EL SEGURO AGRÍCOLA COMO HERRAMIENTA DE GESTIÓN DE RIESGOS ENFOQUE EN LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES DE MAÍZ EN COLOMBIA

Mónica M. Díaz Guerrero1

Fundación Empoderdando Colombia, Diciembre 2013

1

Beneficiario Colfuturo 2011

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Agradecimientos El autor agradece a todos aquellos que contribuyeron al desarrollo de esta investigación. En primer lugar agradece a la Fundación Mapfre por su patrocinio y a la señora Delsa Moreno, por su tutoría y supervisión.

Gracias a las fuentes oficiales de las entidades contactadas, que con el fin de apoyar el desarrollo de la gestión de riesgos y del seguro agrícola, compartieron sus conocimientos, experiencias e ideas de mejoras. Estas entidades fueron: el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, FENALCE, FINAGRO, FASECOLDA, La Bolsa Mercantil de Colombia, las aseguradoras Mapfre, La Previsora y Suramericana, y la reaseguradora Swiss Re.

Agradecimientos especiales a todos los productores de maíz que a lo largo de nueve regiones del país tuvieron la mejor voluntad y disposición de compartir sus valiosas percepciones y opiniones.

Finalmente,

agradecimientos

al

equipo

de

trabajo

de

la

Fundación

Empoderdando (EMPD), y especialmente al señor Luis Alejandro Díaz por la coordinación y desarrollo del trabajo de campo, fundamental en la consecución de los objetivos propuestos.

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Aclaraciones El presente trabajo es fruto de una Beca de Ayuda a la Investigación concedida por la Fundación Mapfre como contribución académica al sector de los seguros agropecuarios y a la gestión de riesgos en Colombia.

El autor deja constancia de que ésta es una investigación objetiva e independiente que recoge opiniones de expertos y representantes de diferentes instituciones, sin que necesariamente refleje las posición oficial de las instituciones mismas.

Se reconoce el valioso aporte de cada uno de los entrevistados, y se aclara, que sus opiniones fueron procesadas de manera anónima, e integradas a un todo independiente que es este trabajo, sin que en todo o en parte puedan ser atribuidas a alguien en particular.

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Resumen Enfocado en los pequeños productores de maíz, este estudio explora la gestión de riesgos agrícolas en Colombia y el rol que en ella juega el seguro agrícola. Para la consecución de sus objetivos, el estudio recoge

la percepción de

agricultores en nueve regiones del país y de algunas instituciones relacionadas con el tema. Con base en el trabajo de campo, se identifican los riesgos prioritarios que amenazan a los agricultores de maíz, advirtiendo que la escala de priorización puede variar con el tiempo, debido a factores externos. Igualmente, se identifican ciertas buenas prácticas en la gestión de dichos riesgos prioritarios

y se analiza el uso que los agricultores hacen de las

mismas. El estudio determina que en general la gestión de riegos agrícolas en Colombia es insuficiente y que ello se debe principalmente a un desbalance de la función costo-beneficio que está siendo afectada por los bajos ingresos de los productores, la intangibilidad de los beneficios de ciertas estrategias de gestión de riesgos, y los bajos niveles de formación en las zonas rurales. En cuanto al seguro agrícola, se confirma la existencia de una brecha entre la oferta y demanda, especialmente en el caso de los pequeños productores. El estudio concluye haciendo un llamado al desarrollo de una política integral en gestión de riesgos y a una mayor intervención del estado en el caso de los pequeños productores, con el fin de lograr una mejor protección de este grupo especialmente vulnerable.

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Tabla de Contenido Agradecimientos ...................................................................................................... 1 Aclaraciones ............................................................................................................ 2 Resumen ................................................................................................................. 3 Introducción ............................................................................................................. 7 1. MARCO CONCEPTUAL

10

1.1

El Riesgo y su Gestión ....................................................................... 10

1.2

Los Riesgos Agrícolas ........................................................................ 12

1.3

Gestión de Riesgos Agrícolas ............................................................ 14

1.4

El Seguro Agrícola en la Gestión de Riesgos ..................................... 19

1.5

Esquemas de Seguro Agrícola ........................................................... 23

1.6

El Seguro Agrícola en el Mundo ......................................................... 25

2. METODOLOGÍA

31

2.1 Enfoque del Estudio .............................................................................. 31 2.2 Objetivos del Estudio ............................................................................. 32 2.3 Desarrollo del Estudio ........................................................................... 32 3. INTRODUCCIÓN AL CASO COLOMBIANO

37

3.1 La Agricultura en Colombia .................................................................. 37 3.2 El Maíz en Colombia ............................................................................ 40 3.3 La Gestión de Riesgos Agrícolas en Colombia .................................... 45 3.3.1 Principales Actores.................................................................... 46 3.3.2 Principales Programas e Instrumentos de Gestión Disponibles ......................................................................................... 49

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3.4 El Seguro Agrícola en Colombia .......................................................... 51 3.4.1 Marco Regulatorio .................................................................... 51 3.4.2 Evolución del Seguro Agrícola en el Mercado .......................... 54 4. HALLAZGOS DEL ESTUDIO DE CAMPO

58

4.1 Identificación de Riesgos....................................................................... 58 4.2 Buenas Prácticas Aplicadas en la Gestión de Riesgos ......................... 64 4.3 Oferta y Demanda del Seguro Agrícola ................................................. 70 5. RECOMENDACIONES Y ESPACIOS DE MEJORA

77

5.1 Mejora de la Información ....................................................................... 77 5.2 Aumento de la Formación ..................................................................... 79 5.3 Fortalecimiento Institucional y Gobernabilidad ...................................... 81 5.4 Especial Aseguramiento a los Pequeños Productores .......................... 82 Conclusiones ......................................................................................................... 85 Bibliografía ............................................................................................................. 91

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Lista de Ilustraciones Ilustración 1: Departamentos en los que se Aplicaron Entrevistas ........................ 34 Ilustración 2: Microclimas y Producción Agrícola en Colombia .............................. 38 Ilustración 3: Área Sembrada de Maíz ................................................................... 41 Ilustración 4: Producción de Maíz .......................................................................... 41 Ilustración 5: Precios Internos del Maíz Amarillo .................................................. 45 Ilustración 6: Precios Internos del Maíz Blanco .................................................... 45 Ilustración 7: Ejecución Presupuestal del Subsidio para el Seguro Agrícola ......... 56

Lista de Tablas Tabla 1: Departamentos en los que se Aplicarion Entrevistas .................................. 34 Tabla 2: Clasificación de la Producción Agrícola en Colombia ................................. 38 Tabla 3: Área Sembrada, Producción y UP por Departamento ................................ 43 Tabla 4: Cultivos y Valores Máximos a Asegurar para 2013 ..................................... 54 Tabla 5: Aseguramiento de las Actividades Agropecuarias ....................................... 56 Tabla 6: Nivel de Aseguramiento por Cultivos ............................................................. 57 Tabla 7: Principales Riesgos Hidroclimáticos por Zonas ............................................ 59 Tabla 8: Principales Riesgos Biológicos por Zonas..................................................... 61 Tabla 9: Estrategias de Gestión de Riesgos Prioritarios ............................................ 64

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Introducción La agricultura es piedra angular de la economía colombiana y proveedora de las necesidades alimentarias del país.

La especial vocación agrícola de

Colombia hace que el 58% de su terreno esté destinado a esta actividad y que el campo aporte el 6.5% del PIB y el 18% del empleo. Contribuyendo con el 12.8% de las exportaciones totales, la agricultura ha dado a Colombia una importante participación en el mercado internacional de productos como el café, el azúcar y la palma de aceite. Adicionalmente, la agricultura colombiana cuenta con sectores agrícolas destinados a suplir la demanda doméstica de alimentos, garantizar la seguridad alimentaria

y

proporcionar materias primas para una variedad de industrias. A pesar de su importancia, la agricultura constituye una de las actividades económicas más riesgosas. Los agricultores se enfrentan a riesgos que la naturaleza, la sociedad y el mercado les presentan constantemente y que ponen en peligro sus vidas, sus bienes, sus ingresos y sus cosechas. Como respuesta, la gestión de riesgos y la consecuente implementación de estrategias de prevención, mitigación y transferencia de riesgos, cobra importancia en la actividad agrícola. El seguro agrícola es quizá una de las más conocidas estrategias de gestión de riesgos. En Colombia, esta herramienta constituye uno de los principales programas de la gestión de riesgos de la política agraria; y por tanto, aunque el seguro es ofrecido y operado en el mercado por compañías aseguradoras privadas, recibe un importante incentivo estatal que oscila entre el 60% y el 80% del valor de la prima. No obstante el incentivo, el seguro agrícola en Colombia es un producto limitado en materia de proveedores, de cubrimiento y de acogida, lo que invita a reflexionar sobre el rol del seguro en la gestión de riesgos agrícolas y sobre la brecha entre la oferta y demanda del seguro, especialmente en el caso de los pequeños productores. El objetivo de esta investigación es llevar a cabo

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dicha reflexión a partir de las opiniones de los agricultores y de las instituciones relacionadas con el tema. Con el fin de llegar a resultados más precisos, este estudio se ha enfocado en el cultivo del maíz; y sus resultados pueden servir como punto de partida para futuros análisis comparativos con otros sectores. La pertinencia y relevancia del maíz se basa en que este cultivo aporta el 3% del PIB agropecuario y el 4% de los empleos agrícolas, ocupa la segunda mayor extensión en área sembrada y es uno de los principales componentes de la canasta básica familiar. El maíz es especialmente significativo para analizar el caso de los pequeños agricultores, ya que éstos participan en un 85% de la producción de este producto. En el tema del seguro agrícola, el maíz también reviste importancia, pues de acuerdo a las estadísticas, es el segundo cultivo que mayor acogida ha dado a este instrumento. Además de la introducción y las conclusiones, el presente estudio consta de cinco partes: -

Sección 1, presenta el marco conceptual y teórico de la gestión de riesgos e identifica las principales estrategias de gestión de riesgos agrícolas, haciendo énfasis en el seguro agrícola.

-

Sección 2, describe la metodología

empleada

en el desarrollo de la

investigación. -

Sección 3, presenta una introducción al caso colombiano mediante una descripción de: (3.1) El sector agrícola, (3.2) el cultivo del maíz, (3.3) la política de gestión de riesgos agrícolas y (3.4) el sistema de seguro agrícola colombiano.

-

Sección 4, resume los principales hallazgos del estudio de campo, incluyendo la identificación de: (4.1) Los riesgos prioritarios en el caso de los cultivos del maíz (p.ej. hidroclimáticos, biológicos y de mercado); (4.2) las principales prácticas utilizadas en gestión de riesgos (p.ej. uso de

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tecnologías contra plagas y enfermedades), así como aquéllas cuya implementación requiere ser incrementada (p.ej. uso de semilla certificada, manejo profesional del cultivo); y (4.3) las vicisitudes del sistema del seguro agrícola colombiano (p.ej. falta de cultura de aseguramiento, escasez de información y baja capacidad adquisitiva). -

Sección 5, presenta las principales ideas de mejora recogidas durante el trabajo de campo en torno a la gestión de riesgos y al seguro agrícola, incluyendo: (5.1) Mejora de la información disponible para agricultores y aseguradoras; (5.2) estrategias de educación, extensión de buenas prácticas y difusión de programas disponibles; (5.3) desarrollo de una política nacional integral de gestión de riesgos a través del fortalecimiento institucional y de la gobernabilidad; y (5.4) mayor intervención estatal en el caso del aseguramiento de los pequeños productores.

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1. Marco Conceptual Esta primera sección describe el marco teórico de la gestión de riesgos, y las generalidades de las estrategias encaminadas a prevenir, mitigar y compartir los riesgos. En esta aproximación teórica se hace énfasis en los principales riesgos agrícolas y se identifican algunas estrategias de gestión de este tipo de riesgos. Finalmente, la sección se centra en el seguro agrícola presentando su desarrollo, algunos ejemplos de cómo se ha institucionalizado en el mundo y los principales obstáculos para su evolución como herramienta de gestión de riesgos.

1.1

El Riesgo y su Gestión

El concepto de riesgo ha sido desarrollado y simbolizado por Kaplan & Garrick mediante una ecuación que identifica los dos elementos básicos que lo componen: La incertidumbre y el daño. La incertidumbre, hace referencia al desconocimiento del futuro y el daño, concierne a “las posibles pérdidas que pueden afectar negativamente a un individuo, empresa o grupo, poniendo en peligro su bienestar o la continuidad de sus actividades” (Meuwissen y otros 2008). Riesgo = Incertidumbre + Daño

Kaplan & Garrick además han diferenciado el riesgo de la “fuente de peligro”, señalando que el primero atañe a la “probabilidad de que el peligro se realice y cause el daño” (Kaplan y Garrick 1981). En virtud de esta diferenciación, las estrategias de gestión entran a formar parte esencial del concepto de riesgo, ya que como lo simbolizan los mencionados autores mediante otra ecuación, las

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estrategias pueden influir directamente sobre los riesgos, minimizando las probabilidades de realización del peligro o el impacto del daño. Peligro Riesgos = Estrategias de Gestión de Riesgos

Conceptualizando, las estrategias de gestión de riesgos son las respuestas del individuo frente a los peligros que lo amenazan y generalmente su adopción obedece a un análisis denominado gestión de riesgos, que comprende la identificación de los riesgos y la cuantificación tanto de sus probabilidades de ocurrencia como del impacto del posible daño (Díaz-Caneja 2004). Así mismo, el análisis involucra la función costo-beneficio en la que se evalúan los costos de implementación de las estrategias de acuerdo al nivel de ingresos del individuo y a la eficacia esperada (Ramos 2006). Las estrategias de gestión varían de acuerdo a las peculiaridades de los riesgos propios de cada sector, industria o actividad; no obstante, por lo general, las estrategias persiguen alguno(s) de los siguientes objetivos (DíazCaneja 2004): -

Evitar el riesgo: Es siempre la primera alternativa a considerar y se logra cuando a través de mecanismos de prevención y controles adecuados se consigue eliminar las fuentes de riesgo.

-

Mitigar el riesgo: Si el riesgo no puede ser evitado porque crea grandes dificultades operacionales, el siguiente paso es reducirlo al más bajo nivel posible. La reducción del riesgo también se consigue mediante la implementación de controles que logren mejorar procedimientos.

-

Dispersar y atomizar el riesgo: Se logra mediante la distribución o localización del riesgo en diversos lugares. Es así como por ejemplo, los elementos de gran valor se pueden almacenar en un lugar distante y de ubicación segura, en vez de dejarlos concentrados en un solo lugar.

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-

Compartir o transferir el riesgo: Hace referencia a la búsqueda de respaldo de un tercero con quién compartir el daño en caso de que el riesgo se realice. Al interior de una organización, el riesgo puede ser minimizado cuando se comparte con otro grupo o dependencia; a nivel externo, los contratos de seguros son el mejor ejemplo de este tipo de estrategias.

De manera alternativa a la gestión, el riesgo puede asumirse; es decir, adoptar la decisión racional de no implementar estrategias de gestión. El daño también se asume cuando tras implementar estrategias de gestión, se reconoce la existencia de un riesgo residual que se decide manejar a través de planes de contingencia. El riesgo (sea total o residual) se asume cuando tras un adecuado análisis, se determina que el impacto de la pérdida es insignificante o la probabilidad de ocurrencia es mínima. Así mismo, cuando las estrategias de gestión existentes están fuera del alcance del individuo o no son suficientemente efectivas.

1.2

Los Riesgos Agrícolas

Como se mencionó anteriormente, los riesgos no son los mismos para todas las actividades o sectores. Cada actividad se asocia a fuentes particulares de peligro que amenazan cierto tipo de bienes. Así, en el caso de la actividad agrícola, los riesgos amenazan bienes que incluyen la vida de las personas que trabajan en las explotaciones agrícolas, los cultivos cuyo rendimiento puede presentar variaciones negativas, las utilidades esperadas de la explotación agrícola y los activos utilizados para la explotación como maquinaria y construcciones. Los riesgos agrícolas han sido clasificados por diversos autores, destacándose los ya tradicionales esquemas presentados por Ruiz Zorrilla y Hardaker. El primero de estos autores presenta un esquema de clasificación que tiene como

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principal criterio los bienes afectados y que agrupa los riesgos en seis categorías (Hardaker y otros 2004): - Riesgos humanos o de personal: Son los relacionados con la muerte, enfermedad o lesión de las personas que intervienen en las diferentes tareas agrícolas. Generalmente dichos riesgos tienen como fuente, el contacto permanente con sustancias químicas, las malas posturas, el uso indebido de maquinaria y la constante exposición al ruido.

- Riesgos de los activos de explotación: Se asocian con el robo, incendio y pérdida o daño de equipos, maquinaria, edificaciones y otros activos agrícolas utilizados en la producción.

- Riesgos de producción: Son aquellos que amenazan los rendimientos de la producción y que se encuentran generalmente relacionados con fenómenos hidro-climáticos y geológicos, así como

con

problemas

biológicos como plagas y enfermedades.

- Riesgos del mercado: Hacen referencia a la disminución de utilidades, debido a la volatilidad de los precios, una vez las decisiones de producción han sido tomadas. En particular, la volatilidad se refiere al aumento de los precios de los insumos necesarios en la producción y la disminución de los precios del producto cultivado.

- Riesgos institucionales: Asociados con los cambios de políticas públicas que influyen en las decisiones de producción o comercialización y que pueden afectar negativamente el resultado financiero. - Riesgos comerciales y financieros: Están igualmente relacionados con el resultado financiero y se asocian con el incumplimiento de contratos, variaciones en la tasa de cambio, falta de liquidez y en algunos casos volatilidad del precio de las acciones en las bolsas de valores.

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Por su parte, Ruiz Zorrilla agrupa los riesgos agrícolas en cinco categorías con base en las fuentes de peligro. Las primeras cuatro categorías hacen referencia a los riesgos externos al proceso productivo, mientras que la última tiene en cuenta los riesgos intrínsecos a la producción (Ruiz Zorilla 2006).

- Riesgos hidro-climáticos: Provocados por tormentas, granizo, heladas, sequías, inundaciones, vientos y fuego, entre otros fenómenos climáticos.

