ESTUDIO SOBRE LA ACTIVIDAD DEL PARLAMENTO
47ª Legislatura Febrero de 2014
Daniel Chasquetti
[email protected]
CONVENIO PODER LEGISLATIVO - INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
ÍNDICE Resumen Ejecutivo……………………………………………………………… Parte I. ¿Cuánto, cómo y qué legisla el Parlamento uruguayo?................................. 1. ¿Cuánto se legisló en la actual legislatura?......................................................... 1.1. La legislación sancionada en la 47ª Legislatura……………………. 1.2. Tasa de participación en la legislación y tasa de eficacia…………... 2. Iniciativa legislativa y resultados………………...…..…………………………… 2.1. Iniciativa de los Poderes y aprobación de leyes.……………………. 2.2. Iniciativa de los partidos y aprobación de leyes…………………….. 3. El poder de agenda en las Cámaras…………………………………………….… 3.1. Poder de agenda en el plenario……………………………………… 3.2. Poder de agenda en las comisiones…………………………………. 4. El trámite legislativo.……………………………………………………………. 4.1. ¿Cuánto tiempo insume aprobar una ley?………………………… 4.2. La legislación express……………………………………………… 4.3. La tercera cámara en el trámite legislativo…………………............ 4.4. Trayectoria bicameral y tiempo de tramitación……………………. 5. Las cámaras y las comisiones ante los proyectos de ley………………………… 5.1. ¿Qué hacen las cámaras con los proyectos de ley?............................ 5.2. Modificaciones de los proyectos…………………………………… 5.3. Cámaras y comisiones como policy-makers……………………….. 6. ¿Qué se legisló? Una mirada cualitativa a la legislación del período.………. 6.1 La importancia política de las leyes………………………………... 6.2 Comparando las últimas tres legislaturas…………………………... 7. Algunas conclusiones sobre la actividad legislativa……………………………...
5 15 16 17 20 23 24 25 28 29 31 35 36 37 39 41 44 45 47 48 52 53 57 59
Parte II. ¿Cuánto, cómo y a quién fiscaliza el Parlamento uruguayo?...................... 8. La fiscalización parlamentaria….………………………………………………… 8.1 Llamados a sala e interpelaciones………………………………….. 8.2 Llamados en régimen de comisión general….……………………... 9. Solicitud de pedidos de informe……..…………………………………………… 9.1 Orientación de los pedidos de informe……..…………………........ 9.2 Celeridad del trámite de respuesta………………………………...... 10. Un enfoque integrado de la fiscalización…………………………………………. 11. Algunas conclusiones sobre la actividad de fiscalización……………………….. Anexo I: Metodología del Índice de Capacidad de Poder de Agenda.………….. Anexo II: Metodología del Índice Importancia Política de Leyes……………….. Anexo III: Metodología del Índice de Fiscalización……………………………..
61 62 62 68 70 71 76 80 84 87 88 90
2
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Índice de Cuadros 1.
Proyectos y Leyes en la 47ª Legislatura. 2010-2013
17
2.
Agenda Legislativa priorizada por el gobierno para 2013
20
3.
Legislación sancionada según año de ingreso 2010-2013
24
4.
Legislación sancionada según Poder. 2010-2013
25
5.
Tasa de Participación en proyectos y leyes según partido. 2010-2013
27
6.
Tasa de eficacia de las Cámaras en los proyectos iniciados por el Ejecutivo
30
7.
Capacidad de ejercer el poder de agenda en las comisiones permanentes
33
8.
Tiempo de tramitación de leyes. 2010-2013
36
9.
Leyes según el tiempo que insumen en el proceso legislativo. 2010-2013
39
10.
Leyes sancionadas y número de cámaras. 2010-2013
40
11.
Tiempo que insume aprobar leyes con una tercera cámara
41
12.
Tiempo que insume el trámite en primera y segunda cámara
42
13.
Tiempo que insume el trámite en comisión
43
14.
Distribución de los proyectos de ley en las cámaras según iniciativa
44
15.
Distribución de los proyectos de ley en comisiones. 2010-2013.
46
16.
Comisión de la primera cámara de las leyes sancionadas
47
17.
Modificaciones de las leyes durante el proceso legislativo. 2010-2013
48
18.
Cambios en el proceso legislativo. Leyes sancionadas 2010-2013
49
19.
Leyes modificadas en comisiones según Cámara. 2010-2013
49
20.
Modificación de leyes sancionadas según comisión. Cámara de Representantes
50
21.
Modificación de leyes sancionadas según comisión. Cámara de Senadores
51
22.
Tipos de leyes aprobadas. 2010-2013
54
23.
Leyes según nivel de importancia. 1995-2013
58
24.
Leyes iniciadas por el PE según nivel de importancia. 1995-2013
58
25.
Gobierno y oposición en el Poder Legislativo. 1985-2013
63
26.
Llamados a Sala. 2010-2013
65
27.
Orientación de los Llamados a Sala
66
28.
Llamados en Régimen de Comisión General. 2010-2013.
69
29.
Pedidos de Informe por partido. 2010-2013.
71
30.
Destino de los Pedidos de Informe. 2010-2013
72
31.
Pedidos de Informe según partido y destino. 2010-2013
73
32.
Ranking de legisladores solicitantes de pedidos de informe según ministerios más fiscalizados
75
33.
Pedidos de Informe, respuestas y tiempo que insume la respuesta. 2000-2013
78
34.
