Estado y políticas públicas postneoliberales Maximiliano Rey

La gran crisis que asoló Argentina a fines de 2001 se constituyó, posteriormente, en una oportunidad para replantear el rol del Estado, incluyendo la capacitación sistemática de sus agentes, con vistas a lograr la inclusión social en el marco de una reconfiguración del patrón de desarrollo.

En casi toda América Latina, la debacle económico-social provocada por el neoliberalismo puso en jaque la legitimación de los regímenes hasta entonces imperantes. En dicho escenario característico de varios países de la región, entre ellos Argentina, comienza a adquirir un tono distinto la movilización social, puesto que deja de caracterizarse por una variedad de demandas fragmentarias y puntualmente localizadas, para despuntar como fenómenos generalizados y articulados. Dado que estos procesos no son ajenos a la democracia representativa (aunque tampoco son definibles enteramente por ésta), el nuevo bloque social que se está constituyendo accedió legalmente (mediante elecciones) al gobierno. Pensando en la región, Carlos Vilas (2012:179) propone el término “Democracias de transformación” para dar cuenta de procesos socio-políticos que trastocan “las relaciones preexistentes de poder a través de la reasignación de recursos económicos e institucionales, materiales y simbólicos, e incluso a una nueva construcción estatal, en la medida que el Estado es siempre expresión de una estructura de poder…” (Vilas 2012:182). Desde esta visión, se sostiene que el proyecto de país en clave del desarrollo –crecimiento económico acompañado de nuevos y más complejos roles sociales, redistribución de riqueza, empoderamiento de los sectores sociales subordinados, incorporación de tecnología, modernización general de la sociedad, etcétera- no surge sin más del automatismo de mercado o de la implicación libre y voluntaria de la “sociedad civil”, sino que precisa de una serie de acciones dirigidas y conscientes que, entre otros factores y elementos, involucran al Estado y la Administración Pública como la ejecutora de sus mandatos-.

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Este proceso de transformación posee una dinámica explicada principalmente por variables políticas, que se concretizan a través de una serie de políticas públicas, en diferentes áreas del quehacer social. Estas, al mismo tiempo que son la traducción de la alteración de la correlación de fuerzas entre sectores de la sociedad, se constituyeron –en Argentina cuanto menos- en una fuerza que traccionó modificaciones en la vitalidad de los actores sociales populares.

El conjunto de estos procesos redundan en las siguientes características centrales del sendero político iniciado en Argentina en 2003: 

Legitimación del papel del Estado como constructor de una hegemonía que impulse el proyecto latinoamericano, popular y democrático, lo cual incluye considerarlo eje ordenador de la sociedad, en detrimento de las fuerzas de mercado y del “onegeismo”, aunque no de la participación popular;

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Si bien este retorno de la legitimidad estatal es consecuencia del fracaso de la orientación mercantil del neoliberalismo, también se juega en la revalorización de tres componentes simbólicos que forman parte sustancial del funcionamiento del Estado: lo nacional, lo popular y la ciudadanía;

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Estos tres poseen componentes simbólicos, pero también tienen una contrapartida material: a) La idea de lo nacional se concretizó en incontables esfuerzos de defensa de la soberanía política y económica del país frente a diversos actores internacionales (v.gr. FMI). Entre estas se encuentran las iniciativas de construcción de la unidad regional; b) La idea de pueblo se materializó en una batería de políticas públicas referidas a los sectores populares que promovieron la inclusión social y la redistribución del ingreso, y que además de este contenido sustantivo, propendieron a la reconfiguración de la identidad colectiva y la organización y empoderamiento de los segmentos más vulnerables de la sociedad; y c) la ciudadanía estuvo presente en el enfoque de derechos, mediante el cual se amplían y profundizan los derechos sociales, económicos y de cuarta generación, como la identidad de género o, menos candentes, la protección de los diferentes ecosistemas regionales, pero también derechos liberales clásicos como los bienes y la seguridad de los ciudadanos, garantizando la libertad y el acceso plural a la información.

