Ponencia presentada en el Encuentro Cataluña-España de académicos e intelectuales Universitat Pompeu Fabra y Fundació Carles Pi i Sunyer Barcelona, 14 de enero de 2006

España desde Cataluña JOSEP M. COLOMER La presentación del proyecto de Estatuto de Cataluña, que cuenta con un amplísimo apoyo político y social, ha provocado reacciones en otros lugares de España que muchos catalanes consideran desproporcionadas. Probablemente estas reacciones son debidas a algunas confusiones y malentendidos, pero también pueden revelar procesos políticos e institucionales recientes cuya trascendencia no había sido suficientemente analizada y que puede estar aflorando ahora con motivo del Estatuto catalán. Una cuestión básica es que los proyectos de construcción estatal y de construcción nacional en la península ibérica, cuya culminación había sido asociada tradicionalmente a la consolidación de la democracia, han sido fundamentalmente afectados por las realidades y las expectativas de la integración europea. La dispersión de elementos fundamentales de la soberanía de los estados, la difuminación de las fronteras, las oportunidades creadas por la provisión de bienes públicos y redes de comunicación en un ámbito europeo, así como el redescubrimiento de las ventajas democráticas de las comunidades pequeñas, chocan con visiones más arraigadas en procesos y expectativas del pasado. Estas notas pretenden señalar solamente algunos de los temas de fondo que puede ser conveniente analizar para incrementar el diálogo de ideas y dar mayor claridad al debate en curso. Los puntos que siguen son sólo sugerencias que pueden o no tomarse en cuenta para la discusión y no pretenden introducir ninguna restricción a las intervenciones, sino, al contrario, facilitar la apertura del diálogo.

1. Confusión entre estado, nación y democracia En el liberalismo español ha habido una tendencia a identificar estado, nación y democracia. El esquema básico ha sido que hacía falta construir un robusto estado español para que desde éste se pudiera construir una consistente nación española y que sólo el estado nacional español daría un sujeto soberano a la democracia. Como un ejemplo reciente y relevante de esta concepción, cabe citar las palabras del líder del Partido Popular, Mariano Rajoy, precisamente en el

1

debate en el Congreso de los diputados para la aceptación a trámite del proyecto de Estatuto de Cataluña. Dijo Rajoy: “En España no existe más que un poder soberano. Un poder que está sobre la corona, sobre el gobierno, sobre los jueces, sobre esta cámara, sobre las comunidades autónomas y sobre los ayuntamientos. Un poder que no admite parcelas, que no se divide, que no se comparte. Este poder lo ejerce exclusivamente el pueblo español constituido en nación. En esto consiste la soberanía nacional. Ante él nadie habla de igual a igual.” Esta concepción no corresponde a la realidad. Estado, nación y democracia son tres conceptos distintos que no siempre van juntos. Como es bien sabido, hay estados robustos y bien asentados que no han construido una nación, sino que son estados multinacionales. Asimismo, la democracia ha existido antes y existe fuera del marco del estado nacional. El Parlamento Europeo, por ejemplo, es una institución democrática, pero no se basa en un estado. Por su parte, el Parlamento de Cataluña, como las asambleas de las otras comunidades autónomas, de los territorios alemanes y de varias docenas de regiones y naciones en Europa, así como los miles de ayuntamientos y otras numerosas instituciones, son también democráticas, pero no corresponden a estados.

2. Fracasos en la construcción de un estado nacional En Europa, España es probablemente el caso más claro de intento fallido en la construcción de un estado nacional. El núcleo castellano fue históricamente demasiado pequeño y relativamente débil para construir un estado nacional español bajo su patrón lingüístico y cultural, capaz de asimilar al conjunto de los pueblos en el territorio. El grado de unificación territorial de España quedó muy lejos del caso típico, el estado francés, pero también de la asimilación conseguida por otros grandes estados en Europa, como el alemán y el italiano. Durante mucho tiempo, la relación de Cataluña con España fue de “imperio y libertad”, como dijo el historiador Jaume Vicens-Vives. Es decir, “imperio” en la obra colectiva en Europa y a través del Atlántico y “libertad” en los asuntos internos, regidos en Cataluña por instituciones representativas propias organizadas en torno a las Cortes y la Generalidad. La difusión de la lengua castellana, por ejemplo, creó una nueva lengua franca de comunicación escrita, como antes lo había sido el latín, pero no reemplazó al catalán ni a las demás lenguas habladas en las diversas comunidades tradicionales. El intento de construcción de un estado español empezó sobre todo a partir del siglo XVIII. Después de que el tratado de Westfalia hubiera consagrado la soberanía de los grandes estados en Europa, la nueva monarquía de los Borbones intentó copiar el modelo centralizado del estado francés en la península ibérica. En Cataluña se intensificaron los reclutamientos militares forzosos y la imposición de la lengua castellana (hasta suprimir casi todas las