Respuestas a los pedidos de informe según destino y tiempo que insume la respuesta. 2010-2013
78
3
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Índice de Gráficos 1. Participación de los Poderes en la iniciativa de las leyes
18
2. Leyes aprobadas y proyectos presentados. 1985-2013
19
3. Ejecutivo: Proyectos presentados y leyes aprobadas. 1985-2013
21
4. Legisladores: Proyectos presentados y leyes aprobadas 1985-2013
21
5. Productividad por año. 2010-2013
23
6. C.RR. Capacidad del contingente del gobierno para ejercer poder de agenda. 2010-2013
34
7. C.SS. Capacidad del contingente del gobierno para ejercer poder de agenda. 2010-2013
34
8. Proyectos ingresados a la C.RR.
45
9. Proyectos ingresados a la C.SS.
45
10. Llamados a sala 1985-2013
62
11. Llamados a sala según año del mandato
66
12. Pedidos de Informe de los legisladores. 1985-2013
70
13. Pedidos de Informe y respuestas de los legisladores que realizan más de 20 solicitudes
79
14. Índice de Fiscalización Parlamentaria. 1990-2012
81
15. Índice de Fiscalización Parlamentaria según ministerio. 2010-2012
82
4
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
RESUMEN EJECUTIVO 1. Durante el período comprendido entre el 1º de marzo de 2010 y el 31 de diciembre de 2013, se presentaron en el Parlamento un total de 1. 243 proyectos de ley y se sancionaron 527 leyes.
2. El Poder Ejecutivo presentó el 48% de las iniciativas de ley (592), en tanto los legisladores presentaron el 52% (651). Si consideramos las leyes sancionadas, encontramos que el 76% (402) fue propuesto por el Ejecutivo y el 24% (125) por los legisladores. Dos proyectos fueron presentados por el Poder Judicial. Estos datos confirman la tendencia ya observada en estudios anteriores respecto al aumento de la influencia del Ejecutivo sobre la legislación final. Ello responde básicamente a la elevada eficacia que alcanzan sus proyectos durante el trámite parlamentario y a un descenso llamativo en la proactividad de los legisladores.
3. En la presente Legislatura, la tasa de eficacia acumulada del Poder Ejecutivo (relación entre proyectos presentados y proyectos aprobados) es un poco menor a la observada en la anterior (68% contra 73%) pero bastante mayor a la de los períodos anteriores al año 2000. La eficacia del Ejecutivo depende de la convergencia de tres factores: a) la existencia de una mayoría disciplinada favorable al gobierno; b) la influencia de los poderes legislativos (iniciativa exclusiva, veto parcial y total, proyectos de urgencia, etc.); y c) las reglas escritas y no escritas que regulan el funcionamiento interno de las cámaras. Cuando el primer factor se cumple –como es el caso del presente período y en el anterior- los otros factores permiten a la mayoría imprimir un ritmo sostenido al trámite de la agenda presidencial. Bajo este formato, las iniciativas del Poder Ejecutivo gozan de una serie de franquicias que garantizan el éxito: sus proyectos tienen prioridad, se aprueban en menos tiempo y reciben menos modificaciones.
4. Por otra parte, el período 2010-2013 presenta el menor número de proyectos iniciados por los legisladores desde la recuperación de la democracia. Mientras ello sucedía, el actual Ejecutivo redactó el mayor número de iniciativas de la serie histórica. En la actual Legislatura, la relación observada es de casi 1 proyecto del Ejecutivo cada 1
5
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 proyecto presentado por los legisladores. En los anteriores Legislaturas era de 2 cada 3 (1990-93; 1995-98; 2000-03 y 2005-08) e de 1 cada 3 (1985-88). Por tanto, si los legisladores escriben menos proyectos y el Ejecutivo más, con tasas de eficacia más o menos constantes (similares al de la Legislatura anterior), el éxito del gobierno será indudablemente mayor.
5. El importante volumen de proyectos genera naturalmente un cuello de botella en diferentes órganos legislativos como las comisiones y el plenario de las cámaras (desde el 1º de marzo se presentó en promedio un proyecto por día hábil del calendario). Para que el Parlamento cuente con niveles de eficacia razonable se requiere el establecimiento de criterios de prelación para los proyectos, tarea que sólo puede ser cumplida por una mayoría coordinada que controla el poder de agenda (qué proyectos se consideran y bajo qué condiciones se aprueban). El presente estudio muestra que esa mayoría coordinada existió y resultó decisiva para alcanzar los resultados que se aquí se describen.
6. El año 2010 fue el más prolífico en materia de presentación de proyectos (402 que incluyen aquellos que fueron desarchivados por el voto expreso de alguna de las cámaras), seguido por los siguientes dos años con niveles muy próximos (316 y 311). La mayor parte de la legislación fue sancionada en los años 2011 y 2012 (71%). Una descripción básica podría afirmar que en el primer año legislativo existió una cierta parsimonia parlamentaria, pero ello fue corregido en los siguientes dos años alcanzando niveles de productividad importantes. En ese lapso, los proyectos ingresaron al ámbito parlamentario, fueron estudiados y más tarde aprobados según una agenda determinada por el partido mayoritario que controla el poder de agenda.
7. Considerando solo los proyectos presentados por la rama legislativa, observamos que el 50% fue iniciado por representantes del Partido Nacional (lo cual confirma la tendencia histórica que muestra a este partido como el más proactivo en materia de redacción de proyectos), un 20% por representantes del Partido Colorado, un 14% por representantes del Frente Amplio y un 12% fueron proyectos “multipartidarios” que incluían a legisladores de todos los partidos. Si miramos la eficacia en el trámite legislativo, encontramos que el Frente Amplio aprueba la mitad de las iniciativas que presenta, mientras que el Partido Nacional consigue pasar sólo el 10% y el Partido 6
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Colorado el 6%. Los proyectos “multipartidarios” que incluyen la firma de algún legislador del Frente Amplio tienen una tasa de eficacia del 48%, en tanto los “multipartidarios” sin legisladores de gobierno, muestran un tasa del 5%. Por tanto, el partido de gobierno propone menos proyectos y aprueba más leyes, lo cual es consistente con la hipótesis de la existencia de un partido mayoritario que ejerce el poder de agenda. Los partidos fundacionales, en cambio, proponen mucho y aprueban muy poco. La chance de pasar legislación para los representantes de estos partidos aumenta cuando se asocian con legisladores oficialistas.
8. El ejercicio del poder de agenda se expresa con claridad en el control de ciertos organismos importantes como la Presidencia del Senado y las comisiones de Constitución; Hacienda; y Presupuesto de ambas Cámaras. El hecho de haber cedido la Presidencia de la Cámara en el segundo y el cuarto año del período legislativo, no parece haber resentido la eficacia legislativa del gobierno, lo cual prueba que en Uruguay, a diferencia de otros países de la región, la mayoría legislativa es sustantiva. Por tanto, puede decirse sin temor a equivocación que los resultados legislativos del gobierno reposaron en el funcionamiento del Frente Amplio como bancada parlamentaria cohesionada y coordinada para ejercer el poder de agenda.
