IFPRI FCND DP. No. 89 DOCUMENTO PARA DISCUSION No. 89 DE LA DIVISION DE CONSUMO DE ALIMENTOS Y NUTRICION (FCND)

EL ROL DEL ESTADO EN LA PROMOCION DE LAS INSTITUCIONES DE MICROFINANCIAMIENTO Cécile Lapenu

División de Consumo de Alimentos y Nutrición Instituto Internacional para la Investigación de Políticas Alimentarias 2033 K Street, N.W. Washington, D.C. 20006, USA. (202) 862-5600 Fax: (202) 467-4439

Junio de 2000

Los documentos para discusión de la FCND contienen material preliminar y resultados de investigaciones, y se hacen circular con el objeto de lograr una revisión completa y actualizada y de estimular una discusión y comentarios críticos. Se espera que muchos Documentos para Discusión sean publicados en otra forma, y que su contenido también sea revisado.

RESUMEN En el contexto de los sistemas financieros liberalizados, el microfinanciamiento permite que millones de hogares, que por lo general son excluidos de los servicios financieros clásicos, inicien o fortalezcan sus propias actividades y se conviertan en microempresarios.

No obstante, a pesar del éxito de numerosas instituciones de

microfinanciamiento (MFI), aún persisten muchas dificultades que deben ser resueltas en forma urgente en relación con sus ambiciosos objetivos. En primer lugar, gran número de hogares rurales todavía no tiene acceso a los servicios financieros. En segundo lugar, la mayoría de las MFI que existen en la actualidad aún no son sustentables del punto de vista financiero. Finalmente, aunque los fondos entregados por gobiernos y donantes siguen aumentando rápidamente, las instituciones financieras todavía necesitan tener bases sólidas que les permitan evitar los errores de gestión. Estos temas dan pie para preguntas relacionadas con el rol del estado en la promoción de las MFI, incluidas preguntas como, por ejemplo, 1) ¿qué instituciones estatales serían necesarias?, 2) ¿qué nivel y tipo de subsidios de las instituciones financieras se podrían aceptar?, 3) ¿cuál podría ser la opción para el estado entre realizar inversiones alternativas en instituciones financieras o servicios complementarios?, 3) ¿cuáles son las condiciones necesarias para crear un ambiente favorable? Este documento presenta la evolución de las visiones que han existido respecto al rol que corresponde al estado en el sistema financiero, incluidos los puntos de vista teóricos y prácticos desde la época intervencionista de los años 60 y 70, hasta el actual período de liberalización. Sobre la base de estudios de caso de países que ilustran el rol divergente del estado en el desarrollo del sistema financiero rural, el documento revisa el respectivo rol que le cabe al estado, las ONGs y la banca comercial privada en su mejor promoción y en la adopción de innovaciones en el área del microfinanciamiento. También analiza diferentes temas relacionados con las normas de las MFI. El documento concluye con un debate sobre los roles necesarios del estado en la promoción de las MFI. El rol del estado incluye la existencia de una estructura bancaria

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mínima en las áreas rurales, el subsidio de capital inicial e innovaciones y la investigación de servicios complementarios como infraestructura, salud y educación. El estado también debe desarrollar un marco regulador claro y flexible para las MFI con el objeto de hace cumplir las normas de los entes fiscalizadores. El documento también concluye que una gestión eficiente es más un factor determinante que una distinción de propiedad entre el sector público o privado para el desempeño de las MFI.

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INDICE

Agradecimientos ………………………………………………………………. 1.

Introducción

2.

Justificación teórica del rol del estado …………………………………

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Distinción entre sector público y privado …………………….. Justificación del rol del estado ………………………………… Enfrentar los errores del mercado ……………………… Mejorar la equidad ….……………….…………………

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Causas y consecuencias de la intervención estatal en los años 60 y 70 .

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Desarrollo de los bancos agrícolas públicos y privados ……….

13

4.

Errores y logros de los bancos agrícolas públicos ……………………..

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5.

Actuales realidades del rol del estado en el sistema financiero ………. El modelo de integración ……………………………………………… El modelo de complementaridad ……………………………………… El modelo alternativo ………………………………………………….

17 19 20 22

6.

Lugar de las innovaciones institucionales para modelos diferentes …..

22

Adopción de innovaciones …………………………………………… Amplitud del alcance ………………………………………………… Existencia de estructura bancaria en las áreas rurales ……….. Ausencia de estructura bancaria en las áreas rurales ………… Alcance ………………….…………………………………………...

22 22 23 23 25

El estado y el marco de políticas existentes ………………………….

26

Diferentes formas de regulación …………………………….. La especificidad del microfinanciamiento …..……………….

28 31

Conclusiones e implicancias de las políticas ………………………...

35

Referencias …………………………………………………………………..

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3.

7.

8.

4

CUADROS 1.

Funciones del estado ………………………………………………. 10

2.

Marco regulador necesario para las instituciones de microfinancia32 miento en comparación con los bancos comerciales ………………

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AGRADECIMIENTOS El autor desea agradecer los importantes comentarios de Michael Benoit-Cattin y Genevieve Nguyen (CIRAD), Manfred Zeller y Lawrence Haddad (IFPRI), Richard Meyer (OSU) y a quienes participaron en el taller “Innovaciones en el Microfinanciamiento Rural para los Sectores Rurales Pobres: Intercambio de ideas e implicancias de las políticas relacionadas”, que fue organizado por la Fundación Alemana de Desarrollo Internacional (DSE), el Instituto Internacional de Investigación de Políticas Alimentarias (IFPRI), el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (IFAD), el Banco de Ghana, 09-13 Nov 1998, Accra, Ghana. Cécile Lapenu Instituto Internacional de Investigación de Políticas Alimentarias

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1.

INTRODUCCION

Las actividades de microfinanciamiento provocan entusiasmo entre los donantes, profesionales del área, investigadores y el estado. Este interés se basa en el éxito que han tenido unas cuantas instituciones financieras en la movilización de los ahorros y la distribución de grandes cantidades de crédito, con altas tasas de reembolso y un buen alcance sobre una base más bien sustentable. Las actividades de microfinanciamiento han permitido que millones de hogares, generalmente excluidos de los servicios financieros clásicos, puedan iniciar sus propias actividades económicas o fortalecer los esfuerzos existentes y así convertirse en microempresarios. No obstante, aún persisten muchas dificultades que deben ser resueltas en relación con los ambiciosos objetivos de los programas de microfinanciamiento. Se deben clarificar tres temas principales: Primero, un gran número de hogares pobres aún no tiene acceso a los servicios financieros. Los estudios de impacto demuestran que, en relación con los más pobres, aún no existe el ambiente necesario para que las actividades de microfinanciamiento logren su pleno potencial. Segundo, la mayoría de las instituciones de microfinanciamiento todavía tienen que demostrar su capacidad de lograr un equilibrio que les permita trabajar sin necesidad de ser subsidiadas. El equilibrio entre llegar a ser sustentable financieramente o llegar a los pobres es un debate frecuente, lo que demuestra que el rol de las actividades de microfinanciamiento como un instrumento de las políticas no es directo. Finalmente, para apoyar las actividades de microfinanciamiento, los gobiernos y los donantes están aumentando la cantidad de los fondos invertidos a fin de desarrollar nuevas instituciones en forma rápida y llegar a un número de clientes cada vez mayor. Pero las instituciones financieras deben establecerse sobre bases sólidas para evitar un número cada vez menor de reembolsos o el riesgo de una mala administración. Tiempo, buen diseño institucional y ambiente favorable son características necesarias para crear instituciones financieras eficientes. Estos temas dan pie para algunas preguntas acerca de qué rol puede asumir el gobierno para aumentar el alcance, impacto y sustentabilidad de las MFI. 1) ¿Qué instituciones estatales son necesarias?, 2) ¿Qué nivel de subsidios de las instituciones financieras es recomendable?, 3) ¿Cuáles son las posibilidades de elección que tiene el

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gobierno entre las inversiones alternativas en instituciones financieras o servicios complementarios?, 4) ¿Cómo crear e incentivar la confianza en a existencia de un marco regulador para las actividades de microfinanciamiento? Este documento centra su interés en las actividades de microfinanciamiento al interior del sistema financiero rural, puesto que la exclusión de los servicios financieros clásicos es de primordial importancia en las áreas rurales. Se analizan estudios de caso de varios países de Asia y Africa a fin de ilustrar el rol del estado en el desarrollo del sistema financiero rural.

