VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

El reordenamiento territorial de las políticas públicas en la república Argentina: propuestas, concreciones y perspectivas, miradas desde la crisis Myriam Consuelo Parmigiani de Barbará Introducción El objetivo del presente trabajo es reflexionar sobre la cuestión del ordenamiento políticoterritorial de la República Argentina, en tanto asociado a la necesidad o conveniencia de la coordinación entre los distintos niveles de gobierno. Trátase ésta de una cuestión que adquiere especial significado mirada desde la aguda crisis social, política y económica que se ha abatido sobre el país en los últimos años, ya que –tal nuestra hipótesis guía-, las dificultades para institucionalizar capacidades de coordinación multinivel en la decisión e implementación de políticas públicas que así lo requieren, denotan una importante debilidad del sistema político-administrativo para superar la fragmentación en su misión específica de producción de bienes públicos. Las consecuencias son acciones disfuncionales, sea por superposición u obstrucción, por el desaprovechamiento de la potenciación de sinergias o de economías de escala o por el abandono de roles expectables incluso formalmente consagrados (como financiamiento y control). En este orden de ideas, bien puede entenderse que la fragmentación en el accionar de niveles de gobiernos múltiples no es sino una de las varias aristas de una crisis que puede, en general, caracterizarse como de fragmentación (dualización social –marginalidad, desocupación, polarización en la distribución de la riqueza –, política –“corporación política”/ciudadanos- y económica –capital financiero/capital productivo, mercado interno/mercado externo, grandes empresas/pequeñas y medianas empresas, regiones ricas/regiones pobres-), sin que el sistema haya logrado hasta el momento producir los necesarios equilibrios y articulaciones. Interesa presentar en este trabajo algunos diseños de coordinación multinivel en Argentina. Se trata, según el caso, de propuestas de especialistas, de proyectos legales o de experiencias concretas; pero todos sirven para apoyar empíricamente la aseveración de que una pragmática de superación de la crisis debe atender a un reordenamiento de las relaciones intergubernamentales. Estos diseños validan, en efecto, la siguiente argumentación: a) Puede asumirse que existe en el país un consenso generalizado sobre la desarticulación espacial en el ejercicio del poder político-administrativo del Estado y su consecuente manifestación en “el verdadero rostro del Estado en concreto” (Padioleau, 1989: 19): las políticas públicas. Se trata de una cuestión que, si bien recorre toda la historia federal argentina con denuncias de asimetrías relacionadas particularmente con la problemática fiscal, ha adquirido nuevas connotaciones a partir de las últimas décadas de la mano de tres procesos: - La restauración de la democracia y la consecuente dinámica de mayor territorialización de los recursos de poder político, en tanto los mismos se asientan en los electorados locales y provinciales y no en la designación del poder central; - La expansión de las responsabilidades y competencias de los niveles subnacionales de gobierno a raíz de la descentralización; - El impacto de la globalización sobre el rediseño del Estado-nación, con la disminución del significado de las decisiones unilaterales y jerárquicas tanto dentro del mismo sistema político- administrativo cuanto en su relación con la sociedad civil. Se trata de en un proceso de adecuación a la complejidad y

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al aceleramiento del cambio producido por las nuevas tecnologías, particularmente del transporte y las comunicaciones, con su efecto sobre el flujo de personas, capitales, bienes y servicios; esta adecuación ha inducido particularmente durante los 90´ a una crisis de la matriz estadocéntrica, así como estimulado la dinámica descentralizadora y la inserción en bloques regionales (caso del Mercosur). b) Sin embargo, la percepción compartida de la desarticulación espacial en la decisión e implementación de políticas públicas necesarias para el desarrollo y el bienestar colectivo, no se corresponde con una coincidencia de perspectivas e instrumentos para su solución, ni –en generalcon experiencias concretas de innovación institucional persistentes y de envergadura. Más allá de que , como insiste la doctrina, la ordenación de las relaciones intergubernamentales se resiste a una ingeniería institucional precisa y única, asemejándose por el contrario a una especie de rompecabezas que se va armando a lo largo del tiempo y los acontecimientos en base a los constreñimientos, oportunidades e incentivos para la acción colectiva, consideramos que el panorama en Argentina excede holgadamente la variabilidad y dinamismo propios de la materia. La fragmentación que las caracteriza es coherente, en efecto, con la presencia de iniciativas divergentes, de baja factibilidad en muchos casos y con frecuencia coyunturales, jalonadas por entusiasmos y desánimos, marchas y contramarchas. Urge pues, en el actual contexto de crisis aguda, acordar criterios e instrumentos para articular adecuadamente las acciones de los distintos niveles. Para facilitar la descripción y análisis crítico de las propuestas y experiencias seleccionadas, resultará útil tener presente una serie de reflexiones y precisiones conceptuales contenidas en la literatura especializada, que se presentan a manera de proposiciones. Proposiciones sobre las relaciones intergubernamentales 1) La interdependencia, por sobre la dependencia o la simple indiferencia, constituye en la actualidad una nota distintiva de los procesos de políticas públicas1; ello es así en razón de que la complejidad de los problemas incluye frecuentemente la transversalidad de los mismos en relación a distintas instancias jurisdiccionales (las políticas relativas al medio ambiente constituyen en ese sentido un ejemplo paradigmático). La afirmación es válida aún cuando se trate de Estados unitarios, los que en la actualidad registran importantes grados de descentralización administrativa, cuando no también política.2 2) Sin perjuicio de lo observado en el párrafo anterior in fine, cabe suponer que la densidad de las relaciones intergubernamentales se incrementa con la forma federal y los procesos de 1

“In contemporary territorial politics the relations between the national and subnational goverments can no longer be seen in terms of hierarchical subordination –in unitary settings- or indifference –in federal settings-; rather, they must be understood as a reciprocal exchange of “possibilities for action”, just as in present functional politics. (...) There is no more intergovernmental indifference or dependence, but both in federal and unitary countries intergovernmental mutual involvement and interdependence. Given this interdependence, the goals of the different levels of government are partially different. A mixed-motive game based on both conflict and cooperation develops within intergovernmental interactions (Mény and Wright, 1985:5, Smith, 1985:94). In such a situation, the central government has no possibility of unilaterally imposing its will on the peripherical governments, wich in turn are neither defenseless nor passive: negotiating and compromising therefore becomes the only possible modus in intergovermental interactions” (Parri, 1990: 211-13). 2 Como acertadamente remarca Hernández (2000: 33): “Para nosotros, en un concepto amplio de descentralización ingresan formas estatales como las confederaciones, las federaciones y las regionales o federo-regionales, además de las distintas clasificaciones de las descentralizaciones relacionadas con competencias de tipo político o de tipo administrativo. La descentralización se aplica tanto en estados unitarios como en federales y también entre los diversos niveles estatales. Es más, también se incluye en este concepto lo que acontece incluso dentro de los propios gobiernos locales, en una incesante tarea de acercar el gobierno a los ciudadanos”.

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descentralización político-administrativos. Simplemente porque se multiplican los ejes de relaciones, configurándose tres en sentido vertical: nacional-intermedio (provincia, estado), intermedio-local, nacional-local y dos en sentido horizontal: intermedio-intermedio, local-local, los que a su vez pueden combinarse en modalidades aún más compuestas. La proposición enunciada puede sin embargo quedar relativizada por las diversidades que se manifiestan en los Estados concretos, según adopten para la organización de sus funciones un “modelo de monopolio institucional distribuido” o bien de un “modelo de pluralismo institucional” (Cohen/Peterson, 1997). En el primero, se separan las responsabilidades (regulación, financiamiento, gestión) correspondientes a los distintos niveles de agregación territorial, según la naturaleza de las políticas públicas (distribución formal de competencias exclusivas, según la materia); se produce con respecto a la política en cuestión y en el nivel responsable de ella, un monopolio institucional centralizado. Las vinculaciones entre los niveles son aquí inexistentes o marginales y la necesidad de coordinación aparece sólo prácticamente en caso de conflictos, cuya solución se realiza a través de procedimientos formalmente regulados (la vía judicial suele ser el mecanismo regularmente utilizado a tales efectos). En cambio, en el modelo de pluralismo institucional las responsabilidades no se separan sino que se comparten (competencias concurrentes) o bien se dividen según el momento y aspecto de la política pública descentralizada; las exigencias de coordinación son aquí particularmente fuertes, e implican acciones de negociación, acciones de apoyo a través de la transferencia e intercambio de recursos (financieros, de información, de gestión, etc.) y acciones de control. Ambos modelos de organización de competencias generan sus respectivos modelos de relaciones intergubernamentales: el denominado “modelo de separación de poderes” el primero y el “modelo de entrelazamiento” el segundo. Estas modalizaciones representan tipos polares y puros; en la realidad, se manifiestan combinados en diversos grados que deben ser indagados para los Estados concretos. No obstante, dada la generalización de procesos de descentralización de políticas públicas y la naturaleza compleja de éstas, antes aludidas, el modelo de pluralismo institucional se ajusta mejor a lo que sucede en la práctica, con variaciones de intensidad que deben ser explicadas en sus razones y evaluadas en su conveniencia. Esta reflexión conduce a la proposición siguiente: 3) Cuanto mayor sea la intensidad del pluralismo institucional presente en un diseño de política pública, mayor será la necesidad y/o posibilidad de coordinación; sin embargo, ello no significa que necesariamente esa exigencia de coordinación se satisfaga. Múltiples aspectos juegan tanto en la innovación cuanto en la reproducción institucional; la reproducción institucional puede significar, por lo demás, consolidación y estabilidad funcional a los objetivos propuestos o bien renuencia al cambio y rigidez. Para una visión suficientemente compresiva de los procesos reales conviene adoptar un concepto amplio de institución, como el formulado por Hall (1986:19): “Las instituciones son las reglas formales, los procedimientos de acuerdo (compliance) y las prácticas standard operantes que estructuran la relación entre individuos en diversas unidades de la comunidad política y económica”. A partir de este concepto, cabe señalar una serie de aspectos (que, naturalmente, se influyen recíprocamente aunque con distinta fuerza según las circunstancias): En primer lugar aparecen las reglas jurídicamente formalizadas (constitucionales e infraconstitucionales, incluyendo pactos y acuerdos). Tales reglas pueden ya en sí mismas ser consideradas un incentivo al entrelazamiento jurisdiccional en tanto prevean (de modo imperativo o 3

