E

L TESTAMENTO AGRARIO

Agr. Abelardo Escobar Prieto DIRECTOR EN JEFE DEL REGISTRO AGRARIO NACIONAL

Compañeros funcionarios de las áreas jurídicas de los gobiernos locales y federal. Distinguidos legisladores, investigadores y catedráticos especialistas de las diversas asignaturas del Derecho Registral, Notarial, Sucesorio, Civil y Familiar.

Amigos de los Registros Públicos de la Propiedad, de los archivos de Notarías, de la Asociación Nacional del Notariado Mexicano, de los Consejos y Colegios de Notarios que provienen de las diversas partes del país. Gracias a todos ustedes por acompañarnos en esta presentación sobre el “Testamento Agrario”.

Agradezco a los organizadores el generoso título de “Conferencia Magistral” que le han dado a mi participación; yo diría que es una plática en la que voy

a compartirles lo que es nuestro trabajo en el Registro Agrario Nacional y a comentarles lo que es el marco jurídico que rige nuestro quehacer institucional dentro del estado de Derecho que, día a día, se fortalece en nuestro México democrático.

Antes de entrar al tema que nos ocupa, quiero hablarles un poco sobre

las funciones y responsabilidades que tiene a su cargo el Registro Agrario

Nacional, como órgano desconcentrado y parte integrante del Sector Agrario, junto con la Procuraduría Agraria y el Fideicomiso Fondo Nacional de

Fomento Ejidal, todos coordinados por la Secretaría de la Reforma Agraria, al frente de la cual se encuentra el licenciado Florencio Salazar Adame. 1

El Registro Agrario Nacional es una institución del Gobierno Federal

que tiene a su cargo, como su nombre lo indica, el registro y control de la tenencia de la tierra en sus formas ejidal y comunal, así como también el brindar seguridad documental a los poseedores de la misma.

El Registro Agrario Nacional expide los certificados parcelarios, los

certificados de derecho sobre tierras de uso común y los títulos de solares urbanos.

Estos documentos se emiten en forma gratuita, derivados del

Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos, mejor conocido como Procede, en el cual confluyen los esfuerzos de todas las instituciones que integramos el Sector Agrario.

Para darles una idea de la dimensión de nuestras responsabilidades

como institución, permítanme citar algunos datos:

Más del 50 por ciento del territorio nacional es propiedad social. Es decir,

103.5 millones de hectáreas distribuidas en 29,942 núcleos agrarios. De ese gran total, 27,664 son ejidos y 2,278 son comunidades.

Hasta el momento, el 82.8 por ciento de los núcleos agrarios están

regularizados. Están pendientes 5,125 núcleos.

En cuanto a superficie, de las 103.5 millones de hectáreas, se han

regularizado 76.2 millones y certificado 69.03 millones de hectáreas.

Esto significa que nos falta por regularizar 27.3 millones de hectáreas,

pero de este total, 9.6 millones no son regularizables debido a que corresponden a cuerpos de agua, caminos e infraestructura.

En concreto, tenemos que regularizar 17.7 millones de hectáreas y el

compromiso con el presidente Vicente Fox es que al término de su administración toda esa propiedad social estará documentada y certificada.

Para cumplir con este objetivo, este año vamos a medir 6 millones de

hectáreas y tenemos programado que las restantes se atiendan en los próximos dos años.

De tal manera que toca al Registro Agrario Nacional emitir y resguar-

dar esa documentación que da certidumbre jurídica en la tenencia de la

tierra a los campesinos y que es el detonador de las inversiones en el campo. 2

Memoria del Encuentro Nacional para…

Esto nos plantea el manejo de una cantidad enorme de expedientes.

Hasta el día de hoy tenemos 44 kilómetros lineales de documentos en nuestro archivo central, aquí en la ciudad de México, y en las delegaciones estatales.

Para hacer manejable y útil toda esta información estamos desarrollan-

do dos programas: uno, de digitalización de nuestro archivo para que, vía

Internet, se puedan solicitar y adquirir copias certificadas de los expedientes desde nuestras delegaciones.