Los países utilizan diferentes formas de intervención

gubernamental para las innovaciones en las actividades de microfinanciamiento: a veces, el microfinanciamiento está integrado al sector público (modelo de integración que se da en la India o Vietnam); a veces puede ser complementario a las instituciones estatales (modelo de complementaridad usado en Indonesia y Burkina Faso); o puede ser una alternativa a un rol más bien deficiente del gobierno (modelo alternativo de Madagascar o Africa Occidental). Se debe analizar la estructura, comportamiento y desempeño tanto de las instituciones de microfinanciamiento como de los sistemas financieros en relación con los diferentes modelos utilizados por ellos. Estos parámetros ayudarán a comprender las complementaridades y equilibrios existentes entre las instituciones públicas y el sector privado (instituciones con fines de lucho y ONGs) conducentes a un sistema financiero rural eficiente que vaya en beneficio de los sectores más pobres. Este informe presenta la evolución de puntos de vista teóricos y empíricos sobre el rol que le corresponde al estado en el sistema financiero, desde el período intervencionista de los años 60 y 70 hasta el actual período de liberalización. Luego se revisan las respectivas funciones del estado, las ONG y los bancos comerciales privados en términos de adopción de innovaciones y de su alcance. Ello tiene por objeto comprender en qué momento el estado puede promover, respaldar, desarrollar o, por el contrario, impedir el desarrollo de las actividades de microfinanciamiento. Finalmente se analizan diferentes temas relacionados con las normas impuestas a las instituciones de microfinanciamiento, en comparación con los bancos comerciales.

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2.

JUSTIFICACION TEORICA DEL ROL DEL ESTADO

DISTINCION ENTRE SECTOR PUBLICO Y SECTOR PRIVADO El estado, en su sentido más amplio, se refiere a un conjunto de instituciones que posee el poder de coerción legítimo, ejercido sobre un territorio definido y su población - la cual se conoce como sociedad. El estado monopoliza la creación de las leyes dentro del territorio a través de un gobierno organizado. Por lo general, se considera que el gobierno está compuesto por tres poderes: uno es el poder legislativo, cuya función es elaborar las leyes; el segundo es el poder ejecutivo, que es el responsable de implementar las leyes; y el tercero es el poder judicial, que es el responsable de interpretar y aplicar las leyes (Banco Mundial, 1997). Dentro del sector privado, se debería distinguir entre el sector privado con fines de lucro y el sector privado sin fines de lucro, representado por las ONG. En este documento, en las actividades de microfinanciamiento, las ONG representarán tanto a los operadores como a las organizaciones y sus miembros, como los bancos de pueblo, grupos solidarios y cooperativas que son implementados por los operadores. La función de los donantes, como proveedores de los fondos, será incluida cuando analicemos el rol de los subsidios en el desarrollo de las instituciones de microfinanciamiento. JUSTIFICACION DEL ROL DEL ESTADO El banco Mundial (1997) clasifica las funciones del estado (Cuadro 1). La teoría neoclásica estipula que los individuos son seres racionales y que el libre funcionamiento del mercado debería conducir a una asignación óptima de los recursos. El estado debe construir un ambiente claro tanto para los mercados financieros como para el resto de la economía. Sin embargo, parece que, tal como lo expresan Krahnen y Schmidt (1994), “existe la necesidad de intervención y asistencia técnica, aún cuando la ‘represión financiera haya sido abolida”. El rol del estado en el sistema financiero puede justificarse cuando se trata de hacer frente a los errores del mercado y mejorar los niveles de igualdad”.

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Cuadro 1 – Funciones del estado

Funciones Mínimas

Enfrentar los errores del mercado Entregar bienes públicos puros

(Defensa, ley y orden, derechos de propiedad, (Programas contra la pobreza, ayuda administración macroeconómica, salud pública) en situaciones de emergencia)

Funciones Enfrentar Intermedias situaciones externas (Educación básica, protección medioambiental)

Funciones Activistas

Mejorar la igualdad Proteger a los pobres

Regular monopolios

Mejorar información imperfecta

Entrega de beneficios de seguridad social

Regulación servicios básicos, políticas antidumping)

(Seguros, regulación financiera, protección del consumidor)

(Pensiones redistributivas, pensiones familiares, seguros contra desempleo)

Coordinación de la actividad privada

Redistribución

(Promoción de los mercados, iniciativas grupales)

(Redistribución de los bienes)

Fuente: Banco Mundial, 1997

Enfrentar los errores del mercado Los avances logrados por la economía teórica durante los últimos 20 años han proporcionado un marco específico de los errores del mercado al abordar los problemas que impiden el funcionamiento eficiente de los mercados financieros. Estos errores del mercado son el primer motivo para que continúe la intervención del estado en el sistema financiero (Stiglitz, 1992; Besley, 1994).

No obstante, el estado sólo puede tener

capacidades limitadas para intervenir y mejorar estas materias. Por ello, el diseño de las instituciones adecuadas y las intervenciones tiene que ser equilibrado, y se deben tomar en cuenta las capacidades de los sectores público y privado. Como una función mínima para la gestión macroeconómica, la intervención estatal en el sistema financiero siempre ha sido desarrollada en forma amplia de modo de asegurar la estabilidad macroeconómica y ayudar a los gobiernos en la implementación de sus políticas económicas. El rol macroeconómico del estado en lo que respecta a la definición de los marcos reguladores y a las políticas fiscales y monetarias es ampliamente aceptado como una función que va en beneficio público. Pero aún persisten las preguntas sobre si este marco debería ser implementado o no en relación con las 10

instituciones de microfinanciamiento y si se justifica o no la intervención que utiliza fondos públicos.1 Además, tal como lo señala Besley (1994), el gobierno también puede ser parte del problema del cumplimiento ya que, por ejemplo, perdonar a prestatarios influyentes, pero morosos, puede entregar ganancias políticas. Otro bien público en el nuevo mercado del microfinanciamiento está representado por las innovaciones institucionales. Dado que los proyectos piloto en el área del microfinanciamiento se centran en clientes que anteriormente se encontraban excluidos del sistema clásico de financiamiento, ellos podrían enfrentar un alto riesgo y un alto costo de información y comienzo. Es probable que los retornos sean capturados por el resto del sistema financiero, que luego podría adoptar las innovaciones exitosas. Por ser un bien público, las innovaciones en la actividad de microfinanciamiento puede verse beneficiada gracias a inversiones de donantes y del estado que ayudarán a diseñar servicios y estructuras que le ayuden a mejorar el alcance, sustentabilidad e impacto de las MFI. Una vez que hayan sido exitosos, estos servicios y estructuras podrán ser imitados en forma amplia. La regulación de los monopolios y la compensación de los mercados faltantes a menudo han justificado el desarrollo de las MFI como forma de llenar el vacío que ha dejado el sistema financiero formal y de hacer frente al monopolio de los prestamistas informales de dinero. De todos modos, tal como lo expresa Besley (1994), no queda claro que el poder del mercado, por ejemplo, a través de los prestamistas de dinero en los pueblos, no sea eficiente, aún cuando sus consecuencias redistributivas puedan ser consideradas negativas para los pobres. Ofrecer alternativas de crédito podría ser una respuesta razonable desde la perspectiva de los problemas de distribución, pero podrían tener muy poco que ver con los errores del mercado. Por ejemplo, los gobiernos de Asia Oriental han creado bancos de fomento y utilizado créditos directos para llenar los vacíos existentes en los tipos de crédito que las entidades privadas entregaron con un éxito relativo, gracias a su flexibilidad y buena estructura de incentivos y monitoreo (Stiglitz y Uy, 1996). 1

Los fondos públicos (provenientes del estado o de donantes) pueden ser distribuidos 1) a través de subsidios que no incurren en ningún retorno de la inversión, como la subsidiación de tasas de interés, o 2) a través de inversiones públicas en capital físico o humano. En este informe, la segunda opción prevalace sobre la primera. 11

Los mercados financieros también se encuentran particularmente sujetos a información imprecisa debido a las características del intercambio: el dinero es entregado hoy a cambio de una promesa en el futuro. Con frecuencia, dichas promesas son rotas, y las instituciones financieras deben enfrentar problemas de información inexacta. Las MFI, en particular, tendrán que enfrentarse a riesgos y actitudes oportunistas de los clientes (riesgo moral), dificultad en la selección de los prestatarios (selección adversa), problemas de falta de garantía colateral e inexistencia de mercados aseguradores. Los gobiernos pueden verse enfrentados a los mismos problemas de información inexacta que debe enfrentar el sector privado y es posible que no tengan mejores incentivos para inducir al reembolso en el mercado financiero (Besley, 1994).

