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FACULTADES TRIBUTARIAS MUNICIPALES, EL SUELO URBANO Y LA PLUSVALíA. (A propósito de la Contribución por Mejoras implementada por el Concejo Deliberante del Municipio de Trenque Lauquen (Ordenanza W 3.184/2009) en la Provincia de Buenos Aires). Juan Luis CADIERNO l.- Introducción. La multiplicidad y extensión de las incumbencias Municipales están determinando ab initio una necesidad de grandes recursos. A su tumo, el amplio espectro de los servicios a prestar por el Municipio convierte a estas urgencias en perentorias1.

En razón de ser un gobiemo de tercer grado, los Municipios ven limitada su autonomía en función de las consecuencias lógico-jurídicas que devienen de aquellas competencias reservadas al Estado Nacional y a las Provincias. El financiamiento de los gobiemos locales se encuentra estrechamente ligado al ejercicio de su autonomía y a la posibilidad de transformar la realidad social Municipal a partir de inversiones necesarias y productivas. Por otro lado, los Municipios ven acotadas las posibilidades de crear tributos en razón del sistema tributario adoptado por la República Argentina. Sin embargo, en cuanto a inversiones en infraestructura, existen métodos regulatorios de urbanismo que ZUCCHERINO R. M. y MORENO RIDINER M. L Tratado de Derecho Federal, Estadual, Estatuyen te y Municipal Argentino y Comparado, Buenos Aires, Lexis Nexis, Segunda Edición (16/03/2007), Tomo II, p. 2'!!l.

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permiten recuperar parte de ella, imprimiéndole un factor redistributivo al suelo. Este trabajo se avocará al análisis del tributo a la Plusvalía urbana en la Municipalidad de Trenque Lauquen, (Provincia de Buenos Aires) su propósito redistributivo, y la facultad Municipal para crearlo. 11.- El suelo urbano y la plusvalía La captura de parte de la valoración producida por incrementos de valor que experimentan los terrenos

a lo largo del proceso de urbanización, en general, son ajenos a los propietarios del suelo, pese a lo cual son apropiados en forma privada por los dueños de los inmuebles, si es que no media una actuación especifica del sector público para recuperarlo. Los instrumentos de captura de plusvalías son herramientas legítimas para recuperar por distintas vías una porción del valor de la tierra que las acciones públicas han contribuido a generar2 .

La concepción económica del suelo en América Latina recoge la concepción civilista en el cual la propiedad es el derecho absoluto, supremo sobre los bienes, y que los otros derechos solo podrían ser limitaciones o fracciones de ese derecho total y absoluto3 • En contraste con esta posición, encon' SCATOLINJ j. L., "El suelo como Factor Redistribulivo (La Municipalidad de Trenque Lauquen demuestra que se puede)", RAP Bs. As. (83-84),Sección Actualidad (6/12/2011), p.168/175. 'MADONAOO COPELLO A., (200!1), "La propiedad en la Constitución Colombiana de 1991. Superando la tradición del Código Civil". Arocha, Jaime, compilador . Universidad Nacional de Colombia. Centro de Estudios Sociales. Cita de GANEM J, E. en "Captura de Valor en las Haciendas Municipales. La Potencialidad en la Municipalidad de Rosario" (en línea), Undécimas Jornadas "Investigaciones en la Facultad" de Ciencias

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tramos una concepción de propiedad como derechodeber, en la que se reconocen caracteristicas especiales que tiene el bien -suelo y se le otorga una función social. Así, este derecho está sujeto al cumplimiento de obligaciones que permiten superar la oposición entre lo público y lo privado. Se puede mencionar como paradigma que en la Provincia de Santa Fe, esta función está contemplada en su Constitución Provincial. De este modo, en su art. 15 se determina que "la propiedad privada es inviolable y solamente puede ser limitada con el fin que cumpla una función saciar'. En este sentido, la regulación del mercado del suelo a través de distintos instrumentos que afecten su precio es esencial para hacer efectivo el concepto de función social del mismo, ya que esta regulación permitirá atacar la especulación que impide a gran parte de la población el acceso a la vivienda y al conjunto de infraestructuras, servicios, y equipamientos de carácter colectivo que son uno de los elementos que por excelencia definen la ciudad. Cuando hablamos del valor del suelo, inmediatamente debemos asociar el concepto denominado "plusvalía". Existen diferentes conceptos de plusvalías, todas referidas ·al aumento de valor de una cosa por causas externas a ella. El valor del suelo es producto de distintas acciones de desarrollo urbano encaradas generalmente por el conjunto Económicas y Estadísticas de la Universidad Nacional de Rosario celebradas en noviembre de 2007 (23/04/2013). Disponible en Internet en:

http:/ f 'WWW.fcecon. unr .edu.arf fcecon.unr.edu.ar/ si tes/ default/ files/ u16/Decimocuartas/Ganem_J%20captura%20de%20valor.

