EL SEMIPRESIDENCIALISMO Estudio del novedoso sistema Argentino Por Patricio Maraniello

SUMARIO: Introducción. I. El parlamentarismo: Su significado y variantes. II. El Presidencialismo: Característica y tipologías. III. Diferencias entre el parlamentario y el presidencialismo. III.1. Hacer la ley. III.2. El poder de legislar. III.3. Valoración integral de las formas de gobierno. IV. Los sistemas políticos en América. V. La formación y sanción de las leyes en la Constitución Argentina. VI. La creación del Jefe de Gabinete en la Constitución Argentina. VI.1. Motivos de su implementación. VI. 2. Su función como mediador entre el ejecutivo y la legislatura. VI.3. Su función administrativa. Problemática. VII. A modo de conclusión.

INTRODUCCIÓN La reforma Constitucional Argentina de 1994 ha introducido entre otras cuestiones la figura del Jefe de Gabinete de Ministros, hecho que podría pensarse -de alguna manera- que ha modificado el sistema Presidencialista impuesto por la Constitución Nacional (en adelante “CN”) de 1853/60, por un sistema semipresidencialista. Esta modificación ha traído varios interrogantes en torno a las facultades actuales del Presidente de la Nación, y más precisamente en cuanto a las funciones del Jefe de Gabinete de Ministros, que hasta el día de la fecha continúa suscitando en la doctrina constitucional ciertos enigmas que giran alrededor de su verdadero desenvolvimiento práctico. Antes de analizar los interrogantes objeto de este trabajo, creo conveniente tener presente ciertos aspectos relacionados con la distinción y alcance entre el Presidencialismo y el Parlamentarismo, y luego sí tratar de desentrañar la enigmática figura de la Jefatura de Gabinete. A ese fin, no debemos olvidar el origen y el desarrollo que ha tenido el sistema presidencialista en América, donde se ha llegado al extremo de convertir a la mayoría de los estados en “híperpresidencialistas”. Según la doctrina constitucional más autorizada, ello suscita un serio peligro en el sistema republicano, y debido a ello en la voluntad y el espíritu de los Constituyentes del 94 quiso acotarse. En esa línea, uno de los puntos más llamativos que estableció la reforma constitucional Argentina fue sin duda la incorporación del “Jefe de Gabinete”, que podemos resumirlo en dos puntos: 1) la introducción de una figura netamente política que se ocupe en su función diaria de ser una especie de mediador político entre el Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional (según lo dispuesto por el art. 101 de la CN) y 2) el manejo de la administración general del país (art. 100 inc. 1 de la CN). Todos estos ingredientes vuelven más intrigante el futuro del presidencialismo y, al mismo tiempo suscitan muchas dudas los frenos y de contrapesos que se podrían encontrarse en la nueva

figura del Jefe de Gabinete de Ministros, cuyos interrogantes en torno al alcance de sus funciones, como ya dijimos, son verdaderos laberintos que siguen buscando la salida.

I. EL PARLAMENTARISMO: Su significado y variantes. La palabra parlamento deriva del francés parlement, vocablo que expresa la acción de parler (hablar): un parlement es una charla o discurso, y por extensión se aplica a la reunión de representantes del pueblo donde se discuten y resuelven los asuntos públicos. Si bien, tenemos una definición única no ocurre lo mismo en lo atiente a su denominación atento que varía en cada país, existiendo en mayor o menor medida un término propio para denominarla. Se denominan Parlamento, las Asambleas Legislativas de Reino Unido, Irlanda, Francia y Bélgica; en España se llama Cortes Generales, pues nunca ha existido un parlamento propiamente; en los Países Bajos se le denomina Estados Generales; en Alemania existe el Bundestag o Dieta Federal, y el Bundesrat o Consejo Federal; Folketing y Storting son los términos que designan al Parlamento en Dinamarca y Noruega; y en Suecia se llama Riksdag. En Rusia se le conoce como Duma. En Japón se le llama Dieta de Japón. II. EL PRESIDENCIALISMO: Característica y tipologías. El presidencialismo es un sistema de organización política en que el presidente de la república o jefe de estado es también jefe del poder ejecutivo o de gobierno y de la administración. Es unipersonal, aunque se auxilia de organismos para cumplir sus diversas funciones, tanto en la administración pública como en la gobernabilidad, que son generalmente denominados ministros que conforman el gabinete. El régimen presidencial se adopta por vez primera en la Constitución Norteamericana de 1787, que con diferentes enmiendas constitucionales se encuentra hoy vigente. Y entre las cuatro constituciones más antiguas del mundo que poseen el régimen con vigencia en la actualidad se encuentra la Argentina de 1853. Con la particularidad de ser mayoritariamente presidencialista, existe en América un poder legislativo que se denomina habitualmente Congreso (Congreso Nacional, Congreso de la Unión o Congreso General) y suele estar estructurado en cámaras, una de representantes o diputados y otra de senadores; una excepción a esta tendencia es el caso de Canadá, donde existe un Parlamento, llamado así a imitación del británico. Existen varios tipos o clases de presidencialismo. Karl Lowestein sostiene la existencia de tres: 1. Presidencialismo puro: Son aquellos que tienen las características distintivas del sistema mexicano, en el cual el poder ejecutivo se encuentra por encima de los otros dos órganos de gobierno. 2. Presidencialismo atenuado: Son aquellos donde el poder se ejerce conjuntamente por el presidente y sus ministros, quienes están organizados como gabinete. 3. Presidencialismo endeble: Son aquellos donde se ha tratado de disminuir la influencia del ejecutivo, ya sea incorporándole elementos parlamentarios o admitiéndose el ejecutivo colegiado, pero sin mayores modificaciones en la practica.