Y, dos, la modernización y actualización del catastro rural. Pensamos

que para acelerar el flujo de inversiones al campo –que es la etapa para la

que estamos trabajando con la certificación de la propiedad social–, necesitamos ofrecer información actualizada sobre la ubicación de los predios, datos del poseedor y, desde luego, la vocación de la tierra.

Con este propósito hemos firmado convenios, a través de la Secretaría

de la Reforma como cabeza de Sector, con los gobiernos de los estados para unificar los sistemas informáticos y así poder intercambiar datos.

Se trata de que nosotros les proporcionemos la información actualiza-

da que tenemos sobre la propiedad social en sus entidades y que ellos nos transmitan la que poseen sobre la propiedad rural privada.

De esta forma vamos a tener un catastro único y nacional con toda la

información actualizada y con tecnología que permita su consulta en forma ágil y confiable.

Un catastro con estas características facilitará, sin duda alguna, la

toma de decisiones en cuanto al diseño y planeación del uso potencial de la tierra, por parte del Estado, y de los propios inversionistas.

Con estas líneas generales sobre quiénes somos y qué hacemos, quiero

pasar ahora al tema que nos reúne: El testamento agrario

Se habla mucho sobre los múltiples problemas que aquejan al campo. De alguna manera siempre los hemos conocido.

Conferencia M… Agr. Abelardo Escobar Prieto

3

Pero además de ese atraso en su modernización y las grandes desven-

tajas que tienen los campesinos mexicanos para competir en este mundo

globalizado, se presenta otro fenómeno que, día tras día, se agudiza: el envejecimiento de los hombres y mujeres de nuestro medio rural.

Se estima que el 70 por ciento de los sujetos agrarios son de edad

avanzada: la mitad supera los 50 años y el 20 por ciento tiene más de 65 años de edad.

Para prevenir que ese proceso de envejecimiento, aunado a la fuerte

migración de los jóvenes, propicie el retorno de la inseguridad jurídica, en

el 2001 se puso en marcha el Programa Hereda, operado fundamentalmente por la Procuraduría Agraria y el Registro Agrario Nacional.

Es un trámite sencillo, que tiene un costo moderado de 22 pesos y en

el que procuramos otorgar todas las facilidades a nuestro alcance, como

son la visita a las comunidades agrarias de brigadas con abogados habilitados como registradores para que “in situ” asesoren y levanten las listas de sucesión, también llamadas testamentos agrarios.

El testamento agrario es definido por el especialista Luis Agustín

Hinojos, en su libro “Las sucesiones agrarias” como: “…el documento en

que consta el acto jurídico unilateral, personalísimo, modificable y libre, for-

malizado por un ejidatario, comunero o posesionario capaz ante un registrador o persona dotada de fe pública, mediante el cual designa a la perso-

na que a su fallecimiento le sucederá en sus derechos agrarios (parcela y tierra de uso común) y en los demás inherentes a su calidad agraria, según el orden de preferencia asignado por el propio titular”.

Tal documento, de acuerdo con la Ley Agraria, debe depositarse ante

la Delegación Estatal del Registro Agrario Nacional que corresponda.

En Derecho Agrario la regla general es hablar de un singular heredero

o sucesor, quien hereda la totalidad de los derechos que pertenecieron al campesino. Es decir, una sola persona física hereda en bloque la parcela o

parcelas, las tierras de uso común, el solar que no ha sido titulado, la calidad de ejidatario o comunero y los demás derechos inherentes. 4

Memoria del Encuentro Nacional para…

Hay dos excepciones a la regla que aplican solamente a la sucesión

legítima: la primera, cuando existen varios herederos con igual derecho y, la segunda, cuando no existen sucesores aptos para heredar.

La misma legislación establece un orden sucesorio muy preciso: en pri-

mer lugar el cónyuge, a falta de éste, la concubina o el concubinario, o, en

su defecto, sólo uno de los hijos. Luego podrá heredar uno de los ascendentes. Hermanos, medios hermanos, tíos, primos, sobrinos, nietos y bisnietos están excluidos por ley para heredar.