9. El tiempo promedio para aprobar una ley ha sido de 270 días. Las leyes iniciadas por el Ejecutivo tardan en promedio 233 días, en tanto las propuestas por los legisladores, 394 días. Las diferencias entre ambos Poderes inducen a concluir que las iniciativas del Ejecutivo son beneficiadas no solo al momento de confeccionar la agenda sino también cuando se las tramita. Las normas iniciadas por representantes del Frente Amplio también tienen preferencia pues tardan en promedio 388 días, mientras las presentadas por legisladores del Partido Nacional y del Partido Colorado superan los 470 días.
10. La legislación express (normas aprobadas en menos de 30 días) alcanza en este período el 12% del total. En la Legislatura anterior ese grupo de leyes representaba el 10% en un período similar y en las dos Legislaturas anteriores, cuando la cámara era controlada por los partidos fundacionales, el 9% (2000-2003) y el 6% (1995-1998). La mayor parte de esta normativa son decisiones de carácter administrativo (44 en 62 leyes): aprobación de la salida de tropas; creación de seguro de desempleo para trabajadores de empresas con dificultades; declaración de feriado por aniversario de 7
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 ciertas poblaciones; y aprobación de pensiones graciables. Las leyes no administrativas con trámite express tienen un carácter evidentemente político y develan las urgencias del gobierno.
11. Cuando se analiza el destino de los proyectos, se observa que la Cámara de Representantes recibió el 74% de los presentados por los legisladores y el 60% de los enviados por el Ejecutivo. El Senado recibió el 26% de los proyectos del Parlamento y el 40% de los presentados por el gobierno. Estos guarismos indican que el número de proyectos que trata cada cámara está determinado por el quehacer de sus miembros y por la pauta de distribución del trabajo que impone la Presidencia de la Asamblea General (evitar la sobrecarga de trabajo de alguna de las cámaras).
12. El 76% de las iniciativas ingresadas en la cámara baja, fueron tramitadas por seis de las
dieciséis
comisiones
permanentes:
Constitución,
Asuntos
Internacionales,
Educación, Hacienda, Legislación del Trabajo y Seguridad Social. A su vez, el 79% de las iniciativas recibidas por la cámara alta, fueron enviadas a las mismas seis comisiones (o su símil en el Senado): Constitución, Asuntos Internacionales, Educación, Hacienda y Asuntos Laborales y Seguridad Social. Cuando se analiza donde se iniciaron los proyectos que finalmente se convirtieron en ley sucede algo bastante similar. Las seis comisiones mencionadas de la cámara baja procesaron el 79% de las normas y las cinco de la cámara alta, el 72%. Por tanto, parece claro que estas once comisiones son las que tramitan el grueso del trabajo legislativo, al menos en términos cuantitativos.
13. Durante el trámite parlamentario, se modificó más de la tercera parte de layes sancionadas (36%). Las cámaras enmendaron el 31% de las leyes iniciadas por el gobierno (109 en 352), y el 53% de las presentadas por los propios legisladores (56 en 106). Por tanto, proporcionalmente, los proyectos del Ejecutivo reciben menos cambios que las que presentan los legisladores, lo cual es consistente con nuestra descripción respecto a la capacidad de influencia de dicho Poder. Casi la totalidad de las modificaciones producidas en el trámite parlamentario fueron realizadas en las comisiones (99%). Si bien ambas cámaras están orientadas a modificar proyectos, el grueso de los cambios es realizado por la Cámara de Representantes. Las Comisiones de Constitución, Hacienda y Educación de ambas cámaras son las más proclives a modificar legislación, aunque también son las que reciben más proyectos. 8
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
14. El análisis cualitativo de la legislación mediante la aplicación del Índice de Importancia Política de las Leyes, elaborado por el Instituto de Ciencia Política hace algún tiempo, muestra que en esta legislatura se aprobaron 32 leyes de alta importancia (6%), 190 leyes de mediana importancia (29%), y 179 leyes de baja importancia (40%). Los convenios y tratados internacionales no considerados en el estudio representan el 26% de la producción legislativa (126 leyes). La mayor parte de las normas de alta importancia son iniciadas por el Ejecutivo y su influencia en el total de la legislación crece a medida que aumenta la importancia de las leyes.
15. El ejercicio de la fiscalización parlamentaria es un buen indicador sobre cómo funcionan los pesos y contrapesos institucionales (checks and balances) de la democracia. Los legisladores uruguayos invierten mucho tiempo en el desarrollo de esta tarea contando para ello con múltiples herramientas. El estudio privilegia el examen de tres dispositivos típicos de la fiscalización: los llamados a sala de ministros, los llamados de ministros en régimen de comisión general y los pedidos de informe cursados por los legisladores. Los datos muestran que la presente Legislatura ha sido particularmente activa en estas tres dimensiones.
16. Pese a que ningún partido de oposición controla un tercio de las bancas de alguna de las cámaras, el Parlamento convocó frecuentemente a sala a los ministros. En efecto, la disposición constitucional que exige el voto de 1/3 de los componentes de una cámara no fue impedimento para que los partidos de oposición coordinaran estrategias de contralor sobre el desempeño del Ejecutivo. Los 23 llamados a sala realizados entre el 01/03/2010 y el 01/07/2013 colocan a la presente Legislatura entre las más activas desde la recuperación de la democracia. Los ministros más convocados fueron los de Relaciones Exteriores; Interior; y Economía y Finanzas. Ninguno de los llamados a sala tuvo consecuencias políticas ni jurídicas pues la mayoría que controla ambas cámaras evitó cualquier decisión que implicara un revés político para el gobierno.