2

universidades). Sin embargo, los catalanes, pese a ser privados del autogobierno, pudieron acceder más fácilmente a mercados más amplios a través de la supresión de las aduanas entre los antiguos reinos de la península y el establecimiento de un arancel exterior unificado, así como las garantías provistas por los nuevos códigos civil, penal y mercantil, la defensa de la propiedad, la adopción del sistema métrico decimal y la creación de la peseta. Durante el siglo XIX hubo una activa participación de catalanes en la construcción económica y política de España. Los hitos más notorios fueron, primero, el proyecto liberal unitario que se diseñó en las Cortes de Cádiz frente a la invasión francesa de Napoleón, en la que tuvo notable influencia, entre otros, el economista catalán Antoni de Capmany. Segundo, el intento de establecer en España la dinastía de los Saboya organizado por el general Joan Prim y el economista Laureano Figuerola, siguiendo el modelo de la unificación de Italia desde el Piamonte –que era, como Cataluña, el reino histórico del norte, más cercano al centro de Europa y próspero económicamente. Tercero, la proclamación desde Cataluña de la República federal española, que habría sido organizada en 15 “pueblos libres y autónomos”, según el diseño de Francesc Pi Margall. Todos estos proyectos e intentos pretendían construir una nación o una “nacionalidad” española, próspera y moderna, sobre la base de un estado español eficiente y de una ambición imperial. Pero no comportaban una uniformización cultural. Los catalanes continuaban viendo la lengua castellana como una lengua franca e imperial que permitía comunicarse con los españoles y con las colonias, no como un idioma único, nacional y excluyente. El hecho básico era que Cataluña, pese a ser una minoría en el conjunto español, era una comunidad relativamente grande y suficientemente moderna para impulsar lo que algunos han llamado ‘arreglar España’ o ‘catalanizar España’ en los aspectos económico, político y social. No obstante, los sucesivos fracasos de los diversos proyectos políticos catalanes llevaron a muchos a concluir que había una “impotencia coercitiva de Cataluña” sobre España, por decirlo otra vez con palabras de Vicens-Vives. Cataluña fue un Piamonte frustrado. La crisis decisiva fue precisamente el derrumbe del imperio español en 1898 con la independencia de Cuba, Puerto Rico y Filipinas. La importancia de este episodio no se derivó tanto del tamaño de las colonias perdidas, ya que se habían perdido muchas más durante la primera mitad del siglo XIX, sino sobre todo de la sensación de que, con esta pérdida, España iba contra corriente y se quedaría aislada del resto del mundo --donde el dominio de Gran Bretaña empezaba a ser desafiado por los Estados Unidos como nueva potencia emergente. En Cataluña, la desaparición del imperio español condujo a desentenderse de los proyectos de construir un estado español y una nación española, los cuales

3

dejaron de ofrecer atractivos suficientes. Para los catalanes emprendedores que habían querido dirigir España, fue también una derrota, de la que se quisieron consolar con un movimiento de reafirmación interna. El catalanismo cultural glorificó el pasado medieval y las tradiciones medio olvidadas. Enric Prat de la Riba propugnó una “nacionalidad catalana”, alternativa a la “nacionalidad española” que aún propugnaban los federalistas catalanes unos pocos años antes. Pronto Francesc Macià proclamó un “estado catalán”, alternativo asimismo al estado español, así como una “república catalana” como “estado” dentro de una federación ibérica –hipotética, ya que los otros socios potenciales no se sumaron a ella. Si, en el siglo XIX, Cataluña había sido un Piamonte o una Prusia frustrada, en el siglo XX fue también una Hungría o una Irlanda frustrada. Ninguno de los proyectos catalanes aludidos --nacional, estatal o imperial, intervencionista o separatista-- se pudo consolidar. Si el intento desarrollado durante más de doscientos años de construir un estado nacional español puede considerarse un fracaso irreversible, el proyecto de construir un estado nacional catalán, que tiene ya más de cien años de duración, puede considerarse asimismo un fracaso sin futuro. La realidad en la que nos encontramos actualmente y los desarrollos futuros previsibles no hacen viable en Europa la construcción de nuevos estados nacionales soberanos.