A nuestro entender, la mejor forma de gobierno es el semipresidencialismo o cuasipresidencialismo, debido a que el poder no se concentra en una persona sino que se comparte. Es imprescindible que la designación y renuncia de los Secretarios de Estado sea con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente en su caso, toda vez que el cargo que desempeñan es de vital importancia para el país. III. DIFERENCIAS ENTRE EL PARLAMENTARISMO Y EL PRESIDENCIALISMO Se dice que quien tiene el derecho de elegir tiene el derecho de destituir, es por ello que resulta importante saber quien elige al jefe de estado y al de gobierno: 1

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Jefe de estado: Si es el rey es hereditario, y si es un presidente la elección popular directa (Argentina, México, Francia, la Constitución de Weimar de 1919), la elección popular indirecta (EEUU), la elección del parlamento (Grecia constitución de 1975), o la elección por el parlamento con electores presidenciales (Italia). Jefe de gobierno: Si es presidencialista el jefe de estado y de gobierno es la misma persona. En cambio, si es parlamentario la elección la realiza el jefe de estado con el parlamento (Alemania); o sin ella (Gran Bretaña, por lo general elige al partido de mayor voto, y algunas veces pueden hasta ser miembros del parlamento); en algunos casos se requiere el voto de confianza que se lo da el parlamento (Italia).

III.1. Hacer la ley Las diferencias en los mecanismos para hacer las leyes en ambos sistemas se encuentran estrechamente vinculadas a las diferencias que existen en materia de relaciones entre los poderes legislativo y ejecutivo: De ese modo, ya Karl Loewenstein puso oportunamente el acento en la mayor flexibilidad o relaciones de "coordinación" que existen entre los poderes en un sistema parlamentario por oposición a la división más rígida que existe en la tríada presidencialista. En efecto, en el parlamentarismo el gobierno está dentro del parlamento, de manera que éste puede muy fácilmente delegar funciones legislativas en aquél, como si se tratara de una comisión. La ruptura o separación de esa coordinación funcional sólo se da cuando se plantee una moción de censura. En cambio en el presidencialismo los poderes se encuentran separados y la función de legislar es propia del Poder Legislativo. En el modelo estadounidense no existe la delegación de poderes del Ejecutivo al Legislativo, excepto cuando tal delegación responde a un estándar inteligible, a un propósito concreto y con límites precisos, en cuyo caso se trata más bien de legislación subordinada que de legislación delegada. La Constitución estadounidense no le concede facultades reglamentarias al Poder Ejecutivo. El antecedente de nuestro art. 99 inc. 2° en cuanto a los llamados reglamentos "de ejecución" donde el Poder Ejecutivo tiene como facultad regular las leyes sin alterar su espíritu, esto en realidad se ha tomado de la Constitución de Cádiz de 1812 que concedía al monarca la potestad de poner en ejecución las leyes, cuidando no alterar su espíritu con disposiciones reglamentarias En general puede afirmarse que las democracias constitucionales de Europa occidental que han adoptado sistemas parlamentarios y semiparlamentarios han ido paulatinamente abandonando la exclusividad legislativa de los Parlamentos para ir delegando funciones legislativas en los poderes ejecutivos. La Constitución Española de 1978, que ha tenido mucha influencia en nuestra reforma constitucional y en los países latinoamericanos en general califica a los decretos-leyes como disposiciones legislativas provisionales y exige que exista un caso de extraordinaria y urgente