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colectivo, por lo tanto la acumulación de plusvalía se convierte en un derecho colectivo, debiendo en tal caso ser ejercido por el Estado, ya que es la comunidad quien ha generado dicha plusvalía•. La participación del Estado Municipal en esa plusvalía mediante instrumentos regulatorios, constituye sin duda alguna hacer efectivo por vía de Ordenanza el principio de igualdad en las cargas y beneficios en el crecimiento de las ciudades, ya que el derecho de urbanizar y construir no está incorporado per se en el derecho de propiedad sino que es un derecho que se adquiere en la medida que se asuman las cargas que a favor de la colectividad determineS.

III. -la ordenanza W 3.184/20096 La Ordenanza sustituyó el art. 225 de la Ordenanza Fiscal. Éste, determina los hechos imponibles de la Contribución por Mejoras que se deberán tributar por las actuaciones administrativas del Municipio u otros niveles de go biemo y f o inversiones Municipales que produzcan una significativa valoración de los inmuebles, y enumera en forma taxativa a: a) - Cambios de parámetros urbanísticos que permitan mayores superficies de edificación. b) - Cambios de usos de los inmuebles.

4

Ibídem.

J- L, "B suelo como Factor Redistributivo (la Municipalidad de Trenque Lauquen demuestra que se puede)", RAP Bs.

s SCATOLINI

As. (83-84), Sección Actualidad, p. 168/175. 6 (En línea). Disponible en Internet en: hHp:/ j www .hcdtrenquelauquen.gob.arj ordenanzas.htrnl?sobi2Task=s obi2Details&sobi2Id~l7 (9/05/13).

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e) - Establecimiento o modificación de zonas que permitan fraccionamientos en áreas anteriormente no permitidas, o de menor intensidad de uso. d) - Au torízaciones para la realización de urbanizadones cerradas. e) - Obras de infraestructura de servicios. f) - Obras de pavimentación . . g) - Obras de equipamientos comunitario. h) - Nuevas plantas de tratamiento de efluentes, de perforaciones y de almacenamiento de agua potable. Luego, la Ordenanza determina la base imponible en la siguiente forma: -El 12% de los lotes que conformen el nuevo fraccionamiento, en los casos de prestarse autorización por cambio de zonificación. -El 20"/o del valor fiscal por autorización de cambio de uso. -El 20% como tributo cuando se utilice una mayor capacidad de construir, considerándose la diferencia entre la máxima cantidad de metros cuadrados construibles con la normativa anterior y los metros cuadrados totales a construirse con la nueva normativa. -No se fija porcentaje (%) para los 'inmuebles beneficiados por la realización de obras públicas, sino que establece que el valor total de la obra, se prorrateará entre todas las propiedades beneficiadas, de acuerdo a la superficie de cada inmueble. Seguidamente, la Ordenanza establece el universo de obligados, el momento en que debe hacerse efectivo el pago, y por último, establece el régimen de excepciones. Las cuestiones señaladas escapan 367

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del análisis del presente trabajo, por ese motivo, sólo se hace mención de ellas. · IV. - Facultad Tributaria Municipal Según Villegas la potestad tributaria o poder tributario es la facultad que tiene el Estado de crear unilateralmente tributos, cuyo pago será exigido a las personas sometidas a su competencia tributaria espacial, lo que importa el poder coactivo estatal de compeler a las personas para que le entreguen una porción de sus rentas o de sus patrimonios, cuyo destino es el de cubrir las erogaciones que implica el cumplimiento de su finalidad de atender necesidades7. Del Acta W 01/09 correspondiente a la 1• Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes de. la Municipalidad de Trenque Lauquen, realizada el 05/01/09, se desprende un desacuerdo en cuanto a las facultades tributarias locales, en relación al tributo en estudios. El Concejal Pérez, en representación del Bloque de la Unión Cívica Radical (UCR), desaprobó el proyecto sustancialmente por considerar incompetente a los Municipios de la provincia de Buenos Aires para 7