17. También ha sido utilizado con frecuencia el llamado de ministros en régimen de comisión general. Estas instancias son importantes porque por un lado, permiten la rendición de cuentas de los jerarcas ante el Parlamento y por otro, facilitan el control parlamentario sobre las políticas públicas. El debate en estas instancias no genera 9
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 consecuencias jurídicas para los ministros (pues la cámara no toma decisión) pese a que todos los partidos aprovechan la situación para hacer púbicas sus posiciones sobre los temas en discusión. En el actual período se realizaron 22 llamados de esta modalidad de los cuales 8 contaron con el aval de todos los partidos. Los ministros más convocados fueron los de Transporte y Obras Públicas (4) e Interior (3).
18. En la presente Legislatura se presentaron 2.055 pedidos de informe, cifra que transforma al actual período en el segundo más prolífico desde el retorno a la democracia. El 95% de las solicitudes fue realizado por legisladores de la oposición lo cual demuestra que el pedido de informes es un dispositivo institucional privilegiado por la oposición. La bancada oficialista cursó más solicitudes en la presente Legislatura que en la anterior y ello responde a las eventuales desavenencias entre determinados sectores del oficialismo. Los Ministerios de Industria, Energía y Minería (MIEM); Educación y Cultura (MEC); Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA); Salud Pública (MSP) y Economía y Finanzas (MEF), fueron las dependencias con mayor demanda de información. Los legisladores de la oposición escribieron solicitudes principalmente al MIEM, MSP y MEC, aunque los nacionalistas también incluyeron al MVOTMA y los colorados al MIN. Los frenteamplistas privilegiaron al MEF, MIEM y MEC.
19. Entre los legisladores, la escritura de pedidos de informe ha sido muy desigual. 118 legisladores solicitaron pedidos de informes en algún momento de la actual Legislatura, pero 33 escribieron el 80% de ellos (más de 20 cada uno), en tanto 44 escribieron entre 1 o 2 pedidos. Razonablemente, podría pensarse que una parte de los pedidos redactados por los legisladores más prolíficos no solo buscaban información sobre alguna política pública sino también perseguían el objetivo de “fijar posición pública” sobre un determinado tema.
20. Los organismos del gobierno respondieron el 61% de los pedidos de informes. Esta proporción es parecida a la observada en la Legislatura previa pero sensiblemente mayor que la de los mandatos anteriores. El tiempo promedio que insumió cada respuesta fue de138 días, lo cual representa un desempeño tanto inferior al del período previo, pero superior al de las Legislaturas anteriores.
10
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 21. El Ministerio de Turismo y Deporte (MTD), el de Defensa Nacional (MDN) y el de Economía y Finanzas (MEF) fueron los más eficientes a la hora de responder (90%, 78% y 75% de respuestas respectivamente), en tanto los de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP) y el de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) fueron los menos eficientes (37% y 48%). Los ministerios más veloces fueron el MEF y el MDN (57 y 78 días promedio), en tanto el MEC y el MIDES fueron los más lentos (261 y 187 días).
22. El enfoque integrado del estudio de la fiscalización tomó en cuenta los llamados a sala de ministros y los pedidos de informe, creando un Índice de Fiscalización Parlamentaria. La aplicación del Índice a las últimas cinco Legislaturas muestra que en la actual el Parlamento aumentó su presión sobre el Poder Ejecutivo. Las áreas del gobierno más fiscalizadas han sido Interior; Relaciones Exteriores; Industria, Energía y Minería; Educación y Cultura; y Transporte y Obras Públicas.
11
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
Proyectos de ley
1
2010
2
2011
3
2012
4
2013
402
PRODUCTIVIDAD LEGISLATIVA
316
Entre el 15/02/2010 y el 31/12/2013 fueron presentados 1.243 proyectos de ley y aprobadas 527 leyes
309 216
El gráfico muestra el número de proyectos según el año de presentación y el número de leyes según el año de sanción
5
6
2010
7
2011
8
2012
9
2013
Leyes
9
2010
8
2011
Proyectos de ley
7
2012
6
2013
81
El 2010 fue el año más productivo en materia de proyectos (402). El 2012 fue el más productivo en leyes aprobadas (176).
152 176 118
178
PRODUCTIVIDAD DEL PODER EJECUTIVO
141
El Poder Ejecutivo presentó 592 proyectos de ley, de los cuales 402 recibieron sanción (76%).
154 119
El gráfico muestra el número de proyectos según el año de presentación y el número de leyes según el año de sanción
5
4
2010
3
2011
2
2012
1
2013
63 117
El 2010 fue el año más productivo en materia de proyectos del Ejecutivo (178). El 2012 fue el más productivo en materia de leyes aprobadas (142).
Leyes
Proyectos de ley
9
2010
8
2011
7
2012
6
142 80
223
PRODUCTIVIDAD DE LOS LEGISLADORES
175
Los legisladores presentaron 651 proyectos, de los cuales 125 se transformaron en ley (18%).
154 97
2013
El gráfico muestra el número de proyectos según el año de presentación y el número de leyes según el año de sanción
5
4
10 18
El 2010 fue el año más productivo en materia de proyectos (223) y el 2013 fue el más productivo en materia de leyes aprobadas (38).
3
2011 35
2
2012 34
1
2013 38
Leyes
73% 68% 68%
68%
TASA DE EFECTIVIDAD DEL PE (COMPARATIVO)
66% 67%
58% 53%
53%
54%
50%
La tasa de efectividad acumulada calcula la proporción de leyes aprobadas sobre el total de proyectos presentados al final de cada año.
56%
55% 47% 44% 40%
39%
28%
La línea tendencial (punteada) muestra como la eficacia del Poder Ejecutivo aumenta a medida que transcurren los períodos legislativos 2013
2012
2011
2010
Mujica
2008
2007
2006
2005
Vázquez
2003
2002
2001
2000
Batlle
1998
1997
1996
1995
Sanguinetti
1993
1992
1991
Lacalle
1990
1988
1987
1986
1985
Sanguinetti
35%
33%
31%
El PE de Mujica ha contado con una importante tasa de efectividad, superada en el cuarto año solo por el período de Vázquez y similar al del período de Batlle
41%
36%
35%
12
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
Poder Ejecutivo 2010
35%
Legisladores
8%
56%
2011
68%
En 2012 y 2013, la tasa de efectividad del Ejecutivo se ubicó en el 68% (se aprueban 2 de cada 3 proyectos), en tanto la de los legisladores alcanzó en 2013 el 19% (aprueban 1 de cada 5 proyectos)
16%
68%
2013
19%
1985-88
LLAMADOS A SALA DE MINISTROS (COMPARATIVO)
22
1990-93
Desde el 01/03/2010 al 31/07/2013, el Parlamento realizó 23 llamados a sala.