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programático) acciones de distintas jurisdicciones con respecto a la política pública. Según su direccionalidad y recursos empleados, las acciones pueden estructurarse ya jerárquicamente en base a la imposición legal y recursos financieros y de control aplicados por la instancia supraordenada a la que gestiona la política pública, ya horizontalmente en base a negociaciones e intercambios de recursos técnicos, de información y de gestión, ya combinando ambos diseños: se tratará, respectivamente, de las denominadas coordinación “jerárquica”, “negociada” y “negociada bajo la sombra de la jerarquía” (Scharpf, 1997). No cabe definir a priori la conveniencia de una de ellas en relación a las otras3; mucho tiene que ver el contenido de la política pública, presentando por caso y en general, los servicios públicos descentralizados y la gestión descentralizada de políticas sociales un campo más propicio para la instrumentación con impronta jerárquica, en tanto la promoción del desarrollo económico reclama mayores componentes de autocoordinación. Finalmente, no resulta ocioso advertir que la coordinación puede resentirse con diseños formales excesivamente complejos, que superen las capacidades de gestión de las unidades involucradas. La política fiscal, siempre central en un gobierno multinivel en tanto determina las competencias y mecanismos para la percepción y distribución de los recursos económicos y refleja claramente el entrecruzamiento de factores políticos y económicos, adquiere especial relevancia en una ordenación de las políticas públicas según el modelo del pluralismo institucional, particularmente cuando se trata de políticas redistributivas (Jordana Casajuana, 2001). Para el financiamiento total o parcial en base a transferencias del/los nivel/es supraordenado/s se adoptan distintas fórmulas (transferencias fijas, transferencias con revisión periódica a tenor de ciertos indicadores o por negociación, transferencias arbitrarias), de cuya adecuación depende en gran medida el éxito de las políticas porque hace a la factibilidad de las mismas e, incluso, pueden utilizarse para introducir mecanismos de incentivos a la coordinación (por ejemplo, para el caso de acciones conjuntas en la realización de obras o en la gestión de un servicio). Las transferencias arbitrarias, que ofrecen la ventaja de la flexibilidad, particularmente apreciable en sistemas política y económicamente inestables, tienen la contrapartida de facilitar comportamientos políticos oportunistas. En este sentido, la doctrina informa como dato empírico preocupante la diferencia en la relación gasto público/descentralización observada entre los países de la OCDE y los de América Latina: mientras en aquéllos el incremento del gasto no ha sido importante, sí lo es en los segundos; el oportunismo político posibilitado por las transferencias arbitrarias de fondos y la obtención de préstamos internacionales por los cuáles deben responder los niveles supraordenados, aparecería como una variable con fuerte poder explicativo de la diferencia indicada (Jordana Casajuana, ib.). El sistema político en que las relaciones intergubernamentales se insertan es fundamental para entender las mismas. El sistema de partidos, el sistema electoral, la simultaneidad o no de elecciones en los distintos niveles y en general, las prácticas y estilos de cada país que conforman su cultura política, generan incentivos y costos de transacción diferentes para el desarrollo de las relaciones intergubernamentales según ciertas características. En este sentido, se advierte en América Latina una tendencia a la configuración jerárquica de las relaciones intergubernamentales; si no siempre formalmente, sí en el plano informal. Ello mucho tiene que ver con un centralismo que hunde sus raíces en la historia colonial y que ha tendido a perdurar en el comportamiento de las élites políticas aún en los Estados federales y con grados de descentralización formal significativa. Los desequilibrios económicos, sociodemográficos y culturales entre las diversas 3

La coordinación jerárquica es proclive a déficits de legitimación, información y control. Por su parte, en la coordinación negociada, voluntaria, los costos de transacción tienden a incrementarse con el número de participantes (“problema del gran número”), así como la información incompleta favorece también comportamientos oportunistas subóptimos (“dilema de la negociación”). 4

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regiones de un mismo Estado, las inestabilidad democrática y las prácticas clientelísticas y corporativas –por citar sólo algunos aspectos-, favorecieron la construcción de capital político a partir de alianzas y favores hegemonizados centralmente, en detrimento de la afirmación de las propias capacidades institucionales para llevar adelante la producción de bienes colectivos y desarrollar relaciones más transparentes, horizontales y negociadas para la potenciación de dichas capacidades4. La necesidad de construir legitimación territorial en el nuevo escenario descentralizado y bajo las reglas de juego democrático –como se señaló ya anteriormente-, ofrece en principio un incentivo para la afirmación política e institucional de los niveles locales y provinciales, necesaria para construir relaciones intergubernamentales más equilibradas y favorables para una gestión eficiente y legitimada de las políticas públicas en contextos de complejidad ascendente. Las cuestiones endógenas y exógenas vinculadas al desarrollo económico tienen sin duda un fuerte impacto sobre las relaciones intergubernamentales, sea porque imponen restricciones o porque ofrecen incentivos. Basta pensar en situaciones de crisis en que el contexto recesivo reduce la recaudación a la vez que agudiza las tensiones distributivas, incrementándose los comportamientos oportunistas y competitivos en la distribución y transferencias de ingresos. Aunque se reconozca que fueron acompañados por una confianza ingenua en la inmediatez de las prestaciones para resolver problemas de eficiencia y por el entusiasmo de construcción democrática a partir de espacios de convivencia ciudadana más reducidos, no debe olvidarse que los procesos de descentralización operados en América Latina durante los ´80 y sobre todos los ´90, buscaron reducir el gasto de los niveles supraordenados, sin preverse con frecuencia los fondos necesarios para la atención de las responsabilidades transferidas. La influencia de lo económico en la estructuración de relaciones gubernamentales son las condicionalidades de los organismos internacionales de crédito en orden a la necesidad de reducir el gasto y la deuda de las provincias argentinas por su incidencia sobre el desequilibrio de las variables macroeconómicas constituye otro ejemplo. Los ejemplos podrían multiplicarse, pero lo que interesa remarcar es que las dificultades económicas juegan de modo ambivalente, pues hay situaciones en que se han manifestado como un contexto de oportunidad para procesos de coordinación, aunque luego la misma crisis haya llegado a lentificar dichos procesos o a alterar sus objetivos originarios. La existencia de experiencias previas de cooperación entre los niveles de gobierno responsables de la política pública, así como entre sus sociedades, facilita el pluralismo institucional. Es decir, hay que considerar también la acumulación y distribución de capital social, entendiendo por tal “las características de organización social, tales como la confianza, las normas y redes que puedan mejorar 4

“Al mismo tiempo, señalé más arriba que el Estado latinoamericano ha sufrido una mayor fragmentación “real” de lo que usualmente se ha pensado. Lo que intento decir con esto es que dicho Estado, aunque quizás imponente por fuera, ha tenido una menor capacidad gubernamental para llevar adelante políticas claras y de interés general, que permitan el desarrollo sostenido de sus sociedades. Aunque en primera instancia o en ciertos aspectos el gobernante latinoamericano haya ejercido con fuerza su poder, los actores políticos de la región han encontrado formas de resistencia en otras instancias o dimensiones. Por un lado, con frecuencia el Estado ha tenido que sustituir la legitimidad tradicional por una basada en el corporativismo, el clientelismo, el prebendalismo, el populismo o como sea que se le quiera llamar. Aunque asimétricas, estas relaciones clientelísticas lo han hecho frecuentemente rehén de actores políticos nacionales, regionales o locales (los conocidos y largamente arraigados caciques que han “espantado” los intentos de descentralización). Para decirlo en palabras de Putnam, “cualquier sociedad –moderna o tradicional, autoritaria o democrática, feudal o capitalista- se caracteriza por redes de comunicación e intercambio interpersonal. La diferencia entre algunas sociedades anglosajonas y las latinoamericanas es que las redes son más horizontales en el primer caso y más verticales en el segundo. Nuestras redes aparentan ser pirámides y en cierta medida lo son, sólo que cuando uno las penetra se da cuenta que hay un enramado interno de lealtades –aún si asimétricas- que es lo que realmente sostiene a la parte superior sobre la inferior. Como bien documenta la extensa bibliografía –por cierto también bastante cultivada por los estudiosos extranjeros- sobre el corporativismo y el clientelismo tan extendido en América Latina, éstos no representan estructuras unilaterales que benefician a sólo una de las partes” (Méndez, 1997: 14-15) 5

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la eficacia de la sociedad mediante la facilitación de acciones coordinadas” (Putnam, 1994:212). Para el desarrollo del entrelazamiento propio del pluralismo institucional tiene una especial importancia las redes articuladas entre técnicos y profesionales de las administraciones públicas; el intercambio de información e incluso el trabajo en equipo a raíz de distintos problemas va generando pautas de comportamiento compartidas y relaciones de confianza que son muy importante para la implementación de las políticas coordinadas. En América Latina, sin embargo, el desarrollo de estas redes es bajo, en consonancia con los niveles de profesionalización y estabilidad. Políticas públicas y relaciones intergubernamentales en Argentina La República Argentina es un estado federal (art. 1 y ccs. CN), con reconocimiento constitucional del régimen municipal (art. 5 y ccs. CN), en el que además se ha producido una importante transferencia de responsabilidades a los niveles infraordenados de gobierno (Provincias, Municipios), incluida en gran medida la promoción del desarrollo económico y social. Ello es la resultante de una concepción descentralizadora que desde los '60 y desarrollándose con intermitencias y en diversos contextos político-ideológicos, se incrementó con la retracción del Estado producida en los '90. La profunda y ascendente recesión económica con sus secuelas de desocupación y marginalidad social que se ha instalado en el país desde fines de los ´90, ha puesto a prueba la gobernabilidad política y también resaltado problemas de larga data. Uno de estos problemas es precisamente el de la efectiva capacidad financiera, política y administrativa de los gobiernos receptores de funciones descentralizadas, para hacerse cargo de las mismas; también, las expectativas que razonablemente pueden abrigarse en orden a llevar adelante un entrelazamiento de las instancias jurisdiccionales según un modelo de pluralismo institucional, cuando el modo de relacionamiento histórico característico no solamente no ha respondido a dicho modelo, sino que incluso se ha apartado de la separación de poderes del modelo de monopolio institucional centralizado, que es el formato mínimo de las relaciones multinivel en un Estado federal. Hay que recordar que, como bien dice Mann: “El Estado institucionaliza los conflictos sociales presentes, pero los conflictos históricamente institucionalizados continúan ejerciendo un poder considerable sobre los nuevos, ...” (1997: 81, II). ¿Qué conflictos históricos se han hecho presentes al aumentar la importancia de las juridicciones subnacionales a raíz de los procesos de descentralización y a los que hoy la agudez de la crisis ha conferido mayor visibilidad?. Sin duda, se trata de la histórica tensión entre Buenos Aires, "el puerto" y su zona de influencia, rico y próspero y las provincias, "el interior", una extensa geografía invertebrada por la estructuración radial de las vías de comunicación hacia el puerto y al servicio de la economía agro-exportadora que se desarrolló desde el siglo XIX favoreciendo a la pampa húmeda; un espacio fragmentado por la diferencia de recursos naturales, por la modalidad de la incorporación de corrientes inmigratorias y el flujo de las migraciones internas, por la debilidad competitiva de las denominadas economías regionales o periféricas y por la falta de proyectos sostenidos integradores. Intereses e idiosincrasias divergentes jalonan las luchas civiles y se extienden más allá de los arreglos constitucionales de 1853/60 en las dimensiones políticas, económicas y culturales: la resolución del conflicto a través de su institucionalización constitucional adoptando la forma federal, no pudo evitar una exagerada expansión del Estado nacional a costa del federalismo real. Las ayudas y subvenciones a las provincias que ya aparecen el siglo XIX, se incrementaron en la etapa bienestarista, agregándose a ello la presencia del nivel nacional a través de sus grandes empresas prestadoras de servicios públicos y la asunción de las políticas de salud, educación, seguridad social y 6