necesidad; sólo tienen eficacia durante treinta días hábiles, dentro de los cuales deben ser ratificados por el Congreso de los Diputados. Se trata de un plazo de caducidad, por lo cual si no se convalida pierde sus efectos con retroactividad al momento de la publicación. Por su parte, las Cortes generales pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas (leyes de bases). La Constitución Italiana de 1947 admite la delegación legislativa así como la emisión de reglamentos generales por parte del gobierno por razones de necesidad y urgencia, siempre que los mismos sean convertidos en ley dentro de los sesenta días a partir de su publicación, en cuyo defecto perderán toda su eficacia. La Constitución francesa de la IV República (1946) disponía en su artículo 13 que sólo la Asamblea Nacional podía votar la Ley y que no podía delegar ese derecho. A pesar de ello comenzó a desarrollarse la expansión del poder reglamentario y el procedimiento de las "leyes-marco"; en realidad ya a partir de la primera guerra mundial comenzaron a proliferar los llamados decretos-leyes. La tarea legislativa se fue tornando tan compleja y técnica que al sancionarse en 1958 la Constitución de la V República, se invirtió la regla y pasó el Poder Ejecutivo a tener al carácter de legislador en todas las materias que la constitución no considera de dominio legal del Poder legislativo y que son la organización de la vida privada y las relaciones entre ciudadanos y el gobierno. También en Alemania existe una zona de reserva legal referida a prohibir intromisiones en los derechos fundamentales de los ciudadanos. Asimismo, el Bundestag puede habilitar al Poder Ejecutivo para dictar reglamentos a través de una ley que determine la materia como los límites correspondientes. III.2. El poder de legislar Rousseau decía "dentro de la ley todo, fuera de la ley nada" y el principio de reparto de nuestro sistema jurídico, que es el artículo 19 de la Constitución (nadie esta obligado a hacer lo que la ley no prohíbe o hacer algo que la ley no exige), enfatiza ese criterio cuando fija en el llamado "principio de legalidad" el límite entre lo prohibido y lo permitido. Se puede afirmar que los primeros antecedentes históricos de un cuerpo legislativo aparecen en Inglaterra, como consecuencia de la Carta Magna que los barones consiguieron suscribir con el rey Juan Plantegenet, conocido como Juan sin tierra, en Runnimede, en el año 1215, y en la que se formula por primera vez el concepto de "not taxation without representation", y el derecho de petición "de los hombres libres del reino", que modernamente se conoce como el principio de legalidad en materia fiscal y derecho de peticionar, cuya fundamentación fue enunciada ya por John Locke. Pero el primer Parlamento extraordinario en la historia de Inglaterra fue convocado por Simón de Montfort, conde de Leicester, que sancionó los denominados "estatutos" de Oxford, convocando otro Parlamento en 1265 que limitó los poderes del monarca. En este Parlamento se convocó por primera vez a los "comunes", es decir a los representantes de los burgos, ciudades, villas y condados. A partir de entonces comenzaría verdaderamente a utilizarse la expresión "Parlamento" que sería incorporada al common law. En 1297, con la sanción del estatuto "De tallagio non concedendo" donde se reafirmó la ilegalidad de los tributos impuestos sin el acuerdo parlamentario. En 1611, el rey Jacobo I solicitó al Parlamento la aprobación de un impuesto de 200.000 libras que le fue denegada. Ante ello el monarca disolvió el Parlamento, hechos que se repitieron diez años más tarde, cuando ante el pedido de un nuevo impuesto, el Parlamento solicitó a cambio competencias políticas y legislativas; el rey no solamente volvió a cerrar el Parlamento, sino que además arrestó a siete diputados acusados de traición. El sucesor, Carlos I convocó a un nuevo Parlamento, y en 1628 aceptó la "Petition of rights" que restringió las prerrogativas reales. Poco después, el Parlamento se

atribuyó el poder exclusivo de la creación de impuestos y contribuciones, provocando la ira del rey, quien arrestó a varios diputados y disolvió el Parlamento por un largo período. En Francia, por su parte, la evolución del parlamento fue distinta de la inglesa. Los Estados Generales eran asambleas que raramente se convocaban para aconsejar al rey y sesionaban separadamente por estamentos: la nobleza, el clero y el tercer estado o estado llano. Cuando fueron convocados por Luis XVI en 1789, marcaron el comienzo de la sucesión de actos que culminarían con la Revolución Francesa. Los Estados Llanos se convirtieron en Convención Constituyente, sancionaron la Constitución de 1793 elaborada por el abate Sieyès, en la cual se creaba, como Poder Legislativo, a la Asamblea Nacional, la que -con muchos altibajos- subsistió hasta la actualidad. Con la última reforma a la constitución francesa del 23 de julio de 2008 se trato de limitar la facultad presidencial de designar funcionarios públicos, establecida en el art. 13, ordenando que una ley orgánica regle cuales serán los funcionarios para cuya designación se requerirá la opinión previa de una comisión permanente de cada cámara. El presidente no podrá nombrar funcionarios respecto de los cuales se hubieran emitido votos negativos por más de los tres quintos de los integrantes de esas comisiones. La ley orgánica de referencia deberá tener en cuenta la importancia del cargo en relación con el respeto y la garantía de los derechos y libertades o para la vida económica y social de la nación. En el siglo XIX, el movimiento constitucionalista que comienza con la Constitución de Filadelfia de 1787, se afirma en la mayoría de los países de Europa y América sobre la base de la libertad política y civil y de la igualdad ante la ley, integrándose el Poder Legislativo por representantes elegidos directamente por los ciudadanos, que sustituyen al pueblo soberano en su función de creación de normas jurídicas obligatorias para el mismo pueblo. En el siglo XX por su parte, el dato a destacar es la declinación del Poder Legislativo al tiempo en que se produjo una hipertrofia del Poder Ejecutivo. Vanossi se ha referido a este tema sosteniendo que las causas de la crisis del Congreso exceden el nivel de la clase política porque responde a un fenómeno de toda la sociedad, destacando entre otros aspectos el achicamiento del rol de la clase política, el vaciamiento de las estructuras partidarias, la invasión de los contrapoderes, la falta de información y de asesoramiento eficaz del Congreso, etc.. III.3. Valoración integral de las formas de gobierno Si tuviéramos que compendiar los diferentes argumentos que sustentan la tesitura de Linz, lo podríamos hacer en los siguientes puntos: 1) Destaca que el presidencialismo se basa en una legitimidad democrática dual, ya que tanto el presidente como el congreso gozan del asentimiento del electorado; 2) El Presidencialismo ofrece una notoria rigidez, toda vez que el presidente es elegido por un mandato fijo. El parlamentarismo, es este aspecto, suministra un mayor dosis de flexibilidad; en términos de Linz, “permite respuestas flexibles a una situación cambiante”; 3) No es verdad que en el presidencialismo haya mayor identificación y responsabilidad de los gobernantes; 4) El presidencialismo involucra un juego en donde “el ganador se lleva todo”, siendo el sistema parlamentario proclive a los gobiernos de coalición; 5) La no reelección impuesta en muchos regímenes presidencialistas es emblemática del temor al continuismo en un sistema en donde la concentración de poderes en la figura del presidente es vasta; no existen tales prevenciones en la continuidad que a veces ofrece el parlamentarismo;