24
1995-98
Este registro se ubica en segundo lugar en la serie histórica, compartiendo el lugar con la 43ª Legislatura (1990-93) y solo superado por la 45ª Legislatura (200003).
8
2000-03
25
2005-08
En términos generales, el número de convocatorias a sala de esta Legislatura se ajusta a la pauta histórica del período.
20
2010-13
24
108
Partido de gobierno
1985-88
1700
Total de pedidos de informe
1597 92 2035 203 3011
2010-13
1912 112 2051
1995-98
2000-03
2005-08
2010-13
El gráfico compara la actual Legislatura con las anteriores. Luego de la 45° (2000-03), la presente es la más productiva en esta materia. El gráfico también deja en claro que el partido de gobierno envió menos pedidos de informes que lo sucedido en las dos Legislaturas anteriores.
325
2005-08
PEDIDOS DE INFORMES (COMPARATIVO) Entre el 15/02/2010 y el 31/07/2013 fueron presentados 2.055 pedidos de informes
168
1995-98
2000-03
El gráfico muestra el desempeño de las tasa de eficacia acumulada de los Poderes en la 47ª Legislatura. Las tasas de efectividad se comportan parecidas (van en aumento), pero la del Ejecutivo es sensiblemente superior a la del Parlamento.
13%
2012
1990-93
TASA DE EFECTIVIDAD (2010-2013)
RESPUESTAS A LOS PEDIDOS (COMPARATIVO)
46%
El 61% de los pedidos de informe presentados por los legisladores fueron respondidos por las dependencias del gobierno y el Estado en general.
40%
60%
El gráfico muestra que la proporción de respuestas es muy similar a la observada en la Legislatura anterior y muy superior a las registradas en las anteriores.
61%
13
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
PEDIDOS Y RESPUESTAS 2010-2013
Respuestas 79
Frente Amplio
Pedidos
111
Los legisladores del Frente Amplio enviaron pocos pedidos de informes a las dependencias de su propio gobierno y recibieron una proporción alta de respuestas
505
Partido Colorado
836
El gráfico muestra también que los legisladores de Partido Nacional fueron los que presentaron más pedidos pero al mismo tiempo reciben la proporción más pequeña de respuestas.
631
Partido Nacional
1067
P. Independiente
Los legisladores colorados se ubican en una zona intermedia con una performance más próxima a la del PN que a la del FA
13 20
MIEM
221
MEC MVOTMA
198
MSP 181
MIN
163
MTOP
136
MIDES
Hay una proporción importante de pedidos de informes no dirigidos a los ministerios sino a otras dependencias estatales como entes públicos o concejos descentralizados.
115
MRREE
99
MDN
90
MGAP
73
MTD
Entes y otros
El grafico muestra que el MIEM, el MEC, el MVOTMA, el MSP, el MEF y el MIN son las dependencias que más pedidos de informes reciben.
194
MEF
MTSS
DESTINO DE LOS PEDIDOS DE INFORME
211
Los organismos de contralor y la SCJ reciben relativamente pocos pedidos de informes
59 28 189
MTD
MTD 90%
MDN
MDN 78%
MEF
MEF
75%
MTOP
MTOP 63%
MRREE
MRREE 63%
MSP MIEM MIN
MSP
62%
MIEM 62% MIN
61%
MTSS
MTSS 60%
MIDES
MIDES 54%
MEC
MEC
52%
MVOTMA
MVOT 48%
MGAP
MGAP 37%
TASA DE RESPUESTAS DE LOS MINISTERIOS Los ministerios de Turismo, Defensa y Economía fueron los más eficientes a la hora de responder pedidos de informes (70%-90%). El segundo grupo está integrado por los Ministerio de Transporte, Relaciones Exteriores, Salud Pública, Industria, Interior y Trabajo (60%-70%) El grupo más retrasado está integrado por los Ministerios de Desarrollo Social, Educación, Vivienda y Ganadería (30%-60%).
14
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
PARTE I ¿Cuánto, cómo y qué legisla el Parlamento uruguayo?
15
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
1. ¿Cuánto se legisló en la actual legislatura? Hace más de una década, el politólogo italiano Giovanni Sartori llamó la atención acerca del fenómeno de la “inflación legislativa” que muestran muchas democracias contemporáneas1. El gobierno por ley suele ser la forma más recomendable para que una democracia tome de decisiones pero ello puede entrañar un uso abusivo del método. No obstante, no existen estudios que hayan fijado un volumen óptimo de legislación para que un sistema político funcione en forma adecuada. El número de leyes oscila de democracia en democracia debido al tipo de decisiones que cada asamblea legislativa puede tomar, el tipo de agendas que los gobiernos y partidos impulsen, y la capacidad institucional del propio parlamento para poder tramitar decisiones en tiempo y forma. Por ejemplo, en la década del veinte del siglo pasado, en Uruguay se aprobaban 143 leyes por año; en la década del treinta, 134; en la del cuarenta, 170; en la del cincuenta, 130; y en la del sesenta, 114. ¿Estas cifras nos dicen algo acerca del funcionamiento del sistema político? La lectura rápida de los números nos inspira múltiples hipótesis sobre las alteraciones del número de leyes: el vigor de la democracia, los ciclos económicos, las preferencias ciudadanas, la calidad de los cuerpos legislativos, la existencia o no de mayorías legislativas, etc. Pese a que cualquiera de esas variables podría perfectamente brindarnos una respuesta consistente, debemos reconocer que aún sabemos bastante poco sobre el tema. No es sencillo determinar cuál debería ser el volumen óptimo de producción legislativa para un país como Uruguay y por eso, nos movemos a tientas y utilizamos la comparación entre períodos parlamentarios con el fin de encontrar parámetros y formular juicios sobre el rendimiento de cada legislatura. Durante las primeras tres legislaturas luego de la recuperación de la democracia (1985-2000), el Parlamento aprobó alrededor de 100 leyes por año, pero en las siguientes tres (2000-2012), el promedio ascendió a 140. Esto supone un incremento del 40% del número de leyes. Si bien no existen estudios académicos que hayan examinado este fenómeno en profundidad, podemos afirmar que en Uruguay se ha procesado un cambio en el patrón de aprobación legislativa. No estamos en condiciones de calificar aquí dicho cambio como un fenómeno de “inflación legislativa” pero sí de ratificar la idea de que en Uruguay indefectiblemente se gobierna a través de la ley. 1
Sartori, Giovanni (1994). Ingeniería Constitucional Comparada. Una investigación de estructura, incentivos y resultados. México: Alianza Editorial. 16
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 En el próximo apartado analizaremos las características más relevantes del volumen de legislación sancionado haciendo especial hincapié en la influencia que cada Poder ejerce sobre los resultados finales.