No obstante, la

intervención gubernamental podría aumentar la eficiencia al facilitar el uso de garantías colaterales (por ejemplo, mediante una clara definición de lo que son los derechos de propiedad2) y al mejorar el acceso a los mercados aseguradores y otros mercados inexistentes. Finalmente, al igual que las funciones activistas subrayadas por el Banco Mundial (1997) y siguiendo el nuevo análisis desarrollado por Stiglitz (1998), podría resultar útil comprender la forma en que el gobierno y el sector privado pueden trabajar juntos, como socios. Por ejemplo, los gobiernos pueden crear rentas que mejoren los incentivos para un comportamiento prudente en el sector financiero. Las políticas públicas que lideraron el crecimiento en Asia Oriental no buscaban reemplazar los mercados y las fuerzas del mercado, si no que usarlos y dirigirlos. Los principales programas de gobierno, que también empleaban estándares comerciales, complementaron los préstamos privados (Stiglitz y Uy, 1996). Mejorar la equidad La necesidad de mejorar la equidad también podría causar la intervención estatal incluso cuando no haya errores de mercado. Los mercados financieros competitivos podrían distribuir el capital de maneras socialmente inaceptables. Se podría requerir de la acción del gobierno para proteger y asistir a los más vulnerables (Banco Mundial, 1997). Las instituciones de microfinanciamiento han sido desarrolladas en este nuevo marco con 2

En este documento no se analizan estos tipos de roles indirectos del estado. 12

el objetivo de llegar a los grupos excluidos o, tal como se señaló anteriormente, con el objeto de socavar el monopolio de los prestamistas locales. El rol de las actividades de microfinanciamiento al aumentar los ingresos y facilitar el consumo podría ayudar a entregar redes de protección. Existen dos elementos que podrían justificar la intervención del gobierno para entregar servicios de seguros: tal como lo explicamos precedentemente, el gobierno puede invertir en la innovación; además, tiene la capacidad de trabajar a nivel nacional, por lo que puede hacer frente a diversos riesgos. Los planes innovadores pueden responder a las necesidades de equidad, en particular cuando se trata de entregar servicios de microfinanciamiento en las áreas rurales que no cuentan con ellos y a los grupos poblacionales pobres. Tal como lo expresa Besley (1994), tanto por razones políticas como de incentivos, la intervención de los mercados crediticios para ayudar a los más pobres podría tener sentido como una alternativa al intento de realizar cualquier intervención en la redistribución de los bienes. Sobre la base de este marco teórico, se analizará la intervención empírica del estado y del sector privado en el sistema de microfinanciamiento con el objeto de comprender mejor cuándo el estado puede mejorar el alcance, impacto y sustentabilidad de las MFI. 3.

CAUSAS Y CONSECUENCIAS DE LA INTERVENCION GUBERNAMENTAL EN LOS AÑOS 60 Y 70

DESARROLLO DE LOS BANCOS AGRICOLAS PUBLICOS Y PRIVADOS Uno de los principales objetivos de los países en desarrollo durante la década de los 60 y 70 fue aumentar la producción agrícola al facilitar la adopción, por parte de los agricultores, de tecnologías mejoradas. Las razones para lograr este objetivo fueron las siguientes: 1.

El mayor problema que deben enfrentar los agricultores son el acceso al capital y a las nuevas tecnologías; se debe inyectar capital en las áreas rurales a través de paquetes crediticios en especie, incluidos fertilizantes, pesticidas, semillas

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mejoradas o equipos. Las instituciones públicas han sido diseñadas para canalizar estos paquetes a los agricultores 2.

En promedio, la población rural es pobre y, a menudo, los agricultores dependen de los prestamistas usureros para tener acceso a capital que les permita financiar sus insumos; para romper el vínculo con estas onerosas fuentes de financiamiento, se deben subsidiar las tasas de interés.

3.

La población rural es tan pobre y está sujeta a tantos shocks para poder ahorrar, que no existe la implementación de programas de ahorro. El objetivo es inyectar fondos en las áreas rurales, y no actuar como intermediarios entre los ahorrantes y los prestatarios. Para lograr estos objetivos, no hubo mucha preocupación por construir un

mercado financiero rural.

Las políticas económicas se concentraron más en la

intervención directa del estado que el desarrollo de un ambiente económico más propicio. Sobre la base de estos principios, la mayoría de los países en desarrollo crearon bancos de fomento agrícola o implementaron programas crediticios dentro de proyectos de fomento agrícola. Algunos ejemplos de los países analizados en este documento ilustran este desarrollo. Luego de su independencia en 1948, el gobierno de la India fue pionero en la práctica de crear bancos estatales de fomento agrícola en áreas rurales. A través del Banco de la Reserva de la India, el gobierno deseaba entregar una “banca social” que compitiera con los prestamistas privados, que facilitara préstamos alcanzables para el productor rural. Se crearon bancos de fomento agrícola para los financiamientos a largo plazo y cooperativas bancarias para los financiamientos a corto plazo, y 20 importantes bancos comerciales fueron nacionalizados en 1969 y 1980. Se implementaron 25 programas de reducción de la pobreza, incluido el Programa de Desarrollo Rural Integrado (IRDP), que fue iniciado en 1979; en la actualidad llega a unos 20 millones de familias rurales (Hulme y Mosley, 1996). Gracias a los ingresos provenientes del petróleo, el gobierno de Indonesia pudo construir dos redes para implementar su programa de Revolución Verde: 3.600 “unidades de los pueblos" (village units) del Bank Rakyat Indonesia (BRI) fueron las encargadas de

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canalizar los préstamos subsidiados, y más de 6.000 “cooperativas de los pueblos” (Koperasi Unit Desa (KUD)) entregaron el respaldo técnico para lograr una tecnología mejorada para la producción de arroz. En el país francófono de Africa Occidental, se implementaron los bancos nacionales de fomento agrícola (Banque Nationale de Développement Agricole [BNDA]) a fin de entregar financiamiento a organizaciones de productores para el apoyo técnico de proyectos agrícolas o empresas de desarrollo. El sistema de financiamiento fue un poco diferente entre un país y otro y fue cambiando con el tiempo. En general, consistía en préstamos entregados en especie a los productores (semillas, fertilizantes, pesticidas, equipos), los cuales eran reembolsados durante la época de cosecha gracias al monopolio de comercialización de las empresas de desarrollo.

Los insumos y préstamos eran

subsidiados mediante fondos externos facilitados por donantes y a través de la reutilización de los impuestos de exportación.

Este sistema fue utilizado para las

cosechas inmediatas (cash crops). Las cosechas de alimentos sólo fueron beneficiadas en forma indirecta a través de la reasignación de los insumos. 4.

ERRORES Y LOGROS DE LOS BANCOS AGRICOLAS PUBLICOS La mayoría de estas instituciones se vieron rápidamente enfrentadas a problemas.

La baja tasa de reembolsos fue uno de los errores más visibles de los bancos de fomento estatales. Estas instituciones no eran sustentables y comenzaron a depender cada vez más de los subsidios. Un análisis más acucioso del impacto de los bancos de fomento también reveló que, por lo general, éstos no llegaban a los pequeños agricultores (Adams y Vogel, 1986). Existen varias causas que explican estos errores. La interferencia política y la falta de responsabilidad del personal de los bancos llevó a una selección parcial de los prestatarios y a una renuncia arbitraria a los préstamos, lo que produjo una tasa cada vez más baja de reembolsos. En la India, por ejemplo, personal no bancario realizó las evaluaciones de algunos préstamos, entre ellos funcionarios del gobierno local que tenían como misión asignar los préstamos del Programa de Desarrollo Rural Integrado (IRDP).

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Como consecuencia de ello, los bancos no consideraron el IRDP como su programa y sólo participaron en él en forma más bien mecánica (Hulme y Mosley, 1996). Además, no había ningún tipo de incentivo para los empleados cuando las tasas de reembolso eran buenas. Cuando existía algún tipo de evaluación de desempeño, ésta sólo se hacía tomando en cuenta el volumen de los préstamos distribuidos o el porcentaje de adopción de nuevas tecnologías entre los prestatarios. De hecho, había muy pocos incentivos para que el personal del banco lograra que los prestatarios pagaran lo que debían. Desde el punto de vista de los prestatarios, la falta de flexibilidad, debido a los préstamos en especie y al tamaño del préstamo que se regía estrictamente por la naturaleza de la empresa del prestatario, disminuyó su interés por este tipo de servicios y, como consecuencia de ello, también redujo el incentivo de reembolso. Los topes de las tasas de interés, las bajas tasas de reembolso, la ausencia de movilización de los ahorros y, en algunas ocasiones, la mala administración de la institución, llevó a una rentabilidad financiera baja o negativa para las instituciones estatales. En el caso de la Banca Nacional de Fomento Agrícola de Africa Occidental, el sistema no tomó en cuenta las formas de enfrentar los riesgos inherentes, de modo que los desastres climáticos, conjuntamente con las intervenciones políticas, llevaron al fracaso de la mayoría de estos bancos. Algunos de ellos han sido transformados de acuerdo con el modelo francés de la Caja Nacional de Crédito Agrícola (CNCA). Dos de ellas (la CNCA de Burkina Faso y Mali) todavía funcionan, ya que continúan asistiendo al sector algodonero. Al enfrentar todos los problemas de las instituciones estatales, el elemento catalizador más importante para el cambio ocurre cuando los gobiernos tienen problemas financieros: por ejemplo, ello sucedió en Indonesia en los años 1983-84 cuando se produjo una caída en los ingresos provenientes del petróleo. La India, debido a su gran mercado interno y a una base exportadora diversificada, no se vio afectada por la crisis macroeconómica y de endeudamiento si no hasta 1991, fecha en que la inflación aumentó y las reservas de divisas extranjeras disminuyeron. La India se vio forzada a aceptar un programa de ajuste estructural que llevó a la reestructuración del sistema financiero. En otro ejemplo, la mayoría de los bancos de Africa Occidental fueron cerrados o transformados como parte de los programas de ajustes estructurales de los años 90. En