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La dimensión material de la sociedad también fue abordada por el Estado, interviniendo en la economía para superar estrangulamientos internos y externos, desincentivando acciones

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especulativas o disciplinando a sectores con gran capacidad de control sobre el mercado, de forma de fomentar la competitividad, favorecer el desarrollo tecnológico y proteger las fuentes de trabajo. 

La dimensión legal también tuvo un gran desarrollo, configurando un evidente avance en la calidad de la institucionalidad, no en sentido abstracto, sino en la dirección de beneficiar a los sectores populares.

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Las políticas públicas en que se tradujo lo dicho hasta aquí traccionaron modificaciones más o menos profundas, según cada caso, sector u organismo, de la Administración Pública. En contraposición con la década previa, en la cual se lesionó explícitamente el poder de intervención y control de gran parte del aparato estatal, en esta última década se verificó un proceso de reconfiguración tanto de la estructura como del tipo de gestión del Estado, de diferentes modos y aun con carencias, pero que en conjunto han significado el aumento del alcance del Estado sobre la vida social, tanto para beneficiar a los sectores populares como para disciplinar a los sectores económicos, aun cuando este último ítem esté siempre en disputa.

A partir de aquí, describiremos brevemente los rasgos de las políticas públicas mediante las cuales se materializan las transformaciones mencionadas.

Políticas de derechos ciudadanos: el fortalecimiento de nuevos actores populares. Las consecuencias de las políticas neoliberales habían dejado un mapa de actores de políticas públicas caracterizado por la debilidad y la fragmentación de los sectores populares, contrapuesto con la robustez de los actores sociales dominantes. En tiempos de la hegemonía del “pensamiento único”, esta circunstancia no hizo más que facilitar la configuración de decisiones estatales sesgadas a favor de este último sector.

En contraposición, la fuerte vinculación con los sectores populares comportó una primera novedad del gobierno del Dr. Néstor Kirchner, elegido en abril de 2003 (y asumido en mayo del mismo año). Un suceso simbólico en esta dirección estuvo constituido por la primera medida del gobierno: dirigirse hasta la Provincia de Entre Ríos junto a su Ministro de Educación (Daniel Filmus) para

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solucionar el conflicto docente allí existente1. Esta iniciativa fue acompañada luego por un claro posicionamiento del actor nacional respecto de los actores gremiales del sector. Según Rivas (2009:29) “[e]l perfil más protagónico del Ministerio de Educación de la Nación se expresa no sólo en el liderazgo de las nuevas leyes y programas, sino también en un rol más activo en la negociación con los sindicatos docentes...”. Esta incorporación de sectores populares como actores de políticas, en este caso sindicales, fue el preanuncio de la convocatoria a otros varios. Tal vez el caso más paradigmático, tanto por el vigor con que se llevó a cabo como por su exclusión total previa, fue el de los organismos de derechos humanos. Pero como se verá más abajo, no fue el único ya que, tanto en el sentido asignado a las políticas sociales y laborales como en la convocatoria a participar de las mismas, otros movimientos sociales y sindicales también tomaron parte del proceso político desarrollado en la última década. En el mismo año de su asunción, el gobierno decidió hacer de la política de derechos humanos uno sus puntales. De tal forma, apoyó con firmeza el proyecto para anular las leyes de Obediencia Debida y Punto Final. El 24 de marzo de 2004, a veintiocho años del golpe de Estado, el presidente Kirchner tomó dos medidas que además de continuar por la senda de lo antedicho, constituyeron parte de la disputa por la hegemonía, dado el gran valor simbólico de ambas: bajó los cuadros de los represores que habían usurpado la primera magistratura del país, hasta entonces colgados en el Colegio Militar, y “recuperó” el predio de la ESMA (Escuela de Mecánica de la Armada), que fue destinado a actividades culturales y de “memoria”, a cargo de diversas organizaciones defensoras de los Derechos Humanos. La continuidad de esta política se plasmó en el apoyo del gobierno a los juicios por la verdad y la memoria llevados adelante en el Poder Judicial de la Nación. Y aún más, de enorme importancia política dada la historia argentina reciente, no se limitó a lo antedicho, puesto que también se