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desarrollo social en general. El Estado nacional es en esta etapa el casi exclusivo articulador y reproductor de las relaciones sociales, sin lograr remediar, sin embargo, el desequilibrio entre provincias pobres y ricas. Es decir, no se realizó la reconversión de las economías rezagadas y, simultáneamente, se difundió extensamente una impronta netamente centralista y clientelística en el quehacer político, asociada a prácticas culturales arraigadas en el pasado colonial y en el caudillismo, pero también favorecida por las asimetrías económicas. Así Argentina reitera, con sus características propias, la tendencia latinoamericana a la configuración jerárquica y centralista de las relaciones intergubernamentales, a que antes se hiciera referencia. Los procesos de descentralización revalorizaron sin duda a las Provincias en el escenario nacional: piénsese que mientras la participación provincial en el gasto público consolidado representaba al iniciarse la década del sesenta algo más del 18% correspondiendo a la Nación el 81,2%, la participación provincial trepa a valores superiores al 40% hacia fines de los ´90. Pero son ampliamente reconocidas tanto las insuficiencias financieras –que no pueden imputarse sólo a la “inconducta fiscal”-, cuanto de gestión (a pesar del sobredimensionamiento de la planta de personal en muchos casos5), que han debido afrontar a raíz de la transferencia de funciones, generándose incluso agudos conflictos gremiales que se reiteran en el tiempo afectando la calidad de los servicios, como sucede en el área de la política educativa. Por su parte, los procesos de privatización y desregulación impactaron muy profundamente en las regiones periféricas al perder el apoyo de regulaciones diferenciadas y subvenciones, con lo que la recesión adviniente a fines de los ´90 no ha hecho sino profundizar el desequilibrio crónico6 y la competencia política por el apoyo del Estado nacional, instrumentado fundamentalmente a través de dos vías: las transferencias extraordinarias que el nivel central puede utilizar de manera más o menos discrecional (los Aportes del Tesoro Nacional/ATN) y el desarrollo de programas sociales focalizados (como Planes Trabajar, bolsones de alimentos PRANI o ASOMA, etc.), articulándose su gestión con los gobiernos provinciales y/o locales. La advertencia de la teoría acerca de que este tipo de ayuda favorece los comportamientos oportunistas, se ha confirmado en la práctica política de esta etapa de crisis en Argentina, pues se han reiterado denuncias acerca del direccionamiento de las ayudas a “provincias amigas”, o “punteros políticos”, etc. A ello hay que agregar que las carencias finacieras se ven agravadas en contextos recesivos prolongados y políticamente inestables como en el caso de Argentina, al sumarse una imprevisibilidad que afecta la gestión y la programación. No sólo ha decrecido la recaudación propia y la coparticipada sino que, además, la remisión de los fondos de esta última queda sujeta a los vaivenes de las urgencias 5

Si bien para una correcta interpretación de los valores deben hacerse jugar también las variables demográficas de densidad y distribución poblacional, hay diferencias en los guarismos que resulta de interés mostrar. A título ejemplificativo, mientras la relación empleado público/1000 habitantes es en la Provincia de Buenos Aires de 30 y en Córdoba de 31 (ambas en la denominada “región pampeana”), en La Rioja y Catamarca (de la “región del nor-oeste), los valores trepan a 81 y 72 respectivamente. Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias – Año 2002. 6 Incidencia de la pobreza e indigencia en el total urbano EPH y por región estadística Región Total urbano EPH Cuyo Gran Buenos Aires Noreste Noroeste Pampeana Patagonia

Hogares bajo la línea de indigencia 19.5 22.5 16.9 32.3 27.1 19.4 16.1

Personas bajo la línea de indigencia 27.5 29.7 24.7 41.9 35.1 27.2 21.0

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Hogares bajo la línea de pobreza 45.7 51.5 42.3 60.8 59.3 45.1 37.0

Personas bajo la línea de pobreza 57.5 61.3 54.3 71.5 69.4 56.7 45.6

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financieras y políticas nacionales y/o provinciales, ensanchándose de hecho el espacio de discrecionalidad en toda la pirámide decisoria; el incumplimiento en tiempo y/o forma de lo comprometido y/o regulado aparece regularmente justificado en el discurso político -sea o no real la razón invocada- por imperativos derivados de la crisis y exógenos al subsistema responsable7. Hay aquí también otra condición habilitante para el oportunismo político. Huelga decir que los gobiernos locales (Municipios, Comunas) se enfrentan con las mismas dificultades financieras y de gestión. Pero ellas pueden incluso agravarse a raíz del denominado “inframunicipalismo”, resultante de un déficit de escala técnica y económica que reduce la sustentatabilidad de la unidad político-administativa. No es posible precisar el tamaño que debe tener la localidad para que esto ocurra, pues juegan otras variables además de las estrictamente demográficas y también porque el fenómeno tiene una gravedad distinta en los países centrales que en los países en vías de desarrollo. Puede sin embargo afirmarse que la Argentina presenta serias distorsiones en este sentido (Iturburu, 2001), lo que implica otra manera de fragmentación. En el contexto reseñado, la preocupación por el adecuado ordenamiento territorial de las políticas públicas a través de las relaciones intergubernamentales se ha manifestado especialmente con respecto a las siguientes cuestiones: 1) La relación Nación/Provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires en materia fiscal. 2) La regionalización interprovincial 3) La relación Municipios/Municipios bajo distintas modalidades: a) formaciones cooperativas entre municipios -entes intermunicipales, corredores productivos u otras análogas-; b) regionalización intraprovincial. 4) Las relaciones intergubernamentales, en sus distintas combinaciones de niveles, en una política descentralizada específica (por ejp. salud, educación, etc.). En el abordaje sintético de estas cuestiones desarrollado a continuación, se excluye la última por la gran variabilidad de diseños que comprende, lo que es coherente con este tipo de relaciones intergubernamentales. No se dispone de trabajos que hayan intentado una sistematización general de las mismas, pero sí de numerosos estudios de casos que permiten realizar algunas generalizaciones tales como: la tendencia a la coordinación jerárquica, basada en recursos financieros y de poder político, con debilidades sin embargo en la función de control y en el despliegue de estrategias para estimular la cooperación y la remoción de las asimetrías interlocales; deficiencias en los mecanismos de gestión; escasa formalización, pues aún en el caso de que existan las regulaciones legales necesarias, hay un divorcio con las conductas efectivas; importantes niveles de conflictividad, especialmente con relación a la jurisdicción provincial; escasa acumulación de capital social que les sirva de apoyatura.

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Esta sucesión de noticias ejemplifican bien el fenómeno comentado: “Municipios también temen recorte. En setiembre la Provincia giró a los municipios 21 millones de pesos (siete millones menos que el promedio mensual) porque la Nación le quedó debiendo 50 millones de pesos. Igual panorama se repetiría en Octubre” (Fuente: diario La Voz del Interior, 24/10/02). 26/10/01 “Intendentes inquietos por la coparticipación. Los municipios quieren que se les garantice y cumpla con un piso estable de recursos, aún cuando esto pueda implicar una disminución de las cifras que actualmente se manejan y que pocas veces se consolidan.” (Fuente: diario La Voz del Interior, 24/10/01).29/10/01 “Ayuda del gobierno provincial a los municipios El incumplimiento del Gobierno Nacional, ha originado que se disminuya la coparticipación de los municipios cordobeses en la misma proporción que ha dejado de percibir el piso mensual la Provincia de Córdoba” (Fuente: página del Gob. De Cba. www.cba.gov.ar).

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Las cuestiones comprendidas en los ítems 2 y 3 presentan particular interés por las siguientes razones: a) importan experiencias de coordinación intergubernamental novedosas, asociadas a la complejidad actual de las políticas públicas y a la asunción de nuevas responsabilidades por los niveles subnacionales; b) contienen importantes componentes de coordinación horizontal; c) su estructuración, en casi todos los casos, tiene una referencia necesaria al territorio, con lo cual aparece la forma de relacionamiento de tipo “regional” (se utilice o no esta expresión) de especial importancia por su vocación de estabilidad, por el entrelazamiento amplio de políticas y de actores gubernamentales y no gubernamentales que significa y por su orientación al desarrollo económico y social sustentable. En ese sentido, conviene recordar que la región es un constructo relacional que porta intencionalidad política, es decir, no es simplemente espacio histórico, geográfico, etc, sino “un sistema de relaciones sociales altamente interdependientes, diferenciadas y/o complementarias y territorialmente organizadas cuyo vigor, en términos de desarrollo de potencialidades y capacidad de persistencia, se asocia a su aptitud para interrelacionarse a otros sistemas sin afectar negativamente su capital sinergético” (Parmigiani de Barbará, 2000:33). La relación Nación/Provincias y Ciudad de Buenos Aires en materia fiscal. A poco de sancionada la Constitución Nacional de 1853/60 que organizó a la República Argentina bajo el régimen federal, ya se instaló como problemática la relación en materia fiscal entre la Nación y las Provincias. Se sucedieron leyes, decretos nacionales y acuerdos considerados inconstitucionales por gran parte de la doctrina, a lo que se agregaron fallos judiciales, tornándose el sistema, como ha sido calificado, en un verdadero laberinto, cuyos senderos siempre conducían a la concentración de poder en el nivel central. El nudo problemático a partir de 1934 fueron los “recursos coparticipables”, dispuestos, recaudados y distribuidos por el gobierno nacional, de dudosa constitucionalidad. Sin embargo, “una necesidad universalizada de simplificar los ordenamientos impositivos ha impuesto, también en nuestro país, el régimen de coparticipación : la Nación legisla, recauda y reparte en virtud de un convenio con las provincias, y éstas redistribuyen con sus propios municipios. Bajo este régimen se cobran tributos directos que pertenecen a las provincias pero que la Nación ha podido establecer en base al sistema de delegación condicionada del art. 67 inc. 2 CN; e indirectos concurrentes entre la Nación y las provincias” (Frías y otros, 1987: 351). Más allá de las dificultades para validarla jurídicamente, lo cierto es que la coparticipación impositiva había sido impuesta por la fuerza de los hechos políticos y económicos por lo que, apelando expresamente a lo que se denominó “realismo institucional”, la reforma de 1994 lo constitucionalizó, buscando sujetarlo a reglas de funcionamiento menos jerárquicas y más pautadas, transparentes y previsibles a fin de favorecer al federalismo. La reforma de 1994 determinó con claridad la distribución de competencias, estableciendo (art. 75, inc. 1 y 2) que son nacionales los tributos indirectos externos y concurrentes los indirectos internos; los tributos directos corresponden sólo excepcionalmente al gobierno federal. Inmediatamente la carta magna define como coparticipables a los tributos indirectos internos y a los directos que en forma excepcional recaude el gobierno nacional, salvo la parte o el total de ellos que tengan asignación específica. A continuación dice el inc. 2 del art. 75: “Una ley- convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos” La incorporación del instrumento de la ley-convenio para regular la coparticipación ha significado un paso fundamental hacia el fortalecimiento del federalismo, bajo la modalidad de un 9