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Madagascar, se implementó una amplia tendencia hacia la reforma y la liberalización en la década de los 80; como resultado de ello, el BTM, que es el banco público rural creado en 1975, ahora se encuentra en etapa de privatización. Sin embargo, a pesar de la crisis y de los ajustes que fueron necesarios para la mayoría de los sistemas financieros de los países en desarrollo, los bancos de fomento han tenido algún impacto positivo que no debería ser ignorado. Se han construido redes de sucursales financieras en las áreas rurales. En Indonesia, más de 9.000 unidades de los pueblos de la BRI y cooperativas de los pueblos (KUD) se encuentran dispersas en las áreas rurales, mientras que unas 126.000 sucursales de instituciones financieras cubren las áreas rurales de la India.3 Incluso aunque algunas redes hayan tenido que ser cerradas, otras podrían ser capaces de soportar grandes desarrollos de los servicios financieros rurales una vez que sea completado el proceso de liberalización. Además, estas políticas, que tienen por objeto mejorar la producción agrícola, han llevado a la adopción de nuevas tecnologías, como el uso de la tracción animal en Africa Occidental4, y han ayudado a mejorar las semillas y fertilizantes para el arroz en la India e Indonesia.

Como consecuencia de ello, ha aumentado la producción agrícola.

Indonesia, por ejemplo, pudo autoabastecerce de arroz en 1984, luego de ser el mayor importador mundial en los años 70. Resultados de producción como éstos fueron los principales objetivos de los gobiernos que intervinieron directamente en las políticas de financiamiento rural. 5.

ACTUALES REALIDADES RESPECTO AL ROL DEL ESTADO EN EL SISTEMA FINANCIERO Debido al fracaso de las instituciones estatales, los mercados financieros de los

países en desarrollo se han orientado hacia una mayor liberalización desde los años 80. No obstante, se han observado medidas y reacciones divergentes en distintos países que 3

Estas incluyen 94.000 Sociedades Cooperativas Agrícolas primarias, 890 Bancos de Desarrollo Agrícola primarios, 18.300 sucursales rurales de los 20 bancos comerciales nacionalizados, y 12.800 sucursales de los Bancos Rurales Regionales. 4 En Senegal, en el área de las plantaciones de maní, por ejemplo, se ha observado el cambio del trabajo manual en los campos a la mecanización así como también el uso de fertilizantes y semillas mejoradas para el maíz. 17

han llevado a diferentes equilibrios entre los roles del estado, las instituciones privadas con fines de lucro y las ONGs. El desarrollo de las instituciones de microfinanciamiento de los países en desarrollo ha estado relacionado en alguna medida con la intervención estatal, que se traduce en tres tipos de modelos: integración, complementaridad y alternativo. EL MODELO DE INTEGRACION En países como la India y Vietnam, el estado mantiene una fuerte presencia, y las innovaciones en las actividades de microfinanciamiento están integradas con el sector público. En la India, los programas para promover un acceso garantizado a los servicios bancarios en las áreas rurales pobres han formado parte de la agenda de desarrollo desde principios de los años 50. Una de las principales justificaciones para la nacionalización de los bancos en 1969 fue forzarlos a ampliar sus préstamos a las áreas rurales en general, y los pobres de estas áreas rurales, en particular (Kabeer y Murthy, 1996).

En la

actualidad, existen aproximadamente 126.000 instituciones o sucursales financieras públicas dispersas en toda la India que están dedicadas a implementar 25 programas de reducción de la pobreza. Para compensar el fracaso de los programas anteriores, se han desarrollado nuevos planes, como el proyecto piloto que conecta a los bancos con grupos de autoayuda creados por el Banco Nacional de Reconstrucción y Desarrollo (NABARD), que es el principal banco de crédito agrícola (Srinivasan y Rao, 1996). Sólo se han implementado unas cuantas reorganizaciones para las antiguas instituciones estatales: tal como lo indican los lentos avances del gobierno en la reorganización de los Bancos Rurales Regionales, las presiones de los sindicatos y posiblemente los lobbies políticos provenientes de los prestamistas dueños de las tierras (quienes son los mayores beneficiados con los intereses y préstamos subsidiados y con las renuncias de intereses) tendrían que ser superados antes de que se intente una reestructuración del sistema de crédito rural (Mahajan y Ramola, 1996). A medida que Vietnam se ha ido acercando a una economía de mercado, la intervención estatal aún continúa en el sistema financiero rural (Creusot y otros, 1997; Colliot y Ngan, 1997; Johnson, 1996). El Banco Vietnamita de Agricultura fue creado por el estado en 1990; es un banco comercial que usa el clásico criterio bancario para

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distribuir los préstamos (como garantías físicas y análisis de riesgos). En 1996, tenía un alcance nacional importante al contar con más de 1.800 sucursales repartidas por todo el país. Para llegar a los pobres, el estado creó en 1995 un sucursal sin fines de lucro del banco, conocida como Banco Vietnamita de los Pobres. Usando créditos subsidiados y basado en preocupaciones políticas, su capacidad de lograr la sustentabilidad financiera es cuestionable. A pesar de los 60 programas de microfinanciamiento recientemente implementados por las ONGs, el sistema financiero rural formal de Vietnam aún se rige principalmente por el estado. De hecho, los nuevos programas de microfinanciamiento enfrentan problemas financieros y legales como los topes de las tasas de interés que impiden su desarrollo.

EL MODELO DE COMPLEMENTARIDAD En algunos países, el estado y el sector privado son complementarios y no se excluyen entre sí. Cualquiera de estos sectores, el público o el privado, pueden adoptar innovaciones en el área de microfinanciamiento. Uno de los ejemplos más interesantes se da en Indonesia. En Indonesia, las unidades de los pueblos del banco estatal BRI han sido reestructuradas con éxito luego de una alarmante reducción en los reembolsos de los préstamos que se produjo en 1983-84. El BRI es un banco público, pero los principios de la transformación de las unidades de los pueblos consistió en la “privatización” de sus operaciones internas (toma de decisiones descentralizada, orientación hacia la rentabilidad, participación de los empleados en los niveles de rendimiento e incentivos), mejoró el profesionalismo del personal y aumentó la flexibilidad. El gobierno asumió todos los costos de la transformación al cubrir las pérdidas ocasionadas por el programa de la Revolución Verde (Bimas), al capitalizar las unidades de los pueblos y establecer programas de capacitación para el personal. Los ahorros de los bancos públicos están garantizados por el estado, que genera un incentivo al ahorro. La transformación de las unidades del BRI en los pueblos tuvo lugar dentro del contexto de una desregulación general del sector financiero (Mukherjee, 1997). Desde 1983 se ha estado definiendo progresivamente un marco regulador. En particular, ofrece un status claro y flexible para

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los pequeños bancos llamados Bank Perkreditan Rakyat (BPRs).5 En junio de 1993, cerca de unos 900 BPR estaban en operación, y el 95% de ellos eran bancos privados. Este gran sistema de instituciones financieras privadas adopta y desarrolla innovaciones para llegar a las áreas rurales, como conexiones, incentivos para movilizar los ahorros, principios islámicos de distribución de las utilidades y construcción de redes interregionales (Lapenu, 1996, 1998).

Antes de que se produjera la actual crisis

financiera de Indonesia,6 el sistema financiero rural se caracterizaba por su sólido sistema bancario público que llevaba a cabo diversos programas de microfinanciamiento, cooperativas y una red competitiva diversificada de varios bancos privados más pequeños, BRP. En este modelo de complementaridad, la competencia y las conexiones técnicas y financieras entre las instituciones puede fortalecer el sistema financiero en general. EL MODELO ALTERNATIVO En algunos países en desarrollo, los fracasos del mercado y el estado para llegar a los pobres y a las áreas rurales son muchos, y las instituciones de microfinanciamiento fueron creadas como una alternativa al deficiente rol del estado y el mercado. En Madagascar, el banco agrícola público – BTM – en realidad nunca ha podido llegar a los hogares de las áreas rurales y ofrecer servicios de microfinanciamiento. En vista de estas deficiencias, se han desarrollado cinco grandes redes basadas en los principios de las mutuales gracias al apoyo de asociaciones extranjeras y donantes internacionales. No obstante, su alcance aún es un poco bajo ya que sólo llega a unos 25.000 hogares. A nivel nacional, la estructura del sistema financiero rural sigue siendo 5