3. La democracia no ha generado una construcción nacional española Posiblemente uno de los puntos álgidos en la construcción de un estado nacional español se alcanzó en el periodo de transición 1976-1980. En esos años coincidieron varios procesos: * Un reforzamiento del aparato del estado central mediante la expansión del gasto público y del número de funcionarios de la administración, el cual continuó durante los años ochenta. * Una homogeneidad lingüística y cultural en torno al castellano relativamente alta, como consecuencia de las imposiciones, prohibiciones y persecuciones de un largo periodo dictatorial. * Una nueva legitimación democrática del estado, cristalizada en la constitución de 1978. * Un gran aislamiento internacional, fuera de la OTAN y de la Comunidad Europea, que favorecía la introspección. Pero, a principios, del siglo XXI, estos procesos han cambiado sustancialmente. Algunos hechos significativos son los siguientes. El ejército español, integrado en la OTAN desde 1981, es hoy un organismo pequeño e ineficaz. El gasto militar, que había rebasado el 2% del PIB en 1990, en el punto álgido de la Guerra fría, se ha reducido a menos del 1%. El servicio militar obligatorio, que

4

había sido una experiencia traumática para millones de jóvenes españoles desde finales del siglo XIX, fue reducido en su duración desde finales del decenio de 1980, pero un alud de objeciones de conciencia y deserciones obligó a acelerar los planes para suprimirlo del todo. Entonces se programó que el número de personal militar, que era de 375 mil al ingresar en la OTAN, sería rebajado a 120 mil profesionales, pero de hecho, por falta de voluntarios, ha quedado reducido a menos de 70 mil personas, de las que sólo 7 mil son permanentes. Cerca del 10% de los soldados y marineros han sido reclutados en países extranjeros. El estado español ha dejado de ser soberano en política monetaria y comercial, debido a la adopción del euro y el mercado común europeo, y está sometido a notables restricciones en política presupuestaria y fiscal por los planes de estabilidad de la Unión Europea. El comercio exterior ha llegado a sumar cerca de un 60% del producto interior bruto español, tres cuartas partes del cual tienen lugar con países de la Unión. Ciertamente el gasto público ha aumentado extraordinariamente durante el actual periodo democrático. En 1975, al final de la dictadura, el estado gastaba un poco más del 20% del PIB, mientras que treinta años después ha más que duplicado ese porcentaje. Dado que el producto en términos reales (descontando la inflación) también se ha duplicado en estos treinta años, resulta que el gasto público en términos reales se ha multiplicado por cuatro. Pero mientras que en 1975 la administración central gastaba el 90% de todo el gasto público (y sólo el 10% quedaba en manos de los municipios), actualmente el gasto central apenas supera el 50% del total (y la mayor parte se dedica a la seguridad social y el pago de intereses). En cuanto a proporción del PIB, el gasto de la administración central del estado es, pues, hoy casi igual o incluso inferior al de hace 30 años, mientras que la principal novedad es que se ha construido una nueva y extensa administración de las comunidades autónomas. En proporción de funcionarios, la descentralización aún es mayor, ya que las comunidades autónomas ejercen competencias en las actividades de servicios que ocupan más personal, especialmente enseñanza y sanidad. La proporción de funcionarios de la administración central sobre el total de la población española ocupada es hoy inferior a la de hace 30 años. La uniformización cultural y lingüística de España no solamente no culminó en un estado nacional del tipo francés, sino que ha disminuido en los últimos decenios. Alrededor de una cuarta parte de los españoles usa una lengua diferente del castellano como principal en las relaciones familiares y privadas y un 40% vive en las seis comunidades autónomas en las que hay dos lenguas oficiales. Los sentimientos de formar parte de una nación española están también muy debilitados. Menos de una cuarta parte de los ciudadanos del estado se considera sólo o sobre todo español (antes que de la comunidad autónoma).