VCLLEGAS H. B. ''Curso de finanzas,. derecho financiero y tributario,

7" ed. Ampliado y actualizado, Depalma, Bs. As., 1998, p. 186, citado por ÁBALOS M. G. en Municipio y Poder Tributario Local, Ed. Ad-Hoc, Primera Edición, Bs. As. (Diciembre de 2007), Segunda parte, Capitulo L p. 219. s Acta N° 01/09, Primera Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes de la Municipalidad de Trenque Lauquen, realizada el

05/01/09 (en linea), disponible en Internet en: http:/ fwww .hcdtrenquelauquen.gob.arf actas/ category /3-actas2009.hlnú (9/05/13).

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imponer a los vecinos el tipo de contribuciones que se debatía. Por ello, expresó que los gobiemos locales "por su estructura legal no están habilitados a nuestro modesto entender para imponer estas contribuciones a los vecinos y jitndamentalmente a los propietarios de inmuebles de nuestro distrito". En un mismo sentido, argumentó que la Constitución Provincial consagra los Municipios por delegación, en contraposición a los Municipios por convención existentes en las provincias de Córdoba y Santa Fe. Advirtió que se quebranta el orden tributario, en tanto que se lo asigna a este tributo como una Contribución por Mejoras, cuando en realidad nace a partir del dictado de una norma regulatoria del uso del suelo. En virtud de ello, señaló que todo lo relacionado con el uso del suelo fue establecido por la Ley W 8912, que tuvo por finalidad regular y ordenar la utilización de la tierra en todo el ámbito de la provinciao. En el sentido opuesto, el ex Concejal Feíto (actual intendente), consideró que no existen óbices legales para que el Municipio grave "los actos administrativos•, en atención al sentido social de la propiedad y a que es un "importante beneficio que obtienen los

propietarios de inmuebles por el solo hecho de un acto administrativo sin haber realizado ningún tipo de esfuerzo 10 ". En este conflicto de interpretación se ven ilustradas las dos Tesis (Tesis A y B) que postula Eduardo 9

lb!dem.

10

Ibídem.

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Baistrocchi en cuanto al alcance que puede tener la "competencia económico financiera" de la autonomía Municipal !l. Conforme la Tesis A, un alcance posible de esa competencia puede ser interpretada por el "principio de la permisión", que no condiciona su existencia a una norma provincial que así lo establezca. De este modo, la tesis atribuye a las comunas de provincia poder tributario originario; esto es, poder tributario imputado a los municipios por la Constitución Nacional. La Tesis se encuentra confirmada por el lenguaje del inc. 30 del art. 75 de la Ley FundamentaJ12, en tanto que alude a los establecimientos de utilidad Nacional, y prevé que las autoridades provinciales y municipales conservarán el poder de policía sobre ellos, con el limite de que no interfieran en el cumplimiento de sus fines específicosi3. Baistrochi continúa analizando su Tesis A, y nos ilumina en que existe una contradicción en el art. 123 de nuestra Carta Magna. Es claro, dice, que prevé que cada provincia tiene el poder de fijar el alcance de la autonomía municipal, que incluye determinar la amplitud de las potestades tributarias comunales. Para ello, continúa, es necesario primero n BAISTROCCHI E., "La Autonomía de los Municipios de Provincia, sus posibles consecuencias Tributarias". Buenos Aires, La Ley, 1996-D, 1173 (19%).

12lbídem. 13 Art. 75 de la Constitución Nacional, "Corresponde al Congreso (... ) lnc. 30. E;ercer una ieKislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación 1f dictar la leKislación necesaria para el cumplimiento de los _fines específicos de los establedmientos de utílídad nadonal en el tern"ton·a de la República. Las autoridades pravinciales y municipales canseroarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines". 370 DR © 2013. Asociación Internacional de Derecho Administrativo