6) El estilo de hacer política es muy distinto en un esquema que en el otro: el presidencialismo evoca la idea de un “juego de suma cero”. El parlamentarismo, en contraste otorga generalmente representación a un numero de partidos; 7) El oficio presidencial es ambiguo, requiriéndose a la vez que sea un árbitro institucional y un jefe partidario, lo cual no ocurre con las jefaturas de estado en los sistemas parlamentarios; 8) La forma presidencialista de gobierno permite la elección de figuras extrañas (“outsiders”) a la política. Fujimori de Perú o Arístides en Haití han podido ser electos de estos mecanismos. 9) Une las características plebiscitaria de la elección presidencial en un sistema presidencialista, con la construcción realizada por Guillermo O’Donell –ya citada- sobre la “democracia delegativa”; 10) Hay un mito acerca de la estabilidad de los gabinetes en los regímenes presidenciales, y de su presunta inestabilidad en los parlamentarios; 11) La sucesión del presidente por parte de un vicepresidente suele revelarse como problemática, por los conflictos que a menudo se dan entre ellos; 12) El presidente muchas veces en un sistema presidencialista tiende a desarrollar conductas fuera o por encima de los partidos políticos; 13) No es verdad que el presidencialismo muestre liderazgos fuertes mientras que el parlamentario no lo hace. En muchas ocasiones, el presidente en un esquema presidencialista es un candidato de compromiso; 14) El presidente puede llegar en el presidencialismo a abusar de sus potestades de intervenir a los estados miembros de una federación; 15) La comandancia de las fuerzas armadas por parte del presidente en el presidencialismo puede ser disfuncional al identificarse en demasía con una figura que pudiese ser controvertida o deslegitimada; 16) El jefe de estado en un sistema parlamentario brinda un poder de arbitraje y consejo que no se concibe en un presidencialismo, en donde el presidente tiene no sólo funciones estrictas protocolares sino también en conducción política. IV. LOS SISTEMAS POLITICOS EN AMERICA En América existe una diversidad de sistemas políticos debido a la gran influencia recibida en época de las colonias, aunque prima el sistema presidencialista, por sobre todos los restantes sistemas, debido a la gran influencia norteamericana. pesar de la influencia del modelo estadounidense en los orígenes de los presidencialismos latinoamericanos, estos últimos han adoptado configuraciones sui generis. Mientras que el modelo estadounidense se fundamenta en el bipartidismo flexible, el régimen federal, la elección en distritos uninominales mayoritarios y un sistema consolidado de pesos y contrapesos, el patrón latinoamericano ha tendido a privilegiar regímenes multipartidistas con representación proporcional, repúblicas unitarias y la prevalencia del poder ejecutivo sobre los demás poderes del Estado. A

En suma, el presidencialismo latinoamericano es un híbrido resultante del diseño institucional norteamericano, los mecanismos representativos heredados de Europa y la evolución propia de una región que ha convivido con altas tensiones económicas y una cultura política caudillista. Todo ello con la particularidad de que hace ya 30 años ha retornado la democracia en la mayoría de los países latinoamericanos, con una tendencia a su consolidación, aunque con una inclinación hacia figuras autoritarias cuyo deseo es perpetuarse en el poder (ej. Chávez en Venezuela, Castro en Cuba, Evo Morales en Bolivia, Correa en Ecuador, etc..). Actualmente tenemos en América los siguientes sistemas políticos: 1 Parlamentarios: Dominica y Trinidad y Tobago; 2 Presidencialistas: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Estados Unidos, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Surinam, Uruguay y Venezuela; 3 Presidencialismo atenuado o semipresidencialismo débil: Perú y Guyana; 4 Republicas unipartidistas: Cuba; 5

Reino de la Mancomunidad Británica de Naciones: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Granada y Jamaica.