5

Apenas un 10% querría volver a un estado unitario, mientras que del resto, casi la mitad considera insuficiente el actual grado de descentralización del estado de las autonomías. Todo esto ha hecho aumentar el relieve de la dimensión nacionalista en las relaciones entre ciudadanos de los diversos territorios del estado. En resumen, el estado español no sólo ha perdido su capacidad de garantizar la defensa del territorio y de proveer una moneda y unos mercados protegidos a favor de la Unión Europea, la OTAN y otras organizaciones y redes de grandes ámbitos imperiales, sino que ha ido perdiendo también parte de su capacidad de recaudar impuestos, mantener el orden y la seguridad de los ciudadanos, realizar obras públicas y organizar servicios básicos como la enseñanza y la sanidad, así como el monopolio de la televisión y la gestión de la diversidad lingüística y cultural, a favor de las comunidades autónomas, la iniciativa privada y redes transnacionales. El estado español ya no es, de hecho, un estado soberano, sino que ha cedido o perdido la mayor parte de las competencias exclusivas para la provisión de bienes públicos en los que se ha querido fundamentar tradicionalmente el monopolio de la violencia legítima. La opinión más extendida es que España es también un conjunto ‘multinacional’. Estos procesos han mostrado la inviabilidad, en el siglo XXI, de construir un estado nacional español, en el sentido de una organización política basada en la soberanía efectiva, el monopolio del poder y la homogeneización de la población dentro de un territorio extenso con fronteras bien fijadas. El estado español ya no es lo que era ni será lo que pudo haber sido: un estado nacional uniforme y soberano bajo modelo westfaliano y francés. El establecimiento de la democracia en España, en vez de ayudar a la construcción de un gran estado nacional, ha favorecido la integración en un gran imperio y el desarrollo de las pequeñas naciones.

4. Una democracia multinivel Lo que existe actualmente en Europa es una democracia a múltiples niveles en la que los poderes están divididos y compartidos y ninguno de ellos tiene una soberanía real y efectiva. A los distintos niveles actúan y a menudo se superponen: la Unión Europea, que es una democracia de tamaño ‘imperial’; los estados, como el español, que es de hecho multinacional y tiende a organizarse al modo federal; y el autogobierno de las naciones, como Cataluña y tantas otras. No existe hoy, pues, una única fuente de soberanía efectiva que permita establecer una jerarquía lineal de poderes, sino una diversidad de jurisdicciones. En este marco, el principio de subsidiariedad establecido por la Unión Europea da prioridad a los niveles de gobierno más próximos a los ciudadanos, es decir, a los de tamaño menor.

6

Por un lado, el entramado institucional de la Unión Europea se ha hecho cada vez más operativo gracias, en parte, a la construcción de partidos políticos de ámbito europeo con alto grado de disciplina interna. Así, el Parlamento ha sido capaz de convertirse en un miembro activo del proceso inter-institucional y de crear vínculos federalizantes con las otras instituciones, pese a que actualmente ha quedado congelado el proyecto de formalizar estas relaciones en un texto constitucional. Las decisiones de ámbito europeo son vinculantes para los estados miembros, los cuales sólo podrían ejercer su soberanía de un modo alternativo mediante la salida unilateral de la Unión. Por otro lado, hay una tendencia continuada a la descentralización y federalización de los grandes estados en Europa. Entre las unidades políticas pequeñas, existe una notable diversidad de fórmulas institucionales y políticas. Se desarrolla asimismo la cooperación entre regiones, no sólo dentro de los grandes estados, sino también a través de las fronteras, hasta la formación de eurorregiones y ligas de regiones no fronterizas. Estos procesos eliminan un elemento crucial de la soberanía de los estados y contribuyen a crear una diversidad de estructuras políticas y formas de autogobierno en el conjunto de la Unión.

5. Bilateralidad y multilateralidad. En la perspectiva de una democracia a múltiples niveles, es evidente que Cataluña, como cualquier otra comunidad, puede desarrollar variadas relaciones multilaterales: no sólo con el gobierno central del estado español, sino con las otras comunidades autónomas, así como con las instituciones centrales de la Unión Europea en Bruselas y, en una Europa sin fronteras, también con los demás estados y regiones de la Unión. Para que esta multilateralidad pueda florecer se requieren, sin embargo, algunos mecanismos institucionales que actualmente son débiles o inexistentes y que el proyecto de reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña pretende crear o fortalecer. Las relaciones multilaterales se pueden desarrollar mejor en un marco institucional estable, cuando las reglas del juego están claras, son aceptadas por todos como satisfactorias y, dentro de ellas, las diversas unidades políticas que participan pueden cooperar y tomar decisiones colectivas en mutuo beneficio. El multilateralismo sería el escenario mismo del autogobierno si la división de poderes competenciales y recursos financieros se basara en criterios claros y automáticos, si existiera un Senado español que representara a las comunidades autónomas, así como una conferencia regular de presidentes autonómicos y conferencias sectoriales efectivas, si las comunidades autónomas participaran formalmente en la designación de los miembros del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo, del Consejo General del Poder Judicial, así como de los consejos del Banco de España y de Radio Televisión Española, si las comunidades autónomas participaran regularmente en el Consejo de