Bank Perkreditan Rakyat significa banco de crédito popular o banco rural. Se requiere que estos bancos entreguen un capital mínimo de $25.000 (Rp 50 millones en 1995), en comparación con los $5 millones (Rp 10 mil millones) de los bancos comerciales. 6 En ningún otro lugar de la región asiática el impacto de la crisis ha sido tan severo como en Indonesia. Para proteger el sistema financiero, el banco central (Bank Indonesia) declaró una garantía sobre los depósitos bancarios e inyectó liquidez en el sistema bancario en enero de 1998. Pero ni la garantía ni el apoyo de liquidez fueron extendidos hacia los BPR, que ahora tienen problemas de liquidez. Dado que las unidades del BRI en los pueblos no están comprometidas en divisas extranjeras, están parcialmente protegidas de la crisis, y el volumen de ahorros aumentó en la red de unidades de los pueblos. El monto de los valores que se encuentran en circulación en las unidades del BRI en los pueblos y el BPR se ha reducido de un 25 a un 50 por ciento en los precios constantes desde el comienzo de la crisis. La mayoría, si no todos, los programas de microfinanciamiento han expereimentados tasas de reembolso más bajas. Para mayores detalles, vea McGuire y Conroy, 1998. 20

segmentado. En algunas regiones, casi no existen servicios financieros formales que sean accesibles para las familias rurales. Si el BTM es privatizado, gran parte de las 73 sucursales rurales sería privatizada, lo que debilitaría aún más el sistema financiero rural. En Africa Occidental, el fracaso de la mayoría de los bancos de desarrollo agrícola llevó ya sea al cierre de las instituciones del sector público (Benin, Cote d’Ivoire, Niger y Togo) o se redujo a un préstamo especializado de cosechas en efectivo, tal como sucedió con el algodón (Burkina Faso y Mali). Debido a las historias de éxito de las actividades de microfinanciamiento, especialmente en Asia, los donantes y el estado han esperado que las ONGs sean capaces de llenar los vacíos existentes y responder a las necesidades de la población rural. La multiplicación de los proyectos de microfinanciamiento que recaudan ahorros llevó al Banco Central de los Estados de Africa Occidental a definir un marco regulador (llamado ley PARMEC7). Si bien la ley Parmec ha realizado importantes avances respecto a la regulación de los sistemas informales de financiamiento, aún presenta algunos problemas en relación con el tratamiento de las instituciones no mutualistas, con la capacidad de las autoridades para implementar la ley y algunos aspectos reguladores (como los topes a las tasas de interés), que podrían afectar el desempeño de las uniones de crédito (Berenbach y Churchill, 1998; Lelart, 1996). Estos roles divergentes del estado son esencialmente resultado de diferentes capacidades financieras y voluntad política dedicadas al desarrollo del sistema financiero. No obstante, sigue siendo importante analizar en qué momento el estado puede promover, desarrollar directamente o impedir las innovaciones en el área del microfinanciamiento a fin de entender la forma en que estas innovaciones puedan ser implementadas ampliamente.

7

PARMEC significa Project d’Appui a la Réglementation des Mutuelles d’Eparge et de Crédit (Proyecto de respaldo a la regulación de las cooperativas de ahorro y crédito). 21

6.

LUGAR DE LAS INNOVACIONES INSTITUCIONALES PARA LOS DIFERENTES MODELOS Los tres modelos presentados precedentemente difieren en cuanto al rol de que

corresponde al estado, las ONGs y la banca comercial privada. El impacto del círculo interior de la innovación institucional, que en este documento analizamos principalmente en términos de alcance, depende parcialmente del modelo. El análisis de los diferentes estudios de casos de países nos entrega algunas visiones respecto a las condiciones que pueden mejorar el impacto de las innovaciones institucionales. ADOPCION DE LAS INNOVACIONES Los modelos entregan diferentes aportes a la adopción de las innovaciones. El ejemplo de las unidades del BRI en los pueblos muestra que esta institución pública adoptó una amplia gama de innovaciones que le permitieran hacer frente a los fracasos del mercado (sistema de información a través de supervisión y responsabilidades locales; incentivos para los empleados, prestatarios y ahorrantes; normas de mercado; administración de costos). Estas innovaciones realizadas a los servicios de crédito y ahorro han sido implementadas con éxito y luego fueron difundidas en toda Indonesia: entre éstas se incluyen programas de microfinanciamiento (PHBK, P4K), los bancos estatales regionales (KURK, BKK), y los bancos privados rurales (BPR).

Las

innovaciones realizadas en Indonesia también pueden ser imitadas en el extranjero, y el BRI es un ejemplo de ello. En este caso, el estado en Indonesia ha respaldado las innovaciones, que luego fueron entregadas como un bien público para el resto del sistema financiero (Yaron, 1992). Dado que las ONGs reciben alguna asistencia de donantes, y debido a que tienen un profundo conocimiento de las características y problemas locales, tal vez ellas sean las llamadas a analizar los nuevos nichos como, por ejemplo, los estratos más pobres de la población o las áreas más pobres, o probar nuevas tecnologías (Gulli, 1998). El modelo de integración que incluyó las actividades de microfinanciamiento en el sector público podría ayudar a respaldar las innovaciones debido a su naturaleza de velar por el bien público. En la actualidad, tal vez el estado todavía tenga que invertir en la

22

implementación de innovaciones como servicios de microfinanciamiento para la agricultura o servicios de seguro. Muchos estudios hacen hincapié en la urgente necesidad de que los servicios de seguros en las zonas rurales puedan abordar los riesgos individuales y covariantes (Nguyen, 1998; Zeller y otros, 1997). Los seguros también podrían ayudar a las operaciones de microfinanciamiento al asegurar el reembolso. Debido a que las instituciones estatales poseen grandes redes, pueden cumplir con las condiciones requeridas para los sistemas de seguro, es decir, una participación amplia y diversificada que permiten la agrupación de los riesgos. Algunas ONGs y organizaciones locales, conscientes de estas necesidades, ya han tratado de encontrar algún tipo de sistema asegurador, pero a menudo se encuentran limitados por el bajo número de su cartera de clientes. Por otro lado, el modelo de integración puede reducir el ritmo de las innovaciones. En la India, el lento avance de la transformación de los Bancos Rurales regionales (Mahajan y Ramola, 1996) presenta problemas respecto al cambio que también pueden existir dentro de las instituciones financieras públicas. Tal como lo expresara North (en Harris, Hunter y Lewis, 1995), “los individuos y organizaciones con poder de negociación como resultado del marco institucional tienen una importancia crucial en la perpetuación del sistema”. Se debe crear un equilibrio del poder entre el estado, los políticos locales (autoridades modernas y tradicionales), y las instituciones financieras a través del control externo para evitar la intromisión política, asegurando al mismo tiempo una dinámica adopción de las innovaciones y la existencia de sólidas prácticas financieras. El modelo de integración podría carecer de este equilibrio de fuerzas y de control externo, tal como se ve en el caso de la India. AMPLITUD DEL ALCANCE Existencia de una estructura bancaria en las áreas rurales La presencia de una estructura bancaria que pueda ser de propiedad estatal, podría aumentar la amplitud del alcance para las actividades de microfinancimiamiento. El modelo de integración o de complementaridad de las actividades de microfinanciamiento en el sector público permite una alta cobertura de la población rural. El caso del Banco Estatal para la Agricultura y las Cooperativas Agrícolas de Tailandia, que llega a un 80

23

por ciento de los 5,6 millones de familias, es impresionante y no tiene precedentes en los países en desarrollo (Yaron, Benjamin y Piprek, 1997). El éxito alcanzado por las unidad del BRI establecidas en los pueblos de Indonesia enfatiza el rol de una gran inversión financiera inicial de parte del estado. En 1996, el 95 por ciento de las unidades era rentable; lograron atraer a 16 millones de ahorrantes y 2,5 millones de prestatarios. No obstante, debería observarse que los prestatarios del BRI no son los más pobres de la población rural de Indonesia. No obstante, gracias a su red muy amplia y poderosa, el Ri puede respaldar programas de microfinanciamiento que llegan a unas 200.00 familias pobres8. En países como la India, donde operan entre 15.000 a 20.000 ONGs (Robinson citado en Kabeer y Murthy, 1996), la mayoría de las ONGs trabajan con cientos, y a veces miles, de miembros. Estos números representan una cobertura ínfima en relación con la pobreza existente en el país y a la real cobertura del gobierno. Las instituciones de microfinanciamiento, en el modelo de complementaridad, usan la estructura bancaria para asegurar sus actividades y reducir los costos de operación. No obstante, para abordar las dificultades que caracterizan al sistema bancario público (bajo nivel de eficiencia y malas tasas de reembolso), quienes elaboran las políticas (gobierno o donantes) tienen tres opciones a considerar: liquidación, privatización o reestructuración.

A menudo, las tres primeras opciones debilitan la

estructura del sistema bancario rural y pueden arriesgar el mayor crecimiento de las instituciones de microfinanciamiento que usan la estructura bancaria para respaldar sus actividades. La exitosa transformación de las unidades del BRI en los pueblos debería ser difundida de manera más amplia. Además, se debería analizar cuidadosamente la forma en que el banco estatal fue exitosamente transformado y cómo se podría imitar este proceso en otros contextos de modo de mantener una estructura bancaria en las áreas rurales. De acuerdo con Hulme y Mosley (1996), “si bien determinar el cierre de instituciones sin fines de lucro es relativamente poco complicado y facilita el logro de objetivos de gasto público a corto plazo, los costos de oportunidad de no buscar la “reestrucuración” pueden ser muy altos”.