V. LA FORMACION Y SANCION DE LAS LEYES EN LA CONSTITUCION ARGENTINA. En el sistema presidencialista establecido en 1853 si bien el Poder Ejecutivo actuaba como colegislador, la función legislativa propiamente dicha pertenecía con exclusividad al Congreso. La reforma constitucional Argentina de 1994 al buscar una mayor aproximación con aquéllos modelos de raíz europea, generó también problemas aún no resueltos en materia de límites de competencia legislativa entre Parlamento y Gobierno. Con la habilitación otorgada al Poder Ejecutivo -en situaciones excepcionales o de emergenciapara dictar Reglamentos de Necesidad y Urgencia (art. 99 inc. 3 de la CN), para actuar mediante delegación legislativa (art. 76 de la CN) y aun para el trámite de promulgación parcial de leyes (art. 80 de la CN) se ha generado una zona de penumbra que superpone muchas veces la competencia de los distintos poderes del Estado. En efecto, la condición sine qua non que el constituyente reformador impuso, más allá de la existencia de una real situación de emergencia, fue que se cumplieran ciertos pasos procedimentales de aprobación por medio de una comisión bicameral permanente sin un tiempo para su dictamen y sin existir la posibilidad de implementar el rechazo implícito. Después de aprobar un proyecto de ley en general, cada Cámara puede delegar en sus comisiones la aprobación en particular de un proyecto. Se trata de una práctica que tiene antecedentes en el derecho comparado europeo, donde los parlamentos tienen una actividad muy dinámica. La reforma constitucional de 1994 tomó ese antecedente ya considerado en la reforma transitoria de 1972, aunque limitando la delegación al tratamiento en particular; en la búsqueda de alcanzar agilidad en la tarea legislativa y atendiendo a que es por lo general en las comisiones donde se realiza la tarea técnica de elaboración de las leyes. En relación al veto la reforma constitucional de 1994 ha establecido límites a la práctica del "veto parcial", muy utilizada en los últimos tiempos; señalando que la regla es el veto total, es decir que una ley vetada por el Presidente de la Nación, cae en su totalidad -quedando a salvo la instancia del Congreso- y admitiendo únicamente el veto parcial cuando la parte no vetada tenga "autonomía

normativa"; es decir cuando conserve una unidad sistemática a pesar de la parte observada. Asimismo, la reforma constitucional ha pormenorizado en el artículo 81 el procedimiento parlamentario de sanción de las leyes, previendo puntualmente los casos de correcciones y rechazos a los mismos. Finalmente, es criterio aceptado que el problema de la validez de las leyes, una vez sancionadas por el Congreso y promulgadas por el Poder Ejecutivo, es materia que corresponde revisar al Poder Judicial al ejercer el llamado control de constitucionalidad, que se ejerce en casos concretos, llevados a su conocimiento y decisión en la marco de la división de poderes que la Constitución ha establecido en su artículo 1°. VI. LA CREACION DE LA FIGURA DEL JEFE DE GABINETE EN LA CONSTITUCION ARGENTINA. VI.1. Motivos de su instauración. Sin saber a ciencia cierta si se ha logrado el motivo de su implementación, -morigerar los poderes del presidente de la Nación-, con la reforma de 1994, se instrumentó la figura del jefe de gabinete (art. 100 y 101 de la CN). El convencional Paixao, miembro co-informante del despacho mayoritario, aclaró en la Convención que la enmienda buscaba reducir el hiperpresidencialismo argentino, sustrayendo al presidente de la jefatura administrativa de la República. La idea fue, de tal modo “dentro del régimen presidencialista”, lograr una “atenuación de las facultades del presidente”. A éste, en definitiva, se le iba a “desagregar la jefatura administrativa”. En concreto, el jefe de gabinete de ministros fue pensando como titular de la “administración general del país”, con poderes reglamentarios en tal área, a más de ser el puente entre el Congreso y el Poder Ejecutivo. Dicho jefe de gabinete cumpliría además un rol técnico, como era, merced a la división de las tareas, asumir más dinámicamente la administración activa del país. Respecto de las cualidades, duración y nombramiento, no hay para este funcionario disposiciones que lo distingan de cualquier ministro. Pero a su vez no puede ejercer ningún ministerio, situación anómala atento que en el derecho comparado lo común es que pueda asumir también otro ministerio. Si se quiere buscar alguna similitud de esta novel figura, la encontraremos en el sistema francés (con un presidente elegido por el pueblo en forma directa y el primer ministro elegido, sin intervención del Parlamento) y en el peruano (el art. 123 de la Constitución de Perú, configurándose como un “mini premier”, con el nombre de “presidente del consejo de ministros”).

VI.2. Su función como mediador entre el ejecutivo y la legislatura.

Resulta interesante en este sentido el texto expreso de la Ley Fundamental, donde en su artículo 100 la CN sienta un principio, del cual es necesario partir, que es la responsabilidad política del Jefe de Gabinete ante el Congreso Nacional. Seguidamente prescribe en su inciso 11 que, compete al Jefe de Gabinete de Ministros producir los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las Cámaras solicite al Poder Ejecutivo. Y más precisamente en su artículo 101 primera parte la Carta Magna establece: “El Jefe de Gabinete de Ministros debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada

una de sus Cámaras, para informar de la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 71...” De lo expuesto surge, según parte de la doctrina que es evidente que para la puesta en práctica de esta atribución este primus inter pares debe coordinar su actividad con los demás ministros y secretarios, que desde el ámbito de su respectivas competencias, colaborarán con el Jefe de Gabinete de Ministros en la confección del informe mensual que ha de ser presentado ante cada una de las cámaras, acercándole los resultados obtenidos en su gestión, para ser expuesto por el Jefe de Gobierno ante el congreso nacional. Esta obligación de informar periódicamente al Congreso Nacional de la marcha del gobierno ha llevado a que Ricardo Haro considere con acierto que, el Jefe de Gabinete de Ministros tiene en la praxis la oportunidad de cumplir el trascendental rol de ser el vinculo de unión del Poder Ejecutivo con las Cámaras del Congreso y aparece –por la atribuciones y las obligaciones que la CN le concedecomo el instrumento más importante en el indispensable dialogo, permanente y abierto, entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo.Continúa diciendo el citado autor, que el rol que incumbe al Jefe de Gabinete realmente puede constituirlo en un interlocutor válido ante las Cámaras del Congreso, ante las comisiones y, ante los bloques. En este rol, no sólo podrá desempeñar una actitud mediadora ante los conflictos e impulsar los proyectos demorados o cuestionados, sino que además, podrá realizar dicha tarea con mayor autoridad institucional que un ministro y sin los apasionamientos ni parcialismos propios de quienes sienten como propios e intocables los proyectos emanados de sus respectivos departamentos de Estados. Con respecto a la función de nexo entre el ejecutivo y el congreso, podemos decir que el jefe de gabinete ha venido cumpliendo con su obligación de concurrir mensualmente y en forma alternativa a cada Cámara, para informar sobre la marcha del gobierno, contestando además las preguntas que le formulan los legisladores, de acuerdo al modo reglado por los reglamentos del Senado y de la Cámara de Diputados. En cuanto a la faz práctica del Jefe de Gabinete, creo importante traer a la memoria las palabras esbozada por el emérito profesor de Córdoba Pedro Frías, quien en un sentido optimista sostiene: “Tenemos que sacar el mejor partido del Jefe de Gabinete, como mediador entre el Congreso, los ministros y el Presidente. Sacar el mejor partido, no es otra cosa que atenuar el poder presidencial sin volverlo impotente. La opinión deberá exigir que no sea un incondicional ni un rebelde. Que tenga personalidad y a pesar de ella sea leal” De las posiciones doctrinarias citadas, se infiere a mi modo de ver, que además de ser el nexo institucional, el Jefe de Gabinete de Ministros tiene un rol funcional progresista, dado que la CN pone en sus manos el logro de mayor eficiencia y una mayor elasticidad para enfrentar los problemas de crisis que constantemente aquejan al país, y por otro lado, el de atenuación y limitación al poder presidencial. Simplemente resta ejercitar esas funciones que el constituyente del 94 ha plasmado en la Ley Fundamental.VI.3. Su función administrativa. Problemática.

Es la competencia específica del Jefe de Gabinete –ejercer la administración general del país-, tanto que muchas de las enumeradas en el resto del artículo 100 se encuentran, en realidad, contenidas en ésta de tipo general.

Sin embargo, la expresión “ejercer”, en el contexto de la relación de los artículos 99 y 100 de la CN, tiene un matiz diferente a la de “tiene a cargo” que empleaba el viejo artículo 86 para el presidente, siempre respecto de la “administración general del país”. En el anterior sistema, no cabía duda de que el Presidente era el titular de la función y competencia administrativa; ahora dicha función la ejerce el jefe de gabinete pero el responsable político de la administración sigue siendo el Presidente de la Republica (art. 99 inc. 1 de la CN). Esta compleja situación, según la doctrina de García Trevijano Fos, puede denominarse como “delegación impropia”, porque la delegación viene establecida por la norma –a la par que no se trata de una desconcentración interna-. Para el profesor Cassagne existe una relación jerárquica entre el Presidente y el Jefe de Gabinete –que encuentra apoyo en prescripciones constitucionales tales como los incs. 2, 7 y 10 art. 99 de la CN e incs.2 y 4 del art. 100 de la CN- a la vez que, entre sus poderes implícitos se encuentra el de “asumir las competencias atribuidas al Jefe de Gabinete, salvo que ellas le hubieren sido adjudicadas a este ultimo en forma explícita. En el plano específicamente del derecho administrativo, quizás una de las cuestiones aun no resueltas unánimemente por la doctrina especializada radica en determinar si luego de la reforma constitucional, la resolución de los Recursos Jerárquicos interpuestos contra resoluciones emanadas de los órganos ministeriales, continua bajo la órbita de competencia del Poder Ejecutivo Nacional, o por el contrario, corresponde de ahora en más su resolución al Jefe de Gabinete de Ministros. Al respecto debemos aclarar que antes de la reforma constitucional de 1994, la facultad de resolución de dichos medios de impugnación residía en cabeza del Presidente de la Nación, como máxima autoridad de la administración. En torno al tema que nos ocupa, se disputan dos posturas doctrinarias opuestas, la que en palabras de los autores Barraza y Schafrik se denominan: a) Doctrina de la superioridad jerárquica del Jefe de Gabinete de Ministros y b) Doctrina de la igualdad del Jefe de Gabinete de Ministros y los Ministros. Las posturas mencionadas se sustentan en lo siguiente: 2

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Para la doctrina de la igualdad jerárquica – en mis palabras- el tema se mantiene tal cual estaba planteado ante de la reforma, es decir, que sigue correspondiendo al Presidente de la Nación la resolución de los recursos jerárquicos interpuestos contra acto administrativo. En cambio, la posición contraria sostiene que la situación ha cambiado radicalmente, lo que a mi entender posee fundamentos jurídico constitucionales más que importantes.

