EMPLEADOS PÚBLICOS Carrera profesional

La carrera horizontal en la Administración del Principado de Asturias, especial mención a la evaluación del desempeño como elemento clave de esta modalidad de progreso profesional. Mercedes Sunyer Martín. Técnico de Administración General. Abogado. Antecedente normativo Cita: -Decreto 37/2011, de 11 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la carrera horizontal de los funcionarios de la Administración del Principado de Asturias.

1. Introducción En el “Boletín Oficial del Principado de Asturias” de 24 de mayo de 2011 se publica el Decreto 37/2011, de 11 de mayo mediante el que se aprueba el reglamento de la carrera horizontal de los funcionarios de la Administración del Principado, sus organismos y entes públicos. El Reglamento encuentra su fundamento en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público y en la Ley de ordenación de la Función pública del Principado, particularmente en la modificación introducida mediante la Ley 5/2009, de 29 de diciembre. El Estatuto básico del empleado público recoge como derecho individual de los empleados públicos, el derecho a desempeñar de forma efectiva las funciones o tareas propias de su condición profesional de acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional y a la progresión en ésta y la promoción interna. En los artículos 16 y 17 se concreta el concepto de carrera profesional y se determinan las modalidades. De acuerdo con la definición de la ley sabemos que, por carrera profesional, debemos entender el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad. La ley se remite, en cuanto a su específica regulación, a las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del Estatuto, si bien establece las modalidades en que, de forma aislada o simultánea, podrá consistir, concretamente: -carrera horizontal

-carrera vertical -promoción interna vertical -promoción interna horizontal El Estatuto se dedica a trazar las líneas generales de estas modalidades; de

su análisis se observa que tanto la carrera vertical como la promoción interna vertical u horizontal exigen procedimientos de provisión interna o procesos selectivos que han de garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad; son sistemas de ascenso bien determinados. La carrera horizontal, a diferencia de las otras modalidades, consiste, según definición del Estatuto básico, “en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo”; se ha de articular según un “sistema de grado, categorías o escalones” con una remuneración cada uno de ellos; y, en ella, se valorará “la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño”; se podrán incluir otros méritos y aptitudes por razón de la función específica desarrollada y la experiencia adquirida. La Ley, como se ha indicado, exige una evaluación del desempeño para medir y valorar la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados (art. 20.1 del Estatuto). Esta evaluación es precisamente la que ha causado más críticas, especialmente, entre el personal al servicio de la Administración, en esencia por la falta de regulación del sistema, circunstancia que puede plantear situaciones injustas. La Exposición de motivos de la ley, al referirse a la evaluación de desempeño, dice que en su establecimiento se deberá seguir procedimientos “fundados en los principios de igualdad, objetividad y transparencia”. “La evaluación periódica deberá tenerse en cuenta a efectos de la promoción en la carrera, la provisión y el mantenimiento de los puestos de trabajo y para la determinación de una parte de las retribuciones complementarias, vinculadas precisamente a la productividad o al rendimiento”. “Es obvio, -añade- en efecto, que las oportunidades de promoción y, en alguna medida, las recompensas que corresponden a cada empleado público han de relacionarse con la manera en que realiza sus funciones, en atención a los objetivos de la organización, pues resulta injusto y contrario a la eficiencia que se dispense el mismo trato a todos los empleados, cualquiera que sea su rendimiento y su actitud ante el servicio”. La ley, a pesar de lo novedoso del sistema, se remite a la regulación específica que aprueben las Leyes de Función pública. En efecto, en su artículo 20, prevé que las Administraciones públicas establecerán sistemas que permitan esta evaluación. Éstos deberán adecuarse a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación. Como límite señala que su aplicación no menoscabará los derechos de los empleados públicos. Asimismo, compete a dichas Administraciones determinar “los efectos de la evaluación en la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias”. El Estatuto vincula la continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso, a la evaluación del desempeño según los sistemas de evaluación que determine cada Administración. Como garantía de los derechos del empleado público, se prevé un trámite de audiencia y exige una resolución motivada. Finalmente, exige que las retribuciones complementarias derivadas y el cese del puesto de trabajo obtenido por el procedimiento de concurso, requieran la