8

BRI respalda las redes de las unidades de los pueblos y un programas de grupos solidarios entregándoles asistencia técnica (Lapenu, 1996; Ravicz, 1998). 24

Ausencia de una estructura bancaria en las áreas rurales El modelo alternativo hace más difícil el desarrollo de las instituciones de microfinanciamiento.

El ejemplo de Madagascar, donde las instituciones de

microfinanciamiento tratan de estrechar la brecha dejada por una estructura bancaria deficiente, muestra que, a pesar de las interesantes e innovadoras experiencias de la red de microfinanciamiento, el número total de miembros a los que éstas llegan es de unos 25.000 miembros. Después de 5 ó 10 años de funcionamiento, esto corresponde a un alcance nacional de menos de un 2 por ciento de los hogares rurales.9 El desarrollo de instituciones de microfinanciamiento como una alternativa para las deficiencias del estado y el mercado tiene algunos problemas que limitan su cobertura. A pesar de la importancia cada vez mayor que han adquirido en el ámbito de las microfinanzas, las ONGs no pueden ser el único vehículo para los servicios financieros. No todas las ONGs que hayan participado o vayan a participar en proyectos de microfinanciamiento serán transformadas en forma eficiente y sustentable en instituciones formales reguladas, siguiendo el ejemplo de Bancosol y FIE en Bolivia o KRep en Kenya. Este no es el objetivo de la mayoría de ellos, y esto no pueden tener suficiente capacidad en términos de habilidades bancarias, seguridad o recursos humanos. En el largo plazo, los bancos comerciales deberían participar más. Estos pueden ofrecer infraestructura física, sistemas información bien establecidos, una sólida gestión, importantes recursos y una fuerte capacidad de ofrecer servicios financieros, pero su rol y capacidades de microfinanciamiento deberían verse fortalecidos en términos de estructura organizacional, metodología financiera, recursos humanos y costo-efectividad (Baydas, Graham y Valenzuela, 1997). El estado y los donantes podrían participar en el desarrollo de capacidades para los bancos comerciales a fin de reforzar los modelos de complementaridad. El rol del estado podría ser invertir en el desarrollo de redes y compensar la pérdida de mercados financieros: una estructura bancaria mínima podría facilitar el desarrollo de un sistema financiero rural donde la complementaridad entre las instituciones aumentaría el alcance y sustentabilidad de las actividades de microfinanciamiento. 9

Con la hipótesis optimista de que todos los miembros de las redes pueden tener acceso a un préstamo. 25

PROFUNDIDAD DEL ALCANCE En la actualidad, los tres modelos todavía enfrentan un equilibrio entre llegar a los más pobres y ser completamente sustentables desde el punto de vista financiero. A pesar del objetivo general de las instituciones de microfinanciamiento por reducir la pobreza, y incluso si algunas ONGs adoptaran claramente la filosofía de llenar el vacío existente en el sistema bancario formal, las instituciones de microfinanciamiento están ubicadas, en su mayoría, en áreas más ricas. En la India, Gupta (citado en Kabee y Murthy, 1996) argumenta que las ONGs tienden a seguir la lógica del mercado y están concentradas en áreas donde el mercado está bien desarrollado y las personas han comenzado a articular sus necesidades como una demanda efectiva. Las mismas observaciones se han realizado en Madagascar y Bangladesh (Zeller, 1993; Zeller y Sharma, 1996). Ello se podría verse agravado por la competencia existente entre las redes y las áreas geográficas; existen fuertes incentivos para que las redes se ubiquen cerca de áreas más ricas para obtener un mejor desempeño. Las unidades que el BRI tiene en los pueblos están más concentradas en Java y Bali (60 por ciento).

Pero esta cifra corresponde a un 60 por ciento de la

población, y las unidades del BRI también se encuentran presentes en las otras islas. Para todo el sistema financiero global, existe una fuerte orientación hacia el banco central, que entrega incentivos para desarrollar instituciones en las otras islas entregando un acceso más fácil a las licencias de operación de los bancos rurales (BPR). La mayoría de los análisis de impacto (por ejemplo, Hulme y Mosley, 1996; Wampfler, Prifti y Brajha, 1996) Sharma y Schrieder, 1998) muestran que pareciera que ni las ONGs, ni los bancos comerciales ni las instituciones estatales llegan a los más pobres de entre los pobres. La pobreza no es sólo un problema de acceso a servicios financieros si no, además, de acceso a otros mercados y servicios (por ejemplo, trabajo, salud y educación). Además, los principios esenciales de algunas de las instituciones se basan en el hecho de compartir la carga financiera y los riesgos entre los miembros, lo que, la mayoría de las veces, llevan a la exclusión de los sectores de mayor pobreza. A fin de mejorar la igualdad, llegar a los hogares pobres a través de servicios financieros probablemente requiera de subsidios iniciales dependiendo de los beneficios sociales esperados en comparación con los costos (Zeller y otros, 1997). A todo nivel se

26

reconoce que alcanzar la sustentabilidad financiera requiere que los subsidios no sean entregados directamente con las tasas de interés, si no que debería respaldar el desarrollo institucional y la capacitación. Además, la estructura de incentivos que puede llevar a un eficiente uso de los subsidios se debe elaborar a través de contratos entre los donantes o el estado y el FMI, que establecen los objetivos y el uso de los subsidios.

Las

instituciones gubernamentales a menudo se ven limitadas en el uso de incentivos (Stiglitz, 1992): éstas están sujetas a una presión de búsqueda de rentas, y son reacias a hacer cumplir los reembolsos ya que los pueden usar para fortalecer a algunos prestatarios políticamente influyentes. Los costos de los errores cometidos por una administración pueden ser asumidos por administraciones posteriores. Sin embargo, Stiglitz y Uy (1996) han subrayado el uso que han hecho los bancos públicos de fomento en Asia Oriental de criterios comerciales y basados en el desempeño para asignar los créditos. Estas son prácticas dignas de imitar que aumentan las probabilidades de que los fondos sean asignados a buenas ideas y reducen las posibilidades de que se produzcan abusos políticos. Este tipo de apoyo puede ayudar a que las entidades de microfinanciamiento lleguen a los clientes más pobres y accedan a las áreas más pobres. Pero ni el modelo integrado, ni el complementario ni el alternativo de microfinanciamiento, en comparación con el sector público, pueden llegar en forma adecuada a los sectores más desposeídos. Ello se debería a la existencia de limitaciones inherentes al microfinanciamiento como una herramienta para subsanar la extrema pobreza, en cuyo caso, las intervenciones financieras sólo son parte de una serie de alternativas de programas de asistencia para el desarrollo que buscan reducir la pobreza (Gulli, 1998). De hecho, el análisis de las historias de éxito y fracaso de las instituciones públicas y privadas hace hincapié en la importancia de la estructura de gestión de las instituciones, que va más allá de la distinción existente entre los sectores público y privado. El éxito relativo de los bancos de desarrollo y de los créditos directos en Asia Oriental ha sido analizado por Stiglitz y Uy (1996) como resultado de diferentes factores, como la capacidad de cambiar rápidamente las políticas crediticias cuando éstas no estaban dando buenos resultados, la entrega de créditos principalmente a empresas

27

privadas, y sobre la base de evaluaciones de desempeño, la limitación de los subsidios y los créditos directos y, finalmente, una fiscalización efectiva. El hecho de contar con medidas claras en términos de responsabilidades, poder, control y protección contra la interferencia política permite lograr el buen funcionamiento de las instituciones, establecer una relación de confianza, solucionar rápidamente los conflictos y obtener un mejor cumplimiento de las normas (Clarkson y Deck, 1997). El derecho de administración puede variar al interior del sector público, incluso si la propiedad continúa siendo pública. La evolución de este derecho puede originar grandes diferencias de desempeño. Además, el desempeño socioeconómico parece ser más importante que el hecho de si el FMI es una entidad pública o privada, y una competencia justa – en particular – puede ser muy estimulante (Sen, Stern y Stiglitz, 1990; Lapenu, 1998). 7.