1 Este había comenzado en noviembre de 2002, cuando la asociación gremial de los docentes entrerrianos (AGMER) “decidió iniciar una huelga por deudas salariales, que en aquel momento ascendían a $65 millones. En diciembre último, los alumnos entrerrianos rindieron sus exámenes finales del ciclo lectivo 2002, pero debido al conflicto con los docentes muchos no saben aún si pasaron de grado” (La Nación, 28 de mayo de 2003). La protesta se extendió en 2003, provocando que no se iniciaran las clases. 4

sumaron leyes y mecanismos novedosos para la actualidad y el futuro 2. De todas formas, este indudable avance en términos de las instituciones de defensa y garantía de los derechos liberales no son un indicador de su vigencia efectiva para todos los ciudadanos debido a que, por ejemplo, las condiciones de privación de la libertad en varias de las provincias argentinas siguen distando de ser satisfactorias.

Este hecho llama la atención sobre la necesidad del trabajo continuo promoviendo la cultura democrática en la sociedad en general y al interior del Estado en particular. Mirada en conjunto, la situación de los derechos humanos en la actualidad es interesante en términos de la discusión sobre el tipo de Estado, puesto que muestra una firme y consolidada faceta estatal, emparentada con la garantía de los derechos individuales. En este sentido, esta época histórica argentina implica una novedad llamativa: un Estado que se vuelve más poderoso al mismo tiempo que fortalece las medidas destinadas a salvaguardar los derechos personalísimos de sus ciudadanos. Vale mencionar aquí un conjunto de derechos nuevos, asociados no a la puja material de la sociedad, sino a valores postmateriales. En dicho sentido, la sanción la Ley de Matrimonio Igualitario (Ley 26618/2010), de la Ley de Identidad de Género (26743/2012), o de la Ley de Procreación Médicamente Asistida (Ley 26862/2013), dan cuenta de un Estado que se hace cargo de demandas propias de una sociedad diversificada, pero que articula estas necesidades en el marco de una política global de ampliación de derechos, reflejo, precisamente, de la presencia de un Estado garante de los derechos, tanto individuales como colectivos. Políticas laborales: el trabajo como eje de la inclusión y de la (re)organización popular La coalición social que articuló el gobierno también incluyó, como integrante de gran peso, a los trabajadores formales representados por los sindicatos. Por este motivo y por la opción económicasocial del tipo de desarrollo, el área de las políticas laborales se transformó en un área clave de la

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Por ejemplo el Protocolo Facultativo de la Convención de Naciones Unidas contra la Tortura, aprobado por la Ley Nº 25932, el 15 de noviembre de 2004, la cual convertía a la Argentina en el sexto país en ratificarlo. 5

gestión iniciada en 2003. Pensada como el mecanismo central para lograr la inclusión social, la generación de puestos de trabajo estuvo en el centro de la agenda gubernamental. La elección del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social del concepto “trabajo decente” es indicativo no sólo del ámbito en el cual se juega la dignidad de las personas en la perspectiva del gobierno, sino también de los mecanismos y actores a los cuales interpeló para tal cometido. La Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales (citado en Grassi, 2012:12) lo pone en los siguientes términos: “El eje de la política pública se orientó a la creación de empleo decente, es decir, productivo y protegido, con los beneficios que prevé la normativa laboral. De este modo, el trabajo fue considerado el núcleo central para la inclusión social, para la mejora de los ingresos, y el acceso a derechos” (SPTyEL, 2010: 14). El MTEySS recuperó a “las políticas laborales en sentido amplio (marcos regulatorios, diálogo social, políticas de ingresos y de empleo, negociación colectiva, administración de conflictos, inspección de las condiciones de trabajo, protección social) [incluyendo] una estrategia de restablecimiento de las instituciones claves del mundo del trabajo (Ibid: 17)”. En concreto, los primeros pasos dados desde 2003 fueron la continuidad de la doble indemnización establecida por la Ley de Emergencia Pública de 2002 y el acuerdo sobre sumas fijas incorporadas al salario básico. A principios de 2004 tiene lugar un hecho de gran relevancia en términos de la opción de política laboral hecha por el nuevo gobierno, pues se sanciona la Ley de Ordenamiento del Régimen Laboral. Asociados a esta se encuentran el Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT) y el Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social (SIDITYSS), ambos destinados a la fiscalización del cumplimiento de las normas laborales y a combatir el trabajo no registrado. El mismo año se convocó al Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital

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y Móvil, el cual revitalizó la fijación del salario mínimo por parte del Estado como mecanismo de protección y referencia para los niveles salariales de todos los sectores productivos. De igual importancia3, se promovió la recuperación de las Convenciones Colectivas de Trabajo, que establecen el espacio de discusión paritario entre representantes de los trabajadores y los propios de los empresarios, como instrumento de la disputa salarial pero también como trampolín de fortalecimiento sindical. A diferencia de la década de los 90´s, en la cual casi desaparecieron las paritarias, en el período 2004-2014 el número anual de paritarias creció 464,1%, pasando de 348 en el primero de esos años a 1963 en 20144 (Fuente: Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, http://www.trabajo.gob.ar/left/estadisticas/bel/index.asp, visualizado en agosto 2015). Desde entonces se ha sancionado un conjunto de legislación5, cuyos hitos más importantes, en términos materiales y simbólicos son la Ley 25.877/2004 que desanda el camino de la flexibilización sancionada durante el neoliberalismo y cuya última ley fue aprobada con serias sospechas de compra de votos en el Senado de la Nación; la Ley de Trabajo Domiciliario, que beneficia a un sector social con casi nula potencia para expresar sus demandas, demostrando la autonomía del Estado, al sancionar una ley que no fue fruto de la presión del sector sino de la perspectiva social del gobierno; la creación del Régimen Nacional de Trabajo Agrario, en diciembre de 2011; y la Ley 26390, de Prohibición del Trabajo Infantil, que atañe al trabajo de los niños, niñas y adolescentes menores de 18 años. Por ella se eleva la edad mínima de admisión al empleo en 16 años y se establecen las condiciones de la jornada de trabajo para los menores de 18 años con el objetivo de firmar contratos de trabajo, participar en juicios, etc. Estas políticas, que objetivamente beneficiaron a diferentes sectores de los estratos populares, fueron posibles y a su vez fortalecieron la coalición gobernante, y fueron ampliando el margen de autonomía que comenzaba a ganar el Estado argentino. Al mismo también hizo una contribución fundamental el proceso de desendeudamiento llevado adelante desde el comienzo de la gestión 3

En los casi cincuenta años posteriores al derrocamiento del peronismo sólo hubo tres: 1962, 1975 y 1989. Era habitual, entonces, que la variación salarial se impusiera por decreto presidencial o decisión unilateral del empleador. 4 La ampliación en la cobertura de trabajadores dentro de las paritarias se expandió 258%: en 2004 eran 1,2 millones de asalariados convencionados y crecieron a 4,3 millones en 2014. 5 Suman cuarenta y ocho (48) las leyes laborales aprobadas desde 2003 y la cuenta se eleva si se suman reformas puntuales y otras en vías de aprobación. 7