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“federalismo de concertación”, revirtiendo la coordinación jerárquica que se concretaba a través de simples adhesiones que generalmente las provincias, desde su debilidad financiera, terminaban prestando a las leyes decididas por la Nación. Por ello es que para su validez esta ley debe cumplir especiales requisitos: a) la Cámara de origen es el Senado; b) la sanción debe ser con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara; c) no puede ser modificada unilateralmente ni tampoco reglamentada; d) debe ser aprobada por las provincias. Pero además se fijan criterios objetivos para el reparto a regular , a fin de evitar arbitrariedades y favorecer el desarrollo de un federalismo equilibrado. En orden a la distribución primaria (la distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires), se prevé que la misma debe guardar “relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas...” (art. 75 inc.2), previsión que debe relacionarse con otra contenida en el mismo artículo que expresa: “No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires, en su caso”. Quiérese evitar con esto descentralizaciones impuestas sin el financiamiento correspondiente, en detrimento financiero y político de las provincias receptoras, como ha sido práctica reiterada. En punto a la distribución primaria, otra disposición importante es la que, al admitir el art. 75 como se expuso, la posibilidad de detracción de una parte o de la totalidad de los tributos que integran la masa coparticipable para asignaciones específicas, impone un doble requisito: que las asignaciones sean por tiempo determinado y que las leyes que las establezcan o modifiquen sean aprobadas por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Se ha querido así poner coto al manejo arbitrario de fondos a favor de determinadas provincias, campo para el oportunismo político y la acentuación de asimetrías. Con respecto a la distribución secundaria (distribución diferenciada entre las provincias y la ciudad de Buenos Aires), según el mismo art. 75 inc. 2 CN los criterios objetivos deben ser también “equitativos” (ajustados a las diferencias demográficas o a la capacidad contributiva, por ejp.), “solidarios” (ayuda recíproca para apoyar a las más rezagadas, por ejp.) “y dará prioridad a un grado de desarrollo equivalente, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. La norma constitucional comentada estatuye un verdadero instrumento de transformación en las relaciones intergubernamentales argentinas en materia fiscal; pero exige la capacidad del sistema político para generar fuertes consensos y una decidida voluntad de cambio, para pasar de relaciones intergubernamentales inequitativas, oportunistas e impuestas, fragmentadas en sí mismas y que contribuyen a fragmentar más las políticas públicas sin vertebrarlas en una idea común de desarrollo sustentable. A la fecha, luego ya casi de una década, la ley convenio sobre coparticipación no ha sido aún dictada. Sin duda, está entre las causas de la crisis y es a la vez un rostro de ella. La regionalización interprovincial La regionalización interprovincial constituye una importante alternativa para ordenar las relaciones intergubernamentales articulando la decisión e implementación de políticas públicas a través de acciones coordinadas en una marco organizado, esto es, con un importante grado de formalización. Las regiones interprovinciales cubren hoy la casi totalidad de la geografía del país; se exceptúan la ciudad autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires que tienen un peso estructural propio y si bien también manifiestan a su interior bolsones de subdesarrollo y marginalidad, presentan en conjunto indicadores superiores al resto de las unidades políticas federadas que patentizan el crónico 10

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desequilibrio argentino en la distribución espacial del desarrollo y de los recursos de poder efectivo. Existen cuatro regiones formalmente constituidas por los respectivos tratados interprovinciales: - Región del Norte Grande Argentino (Nor-Oeste Argentino -NOA- y Nor-Este Argentino NEA-), de la que son partes de las Provincias de Catamarca, Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy, Misiones, Tucumán, Salta y Santiago del Estero. Reconoce como valiosos antecedentes diversas instancias de institucionalización - en particular, el Tratado de Integración del Norte Grande suscripto en el año 1987- y data del nueve de abril del corriente año 1999, en base al llamado Tratado Parcial Interprovincial de Creación de la Región del Norte Grande Argentino (NOA-NEA). - Región del Nuevo Cuyo, conformada por las Provincias de Mendoza, San Juan, San Luis y La Rioja e institucionalizada por el Tratado de Integración Económica del Nuevo Cuyo, del veintidós de enero del año 1988. - Región Patagónica: comprende a las Provincias de La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur y se formalizó por el Tratado Fundacional de la Región de la Patagonia, suscripto el veintiséis de junio de 1996. - Región Centro de la República Argentina, constituida originariamente por las Provincias de Córdoba y Santa y Fe - signatarias del Tratado de Integración Regional del quince de agosto del año 1998-, se incorporó luego (el seis de abril de1999) la Provincia de Entre Ríos Luego de la reforma del año 1994, la Constitución Nacional establece en su art. 124 la posibilidad de constituir regiones: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines...; con conocimiento del Congreso Nacional”. Por su parte, las Constituciones de la mayoría de las Provincias del Estado federal argentino también la receptan8. Existe coincidencia en la doctrina en relación a que el espíritu de la norma reformada de la Ley Fundamental nacional ha sido contribuir al fortalecimiento del federalismo, estimulando la creación de regiones para un desarrollo más equilibrado del país. Con ese objetivo, formula un enunciado claro y expreso pues, en realidad, la posibilidad constitucional de crear regiones ya existía en la Constitución del 53/60, que en su art. 107 preveía los tratados interprovinciales (CN 1994: art.125) “...para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso federal;...”. Si bien la interpretación no es unánime al respecto (v. Hernández, 2000: 44), entendemos que al reproducir la nueva norma el requisito del conocimiento por parte del Congreso ordenado por el anterior art. 107 CN, no exige la aprobación expresa, es decir, el consentimiento, pues ello violaría el ejercicio de una facultad propia de las provincias y que éstas ejercen dentro de los límites de sus competencias, que permanecen como unidades jurídico-políticas indestructibles dentro del sistema federal. En este último sentido hay que enfatizar que la regionalización es sólo económica y/o social, no pudiendo avanzar sobre el federalismo político, pues como señala Vanossi (1976:701): “... la amplia gama de posibilidades que ofrecen las cláusulas constitucionales citadas autorizan todo, menos la regionalización 'política' o sea, que la única regionalización posible dentro del actual marco constitucional es la regionalización económica, cultural y hasta judicial, siempre que no asuma carácter político”. Concordantemente, el art. 126 CN (antes 108) prohibe a las provincias celebrar tratados 8

Catamarca, art.1; Córdoba, arts.16 inc.2 y 144 inc.4; Chubut, arts. 15 y 99; Formosa, art. 6 inc.1; Jujuy, art. 3 inc.2; La Pampa, art. 4; La Rioja, art.17; Neuquén, art. 236; Río Negro, art. 10; Salta, arts. 3 inc.2 y 8; Santa Cruz, arts. 47 y 52; Santiago del Estero , art. 58 y Tierra del Fuego, art.1.

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parciales de carácter político. Esto importa una restricción o constreñimiento asentado, según se argumenta, en la necesidad de evitar impactos en las identidades históricas y en las escalas de la economía que terminen distorsionando el sistema federal. La matriz contextual político-jurídica induce pues relaciones consensuadas y, además, flexibles; esta última característica hace posible la incorporación de otras provincias. Un ejemplo interesante en este sentido es el de la Región Centro que constituida originariamente por las Provincias de Córdoba y Santa Fe, pudo incorporarse posteriormente Entre Ríos. Más aún: a pesar del principio de exclusividad territorial enfatizado por la doctrina (Frías, 1998), ya el sector económico privado -verdadero dinamizador de la integración en esta región concreta- habla de la Región Central "Ampliada" interesándose en sinergias que extienden la región hacia las Provincias de Mendoza, San Juan y San Luis para asegurar el acceso a los pasos cordilleranos.Es asimismo posible la participación de otros niveles jurisdiccionales pues, como dice Hernández (2000: 42), “el énfasis debe ser puesto en la coordinación interjurisdiccional entre los diversos órdenes de gobierno y en el ejercicio de las facultades concurrentes o compartidas, a los fines de la promoción del desarrollo económico y social”. Y agrega el autor mencionado que de los criterios de flexibilidad, funcionalidad y coordinación interjurisdiccional para el desarrollo económico y social se desprende que “...Además de las provincias, pueden intervenir los otros órdenes gubernamentales: el federal, la ciudad de Buenos Aires y los municipios. Incluso bajo esta figura - piensa Badeni - pueden integrarse otros entes nacionales o extranjeros, constituyéndose una figura interjurisdiccional, cuyo régimen jurídico quedará fijado en el acto de creación” (ibid.). Acorde con la característica de sistema organizado de relaciones multinivel para la consecución de ciertos objetivos que tiene la región, el art. 124 CN hace referencia a la creación de órganos, pero no avanza sobre el diseño de los mismos respetando así estrictamente el principio de auto-coordinación. Cabe observar que con ciertas variantes de denominación, el diseño de los órganos guarda una constante en las cuatro regiones interprovinciales argentinas existentes a la fecha; con algunas diferencias sólo de denominación, ellos son: la Junta de Gobernadores (máxima instancia de decisión ejecutiva), el Comité Ejecutivo (conformado por los Ministros de las distintas áreas, con facultades de proponer proyectos y programas a la Junta de Gobernadores, crear y coordinar grupos de trabajo y demás funciones que le fueran delegadas por la referida Junta), la Comisión Parlamentaria Conjunta (con funciones consultivas, deliberativas y de formulación de propuestas) y la Secretaría Administrativa (con funciones de coordinación y sede rotativa, integrada por un funcionario designado por cada provincia).Hay que observar de que la observancia de la necesidad insistida por la teoría de evitar la creación de cuerpos burocráticos, pareciera estar resultando sin embargo una institucionalización débil, disfuncional para el logro de los objetivos del desarrollo. Las sedes rotativas y la falta de algún cuerpo de trabajo continuo, especializado y común -por austero y dependiente de las instancias políticas provinciales que se diseñe- están presumiblemente ocasionando un deficiente acopio, procesamiento y transmisión de información relevante, con las consecuentes falencias en orden a propuestas y decisión de políticas concretas, así como una desorganización y lentificación de la agenda de reuniones. Otra cuestión de gran importancia a dilucidar, conexa con la anterior, es la de si el Gobierno Nacional puede también crear, por su parte, regiones subnacionales. Previo a la reforma de 1994, el art. 67 inc.16 (CN 1994: art.75 inc.18) que preveía por parte del Gobierno Nacional el ejercicio de facultades concurrentes para el adelanto y bienestar, dio lugar a una respuesta afirmativa, con el límite resultante de las competencias propias de las autonomías provinciales. Hoy, ante la norma expresa del art. 124, la doctrina más autorizada entiende que ella se orienta a evitar ensayos centralistas como los acaecidos en el pasado y como no hace distinciones, infiere que la creación de regiones está vedada a 12