EL ESTADO Y EL MARCO DE LAS POLITICAS

Los tres modelos que definen el lugar de las actividades de microfinanciamiento en el sistema financiero cubren un desarrollo diverso y multifacético de los servicios financieros rurales en los países en desarrollo. A medida que las instituciones de microfinanciamiento han ido creciendo, el tema de su regulación se ha convertido en un asunto cada vez más importante. El estado tiene, en teoría, un rol muy importante en entregar e incentivar la confianza en un marco regulador, pero los gobiernos deben saber si el microfinanciamiento constituye una amenaza para la estabilidad macroeconómica y si los entes reguladores tienen la capacidad de regular todas estas nuevas instituciones que han crecido tan rápido. DIFERENTES TIPOS DE REGULACIONES La necesidad de regulación en el área del microfinanciamiento está basada en diferentes argumentos. Por lo general, el primer argumento es la protección de los ahorrantes, y ejemplos como el colapso de las “pirámides” de Albania en 1996 han realzado el riesgo que implica la movilización no regulada de los ahorros. A fin de implementar una intermediación eficiente, las instituciones de microfinanciamiento

28

deberán levantar el capital y movilizar los recursos externos. Ello también requiere formalizar las actividades y seguir las normas financieras para ganar la confianza de otras instituciones financieras. Finalmente, las instituciones de microfinanciamiento podrían entender que su reconocimiento oficial les daría un marco competitivo sobre los competidores informales(confianza de los clientes y barreras al ingreso de las instituciones informales que no puedan cumplir con el marco regulador). No obstante, en la mayoría de los casos, debido al volumen limitado de las operaciones de microfinanciamiento, la amenaza a la estabilidad macroeconómica es limitada. La regulación de las instituciones de microfinanciamiento por parte de entidades externas requiere de habilidades específicas y medios cada vez mayores para hacer cumplir las normas. A menudo, las agencias fiscalizadoras tradicionales de los países en desarrollo ya enfrentan dificultades en la regulación de un número reducido de grandes bancos. Además, no están familiarizadas con los conceptos y tecnologías relacionadas con las actividades de microfinanciamiento y también carecerían de la capacitación necesaria para supervisar en forma efectiva estos nuevos tipos de instituciones que proliferan cada día más, operando con garantía no convencionales y operaciones descentralizadas (Jansson y Wenner, 1997; Berenbach y Churchill, 1998). Por otro lado, las ONGs desean adquirir la autorización y licencia para recaudar depósitos, pero tal vez no deseen tener que enfrentar los costos y restricciones impuestas por la regulación. Una regulación efectiva no sirve de nada a menos que las superintendencias tengan la autoridad y capacidad de supervisar y hacer cumplir las normas, hecho que representa el principal desafío. Las instituciones centrales a menudo han sido justificadas como un mecanismo de reemplazo al no existir un marco regulador y entidades formales. No obstante, según los expresado por Chaves y Gonzalez-Vega (1994), incluso si las principales instituciones pudieran llevar a cabo funciones de monitoreo, éstas no son marcos ideales para una regulación pertinente. En particular, el conocimiento y experiencia de las principales instituciones podría seguir siendo limitado, la supervisión debe seguir siendo neutral y las actividades de supervisión y gestión deberían mantenerse separadas a fin de que la supervisión sólo opere con un pequeño número de normas claras.

29

Las actividades de supervisión pueden ser contratadas con un tercero.

En

Indonesia, debido al volumen de las instituciones que se debe supervisar, el banco central instruye al BRI y a los bancos provinciales de desarrollo (BPD10) para que fiscalicen a más de 5.000 bancos de los pueblos (BKD11) y cerca de 6.000 redes de bancos provinciales de los pueblos (LDKP12). En este caso, el banco central es afortunado al tener instituciones debidamente calificadas para llevar a cabo estas funciones (Berenbach y Churchill, 1998). Cada

una

de

las

instituciones

que

participan

en

actividades

de

microfinanciamiento debería definir desde sus inicios un sistema adecuado de gestión y fiscalización basado en normas claras y responsabilidades compartidas. Donantes, gobierno y operadores deberían seguir un código profesional de ética. Por ejemplo, es necesario hacer una clara distinción entre 1) las actividades de microfinanciamiento que incluyen un estricto cumplimiento de los préstamos estipulados en el contrato, con pagos de intereses comerciales y reembolso de capital y 2) subsidios a las áreas rurales que puedan ser otorgados a través de los servicios de salud, entrega de alimentos, educación y soporte técnico para las microempresas. Cuando se hagan cumplir las regulaciones, éstas deberían fortalecer el movimiento de las actividades de microfinanciamiento y no deberían impedir su desarrollo con normas rígidas y definiciones estrechas de las instituciones de microfinanciamiento que pueden bloquear las innovaciones. En los modelos de integración como los que se dan en China, la India, Vietnam y Africa Occidental13 donde el estado desea controlar el desarrollo de las actividades de microfinanciamiento, los excesivos límites de las tasas de interés, por ejemplo, pueden impedir la factibilidad financiera de las instituciones y el futuro acceso a servicios financieros por parte de los pobres de las zonas rurales. En Madagascar, Vietnam o Africa Occidental, se ha escogido una clara orientación hacia los principios mutualistas. Incluso si estos principios se rigen por las condiciones socioeconómicas en las áreas rurales, éstos pueden fijar barreras al 10

BPD: Bank Penbangunan Daerak, banco provincial de desarrollo de propiedad del gobierno provincial. BKD: Badan Kredit Desa, institución crediticia de los pueblos, de propiedad del pueblo. 12 LDKP: Lembaga Dana dan Kredit Pedesaan, fondo rural e institución crediticia, respaldada por el gobierno provincial y local. 13 En la India, hasta hace poco, las tasas de interés se han mantenido bajas e incluso ahora tienen un límite para préstamos de hasta Rs25.000 (cerca de $1.000) (Mahajan y Ramola, 1996). 11

30

ingreso de nuevos participantes.

También pueden restringir las capacidades del

desarrollo de las redes existentes que no cumplen con todos los requerimientos de las mutuales (por ejemplo, movilización del ahorro local, propiedad de la estructura por parte de los miembros). Se debería desarrollar un sistema de regulaciones donde participen activamente las instituciones de microfinanciamiento a objeto de considerar sus necesidades, pero no deberían se ser aplicables solamente a ellas. LA ESPECIFICIDAD DEL MICROFINANCIAMIENTO Más allá del control interno necesario, se deben definir los reglamentos internos tomando en cuenta los riesgos y problemas del microfinanciamiento que difieren de los bancos comerciales. En el cuadro 2 se presentan características específicas de las instituciones de microfinanciamiento.

31

Cuadro 2 – Regulaciones adecuadas para las instituciones de microfinanciamiento en comparación con los bancos locales En comparación con los bancos comerciales, las regulaciones para las Instituciones de Microfinancimiento deberían ser: Más flexibles La historia de las actividades de microfinanciamiento es más bien nueva; la regulación debería incentivar la innovación (*) Las regulaciones deberían Propiedad incentivar a los inversionistas motivados por objetivo sociales, de diversos antecedentes y perpectivas, o a los inversionistas provados locales (gestión local) Documentos Debido a que los clientes son de los clientes analfabetos y a un costo más bajo de las operaciones, las regulaciones deberían limitar los trámites de los clientes Las regulaciones deberían Servicios incentivar los servicios que financieros impliquen un ahorro de costos (por ejemplo, banca móvil)

Más estrictas

Las mismas

Dado que el inversionista podría tener una capacidad limitada para entregar capital, deben existir normas más estrictas para reservas y capital

Transparencia, independencia operacional, clarificación de la propiedad.

Forma Institucional

Contabilidad financiera Límites a las Mayor costo de operaciones tasas de para las MFI: las regulaciones deberían permitir tasas de interés interés que tiendan a cubrir los costos Requerimient Debido a la importancia social que implica el fomento o de capital de las MFI, las regulaciones mínimo deberían limitar el impacto de este instrumento.

Las MFI ofrecen nuevos servicios en el mercado, requieren de mayores pruebas y de una introducción prudente. Por lo general, no e deben realizar depósitos a la vista ni operaciones en divisas extranjeras. Transparencia necesaria

Fuente: Lapenu, 1996; Jansson y Wenner, 1997; Rock y Otero, 1997; Berenbach y Churchill, 1998.

32

(*) En Améroca Latina se han creado – por ley - nuevos tipos de instituciones financieras a fin de facilitar el desarrollo de las actividades de microfinanciamiento como los Fondos Financieros Privados de Bolivia (FFP) y las Entidades para el Desarrollo de la Pequeña y la Microempresa del Perú (EDPYME) (Jansson y Wenner, 1997).

33

Adecuación del capital

Provisión

Se debería reconocer la mayoría de los préstamos que no requiere colateral, incentivos a los reembolsos y no tengan colaterales tradicionales (ej. Grupo de solidaridad; no debería haber provisiones específicas. Requerimien- Pequeño tamaño de la menor to de liquidez operación, concentración de los riesgos en un número pequeño de grandes prestatarios. Se podrían justificar Desempeño subsidios para 1) la etapa de financiero formación oficial de las instituciones, 2) innovación para llegar a los habitantes más pobres de las áreas rurales.

Debido a una cartera menos diversificada y a los riesgos de falta de capital en caso de emergencia, es necesaria una proporción mayor. A menudo las morosidades son más volátiles, las MFI están más expuestas a los riesgos covariantes, necesidad de normas más estrictas a las provisiones. Alto nivel de riesgos: demanda estacionaria, dependencia de los fondos de los donantes, obligaciones a corto plazo. En general, necesidad de lograr una sustentabilidad financiera.