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afirmar la existencia de esa competencia "económico financiera", de modo que es necesario conciliar esas

dos afirmaciones. Concluye entonces, que los municipios tienen competencia para crear cualquier clase de tributos, que no se encuentre prohibido por una norma provincial. Claro, sin que una prohibición desnaturalice su competencia y autonomía. La regla general según esta postura sería la permisión, con dos clases de límites. Por un lado, aquellos límites que surgen de normas constitucionales que acotan el poder tributaría municipal, por ejemplo, derechos de importación/exportación, y por otro lado, otras normas constitucionales sobre las cuales el Congreso Nacional puede prohibir a los municipios crear ciertos gravámenes, por ejemplo la "cláusula del progreso". Debe sumarse también a los límites tributarías, los que surgen de la Ley de Coparticipación Federal 14 • De este lado se ubicaría el ex Concejal y actual intendente Feíto, al igual que la mayoría de los asistentes a la Asamblea primera del año 2009, que votaron por la afirmativa del proyecto de Ordenanza. En el opuesto, se encuentra lo sostenido por el Concejal Pérez (municipio por delegación), que podemos asociarlo mutatis mutandis a lo que denomina Baistrocchi como Tesis B, "teoría de la prohibición". Según ésta, los municipios no pueden crear ningún tributo, a menos que alguna norma provincial lo permita, ya que el Estado Federado

BAISTROC:CHI E., "la Autonomía de los Municipios de Provincia, sus posibles consecuencias Tributarias". Buenos Aires, La Ley, 1996w0, 1173, (19%). 14

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debe reglar el alcance de su competencia económico financiera's. El régimen municipal presenta diversas recepciones en el derecho público provincial comparado. Teniendo en cuenta el concepto de municipio admitido, el sistema de jurisdicción territorial adoptado y el alcance de la autonomía institucional reconocida, las constituciones provinciales pueden ser divididas en tres grupos, a saber16: (i) Aquellas que no reconocen a sus municipios la autonomía institucional que incluya la posibilidad de dictarse su propia Carta Orgánica -aún admitiendo en algún caso su naturaleza de comunidad territorial-. Tal es el caso de las constituciones de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe, que aún no han sido reformadas, no obstante el mandato establecido en el nuevo art. 123 de la Constitución Nacional 17 • (ü) Aquellas que reconocen al municipio como comunidad natural pero exigen ciertos requisitos para su reconocimiento, y por otro lado, limitan la autonomía institucional de ciertos municipios. Es así, que la Provincia de Tierra del Fuego adopta el sistema territorial de ejido urbano-rural y reconoce la autonomía institucional plena a aquellos municipios que cuenten con una población de más de diez mil habitantes 18 .

1s

Ibídem.

GARAT P. M., "El fortalecimiento del Régimen Municipal y la recuperación del Federalismo Argentino". elDial.com, DC16BB, t6

(16/09/2011). Constitución Bonaerense, art. 190. Ley Orgánica de Municipalidades, Decreto-Ley No 6769/58 con sus modificatorias. ta Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, art. 169/170. 372 17

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(iii) Aquellas que reconocen al municipio como comunidad natural del orden territorial y también a todos ellos la autonomía institucional plena, es decir, la posibilidad de dictar su Carta Orgánica. Ejemplos de ello son las provincias de Rio Negro, Santa Cruz, La Rioja y Formosa. Según Pablo M. Garat, la autonomía en el aspecto económico financiero se verifica explicitamente cuando a los municipios se les reconoce la competencia de establecer impuestos y no solamente tasas o contribuciones de mejoras. En todas las provincias que ello ocurre, dicha competencia se encuentra subordinada, como corresponde por otra parte en el régimen federal coordinado, a dos limitaciones: a) ejercitar dicha competencia respecto de las personas, cosas y actividades radicadas o desarrolladas en jurisdicción del municipio; b) los impuestos establecidos no deben ser análogos ni superponerse, por ende, con otros de similar naturaleza vigentes en el orden provincial o nacionalt9. Armonizando el art. 5 y el 123 de la CN, Maria Angélica Gelli también destaca que pueden coexistir en una misma provincia municipios por convención con atribuciones para dictar sus propias cartas autonómicas y mumc1p10s reglados por leyes organtcas de las municipalidades, partidos o departamentos, según se Jos denomine en cada ente local, sancionadas por las legislaturas provinciales. No obstante esta flexibilidad provincial para establecer Jos parámetros de la autonomía municiGARAT P. M., "El fortalecimiento del Régimen Municipal y la recuperación del Federalismo Argentino". ElDial.com, DC16BB, (16/09/2011).