- Riesgos geológicos: Corresponden a riesgos naturales no climáticos como terremotos y erupciones volcánicas.

- Riesgos de mercado: Son los ocasionados por las variaciones de los precios domésticos e internacionales de los insumos de producción o de los productos cultivados.

- Acciones de los hombres: Se refieren a los riesgos ocasionados por acciones no naturales como guerras, crisis financieras y cambios en instituciones legales.

- Riesgos biológicos: Son los riesgos producidos en el cultivo por plagas y enfermedades.

1.3

Gestión de Riesgos Agrícolas

En la agricultura, los riesgos susceptibles de ser eliminados o reducidos se asocian principalmente al manejo del cultivo y pueden ser gestionados con controles y buenas prácticas implementadas por el agricultor en terreno. Estas buenas prácticas incluyen el manejo adecuado de plagas y enfermedades, la planeación y flexibilidad en las decisiones de producción, la implementación de programas de diversificación y el manejo profesional financiero de la explotación agrícola.

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Por otra parte, los riesgos que escapan al control del productor se asocian por lo general a fenómenos geológicos e hidroclimáticos, así como a la volatilidad de precios en el mercado. Estos riesgos son gestionados a través de estrategias de riesgo compartido como contratos de comercialización, de producción y pólizas de seguros. A continuación se describen con mayor detalle algunas de las estrategias (buenas prácticas) para prevenir o mitigar riesgos en terreno: - Prevenir enfermedades y mantener plagas a bajos niveles: Esto conlleva la rotación de cultivos con el fin de romper los ciclos de vida de las plagas y el ciclo biológico de los patógenos. Asimismo, incluye el uso de insumos como pesticidas, el ajuste de las fechas de siembra para evitar los niveles altos de actividad de las plagas,

el control de las malezas que pueden

actuar como hospederos de los patógenos, el mantenimiento de niveles adecuados de fertilidad del suelo, el uso de fertilizantes, semillas certificadas y especies híbrido resistentes.

- Evaluación de nuevos insumos y tecnología: Antes de adoptar nuevas tecnologías,

los productores pueden evaluar la pertinencia técnica y

económica de tal decisión.

Por ejemplo, si un agricultor piensa en usar

nuevas semillas, debe tener la seguridad de que este insumo se adapta a las condiciones del clima y del suelo de su cultivo. Igualmente debe tener en cuenta los costos que implica el uso de nuevas tecnologías, y su incidencia en la productividad de la explotación y en los resultados financieros (IICA 2010).

-

Producción flexible: Los sistemas de producción implementados por los agricultores deben ser flexibles, a fin de permitir cambios rápidos en función de la dinámica de oferta y demanda en los mercados (IICA 2010).

Por

ejemplo, si el mercado de Estados Unidos está demandando una variedad específica de rosas, los agricultores deben poder adecuar su proceso productivo a los cambios en la demanda.

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-

Diversificación: Se asocia a la idea de no depender de un solo elemento, llámese producto, mercado, etc. En la agricultura, las formas más comunes de diversificación son:

(1) Diversificación de los ingresos de los hogares rurales, a fin de no depender totalmente de los ingresos provenientes de la actividad agrícola.

(2) Diversificación de compradores y proveedores de insumos,

con el

objetivo de contar con diferentes opciones en caso de que un comprador o proveedor dé por terminada la relación contractual.

(3) Diversificación de la producción, a través de la implementación de policultivos2 o la rotación de cultivos3.

-

Integración vertical con el mercado: Es el establecimiento de contratos de provisión de productos con compradores que tengan una vinculación más directa con el consumidor final, con el fin de evitar intermediarios y obtener mayores márgenes de comercialización.

-

Manejo profesional de la explotación agrícola: Con el fin convertir el cultivo en un agronegocio de suficiente proyección y solidez, se requiere de la implementación de ciertas prácticas empresariales, tales como:

2

Policultivo: Es aquel tipo de agricultura que usa cosechas múltiples sobre la misma superficie, imitando hasta cierto punto la diversidad de ecosistemas naturales de plantas herbáceas y evitando las grandes cargas sobre el suelo agrícola de las cosechas únicas. La diversidad de cosechas ayuda a evitar la susceptibilidad que los monocultivos tienen a las plagas. 3

Rotación de cultivos: Consiste en alternar plantas de diferentes familias y con necesidades nutritivas diferentes en un mismo lugar durante distintos ciclos, evitando que el suelo se agote y que las enfermedades que afectan a un tipo de plantas se perpetúen en un tiempo determinado. La rotación del cultivo permite aprovechar mejor el abonado, controlar mejor las malas hierbas y disminuir los problemas ocasionados por plagas y enfermedades.

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(1) Creación de un plan de negocio bien estructurado que constituya la hoja de ruta de la explotación en un determinado período. El plan debe incluir los aspectos relevantes que definan la explotación, tales como misión, visión, objetivos y

estrategia de mercadeo basada en una seria

investigación de mercados (IICA 2010).

(2) Manejo

financiero

adecuado,

con

la

finalidad

de

sostenibilidad de la explotación agrícola en el tiempo.

asegurar

la

Este tipo de

práctica conlleva el conocimiento detallado de costos de producción y operativos de la explotación, así como la disponibilidad de registros financieros que permitan conocer el estado de pérdidas y ganancias. Igualmente, comprende la toma de decisiones financieras prudentes y acordes a las metas de producción y comercialización y el contar con un mínimo nivel de liquidez que permita mantener las operaciones cuando hayan cambios negativos en la demanda o en los precios de mercado (IICA 2010).

(3) Manejo adecuado del recurso humano a través de múltiple estrategias que incluyen la adopción de medidas de seguridad del personal; el aseguramiento necesario en salud y riesgos profesionales; y el entrenamiento adecuado para el desarrollo de capacidades en temas de producción, gestión agroempresarial y uso de equipos e insumos.

En cuanto a las estrategias de gestión que buscan transferir aquellos riesgos susceptibles de prevención o reducción, se destacan:

- Contratos de comercialización: Son instrumentos que buscan proteger al agricultor de la volatilidad en los precios.

En los contratos de

comercialización, el agricultor, quien conserva la plena responsabilidad de todas las decisiones de

producción, se compromete a vender una

mercancía a un precio determinado antes de que esté lista para ser

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comercializada (Comisión Europea 2001). Los contratos de comercialización pueden ser de muchas formas, algunas de las más comunes son:

(1) Contratos de futuros, que son un compromiso formal de comprar o vender la mercancía en la fecha de vencimiento a un precio fijo. Los términos de los contratos de futuros son establecidos en las bolsas o mercados.

(2) Contratos de opciones, que le otorgan al comprador el derecho (sin tener por ello la obligación) de vender un contrato de futuros a un precio establecido, dentro de un cierto período de tiempo.

(3) Forward, que es un contrato de futuros en el que las mismas partes establecen las condiciones sobre la compra o venta de un bien tangible específico, en una fecha y precio determinados.

(4) Swaps, que hacen referencia a la transacción en la que una serie de pagos fijos se canjean por una serie de pagos variables, cuyos valores dependerán de la ocurrencia de un evento asegurado.

(5) Contratos de precio mínimo, son aquellos en los que el agricultor tendrá un precio base pactado, el cual recibirá en caso de que los precios caigan; sin embargo, si los precios suben, el agricultor recibirá un precio mayor al precio base.

- Contratos de producción: Son instrumentos de comercialización en los cuales se le otorga al comprador un control considerable sobre el proceso de producción, especificando los insumos a ser utilizados, la calidad y cantidad del producto final y el precio a pagar (Comisión Europea 2001).

- Asociacionismo informal: Es la estrategia en la que los agricultores encuentran apoyo mutuo a través de contratos compartidos de tenencia de

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tierras, préstamos informales y fondos mutuales con utilización de redes familiares (Comisión Europea 2001).

- Seguro: Es la herramienta mediante la cual el agricultor busca respaldo en un tercero (compañía de seguros), que se compromete a compartir con él eventuales pérdidas ocasionadas por la realización de cierto tipo de riesgos, sobre los rendimientos de su explotación, sus utilidades financieras, la maquinaria e infraestructura utilizadas para la producción. La aceptación de compartir el daño se da a cambio del pago de una prima calculada con base en los costos de las posibles pérdidas, los gastos de administración y el margen de ganancia.

1.4

El Seguro Agrícola en la Gestión de Riesgos

El seguro agrícola se remonta al año 1820 y tiene sus orígenes en Francia y Alemania como respuesta a un fenómeno natural particular, el granizo. Posteriormente, hacia finales del siglo XIX, algunos agricultores en Estados Unidos iniciaron un programa de aseguramiento contra este mismo fenómeno, que estaba ocasionando importantes pérdidas en sus cultivos tabacaleros. Desde entonces, el seguro agrícola ha venido creciendo, desarrollándose e instituyéndose en muchos otros países (Hatch 2008). El principal beneficio del seguro es dar tranquilidad a los agricultores que saben que en caso de acaecimiento de un siniestro podrán contar con un flujo de caja mínimo para seguir operando y planear la recuperación del patrimonio que por años han tratado de construir. Asimismo, se constituye en instrumento de confiabilidad que le permite a las instituciones financieras desembolsar recursos a los agricultores para que inviertan y hagan crecer sus cultivos. A pesar de sus beneficios, el seguro agrícola sigue siendo una herramienta de gestión de riesgos de alcance limitado. Esto, en razón a que la idea general detrás de los seguros es el de la mancomunación de riesgos, que implica, que un gran número de personas contribuyan a través de sus primas a crear un

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fondo común para cubrir las posibles pérdidas que alguna de ellas sufra. Teniendo como base esta idea, para la sostenibilidad del seguro se requiere que los costos de las eventuales pérdidas no lleguen a ser mayores que el fondo común. Sin embargo, en el caso del seguro agrícola, existe el riesgo latente de que la eventual siniestralidad supere el fondo común, lo que conlleva a las aseguradoras a rechazar el aseguramiento del riesgo o a hacerlo a costos muy altos.

Este fenómeno, conocido como aversión al riesgo (Wenner 2005),

obstaculiza el desarrollo del seguro agrícola como herramienta de gestión de riesgos, y tiene como principales causas:

- Información asimétrica: Es aquel conocimiento que posee el productor sobre la situación de su cultivo, pero que la aseguradora no tiene, lo cual le impide a esta última calcular con precisión la probabilidad de ocurrencia del riesgo y la prima adecuada. De la información asimétrica surgen dos problemas relacionados: La selección adversa y el riesgo moral.

(1) La selección adversa sugiere que el seguro como instrumento de gestión de riesgos resulta de mayor interés para las personas con perfiles más riesgosos, lo cual puede crear un desequilibrio entre los índices de siniestralidad y los ingresos por primas (Wenner 2005).

(2) El riesgo moral advierte que el aseguramiento puede conllevar cambios negativos en la conducta del asegurado, ya que éste al saber que las pérdidas potenciales se encuentran cubiertas por la aseguradora, puede volverse menos diligente en la gestión de los riesgos asociados con la producción y el manejo de cultivos (Wenner 2005).

- Riesgos correlacionados: Los riesgos son más fáciles de ser asegurados cuando son perfectamente independientes; es decir, cuando no guardan ninguna correlación espacial entre sí; sin embargo, algunos de los riesgos propios de la actividad agrícola se apartan de este ideal.

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La correlación espacial positiva en las pérdidas afecta el desarrollo del seguro agrícola como instrumento de gestión de riesgos. El mejor ejemplo de

dicha

correlación

espacial

son

los

desastres

naturales

y

las

enfermedades epidémicas, que en caso de materializarse afectarían simultáneamente una pluralidad de individuos de una misma región, haciendo que las pérdidas lleguen a superar el fondo común.

El grado de correlación espacial con frecuencia se relaciona inversamente a las dimensiones de la región o del país donde se aseguran las actividades (Wenner 2005). De tal modo, es probable que países relativamente pequeños se caractericen por pérdidas agrícolas más positivamente correlacionadas, que los países grandes.

- Altos costos administrativos: Para la operatividad del seguro agrícola, las compañías de seguros deben realizar numerosas tareas administrativas que incluyen

recolectar cantidades considerables de datos meteorológicos,

condiciones de producción,

precios

y capacidad de pago. Igualmente,

deben desarrollar modelos para determinar

pérdidas probables; diseñar

contratos apropiados; establecer primas y niveles de indemnización; establecer, inspeccionar, monitorear y reclamar procesos de ajustes; y buscar reaseguros.

Todas estas actividades generan costos administrativos que en el caso de los seguros agrícolas pueden resultar bastante elevados, especialmente en el contexto de los países en desarrollo, en donde la información suele ser escasa y poco confiable y el acceso a las zonas rurales es difícil y agravado por una infraestructura pobre.

Los costos administrativos, reflejados en el cálculo de la prima, pueden aumentarse por la dispersión de la base de clientes, la heterogeneidad en

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los sistemas de producción agropecuaria y el monto de los valores asegurados (Wenner 2005).

- Desequilibrio entre las preferencias de los agricultores y su capacidad de pago: Los agricultores prefieren los seguros que protegen la totalidad de sus bienes contra múltiples amenazas. No obstante, para las compañías aseguradoras, los seguros de dichas características hacen más difícil el cálculo de las pérdidas probables y la determinación de primas actuarialmente justas.

Para que estos seguros se pudieran ofrecer en forma rentable, el valor de la prima sería muy elevado y el mercado generalmente insostenible, a menos que exista un fuerte subsidio estatal.

- Mercado reducido de reaseguro internacional: Debido a todas las dificultades que presenta el aseguramiento de las producciones agrícolas, el seguro es altamente cedido; es decir, los asegurados transfieren el riesgo a las aseguradoras y éstas a su vez transfieren una parte de su cartera a un tercero externo, ya sea una compañía reaseguradora internacional, un gobierno nacional o una agencia gubernamental supranacional. No obstante, las mismas causas que conllevan a la aversión al riesgo por parte de las aseguradoras, generan la renuencia de las reaseguradoras a aceptar parte de la cartera.

- Inadecuada intervención estatal: A pesar de la naturaleza privada del contrato de seguros, el gobierno puede influir y obstaculizar el mercado del seguro agrícola, a través de un marco regulatorio inadecuado y la adopción de incentivos distorsionados. En cuanto al marco regulatorio, uno de los problemas más frecuentes para las aseguradoras agrícolas, atañe a la regulación de reservas de capital en el caso de cultivos de ciclo corto, que se caracterizan por sus elevados índices de rotación de cartera. Si como consecuencia de la regulación, el

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capital debe ser reservado para períodos más largos que la duración real de la exposición a los riesgos, la prima se incrementa y el seguro se hace poco atractivo para el agricultor (Wenner 2005).

Los incentivos distorsionados se asocian a la intervención de los gobiernos en la gestión de riesgos agrícolas, a través de ayudas ex post en caso de emergencia (pagos directos, condonación de préstamos, préstamos subsidiados); lo cual, aunque resulta muchas veces necesario, afecta el interés de los agricultores de gestionar adecuadamente sus riesgos y de adquirir aseguramiento formal.

1.5

Esquemas de Seguro Agrícola

El seguro agrícola se ha implementado a partir de diversos modelos. Conforme a (Diaz-Caneja y Conte 2008) dentro de los múltiples esquemas de seguro agrícola es posible identificar algunos ya tradicionales: - Seguro mono riesgo: Es aquel que cubre un riesgo específico o hasta dos no correlacionados, siendo los de granizo y/o incendio los más comúnmente utilizados. Dada la limitación en el cubrimiento, éste es el tipo de seguro más ofrecido por las compañías aseguradoras privadas.

- Seguro combinado o multi-riesgo: Garantiza la cobertura de un número limitado de riesgos climatológicos específicos, tales como heladas, lluvias, inundaciones, vientos, granizo e incendios. En estos seguros pueden establecerse umbrales mínimos de daños y las primas se fijan para cada riesgo y producto cultivado.

- Seguro daño directo a la planta: Este seguro cubre un porcentaje de los costos de producción por hectárea de la plantación asegurada, cuando ocurren riesgos que afectan la estructura propia de la planta y/o producen su muerte.

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- Seguro paramétrico: Es aquel que se cobra, no en función de pérdidas reales, sino en función de un índice, el cual puede calcularse basándose en estadísticas de rendimientos, indicadores agrometeorológicos o imágenes de satélite

(Diaz-Caneja

y

Conte

2008).

Este

tipo

de

seguro

es

recomendable cuando la evaluación de las pérdidas sobre el terreno resulta muy complicada o cuando los asegurados son varios y las pérdidas no se evalúan de manera individual.

- Seguro de rendimiento: Cubre las pérdidas de producción ocasionadas por ciertos riesgos climáticos que afectan el cultivo, como sequías, heladas, inundaciones, incendios y granizo. En algunas ocasiones se incluyen otros riesgos naturales como daños ocasionados por la fauna silvestre y generalmente excluyen daños por plagas y enfermedades. En este tipo de seguro, los daños se evalúan teniendo en cuenta los costos de producción para alcanzar la producción estimada (Diaz-Caneja y Conte 2008).

- Seguros de precio: Aseguran una suma determinada de la producción contra la disminución del precio de mercado por debajo de un umbral fijado. El principal problema de este tipo de seguros es definir si la disminución del precio resultante de una pérdida de calidad, está o no incluida en la cobertura. En caso negativo, el seguro de precios ofrece menor protección al agricultor; sin embargo, si la calidad está incluida, este tipo de seguro puede implicar importantes problemas de riesgo moral, ya que la calidad depende en gran medida de las decisiones de producción y de gestión del cultivo (Meuwissen y otros 2008).

- Seguro de ingresos: Combina el seguro de rendimiento y el seguro de precio

en uno solo,

es decir,

conserva

la

cobertura

de

daños,

proporcionando una garantía adicional frente a la caída de los precios de mercado.

Este tipo de seguro resulta bastante atractivo para los

agricultores, pero también plantea considerables problemas de riesgo moral y de selección adversa (Meuwissen y otros 2008).

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- Seguro integral de la explotación agrícola: Este esquema consiste en una combinación de seguros para los diferentes bienes y productos de una explotación agrícola.