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una ley nacional y sólo puede ser el resultado de acuerdos interprovinciales (a pesar del art. 75, inc.19 que faculta al Congreso a promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo de provincias y regiones), aunque el gobierno federal no queda impedido de participar en dichos acuerdos (Bidart Campos, 1995: 228). Que esta interpretación restrictiva de las posibilidades del gobierno federal no es indiferente, se puso de manifiesto en la reacción que ocasionó en las provincias el llamado proyecto Menem-Dromi en el año 1997. Interesa reseñar el mencionado proyecto, en tanto constituye un claro ejemplo de la divergencia de propuestas para resolver la denominada “cuestión federal” argentina, tanto en relación a las provincias comprendidas en cada agrupamiento cuanto al alcance de la formación regional atendiendo a la integración de sus órganos y las competencias conferidas a los mismos, sobre todo porque sería error creer que se trató de una iniciativa totalmente circunstancial. Bien se ha remarcado que el fracaso permanente de la planificación de regiones subnacionales en los países de América Latina en general, ha obedecido a la decisión y gestión centralizadas. Bajo la influencia de la teoría de la modernización vigente en la época se inició en los '60, en efecto, un proceso orientado a la integración física, económica y sociopolítica de los Estados-nación en tanto las insuficiencias en materia de transporte y comunicaciones, la segmentación de los mercados nacionales y la ausencia de un marco político institucional único y estable, se detectaron como causas del subdesarrollo cuya superación implicaba el acceso al desarrollo (Boiser, 1994). En la República Argentina, la iniciativa de mayor envergadura dentro de esta tendencia lo constituyó el Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para el Desarrollo (ley 16964/66 y dec. 1907/67), que establecía ocho regiones cuyos territorios comprendían varias provincias: 1) Comahue, 2) Cuyo, 3) Patagonia, 4) Centro, 5) Noroeste, 6) Noreste, 7) Pampeana, 8) Área Metropolitana. Éste, como otros intentos, no se efectivizaron y una razón de peso para ello fue el perfil descendente y centralizado de los procesos proyectados. El mismo perfil presenta el mencionado proyecto de 1997 y no obstante también su fracaso, con posterioridad se han vuelto a difundir propuestas en ese sentido (v. Antón, 1999). Es interesante señalar, asimismo, que el país parece regionalizado con muy diversos agrupamientos provinciales, e incluso no se atiende exactamente a los límites provinciales, a los a los fines del funcionamiento de organismos nacionales así como de instituciones privadas de envergadura: Justicia Federal, Banco de la Nación Argentina, Administración Federal de Ingresos Públicos, Fuerzas Armadas, Policía Federal, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), Consejos de Planificación Regional de la Educación Superior (CPRES), grandes empresas de servicios privatizadas, etc. Naturalmente que las divisiones pueden responder en muchos casos a justificadas lógicas históricas y necesidades de funcionamiento del servicio; pero cierto es también que ni siquiera en los diseños más recientes se ha ponderado, aunque más no sea, la importancia de una coincidencia las regiones interprovinciales consensuadamente constituidas por las provincias. El dato no es de significado escaso: denotan no sólo una concepción jerárquica, sino indiferencia frente a la necesaria interrelación de las políticas públicas en la actualidad, con la consiguiente fragmentación. El denominado Proyecto Menem-Dromi Apenas concluida la reforma de la Constitución Nacional en el año 1994, Roberto J. Dromi, funcionario de Obras Públicas del Gobierno Nacional bajo la presidencia de Menem, publica un libro llamado “Cuatro leyes constitucionales. Bases y principios”, cuyo capítulo último se denomina “De las Regiones”. En enero del año 1995, el Ministro del Interior de la Nación adelantó la idea oficial de la regionalización en una entrevista concedida al Diario La Nación. A mediados del mes de agosto del año 1996, el Presidente de la Nación anuncia el lanzamiento del proyecto de creación de Regiones Económicas y Sociales Argentinas (RESA); manifiesta que se encuentra en estudio por el gobierno, y que para su implementación sería necesaria una nueva ley que incluyera no sólo la nómina y el status jurídico de las regiones en que se dividiría el país, sino un nuevo esquema de coparticipación federal de impuestos (y un Pacto Interprovincial de Regionalización habría de ser suscrito por los gobernadores tras la sanción de la mencionada ley). La idea que intentaba dar 13

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curso el gobierno nacional como apéndice de la primera oleada de reformas del Estado (luego de las privatizaciones y de experiencias descentralizadoras con historia, tipo, intensidad y localizaciones diversas), se concreta en una propuesta diseñada fundamentalmente por Dromi. Dicha propuesta de regionalización declaraba el propósito fundamental de eliminar la superposición de organismos nacionales y provinciales y generar de ese modo un ahorro significativo del gasto público. Por lo demás, Menem señaló la posibilidad de que se crearan seis regiones, tomando como base algunas ya existentes, aunque advirtió que en su opinión las mismas no habían resultado operativas en lo económico y en lo social. Se trataba de un anteproyecto de 84 artículos y cinco anexos, a través de los que procuraba dar respuesta al imperativo constitucional del art. 75, inc. 19, referido a la promoción de “políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”. Si bien este anteproyecto nunca tomó estado legislativo, pasó a ser conocido como “Proyecto Menem-Dromi” y circuló luego en una publicación bajo el título de “El Nuevo federalismo. Las Regiones para el desarrollo económico y social”. Sus puntos principales eran los siguientes: Instituía en todo el país la “región” como unidad de organización territorial y administración federal sobre la base de la integración y desarrollo de las provincias que la componen. A ellas se les transfería por delegación la ejecución de competencias administrativas y económicas correspondientes a la administración general de la Nación y que estipulara la ley, con el propósito de consolidar la democracia, fortalecer la integración de los distritos entre sí y de éstos con la Nación, ordenar con mayor eficiencia las inversiones y erogaciones corrientes del sector público y racionalizar los servicios y prestaciones públicas aprovechando las economías de escala. Se preveían para las regiones una serie de órganos con diversas facultades, una planta de personal propia y una sede fija; entre los órganos, por razones de brevedad, cabe hacer referencia especial a la Junta de Gobierno, integrada por el Jefe de Gabinete de la Nación, los Gobernadores de las Provincias que formaran la región y los Ministros de la Nación con competencia en cuestiones económicas y sociales. Dentro del plexo normativo relativo a atribuciones, el art.14 disponía que “la región tiene competencia exclusiva y excluyente en materia económico-social” y el art. 20 explicitaba que las provincias “transfieren y delegan” en la Nación una serie de competencias en materia de medios televisivos, promoción social, inserción en los nuevos espacios económicos que brinda el Mercosur, los mercados del Pacífico y la Unión Europea, y otras. La regionalización comprendía, entre otras materias, la uniformidad de las tarifas de la región, defensa, seguridad y justicia, salud, universidades nacionales, organismos recaudadores, vialidad, correos, comunicaciones, radiodifusión y venta de inmuebles innecesarios. Los eventuales conflictos de competencia entre la región y el Estado Nacional y los entes, las empresas y sociedades de propiedad total o mayoritaria de éste, serían resueltas por el Poder Ejecutivo Nacional. Las regiones debían administrar los recursos que les habilitara la ley de presupuesto nacional y controlar la ejecución de las entidades descentralizadas y de las empresas y sociedades del Estado que actuaran en el ámbito regional. La Policía Federal y la Gendarmería habrían de constituir una única delegación o comando regional en la ciudad sede de cada región. También se unifican las diversas cámaras federales de apelaciones existentes en cada región en una única cámara federal de apelaciones regional. Asimismo, se fusionaban las universidades nacionales existentes en cada región en aquella que poseyera la mayor cantidad de alumnos, y otras varias medidas que implican profundos cambios en la actual estratigrafía federal. Se preveían siete regiones: del Norte, Mediterránea, Andina, Austral, Litoral, Pampeana y Metropolitana. Basta la sucinta referencia anterior en materia diseño y decisión de institucionalización, órganos y competencias, para entender la reacción que el anteproyecto produjo en muchas provincias, como por ejemplo las de Córdoba y Santa Fe9. No respetaba regiones ya constituidas, violentaba la doctrina constitucional en la materia en tanto la misma entendía que luego de la reforma del año 1994 no podían crearse regiones por ley del Congreso, avanzaba sobre las autonomías provinciales también por la delegación de poderes reservados por las provincias (art. 121 CN) o concurrentes e introducía un predominio del nivel nacional en el gobierno de la región por la modalidad de constitución de la Junta de Gobierno. Desde el punto de vista del desarrollo sustentable, se objetó que la articulación con provincias más pobres podría constreñir a otras a soportar en nombre de la equidad medidas con sentido redistributivo incompatibles con el dicho desarrollo (este aspecto fue muy resaltado por ejemplo por políticos, economistas y empresarios cordobeses, remarcando la complementariedad y posibilidad de activar sinergias con Santa Fe y Entre Ríos, mas no con Santiago del Estero y San Luis, provincias a las que Córdoba aparecía integrada en el diseño) La iniciativa fue también sospechada de oportunismo político. El emprendimiento involucraba quince mil millones anuales de pesos - algo más de una tercera parte del presupuesto nacional -: mientras tanto, la nueva ley-convenio de coparticipación prevista por la Constitución Nacional reformada siguió demorada y el anuncio del proyecto de regionalización, hecho con todo el despliegue de un acto fundacional, había creado la sensación de que a pesar de las incertidumbres económicas el Presidente - aspirante a la reelección- seguía teniendo la iniciativa política. Tampoco faltó la sospecha de que vía regionalización se tendiera a modificar los resultados electorales, organizando el sistema electoral por regiones. 9

La cifra luego habría sido reducida a seis, como anunció Menem, e incluso estaría sujeta a modificaciones la determinación de cuáles serían las provincias integrantes de cada una de ellas. En esta propuesta, la Provincia de Córdoba formaría parte junto a las provincias de Santiago del Estero y San Luis, de la Región Mediterránea; en tanto que Santa Fe, Entre Ríos, Corrientes, Misiones, Chaco y Formosa constituirían la Región Litoral. 14