A continuación corresponde analizar los argumentos de las dos posiciones doctrinarias mencionadas precedentemente. Ampliando las dos corrientes doctrinarias mencionadas surge lo siguiente: 1.- La doctrina que sostiene que el Jefe de Gabinete de Ministros, no obstante su denominación, es un ministro mas, concluye en la tesis de que la reforma constitucional ha mantenido el statu quo imperante antes de ella, por consiguiente la resolución de los recursos jerárquicos corresponde sea efectuada por medio de un decreto dictado por el Poder Ejecutivo Nacional, ya que el Jefe de Gabinete de Ministros no es un superior jerárquico de los ministros-secretarios. 2.- En cambio, la doctrina de la superioridad jerárquica del Jefe de Gabinete de Ministros respecto a los demás ministros –

secretarios, -en base a muy sólidos argumentos-, sostiene que la instauración de la Jefatura de Gabinete en la reforma constitucional ha tenido por objeto atenuar las funciones del Poder Ejecutivo Nacional. Es así que el convencional Enrique Paixao, citado por el constitucionalista Ricardo Haro decía que la instauración del Jefe de Gabinete tenía por finalidad “incorporar al Poder Ejecutivo una figura que, desagregando las tradicionales facultades que hoy están estructuradas en cabeza del Presidente de la Nación, dé al órgano ejecutivo del gobierno nacional mayor dinamismo, mayor elasticidad para enfrentar los problemas de crisis y la garantía de que el pluralismo ha de ser el modo permanente en el ejercicio del poder por parte del Poder Ejecutivo Nacional...” “La creación de la figura de un ministro como jefe de gabinete es el procedimiento elegido para desagregar la jefatura administrativa...que quizás no es la más importante por su gravitación política, pero sí por el peso de su labor en la vida cotidiana”. “En otras palabras, la incorporación del jefe de gabinete de ministros, a la vez que limitación del poder presidencial, debe ser considerada como un instrumento de la eficacia de la función pública” En el mismo orden de idea, el convencional justicialista Alberto García Lema, también citado por el Dr. Haro, expresa “Las reformas tendieron, por una parte, a la búsqueda de una mayor eficacia en dicho accionar y, por otra parte, a la aplicación extensiva de la teoría del control. Lo primero se lograba diferenciando “la conducción política y estratégica del Estado” de “la gestión corriente de los negocios públicos”. Lo segundo, “acrecentando los controles intra-órganos e interórganos” sobre el ejecutivo. A fin de argumentar más aun esta posición, otro de los autores sostenedores de esta corriente es el Dr. Fabián Canda, citado igualmente por Barraza y Schafrik , quién propicia la preeminencia jerárquica del Jefe de Gabinete de Ministros sobre los demás ministros secretarios. Esta afirmación la sustenta en el hecho de tratarse del único ministro que la Constitución Nacional menciona como destinatario posible de delegación directa (art. 100, inciso 4 de la CN); coordina, prepara, convoca y preside, en ausencia del Presidente, las reuniones de gabinete (art. 100, inc. 5° de la CN); hace recaudar las rentas de la Nación y ejecuta la Ley de Presupuesto (art. 100, inc. 7° de la CN); refrenda los decretos reglamentarios de las leyes, los mensajes que promuevan las iniciativa legislativa (art. 100, inc. 8 de la CN) y los decretos delegados (art. 100, inc. 12 de la CN). Canda, concluye que así como antes de la reforma el presidente, en tanto jefe o titular de la administración general del país, era superior jerárquico de los ministros, ahora, el desprendimiento (delegación impropia) del ejercicio de esa administración general a favor del Jefe de Gabinete, coloca a éste, en este aspecto, como una nueva instancia jerárquica entre los ministros y el Presidente. Finalmente y tratando de dar repuesta al interrogante suscitado en relación a quien compete la resolución de los recursos jerárquicos interpuestos contra actos administrativos emanados de los ministros – secretarios, se infiere que al establecer la Constitución Nacional en su art. 100, inc. 1 de la CN, que el Jefe de Gabinete de Ministros ejerce la administración general del país, su acción se extiende al resto de los ministerios, pudiendo de tal forma resolver los recursos jerárquicos que se plantean en el seno de los mismos. A modo ejemplificativo de esta situación en la práctica, podemos citar que el Jefe de Gabinete en la actualidad mediante decisiones administrativas está denegando los recursos jerárquicos que, sobre re encasillamiento en el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, interponen los agentes, que revisten en la Administración Pública nacional, contra las resoluciones emanadas de los ministros. Esta situación da una pauta clara de la jerarquía del Jefe de Gabinete, la que lo sitúa como un verdadero jerarca de la administración general del país en esa cuestión. La modificación generada en el ámbito de la resolución de los recursos jerárquicos, al decir de Barraza y Schafrik no es más que el cumplimiento del fin para el que ha sido instituida la Jefatura de Gabinete de Ministros, es decir descargar al Presidente de la Nación de este tipo de tareas, abundantes

en la administración pública nacional con el fin de que pueda dedicarse con mayor plenitud a la conducción política del Estado nacional. Por lo que debería entenderse en este sentido la función del Jefe de Gabinetes de Ministros.