Kirchner, a través de las sucesivas etapas del canje de deuda con acreedores privados y de la cancelación de la contraída con el Fondo Monetario Internacional. Políticas productivistas: hacia una nueva senda de desarrollo. Las políticas mencionadas y la conformación de la coalición político-social con estos integrantes, tuvo paralelamente un esfuerzo de intervención directa sobre la economía. Concretamente, la (re)industrialización fue uno de los objetivos explícitos de la política de desarrollo seguida por el gobierno del Dr. Kirchner, que buscó reconstruir el círculo virtuoso keynesiano de pleno empleo, mercado interno, fortalecimiento fiscal, inversión social. Este nuevo momento industrializador fue concomitante con las políticas orientadas a lograr un alto nivel de inversión privada y un fuerte incremento de la exportación industrial. En tal sentido se implementó una batería de medidas para retornar a un modelo de valorización productiva, en el cual el sector manufacturero retoma su centralidad en la economía a partir del cambio de rol del Estado. La descripción y análisis sobre el renacer de la producción industrial se muestra en la presentación del investigador Jorge Zappino. Además se reestatizaron algunas empresas de servicios públicos o estratégicas para la Nación, privatizadas durante la década de los noventa: Correo Argentino (Decreto 721/2004), Aguas y Saneamientos Argentinos (Decreto 304/2006), Talleres Navales Dársena Norte SACIyN – TANDANOR (Decreto 315/07), Aerolíneas Argentinas (Ley 26.466/2008), Belgrano Cargas y Logística (Decreto 566/2013), YPF (Ley 26.741/2012). Estas políticas fueron acompañadas del impulso a otro sector vital para la industrialización: el de la ciencia y la tecnología. Además de la Ley del Software, se creó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, se multiplicaron las becas doctorales y postdoctorales del Conicet y el retorno de científicos a través de los incentivos proporcionados por el Programa Raíces. En igual dirección cuenta la política de comunicación, orientada a atender la cuestión del acceso a los servicios de comunicación -o inclusión digital- y el nivel de concentración de los mercados de Internet y telefonía móvil mediante el incremento de la competencia en sus tramos mayoristas. Esta

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política representa una forma de abordaje al proceso de transformación del sector de las telecomunicaciones y de medios masivos de comunicación habilitado por la convergencia digital. La presentación de Pablo Garibaldi y Frank Feider sobre ARSAT muestra estos logros. Asimismo se implementó una fuerte regulación de la actividad económica: regulación de mercados agropecuarios; acuerdos de precios en productos de la canasta básica, subsidios de distinta índole en sectores sensibles (se destaca entre ellos el de las tarifas del transporte público) destinados a incrementar la capacidad de consumo de la población, siempre en la lógica de fortalecer el mercado interno como base de la industrialización.

Políticas sociales innovadoras: del asistencialismo a la protección social. Como se adelantó más arriba, la política laboral ha sido eje de las iniciativas sociales del inicio del gobierno del Dr. Kirchner (con continuidad hasta la actualidad) pero no han sido las únicas. Y desde 2008, ya en el período del gobierno de la Dra. Cristina Fernández de Kirchner, se han producido cambios (previsionales y universales) que también pueden ser considerados dentro del núcleo de las mejores innovaciones de la década. La inclusión de decenas de movimientos sociales, centralmente en la implementación de programas sociales, constituyó un paso adelante en el desarrollo de la protección social, pero también de la construcción y empoderamiento de los sectores populares. La convocatoria a las organizaciones sociales para llevar a cabo la principal política social -el Programa Jefes y Jefas de Hogar- inmediatamente luego de la caída de la convertibilidad, fue la única respuesta posible al grado de deterioro social del momento. El gobierno surgido de las urnas en 2003 profundizó esta línea, con los planes nacionales que constituyeron la política inicial de la gestión del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación:  Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”: de suma importancia para el tema que tratamos, no tanto por su alcance y/o presupuesto sino porque reafirma la distancia entre la concepción de las políticas preeminentes en los 2000 y aquella característica de la década anterior. Queda claro con este Plan que el trabajo es el eje rector

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de los esfuerzos por la inclusión, y en este caso no se trata del trabajo mercantil, sino de aquel que se desenvuelve en la esfera solidaria de la sociedad.

De gran relevancia es la sanción, en el año 2006 de la Ley Nacional de la promoción y regulación del microcrédito para el desarrollo de la economía social. En ésta, centralmente se institucionaliza el Programa de promoción del microcrédito, la Comisión Nacional y su Comité Asesor (con participación de las provincias) que lo dirigirá y el Fondo Nacional para sostenerlo.