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Pero más allá de propuestas divergentes y ausencia de una planificación estratégica integral, en la República Argentina existen claras reglas constitucionales que habilitan y estimulan a las provincias a la integración regional y conforme a las cuales se han desarrollado a partir de 1987, iniciativas que registran vigencia aunque sus logros sean aún escasos. Las regiones interprovinciales argentinas responden bien a la interdependencia que se ha señalado como nota características de los procesos de políticas en la actualidad. Creadas para la satisfacción de intereses económicos y trabajos comunes y para el desarrollo económico y social en general, significan por la amplitud de su objetivo una matriz generadora de coordinaciones horizontales sobre múltiples materias, ya sea para evitar superposiciones u obstrucciones, ya para potenciar sinergias: realización conjunta de ferias y misiones comerciales, coordinación de gestiones y regímenes especiales para el establecimiento de industrias, colaboración entre las fuerzas de seguridad, armonización de planes de estudio y reconocimiento de títulos, armonización tributaria, armonización de los procedimientos registrales, coordinación entre efectores de salud especialmente en las zonas de frontera, etc., son algunos de los tantos ejemplos aquí posibles.10 Como arriba se dijo, los procesos de privatización y desregulación impactaron muy profundamente en las provincias de menor desarrollo, al perder el apoyo de regulaciones diferenciadas y subvenciones, con lo que la recesión adviniente a fines de los ´90 no ha hecho sino profundizar el desequilibrio crónico. Sin embargo, la apertura al comercio mundial por vía de la estrategia de emblocamiento bajo la forma del regionalismo abierto (zona de libre comercio, arancel externo común no muy alto y la búsqueda de nuevos socios) que se desarrolla en el mismo período a través del Mercosur fue visualizada como la oportunidad de adecuarse a la dinámica económica impuesta por la globalización y al mismo tiempo, como la oportunidad histórica de quebrar la dependencia del mercado interno y del poder económico concentrado fundamentalmente en Buenos Aires y su zona de influencia. La reconversión productiva orientada a un mercado ampliado y el aprovechamiento del flujo comercial en el denominado “corredor austral del crecimiento” o “corredor de negocios” o “corredor del Mercosur” que se extiende desde el sur de brasil hacia Chile y sus puertos en el Pacífico, permitiría avanzar en el anhelado desarrollo del interior11. Las dificultades para concretar las obras de 10

Ejemplifica bien la apertura de posibilidades señaladas en el texto el documento de trabajo denominado “Propuestas para la Región Centro” (“Región Centro/Secretaría Administrativa/Cronograma de Actividades1/99”), en lo que fue la primera planificación de actividades de la política regional para esta región; el mencionado documento se elaboró en el ámbito del Ministerio de Gobierno de la Provincia de Córdoba. Los puntos desarrollados en el documento son: “I. Introducción. II. Fines Económicos: 1) Asuntos industriales y comerciales: a) Aproximación de las normativas provinciales, b) Acuerdos con países del Mercosur; 2) Asuntos Fiscales: a) Coordinación y aproximación de normativas tributarias, b) Asuntos federales; 3) Políticas de privatizaciones; 4) Trámite Administrativo - Inscripciones registrales: a) Simplificación y coordinación de procedimientos y requisitos administrativos, b) Simplificación y agilización en la obtención de información; 5) PyMES: a) Asociativismo, b) Capacitación, Tecnología; 6) Infraestructura y logística. III. Fines Sociales: 7) Asuntos de Seguridad: a) Colaboración entre las fuerzas de seguridad de la Región Centro, b) Sistema Unico de llamadas de emergencia; 8) Asuntos de medio ambiente: a) Armonización y unificación de determinados conceptos y definiciones, b) Acciones conjuntas regionales, c) Seguimiento y vigilancia de los proyectos; 9) Enseñanza inicial y media: a) Armonización de planes de estudio, b) Incorporación de temáticas regionales en los programas de estudio, c) Reconocimiento de títulos correspondientes s los diferentes niveles educativos; 10) Universidad: a) Investigación y desarrollo, b) Formación profesional; 11) Profesiones liberales: a) Ejercicio de la profesión; 12) Asuntos locales. Anexo I: Ambitos en los que la Región Centro, bajo la coordinación de esta Secretaría Administrativa, podrá desarrollar Planes de Acción: 1) Estadística y censos, 2) Salud, 3) Turismo, 4) Cultura, 5) Medio Ambiente, 6) Desarrollo de políticas sociales, 7) Empleo y seguridad social, 8) Relacionamiento externo, 9) Gasto público provincial, 10) Equilibrio fiscal, 11) Otros aspectos de comercio exterior, 12) Inversión extranjera, 13) Políticas sectoriales, 14) Creación y segregación de municipios y comunas. La creación de entes intercomunales. La prestación asociada de servicios públicos; 15) Temas institucionales: a) Símbolos de la Región Centro, b) Prensa y difusión, Boletín Oficial de la Región Centro, Directorio Regional de la Región Centro, publicaciones propias y política de presencia en prensa, Internet”. El documento desarrolla respecto de los temas propuestos los objetivos y el plan de acción, fijándose plazos para la realización de los objetivos planteados. 11 Simplemente a título de ejemplo, puede mencionarse que el Tratado Parcial Interprovincial de Creación de la Región del Norte Grande Argentino (NOA-NEA) cita entre sus antecedentes el Acta de la Segunda Reunión de Ministros del año 1998 15

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infraestructura que habiliten debidamente los corredores bioceánicos (especialmente los pasos fronterizos con Chile) que cruzan a distintas zonas del país en sentido horizontal y las hidrovías Paraguay-Paraná yTiete-Paraná (N-S), así como las dificultades para el desarrollo de las PyMes y del manejo de las variables macroeconómicas por parte de los países integrados que en el caso de Argentina culmina en la aguda crisis de final de la década, se tradujeron en una debilidad del Mercosur. Sin embargo, en medio de los vendavales del crisis, puede afirmarse que subsiste en las provincias la idea que su agrupamiento regional para complementar o potenciar sinergias es necesario para el comercio exterior y el crecimiento en el mundo globalizado y que en el contexto de éste, el Mercosur continúa siendo una alternativa importante. Finalmente, hay que remarcar el fuerte consenso que la regionalización ha contado y cuenta en el sector privado. Los actores empresariales (de los sectores comercial, industrial y agrícolo-ganadero) han sido en algunos casos los verdaderos impulsores de la regionalización (un caso típico de ello la Región Centro) y ellos han activado y siguen activando a los gobiernos y a otros segmentos del sector privado (algunos ya con impulso propio, por ejemplo, el profesional). La relación Municipios/Municipios, bajo distintas modalidades de formaciones para la cooperación Corredores productivos y entes intermunicipales Las relaciones entre las distintas jurisdicciones políticas municipales, tradicionalmente han sido pautadas a partir de directrices emanadas de los niveles centrales de decisión. En los últimos años, la capacidad de movilización, de iniciativa y hasta de regulación generada por los niveles municipales, ha impactado en la creciente proliferación de experiencias de articulación de las jurisdicciones municipales desde la iniciativa espontánea de los municipios, convocados por intereses o problemáticas compartidas, y a cuya resolución propende la coordinación de sus acciones. Existen desde las últimas décadas importantes obstáculos, principalmente de naturaleza económico-financiera, que condicionan la gestión de los gobiernos locales. La emergencia de estas experiencias colaborativas entre municipios, lejos de constituir un fenómeno aislado, se relaciona con un profundo proceso de crisis y transformación de todas las jurisdicciones estatales: nacional, provincial y municipal, entre cuyos pivotes se encuentra la descentralización que, por lo demás, implica nuevos modos de relacionarse con el aparato central. La delegación de funciones y descentralización de competencias hacia niveles inferiores de gobierno, o directamente la “no acción” de las instancias centrales en algunas áreas, incrementa la necesidad de los niveles inferiores de generar experiencias creativas, innovadoras, para resolver problemas públicos; y las más de las veces éstas no tienen que ver con un diseño jerárquico desde los niveles jurisdiccionales centrales. Específicamente, la asunción por parte de los gobiernos municipales de nuevas y distintas responsabilidades con recursos financieros y de gestión a menudo insuficientes, las necesidades de responder a mayores demandas, de afrontar inversiones que exceden la capacidad individual del municipio, de impulsar la competitividad de sus economías para acceder a nuevos mercados en el que ratificó “...la necesidad imperiosa de promover con urgencia el desarrollo de un Corredor Bioceánico que asegure la vinculación regional con los puertos del norte de Chile en el Océano Pacífico y con los del sur de Brasil en los Estados de Santa Catarina y Río Grande do Sul en el Océano Atlántico”. 16

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marco de la globalización, etc., componen el complejo de condiciones que afrontan las gestiones locales actuales. Ante las dificultades de gestión que repercuten en el desarrollo de los sistemas municipales, los corredores productivos, los entes de cooperación intermunicipal y formaciones análogas –así como otras experiencias menos institucionalizadas de interacción - constituyen un importante instrumento para potenciar la gestión local. Entre sus principales potencialidades se encuentran: la capacidad de aquéllos para favorecer el crecimiento económico conjunto; mejorar la capacidad de negociación ante terceros; el perfeccionamiento de la gestión de los servicios públicos; el incremento de la capacidad para acceder a información (intercambio de información, relevamiento conjunto, etc.); la facilitación de la interacción rápida y fluida entre los municipios miembros, entre las más importantes y reconocidas por los propios participantes de estas experiencias en varios casos. Específicamente, las relaciones de cooperación o coordinación entre los municipios y las jurisdicciones políticas centrales, así como la percepción de la capacidad de influencia que sobre éstas pueden ejercer los primeros, se observa claramente potenciada o reforzada por la actuación a través de formaciones de cooperación. Y a la vez, las instancias jurisdiccionales centrales de gobierno, provincial y nacional, se hallan de alguna manera vinculadas a las decisiones de las mismas, aún cuando no tengan participación formalizada en ellas. En la literatura argentina especializada en gobiernos locales pueden encontrarse interesantes estudios de casos sobre estas innovaciones, particularmente aquellas consideradas más significativas. Entre éstas se encuentra la del “Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense” (Nafría, 1997; Cravacuore, 2000), constituido en el año 1993 entre dieciocho municipalidades (si bien dada la flexibilidad de este tipo de formaciones, el número ha ido sufriendo algunas variaciones en el tiempo), comprendiendo una superficie de más de 90km2, con una base demográfica de más de 350.000 habitantes. Evaluada como una experiencia piloto e “importante antecedente en nuestro país de asociación intermunicipal y compromiso productivo” (Nafría, ib.: 299), así como posible modelo y estímulo hacia la regionalización intraprovincial, surge dentro de las reglas previstas por la Ley Orgánica de Municipios de la Provincia de Buenos Aires, que en su artículo 43 contempla la posibilidad de la asociación de dos o más municipalidades para promover el progreso urbano y rural a través de la figura de los consorcios. A ese plexo jurídico-formal habilitante y al incremente generalizado de roles de los gobiernos locales con sus consecuentes dificultades en cuanto a las capacidades reales para afrontarlas, hay que agregar un contexto económico específico de la zona: de explotación agrícolo-ganadera extensiva, a los vaivenes de ese tipo de explotación, se unieron los procesos de liberación económica y la emigración de la población hacia un centro urbano próximo e industrialmente propulsivo (ciudad de Bahía Blanca), urgiendo una política de promoción del desarrollo económico y social, centrado en acciones de reconversión productiva y modernización de las gestión municipal. Tal es precisamente el objetivo expreso y global de constitución de este consorcio fijado en sus Estatutos, los que determinan asimismo una serie de objetivos específicos: radicación de PyMes, microemprendimientos y unidades productivas en general; fomento de la asociación de productores bajo las figuras jurídicas convenientes para obtener apoyo crediticio; fomento del turismo regional; gestión y difusión de fuentes de financiamiento; creación de un equipo para la elaboración y ejecución de los proyectos del corredor; gestionar la construcción de obras de infraestructura, especialmente caminos, para el transporte y distribución de la producción regional, etc.