VII. A MODO DE CONCLUSION. Un sistema presidencial se distingue fundamentalmente por cuatro características básicas: 1) la elección popular y directa del presidente; 2) una completa separación entre el ejecutivo y el legislativo; 3) el período fijo del presidente; y 4) la inexistencia de mecanismos para que éste disuelva el Congreso o adelante elecciones. Sin embargo, en la práctica, el cumplimiento de las funciones de representatividad y de gobierno en los sistemas presidenciales no depende de los pilares anteriores, sino de la calidad de la interacción simultánea entre mecanismos como el sistema de partidos; el sistema electoral; la autonomía de los poderes públicos; y la división territorial de un país. Los sistemas presidencialistas divididos en entornos a esquemas de elecciones multipartidarios y sociedades altamente fragmentadas, como la mayoría de los casos latinoamericanos, generan profundas deficiencias que se traducen en términos de confrontación política, personalización del poder y estancamiento de las iniciativas gubernamentales. Ahora bien, en una nueva doctrina política, y con un claro fin atenuador del extremismo presidencial, se han creado los sistemas semipresidencialistas, donde el gobierno o la administración pasan de ser ejercidos exclusivamente por el Presidente a ser compartidas con otra figura, denominada “Primer Ministro” –caso francés-, “Presidente del Consejo de Ministros” –caso Perú-, o “Jefe de Gabinete de Ministros” –caso argentino-. Si bien esta figura política ya existía en sistemas parlamentarios, traspolado al sistema presidencialista produjo las siguientes variantes: 1) la del premier fuerte, estos generalmente se dan en los sistemas parlamentarios, como el de España o Italia (donde retiene cerca del 80% de la rama ejecutiva y el jefe de Estado sólo el 20 %; 2) la de premier medio (Francia, por ej. El presidente de la Republica cuenta aproximadamente con la mitad de esas atribuciones, y el premier el 50%); y 3) la del premier débil o mini premier (como Perú, país en donde el “presidente del Consejo de Ministros” tiene escasas competencias frente a las del presidente de la Nación). El caso Argentino requiere una especificidad particular a los efectos de poder situarlo en las clasificaciones enunciadas. Su función principal se pueden dividir en dos: 1) en cuanto, al ejercicio del gobierno, el Jefe de Gabinete, según lo dispone el art. 100 de la CN, es el responsable político ante el Congreso de la Nación, y 2) en cuanto a la administración tiene a cargo su ejercicio, atento lo plasmado por el inciso 1 del artículo citado. Al primer caso, lo denominamos “función mediadora”, pues debe buscar y proponer soluciones ante la requisitoria del congreso y defender la política que quiere implementar o que ya la ha implemento el presidente la republica. Esta última, se debe a que el presidente no tiene que rendir cuentas ante el congreso de las decisiones exclusivas que le da la constitución en su rol de jefe del estado y del gobierno, aunque siempre está la posibilidad que el congreso inicie un juicio político en su contra, en su caso deberá contestar las acusaciones, de un modo totalmente diferente a una moción de censura u otorgamiento o pérdida de confianza, que se desarrollan en sistemas parlamentarios.

El segundo es una “función administrativa” desarrollada por una delegación impropia atento que el presidente de la republica tiene la responsabilidad de la administración general del país, delegación propia que le fijo la constitución. El constitucionalista Alberto Manuel García Lema, citado en este caso por Barraza y Schafrik , luego de aludir a la máxima prerrogativa del Jefe de Gabinete de Ministros sostiene: el ejercicio de la administración general de país, y aquellas atribuciones que el presidente le delegue, habla de las diferentes atribuciones que se desprenden de un carácter de ejecutor de la administración general del país y concluye diciendo: “ El conjunto de las facultades señaladas destacan al Jefe de Gabinete como un ministro de rango privilegiado. Dicha superioridad sobre los otros ministros, imprescindible para que éstos acaten sus directivas y reglamentos, deberá ser precisada en la ley de ministerios que se dicte luego de concretarse la reforma”. En el mismo sentido Enrique Paixao sustenta la prevalencia del Jefe de Gabinete de Ministros sobre los demás ministros secretarios en lo dispuesto en el artículo 100, inciso 11 de la Constitución Nacional, en los siguientes términos: “Esta disposición subraya la preeminencia de ese ministro respecto de los demás, y la voluntad constitucional de hacerlo vehículo de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso”. Finalmente, con la incorporación del Jefe de Gabinete la Argentina ha pasado de ser presidencialista pleno o fuerte a un “semipresidencialismo atenuado”, es decir, no llega a ser un sistema semipresidencialista pues su rol como jefe de estado y de gobierno no ha variado, pero esta atenuado el ejercicio de la administración general del país y la participación del Congreso, como contralor. Con esto ultimo el congreso podría tener otra dinámica, ostentando la posibilidad de interpelar e implementar la discusión de la moción de censura (art. 101 de la CN) al Jefe de Gabinete y el presidente -si bien no puede ser sujeto a ningún de las dos situaciones señaladas- tendría ante situaciones de severos cuestionamientos al jefe de gabinete seguir con su política –sabiendo que podría iniciarse un juicio político en su contra- o modificarla atento que esta situación en una advertencia indirecta a su política de gobierno. No es casual que el presidencialismo en América se resista a ser modificado, si tenemos en cuenta sus legados monárquicos (Inglaterra, España, Portugal, Holanda, etc..) y el pensamiento de sus propios libertadores e ideólogos. Entre los primeros tenernos a Simón Bolívar quien sostenía que “Los nuevos estados americanos necesitan reyes con el nombre de presidente”, mientras que Juan Bautista Alberdi creador de las “Bases” -libro que fue seguido por los constituyentes argentinos de 1853también veía la necesidad de un presidente fuerte aunque del siguiente modo: “Dad al Poder Ejecutivo todo el poder posible pero dádselo por medio de una constitución”.