aprobación previa de sistemas objetivos que permitan evaluar el desempeño según los criterios antes reseñados (transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación). La viabilidad del sistema implantado en el Estatuto básico del Empleado público depende del modo de concretar el contenido de estos sistemas de evaluación. En estos últimos tiempos dos Comunidades Autónomas han aprobado normas para concretar estos sistemas. La más reciente es la contenida en el Decreto 37/2011, de 11 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la carrera horizontal de los funcionarios de la Administración de Asturias. Sobre su contenido se va a centrar este trabajo siquiera como referencia de un ejemplo normativo. 2. Contenido del Reglamento de la carrera horizontal de los funcionarios en el Principado de Asturias. Como se ha indicado al inicio de estas líneas, el Reglamento viene a desarrollar los principios contenidos en el Estatuto Básico del Empleado público y en la Ley del Principado de Asturias 5/2009, de 29 de diciembre. El Reglamento se estructura en cinco títulos, precedidos de un título preliminar, dos disposiciones adicionales, tres transitorias y una final en la que se prevé la posibilidad de modificar el modelo de solicitud de reconocimiento de categoría personal en la carrera horizontal de los funcionarios de la Administración del Principado. El Reglamento es de aplicación al personal funcionario y personal incluido en el ámbito de aplicación de la Ley de Función pública del Principado, es decir al personal al servicio de su administración, sus organismos autónomos y entes públicos y a aquellos de otras Administraciones públicas que mediante sistemas de concurso o libre designación, ocupen puestos de trabajo en la Administración del Principado, durante el tiempo en que permanezcan vinculados a ella. El título primero se dedica a la carrera horizontal; su definición, características y estructura, dentro de la que se distinguen cuatro categorías, la primera, de entrada, es en la que los funcionarios iniciarán su carrera horizontal. La característica principal de esta regulación es que la carrera horizontal es voluntaria (es el propio funcionario quien decide si se incorpora a esta modalidad o no). El resto de características se deriva de la propia modalidad; la Ley reconoce su carácter individual (en cuanto reconoce el desarrollo personal y trayectoria profesional), de acceso consecutivo previo cumplimiento de unos requisitos y retribuida por categorías personales. La carrera horizontal se inicia en la categoría de entrada; ésta es la que ostentan todos los funcionarios de forma automática desde su toma de posesión; las demás requieren solicitud expresa de aquellos que hubieran decidido incorporarse a esta modalidad, solicitud que se formaliza según el modelo recogido como Anexo del Reglamento. A esta solicitud, el interesado puede desistir o renunciar antes de que se produzca la correspondiente resolución.