Los bienes que la ley prevé que pueden ser objeto de herencia,

mediante testamento agrario, son las parcelas de que sea titular el testa-

dor, sobre las cuales se hayan expedido certificados al ejidatario, comunero o posesionario, lo que sólo puede ocurrir después de que el ejido o comunidad fueron certificados mediante el Procede.

No es posible incluir válidamente en un testamento agrario otros bienes

inmuebles, como es el caso de los solares propiedad del autor de la sucesión y que han sido titulados, debido a que ya no se encuentran sujetos al

régimen ejidal sino a las disposiciones que marque el Código Civil de la entidad correspondiente.

Tampoco pueden ser parte de un testamento agrario disposiciones de

herederos que versen sobre cualquier otro bien de carácter patrimonial,

como fincas urbanas o rústicas de propiedad particular, tractores, mobiliario, ganado, herramienta, aperos de labranza, antigüedades, etc.

Estas disposiciones datan de 1992, a raíz de las modificaciones consti-

tucionales al Artículo 27. Antes de ese año, los campesinos eran usufructuarios y posesionarios de la tierra y no dueños, como lo comenzaron a ser a raíz de que se reformó el 27 Constitucional.

Lo que tenemos en nuestros archivos son miles y miles de listas de

sucesión que se elaboraron durante las últimas seis o siete décadas y que

son jurídicamente válidas, debido a que cumplen con las disposiciones contenidas en los diversos códigos y leyes que estuvieron vigentes hasta la expedición de la actual Ley Agraria.

Conferencia M… Agr. Abelardo Escobar Prieto

5

En su mismo estudio sobre “Las sucesiones agrarias”, Luis Agustín

Hinojos define la lista de sucesión como “… el documento que contiene la

designación de sucesores formulada y ratificada en forma individual o

colectiva por el Titular de un Derecho Agrario legalmente reconocido, ya

sea ante el comisariado ejidal o ante la Asamblea del Núcleo, la cual debía ser inscrita en el Registro Agrario Nacional, por disposición expresa de la propia Ley”.

Estas listas de sucesión comenzaron a formalizarse a partir de 1915 y

dejaron de levantarse el 26 de febrero de 1992.

A partir de marzo de ese año y hasta la fecha, se han estado levantan-

do los testamentos agrarios, que en esencia son las mismas listas de sucesión pero fortalecidas por la Ley Agraria con derechos inherentes.

Quiero hablarles ahora sobre las mejoras que se realizaron al pasar de

las “Listas de Sucesión” al “Testamento Agrario”:

En primer lugar, las listas de sucesión no se realizaban con fedatarios.

Estos no eran necesarios. Ahora, para los testamentos agrarios es indispensable la intervención del fedatario, el cual puede ser un Registrador Agrario, un Notario Público, al igual que otras personas o funcionarios dotados de fe pública.

En este sentido, en mi calidad de Director en Jefe del Registro Agrario

Nacional, tengo facultades legales para dotar de fe pública a los funcionarios que promueven la incorporación de ejidatarios al Programa Hereda. Esta facultad la ejerzo con los servidores de la Procuraduría Agraria y del Registro Agrario Nacional.

En cuanto a la Inscripción Registral, todas las listas sucesorias tenían

que ser inscritas en el Registro Agrario Nacional, en tanto que los testamentos agrarios no son objeto de inscripción alguna sino de un simple depósito para su resguardo y custodia en nuestra institución.

Es más, la Ley Agraria no indica que los testamentos que se otorguen

ante fedatarios deban ser depositados, lo cual debería ser obligatorio. 6

Memoria del Encuentro Nacional para…

Por eso hemos iniciado consultas públicas, a través de foros naciona-

les –en marzo de este año realizamos uno en seis sedes regionales– para definir estos y otros cambios que, estamos conscientes, requiere el marco jurídico secundario agrario.

Para el levantamiento de las listas sucesorias se requería la interven-

ción del Comisariado Ejidal y en ciertos casos también de la Asamblea del Núcleo Agrario. Ahora, los testamentos se formalizan sin que se requiera la intervención de tales órganos de representación y de decisión del Núcleo Agrario.