1.6

El Seguro Agrícola en el Mundo

En los países desarrollados el seguro agrícola ha logrado una mayor penetración en el mercado, mediante el posicionamiento de seguros que cubren una amplia gama de riesgos y cultivos. Por el contrario, en países en vía de desarrollo, donde son relativamente nuevos y los problemas de aversión son mayores, predominan esquemas de aseguramiento limitado. Los

seguros

agrícolas

son

implementados

dentro

de

sistemas

que

frecuentemente conllevan una asociación público-privada entre el gobierno y las compañías aseguradoras. Con el fin de lograr un mejor entendimiento de los distintos niveles de desarrollo e implementación del seguro agrícola en el mundo, se describen a continuación algunos de los principales sistemas (Comisión Europea 2001): -

España: El sistema se basa en una asociación entre el sector público y privado, en el que no se distingue entre los riesgos que pueden ser asegurados por el sector privado y los riesgos de mercado en los que debe haber intervención estatal. El sistema español ha adoptado un enfoque participativo, en donde todos los actores interesados están representados en la Entidad Estatal de Seguros Agrarios (ENESA), lo que permite tener en cuenta las necesidades de todos, en la toma de decisiones estratégicas y en la fijación de los planes anuales. El sistema es bien recibido por todas las partes interesadas, debido a la estabilidad que resulta del respaldo estatal. Las debilidades, según la percepción de las fuentes oficiales españolas, están en la existencia de importantes desequilibrios para ciertos productos y regiones, en algunas deficiencias presentes en el día a día del funcionamiento de los programas

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y en el que aún no todos los riesgos son asegurables para todos los productos (Comisión Europea 2011). En el sistema español se ofrecen una amplia gama de pólizas, incluyendo monoriesgo, multiriesgo, todo riesgo y seguro de rendimientos. La amplia oferta se considera una de las principales razones del éxito del programa, que aunque de naturaleza voluntaria tiene altas tasas de participación. En el año 2000, alrededor del 30% de los productores españoles participaron en el sistema, cubriendo alrededor del 30% de cultivos y el 10% de la producción animal (Comisión Europea 2011). - Estados Unidos: El sistema americano es complejo y cuenta con diferentes esquemas, como seguros de rendimiento y de ingresos, así como con un programa de asistencia para cultivos que están excluidos de los programas estándar. En Estados Unidos existe una cooperación público-privada en materia de seguros, en la cual el gobierno a través de La Corporación Federal de Seguros Agrícolas (FCIC) se encarga del reaseguro, así como de pagar a las compañías un subsidio por ajustes de costos administrativos, de operaciones y de pérdidas. La Agencia de Gestión de Riesgos (RMA) es la encargada de regular y promover el programa de seguros, establecer los términos de los contratos de seguros, asegurar el cumplimiento de los mismos y ofrecer subvenciones. El seguro de rendimiento otorga protección contra la mayoría de los peligros de origen natural y está disponible para más de setenta cultivos. La cobertura se basa en los datos de rendimiento (historia de producción real) de las explotaciones individuales. El rendimiento del productor se calcula con base en el promedio de cuatro a diez años del terreno asegurado. Si un productor no tiene los rendimientos reales, asumen con base

éstos se

en el rendimiento promedio del condado (Comisión

Europea 2001). El seguro de ingresos adiciona el componente de variabilidad de precio al seguro de rendimientos. El componente del precio se basa en los precios

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de futuros durante el año y las indemnizaciones se pagan cuando la producción real y el precio en tiempo de recolección de cosecha caen por debajo del nivel de garantía. -

Canadá: Cuenta con dos programas nacionales que otorgan una cobertura básica para los riesgos de rendimiento y de precio en la agricultura, y con un programa de asistencia en caso de emergencia. Estos programas nacionales son complementados con programas regionales que abordan las necesidades específicas de las provincias. El seguro agrícola ofrece una protección de riesgos de producción, en forma de garantía de rendimiento, cubriendo las pérdidas de cultivos causadas por los desastres naturales. El cálculo de la pérdida se basa en el promedio histórico individual de producción; así, si la producción cae por debajo del rendimiento hipotético, el productor tendrá derecho a una indemnización. En general, la cobertura máxima disponible es del 80%, mientras que para los cultivos de bajo riesgo es hasta del 90%. El programa de estabilización de ingresos es voluntario, y su objetivo es ayudar a los agricultores para que ahorren para los años de bajos ingresos, a través de cuentas de ahorro donde los agricultores contribuyen y reciben por contrapartida la ayuda del gobierno. En la actualidad, a los agricultores se les permite contribuir hasta con un 3% de las ventas netas y reciben contribuciones del 2% del gobierno federal y el 1% del gobierno provincial. Los productores tienen la opción de depositar un 20% adicional de sus ventas netas elegibles, pero el gobierno no equipara estas contribuciones adicionales. Sin embargo, tanto las contribuciones básicas como las adicionales ganan un 3% de interés por encima de las tasas ofrecidas por las instituciones financieras. El retiro de la cuenta se permite, cuando el margen bruto (ventas menos gastos) del año agrícola cae por debajo de la media del margen bruto de los años anteriores (Comisión Europea 2001). El programa nacional de asistencia en caso de desastres de ingresos agrícolas ha sido diseñado para proporcionar ayuda a los productores que

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enfrentan una disminución dramática de ingresos y para quienes los programas existentes no pueden ofrecer garantías. El programa está abierto a productores individuales y colectividades que presentan una declaración de impuestos de ingresos agrícolas y trabaja bajo un enfoque de "totalidad”, en el que todos los productos básicos están cubiertos. Esta cobertura se basa en márgenes brutos y no supera el 70% del margen promedio de los tres años anteriores. -

Japón: Debido a su ubicación en la zona de los monzones, la producción agrícola de Japón sufre con frecuencia fuertes pérdidas causadas por los tifones, inundaciones y temperaturas bajas. En Japón no hay compañías de seguros privadas que ofrezcan seguros agropecuarios, sino un programa público de protección integral. El sistema cubre casi todos los cultivos y el ganado, con excepción de hortalizas, flores y aves de corral. Para los sectores de mayor importancia para la agricultura japonesa (p.ej. arroz, cebada), el seguro es ofrecido en todo el país y la participación es obligatoria evitando la selección adversa y la propagación de ciertos riesgos. El sistema tiene una estructura de tres niveles, siendo el primero las asociaciones agrícolas de socorro mutuo en el ámbito municipal. Sin embargo, como los desastres naturales suelen causar grandes daños en zona enteras, las asociaciones municipales son re-aseguradas

por las

federaciones y éstas a su vez son re-aseguradas por el gobierno central. La obligatoriedad del programa afecta a ciertos pequeños agricultores que trabajan parcialmente en sus cultivos y que cuentan con suficientes ingresos, provenientes de otras fuentes, para gestionar sus riesgos. Por otra parte, los grandes agricultores sienten que el programa beneficia especialmente a los pequeños agricultores(Comisión Europea 2001). -

México: El sistema de seguro agrícola en México ha sobresalido por su probada viabilidad en términos de rentabilidad y penetración. La experiencia mexicana es vista como un modelo exitoso y viable de ser

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replicada en otros países de ingresos medios y bajos, para llevar el seguro agrícola a productores de pequeña escala. La estructura actual del sistema mexicano se caracteriza por la coexistencia de aseguradores privados, cientos de fondos de aseguramientos locales y el apoyo, tanto financiero como técnico por parte del gobierno. Desde el año 2000, la compañía estatal de seguros para cosechas AGROASEMEX se convirtió en una institución de segundo piso que ofrece principalmente reaseguros y que de manera secundaria promueve la industria, desarrollando instrumentos innovadores (seguros paramétricos) y proporcionando asistencia a los fondos mutuos. Los fondos funcionan como una sociedad mutualista de seguros con personalidad jurídica propia, integrada por los propios productores, quienes a través de ese instrumento deciden asociarse para otorgarse a sí mismos el servicio del seguro agropecuario (ORA 2013). Su constitución requiere una estructura operativa sólida, disponibilidad de información,

capital

constitutivo, y una normativa que los regule. Al igual que las compañías de seguros, los fondos evalúan los riesgos para determinar primas, realizan la tasación de siniestros y ceden riesgos al reaseguro; sin embargo, a diferencia de las aseguradoras privadas, no persiguen fines de lucro. En México, desde el año 2003 la atención a productores del sector agropecuario, acuícola y pesquero afectados por fenómenos climatológicos corresponde a SAGARPA, que es la dependencia del Gobierno Federal encargada de atender los Desastres Naturales del Sector Agropecuario (SAGARPA 2013). SAGARPA opera a través de dos instrumentos de atención: El Seguro Agropecuario Catastrófico del Componente de Atención a Desastres Naturales (CADENA), y los apoyos directos. El CADENA transfiere el riesgo a los agentes financieros especializados (las aseguradoras), a partir de un seguro contratado por los gobiernos estatales a fin de asegurar a sus pequeños productores (por los montos y unidades establecidas), a través de esquemas de seguros paramétricos o

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de rendimiento (SAGARPA 2013). En el CADENA, las aseguradoras pagan los daños a los gobiernos de los estados y éstos a su vez los entregan a los productores, bajo ciertas reglas de operación. Por otra parte los apoyos directos operan de manera complementaria al seguro catastrófico; es decir, protegen a los agricultores cuando no existe cobertura de aseguramiento o ésta se ve rebasada. Los apoyos directos son solicitados por los Gobiernos Estatales, una vez ocurrido el siniestro (SAGARPA 2013).

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2. Metodología La segunda sección describe los objetivos y la metodología de esta investigación, incluyendo el enfoque del estudio, la escogencia de la unidad de observación y el procedimiento utilizado para el desarrollo de los objetivos propuestos. 2.1 Enfoque del Estudio El interés original de la investigación fue el de analizar la gestión de riesgos y el rol del seguro agrícola, en el caso de los pequeños productores en Colombia. No obstante, dado que los riesgos agrícolas no son iguales para todos los tipos de cultivos, se decidió centrar este estudio en un solo producto que resultara de suficiente relevancia, encontrándose el maíz, como la mejor alternativa. La escogencia del maíz obedeció a la importancia de dicho producto para la agricultura, la alimentación del país, la economía campesina y el actual mercado de seguros agrícolas. De conformidad con los datos recopilados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el maíz es un cultivo que se produce en veintidós de los treinta y dos departamentos del país y es el segundo producto en área cultivada en Colombia (137.720 ha en 2010), con una producción cercana a 688.000 toneladas (SIC 2012). El maíz constituye un alimento esencial en la alimentación colombiana; el consumo per cápita es de 26 kilos por año y es utilizado para la

elaboración

de diversos productos de la canasta familiar(SIC 2012). La demanda doméstica del maíz supera la producción, teniendo que ser importadas aproximadamente 3.4 millones de toneladas, que corresponde al 70% de la demanda (SIC 2012). La importancia del maíz para la economía campesina radica en que el 85% de su producción corresponde a pequeños agricultores con extensiones de tierra hasta 5 ha4 (DANE 2005). Adicionalmente, el maíz hace parte del grupo de

4

Para efectos del presente estudio se consideran pequeños productores aquellos que tienen una única explotación agrícola hasta de 5 ha, medianos productores los que tienen

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cultivos para los cuales se ofrece aseguramiento formal, y con 13.000 ha aseguradas (MAPFRE 2012) es el segundo cultivo con mayor participación en el seguro agrícola, aunque la acogida es asimétrica a lo largo de las diferentes regiones del país. Todos estos aspectos resultaron relevantes al momento de la escogencia del enfoque del estudio. 2.2 Objetivos del Estudio El objetivo general de la investigación fue el de analizar la gestión de riesgos agrícolas en el caso de los pequeños productores de maíz y determinar el rol que en dicha gestión juega el seguro agrícola. Para la consecución del mismo fue necesario conseguir previamente los siguientes objetivos específicos: -

Identificar los principales riesgos a los que se encuentran expuestos los cultivos de maíz en Colombia.

-

Identificar buenas prácticas en materia de manejo de riesgos y el uso que los pequeños productores de maíz hacen de las mismas.

-

Determinar las características de la política nacional de gestión de riesgos y del sistema del seguro agrícola en Colombia.

-

Determinar las características de la actual oferta del seguro agrícola en el mercado colombiano para los cultivos de maíz y la brecha con la demanda.

-

Identificar las principales áreas en las que resulte necesario implementar políticas de mejora en relación a la gestión de riesgos y al seguro agrícola.

2.3 Desarrollo del Estudio Los objetivos de la investigación se alcanzaron a través de una metodología preponderantemente cualitativa, que incluía un estudio de gabinete y entrevistas estructuradas. explotaciones agrícolas que oscilan entre 5 y 30 ha y grandes productores, los que tienen explotaciones de más de 30 ha.

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- Estudio de gabinete: Hace referencia a la recolección de literatura, estudios previos,

mapas de riesgos existentes y documentos oficiales. Para el

estudio de gabinete se accedió a archivos de entidades como: Instituto de Hidrología

Meteorología y

Estudios Ambientales de Colombia (IDEAM),

DANE, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), Federación Nacional de Cereales (FENALCE), Fondo de Financiamiento para el Sector Agropecuario (FINAGRO), entre otros.

Por medio del estudio de gabinete, se logró: -

Definir el marco teórico y conceptual del estudio.

-

Identificar buenas prácticas en materia de gestión de riesgos agrícolas.

-

Conocer buenas experiencias de otros países, en relación al seguro agrícola, que pudieran ser de interés en el caso colombiano.

-

Identificar los riesgos prioritarios a los que se encuentran expuestos los cultivos de maíz en el país.

-

Conocer la política nacional de gestión de riesgos agrícolas y sus respectivos programas.

-

Determinar la actual oferta del seguro agrícola y su penetración en el mercado.

- Entrevistas estructuradas: Se desarrollaron a través de un cuestionario estándar aplicado a los productores de maíz y de un cuestionario adaptable según la especialidad de las diferentes instituciones relacionadas con el tema, aplicados a fuentes oficiales de las mismas. Para los productores se aplicaron entrevistas en nueve departamentos del país: Cesar, Bolívar, Córdoba, Santander, Cauca, Tolima, Valle del Cauca, Huila y Meta. En total se realizaron doscientas entrevistas que representan aproximadamente el 1% de los 200.000 hogares rurales que se estiman dependen del cultivo de maíz en Colombia (Garay y otros 2010).

La escogencia de la muestra fue por propósito, ya que se buscó seleccionar departamentos a lo largo del territorio nacional (Ilustración 1) y garantizar

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que entre las regiones existieran asimetrías, tanto en la producción del cultivo como en la participación en el seguro agrícola. Es decir, se seleccionaron departamentos en los que la participación en el seguro fuera relativamente alta (p.ej. Córdoba) y otros en los que la participación fuera baja o inexistente (p.ej. Santander) (Tabla 1).

Ilustración 1: Departamentos de Colombia en los que se Aplicaron las Entrevistas

Fuente: Construcción del Autor

Tabla 1: Información sobre los Departamentos de Colombia en los que se Aplicaron las Entrevistas

1

5

5

Departamento

Ha

UP Maíz Blanco

UP Maíz Amarillo

Ha Aseguradas

Cesar

11.805

881

1.134

188

Municipios Entrevistados -

Aguachica Pailitas La Gloria

Unidades productoras (UP): Unidad económica de producción, bajo una gerencia claramente definida que comprende todas las actividades agrícolas que se desarrollan al interior de una explotación, independientemente del título de propiedad, personería jurídica y tamaño; pueden constar o hacer parte de una o más fincas, haciendas o predios rurales continuos, situados en una misma vereda; pueden o no compartir los mismos medios de producción (DANE 2012).

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2

Bolívar

13.482

2.917

3.154

-

-

Morales

3

Córdoba

35.434

1.154

3.443

11.198

4

Santander

7.875

-

4.249

-

5

Tolima

22.994

1.438

5.144

-

6

Cauca

3.185

-

10.864

-

-

Cereté Cotorra Montería Ciénaga de Oro Sabana de Torres Barranca Betulia San Luis Valle de San Juan Armero-Guayabal Guachene

7

Valle del Cauca

13.659

739

1.753

56

8

Huila

3765

-

1.484

-

-

Yumbo Pradera Candelaria Palmira Campo Alegre

9

Meta

8.720

-

2.381

-

-

181.991

5.425

81.983

-

Granada Fuente de Oro Vista Hermosa San Martin San Juan -

Total país

Fuente: Construcción de Autor En cada departamento se realizaron convocatorias a los agricultores, a través de FENALCE, con el objetivo principal de discutir el manejo de riesgos de precios y de difundir el programa de coberturas del MADR y la Bolsa Mercantil de Colombia (BMC). En dicho espacio se aplicaron las entrevistas que tuvieron una duración aproximadamente de quince minutos y que se estructuraron en tres partes. La primera parte se centró en la identificación del entrevistado y en las características de su cultivo (p.ej. extensión,

grado de tecnificación); en la

segunda parte se buscó identificar la percepción de los productores sobre los riesgos que los amenazan, así como determinar la aplicación de buenas prácticas en la gestión de riesgos; y la tercera parte, se enfocó en el seguro agrícola y en las opiniones de los agricultores sobre la actual oferta en el mercado colombiano. Tanto para el tema de gestión de riesgos como para el de seguros, se solicitaron ideas de mejora.

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En cuanto a las instituciones,

se realizaron veintitrés entrevistas a fuentes

oficiales del MADR (Secretaría Técnica de Maíz y Alimentos Balanceados, y la Dirección de Comercio y Financiamiento), de FINAGRO (Vicepresidencia de Garantías, y el Programa de Coberturas Cambiarias), FASECOLDA, BMC, las diferentes regionales de FENALCE en el país, las aseguradoras Mapfre, La Previsora, Suramericana y la reaseguradora Swiss Re. Estas entrevistas tuvieron una duración entre quince minutos y dos horas, y se estructuraron en dos partes. La primera parte, tendiente a identificar los principales riesgos que afectan a los agricultores de maíz, así como la aplicación de ciertas estrategias relevantes en materia de gestión de riesgos; y la segunda parte,

tendiente a indagar sobre los mayores obstáculos que

presenta el mercado de seguros agrícolas en Colombia. Sobre ambos temas se solicitaron recomendaciones y oportunidades de mejora. Por medio de las entrevistas estructuradas, aplicadas a los agricultores y a las fuentes de las instituciones, logró establecerse: -

La percepción de los agricultores sobre los riesgos que los amenazan.