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El consorcio cuenta con un presupuesto integrado por aportes mensuales de las localidades miembros, por venta de servicios, aportes de terceros y del gobierno nacional y provincial, estos últimos (por ejp. los provenientes del Programa Federal de Solidaridad –PROSOL-, del Ministerio de la Producción de la Provincia de Buenos Aires a través del Instituto Provincial de Acción Cooperativa, etc.) han sido fundamentales por su volumen para el desarrollo de diversas acciones. Reitérase así la tendencia en materia de relaciones financieras multinivel , en el sentido de las transferencias arbitrarias que acrecientan las posibilidades del oportunismo político. En su aspecto orgánico, el corredor cuenta con un Consejo de Administración integrado por todos los intendentes de las localidades miembros y decide por voto mayoritario; sus decisiones que involucren competencias municipales deben ser ratificadas por los respectivos Concejos Deliberantes (principio de la indelegabilidad de la autonomía); y es el órgano que designa al coordinador, funcionario que sirve de nexo al Consejo con las áreas correspondientes de las gestiones municipales y con el sector productivo privado y está a la cabeza de los órganos administrativos del ente (Contaduría, Tesorería y Oficina de compras). El relacionamiento a nivel horizontal- técnico de las gestiones ha sido sin embargo escaso; desde el punto de vista político, el vigor del proyecto aparece asentado sólo en la persona de uno de los intendentes, con apoyo del coordinador y algunos de los restantes líderes locales; la idea de “proyecto asociativo” no se presenta generalizada ni extendida mucho más allá de lo relativo a un “consorcio para el desarrollo caminero” (Cravacuore, ib.). Las notas sintetizadas permiten advertir la construcción de capital político territorial a partir del emprendimiento (más allá de que su intencionalidad asociativa para el desarrollo sea genuina), lo que de hecho ha ocurrido, a pesar de la presencia de intendentes de signo partidario distinto. Por otra parte, la participación de la sociedad civil es muy baja. Desde el punto de vista estricto de la configuración de las relaciones intergubernamentales, “la principal debilidad de los municipios intervinientes en el proyecto es su laxitud y que las relaciones que se establecen entre las unidades de gestión del consorcio parecen reproducir las tradicionales relaciones entre municipios y el gobierno provincial: negociación limitada al máximo nivel político –esto es, las decisiones del Consejo de Administración-, y transferidas para que los niveles técnicos las ejecuten, nulas actividades de cooperación o coordinación entre los cuadros técnicos... Entre las causas explicativas... podemos señalar: ...; b) la falta de una cultura cooperativa intermunicipal, ...; c) La fuerte influencia de las cuestiones políticas en la implementación del proyecto; d) Una lógica política que tiende a privilegiar la concentración del poder en los titulares del gobierno local bajo la forma del liderazgo (Cravacuore, ib.: 10). Una modalidad análoga de autocoordinación interlocal, si bien con un abanico de objetivos posibles más amplio, se manifiesta en los denominados “entes intermunicipales”. Hay provincias en que ellos presentan un importante desarrollo, como en la Provincia de Córdoba, una de las de mayor tradición ideológica, legal y fáctica del principio de la autonomía municipal y que cuenta con 428 localidades: en una publicación realizada a raíz del II Encuentro Provincial de Entes Intercomunales en el año 1998, se registra la existenciade 65 entes, los que se describen en su nombre, composición y fines. Estos numerosos entes cumplen diversas actividades: amplias (como el desarrollo regional), específicas (desarrollo urbano, mantenimiento de caminos, recolección y tratamiento de residuos, transporte interlocal, control del tránsito vehicular, etc.) o plurales (cuando al objetivo primario se van agregando otros por impulso de la propia cooperación. La Constitución de la Provincia de Córdoba y diversas normas reglamentarias proveen un marco de reglas claras para estos emprendimientos. La Constitución de 1987 contempla de modo expreso, en efecto, la creación de “organismos intermunicipales” (también denominados “entes intermunicipales” o “entes intercomunales”), en su art. 190: “Las Municipalidades pueden celebrar convenios entre sí, y constituir organismos intermunicipales para la prestación de servicios, realización de obras públicas, 18

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cooperación técnica y financiera o actividades de interés común de su competencia. Pueden celebrar acuerdos con la Provincia, el Gobierno Federal u organismos descentralizados, para el ejercicio coordinado de facultades concurrentes e intereses comunes”. Estos entes tienen personería jurídica de derecho público emanada de la propia constitución provincial, pero no son una instancia jurídicopolítica nueva y distinta de los municipios, sino creaciones de éstos y de su autonomía a favor de la cual han de operar facilitando la efectivización de diversos cometidos. La constitucionalización de entes intercomunales responde a una temprana advertencia del legislador sobre la necesidad de evitar los potenciales efectos negativos de la descentralización: la fragmentación disfuncional y antieconómica de los cometidos estatales (obras, servicios, regulaciones, controles, promociones, etc.). También el decreto 1174/88 intenta promover la coordinación intermunicipal para superar inconvenientes que puedan derivarse de los procesos de descentralización, tales como los riesgos de incurrir en incrementalismo, la escasa capacidad operativa de la mayoría de los municipios para la gestión de obras y servicios públicos y, en el caso de los municipios más pequeños, el inconveniente de la escala técnica para la producción de obras y prestación de servicios. Estas y otras disposiciones abren inagotables posibilidades y a la vez vedan la capacidad para que estas instancias se conviertan en niveles de gobierno con una estructura político-administrativa autónoma. Particular atención merecen dos entes (Cingolani, 1997): Adesur y Eincor, ambos constituidos en 1995, y que presentan las siguientes características distintivas: gran número de localidades participantes, integración de las mismas sin intervención del gobierno provincial (a diferencia, por ejemplo, de los entes de cuencas hídricas), una finalidad amplia, cual es la del desarrollo regional (no una actividad puntual o de corto plazo) y que además, han logrado a través de los años consolidarse como experiencias exitosas de cooperación formalizada. Un elemento a tener en cuenta para valorizar la capacidad de reproducción de estas innovaciones institucionales, es que se ubican en zonas de desarrollo socio-económico y demográfico muy diferentes en el contexto provincial. Sus Estatutos formalizan los derechos y obligaciones de los miembros y una organización institucionaladministrativa que incluye una Asamblea General y una Mesa Directiva con miembros electos entre sus órganos más importantes. No obstante las coincidencias reseñadas, ambos entes tienen perfiles distintivos, que se corresponden de modo muy coherente con el desarrollo de los espacios provinciales en que despliegan su acción, así como con su génesis. La Asociación para el Desarrollo Regional del Centro-Sur de Córdoba (Adesur) se compone con localidades ubicadas en la zona de mayor desarrollo socioeconómico relativo de la provincia y contó desde su gestación con el apoyo técnico permanente de una universidad (la Universidad Nacional de Río Cuarto), que además integra el ente y cumple las funciones de secretaría. Posee así un perfil más técnico, que se ha traducido en la aprobación de un Plan Director para el Desarrollo Regional aprobado por sus miembros y coordinado por la universidad referida. Se han proyectado y realizado numerosas acciones, en coincidencia con el objetivo general formulado en sus Estatutos y cuya enunciación revela una clara comprensión de las nuevas funciones y roles de lo gobiernos locales en un mundo globalizado e interdependiente y con una arquitectura de la estatalidad transformada: “... promover el desarrollo integral de la región, coordinando y concertando el accionar de sus instituciones/entidades públicas y privadas, para lograr la reactivación de las economías locales, la inserción de sus sectores productivos en las dinámicas extrarregionales y el fortalecimiento de los Estados municipales a fin de alcanzar el mejoramiento de la calidad de vida de todos sus habitantes”. El Ente Intercomunal del Norte de Córdoba (Eincor), se integra con localidades de la región provincial más deprimida en su desarrollo socioeconómico, con altas tasas de migración hacia la capital 19

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u otras zonás más prósperas. Originariamente, varias de estas localidades se activaron para lograr la radicación de una zona franca y posteriormente fueron articulando relaciones cooperativas sobre problemas comunes, llegando a la conformación del ente. Éste ha contado con una adhesión muy amplia: más del 80% de las localidades de la zona, esto es, 109 municipios y comunas sobre los 131 existentes (Cingolani, ib.: 240). Abocado al desarrollo regional, el ente ha centrado su accionar en dos temas prioritarios para su medio: la formación y vigorización de las PyMes y el servicio público de salud –con altísima demanda asociada a los niveles de pobreza y colocado también ante la necesidad de importantes acciones preventivas-. A ello hay que agregar acciones extensionistas en lo cultural y educativo, para lo que cuenta con el apoyo de la universidad (Universidad Nacional de Córdoba) y del diario (“La Voz del Interior”) más importantes de la provincia. Caracteriza a la dinámica de los dos entes descriptos la circunstancia de las principales interacciones no se realizan entre todos y cada uno de sus miembros formales. Más exactamente, las interacciones fundamentales a partir de las cuales surgen las decisiones sobre políticas y en buena medida, también sobre su gestión, en los entes, tienen lugar entre algunos de los miembros y otros actores no miembros de los entes. Es decir, en la estructura de influencia de los entes, además de los actores expectables -miembros- aparecen otros actores que por diversas razones se hallan vinculados a aquéllos y que ejercen importante influencia: entre ellos se cuentan quienes proveen apoyo técnico, agencias de los niveles jurisdiccionales centrales –provincial y nacional-, actores sociales y comunitarios, organizaciones intermedias de intereses -representantes de intereses gremiales, del sector comercial y de productores agropecuarios-, jerarquía eclesiástica e incluso medios de comunicación, entre los más importantes. Si bien las asimetría en la participación de las localidades miembros puede sin duda verse como una debilidad a superar, es sin embargo destacable el entrelazamiento con la sociedad civil y sus actores a los fines del desarrollo; la idea de “Estado red” en lugar del “Estado pirámide” se manifiesta en las experiencias descriptas. Finalmente, hay que enfatizar que este influencia del sector no gubernamental sobre la decisión e implementación de políticas no ha significado captura de los niveles jurisdiccionales participantes ni del ente; tampoco las relaciones con los niveles jurisdiccionales supraordenados: las localidades están gobernadas por funcionarios de diferentes signos partidarios y en general, domina la idea de que ello no debe interferir la coordinación horizontal pues es lo que fortalece, precisamente, ante los otros niveles jurisdiccionales. Es decir: la lógica de construcción del poder territorial atiende a la preservación de la autonomía. Con el antecedente de las reglas y prácticas de coordinación interlocal expuestas, se intentó realizar en la misma Provincia de Córdoba una reingeniería institucional más profunda, avanzando hacia la regionalización de la totalidad del territorio provincial. Dos razones resaltan como explicativas: a) El inframunicipalismo que sin duda padece la provincia, con fragmentación y baja sustentabilidad de muchos de sus gobiernos locales. Esta provincia argentina de 165.321 km² y una población de 3.061.611 habitantes, cuenta con una gran cantidad de unidades político-administrativas locales: su número asciende a 427 (249 municipios y 178 comunas), lo que significa un promedio de 7.170 habitantes por unidad local. Pero si se tiene presente que su ciudad capital concentra 1.267.774 habitantes y que hay siete ciudades con más de 30.000 habitantes que totalizan en conjunto el número de 450.463 y estos valores se restan del total poblacional, el promedio baja sensiblemente a 3206 habitantes por localidad. Los guarismos adquieren mayor significación advirtiendo que existe además una cantidad importante de gobiernos locales con menos de 1.000 habitantes. Por otra parte, hay muchas poblaciones con menos de 2.000 habitantes que revisten el carácter de municipios y no de comunas, contrariando las previsiones constitucionales e incrementando la debilidad institucional. b) La crisis económica nacional con sus componentes de recesión, desempleo y abultada deuda pública, fueron socavando los ya de por sí menguados recursos locales, al decrecer la capacidad contributiva y 20