El funcionario incorporado en esta modalidad podrá progresar en la carrera horizontal mediante ascensos consecutivos siempre que se completen los periodos de permanencia que el Reglamento establece, se obtenga la puntuación mínima necesaria en los procesos de evaluación y se acrediten un mínimo de años de periodos de evaluación no negativos que varían en función de la categoría personal del funcionario. El proceso de evaluación es anual; lo componen cuatro bloques de valoración, relacionados en el artículo 13 y cuyo contenido se desarrolla en los títulos II al V del Reglamento. Son los siguientes: -evaluación del desempeño -objetivos colectivos e individuales -formación, innovación y transferencia de conocimiento y -puestos de especial desempeño Las puntuaciones obtenidas en dichos bloques se concretan a 31 de diciembre, una vez concluido el proceso y produce efectos desde esta fecha. Para acceder a una categoría personal superior es preciso obtener una puntuación mínima en los procesos de evaluación, puntuación que se determina en grupos y subgrupos de titulación en el propio Reglamento. La obtención de una puntuación mínima establecida por el propio reglamento para cada uno de los grupos y subgrupos de titulación, durante el periodo de permanencia, permite el acceso a una categoría superior. En materia de retribuciones, el artículo 16 no añade ninguna novedad respecto la regulación general; se remite a lo previsto en la Ley 3/1985, de Ordenación de la Función pública de la Comunidad para los complementos de carrera horizontal y prevé la actualización de las cuantías a través de la Ley de Presupuestos generales del Principado. El Reglamento, en este primer Título, regula la carrera horizontal para los funcionarios que se encuentren en situaciones administrativas particulares: jornada reducida, servicios especiales, liberados sindicales, incapacidad temporal por contingencias comunes o profesionales, excedencias por cuidado de familiares, por motivo de violencia de género y excedencia forzosa, jubilación parcial o reingreso al servicio activo. a) Evaluación del desempeño Como se ha indicado, en los Títulos II al V regula los bloques de valoración que integran el proceso de evaluación. De ellos, el que nos interesa es el primero, la evaluación del desempeño, por considerar que los otros tres son medidas necesarias para hacer efectivo el proceso de evaluación. Este Título II empieza con la definición de la evaluación del desempeño; así considera que es el “procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o logro de resultados”. Tras reiterar los principios inspiradores del sistema, sus características y la periodicidad, se refiere a los sujetos del proceso: evaluados (artículo 27) y evaluadores (artículo 28). Los primeros, son los funcionarios que se hayan

incorporado a este sistema de progresión y desempeñen sus puestos de trabajo de forma continuada o discontinua durante, al menos, el treinta por ciento de su jornada laboral. Los segundos, son los que realizan la evaluación y, forzosamente son los superiores jerárquicos de los funcionarios evaluados y han de contar con la conformidad del responsable superior del evaluador, salvo que éste sea un alto cargo; esta condición ha de recaer sobre personal con vinculación fija de la Administración del Principado, a excepción de que se trate de un alto cargo. Las funciones de los evaluadores y del responsable superior del evaluador se recogen en los artículos 29 y 30. A continuación, el Reglamento se centra en el contenido de la evaluación del desempeño. Ésta se verifica mediante la valoración individual respecto de unos factores: el área de desempeño de tarea y el área del desempeño contextual y de organización; el primero se relaciona con la competencia del funcionario en el desarrollo de su trabajo y el segundo con las conductas y comportamientos, específicamente el Reglamento dice: “que contribuyen a la eficacia de la administración ayudando al contexto social y humano, con actitudes que definen el ambiente del puesto de trabajo y sirven como catalizadores y facilitadores del desempeño de las tareas, propias y de otros, así como las conductas y acciones realizadas voluntariamente por los funcionarios que resultan relevantes para los legítimos intereses de la Administración”. Estas áreas se materializan en un conjunto de dimensiones evaluables que se incluirán en los Informes de evaluación del desempeño de tarea. Los artículos 33 y 34 relacionan estas dimensiones en función de los grupos y subgrupos de clasificación profesional. Así, en las áreas de desempeño de tarea resultan dimensiones evaluables: la capacidad de toma de decisiones, de organización, de resolución de problemas, de aprendizaje, de responsabilidad, etc.; en las áreas del desempeño contextual y de organización: la orientación a objetivos y resultados, iniciativa, compromisos con la organización, colaboración y cooperación, etc. La evaluación de estas dimensiones se realiza mediante una escala gradual que tiene un mínimo de 1 y un máximo de 4. Los resultados de la evaluación se obtienen mediante la media aritmética de las valoraciones asignadas a las dimensiones evaluables de cada una de las áreas de desempeño y se traduce en una calificación general que puede ser negativa o positiva, según sea la media inferior o superior a 2. Si es negativa los evaluadores deben motivar la evaluación. Finalmente, el artículo 35 señala los efectos de la evaluación para su consideración en el sistema de carrera horizontal. Así dice: “La valoración obtenida por los funcionarios se traducirá … en una puntuación cuyo máximo anual será de 5 puntos por cada área de desempeño, teniendo en cuenta que la evaluación negativa cuya media sea 1 no otorgará puntuación alguna y la puntuación media superior a 1 otorgará tantos puntos como resulten de multiplicar la media aritmética por 1,25”. El proceso de evaluación exige una entrevista de evaluación del desempeño, un informe de evaluación elaborado por el evaluador, sobre el que el funcionario podrá formular alegaciones y observaciones, en el plazo de tres días desde su recepción y una conformidad del responsable superior del evaluador.