-

Las buenas prácticas aplicadas y no aplicadas por los agricultores en cuestión de manejo de riesgos.

-

La opinión de los agricultores sobre la actual oferta del seguro agrícola.

-

Los principales aspectos que configuran la aversión al riesgo de las aseguradoras, en el caso de los seguros agrícolas en Colombia.

-

Posibilidades de mejora.

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3. Introducción al Caso Colombiano Con el fin de lograr un verdadero adentramiento en el tema,

esta tercera

sección presenta una descripción del sector agrícola y del cultivo del maíz en Colombia, así como de la política nacional de gestión de riesgos agrícolas y de sus principales programas. Dentro de los programas de gestión de riesgos se hace énfasis en el seguro agrícola presentando su marco regulatorio y su evolución en el mercado.

3.1

La Agricultura en Colombia

Colombia es un país ubicado en la zona tropical de América del Sur, con localización latitudinal de 17° Norte y 4° Sur. En Colombia no hay estaciones en el sentido habitual de la palabra; las temperaturas dependen de la altitud, pero no varían mucho durante el año. Hay épocas secas y lluviosas que influyen en los ciclos productivos,

pero que en general permiten la actividad agrícola

durante todo el año. El país cuenta con una superficie total de 1’141.748 km (DANE 1985) distribuida a lo largo de treinta y dos departamentos que se encuentran a diferentes elevaciones sobre el nivel del mar, lo que crea una gran diversidad de microclimas y permite una variada producción agrícola (Ilustración 2). El país tiene una excepcional bio-diversidad y abundancia de recursos naturales que le otorgan una ventaja comparativa en sectores primarios (minería y agricultura). La producción agrícola en Colombia representa el 55.2% del total de la producción agropecuaria y emplea menos de 5 millones de ha, de las 21.5 millones con vocación agrícola. De esa superficie, el 60% se destina a cultivos permanentes6 y el 33% a cultivos temporales7(SEMANA 2012).

6

Los cultivos cuya producción de ciclo es más de 12 meses (p. ej. plátano, cacao, café, caña de azúcar, flores, frutas, ñame, palma de aceite y yuca).

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Ilustración 2: Microclimas y Producción Agrícola en Colombia

4.000 m

3.000 m Papas y algunas hortalizas 2.000 m Maíz, trigo, avena, cebada, remolacha, habichuela, zanahoria, repollo, ajo, lechuga, ciruela, durazno, ajo, curuba y flores 1.000 m Maíz, café, plátano, caña de azúcar, fríjol, algodón, naranja, papaya, flores y pastos 0m Maíz, algodón, ajonjolí, soya, arroz, sorgo, plátano, yuca, cacao, tabaco, caña de azúcar, caucho, palma de aceite, frutas

Fuente: Construcción del autor con base en datos del MADR La producción agrícola en Colombia se pueden clasificar en tres grupos principales (Tabla 2): (1) La producción tradicionalmente orientada a la exportación; (2) la producción con potencial de exportación; y (3) la producción para

el

consumo

interno.

Los

dos

primeros

grupos

corresponden

principalmente a cultivos permanentes de los que Colombia es un competente productor y que generalmente no compiten con importaciones. El tercer grupo corresponde

esencialmente

a

cultivos

temporales

que

compiten

con

importaciones. Tabla 2: Clasificación de la Producción Agrícola Grupo Exportaciones tradicionales Producción con potencial exportador 7

Ejemplo Banano, flores , azúcar, palma de aceite Mango, guayaba, uchuva, granadilla y tomate de árbol

aguacate,

piña,

maracuyá,

mora,

Los cultivos cuya producción de ciclo oscila entre 3 a 12 meses (p.ej, sésamo, algodón, arroz, cebada, frijol, hortalizas, maíz, maní, papa, sorgo, soya y trigo).

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Producción para consumo interno

el

Pimientos, espárragos, cebolla, brócoli, coliflor, lechuga y alcachofa Cacao, caucho, macadamia, nueces Tabaco, algodón, papa amarilla Maíz, arroz, trigo, avena, frijoles, soya, sorgo Tomate, papa, cebolla

Fuente: Construcción del autor En la estructura productiva agrícola colombiana se identifican tres grupos principales: (1)

El latifundio tradicionalmente vinculado a las actividades

ganaderas; (2) la agroindustria asociada especialmente a cultivos como el algodón, sorgo, plátano, palma de aceite y azúcar; (3) la agricultura familiar (micro y pequeñas explotaciones) que proporciona el 55% de los productos agrícolas de la canasta básica familiar (Forero 2003). La agricultura familiar participa en casi todas las actividades agrícolas, pero principalmente en los cultivos temporales para el consumo interno (Forero 2003); por ejemplo, la participación de la agricultura familiar en la producción de frijol es del 89%, en yuca es de 86%, en maíz 85%, en sésamo y verduras 76% y en la producción de trigo 74% (Garay y otros 2010). En cuanto a la economía, la agricultura es un sector de gran importancia para el país; de hecho, contribuye con el 6.5% del PIB, con el 18% del empleo y con el 12.4% de las exportaciones totales (DANE 2012). La agricultura abastece gran parte de la demanda nacional de alimentos y proporciona materias primas para una variedad de industria (PNUD 2010). Como sector exportador, la agricultura ha dado a Colombia una importante cuota de participación en los mercados internacionales de café, banano, azúcar y la palma de aceite (Proexport y SAC 2011). Según el gobierno, la agricultura colombiana tiene un enorme potencial de crecimiento, ya que una gran superficie de la tierra con vocación agrícola no ha sido aún cultivada (Proexport y SAC 2011). Sin embargo, el sector enfrenta numerosos problemas como lo son el bajo nivel de productividad en algunos sectores, el mal estado de la infraestructura rural, el uso ineficiente de la tierra y del agua, la ausencia de mecanismos para comercializar los productos agrícolas y la falta de acceso a los mercados (Comisión Europea 2009).

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La agricultura está igualmente influenciada por la precaria situación de las zonas rurales del país. En efecto, las zonas rurales que albergan alrededor del 30% de la población (Forero 2003) tienen tasas de pobreza muy por encima de los niveles nacionales, alcanzando una cifra de indigencia del 21%, que supera en 14 puntos la pobreza en las zonas urbanas (Comisión Europea 2009). En general, se estima que alrededor del 62.1% de la población rural está por debajo del umbral de la pobreza (SEMANA 2012) . La educación, el acceso a la tecnología, los servicios de saneamiento básico y de salud también son deficientes en las zonas rurales. Adicionalmente, las condiciones de vida se ven agravadas por las enfermedades infecciosas y por el hecho de que alrededor del 60% de los hogares carecen de acceso al agua potable y el 85% a la infraestructura de saneamiento básico (Comisión Europea 2009). La concentración de la propiedad de la tierra es otro problema de las zonas rurales de Colombia, se origina desde la época de la colonia y se agrava durante los últimos años por el conflicto armado y los grandes proyectos mineros y agroindustriales. La concentración de la propiedad de la tierra ha sido evidenciada en diferentes estudios, que concluyen que el 6% del total de tierra registrada corresponde a fincas que oscilan entre una y cinco ha, mientras que el 54% corresponde a fincas de más de mil ha (Salinas 2011). La concentración de la propiedad de la tierra ha estado directamente vinculada al conflicto armado interno, que durante treinta años ha causado el desplazamiento de 5.1 millones de campesinos y el abandono del 37% de la superficie de la tierra con vocación agrícola (Salinas 2011), lo que ha contribuido a la pobreza, subdesarrollo y baja productividad del sector agrícola. 3.2

El Maíz en Colombia

En Colombia, el maíz genera el 4% de los empleos agrícolas y aporta un 3% del PIB agropecuario (SIC 2012). El maíz es considerado el principal cultivo de ciclo corto, pues ocupa la segunda mayor extensión en área sembrada en Colombia.

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Pese a su importancia, el área sembrada de maíz ha registrado una evidente caída pasando de 538.569 ha, en 2004 a 137.720 ha, en 2010 (Ilustración 3). La reducción en área sembrada es reflejada en la disminución de la producción, que pasó de 1.8 millones de toneladas en 2004 a 688.000 toneladas en 2010 (Ilustración 4) (SIC 2012). Ilustración 3: Área Sembrada (ha)

Fuente: SIC 2012

Ilustración 4: Producción (en miles de toneladas)

Fuente: SIC 2012

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La producción doméstica de maíz es modesta en comparación con su demanda que asciende a 4’107.711 de toneladas, lo que significa que alrededor del 85% de la demanda debe suplirse con importaciones, de las cuales el 77% son destinadas a la industria de alimentos balanceados y el 23% al consumo humano (SIC 2012).

Las importaciones de maíz han aumentado gradualmente, pasando de 3’200.247 toneladas importadas en 2007 a 3’419.711 toneladas importadas en 2010 (SIC 2012), siendo Mercosur y Estados Unidos los principales proveedores. Con la entrada en vigencia de los tratados de libre comercio se espera que el aumento de las importaciones continúe. El maíz se cultiva en extensiones de tierra que oscilan entre las dos y treinta ha, aunque el 85% de la producción corresponde a pequeñas explotaciones de hasta cinco ha. El área sembrada se encuentra repartida entre el maíz blanco y el maíz amarillo. El maíz blanco ocupa el 33.2% de la superficie y se encuentra destinado esencialmente al consumo humano; el maíz amarillo, con el 66.8% de la superficie, está dedicado preferentemente al consumo animal, ya sea en forma directa o como insumo para la producción de alimentos balanceados (DANE 2005). La producción de ambos tipos de maíz tiene los mismos requerimientos, de manera que “el área sembrada puede ser intercambiada entre el uno y el otro, acorde a las condiciones del mercado” (DANE 2005). Según su grado de tecnificación, el maíz se clasifica en tradicional y tecnificado. En Colombia el cultivo tradicional predomina ligeramente con el 50.5% de la superficie cultivada (DANE 2005). El cultivo tradicional se caracteriza por darse en fincas de pequeñas extensiones, sin utilización de semilla certificada, con bajo consumo de agroquímicos especialmente fertilizantes. El rendimiento promedio nacional de este tipo de cultivo es de 1.57 de toneladas por hectárea y buena parte es utilizado para el autoconsumo (DANE 2005). El cultivo tecnificado, que ocupa el 49.5% del área sembrada, se caracteriza por utilizar extensiones de tierra mucho más grandes, así como por emplear

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semilla certificada y mayor cantidad de agroquímicos. Para este tipo de cultivo, el rendimiento promedio nacional es de 5.25 toneladas por hectárea y la mayor parte de la producción se destina a la producción de alimentos balanceados (SIC 2012). En Colombia, El maíz es un cultivo de gran dispersión, es decir, su producción tiene lugar en casi todos los departamentos del país; no obstante, se encuentra concentrado especialmente en los departamentos del Valle del Cauca, Tolima, Córdoba y Cesar en los que igualmente se concentra la producción tecnificada (DANE 2005) (Tabla 3). Tabla 3: Área Sembrada, Producción y Unidades Productoras por Departamento Departamento Total

ha

Producción

UP Amarillo

UP Blanco

181.991

504.643

81.983

27.332

7.702

20.107

-

-

914

1.168

-

-

Bolívar

13.482

23.617

3.154

2.917

Boyacá

8.986

16.865

9.371

-

Caldas

275

174

-

-

Cauca

3.185

3.370

10.864

-

Cesar

11.805

39.066

1.134

881

Córdoba

35.434

154.273

3.443

1.154

Cundinamarca

13.732

29.467

5.169

1.431

Huila

3.765

6.730

1.484

-

La Guajira

1.391

2.489

-

-

Magdalena

1.362

2.170

1.430

-

Meta

8.720

27.522

2.381

-

11.474

16.093

20.837

10.644

3.456

5.147

5.017

-

Antioquia Atlántico

Nariño Norte de Santander

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Quindío

299

740

-

-

Risaralda

2.716

11.886

-

-

Santander

7.875

10684

4249

-

Sucre

7.474

9558

2050

1.438

Tolima

22.994

63025

5144

2.703

Valle del Cauca

13.659

56538

1753

739

1.291

3956

-

-

Casanare

Fuente: Construcción del Autor con base en (DANE 2012) En cuanto a los costos de producción, es posible afirmar que estos se consideran relativamente altos, principalmente por los fertilizantes que en promedio representan el 50% de los costos producción. Para el año 2008, los costos directos e indirectos pasaron 2.614 millones de pesos a 2.792 millones de pesos (SIC 2012). En cuanto a los precios del mercado internacional, el maíz se caracteriza por una alta volatilidad y es altamente influenciado por el precio del maíz proveniente de Estados Unidos, principal productor mundial. Así, en el caso del maíz amarillo, entre enero de 1997 y enero de 2009, el precio CIF de referencia utilizado por la Comunidad Andina (CAN) para el maíz amarillo estadounidense se situó en un promedio de $160 dólares por tonelada, en términos constantes, con una desviación estándar de $35 y un coeficiente de variación de 22% (Garay y otros 2010) (Ilustración 5). Para el maíz blanco, en el mismo periodo, el precio CIF de referencia utilizado por la CAN para el maíz blanco estadounidense tuvo un promedio de $179 dólares por tonelada, en términos constantes, con una desviación estándar de $41 y un coeficiente de variación del 23% (Garay y otros 2010) (Ilustración 6). Dado el alto nivel de importaciones, Colombia es un tomador de los precios internacionales del maíz, y el precio interno del mismo se determina según convenio entre cultivadores y la industria (precio de paridad de importación). Salvo en los casos de los tratados de libre comercio, las importaciones se

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permiten en función de la compra de la cosecha nacional, mediante el mecanismo de administración de contingentes (Garay y otros 2010). Ilustración 5: Precios Internos del Maíz Amarillo (en pesos por toneladas) Tasa de Cambio Media. Ctes. 2009:100

Fuente: Salamanca y otros 2010

Ilustración 6: Precios Internos del Maíz Blanco (en pesos por toneladas) Tasa de Cambio Media. Ctes. 2009:100

Fuente: Salamanca y otros 2010

3.3

La Gestión de Riesgos Agrícolas en Colombia

En Colombia, la política nacional de riesgos agrícolas se considera incipiente, poco desarrollada y débilmente articulada. A continuación se describen los

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principales actores y programas, encargados de gestionar los riesgos agrícolas, especialmente aquellos catastróficos y de mercado: 3.3.1 Principales Actores - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR): Hasta el año 2013 la Dirección de Comercio y Financiamiento del MADR ha sido la encargada de dirigir las estrategias de gestión de riesgos agropecuarios y de definir las condiciones de las pólizas de seguros. En el futuro se espera que dichas funciones, y otras relacionadas con la política nacional de gestión de riesgos sean

asumidas

por

la

Dirección

de

Financiamiento

de

Riesgos

Agropecuarios, que será creada únicamente para tal fin.

- Comisión Nacional de Crédito Agropecuario (CNCA): Es la encargada de definir las pautas y lineamientos para el desarrollo del seguro agropecuario: Subsidios, zonas, productos, etc. La CNCA está conformada por el MADR, el Banco de la República, el Departamento Nacional de Planeación, el Banco Agrario y dos gremios de producción de orden nacional.

- Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO): Es una entidad de naturaleza mixta encargada de administrar los recursos destinados al fomento del sector agropecuario (FINAGRO 2013). Opera principalmente como un banco de segundo piso que ofrece líneas de crédito a productores, entre las que se destaca una línea especial para productores de maíz amarillo (FINAGRO 2013). A través de FINAGRO se ejecutan programas de gestión de riesgos, como el programa de coberturas cambiarias y se conceden los subsidios a la prima del seguro agropecuario. FINAGRO es también el encargado de ejercer la secretaría técnica de la CNCA.

- Bolsa Mercantil de Colombia (BMC): Es el escenario de negociación para la compra y venta de commodities, que ofrece a los inversionistas diferentes alternativas para la colocación de sus recursos, y a los productores,

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instrumentos financieros y de comercialización (BMC 2013). En relación a la gestión de riesgos, la BMC opera el programa del MADR de coberturas de precios de maíz, tendiente a mitigar la volatilidad de precios. Adicionalmente, la BMC ofrece instrumentos de comercialización (contratos forward), e instrumentos financieros (repos y ventas de facturas), a través de los cuales los productores pueden mejorar su flujo de caja y financiar sus actividades productivas.

- Federación Nacional de Cerealistas (FENALCE): Es un coadyuvante del gobierno en el estudio y solución de problemas técnicos, económicos y sociales, que sean de interés del sector agropecuario en general, y de sus asociados, en particular (FENALCE 2013).

Con el objetivo de fomentar la producción y consumo de cereales, FENALCE es multiplicador de diferentes programas estatales y ejecutor directo del Plan País Maíz, tendiente a incrementar la producción y productividad del maíz, a través de diferentes estrategias de gestión de riesgos, como uso de semilla certificada, uso adecuado de fertilizantes y soporte técnico (MADR 2010).

-

Instituto Colombiano Agropecuario (ICA): Tiene por objeto contribuir al desarrollo sostenido del sector agropecuario, pesquero y acuícola, mediante la prevención, vigilancia y control de los riesgos sanitarios, biológicos y químicos

para

las

especies

animales

y

vegetales

(ICA

2013).

Adicionalmente, el ICA asegura las condiciones de comercio, investigación y ordenamiento de los recursos pesqueros y acuícolas, con el fin de proteger la salud de las personas, los animales y las plantas.

- Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM): Es el encargado de prestar el servicio de alerta, basándose en la información meteorológica, hidrológica y ambiental ante la ocurrencia de incendios, inundaciones, deslizamientos, vendavales, temperaturas (IDEAM 2013).

sequías, heladas y altas

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En relación a la información agro-meteorológica, el IDEAM realiza pronósticos semanales que se difunden por diversos medios. Otras entidades que monitorean y difunden información relevante a los riesgos catastróficos son: El Instituto Geográfico Agustín Codazzi sobre el uso del suelo y el Servicio Geológico Colombiano sobre movimientos telúricos. - Unidad de Planificación y Adecuación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios (UPRA): Es el ente asesor del MADR en la planeación de estrategias tendientes a orientar el ordenamiento social de la propiedad, y el uso eficiente del suelo rural (MADR 2013). La UPRA tiene por objeto orientar la política de gestión del territorio para usos agropecuarios. Para ello, planifica y produce lineamientos técnicos para la toma de decisiones sobre el ordenamiento social de la propiedad de la tierra rural, el uso eficiente del suelo para fines agropecuarios, la adecuación de tierras, el mercado de tierras rurales, y el seguimiento y evaluación de las políticas públicas en estos asuntos (MADR 2013). -

Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres (FNGRD): Con fines de interés público y asistencia social, este fondo ha sido creado para la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad. Así, entre los años 2010-2011, cuando Colombia afrontó el “Fenómeno de la Niña 8 ”, mayor desastre natural de su historia reciente, se destinaron recursos del FNGRD para lanzar un plan de atención al sector agropecuario (MADR 2013). A través de los cinco billones de pesos otorgados, el MADR creó programas de reactivación económica, apoyos económicos, atención sanitaria, y programas de infraestructura y vivienda (MADR 13).

8

El Fenómeno de la Niña, también conocido como “la ola invernal”, consistió en un aumento extraordinario y sostenido de lluvias, que afectó a más de 1060 municipios y tres millones de personas, y deterioró gravemente la infraestructura productiva, vial e institucional del país (MADR 2013).

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-

Aseguradoras y reaseguradoras: En la gestión de riesgos agropecuarios, las compañías de seguros agropecuarios juegan un rol fundamental. En la actualidad, las agropecuarios

compañías autorizadas para emitir pólizas de seguros en

Colombia

son:

Seguros

Mapfre,

La

Previsora,

Suramericana y Seguros Bolívar. De éstas, sólo las tres primeras han salido al mercado con esquemas similares, destinados al cubrimiento de riesgos hidroclimáticos. En cuanto a las reaseguradoras internacionales que operan en el ramo están: Swiss Re, Mapfre-Re, Partner-Re,Hanover Re y Múnich Re. 3.3.2 Principales Programas e Instrumentos de Gestión Disponibles - Seguro agropecuario: En Colombia, el seguro agropecuario es el resultado de una asociación público-privada, en la que las compañías aseguradoras amparan a los productores de manera individual o colectiva contra cierto tipo de riesgos, a cambio de una prima que es parcialmente subsidiada por el gobierno nacional, a través de FINAGRO. - Coberturas

cambiarias:

Es un instrumento financiero

denominado

“Opciones PUT Europeas” y ofrecido a través de FINAGRO, que otorga al beneficiario el derecho de vender dólares en una fecha futura determinada, a un precio establecido, a cambio de una prima. El objetivo del instrumento es mitigar los riesgos que enfrentan los exportadores, por cuenta de la fuerte revaluación del peso colombiano frente

al

dólar

estadounidense,

que

ha

afectado

el

subsector

agroexportador. El instrumento cuenta con un incentivo del gobierno nacional, de subsidiar entre el 60% y el 80% del costo de la prima (FINAGRO 2013). - Coberturas de precio: Es un instrumento creado por el MADR en desarrollo del programa Plan País Maíz, que busca la estabilización de los ingresos de los productores de maíz, que están sujetos al comportamiento del mercado mundial, y cuyos ingresos son impactados negativamente por la caída de los precios en las principales bolsas de commodities internacionales.

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El instrumento, operado por la BMC, asegura el cubrimiento de las ventas de maíz, a través de la compra de opciones PUT en el mercado de Chicago Mercantile Exchange.

Los productores que adquieran el instrumento

cuentan con un subsidio gubernamental sobre el costo de la “prima” o valor de la opción, del 70%, 80% o 100%, dependiendo del tipo de productor (BMC 2013). Sistema de información del sector agropecuario: Es la red integrada del MADR, que busca proveer de información relevante a los responsables de la toma de decisiones políticas del sector, y a los diversos actores de las agrocadenas por medio de tres medios de divulgación: Anuario Estadístico del Sector Agropecuario, el portal Agronet y el programa de información abreviada CeluAgronet (MADR 2013). A través de la red se puede acceder a series históricas de las áreas de producción agrícola y pecuaria, precios mayoristas internos y del mercado internacional, importación y exportación, indicadores de competitividad, georeferenciación de cultivos, y estadísticas relevantes, tales como: La Encuesta Nacional Agropecuaria (ENA) y las Evaluaciones Agropecuarias Municipales sobre área, producción y rendimientos(MADR 2013). -

Contratos forward: Son instrumentos de comercialización ofrecidos por la BMC, a través de los cuales se llevan a cabo operaciones de compra y venta anticipada de commodities, donde el comprador y vendedor aseguran las condiciones específicas para la comercialización. En la actualidad este tipo de contrato sólo está disponible para el maíz blanco y la negociación se lleva a cabo entre 30 y 360 días, antes de la entrega del producto (BMC 2013).

-

Operaciones repo: Son una herramienta de financiación ofrecida por la BMC, que permite al propietario de un producto representado en un Certificado de Depósito de Mercancías (expedido por un Almacén General de Depósito), disponer de recursos inmediatos garantizados con su propia mercancía. Este instrumento le permite al producto obtener liquidez inmediata y financiarse, sin necesidad de otras garantías reales (BMC 2013).

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-

Créditos agropecuarios: Es aquel que se otorga para ser utilizado en el desarrollo de proyectos agropecuarios, en las distintas fases del proceso de producción de bienes agropecuarios, acuícolas y de pesca, así como en su transformación primaria y/o comercialización. En Colombia, los recursos de crédito agropecuario son otorgados por FINAGRO, por medio de los intermediarios financieros que ofrecen condiciones especiales a los productores, a través de líneas de crédito para capital de trabajo, inversión y normalización de cartera.

3.4

El Seguro Agrícola en Colombia

Como se mencionó anteriormente, entre las diversas estrategias de gestión de riesgos, este estudio hace especial énfasis en el seguro agrícola. Por lo tanto, a continuación se describe el marco regulatorio de dicho instrumento financiero y su evolución en el mercado colombiano. 3.4.1 Marco Regulatorio En Colombia, el contrato de seguros se encuentra regulado en el Título V, del Libro Cuarto del Código de Comercio (CCo), en el que no se encuentra una definición del mismo, pero sí una descripción de sus elementos y características. De acuerdo al artículo 1036 del CCo, son sujetos en el contrato de seguros: (1) El asegurador, quien asume el riesgo ajeno, (2) el tomador, quien subscribe el contrato y tiene la obligación de pagar la prima, (3) el asegurado, quien es el titular del interés asegurable y (4) el beneficiario, quien recibirá la indemnización en caso de que se materialice el daño. Las calidades de tomador, asegurado y beneficiario pueden estar en cabeza de una misma persona, como normalmente sucede en el caso de los seguros agrícolas. El artículo 1045 del CCo señala que el contrato de seguros debe constar por escrito, en una póliza suscrita entre las partes, y que son elementos esenciales del mismo: (1) El interés asegurable, se refiere a los bienes o activos que se

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quieran proteger, (2) el riesgo asegurable, es el peligro incierto que puede materializarse y causar daño, (3) la prima, corresponde al valor que periódica y sucesivamente el tomador tiene la obligación de pagar, con el fin de que su riesgo sea cubierto, (4) la obligación del asegurador de indemnizar en caso de que el siniestro se realice en los términos del contrato, y (5) la buena fe, que se predica de asegurador y asegurado. Entre los contratos de seguros disponibles en el mercado colombiano se encuentra el seguro agrícola o agropecuario, que fue establecido formalmente por medio de la Ley 69 de 1993, y reglamentado mediante el Decreto 3377 del 20039. Conforme al artículo primero de la Ley 69, el seguro agropecuario es un instrumento destinado “a incentivar y proteger la producción de alimentos y a buscar el mejoramiento económico del sector rural, promoviendo el ordenamiento económico del sector agropecuario y la protección de sus inversiones, bien sea que éstas hayan sido financiadas con crédito o con recursos del productor”. Por disposición de la ley, la CNCA tiene a su cargo definir las pautas y lineamientos para el desarrollo del seguro agropecuario; así mismo, la ley ordena la creación del Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios (FNRA) para dar cobertura de reaseguro a las entidades autorizadas para ofrecer seguros agrícolas. De conformidad con la mencionada ley, el seguro agropecuario ampara los perjuicios causados por siniestros climáticos ajenos al control del tomador, del asegurado o del beneficiario que afecten las actividades agropecuarias. Esta ley otorga potestad de expedir pólizas de seguro agrícola a la Caja de Crédito Agrario, a las sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales del Estado, haciéndoles obligatoria esta labor cuando no haya oferta privada que supla dicha demanda. 9

Con este decreto quedaron derogados todos los anteriores que regulaban parcialmente la señalada ley: Decreto 167 de 1995, el Decreto 846 de 2000 y el Decreto 1785 de 2001.

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Posteriormente, la Ley 1450 de 2011, correspondiente al Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 modificó parcialmente la Ley 69 de 1993, autorizando a las compañías del exterior para expedir pólizas de seguros agropecuarios y ampliando la cobertura de los seguros, no sólo a los riesgos climáticos, sino a todos los naturales y biológicos. La CNCA deberá, anualmente, emitir un plan de seguros en el que se determine el presupuesto destinado para conceder subsidios en cada vigencia fiscal. Adicionalmente, la CNCA deberá definir las producciones objeto de seguro y de subsidio, así como los riesgos a cubrir y el porcentaje del subsidio sobre el valor de las primas; estas últimas funciones pueden ser delegadas al MADR. Conforme a la reglamentación, el 60% del valor de la prima del seguro agrícola es subsidiado por el gobierno. Adicionalmente, si el seguro es solicitado para el cubrimiento de un cultivo sujeto a crédito FINAGRO, el subsidio será de 70% para medianos y grandes productores, y de 80% en el caso de pequeños productores (FINAGRO 2013). Cuando el seguro es adquirido de forma colectiva o individual por cualquier agricultor que no se encuentre atado a créditos FINAGRO, el subsidio al que tendrá derecho será del 60% (SURA 2013). Cuando el seguro sea adquirido a través de una entidad financiera en asocio a un crédito en condiciones FINAGRO, los agricultores podrán acceder a subsidios del 70% y hasta 80%, si son pequeños productores (SURA 2013). Para la vigencia 2013, la CNCA en su plan anual de seguros destinó un aporte financiero de 22.000 millones de pesos y el MADR, por mandato, determinó que los amparos sujetos de cubrimiento en el marco de los diferentes programas del seguro agropecuario, serían los riesgos naturales, tales como exceso o déficit de lluvia, vientos fuertes, inundaciones, heladas, granizadas, deslizamientos y avalanchas; y riesgos biológicos, tales como plagas o enfermedades (MADR 2013).

Igualmente, el MADR dispuso que para la

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mencionada vigencia, los cultivos y valores máximos a asegurar por hectárea serían (Tabla 4):

Tabla 4: Cultivos y Valores Máximos a Asegurar por ha para la Vigencia 2013 Productos

Valor Máximo a Asegurar por ha, en Pesos COL

Cultivos de ciclo corto vegetativo

14.000.000

Cultivos de mediano y tardío rendimiento

20.000.000

Plantaciones forestales

8.000.000

Otros cultivos con costos superiores a COL 35 millones por ha

100.000.000

Fuente: MADR 2013

3.4.2 Evolución del Seguro Agrícola en el Mercado En el año 1999, el seguro agrícola fue ofrecido por primera vez en Colombia para los cultivos de banano, en el departamento del Magdalena, por la Unidad de Seguros de la Caja Agraria, que tras su liquidación, cedió la cartera a la compañía de seguros La Previsora (Díaz y otros 2011). Las primeras experiencias con el seguro agrícola en el país fueron negativas, dada la selección adversa. Los esfuerzos por ofrecer pólizas a primas asequibles llevaron a siniestralidades del 300%, ya que el subsidio gubernamental estuvo ligado al tamaño de la explotación a asegurar, dejando fuera del sistema a los medianos y grandes productores (Díaz y otros 2011). Posteriormente,

las

compañías

de

seguros

la

Previsora,

Mapfre

y

Suramericana se unieron en un esquema de coaseguro para el aseguramiento de cultivos, con resultados igualmente infortunados. En el año 2005 se introdujo el seguro paramétrico para los cultivos de algodón y maíz, en el que la indemnización se pagaba por exceso o déficit de lluvia en la zona, cuando se superaban o no se alcanzaban respectivamente los límites de precipitación determinados. Este seguro tuvo una mejor acogida, dado que

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el subsidio fue uniforme; sin embargo, la experiencia fue también negativa. Por una parte, las compañías aseguradoras carecían de suficiente información y tecnología para el debido control meteorológico; y por la otra parte, los productores, dado el poco entendimiento del esquema, pactaron condiciones meteorológicas extremas para pagar primas más bajas; por lo que al sufrir pérdidas a causa de precipitaciones

no pactadas, las indemnizaciones no

fueron pagadas, lo que generó desconfianza en el sistema (Díaz y otros 2011). Para el año 2006, el mercado del seguro agrícola quedó únicamente en manos de Mapfre, que creó la unidad de Seguros Agroindustriales y adelantó sus primeras acciones de aseguramiento al banano, con subsidio del 40% y con el apoyo de reaseguradoras como Múnich Re, Swiss Re y Hannover Re (Díaz y otros 2011). Con el tiempo, MAPFRE desarrolló dos esquemas de aseguramiento agrícola: Daño directo a la planta y pérdida de rendimiento esperado. Ambos esquemas tendientes a cubrir los riesgos hidroclimáticos, mediante una indemnización que cubre un porcentaje de los costos de producción. En el año 2013, Suramericana y la Previsora entran nuevamente al mercado de seguros, ahora como compañías de seguros independientes, cubriendo también daños hidroclimáticos bajo esquemas similares a los de Mapfre (Díaz y otros 2011). Durante el mismo año, de un total de 24.391 pólizas emitidas (cifras preliminares), Mapfre cuenta con el 82.43% de participación en el mercado, Previsora con el 16.59 % y Suramericana con el 0.98% restante (FASECOLDA 2013). En la actualidad, los principales productos para los cuales se ofrece aseguramiento en el mercado son: Café, banano, maíz, plantas forestales, arroz, caña de azúcar y tabaco. En los últimos años, la participación en el seguro agrícola ha aumentado paulatinamente, aunque aún se considera baja. E el año 2012, el nivel de aseguramiento de las actividades agropecuarias no superaron el 1.17% de los 3’000.000 ha que conforman la superficie cultivada del país (MADR 2013)(Tabla 5).

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Dada la baja participación, el presupuesto destinado para el subsidio del seguro agrícola no está siendo ejecutado; por ejemplo, en el año 2012, de un total de 31.000 millones de pesos disponibles, sólo 8.993 millones de pesos fueron utilizados, lo que equivale al 29% del valor presupuestado(MADR 2013) (Ilustración 7). En cuanto a la participación por cultivos se destaca el caso del banano, caña de azúcar, maíz y plantaciones forestales (Tabla 6).

Tabla 5: Aseguramiento de las Actividades Agropecuarias en Colombia

2004

Año

Área Sembrada (ha) 4´571.366

Área Asegurada (ha) 1.157

Área Asegurada (%) 0.03

2005

4´449.807

4.216

0.09

2006

4´496.427

2.789

0.06

2007

4´694.068

30.102

0.64

2008

4´827.174

41.863

0.87

2009

4´890.940

31.651

0.65

2010

4´990.777

42.800

0.86

2011

5´079.187

45.986

0.61

2012

5´206.495

61.104

1.17

Fuente: MADR 2013 Ilustración 7: Ejecución Presupuestal del Subsidio para el Seguro Agrícola (Millones de Pesos COL)

Presupuesto Total del FNRA

Presupuesto sin Ejecutar

Subsidios Pagados

40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 2005

2006

2007

2008

2009

Fuente: MADR 2013

2010

2011

2012

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Tabla 6: Nivel de Aseguramiento por Cultivos (cientos de ha) Cultivo Banano Maíz Caña de Azúcar Plantación Forestal Tabaco Arroz Soya Sorgo Plátano Papa Algodón

Área Asegurada (ha- 2011) 9.819 13.092 10.399 4.021 3.386 179 2.710 1.289 775 52 789

Área Asegurada (ha-2012) 16.738 11.317 13.638 10.597 986 2.680 1.553 707 978 651 512

Fuente: MADR 2013

La baja participación en el seguro agrícola no es una situación exclusiva de Colombia, sino es un problema común de los países emergentes en relación con las economías industrializadas. Entonces, mientras que en países desarrollados como Canadá y Estados Unidos las tierras agrícolas aseguradas alcanzan una cobertura del 55% y 75% respectivamente, en países en vía de desarrollo las cifras de aseguramiento son muy inferiores, encontrado por ejemplo: Argentina (1%),

Brasil (3%), Chile (2%), Venezuela (4%) (Hatch

2008). Esta situación es reflejada en los bajos niveles de penetración del seguro en el mercado. Para el 2007, en Colombia la penetración10 del seguro agrícola fue del 0.0022% en el PIB y del 0.03% en el PIB agrícola, mientras que en el escenario mundial fue aproximadamente del 0.015% en el PIB y del 0.3% en el PIB agrícola (Díaz y otros 2011). Dado que la economía colombiana es tan dependiente de la agricultura, la baja penetración del seguro en el mercado evidencia la vulnerabilidad del país ante los riesgos agrícolas.

10

La penetración es una medida comúnmente utilizada para el análisis de seguros, que relaciona las primas emitidas de un ramo con el porcentaje del PIB del país (en el caso del seguro agrícola con el PIB correspondiente a la actividad agrícola.)

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4. Hallazgos del Estudio de Campo Esta sección resume los principales hallazgos de las entrevistas aplicadas a los productores y a las fuentes oficiales de las instituciones relacionadas con el tema de estudio. Específicamente, los hallazgos identifican los riesgos prioritarios en el caso de los cultivos de maíz en Colombia, determinan la aplicación que los productores de maíz hacen de ciertas buenas prácticas, y analizan la brecha entre la oferta y demanda del seguro agrícola, así como el rol de este instrumento en la gestión de riesgos.