Por lo que respecta a la autonomía de la voluntad, con las listas la

designación de los sucesores estaba limitada o restringida exclusivamente a las personas que expresamente mencionaba la Ley.

Es decir, miembros cercanos a la familia, o quienes vivían en familia

con el titular, así como los dependientes económicos del mismo.

En el caso de los testamentos, no existe restricción alguna para desig-

nar herederos. No se pide que el sucesor sea pariente del testador.

Hay plena y absoluta libertad para designar. Impera el principio de libre

testar.

¿Cómo queda la publicidad registral? Desde el momento en que fueron

objeto de inscripción en el Registro Agrario Nacional, las listas de sucesión

se convirtieron en documentos sujetos plenamente al principio de Publicidad Registral, tanto en el aspecto formal como material, ya que no existe

impedimento legal para expedir copia certificada o constancia de las inscripciones y asientos relativos a las mismas, para quien lo solicite.

Tampoco existe obstáculo alguno para que el público consulte o revise

las inscripciones relativas y los documentos que obren en el referido registro, porque es parte de la publicidad material.

Sobre este mismo punto de la publicidad registral, pero con respecto

del testamento agrario, desde el momento en que la Ley Agraria vigente dispuso que la designación de sucesores se realice ante un registrador o

fedatario, así como su resguardo en sobre sellado –el cual se deposita en Conferencia M… Agr. Abelardo Escobar Prieto

7

la bóveda del Registro Agrario Nacional–, dichos documentos se encuentran sujetos a un deber legal de discreción y de reserva.

La apertura de estos sobres sellados sólo puede efectuarse cuando se

comprueba legalmente que el testador falleció, previa solicitud de quien

acredita tener interés jurídico para ello, en presencia de testigos. Es evidente que este procedimiento permite que escape a la publicidad registral.

Otra diferencia que existe entre las listas de sucesión y el testamento

agrario, es la que se refiere a la dependencia económica con el testador y que en el pasado era condición para ser designado sucesor.

Aunque en un principio era aceptable que cuando menos viviera en

familia con el ejidatario titular del derecho agrario, ya que al fallecimiento de éste el sucesor se convertía en el jefe de la familia.

Esta dependencia debía subsistir cuando menos al momento de ser

formalizada la lista de sucesión.

En el testamento agrario toda esta situación de dependencia se elimi-

na. El sucesor no tiene que acreditar nada de esto. Tampoco requiere

demostrarla ante el Registro Agrario Nacional para promover la adjudicación de los bienes del difunto.

Todo fue modificado el 22 de febrero de 1992 por el Congreso de la Unión

al aprobar la Ley Agraria y, sobre este aspecto en especial, el Artículo 17.

Para formalizar ante fedatario público, el testador debe identificarse

plenamente y en caso de que no tuviera identificación, requerirá de dos

testigos con identificación. Para que tenga plenos efectos jurídicos, la lista

de sucesión ya ratificada debe depositarse en el Registro Agrario Nacional. Cuando no había listas de sucesión, el ejidatario o comunero podía

heredar solamente su derecho sobre la unidad de dotación y su calidad de ejidatario o comunero, aún cuando tuviera una o varias parcelas derivadas

de un parcelamiento económico, lo mismo que tierras de pastoreo o forestales y de un solar no titulado.

No podía disponer de los derechos de uso y disfrute sobre los mismos,

ni incluirlos en su lista de sucesión mencionándolos de manera individual, 8

Memoria del Encuentro Nacional para…

por la razón de que todavía no le habían sido legalmente asignados por la Asamblea de Delimitación, Destino y Asignación de Tierras Ejidales.

Con su incorporación al Procede, los campesinos pueden heredar el

derecho sobre las tierras de uso común. Es decir, el porcentaje que les fue asignado por la asamblea del núcleo agrario y que está amparada por el certificado correspondiente, las parcelas y además su calidad de ejidatario

o comunero, con todos los derechos inherentes, consubstanciales e implícitos, que pueden traducirse, por citar algunos, en:

Derecho de acción para ser reconocido por el núcleo agrario como

ejidatario o comunero; de petición para solicitar que se convoque a asamblea; de representación para ser representado ante las asambleas por un apoderado legal.