En base a la experiencia que brinda la evaluación permanente y los desafíos del contexto, en 2010 se reagruparon los diversos programas y bajo la nominación Plan Nacional Argentina Trabaja, al PMO se le agregó el “Programa Ingreso Social con Trabajo” (PRIST), que facilita la formación de cooperativas de personas desocupadas, para realizar diversas tareas en el ámbito local.

Esta política se realizó en articulación con gobiernos provinciales y municipales, a los cuales se les destinaban los fondos para materiales y herramientas (si bien cada integrante de las cooperativas recibía directamente de Nación su depósito bancario).

Debe decirse que, si bien se hizo hincapié en el trabajo, no por ello dejaron de existir, en los primeros años del gobierno del Dr. Kirchner, programas destinados específicamente a tratar las situaciones de pobreza extrema. En tal sentido cuentan el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria “El Hambre más Urgente” y el Plan “Familias Argentinas”.

El primero se constituyó en una política de Estado con base en la Ley Nº 25.724, articulando las áreas de Desarrollo Social, Salud, Educación, gobiernos provinciales, municipales y Organizaciones No Gubernamentales locales. En el inicio, significó en la práctica la conjunción de una serie de programas previos, dada la conformación de la Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación y principalmente de la Unidad Ejecutora Central, integrada por profesionales de los equipos técnicos de los Ministerios de Desarrollo Social y Salud, quienes actúan en la coordinación de las acciones inherentes a la mencionada Ley y su correspondiente reglamentación mediante el Decreto Nº 1018/2003.

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El segundo de los planes mencionados se constituye con acciones de protección, prevención, asistencia, acompañamiento y promoción, atravesando transversalmente a los otros dos planes y se integra a ellos en una retroalimentación permanente.

En el plano de los avances sociales también merecen destacarse las modificaciones en las políticas de infancia. La presentación de Norberto Vázquez hace eje en las políticas sociales hacia la niñez a través de un recorrido histórico, comparando distintas concepciones vigentes en el tiempo sobre políticas públicas y niñez, a fin de reflexionar sobre las características que asume en este campo el nuevo paradigma en construcción.

Ahora bien, estas y otras iniciativas similares son un primer intento por movilizar actores populares emergentes y son alternativas respecto de la política laboral principal ya descripta, apuntada al mercado laboral de la economía capitalista. Sin embargo, al observar todo el período, “fue en el aprendizaje que representa todo un ciclo de política que el gobierno finalmente reconoció, ante los límites nuevos que imponía el impacto de la crisis internacional de 2008-09 y la posible transición hacia un tipo de crecimiento con menor elasticidad empleo-producto” (Alonso, 2012:120), la necesidad de combinar la política laboral con políticas que atendieran otros flancos.

Vale decir, a medida que la política laboral demostraba su éxito pero también algún límite, en términos de la existencia de un núcleo duro de pobreza, se comenzó a pensar en otro tipo de innovaciones en la política social. En función de ello y luego de que el gobierno recientemente electo de la Dra. Fernández de Kirchner sufriera su primera derrota política de importancia ante el intento de imponer retenciones móviles a los productos agropecuarios (Resolución 125/08), la legislación destinada a la protección social no cesó de profundizarse.

En el sistema de previsión social radica otra política novedosa. En el marco de una serie de mejoras para el sector pasivo, que comenzó con aumentos de la jubilación mínima y que incluyó la extensión de los aumentos para el conjunto del sistema a través de la Ley 26417 (2008), que establece el doble ajuste anual según una fórmula que combina la evolución de los salarios y la recaudación

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tributaria provisional, se adoptaron dos decisiones de suma importancia: las moratorias previsionales (Plan de Inclusión Provisional) a través de la Ley 25994 de 2004 y la Ley 26.970 de 2014, y la creación del Sistema Integrado de Previsión Argentino (SIPA) mediante la Ley 26425 de 2008.