7

Ministros de la Unión Europea (como han empezado a hacer de un modo aún algo azaroso) y si el Comité de las Regiones fuera de consulta obligada por la Comisión Europea en aquellas decisiones que afectan a la distribución territorial del poder. Para el establecimiento y la vigencia de estas reglas institucionales de relación multilateral, la iniciativa política de Cataluña en relación con el estado español ha sido y es clave. De ahí la relación bilateral, que actualmente se desarrolla en la negociación del Estatuto. Las relaciones bilaterales conducen, pues, a decisiones sobre las instituciones de autogobierno, mientras que las relaciones multilaterales corresponden a decisiones sobre políticas públicas en un marco institucional estable. *** En comparación con el núcleo castellano, Cataluña ha sido y es demasiado pequeña para gobernar España, pero demasiado grande para desentenderse de ella. Los catalanistas de diversas tendencias han tratado una y otra vez de intervenir e influir en la política española con intención de diseñar un estado que permita su acomodo, como lo están haciendo ahora con el proyecto de Estatuto. Cierto que la relación bilateral puede generar polarización. Pero, en el espíritu de la convocatoria de este Encuentro, cabe también esperar que pueda desarrollarse la cooperación mutua desde la libertad de cada cual.

Algunas referencias Hace ya mucho tiempo que presenté la idea de que el catalanismo político surgió como una reacción de búsqueda de alternativa al fracaso en la construcción de un estado nacional español. Para el análisis de las ideas, Josep M. Colomer, Espanyolisme i catalanisme, Barcelona: Edicions L’Avenç, 1984 (trad. cast. Cataluña como cuestión de estado, Madrid: Tecnos, 1986) y Contra los nacionalismos, Barcelona: Anagrama, 1984. Sobre los procesos políticoinstitucionales más recientes, Colomer, ‘La autocrisis del estado de las autonomías’, Claves, 94, 1999. Sobre el ‘estado-nación’ español fallido, pueden verse diversas contribuciones de Juan J. Linz, ‘Early state-building and late peripheral nationalism against the state: the case of Spain’, in S. N. Eisenstadt y Stein Rokkan eds., Building States and Nations, vol. II, Beverly Hills: Sage, 1973; ‘Politics in a multilingual society with a dominant world language: the case of Spain’, in Jean-Guy Savard y Richard Vigneault eds., Multilingual Political Systems: Problems and Solutions, Québec: Presses de l’Université Laval, 1975; ‘State Building and Nation Building’, European Review, 1, 4, 1993.

8

La solución “imperio y libertad” fue identificada por Jaume Vicens-Vives, Notícia de Catalunya, Barcelona: Destino, 1954. Sobre las instituciones de Cataluña, se puede usar el guión histórico de larga duración de Tomàs de Montagut, Josep M. Sans y Carles Viver Pi-Sunyer eds. L’autogovern de Catalunya, Barcelona: Fundació Lluís Carulla, 2004. Sobre las lenguas en España, se puede consultar Miquel Siguan, España plurilingüe, Madrid: Alianza, 1992. Para otros aspectos, los volúmenes de la serie España coordinados por Salvador Giner et al., I: Sociedad y política, y Juan-Pablo Fusi et al., V: Autonomías, Madrid: Espasa-Calpe, 1990. Para la discusión más reciente, Borja de Riquer, 'Reflexions entorn de la dèbil nacionalització espanyola del segle XIX', L'Avenç, 170, 1993, pp. 8-15; y José Álvarez Junco, Mater dolorosa: la idea de España en el siglo XIX, Madrid: Taurus, 2001. Sobre las autonomías hay una profusión de estudios jurídicos, entre ellos los de Eliseo Aja, El estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Madrid, Alianza, 1999, y Enric Argullol ed. Federalismo y autonomía, Barcelona: Ariel, 2004. Los datos recientes proceden de fuentes habituales: Stockholm International Peace Research Institute (www.sipri.org), Instituto Nacional de Estadística (www.ine.es), Ministerio de Economía y Hacienda (www.mineco.es), Ministerio de las Administraciones Públicas (www.map.es), Institut d’Estadística de Catalunya (www.idescat.net), así como las encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas (www.cis.es) y las realizadas periódicamente por Instituto Noxa para La Vanguardia, Instituto Opina para El País, Sigma Dos para El Mundo.

9