Otros derechos como el votar y ser votado para ocupar cargos en los

órganos de representación; de acrecentar sus derechos y consolidarse en

el núcleo mediante la compra de otras parcelas o solares; de ejercer su

derecho de tanto; de dar en garantía el usufructo de sus parcelas; de constituir fondos de garantía para afrontar sus créditos.

Tiene derecho también a recibir indemnizaciones por la expropiación

de sus parcelas o tierras de uso común; a recibir los beneficios, apoyos y

subsidios de programas como Procede, Procampo, Oportunidades, Kilo por Kilo, Peso a Peso.

A estímulos fiscales, a realizar importación de maquinaria, equipo e

insumos, y a muchos otros más que incluyen becas de estudio y capacitación conferidos en diferentes cuerpos legales.

Quiero abordar ahora, la naturaleza jurídica que da sustento tanto a las

listas de sucesión como al testamento agrario.

A raíz de la Ley Agraria de 1992, la designación del sucesor preferen-

te y el instrumento que hemos denominado listas de sucesión, poseen naturaleza jurídica de auténtico testamento.

Adicionalmente, podemos considerar que la nueva lista de sucesión

que contiene el Artículo 17 de la Ley Agraria es, en esencia, un acto de Conferencia M… Agr. Abelardo Escobar Prieto

9

última voluntad, mediante el cual la persona está disponiendo de ciertos

bienes y derechos de naturaleza agraria, a los que asigna un destino después de su muerte.

Al analizar esto, podemos percatarnos de que dicho acto contiene algu-

nos elementos jurídicos propios de los testamentos civiles que los hace ser

unilaterales, personalísimos, esencialmente revocables, libres y, en ciertos casos, formales y solemnes.

Dichos elementos jurídicos podríamos sintetizarlos de la siguiente

manera:

1. Tienen continuidad, lo que significa que se realizan en un solo momento.

Es decir, sin interrupciones. Como ustedes saben, no es válido un testamento si se realiza por etapas o en varios momentos jurídicos.

2. Requiere la presencia de testigos. Los testigos, junto con el registrador o fedatario que interviene, tienen como misión constatar la identidad, la edad

mínima de 16 años requerida para testar, la capacidad y el sano juicio del testador.

Pero además verificar algo muy importante: que el testador se encuentra libre de toda coacción física o moral.

3. La impugnabilidad. Cuando falte alguna de las circunstancias antes mencionadas, entre otras, el testamento podrá ser impugnado en juicio para intentar invalidarlo.

El testamento agrario posee ciertas características que lo hacen ser

excepcional y que nos dan razones adicionales para ubicarlo en la clasificación de “testamentos de naturaleza jurídica especial”.

Entre esas características que lo hacen diferente podemos enumerar

las siguientes:

1. Ningún otro documento, ni siquiera el testamento formal ante notario, es

tan eficaz para proteger el patrimonio familiar y evitar que la tierra no se

quede ociosa cuando fallezca el titular, debido a que la ley favorece que el 10

Memoria del Encuentro Nacional para…

sucesor entre de inmediato en posesión del bien con toda la seguridad jurídica que le otorga el certificado agrario.

2. La calidad especial de los testadores: Se trata de individuos que son titulares de derechos de naturaleza agraria, los cuales también poseen un derecho subjetivo como lo es la calidad de ejidatario, comunero o posesionario.

Sólo quienes reúnen esta calidad y cualidad, conforme a la legislación

agraria vigente, se encuentran en aptitud de formular válidamente un testamento agrario y en la posibilidad de que éste llegue a surtir plenamente sus efectos conforme a derecho.

3. La naturaleza jurídica de los bienes: Los bienes o derechos que pueden ser objeto de un testamento agrario están delimitados exclusivamente a los de naturaleza agraria.

Más claro aún, a los clasificados como propiedad social: los inmuebles

denominados parcelas, los derechos que se poseen sobre tierras de uso común y los solares urbanos que no han sido titulados.