Esta última modifica la lógica individualista a la que adscribía el sistema previo, basado en las Administradoras de Fondos de Pensión y Jubilación (AFJPs), volviendo a una lógica solidaria, inter e intrageneracional.

Por su parte, estas moratorias previsionales destinadas a lograr la ampliación de la cobertura, implicaron una innovación en la tradición argentina puesto que si bien permanece dentro de la lógica contributiva, ésta no se efectiviza de manera previa al beneficio sino posterior, lo cual permite incluir a la enorme masa de ancianos que no disponían de aportes provisionales de sus años activos. Por ello es que Alonso (2011:126-127) no duda en afirmar que esta “política gubernamental redefinió –parcialmente- lo lógica que ha primado en la previsión social […] y posibilitó un quiebre de la lógica dominante en la seguridad social, conformando sujetos de derecho donde otrora reinara la asistencia familiar, la ciudadanía social dependiente o, sencillamente, la desprotección”.

En definitiva, el sistema se ha transformado bajo un paradigma que concibe la seguridad social como un poderoso instrumento estatal para mejorar la calidad de vida de los sectores más vulnerables; en este sentido, el sistema ha pasado de una lógica íntegramente contributiva a un sistema mixto (contributivo-no contributivo) y redistributivo, incluyendo a más de 2.300.000 de nuevos jubilados y pensionados. La presentación de Leticia Allega y Juan Von Zeschau analizan este tema.

La otra innovación más resonante la constituye la Asignación Universal por Hijo (AUH), implementada a fines de 2009, por medio de la cual se extiende la Asignación Familiar (hasta entonces cobrada por los trabajadores en blanco) a los trabajadores informales o desocupados. De tal modo, “el gobierno optó por universalizar un mecanismo de protección social –de hecho, no contributivo- a partir del subsistema de la seguridad social, colocando las nuevas asignaciones bajo la administración de éste.

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La AUH no fue concebida entonces como un programa especial que focaliza en familias en situación de pobreza, sino como parte integrante de la seguridad social. La innovación radica en que la AUH (que no es una transferencia asistencial de ingresos) es parte de la seguridad social pero de una manera híbrida (si se consideran los rasgos característicos tradicionales de ésta), dado que incluye personas que están fuera del mercado formal de trabajo, y no se basa en la contribución directa de sus destinatarios.

Todos los analistas (v.gr. Agis et. al. 2010 y Gasparini y Cruces, 2010) coinciden en los efectos positivos de la AUH en cuanto a la reducción de la pobreza, mientras que los datos de la Administración Nacional de Seguridad Social –ANSES- son incontrovertibles respecto al éxito del plan de inclusión previsional. Hoy en día la Argentina, con una tasa de cobertura previsional del 96%, ocupa el lugar más alto en América Latina (con la excepción de Cuba).

Además de la inclusión previsional y la universalización de las asignaciones familiares por la AUH, la agenda redistributiva es amplia: Plan Nacer, Programa de Crédito Argentino (PRO.CRE.AR), Conectar-Igualdad, etc.

Aunque también con significado productivista, no puede dejarse de observar la intención inclusiva de un programa novedoso y ya emblemático del Ministerio de Trabajo: el Programa de Recuperación Productiva (REPRO), destinado al “sostenimiento y promoción del empleo genuino apoyando la recuperación de empresas, sectores privados y/o de áreas geográficas en crisis” (Memoria detallada del Estado Nación 2013).

Con igual impacto en la mejora de las condiciones de vida de la población, cabe destacar la expansión de las obras de servicios de agua potables y desagües realizadas por AYSA. Sólo en 2013 “se ejecutaron aproximadamente 2500 km de redes domiciliarias y más de 237.000 conexiones instaladas” (Memoria detallada del Estado Nación 2013).

Finalmente, dentro de la política de vivienda que ha sostenido el Gobierno Nacional, podemos observar el Programa Federal de Construcción de Vivienda “Techo Digno”, a través del cual desde el 2003 a 2013 se han finalizado 191.883 viviendas de los distintos planes que conforman el Programa,

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mientras que se encontraban en ejecución 79.046 viviendas (Memoria detallada del Estado Nación 2013).