4.1

Identificación de Riesgos

Durante el estudio de gabinete y como preparación para el trabajo de campo, se indagó sobre la existencia de posibles mapas de riesgos que pudieran constituir base principal de los hallazgos de este estudio; encontrando que el único mapa existente data de 1994 y en él sólo se tienen en cuenta riesgos hidroclimáticos y biológicos. Por lo anterior, para la identificación de los riesgos a los que se encuentran expuestos los cultivos de maíz en Colombia, se construyó, con base en la literatura, un listado de riesgos agrícolas, dejando abierta la posibilidad a los entrevistados de incluir otros riesgos. -

Volatilidad de precios: Disminución de precios del maíz

y aumento de

precios de insumos. -

Riesgos de tipo cambiario (revaluación/devaluación del peso colombiano).

-

Fenómenos hidroclimáticos.

-

Fenómenos geológicos.

-

Plagas y enfermedades.

-

Dificultades contractuales para la comercialización del maíz y/o compra de insumos.

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-

Pérdidas financieras causadas por manejo del cultivo inadecuado o informal, en cuestiones financieras, administrativas, legales, de personal, etc.

-

Inadecuada planeación de la producción (cuestiones agronómicas).

-

Fallecimiento o incapacidad del recurso humano.

-

Problemas

de

contaminación

causados

por

inadecuados

manejos

ambientales. -

Problemas relacionados con la tenencia de la tierra.

-

Problemas de orden público que afectan la seguridad del cultivo.

Del anterior listado se encontró que de acuerdo a la percepción, tanto de los productores como de las instituciones, los principales riesgos que amenazan los cultivos de maíz son: -

Variación de precios de mercado (33%).

-

Fenómenos hidroclimáticos (29%).

-

Dificultades contractuales (19%).

-

Plagas y enfermedades (18%).

-

Pérdidas financieras a causa del manejo informal del cultivo (10%).

En cuanto a los riesgos hidroclimáticos se halló que las principales amenazas de este tipo son: Las sequías (67%), los vientos fuertes (30%) y el exceso de lluvias (27%) (FENALCE 2011). Dada la topografía colombiana, es de esperarse que los riesgos climáticos no amenacen a todos los rincones del territorio por igual; por lo anterior, la priorización de riesgos hidroclimáticos fue igualmente determinada por zonas productivas (Tabla 7). Tabla 7: Principales Riesgos Hidroclimáticos por Zonas Regional Bolívar, Atlántico

Huila

Zona

Riesgo 1

Riesgo 2

Ribereña

Exceso de lluvias

Inundaciones

Montes de María

Sequía

Vientos

Valle

Sequía

Vientos

del

Alto

Riesgo 3 Vientos

Inundaciones

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Magdalena Zona Andina

Sequía

Vientos

Inundaciones

Zona Cafetera

Estragos por el invierno

-

-

Zona fría

Exceso de lluvias

Granizo,

Vientos

Zona cafetera

Exceso de lluvias

Sequías

Vientos

Zona cálida

Sequía

Inundaciones

-

Meta

Llanos

Exceso de lluvias

Inundaciones

Vientos

Sur del Cesar

-

Inundaciones

Sequías

-

Santander

-

Exceso de lluvias

Vientos

-

Córdoba

-

Vientos fuertes

Inundaciones

-

Norte del Cesar,

-

Sequía

Inundaciones

Vientos

Valle del Cauca

-

Vientos

Inundaciones

Sequías

Tolima

Valles

Sequías

Vientos

Inundaciones

Cundinamarca

Heladas

Sucre, Guajira

interandinos

Fuente: FENALCE 2011 En relación a los riesgos biológicos, se encontró que las principales plagas que afectan los cultivos de maíz en Colombia son: El complejo spodoptera, vectores de virus y aves transmisoras de enfermedades. En cuanto a las enfermedades se identificaron como prioritarias: El complejo mancha de asfalto, cercospora, achaparramiento, royas y pudriciones de mazorca (FENALCE 2011). La amenaza de plagas y enfermedades también pudo establecerse por zonas productivas (Tabla 8):

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Tabla 8: Principales Riesgos Biológicos por Zonas Regional

Riesgos Biológicos

Bolívar, Atlántico

Trozadores, Cogolleros: Diatreae, Spodoptera. Enfermedades serfosfora y manchas folioares

Huila

Biológicos: Ataque de lepidopteros como Spodoptera spp, el Diatraea spp

Cundinamarca

Plagas: (Trozadores) y enfermedades (roya ocasional) Enfermedades: Cercospora Plagas: (Dalbulus maidis - Peregrinus maidis - y Rhopalosiphum que se son vectores del virus)

Meta

Complejo mancha de asfalto: Phyllachora maydis, monographella maydis y coniothyrium phychoarae

Sur del cesar

Spodoptera spp

Santander

Spodoptera spp

Córdoba

Enfermedades Fungosas: - Del grano de la mazorca: Rhyzoctonea Sp, Fussarium Sp, Pernisillium. Atacan la hoja: Physoderma Sp, Curvularia Sp, Cercospera Sp, Antracnosis Sp. Atacan al tallo: Physoderma Sp, Fussarium Sp. Atacan a la raíz plantulas: Complejo Dampim Off - Phitium - Sclerosis - Fussarium. Enfermedades de los tallos: Erwinia Sp

Cesar Norte, Sucre y Guajira

Enfermedades Fungosas: - Del grano de la mazorca: Rhyzoctonea Sp, Fussarium Sp, Pernisillium. Atacan la hoja: Physoderma Sp, Curvularia Sp, Cercospera Sp, Antracnosis Sp. Atacan al tallo: Physoderma Sp, Fussarium Sp. Atacan a la raíz plantulas: Complejo Dampim Off - Phitium - Sclerosis - Fussarium. Enfermedades de los tallos: Erwinia Sp. Plagas: Pulgon, tierreros, trozadores, spodoptera

Tolima

Royas – Mancha de asfalto - Diplodia - Curvalaria- Phaeosphaeria - Physoderma Maydis - Virosis. Dalbulus maidis - Peregrinus maidis - y Rhopalosiphum que se son vectores del virus. Plagas como el insecto Diatreae, tierreros y cogollero.

Fuente: FENALCE 2011

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En relación a la escala de priorización de riesgos hallada en este estudio, es decir, la identificación de cuáles son los riesgos más importantes y en qué orden, vale aclarar que probablemente no sea idéntica a la de pasados estudios, ni a la de otros que se lleven a cabo en el futuro. En particular, es posible que riesgos que en el pasado fueran considerados prioritarios, hoy no lo sean, o que riesgos que hoy resulten más amenazantes fueran considerados menos relevantes años atrás. La razón de estos posibles cambios en la priorización de riesgos, es que en los últimos años la agricultura colombiana ha sufrido varias transformaciones por causas múltiples, como lo son el cambio climático, la apertura comercial y los tratados de libre comercio, los cambios en los patrones de consumo, las crisis financieras mundiales y la situación de orden público en las zonas rurales del país. Así por ejemplo, de la literatura pudo determinarse que los riesgos asociados con la tenencia de la tierra y los problemas de orden público estaban dentro de las principales amenazas que acechaban a los agricultores colombianos. Estos riesgos seguramente se tornaron prioritarios en los años de recrudecimiento del conflicto armado (1980-2005); sin embargo, en el presente estudio no fueron identificados dentro de los cinco riesgos prioritarios, en razón al evidente control del orden público que el estado ha logrado durante los últimos años. Otro ejemplo relevante, es la importancia que últimamente han adquirido los riesgos de precio de mercado. En el caso del maíz, siendo Colombia un importador neto y no un fijador de precios internacionales, los agricultores están expuestos a la volatilidad característica de este producto en los mercados internacionales y que en el pasado era controlada con medidas proteccionistas comerciales. Es entonces a partir de los años noventa, cuando Colombia empieza su proceso de apertura comercial y se adhiere al Acuerdo en Agricultura de la Organización Mundial del Comercio, que las medidas proteccionistas empiezan

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a ser paulatinamente desmontadas y los agricultores comienzan a sentir los efectos de la volatilidad en sus ingresos. Esta exposición a los precios internacionales se ha intensificado durante la última década, a raíz de los tratados de libre comercio que el país ha firmado y que ha permitido la

entrada libre de arancel de productos agrícolas,

provenientes de diversos socios comerciales. Especial atención merece el reciente tratado de libre comercio con Estados Unidos. Es de esperar, que dada la ventaja comparativa de Estados Unidos sobre Colombia en la producción de maíz, el tratado, que permite la entrada de dos millones de toneladas de maíz amarillo y 150 mil toneladas de maíz blanco, lleve a un aumento significativo de las importaciones a expensas de la venta de la producción doméstica, y a una disminución importante del precio interno del producto, afectando directamente los ingresos de los agricultores. La volatilidad de precios, no es el único tipo de riesgo cuya priorización ha sido influida por la apertura comercial. La competencia directa de la producción doméstica con las importaciones, a raíz de la liberalización, ha llevado al país a enfocarse en el aumento de la competitividad del sector agrícola y a que prácticas, que pueden afectar la competitividad, como el manejo financiero informal del cultivo, puedan ser consideradas hoy como fuentes de riesgo que no eran consideradas relevantes en el pasado. En cuanto a los riesgos hidroclimáticos y biológicos, es posible afirmar que han representado, a través de los años, una amenaza constante y de gran magnitud para los agricultores. No obstante, es de resaltar la influencia que el cambio climático y la tecnología han tenido sobre la percepción de los agricultores e instituciones respecto a los mismos. Por un lado, el cambio climático ha agudizado la incertidumbre asociada con los riesgos climáticos y geológicos. Por el otro lado, los avances tecnológicos y el acceso facilitado que el libre comercio ha dado a insumos de calidad y a agroquímicos como pesticidas, han incrementado el control que los productores puedan tener sobre

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los riesgos biológicos, disminuyendo su preocupación sobre algunas plagas y enfermedades. En relación a las variables macroeconómicas relativas a las tasas de cambio, que en los últimos años se han visto afectadas por las crisis financieras mundiales, este estudio estableció que dichas variables no resultan motivo de preocupación para los productores de maíz, en razón a que los problemas de revaluación y devaluación de la moneda frente al dólar, son riesgos que conciernen principalmente al grupo de sectores exportadores, del cual el maíz no hace parte. Finalmente, vale aclarar que el hecho de identificar ciertos riesgos como prioritarios no descarta la existencia de otros, ya que en general, los riesgos asociados con la actividad agrícola son múltiples, y más aún en las precarias condiciones de los pequeños productores en las zonas rurales de Colombia.

4.2

Buenas Prácticas Aplicadas en la Gestión de Riesgos

Con el fin de identificar las estrategias de gestión de riesgos aplicadas por los agricultores para los cinco riesgos prioritarios, las entrevistas se apoyaron en un listado de buenas prácticas construido a partir de la literatura (Tabla 9) y se dejó abierta la posibilidad, a los entrevistados, de incluir otras que aplicaran o conocieran. Tabla 9: Estrategias de Gestión de Riesgos Prioritarios Estrategia

Tipo de Riesgo

Tipo de Herramienta

Aplicación de tecnologías contra plagas y enfermedades

Biológico

En terreno

Seguro agrícola

Hidroclimático

Transferencia de riesgo

Programa cobertura de precio

Volatilidad de precios

Transferencia de riesgo

Usos de instrumentos de comercialización

Dificultades comerciales y financieras

Transferencia de riesgo

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Tecnificación (semillas certificadas)

Biológico

En terreno

Diversificación de cultivos

Biológico

En terreno

Diversificación de ingresos

Dificultades financieras

En terreno

Diversificación de clientes y proveedores

Dificultades comerciales y financieras

En terreno

Monitoreo de pronósticos climáticos y planificación de la producción, de acuerdo a los mismos

Hidroclimático

En terreno

Monitoreo de precios de mercado

Dificultades comerciales y financieras

En terreno

Asociacionismo

Todos

En terreno

Manejo empresarial de la explotación

Dificultades comerciales y financieras

En terreno

Fuente: Construcción del Autor Una salvedad importante respecto de esta segunda parte de los hallazgos, es que en el tema de priorización de riesgos, las entrevistas a productores e instituciones

evidenciaron

unanimidad,

mientras

que

en

el

tema

de

implementación de herramientas de gestión, se encontraron opiniones contrarias. Así, balanceando los hallazgos entre los dos grupos de entrevistas, fue posible establecer que la estrategia de mayor aplicación entre los productores es el uso de tecnologías contra plagas y enfermedades. No obstante, sólo el 76% de los productores entrevistados confirmó su aplicación, lo que indica que aún hay espacio de mejora. Las demás estrategias tienen niveles mucho menores de implementación, en la mayoría de los casos debido principalmente a dos factores: El primero, los costos, vistos en relación con la iliquidez o incapacidad financiera de los

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agricultores; y el segundo, la falta de conocimiento del productor sobre la existencia, funcionamiento (dificultades operativas) y beneficios de los instrumentos de gestión de riesgos. La dificultad de los productores para entender el beneficio de las herramientas de gestión es influenciada por la naturaleza incierta del riesgo, ya que los agricultores consideran su realización improbable. Esta situación es más clara en el caso de instrumentos financieros como seguros, programas de coberturas y contratos de comercialización, que constituyen figuras de difícil comprensión para los agricultores en cuanto a su funcionamiento y a sus beneficios potenciales; ya que en caso de no materializarse el riesgo, el productor considera que el valor de la prima o comisión fue una pérdida o un gasto innecesario. El programa de coberturas de precios en Colombia, es un ejemplo claro de cómo los costos y las dificultades operativas obstaculizan la implementación de ciertas estrategias de gestión, y es también una experiencia positiva de cómo superar dichos obstáculos. Hasta el año 2012, el programa tenía muy baja participación por lo que se introdujeron ciertas modificaciones. Para el caso de los pequeños productores estas modificaciones incluyeron una ampliación del subsidio estatal hasta cubrir el 100% del costo de participación en el programa, y la intervención activa de FENALCE, como agente operativo, encargado de realizar los trámites administrativos en nombre de los productores. En el caso de los medianos y grandes productores para quienes el subsidio no es total, se les permite realizar el cubrimiento con un precio por encima del precio de mercado, lo que conlleva a pactar la cobertura con una ganancia inicial, haciendo atractiva la figura. Estas modificaciones, en conjunto con una intensa labor de difusión a través de talleres presenciales en las zonas rurales, permitieron al programa de coberturas despegar con fuerza, especialmente en el caso de los pequeños productores. Adicionalmente, dado que los precios del mercado cayeron tal y

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como fue pronosticado y que los ingresos de los productores fueron protegidos, se generó un” voz a voz” de confianza en el programa. En el caso de los instrumentos de comercialización, que son estrategias de gestión contra los riesgos de precios y contra las dificultades financieras y contractuales,

sorprende ver su escasa implementación. Si bien es cierto,

estos instrumentos revisten cierta complejidad jurídica y generan costos que no son subsidiados por el gobierno, la baja demanda es también atribuida al incipiente desarrollo de dichos contratos en Colombia. En la actualidad, la BMC es la entidad que ofrece contratos de comercialización, limitándose al contrato de forward para el maíz blanco; sin embargo, la BMC no cuenta sino con un muy modesto número de usuarios a través de esta modalidad. Los contratos de comercialización también se han venido implementando en el departamento del Meta, de manera independiente, por asociaciones informales de productores, a través de contratos de plazo respaldados con pólizas de cumplimiento, que no siempre son expedidas por las aseguradoras. Esto evidencia la necesidad de lograr un desarrollo sólido de este tipo de estrategias, a fin de que los productores puedan vender sus cosechas desde el momento de la siembra, a precios ciertos. Para lograr este objetivo, se hace necesario que estos instrumentos sean incluidos dentro de los programas de gestión de riesgos para los que existen incentivos gubernamentales. La idea es generar un subsidio estatal para cubrir en todo o en parte los costos de estos contratos, y en particular, las garantías de cumplimiento requeridas. En cuanto a las estrategias de tecnificación y diversificación del cultivo se encontró un uso relativamente amplio (45.5%), pero no suficientemente satisfactorio. Particularmente, en relación a la tecnificación del cultivo se determinó que en el sector del maíz predomina ligeramente el cultivo tradicional, cuyas plantas son más frágiles ante ciertos riesgos, especialmente los biológicos. Por lo tanto, la tecnificación, o al menos el uso de semilla

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certificada y de agroquímicos son estrategias de gestión de riesgos que requieren mayor aplicación. Un grado similar de aplicación se encontró en el caso de la diversificación de cultivos, que constituye una estrategia útil, tanto para el control de riesgos biológicos, como para disminuir la presión que genera depender de un solo producto. Así, en el estudio de campo, se halló que el 53% de los productores entrevistados alternan o comparten el cultivo de maíz con otros productos; quedando entonces suficiente línea de acción para impulsar la implementación de esta práctica. Igualmente se logró determinar que los productos con los que se diversifica el cultivo de maíz principalmente, son: Arroz, soya, habichuela, cilantro, algodón, sorgo, palma de aceite, plátano, yuga, ajonjolí, café, maracuyá, frijol y la crianza de ganado. Frente a la diversificación de ingresos se encontró que sólo el 5% de los entrevistados dependen casi totalmente (90% - 100%) de los ingresos por los cultivos de maíz, mientras que la gran mayoría cuenta con recursos provenientes de otras fuentes. Esto es un hallazgo positivo, pues significa que los productores tienen ingresos adicionales que les pueden permitir hacer frente a posibles pérdidas de la explotación agrícola. No obstante, para la mayoría de los entrevistados (60%), el margen de dependencia financiera es aún muy elevada (60% - 90%). La causa de tal dependencia puede ser atribuida a la ausencia de sectores económicos en las zonas rurales diferentes al agropecuario, a los que los productores o sus familiares puedan vincularse para generar y diversificar los ingresos del hogar. Ésta situación es consecuencia de las difíciles condiciones de las zonas rurales de Colombia en términos de educación, tecnología e infraestructura, entre otros. En cuanto al uso de pronósticos metereológicos e indicadores de mercado se identifica una escasa cultura de monitoreo, debida entre otros, a la falta de conocimiento sobre el uso de dicha información, y a la falta de articulación de la información o su difusión por medios que no llegan al campesino colombiano, haciendo difícil su seguimiento.