1.1. La legislación sancionada en la 47ª Legislatura
Durante el período comprendido entre el 1° de marzo de 2010 y el 1º de enero de 2014, se presentaron en el Parlamento 1.243 proyectos y fueron promulgadas 527 leyes. Mientras el Ejecutivo envió el 48% de esas iniciativas (592), los legisladores presentaron el 52% (651)2. Si consideramos las leyes sancionadas observaremos que un 76% (402) del total fue propuesto por el Poder Ejecutivo y un 24% (125) por los legisladores.
Cuadro 1. Proyectos y Leyes en la 47ª Legislatura. 2010-2013* Iniciativa Proyectos de ley Leyes Poder Ejecutivo 592 48% 402 76% Poder Legislativo 651 52% 125 24% Total 1.243 100% 527 100% * Al 1º de enero de 2014 Fuente: Elaboración propia en base a información del Sistema de Información Parlamentaria (SIP).
Estos datos corroboran y profundizan una tendencia histórica (observada desde la restauración democrática de 1985) donde el Ejecutivo presenta una clara preeminencia en la iniciación de la legislación aprobada. En tal sentido, la participación del Poder Ejecutivo en la producción legislativa del presente período, es la más alta desde 1985. El gráfico 1 compara la 47ª Legislatura (2010-13) con las anteriores para un lapso similar mostrando que la proporción de normas iniciadas por el Ejecutivo se ubica nueve puntos porcentuales por encima de la anterior (2005-2008) y diez puntos por encima de la 45ª (2000-2003). Esta comparación ilustra muy bien el fenómeno del aumento superlativo de la influencia del gobierno sobre los resultados legislativos.
2
Dos proyectos de ley fueron originados en otros organismos. En octubre de 2010, la Comisión de Presupuestos integrada con la de Hacienda, desglosó –y transformó en proyecto- los artículos 18 a 47 la ley de Presupuesto Nacional, correspondientes al mensaje del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Lo mismo ocurrió en agosto de 2012, con los artículos 31 a 38 del Proyecto de Rendición de Cuentas Ejercicio 2011, incluidos en la propuesta del Poder Judicial. 17
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
Gráfico 1 Participación de los Poderes en la iniciativa de las leyes. 1985-2013*
76% 69%
66%
63%
62%
38%
67%
36% 31%
34%
33% 24%
1985-88
1990-93
1995-98 Ejecutivo
2000-03
2005-10
2010-13
Legislativo
* Hasta el 31 de diciembre del cuarto año del mandato (1988, 1993, 1998, 2003, 2008 y 2013). Fuente: Elaboración propia en base a información del Sistema de Información Parlamentaria (SIP)
Ahora bien, la tasa de participación (o influencia) calcula la proporción de leyes que cada poder consigue aprobar. Este dato es importante para comprender la creciente influencia del Ejecutivo, al igual que la tasa de eficacia, que calcula la proporción de proyectos que cada poder consigue finalmente aprobar. El gráfico 2 muestra las tasas de eficacia acumulada del Poder Ejecutivo al final de cuarto año de las seis últimas legislaturas. Allí se observa que el registro actual es algo inferior al alcanzado por la administración Vázquez y muy similar a la de la administración Batlle. Estos tres períodos muestran un quiebre (67%, 73% y 67%) respecto a los tres primeros tras la recuperación de la democracia (53%, 53% y 58%). Gráfico 2 Tasas de eficacia del Poder Ejecutivo. 1985-2013*
73% 68%
67% 58% 53%
53%
1985-88
1990-93
1995-98
2000-03
2005-08
2010-13
* Hasta el 31 de diciembre del cuarto año (1988, 1993, 1998, 2003, 2008 y 2013). Fuente: Elaboración propia en base al Sistema Información Parlamentaria (SIP).
18
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Como se ha señalado en estudios anteriores3, la tasa de eficacia del Ejecutivo depende de la convergencia de tres factores que permiten al gobierno controlar la agenda legislativa: a) la existencia de una mayoría favorable al gobierno que actúa en forma cohesionada; b) las prerrogativas constitucionales en materia de legislación (iniciativa exclusiva en un amplio rango de materias, veto parcial y total, proyectos de urgencia, etc.); y c) las reglas escritas y no escritas que regulan el funcionamiento interno de las cámaras (asignación de puestos claves como las presidencias de las cámaras, presidencias de comisiones, etc.). Cuando el primer factor se cumple –como es el caso de la presente legislatura y de la anterior- los otros factores permiten a la mayoría imprimir un ritmo sostenido al trámite de la agenda presidencial. Este hecho (pasado por alto en muchos análisis) determina resultados legislativos favorables al gobierno. No obstante, los datos legislativos agregados ocultan el laborioso proceso de ajuste de los proyectos a las preferencias de la mayoría parlamentaria. Ese proceso queda al descubierto cuando se contrastan intenciones y resultados en breves períodos de tiempo. Veamos un ejemplo, el 1º de febrero de 2013, el Presidente Mujica se reunió con los legisladores del Frente Amplio y les solicitó que priorizaran una determinada agenda legislativa. La crónica del periódico El Observador afirmaba: “La minería de gran porte, la ley orgánica del sistema penitenciario, readecuaciones orgánicas en la Fuerza Aérea, la Armada Nacional y el Ejército, una ley que pasa a la Justicia Militar a la Justicia Civil, otra que forma el Instituto Nacional de Formación, reformas en el código procesal penal, reformulación del estatuto del funcionario público, ley de sanciones a la competencia desleal, además de la ley de la marihuana, que permite que el Estado se reserve el derecho de fabricar cannabis, son las más importantes y que fueron destacadas tras el encuentro. Guerrero destacó también leyes en el sector de ganadería, agricultura y pesca, como la del estatuto del trabajador rural, que no se actualiza desde 1958, así como la ley que formalizará la creación del Instituto Nacional de Meteorología y la de residencias médicas”4.