En la misma senda, el pleno ejercicio de los derechos culturales se tomó como objetivo y se diseñaron políticas culturales así concebidas, diseñadas y pensadas para aportar, desde la protección al patrimonio y el respeto a la diversidad, a la construcción conjunta y colectiva de la vida cultural del país. La presentación de Andrea Quadri retoma estas políticas culturales.

Por último, es interesante mencionar las políticas que atienden al cambio climático. Ezequiel Beer y Germán Lavergne realizan una presentación que abarca la problemática ambiental como así también la económica y social, teniendo en cuenta los aspectos necesarios para minimizar catástrofes ambientales.

Resumiendo el conjunto de las políticas repasadas, es ostensible cómo se ha mejorado la situación social en Argentina. Tan significativo como ello es el registro ideológico en que se inscriben estas iniciativas. El retorno al sistema de reparto en jubilaciones, que quedó plasmado en el SIPA o la AUH son esfuerzos universalistas que reinstalan la responsabilidad del Estado en la (re)producción del tejido social y en el caso de la última, además, “tiende a dar unidad al sujeto del derecho (trabajadores en diferentes condiciones de ocupación)” (Grassi, 2012:26). La legislación mencionada recupera el principio de solidaridad colectiva que caracterizó a los Estados de Bienestar de postguerra y al primer peronismo en la Argentina.

Conclusiones El quiebre más importante producido por el gobierno asumido en 2003 fue la vuelta de la política por sobre los imperativos económicos, activando así sujetos sociales que estaban muy limitados para poder participar en la esfera pública en años anteriores, propendiendo así a la elevación de su nivel de vida. De tal forma, el Estado argentino post-convertibilidad fue virando hacia la búsqueda del crecimiento económico pero simultáneamente apostó a la inclusión social mediante la conexión con una variedad de actores sociales.

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Y en la causa de este avance ha tenido fundamental lugar el papel del liderazgo, puesto que si bien la cimentación institucional mejora la capacidad del Estado, el liderazgo político ha sido vital para

la

reconstrucción

de

la

estatalidad, tanto por aportar un horizonte programático

(en

términos generales opuesto al imperante en la década previa) como por dinamizar situaciones en que las divergencias entre diferentes posturas son articuladas por la decisión política de un actor líder.

En definitiva, durante la última década se fueron construyendo bases para aumentar las capacidades estatales, mediante el protagonismo del gobierno en estrecho contacto con actores sociales. Y aunque esta relación no siempre sea institucionalmente virtuosa, ha permitido generar la movilización de los recursos políticos que permiten la implementación de políticas para el bien de las mayorías populares.

Bibliografía:  Agis, E. Cañete, C y Panigo, D. (2010) El impacto de la Asignación Universal por Hijo en la Argentina. Ceil- Piette/ CONICET. Documentos Publicados. [en línea, disponible en: www.ceilpiette.gov.ar/docpub/documentos/AUH_en_Argentina.pdf  Alonso, G. y Di Costa, V. (2012). “Cambios y continuidades en la política Social argentina, 2003 – 2010”, en Aportes para el Estado y la administración gubernamental, Nº 29, junio.  Gasparini, L. y Cruces, G. (2010) Las Asignaciones Universales por Hijo: Impacto, Discusión y Alternativas, Documento de Trabajo Nro. 102, Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLA) - Maestría en Economía / Universidad Nacional de La Plata.  Grassi, Estela (2012) “La política social y el trabajo en la Argentina contemporánea. Entre la novedad y la tradición”, en e-l@tina. Revista electrónica de estudios latinoamericanos, Vol. 10, Nº 39, Buenos Aires, abril-junio, pp. 5-33.  Memoria detallada del Estado Nación 2013.  Rivas, A. (2009) Lo uno y lo múltiple. Esferas de justicia del federalismo educativo, Academia Nacional de Educación, Buenos Aires

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