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En relación al asociacionismo, entendido en este caso como la afiliación o asociación del productor a FENALCE, y que es considerado como una estrategia de empoderamiento y de apoyo en la gestión de riesgos y en el aumento de productividad, las entrevistas a los productores arrojaron resultados interesantes. En primer lugar, el estudio mostró que sólo el 60% de los encuestados hacen parte de dicha agremiación y en segundo lugar, que en general, son los pequeños productores los que hacen menos uso de esta estrategia, ya que algunos consideran que las agremiaciones en las que participan grandes productores no representan sus intereses y necesidades. Entre los hallazgos, igualmente resalta el poco uso de las estrategias de manejo empresarial del cultivo, que incluyen entre otros: El manejo financiero adecuado del cultivo, asesoría profesional en procesos de producción, estudios de conveniencia en aplicación de nuevas tecnologías, capacitación del recurso humano y gestión de riesgos. En los cultivos de maíz, en los que priman las producciones pequeñas y familiares, las decisiones de producción se toman con base en la experiencia empírica del productor. Así mismo, la administración de los cultivos sigue siendo principalmente informal; es decir, sin registros financieros y mezclando las finanzas del hogar con las de la explotación. Esta informalidad dificulta las posibilidades de acceder a financiación y mantener niveles de liquidez que le permitan al productor mejorar la competitividad de su cultivo y hacer frente a posibles riesgos. Un aspecto positivo que se logró identificar es el análisis de la función costobeneficio, a la hora de tomar decisiones relativas a la explotación; pues si bien es cierto que los productores necesitan mayor educación y elementos de juicio para sopesar correctamente los costos y beneficios de una estrategia de gestión de riesgos, es positivo el hecho de que dicho análisis empiece a motivar las decisiones de gestión y producción. Un último aspecto por

resaltar es que sólo el 1% de los entrevistados

manifestó conocer de qué se trata la gestión de riesgos y tenerla en cuenta en

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el manejo de su explotación agrícola. Lo que significa, que aún cuando los productores implementen ciertas herramientas de gestión de riesgos, ésto se hace de manera circunstancial y en ausencia de un plan de gestión integral; es decir, sin que haya existido un análisis concienzudo de los posibles riesgos en cuanto a su probabilidad de ocurrencia y posible impacto. Este hallazgo resalta la necesidad de una política pública orientada a la educación en el manejo de riesgos.

4.3

Oferta y Demanda del Seguro Agrícola

En Colombia, los mayores niveles de participación en el seguro agrícola se observan en los cultivos de exportación; es decir, aquellos de mayor valor y que normalmente se encuentran en cabeza de agroindustrias. La principal excepción a esta tendencia es precisamente el maíz, que siendo un producto destinado al consumo doméstico, cultivado principalmente de manera tradicional y cuya producción se concentra en explotaciones familiares, es el segundo con mayor participación en el mercado de seguros agrícolas en Colombia. La acogida que los productores de maíz han dado al seguro agrícola resulta interesante para analizar la dinámica de la oferta y demanda de este instrumento financiero. Vale sin embargo hacer la salvedad, que la participación del maíz en el seguro agrícola aunque importante, comparada con otros productos, sigue siendo modesta, ya que 13.000 ha aseguradas sobre 193.009 ha cultivadas, demuestran que la participación en el seguro no supera el 6.74%. De acuerdo al estudio de campo, la principal razón por la que los productores toman el seguro agrícola, es la tranquilidad de contar con una base que les permita continuar con su explotación en el caso de un siniestro. De la misma manera, los hallazgos destacan que el costo del seguro y ciertas condiciones de funcionamiento, son las principales razones para no considerar el seguro suficientemente beneficioso y por tanto, no adquirirlo.

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Esto significa que dado que el seguro no es obligatorio en Colombia, su adquisición depende totalmente de la función costo-beneficio, en la cual influyen principalmente cinco aspectos: -

Costo de la prima y subsidio gubernamental.

-

Capacidad de pago (ingresos y liquidez) de los productores al inicio del cultivo.

-

Conciencia de la importancia del aseguramiento y de la probabilidad de materialización del riesgo.

-

Existencia de otras fuentes de recursos para hacer frente a los siniestros.

-

Limitantes o condiciones de funcionamiento del seguro agrícola.

En el seguro agrícola, el costo de la prima está influenciado por las dificultades que acarrea el cubrimiento de los riesgos (asimetría de la información, altos costos administrativos, etc), lo que conlleva a que el seguro sea un contrato altamente cedido; es decir que un porcentaje importante de la cartera vaya a la reaseguradora internacional, incrementando el valor de la prima. Adicionalmente, en razón a que el seguro agrícola es ofrecido por compañías de carácter privado que persiguen ánimo de lucro, el valor de la prima es también incrementado por el margen de ganancia de las aseguradoras. Así, en principio, el costo de la prima oscila entre el 1.5% y el 3% de los costos de producción por hectárea. No obstante, como ya se ha mencionado, los productores reciben un subsidio estatal de entre el 60% y el 80% del valor de la prima lo que disminuye sustancialmente su costo. A pesar del subsidio, el costo de la prima fue identificado en el trabajo de campo como la primera causa de la baja participación en el seguro; el hecho de que los productores sigan considerando como costosa una prima que ha sido fuertemente subsidiada, nos lleva a concluir: (1) Que la capacidad financiera y/o liquidez del productor es muy baja, y/o (2) que los productores desconocen los beneficios del seguro.

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La capacidad financiera de los productores es afectada en gran medida por las precarias condiciones socio-económicas del campo en Colombia. La pobreza

hace que en muchos casos, los ingresos de los campesinos

(pequeños productores) sean muy limitados, y deban vivir el “día a día” buscando constantemente reducir gastos. Adicional a la falta de ingresos, la situación de iliquidez afecta la capacidad adquisitiva de los productores. Este problema, que no es exclusivo de los pequeños productores sino que se repite en el caso de los medianos y grandes, se da especialmente al inicio del cultivo, que es la época en la que debe contratarse el seguro y que conlleva mayores costos de producción. Por lo tanto, en razón a que los agricultores aún no consideran el seguro un costo de producción, terminan viéndolo como un gasto del cual pueden o deben prescindir. La percepción del seguro como una inversión superflua es influenciada por la falta de educación en gestión de riesgos, por la confianza infundada de que los siniestros no se materializarán y por el carácter intangible de seguro (ya que sus beneficios sólo se hacen evidentes en el caso de que se presente el siniestro). Es entonces, ante la ocurrencia de eventos catastróficos en la región, cuando los productores toman conciencia del peligro que se corre y ven el seguro agrícola como una necesidad. No obstante, si con el pasar del tiempo el siniestro asegurado no se materializa, la confianza y el optimismo vuelven a primar, dejando el seguro a un lado nuevamente. La escasa cultura del aseguramiento o poca conciencia ante los riesgos es un problema que afecta especialmente a los pequeños productores y más aún a aquellos localizados en zonas remotas y con bajos niveles de educación. Si se tiene en cuenta que son éstos precisamente, los que tienen menor poder adquisitivo, es posible pensar que el seguro agrícola está fuera del acceso de los pequeños productores. Otro aspecto que desmotiva a los productores a adquirir el seguro agrícola, es el contar con otras fuentes de recursos para hacer frente a las eventuales

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pérdidas. Esta situación es más relevante en el caso de los medianos y grandes productores que son lo que generalmente cuentan con mayores recursos alternativos entre los que sobresalen: Venta de activos fijos, préstamos informales, préstamos bancarios y ayudas del gobierno en caso de emergencia. Si bien la mayoría de estos recursos pueden resultar más costosos o insuficientes a la hora de un siniestro, la falta de formación financiera de los productores no les permite entender esta situación. En el caso de los pequeños productores, la falta de recursos alternativos conlleva a una mayor demanda del seguro. Esta situación explicaría, el por qué el seguro agrícola ha tenido importante acogida en el caso del cultivo de maíz en el que sobresalen las pequeñas producciones. Ciertas características de los esquemas de seguro agrícola ofrecidos en Colombia, son consideradas por los productores como limitantes que afectan su opinión de los beneficios del seguro. Las principales condiciones identificadas como limitantes son: La existencia de un monto máximo a asegurar, el cálculo de la indemnización con base en criterios preestablecidos (costos de producción por hectárea que pueden ser menores a las inversiones realizadas en el cultivo), el pago de un deducible en caso de siniestro, y el hecho de que sólo se ofrece cobertura para riesgos hidroclimáticos. Las anteriores características llevan al productor a pensar, que aún en el caso de que el seguro pudiera ser necesario, el cubrimiento es limitado y la indemnización insuficiente, por lo que no cumple sus expectativas. Todo lo mencionado lleva a concluir, que existe una brecha entre las necesidades e intereses de los agricultores y el seguro agrícola ofrecido en el mercado colombiano, lo que evidentemente limita el rol del seguro en la gestión de riesgos agrícolas. De acuerdo a las fuentes oficiales de las instituciones entrevistadas, la existencia de dicha brecha y el rol limitado del seguro agrícola encuentra justificación en las siguientes razones: -

El seguro agrícola, no constituye un instrumento de enriquecimiento ante un siniestro, sino una garantía que permite recuperar un porcentaje de las

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inversiones (pérdidas), a fin de que el productor pueda seguir con su actividad económica.

-

Los daños hidroclimáticos son hasta el momento los únicos cubiertos por el seguro, en razón a que los daños biológicos (que también contempla el subsidio estatal) no son de aquellos inciertos e incontrolables, ya que las circunstancias en las que se presentan plagas y enfermedades son conocidas y dependen en gran medida de la gestión del agricultor.

-

Los riesgos de precios si bien no están cubiertos por el seguro agrícola, sí lo están por el programa de cobertura de precios operados por la BMC, que operan de manera similar al seguro paramétrico y que ha tenido buenos resultados cubriendo a los productores de este tipo de riesgos.

-

La falta de información confiable es el principal problema de las aseguradoras en Colombia, ya que impide conocer el perfil de riesgo de los productores y determinar la ocurrencia de los siniestros. Esta falencia, junto con la baja capacidad adquisitiva de los productores, han llevado a la creación de esquemas de aseguramiento limitado, que operan bajo criterios preestablecidos y que requieren menor información detallada y costos más bajos.

-

Como sujetos de derecho privado que son, las compañías de seguros deben garantizar la sostenibilidad del sistema y su margen de ganancia, lo que las ha llevado a concentrar su oferta en cierto tipo de productos, cierta clase de clientes y determinadas zonas geográficas que resulten más rentables.

La poca oferta del seguro agrícola, entendido como el limitado número de compañías de seguros que ofrecen el aseguramiento, resulta ser también una queja de los productores, ya que en caso de insatisfacción, pocas son las alternativas que ofrece el mercado para buscar otro aseguramiento.

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Como ya hemos analizado, el que el mercado esté en manos de pocas compañías obedece principalmente a la dificultad para el aseguramiento agrícola y la baja demanda del seguro. No obstante, es posible ver que en los últimos años la oferta se ha ampliado; y ya que recientemente la legislación permitió a las compañías extranjeras prestar este cubrimiento, es probable que nuevas aseguradoras entren al mercado. Así mismo, es de esperar que la oferta del seguro crezca, a medida que la demanda lo haga. En relación a la influencia del seguro agrícola en la gestión de riesgos, es dable concluir, que en razón a que el seguro se limita a cubrir los riesgos hidroclimáticos, se hace necesario que los productores implementen otras estrategias para gestionar los demás riesgos que los amenazan, y en especial aquellos sobre los que pueden tener mayor control. Ahora bien, en cuanto a la influencia de las estrategias de gestión de riesgo en la oferta del seguro agrícola es dable afirmar: -

Dado que el único seguro ofrecido en la actualidad es el hidroclimático, la estrategia de gestión de riesgos que tiene mayor relación con el mismo es el monitoreo de pronósticos metereológicos. No obstante, la no aplicación de esta estrategia no afecta el aseguramiento, pues en cualquier caso los riesgos climáticos son inevitables y la probabilidad de ocurrencia del daño no puede ser determinada con total exactitud. Esto no quiere decir que el productor pueda ignorar aquellas condiciones climáticas conocidas y determinantes en la producción; de hecho, para que el aseguramiento proceda, las compañías de seguros pueden exigir que los ciclos productivos (p.ej. siembra) se lleven a cabo en las épocas que por razones climáticas son consideradas propicias.

-

Una mayor aplicación de estrategias de gestión de riesgos en terreno sería prácticamente intrascendente para la oferta del seguro agrícola. La razón es que este tipo de estrategias versan en su mayoría sobre riesgos, en los que los productores tienen mayor control; y por lo tanto, aunque a primera

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vista el perfil de siniestralidad disminuya, el riesgo moral sigue siendo grande. -

El actual programa de cobertura de precio permite pensar en la posibilidad de que en el futuro exista en Colombia un seguro de ingresos, que adicione el componente de precio a los riesgos hidroclimáticos. La oferta de éste o cualquier otro nuevo esquema, que se ajuste mejor a las necesidades de los agricultores, puede ser positivamente influenciada por una mejor gestión integral de riesgos, mayor información confiable y una demanda masiva del seguro.

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5. Recomendaciones y Espacios de Mejora Esta última sección presenta las principales ideas de mejora recogidas durante el trabajo de campo, en relación a la gestión de riesgos y al seguro agrícola. Estas recomendaciones comprenden: Mejora de la información requerida por los productores para lograr una

gestión de riesgos más eficaz y por las

aseguradoras para un mayor cubrimiento de riesgos; aumento de la formación de los productores en buenas prácticas agronómicas, gestión de riesgos y manejo profesional del cultivo; así como mayor difusión de los programas de gestión de riesgos disponibles; desarrollo de una política sólida e integral de gestión de riesgos agrícolas, a partir del fortalecimiento institucional y de buena gobernabilidad; y mayor soporte e intervención estatal para lograr el aseguramiento formal de los pequeños productores.

5.1

Mejora de la Información

A lo largo de este trabajo se ha visto el obstáculo que la falta de información suficiente y confiable representa, tanto en la gestión de riesgos, como en el desarrollo del seguro agrícola. En cuanto a la gestión de riesgos, se mencionó que recientemente el MADR inició la implementación del sistema de información agropecuaria. Esta iniciativa constituye un avance positivo en el tema, pero requiere aún de tiempo para desarrollarse y posicionarse en el sector. Un aspecto importante a tener en cuenta, en la consolidación del sistema agropecuario, son las plataformas utilizadas para la difusión de información y que deben tener como objetivo llegar a los productores, especialmente a los pequeños. En la actualidad, el principal canal del sistema de información es una plataforma web denominada Agronet. Si bien esta plataforma es importante y necesaria, debe tenerse en cuenta que la mayoría de los pequeños productores carecen de acceso permanente a internet y su manejo es escaso;

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por lo que la efectividad de dicho portal, en el caso de los pequeños productores, posiblemente no sea la esperada. Otro de los canales del sistema es CeluAgronet, que consiste en el envío de mensajes de texto vía celular, con información relevante del sector. De esta plataforma se pueden esperar resultados más positivos, ya que como pudo determinarse en el trabajo de campo, el celular sí constituye un instrumento de uso común entre los productores y un canal de comunicación instantáneo que debe ser aprovechado al máximo. Así mismo, programas radiales y televisivos a tempranas horas del día, siguen siendo las mejores formas de llegar al campesino colombiano. Respecto de la información que requieren las aseguradoras para el cubrimiento de los riesgos se encuentran dos problemas principales: Primero, el que dada la especial topografía colombiana, el registro adecuado de información de vientos y precipitaciones demanda un número de estaciones meterológicas mayor del que el país dispone. Esta situación, sumada a la falta de un mapa de riesgos actualizado, hace que las aseguradoras desconozcan el perfil de riesgo de los productores y no puedan calcular con precisión la probabilidad de ocurrencia de las pérdidas, conllevando a una mayor incertidumbre que influye en valor de la prima y que imposibilita la oferta de otros esquemas de seguros como los paramétricos. Segundo, la falta de información histórica confiable sobre el rendimiento de los cultivos es también una falencia que obstaculiza la determinación del acaecimiento del siniestro. En la actualidad, las caídas en los rendimientos de cultivos se determinan con base en los rendimientos promedios municipales determinados por la ENA, que pueden o no corresponder a los rendimientos reales del cultivo asegurado. En conclusión, la mejora de la información en términos de confiabilidad y difusión debe ser una prioridad de la política de gestión de riesgos y del seguro agrícola. Para lograrla, se requiere de una apropiación presupuestal importante y del esfuerzo conjunto de las diferentes instituciones encargadas de proveer

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información relevante (DANE, IDEAM, Agustín Codazzi, etc.), y de aquellas interesadas en el tema (aseguradoras, MADR, FINAGRO, etc.). En el caso de que los problemas de información sean superados o al menos mejorados, se podrían lograr avances significativos en la gestión de riesgos y en la oferta y demanda del seguro agrícola.