El cuadro 2 muestra que de las doce iniciativas mencionadas en ese artículo de prensa solo 4 fueron aprobadas siete meses después (mediados de octubre); otras 5 3
Ver por ejemplo: “Estudio sobre la Producción Legislativa en Uruguay”, Lanzaro, Jorge, Daniel Buquet, Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes. Programa de Evaluación de la Producción Legislativa en Uruguay. 1985-2000. Convenio Poder Legislativo-Universidad de la República. Febrero de 2000; Informe de Coyuntura (2008). Encrucijada 2009. Montevideo: Editorial Fin de Siglo – Instituto de Ciencia Política. 4 El Observador 01/02/2013. Ver en http://www.elobservador.com.uy/noticia/242709/mujica-definio-conlos-legisladores-del-fa-las-prioridades-para-2013/ Consultado el 9 de octubre de 2013, 15:00 hrs. 19
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 habían sido presentadas como proyectos pero permanecían en las comisiones, y 3 no llegaron a convertirse en proyectos de ley.
Cuadro 2. Agenda Legislativa priorizada por el gobierno para 2013 ¿Proyecto Fecha Iniciativa mencionada presentado? presentación Creación del Instituto Nacional de Meteorología Sí 13-03-13 Readecuaciones orgánicas en la FFAA Sí 23-01-13 Minería de gran porte Sí 16-12-12 Reformulación del estatuto del funcionario público Sí 19-10-12 Ley orgánica del sistema penitenciario Sí 12-08-11 Reformas en el código procesal penal Sí 08-12-10 Ley de regulación de la marihuana Sí 08-08-12 Ley de residencias médicas. Sí 23-11-11 Instituto Nacional de Formación (IUDE) Sí 15-05-12 Pasaje Justicia Militar a Justicia Civil No Ley de sanciones a la competencia desleal No Actualización del estatuto del trabajador rural No
¿Proyecto aprobado? 16-10-13 09-10-13 22-09-13 20-08-13 No No No No No
Fuente: elaboración propia en base a El Observador 01/02/2013 y datos del Sistema de Información Parlamentaria
La información demuestra entonces que el Parlamento no funciona como un simple “sello de goma” que avala los expedientes enviados por el Poder Ejecutivo. Por el contrario, el Parlamento es un actor que todo gobierno debe tomar en cuenta a la hora de diseñar políticas. Es cierto que gracias a su mayoría partidaria, el gobierno cuenta con ventajas para alcanzar el éxito legislativo. Sin embargo, la aprobación parlamentaria exige en muchas ocasiones un “ajuste” de los contenidos de las leyes. Ello supone negociaciones y acuerdos entre actores intrapartidarios con puntos de vista diferentes sobre los contenidos y alcances de los proyectos.
1.2. Tasa de participación en la legislación y tasa de eficacia
Si comparamos las tasas de eficacia podríamos concluir en que el anterior Ejecutivo fue más productivo que el actual (73% contra 68%), pero si comparamos las tasas de participación podríamos arribar a una conclusión opuesta, pues el actual parece más influyente que el anterior (76% contra 67%). La comparación es interesante porque ambos Ejecutivos se movieron con condicionantes políticas e institucionales bastante parecidas (un partido mayoritario y cohesionado en las cámaras que controla la agenda). La contracara del aumento de influencia del Ejecutivo en este período es el decrecimiento de la influencia de los legisladores. Los gráficos 3 y 4 muestran el número de proyectos presentados y de leyes aprobadas por cada Poder. Allí se observa 20
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 que el período 2010-13 presenta el menor número de proyectos iniciados por los legisladores (651) desde 1985. Paradojalmente, en este período también se observa que el número de proyectos que envía el Ejecutivo (592) es el mayor de la serie histórica. Gráfico 3 Ejecutivo: proyectos presentados y leyes aprobadas 1985-2013
1985-88
1990-93
1995-98
2000-03
2005-10
2010-13
Proyectos de Ley
332 175
Leyes 470
1985-88
1990-93
250 421
1995-98
244 499
867 107
554
776
709 141 989 173 786
2005-10
405 592
2010-13
Proyectos de Ley Leyes
112
2000-03
334
402
Gráfico 4 Legisladores: Proyectos presentados y leyes aprobadas 1985-2013
202 651 125
* Hasta el 31 de diciembre del cuarto año (1988, 1993, 1998, 2003, 2008 y 2013) Fuente: Elaboración propia en base a información del Sistema de Información Parlamentaria (SIP).