Fuente: Lapenu, 1996; Jansson y Wenner, 1997; Rock y Otero, 1997; Berenbach y Churchill, 1998.

34

Incluso aunque algunas normas continúen siendo las mismas para los bancos comerciales y las MFI, como la transparencia de propiedad y contabilidad financiera, y necesidad de orientarse hacia la sustentabilidad financiera, algunas normas deben ser alivianadas y otras más estrictas para las MFI, en comparación con los bancos. Debido a que la historia del microfinanciamiento es más bien reciente, ello impone una mayor flexibilidad al momento de alentar la innovación en forma institucional, de motivar a inversionistas con diversos antecedentes y perspectivas, de permitir nuevos tipos de colaterales que no requieran de una provisión específica o de adoptar algunas formas de subsidio para capital inicial o innovaciones. Por otro lado, debido a esta corta historia, las fuentes de financiamiento son menos seguras y ello requiere de normas estrictas en términos de propiedad, provisiones y adecuación del capital. Además, las Instituciones de Microfinanciamiento prestan nuevos servicios en el mercado que requieren de una mayor comprobación e introducción. Además de lo nuevas que son las Instituciones de Microfinanciamiento, su diferencia con los bancos comerciales proviene de la especificidad de los servicios que éstas prestan. Debido a que tratan con clientes pobres o analfabetos, deberían ser más flexibles en términos de los documentos que le exigen a los clientes, a los servicios de costo-ahorro ofrecidos y al tipo de colateral aceptado. Por otro lado, tal vez tengan una cartera menos diversificada ya que pueden estar sujetas a morosidades más volátiles que podrían hacer necesaria la existencia de normas más estrictas para los requerimientos de adecuación del capital, provisiones y liquidez. En el Cuadro 2 podemos apreciar que las instituciones de microfinanciamiento necesitan regirse por reglamentos específicos y no directamente por la normativa bancaria clásica. En este aspecto se podría realzar el caso de la Ley de Bancos de Indonesia (McLeod, 1992; Lapenu, 1996). La ley sólo ha definido dos tipos de instituciones, los bancos comerciales y los BPR ("bancos de crédito populares" o bancos rurales). Los BPR son mucho más pequeños que los bancos comerciales ya que se deben regir por normas específicas que ofrecen un marco flexible para la banca rural. Este marco ha sido implementado paso a paso mediante diversos decretos. La ley de bancos de 1992 fue creada aproximadamente unos 10 años después del primer decreto que daba el vamos a la etapa de liberalización financiera en 1983.

En 1998, fueron promulgados nuevos

35

decretos con el objeto de enfrentar la crisis financiera que golpeó a Indonesia, arriesgando con ello el sistema rural. El siguiente parrafo es doble con la pagina anterior

8.

CONCLUSIONES E IMPLICANCIAS DE LAS POLITICAS A pesar de, y debido al, entusiasmo que existe por las actividades de

microfinanciamiento, existen temas de suma importancia que deben ser abordados en forma urgente. El análisis comparativo de las instituciones de microfinanciamiento en los diversos países en desarrollo ha dado como resultado los siguientes puntos relacionados con un activo rol del estado. Tal como lo señala Stiglitz (1998), los préstamos deberían ser, en primer lugar, responsabilidad del sector privado. No obstante, los países analizados en este documento también han demostrado que, en el sistema financiero rural, las instituciones estatales pueden lograr un considerable alcance, en comparación con la mayoría de las ONGs y los bancos comerciales privados, que en realidad no están participando en actividades de microfinanciamiento en la actualidad. La existencia de un sector bancario en las áreas rurales puede ayudar a las instituciones de microfinanciamiento a desarrollarse gracias a la reducción de los costos de las operaciones resultado de los vínculos financieros y técnicos que pueden establecer con el sistema bancario. Cuando ya exista una amplia red de instituciones financieras, la responsabilidad del estado podría radicar en transformar y reestructurar las instituciones públicas para fortalecer la estructura de del sistema financiero, tal como fue el caso del BRI en 1983 86. El estado también debe ofrecer un marco regulador y económico conducente que permita

a

las

instituciones

privadas,

especialmente

a

las

instituciones

de

microfinanciamiento, desarrollarse sin problemas. Se deberían establecer "sociedades" entre el sector público y privado (Stiglitz, 1998). El gobierno puede cambiar el "juego" que los participantes privados están jugando de manera que ello contribuya a un mejor bienestar. Cuando no exista una red bancaria rural, existe un gran rol que el estado puede realizar en la creación de una estructura bancaria mínima donde el sector privado no

36

pueda abordar adecuadamente las demandas de sectores pobres más específicos de la población. El estado puede desarrollar sucursales públicas o entregar incentivos a los bancos comerciales, a través de subsidios basados en el desempeño - o a través de inversiones en innovaciones. Esta estructura bancaria mínima podría constituir una condición previa para el avance de las instituciones de microfinanciamiento. En la actualidad, existen pocas instituciones de microfinanciamiento que sean sustentables,

y

continúan

dependiendo

de

subsidios.

Las

instituciones

de

microfinanciamiento que ahora son sustentables en el pasado fueron beneficiadas con grandes montos en subsidios. Los microfinanciamientos exitosos demuestran que los subsidios son necesarios para 1) inversiones iniciales y creación de redes y 2) desarrollo de innovaciones como un bien público, particularmente para definir programas de seguros o cerrar la brecha dejada por la falta de mercados financieros. La mayor parte del análisis de impacto ha demostrado que los servicios de microfinanciamiento no llegan o no tienen un impacto claro en las personas de los sectores más pobres: ciertamente es una ilusión pensar que las actividades de microfinanciamiento son las únicas que ayudarán a sacar a las personas del círculo de la pobreza. La extrema pobreza requiere de servicios complementarios (Infraestructura, educación y servicios de salud) que pueden ser ofrecidos, por ejemplo, por las ONGs o los servicios estatales, pero independientemente de los servicios financieros. Si se adopta un enfoque claro respecto a la disminución de la pobreza de los hogares más pobres que habitan en áreas remotas, el sector público debe invertir en estas operaciones, dado que las instituciones de microfinanciamiento que sean sustentables no serán capaces de llevar a cabo esta labor. Donde no exista una infraestructura bancaria, ello también podría significar que aún no sea ha cumplido son las condiciones necesarias para el desarrollo del sistema financiero rural y, en este caso, el estado debería - en primer lugar - invertir en caminos e infraestructuras de mercado, por ejemplo. Para proteger a los clientes y fortalecer a las instituciones, el microfinanciamiento debe tener un claro marco jurídico y regulador. Las instituciones de microfinanciamiento son más bien recientes, pero están aumentando rápidamente. Su fiscalización representa un gran desafío. Se debería definir el marco para cada uno de los decretos de modo de

37

poder mantener una flexibilidad y adaptación a los cambios y errores. Se deberían establecer estructuras de incentivos de modo que todos los actores participen en el buen financiamiento

del

sistema

de

microfinanciamiento.

Es

necesario

que

las

superintendencias aumenten sus recursos humanos y financieros, los cuales se podrían contar con el respaldo de donantes y el estado. Debido a la complejidad que implica el hecho de regular las instituciones de microfinanciamiento, se deberías difundir e implementar algunas "reglas del juego" que vayan más allá del cumplimiento estricto marco regulador existente. A nivel de las instituciones financieras, la eficiencia del alcance y de la sustentabilidad dependen, sobre todo, de una gestión práctica y profesional de que tenga una clara definición de las responsabilidades, estricto cumplimiento de las normas y circulación de la información. Una gestión eficiente es el mejor factor que determina el desempeño de las instituciones de microfinanciamiento, sean éstas de propiedad estatal o privadas. A nivel del mercado financiero, una clara posibilidad de compartir las responsabilidades entre el estado y los sectores privados con y sin fines de lucro podría incentivar realmente la eficiencia del sistema. El estado debe propiciar un ambiente que dé buenos frutos. Se deberían llevar a cabo controles externos para evitar que se produzcan intromisiones políticas, hecho que continúa haciendo peligrar a algunas instituciones de microfinanciamiento. Gracias al respaldo público que se ha dado a la innovación, y a la estructura de incentivos implementada por el estado o los donantes, los bancos comerciales públicos y privados deberían ser capaces de desarrollar programas de microfinanciamiento y vínculos que ayuden a fortalecer a las organizaciones locales. Las ONGs deberían ya sea respetar las normas financieras (como las tasas de interés no subsidiadas, un estricto cumplimiento de los reembolsos) o elegir concentrar más su actividad en servicios complementarios (capacitación, formación de grupos, revisiones, fiscalización local y prestación de servicios de salud y educación) que sean necesarios para mejorara el impacto que las actividades de microfinanciamiento tengan sobre los más pobres. El microfinanciamiento podría ser una herramienta muy poderosa para el desarrollo económico de las áreas rurales de los países en desarrollo, pero las normas deben ser claras y los objetivos deben ser realistas.

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