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pal, aquéllas no podrían ignorarla pues el art. 123 constituye una cláusula federal cuyo incumplimiento podría revisar la Corte Suprema de Justicia de la Nación2o. En principio, debemos dejar en claro que del principio de competencia y legalidad (art. 19 CN), se desprende que el poder estatal sólo puede realizar aquello que una norma le conceda facultad para realizar, contrario al principio de capacidad de la personas fisicas. En el caso que nos ocupa, la facultad tributaria se encuentra expresamente reconocida en el art. 123 de la Constitución Nacional21, por lo cual el debate gira entorno a su alcance. Nominar a aquellos municipios que no tienen la facultad de dictarse sus propias Cartas Orgánicas como municipios por delegación, no implica descartar, sin hesitación alguna, su potestad tributaria en el caso concreto. Asimismo, al igual que Baistrochi en su Tesis A, Rossatti resalta a quienes hablan de una potestad tributaria originaria de los municipios, remarcando la importancia del art. s• de la Constitución Nacional, y diciendo que sólo se puede "asegurar" lo que ya existe (en relación al art. 123), y que debe hacerse subsistir por medio de recursos suficientes (entre ellos los tributarios)22. GÉLU M. A., Constitución de la Nación Argentina Comentada y Concordada. Buenos Aires, La Ley, Tercera Edición Ampliada y Actualizada, p.l020 (2006). 21 Art. 123 CN.- ''Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° ase¡.:urando la autonomía municipal y re,Rlando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero". n ROSATTI H., Tratado de Derecho Municipal, Tomo II. Buenos Aires, Ed. Rubinzal- Culzoni. (2006). 374 20

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En esa línea de pensamiento se encuentran Lucas A. Piaggio23, Antonio Maria Hernández24 y Maria Gabriela Ávalos2s, entre otros. Tal reconocimiento habilita a los municipios a establecer tributos26 sobre las cosas que conforman su riqueza local y disponer su distribución en el modo y alcance que estimen oportuno, sin más limitación que la que surge del propio texto constitucional. Al respecto, y retomando lo señalado por Garat, se encuentra debatido si a partir de lo dispuesto por el art. 75 inc. 2 de la Constitución Naciona\27, sólo la Nación y las 23 PIAGGIO L. A, "Alcances de los Poderes de Policía y Tributario de los Municipios sobre los Caminos Nacionales Concesionados", Ed. Rap Doctrina Pública XXVVI-1 (1/10/2003). 24 HERNÁNDEZ A. M., Federalismo, autonomía municipal y Ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994, Buenos Aires, Depalma, (1997). 25 ÁBALOS M. G., Municipio y Poder Tributario Local, Buf>nos Aires, Ad· Hoc, Primera Edición (Diciembre de 2007), Segunda parte, Capítulo l, p. 272. 26 Los Tributos son la~ prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio y a partir de una imposición legal, con el fin de cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines (VILLEGAS H., Curso de fintrnzas, Derecho financiero y tributario, Ed. Depalma, (1990) citado por PIAGGIO L. A., en "Alcances de los Poderes de Policía y Tributario de los Municipios sobre los Caminos Nacionales Concesionados·', Ed. Rap Doctrina Pública XXVVI-1, p. 489, cita 16). Esta definición de Villegas también es tomada por ÁBALOS M. G. en Municipio y Poder Ttibutario Local_ Ad-Hoc, Primera Edición, (Diciembre de 2007), Segunda parte, Capítulo I, p. 225, cita 16. 27 Art. 75 de la Constitución Nacional: "Corresponde al Congreso: (... ) 2. "Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo detenninado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciortes previstas en este inciso, con excepción de la parf.e o el total de las que tengan asignación rspecifica, son coparticipables. (... )". 375

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Provincias tiene la facultad de crear impuestos o si también los municipios, pese a carecer de reconocimiento constitucional expreso y concreto en la especie, gozan de tal poder impositivo. En este sentido, cabe decir que si bien algunos autores sostienen que los municipios únicamente pueden establecer tasas y contribuciones, la realidad indica que la respuesta a este interrogante hay que buscarla en el grado de autonomía fiscal que cada provincia les ha dado a sus municipios en los términos del art. 123 de la Carta Magna2B. Para Maria Gabriela Ávalos, de la integración del art. 75 inc. 30 y 123 de la CN, se reconocen expresamente los poderes de imposición de los gobiernos locales, lo que supone ratificar o reaf!rmar la autonomía económica financiera que las provincias deben asegurar a sus municipios29. Sobre el particular, me inclino por la "Tesis A" comentada arriba, y a favor de la facultad de la Municipalidad de Trenque Lauqu