5.2

Aumento de la Formación

La escasa cultura en el sector agrícola colombiano en relación a la gestión de riesgos, al aseguramiento formal y al manejo empresarial de las explotaciones agrícolas, tiene como principal causa el insuficiente conocimiento que tienen los productores, de los beneficios ligados a la implementación de estas prácticas. Esta situación es más difícil en el caso de los pequeños productores, que debido al aislamiento en el que viven y a la precaria educación y tecnología de las zonas rurales, manejan sus cultivos basados en conocimientos empíricos, prácticas tradicionales e informalidad, sin conocer mejores formas de hacerlo. Además, como ya se ha mencionado, debido a que los programas de gestión de riesgos disponibles no son obligatorios, se requiere de una importante labor de concientización y educación del agricultor respecto de sus beneficios y su funcionamiento. Así por ejemplo, las condiciones de los contratos de seguros, de los programas de cobertura, de los instrumentos de comercialización son de una gran complejidad jurídica para el ciudadano común, que se potencializa al máximo en el caso del pequeño productor. Asimismo, los pronósticos metereológicos e indicadores de mercado dejan de ser útiles cuando no se saben interpretar o hacer uso de ellos. De esta manera, es necesario que el gobierno refuerce los programas de educación, concientización y servicios de extensión de información, en temas que vayan desde la educación básica, hasta el manejo empresarial del cultivo, pasando por cuestiones de producción. El objetivo es inducir cambios positivos en la conducta de los productores, infundir buenas prácticas agronómicas,

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crear una mayor conciencia del riesgo y lograr un mejor aprovechamiento de los programas estatales creados en beneficio del campo. Vale reiterar, que en esta tarea, los programas radiales y televisivos, los talleres presenciales y los mensajes de texto vía celular son clave para lograr un verdadero acercamiento al campesino. Quizá uno de los principales retos en materia de formación, es lograr un manejo empresarial de las pequeñas explotaciones; ésto teniendo en cuenta los bajos niveles de educación de los agricultores y la dificultad apenas obvia para llegar a manejar temas profesionales. En este aspecto, es importante que los programas de educación se creen al nivel del campesino colombiano, que con conceptos sencillos logren generar cambios importantes, y que permitan al agricultor identificar aquellos casos en que es necesario buscar asesoría profesional. Lograr la formalidad o al menos una mejor gestión de los riesgos financieros, comerciales y de personal, asociados a la explotación, permitirá que el cultivo funcione como un agronegocio, mejorando su desempeño e incrementando las posibilidades de conseguir financiación para crecer y prosperar. Un avance importante son los programas de formación técnica y vocacional del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), dirigidos a la población rural o que tienen aplicabilidad en el campo. Estos programas de formación son valiosos para lograr la competitividad agrícola e incluso, para el impulso de nuevos sectores económicos que promuevan el desarrollo de las zonas rurales (turismo rural, comercialización de insumos agropecuarios, etc.), y que permitan a la población encontrar fuentes alternativas para complementar y diversificar los ingresos provenientes de la actividad agropecuaria. Una alternativa interesante es la creación de programas de formación de ajustadores de seguros y su difusión entre la población rural. Este tipo de formación puede permitir a la población encontrar nuevas formas de ingresos, y adicionalmente, ayudaría a las compañías de seguros a incrementar su presencia en las zonas rurales, ya que se reducirían costos administrativos por desplazamiento de su recurso humano que es escaso. Incluso, este tipo de

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formación abriría la posibilidad de que en un futuro, los fondos mutuales fueran una opción viable en Colombia.

5.3

Fortalecimiento Institucional y Gobernabilidad

La política pública estatal es fundamental en la tarea de lograr una efectiva gestión de riesgos. Aunque la implementación de estrategias de gestión de riesgos es una responsabilidad última de los productores, esa conducta positiva responde en gran medida a los esfuerzos del gobierno por mejorar la gestión de riesgos como aspecto clave para optimizar la competitividad del sector agropecuario. En la actualidad existen en Colombia programas gubernamentales destinados al manejo de riesgos (seguro agrícola, programa de cobertura cambiaria y de precios), éstos se enfocan en ciertos riesgos específicos que se encuentran fuera del control del productor y se limitan a subvencionar parte del valor de la prima o comisión, que el productor debe pagar por su adquisición. Esta situación refleja que la política estatal dista de ser integral y de involucrar estrategias en terreno, dirigidas a prevenir los riesgos que pueden ser controlados. La causa principal de esta falencia, es una evidente debilidad institucional, que ha llevado a un fraccionamiento de los esfuerzos y recursos entre los diferentes programas, quedando en todo caso ausente una verdadera articulación entre ellos y la consecución de un objetivo común. De hecho, fue hasta los años 2010 y 2011, que como consecuencia de la ola invernal que azotó al país por varios meses y que debió ser atendida con pagos de emergencia, que el país reaccionó frente a la necesidad de una “política integral de manejo de riesgos que incluyera no solo mecanismos de mitigación y recuperación, sino también de prevención” (MADR 2013). A partir de entonces, la gestión de riesgos agropecuarios se incluyó como uno de los objetivos principales de la política agraria, aunque ello no conllevó

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modificaciones institucionales o apropiaciones presupuestales que permitieran dar un verdadero giro a la situación. Es entonces hasta Septiembre del año 2013, y como resultado de las negociaciones entre el gobierno y los agricultores, en el marco de un paro agrario, que se expidió el Decreto 1985, que entre otras cosas, reformó la estructura interna del MADR dando pie a la creación de la Dirección de Financiamiento y Riesgos Agropecuarios, que será la unidad del MADR destinada a la planeación, gestión y desarrollo de la política de gestión de riesgos agropecuarios del país. La creación de esta unidad del MADR es el primer paso hacia el fortalecimiento institucional requerido para el desarrollo de una política sólida e integral de gestión de riesgos agrícolas. Dado que a la fecha de esta investigación, la mencionada unidad no ha entrado en funcionamiento, no es posible determinar el impacto de la misma. No obstante, es de esperar que permita una mejor canalización de los esfuerzos gubernamentales en la gestión de riesgos. El fortalecimiento institucional dependerá en gran medida de los recursos presupuestales que sean asignados y del buen uso que se haga de ellos. Así, en esta tarea, es clave el compromiso del gobierno nacional en el fortalecimiento de la gobernabilidad, que requiere el mantenimiento de instituciones

transparentes y con suficiente capacidad de implementar las

políticas públicas adoptadas en pro del desarrollo del país.

5.4

Especial Aseguramiento a los Pequeños Productores

Si bien, el mejoramiento de la información requerida por las aseguradoras para el cubrimiento de riesgos, puede ser suficiente para lograr un mayor desarrollo del seguro agrícola en el caso de los medianos y grandes productores, el tema de los pequeños productores es diferente.

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Como se ha mencionado,

los pequeños productores tienen más baja

capacidad adquisitiva y un menor nivel educativo que afecta su cultura de aseguramiento. Adicionalmente, si se encuentran dispersos en zonas remotas y la demanda del seguro no es masiva, su aseguramiento puede generar costos altos que contrastan con los bajos montos a asegurar (dado lo pequeño de sus explotaciones), siendo entonces poco rentables para las aseguradoras. Ante este panorama, la experiencia mexicana se levanta como una opción interesante para el caso colombiano. En primer lugar, se esgrime la posibilidad de constituir fondos mutuales de aseguramiento, que en cualquier caso requerirían para su funcionamiento la expedición de la regulación pertinente y el cumplimiento de los requisitos de ley. Sobre la creación de los fondos mutuales debe hacerse la salvedad de que en el estudio de campo, las opiniones de las fuentes oficiales de las instituciones resultaron divididas, y con tendencia mayormente positiva en el caso de los agricultores. A primera vista, los fondos mutuales parecerían una competencia poco atractiva para las aseguradoras; sin embargo, conforme a los más optimistas, en caso de funcionar, serían también una opción para las aseguradoras de alcanzar cubrimiento en zonas rurales más remotas y en las que los costos administrativos hacen el aseguramiento inviable. Para ello se plantea la opción de que los fondos mutuales sean capacitados por las aseguradoras y así mismo que los fondos puedan ceder a las aseguradoras, en calidad de reaseguro, parte de su cartera, llegando a una situación gana-gana. Los menos optimistas sin embargo señalan, que las precarias condiciones y el bajo nivel de educación en las zonas rurales harían prácticamente imposible el correcto funcionamiento de los fondos mutuales. Así, si se pretende que los fondos actúen como aseguradoras, éstos también requerirán de la información confiable de la que adolecen las mismas aseguradoras, como también de competencias altamente calificadas, entre las que se incluyen calcular primas e indemnizaciones y determinar pérdidas.

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Otra experiencia interesante del caso mexicano es que en dicho país, el estado federal es el que toma el seguro catastrófico para asegurar a sus pequeños productores. En Colombia, ésta podría ser una opción a implementar a través de los municipios, con la que el estado podría lograr mayor intervención, un mejor aprovechamiento de los recursos del FNRA que incluya: agotamiento del presupuesto asignado, aumento del aseguramiento y reducción de las ayudas de emergencia. Es de aclarase, que este tipo de aseguramiento funcionaría mejor con un esquema de seguro paramétrico, que no está disponible actualmente debido a los problemas de información y tecnología, pero cuya implementación sería de gran ayuda para el aseguramiento colectivo de pequeños productores. Una alternativa diferente encuentra inspiración en el programa de ahorro canadiense, en el que el estado, a través de incentivos económicos, estimula a los productores a prepararse para la ocurrencia de siniestros con ahorros propios, depositados en instituciones financieras, y que pueden ser retirados en caso de siniestro. Esta figura de formulación sencilla podría ser bien recibida por los pequeños productores y requeriría apoyo de las aseguradoras para la determinación de la ocurrencia del daño. Otra forma de lograr mayor intervención y apoyo gubernamental es que el estado asuma parte de la cartera del reaseguro, que en la actualidad está siendo totalmente cedida a las reaseguradoras internacionales. Esto con el fin de lograr reducir los costos del reaseguro y por lo tanto la disminución de la prima, haciendo el seguro más asequible a los pequeños productores. En conclusión, el caso de los pequeños productores requiere especial atención y tratamiento. Por lo tanto, la idea de las propuestas aquí presentadas es despertar la conciencia sobre la necesidad de una mayor intervención estatal y una mejor protección para este grupo de productores, que resultan especialmente vulnerables ante la ocurrencia de siniestros.

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Conclusiones Basado en una metodología cualitativa que comprendió un estudio de gabinete y entrevistas aplicadas, tanto a instituciones relacionadas con el tema, como a productores de maíz en nueve regiones del país, este estudio analizó el rol del seguro agrícola en la gestión de riesgos, así como de la brecha existente entre su oferta y demanda. El estudio de gabinete llevó, en primer lugar, a una revisión de la literatura existente en materia de gestión de riesgos y del seguro agrícola, de la cual los siguientes conceptos merecen ser destacados: -

Riesgo: Encierra los conceptos de incertidumbre y daño, y se refiere a “las posibles pérdidas que pueden afectar negativamente a un individuo, empresa o grupo, poniendo en peligro su bienestar o la continuidad de sus actividades”(Meuwissen y otros 2008).

-

Riesgos agrícolas: Son diversos los riesgos que amenazan la actividad agrícola; entre los mismos se destacan: (1) Riesgos relacionados con la muerte y salud de las personas que intervienen en la explotación; (2) riesgos hidroclimáticos y geológicos; (3) riesgos de mercado, asociados a la

volatilidad

de

precios;

(4)

riesgos biológicos

como

plagas

y

enfermedades, (5) riesgos comerciales y financieros, relacionados con el incumplimiento de contratos; variaciones de tasa de cambio, falta de liquidez, volatilidad en precio de acciones en bolsa de valores; (6) riesgos asociados a acciones de terceros como guerras, crisis financieras e instituciones legales. -

Estrategias de gestión de riesgos: Son las respuestas del individuo frente a los peligros que lo amenazan. En general, las estrategias persiguen alguno(s) de los siguientes objetivos: (1) Evitar el riesgo, (2) reducir el riesgo, (3) dispersar el riesgo, (4) transferir el riesgo y (5) asumir el riesgo.

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-

Gestión de riesgo: Es el análisis concienzudo que se hace de los riesgos, con el fin de determinar las estrategias a aplicar en cada caso y que incluye entre otros: (1) Identificación de los riesgos, (2) cuantificación de su impacto, (3) determinación de la probabilidad de ocurrencia y (4) examen de la función costo-beneficio de la estrategia, que comprende análisis del impacto del riesgo, del costo de las estrategias, de la capacidad financiera del individuo, y de la eficacia de la estrategia a aplicar.

-

Seguro agrícola: Es una estrategia de gestión de riesgos, específicamente de transferencia, en la que un agricultor busca respaldo de un tercero (compañía de seguros) que se compromete a compartir con él eventuales pérdidas sobre rendimientos de su explotación, utilidades financieras, maquinaria, etc., ocasionadas por la realización de cierto tipo de siniestros. En Colombia, el seguro agrícola es un instrumento relativamente nuevo que se ha implementado como resultado de una cooperación entre las compañías aseguradoras y el estado. En esta cooperación, las compañías aseguradoras, como entidades de derecho privado, ofrecen a los productores el cubrimiento de riesgos hidroclimáticos a cambio de una prima, que el estado subsidia entre el 60% y el 80%. Así mismo, en el país, el seguro agrícola hace parte de un grupo de programas encaminados a la gestión de ciertos riesgos agrícolas, regulados e incentivados por el MADR y operados por terceros. Este grupo también incluye el programa de coberturas de precio y el programa de coberturas cambiarias.

-

Aversión al riesgo: Son las vicisitudes que afectan al seguro agrícola y que llevan a las compañías de seguros a rechazar el aseguramiento o a ofrecerlo a altos costos; entre las principales causas de la aversión se encuentran: (1) La selección adversa, que sugiere que el seguro es de principal interés de los individuos con perfiles más riesgosos; (2) el riesgo moral, que advierte de la posible conducta negligente del agricultor en la gestión de su cultivo, al saber del cubrimiento de los riesgos; (3) la

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correlación espacial entre los riesgos hidroclimáticos y biológicos en una misma región; y (4) los altos costos administrativos especialmente en países con precaria tecnología e infraestructura rural. Posteriormente, por medio del estudio de gabinete y de las entrevistas, se identificaron los riesgos considerados como prioritarios para los agricultores de maíz en Colombia, y que en su orden son: (1) Riesgos de volatilidad de precios, (2) riesgos hidroclimáticos, (3) dificultades contractuales, (4) riesgos biológicos y (5) riesgos por manejo financiero inadecuado del cultivo.

En

cuanto a los riesgos hidroclimáticos se destacan el exceso o déficit de lluvias y los vientos fuertes. Una lección importante frente a la identificación de los riesgos, es que se cree que la escala de priorización ha variado con el tiempo a causa de los adelantos tecnológicos, la apertura comercial, las crisis financieras mundiales, y los cambios globales en los patrones de consumo. Por lo que es posible que en el pasado, riesgos como los de mercado, fueran menos importantes dada la protección comercial del país; y que otros, como los asociados a la tenencia de la tierra, fueran de mayor preocupación en razón a los problemas de orden público que hace unos años acechaban más fuertemente a Colombia. El estudio de campo también llevó a determinar la aplicación que los agricultores hacen de ciertas buenas prácticas en la gestión de riesgos agrícolas, encontrado que el uso de tecnologías contra plagas y enfermedades, es la de mayor implementación. Otras buenas prácticas, como el programa de coberturas de precio, diversificación

de

cultivos

y

de

ingresos,

tecnificación

del

cultivo,

asociacionismo, monitoreo de indicadores climáticos y de mercado, tienen una aplicabilidad entre el 30% y el 60%, lo que implica que si bien son ampliamente implementadas, hay una gran necesidad de mejora. En un nivel mucho más bajo de aplicabilidad se encontraron estrategias de gestión de riesgos tales como el seguro agrícola, uso de instrumentos de

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comercialización (contrato de forward), manejo empresarial del cultivo y diversificación de proveedores y mercados. En general se determina, que dado que las buenas prácticas no son de obligatoria implementación, éstas dependen principalmente de la función costobeneficio que se encuentra afectada por tres factores fundamentales: (1) La baja capacidad adquisitiva e iliquidez de los productores, (2) la falta de conocimiento sobre la existencia, funcionamiento o beneficios de las estrategias de gestión de riesgos y (3) la confianza infundada de la no materialización de los riesgos. En cuanto al seguro agrícola, se determinó que la función costo-beneficio se encuentra además afectada por el hecho de que los productores cuentan o creen contar con otras fuentes de ingresos, a las cuales recurrir en caso de un siniestro, así como por la existencia de ciertas características del seguro, que afectan la opinión del productor respecto de sus beneficios. Entre estas características consideradas limitantes se destacan: (1) El seguro sólo cubre riesgos hidroclimáticos, (2) el cobro de un deducible en caso de siniestro, (3) la indemnización y la determinación del riesgo se basan en criterios preestablecidos que pueden no ajustarse a la realidad del cultivo y (4) el número limitado de compañías aseguradoras en el mercado. La mayoría de las mencionadas limitantes responden al alto grado de aversión al riesgo, causada por factores como: (1) La falta información de información confiable que impide conocer el perfil de riesgo de los productores, calcular la probabilidad de ocurrencia del daño y determinar pérdidas individuales; (2) los altos costos administrativos que genera el aseguramiento en las zonas rurales; (3) la baja capacidad de pago de los usuarios, que lleva a las aseguradoras a ofrecer esquemas sencillos y limitados que puedan ser más asequibles al productor; y (4) el alto riesgo moral que sólo permite cubrir aquellos riesgos fuera del control del productor, así como a determinar pérdidas con base en criterios preestablecidos, y no con base en información individual del cultivo asegurado.

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Todo lo anterior indica que efectivamente existe una brecha entre la oferta y demanda del seguro agrícola que merece especial atención en el caso de los pequeños productores, ya que éstos al carecer de suficientes fuentes de ingresos alternativos para hacer frente a las pérdidas, son más vulnerables a las mismas. En cuanto al rol del seguro agrícola en la gestión de riesgos pudo determinarse, que a causa de la aversión al riesgo, el seguro seguirá siendo de cubrimiento limitado. Sin embargo, dado que en la actualidad existe el programa de cobertura de precios, es posible que en el futuro se adicione el componente de precios al seguro de daños climáticos, llegando a un esquema de seguro de ingresos. En cuanto a los otros riesgos, es decir, aquellos que son susceptibles de cierta prevención o mitigación por parte del productor, deben ser gestionados con otro tipo de estrategias. En la tarea de mejorar la gestión de riesgos e impulsar el seguro agrícola, en el caso de los pequeños productores, varias propuestas fueron presentadas: -

Mejorar la suficiencia y confiabilidad de la información que requieren las aseguradoras para el aseguramiento de riesgos agrícolas.

-

Reforzar los programas de educación, concientización y servicios de extensión de información a los productores, en temas que vayan desde la educación básica hasta el manejo empresarial del cultivo, pasando por gestión integral de riesgos y buenas prácticas agronómicas.

-

Desarrollar una sólida política integral de gestión de riesgos agropecuarios, para lo cual se hace necesario continuar los esfuerzos tendientes al fortalecimiento institucional y a la mejora de la gobernabilidad del país. El objetivo debe ser asegurar que la institución encargada de la gestión de riesgos actúe con transparencia, cuente con suficientes recursos, y tenga la requerida capacidad de implementación.

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-

Aumentar el apoyo e intervención estatal en el caso del aseguramiento de los pequeños productores, con el fin de lograr un mayor cubrimiento formal de sus riesgos.

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