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de pago de servicios de las propias poblaciones y mermar también los ingresos provenientes de la coparticipación provincial y federal12 incrementándose simultáneamente la demanda de servicios (salud, agua, transporte, etc.) al Estado local en una comunidad con capacidad de pago al sector privado decreciente. La gravísima situación financiera de los gobiernos locales determinó la firma del denominado “Acuerdo económico, financiero y fiscal entre la Provincia de Córdoba con Municipios y Comunas para el fortalecimiento sustentable del régimen municipal y comunal” -también llamado“Pacto de Saneamiento Fiscal”-, en el año 2000. Esta importante medida político-institucional no sólo implicó una pura cuestión de “salvataje” de la crisis fiscal –central, por cierto, en tanto permitió reprogramar el pago de la abultada deuda de los gobiernos locales tienen con las Provincia de Córdoba, sus organismos y empresas, sino que entre otras materias de gran impacto estructural (tales como la armonización tributaria entre los distintos niveles de gobierno, la armonización catastral, la clasificación geográfica de las partidas presupuestarias provinciales, medidas para asegurar la transparencia en la gestión, lineamientos para la restricción del gasto en personal –el que no podrá superar el 50% de los presupuestos municipales con una relación óptima de 1 empleado cada 100 habitantes-, etc.), prevé también la obligación de constituir entes de recaudación y gestión. Dado que éstos, en el caso de las municipalidades y comunas con menos de 30.000 habitantes, requieren una integración “regional” por parte de las unidades locales (“entes regionales de recaudación fiscal y gestión”), se trata de una interesante innovación desde el punto de vista de la cooperación interjurisdiccional, con una extensión sin precedentes en la dinámica políticoinstitucional provincial. A pesar del incentivo de la reprogramación, fue muy lento el proceso de ratificación al Pacto por los Concejos Deliberantes; ello se debió en parte a la discusión sobre la obligación de tercerización del cobro de las deudas municipales, y a la resistencia generada por la retención automática de fondos coparticipables a que quedaba habilitada la provincia en relación a ciertas deudas de los municipios (es que como contrapartida al plazo otorgado, la jurisdicción provincial se aseguró un cobro previsible y regular). Pero también un punto particularmente álgido fue el agrupamiento de localidades en los distintos entes regionales de recaudación, diseñado por el nivel supraordenado según criterios técnicos de tamaño, proximidad geográfica, vías de comunicación, etc., sin tener en cuenta la direccionalidad y densidad de las relaciones intergubernamentales preexistentes a nivel local. Concluidas las adhesiones, la agudización de las crisis económica obligó a revisar los aspectos puramente fiscales del primer pacto en los años dos años subsiguientes. Pero mientras tanto, invocando esa misma crisis, los gobiernos locales han ido demorando la constitución y/o efectiva puesta en funcionamiento de los entes regionales de recaudación y control. El incipiente proyecto de regionalización provincial, destinado a ser germen de una regionalización integral que superara la fragmentación y falta de sustentabilidad a ella conexa, puede hoy considerarse ya fallido (al menos en 12

El art. 188 de la CPC establece: “Las Municipalidades disponen de los siguientes recursos: 1) Impuestos municipales establecidos en la jurisdicción respectiva, que respeten los principios constitucionales de la tributación y la armonización con el régimen impositivo provincial y federal. 2) Los precios públicos municipales, tasas, derechos, patentes, contribuciones por mejoras, multas y todo ingreso de capital originado por actos de disposición, administración o explotación de su patrimonio. 3) Los provenientes de la coparticipación provincial y federal, cuyos porcentajes no pueden ser inferiores al veinte por ciento. El monto resultante se distribuye en los municipios y comunas de acuerdo con la ley, en base a los principios de proporcionalidad y redistribución solidaria. 4) Donaciones, legados, y demás aportes especiales” El art. 189 agrega que “Las Municipalidades pueden contraer empréstitos para obras públicas o conversión de la deuda ya existente, ..... El servicio de la totalidad de la deuda no debe comprometer más de la quinta parte de los recursos del ejercicio”. 21

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su diseño originario). La forma jerárquica a través de la cual se intentó llevar a cabo el proceso (coordinación negociada bajo la sombra de la jerarquía) no es extraño a este fracaso. Por cierto, hay que considerar también las dificultades para implementar en una situación de recesión aguda y prolongada los incentivos financieros en la forma originariamente previstos; pero ya a esto lo ha advertido la doctrina cuando asevera que la alta inestabilidad no favorece el buen funcionamiento de mecanismos de incentivos a la acción colectiva, y que ello se agudiza tratándose del sector público en donde siempre hay que considerar un margen más o menos significativo de discrecionalidad (Stiglitz, 2002). Para finalizar esta revisión, agreguemos que existen otras muchas situaciones problemáticas en la República Argentina en materia de coordinación de gobiernos multinivel; un abordaje más completo excede los límites y objetivos de este trabajo, pero por lo menos una mención corresponde al tema de las denominadas “áreas metropolitanas”. Son urgentes y de envergadura los problemas a resolver en ellas, particularmente en la Región Metropolitana de Buenos Aires, pero no sólo allí, sino también en las correspondientes a otras grandes ciudades como Córdoba y Rosario. Abundan los estudios con diagnósticos y propuestas, existen proyectos de regulación y de planificación estratégica, pero faltan hasta ahora acciones persistentes de solución. Conclusiones La hipótesis-guía del presente trabajo ha sido que las dificultades para institucionalizar capacidades de coordinación multinivel en la decisión e implementación de políticas públicas que así lo requieren, denotan una importante debilidad del sistema político-administrativo para superar la fragmentación en su misión específica de producción de bienes públicos. Y se ha agregado que la fragmentación en el accionar de niveles de gobiernos múltiples no es sino una de las varias aristas de una crisis que puede, en general, caracterizarse como de fragmentación (dualización social – marginalidad, desocupación, polarización en la distribución de la riqueza –, política –“corporación política”/ciudadanos- y económica –capital financiero/capital productivo, mercado interno/mercado externo, grandes empresas/pequeñas y medianas empresas, regiones ricas/regiones pobres-), sin que el sistema haya logrado hasta el momento producir los necesarios equilibrios y articulaciones. A lo largo de los desarrollos se ha procurado mostrar que a pesar del consenso generalizado sobre la desarticulación espacial en el ejercicio del poder político-administrativo para la decisión e implementación de políticas públicas, hay divergencia entre las propuestas de solución y, sobre todo, entre las reglas formales y las prácticas efectivas. Es la nunca acabada diferencia entre el país legal (reforma de la Constitución Nacional del ´94 para fortalecer el régimen federal y municipal, tratados de constitución de regiones interprovinciales concertados y difundidos como verdaderos actos fundacionales, etc.) y el país real, al que se le continúa adeudando la ley-convenio de coparticipación, las acciones continuadas de integración regional, la sinceridad para no esconder detrás del discurso legitimador de la descentralización el simple traspaso del déficit. En ese sentido, puede afirmarse que el sistema de relaciones intergubernamentales en la República Argentina tiene sin duda una institucionalización débil. La Argentina es un país federal, con reconocimiento constitucional expreso del régimen municipal. Su diseño responde pues al modelo del pluralismo institucional. Sin embargo, forma parte de su crisis la permanente presencia de decisiones e implementaciones de coordinación jerárquica, enmarcadas en históricas asimetrías socioeconómicas entre provincias y regiones, en un bajo capital social (en el sentido de Putnam) y en un estilo de hacer política sesgado excesivamente por 22

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comportamientos de tipo clientelar y oportunista. Enfrentados también a duras restricciones exógenas, convendrá tener presente estas agudas palabras de Boisier (1997:3-4): “Nuestra posición es que el crecimiento económico de un territorio, en el contexto de un sistema más y más globalizado, tiende a ser más y más exógenamente determinado. ...Esta afirmación va de la mano con otra, que sostiene que el desarrollo de un territorio, en el mismo contexto globalizado, debe ser el resultado de esfuerzos endógenos, una afirmación de profundas y amplias repercusiones en varios campos, que llega hasta la cuestión de la cultura y de los mecanismos de defensa social frente a una posibilidad de alienación total”13 BIBLIOGRAFÍA Antón, Jorge C. 1999: Regiones económicas argentinas. Ciudad Argentina, Buenos Aires. Boisier, Sergio 1997/37: “El vuelo de una cometa. Una metáfora para una teoría del desarrollo regional” ILPES/CEPAL Cingolani, Mónica 1997:“La cooperación intermunicipal como instrumento de la política de desarrollo. Estudio de caso de dos entes de cooperación intermunicipal en la Provincia de Córdoba”, en Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires FLACSO, Of. de Pub. CBC/UBA, UCC. 2001: “La cooperación intermuniciapl después de la descentralización en la Provincia de Córdoba: oportunidades y restricciones”, en Cooperación intermunicipal en Argentina. INAP- Eudeba. Buenos Aires. Cohen, John y Peterson, Stephen 1997: “Administrative Decentralization: a New Framework for Improved Governance, Accountability and Performance”, Development Doscussion Paper 582, Harvard Institute for International Development. Cravacuore, Daniel A. 2000: “La gestión de consorcios intermunicipales en la provincia de Buenos Aires: análisis de caso”. Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, República Dominicana. Diaz de Landa, M y Parmigiani de Barbará, M.C. 1996: En lo pequeño y lo pobre... ¿qué pasa con la salud?. Un estudio sobre descentralización de salud en comunas de la Provincia de Córdoba. Alveroni Ediciones, Córdoba.. 1997ª: “Redes de influencia política, poder y desarrollo local”, en Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina. FLACSO, Of. de Pub. CBC/UBA, UCC. Buenos Aires 1997b: “Influencia política y desarrollo económico local. Estudio comparativo en dos localidades de la Provincia de Córdoba”, ídem. Frías, Pedro J. y otros 1987: Derecho Público Provincial. Depalma, Buenos Aires. Hall, Peter 1986: Governing the Economy: The politics of state intervention in Britain and FranceOxford University Press, Nueva York. Hernández, Antonio M. (h) 13

El subrayado, en el original. 23

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