La evaluación del desempeño se realiza con referencia a las Unidades de evaluación a fecha de 1 de noviembre de cada año. El informe de evaluación del desempeño puede ser objeto de revisión, en el plazo de quince días hábiles tras su recepción. Esta función está atribuida a la Comisión de revisión que se regula en los artículos 43 al 45 del Reglamento. b) Otros bloques de valoración Los Títulos III al V regulan aquellas medidas necesarias para hacer efectivo este proceso de evaluación. Así el Título III, relativo a los objetivos colectivos e individuales definen las unidades de gestión como órganos preexistentes de la Administración que comparten funciones y objetivos comunes. Con ello, se pretende conseguir una mayor implicación del funcionario en el logro de objetivos de la Administración, mejorar la prestación de servicios, orientar al funcionario en su propio progreso y en función de las necesidades de futuro de la organización. Otra medida que exige este sistema es la formación y la transmisión de conocimiento. A este objetivo se dedica el Título IV. El Reglamento determina los criterios de valoración asignados por hora lectiva según la exigencia de las acciones formativas organizadas (aprovechamiento o asistencia) y establece los efectos de la formación en la carrera horizontal (art. 57); asimismo, establece los criterios de valoración en el caso de actividades de innovación y conocimiento (art. 63) y los efectos en la carrera horizontal (art. 64). El último Título (el V), reconoce las peculiaridades de determinados puestos de trabajo, por razones de dispersión geográfica, por ej., que pueden dificultar la provisión, permanencia y organización del trabajo. c) Disposiciones adicionales, transitorias y final. El Reglamento termina con unas disposiciones adicionales que recogen unas normas de aplicación en los periodos en que se ha previsto ejecutar la evaluación y otras de aplicación a determinados funcionarios de órganos consultivos (Consejo Consultivo), de control (Sindicatura de Cuentas) y al Procurador General del Principado de Asturias. Las disposiciones transitorias establecen las condiciones de incorporación a la carrera horizontal del personal actualmente en servicio y a la valoración de las acciones formativas. Finalmente, como se ha indicado al inicio, la disposición final habilita al titular de la consejería competente en materia de función pública a modificar el modelo de solicitud de reconocimiento de categoría personal en la carrera horizontal. 3. Conclusiones El sistema recoge los principios reguladores establecidos en el Estatuto básico del Empleado público y establece las garantías para que el procedimiento sea además de transparente, objetivo y no discriminatorio. Parte de un principio de sujeción voluntaria e independiente del resto de modalidades de carrera profesional previstas en la Ley, sin que quede del todo claro si en algún momento de la vida profesional del empleado público que ha escogido la modalidad de carrera horizontal puede renunciar a este sistema o se sujeta a él sin otra opción,

es más, si de la lectura del artículo 9 se entiende que esta renuncia puede producirse en cualquier momento, las consecuencias son importantes (“pérdida permanente de la categoría personal reconocida y los derechos económicos asociados a la misma desde el mes siguiente a la fecha de la resolución”). El sistema, exige una estructura administrativa específica en la que se establezcan objetivos colectivos e individuales, unas unidades de evaluación y una comisión de revisión a fin de canalizar las posibles reclamaciones ante las valoraciones obtenidas. Es un sistema, en fin, que puede reconocer el nivel de trabajo y preparación de los empleados públicos, al tiempo incentiva a estos en su trabajo y en su continua formación, pero puede ocasionar serios conflictos, sobre todo relacionados con la aplicación de los criterios de valoración. El tiempo dirá si este sistema es un buen sistema para conseguir una progresión profesional y mejorar la eficiencia y eficacia administrativa.