4. La legislación que lo regula: Es de carácter federal y norma todo lo concerniente a los ejidos y comunidades, así como al régimen de la propiedad

social, a través de la Ley Agraria, del Reglamento Interior del Registro Agrario Nacional, y del marco jurídico de los tribunales agrarios.

5. La intervención de fedatarios: Estos se requieren para formalizar la cesión

de derechos y pueden ser notarios públicos, o bien funcionarios que han

sido facultados expresamente para tal objeto por la Ley Agraria y otras disposiciones especiales que reglamentan su función.

6. Por su procedimiento administrativo: Existe un procedimiento de naturaleza formal y materialmente administrativa que se realiza ante la delegación

estatal del Registro Agrario Nacional con el propósito de transmitir el dominio por sucesión, teniendo como base una lista de sucesión antigua o un testamento agrario.

Mediante este procedimiento, cuando existen sucesores designados, se

puede tramitar y obtener la expedición a favor del sucesor preferente que corresponda, de los nuevos certificados parcelarios y los de tierras de uso Conferencia M… Agr. Abelardo Escobar Prieto

11

común, así como de solares urbanos no titulados, sin necesidad de acudir a los Tribunales Agrarios, a menos que exista controversia o conflicto.

7. Intervención de tribunales: La Constitución mexicana dispone la existencia

de tribunales agrarios, los cuales son de carácter federal y autónomos,

dotados de plena jurisdicción para resolver, entre otros asuntos, las controversias de carácter sucesorio.

Estos tribunales pueden declarar herederos, reconocer y asignar dere-

chos agrarios por sucesión legítima en vía de jurisdicción voluntaria.

Igualmente pueden juzgar y ser instrumento contencioso en aquellos

casos que se lleguen a presentar con motivo de la impugnación de las listas

de sucesión inscritas en el Registro Agrario Nacional, y también sobre los testamentos agrarios depositados en la institución o formalizados ante fedatario público.

A manera de síntesis podríamos decir que, por su originalidad y caracte-

rísticas propias, el testamento agrario es un acto jurídico especial y muy

diferente al que realizan otras instituciones de carácter sucesorio de naturaleza civil, tanto nacionales como de otros países. Señoras y Señores:

Es evidente que para un campesino que ha nacido y pasado toda su vida

en la tierra que ocupa, le es difícil decidir sobre su herencia. Las implicaciones culturales y hasta económicas, se constituyen en un fuerte impedimento para el avance del Programa Hereda.

No obstante, las metas iniciales fijadas se han superado y confiamos

en que sigan avanzando.

Para ello, seguiremos otorgando todas las facilidades que estén a

nuestro alcance, porque sabemos que cuando no existe lista de sucesión

las disputas por la herencia terminan desintegrando a las familias y alterando la paz social del núcleo agrario. 12

Memoria del Encuentro Nacional para…

De acuerdo con las estadísticas del Sector, más del 30 por ciento de

los litigios que se ventilan en los tribunales agrarios, tienen su origen en disputas por la herencia.

Como institución, estamos trabajando para que el Registro Agrario

Nacional sea confiable, con autoridad moral plena, respetado y con credibilidad por parte de los sujetos agrarios.

Creemos que esta es la mejor forma de apoyar al presidente Vicente

Fox en su propósito de ser visto “por los campesinos, por los comuneros, ejidatarios, por los indígenas, como el Presidente que solucionó las peleas

entre hermanos, que trajo la paz al campo para inaugurar una nueva era de prosperidad”.

Pero además, en el Sector Agrario sabemos que los hombres y las

mujeres del campo requieren algo más que instituciones modernas y eficientes.

Exigen un trato digno y respetuoso. Un trato, en esencia, humano,

congruente entre lo que se dice y lo que se hace.

Esta es la filosofía que estamos aplicando quienes trabajamos en el

Sector Agrario y esperamos que contribuya en parte a saldar la deuda

histórica que tenemos con los que menos tienen y reclaman nuevas oportunidades de desarrollo.

MUCHAS

GRACIAS.

Conferencia M… Agr. Abelardo Escobar Prieto

13