Las barras del gráfico muestran que los volúmenes de proyectos presentados por ambos Poderes son muy parecidos en la actual legislatura, pero en las anteriores esa relación es muy diferente: llegó a ser casi de 1 a 3 (1985-88) -favorable a los legisladores- o de 2 a 3 (1990-93; 1995-98; 2000-03 y 2005-08). Por tanto, es muy claro que los legisladores redactan menos proyectos de ley y al mismo tiempo, el Poder Ejecutivo envía mucho más. Por tanto, pese a que su tasa de eficacia es un poco menor que en el anterior período, el resultado es casi lógico: la incidencia del gobierno sobre la legislación final será indudablemente más alta. Ahora bien, debemos preguntarnos entonces cuáles son los factores que explican la evolución de la tasa de eficacia (que en definitiva es la que posibilita el aumento de la tasa de participación o influencia). La respuesta tiene que ver con el problema de la prioridad que se les brinda a los diferentes proyectos en el seno de las cámaras. En otras palabras, no todos los proyectos son tratados con igual diligencia. Si en 49 meses se presentaron 1.243 proyectos de ley en el Parlamento, el cálculo simple nos muestra que ingresaron 25 proyectos por mes, o sea, tenemos un promedio de 1 proyecto de ley presentado por día hábil del calendario. Ante ese flujo, los criterios de prelación que las Cámaras aplican pasan a ser una cuestión clave. En este punto parece claro que la
21
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 existencia de un partido mayoritario debidamente organizado hace la diferencia a la hora de controlar la agenda. Por tanto, la respuesta más robusta que podemos ofrecer para el fenómeno del aumento de la incidencia del Ejecutivo es la siguiente: en el presente período legislativo, el gobierno ha enviado más proyectos y los legisladores han escrito menos iniciativas. En ese escenario, la existencia de un partido mayoritario que controla el flujo legislativo posibilita el aumenta de la influencia del gobierno sobre la legislación sancionada. En contrapartida, la influencia de los legisladores (o mejor dicho del Parlamento como lawmaking) disminuye radicalmente. Asimismo, las diferencias en las tasas de eficacia deberían buscarse en la forma en cómo el partido mayoritario se organiza y sobre todo, en la distancia que exista en las preferencias en materia de políticas de sus componentes (grupos o individuos). La asimetría entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo (tanto en la tasa de participación como en la tasa de eficacia) no supone la existencia de un Parlamento marginal. Como veremos más adelante, el Legislativo uruguayo desempeña un rol sustantivo en el estudio, modificación y aprobación de las normas, sobre todo en aquellas que el gobierno entiende como prioritarias.
22
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
2. Iniciativa legislativa y resultados En el apartado anterior se mostró que en la 47ª Legislatura se presentaron 1.243 proyectos y fueron sancionadas 527 leyes. El gráfico 5 muestra el ritmo anual de presentación de proyectos y aprobación de normas en el presente período. En materia de proyectos, el año 2010 fue el más prolífico (402 proyectos que incluyen aquellos que fueron desarchivados por el voto expreso de alguna de las cámaras), seguido por los siguientes dos años con niveles muy similares (316 y 311). Este patrón de funcionamiento es muy parecido al de anteriores legislaturas y responde básicamente a los efectos del mandato fijo del Parlamento. Al comienzo del período, el gobierno y los legisladores presentan una orientación más decidida a la legislación y a medida que transcurre el tiempo el impulso se debilita pues las expectativas de aprobación pasan a ser menores. En ello contribuye el tiempo promedio que un proyecto tiene para ser aprobado. No obstante, como veremos más adelante, los proyectos presentados no solo persiguen el objetivo de transformarse en ley. Muchas veces los legisladores –sobre todo los de la oposición- los presentan con el fin de emitir una señal dirigida a la ciudadanía. Gráfico 5. Productividad legislativa por año. 2010-2013
Proyectos de ley
1
2010
2
2011
3
2012
4
2013
402 316 309 216
5
6
2010
7
2011
8
2012
9
2013
Leyes
81 152 176 118
* Al 31 de julio del cuarto año (1988, 1993, 1998, 2003, 2008 y 2013) Fuente: Elaboración propia en base al Sistema de Información Parlamentaria.
23
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 2.1 Iniciativa de los Poderes y aprobación de leyes.
En el transcurso del mandato, el Parlamento recibe oleadas de proyectos que necesariamente formarán cuellos de botella en diferentes puntos del proceso legislativo. Como las Presidencias de ambas cámaras suelen ser diligentes con las iniciativas del Ejecutivo y también con las de los legisladores (o sea, las reciben y rápidamente les dan trámite), parecería claro que los bottlenecks radican principalmente en las comisiones permanentes y especiales. El hecho de que el Parlamento apruebe una ley cada tres días (527 en casi 1.500 días) conduce a pensar que en esos organismos, y también en el plenario, se imponen criterios de prelación en forma continua. Si se observa el momento en que fue aprobada la legislación (cuadro 3), encontraremos que la mayor parte fue promulgada en los años 2011 y 2012 (un 62%). Si en cambio consideramos el momento de su origen, encontramos que la mayoría de las propuestas fueron presentadas en los años 2010 y 2011 (62%). Cuadro 3. Legislación sancionada según año de ingreso. 2010-2013 Presentadas en… 2010 2011 2012 2013 Total 81 ---81 15% 79 73 --152 29% Aprobadas en… 31 60 85 -176 33% 16 19 33 50 118 22% 207 152 118 50 527 100% Total 39% 29% 22% 9% 100% * Hasta el 31 de diciembre de 2013 Fuente: Elaboración propia en base al Sistema de Información Parlamentaria (SIP). 2010 2011 2012 2013*
El hecho de que una proporción importante de iniciativas de los primeros dos años sea sancionada en el segundo y el tercer año puede parecer en principio un hecho muy razonable. Sin embargo, ello no necesariamente debería ser así. Los datos dejan entrever la existencia en el primer año de una cierta parsimonia en el desarrollo del trámite legislativo. Los proyectos ingresan, son estudiados, y resultan aprobados según un menú legislativo determinado por la mayoría que controla el poder de agenda. Sobre este aspecto, nos extenderemos con mayor precisión en la próxima sección de este informe. El siguiente cuadro muestra los mismos datos pero desglosados según el Poder que inicia la legislación. Allí surge con claridad que el partido mayoritario que apoya al gobierno desarrolla una influencia decisiva sobre los resultados legislativos. Al inicio
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 del mandato existe un ritmo moderado, pero a medida que transcurre el tiempo la eficacia del Ejecutivo comienza a incrementarse. Al 31 de diciembre de 2013, de los 319 proyectos que el gobierno envió en el primer bienio, solo 58 quedaron en espera en alguna comisión (18%). Sin el apoyo de una mayoría coordinada y cohesionada difícilmente se hubieran alcanzado tales niveles de productividad parlamentaria. Cuadro 4. Legislación sancionada según Poder. 2010-2013* Legislación iniciada por el PODER EJECUTIVO Presentada en…
Aprobadas en…
Aprobadas en…
2010 2011 2012 2013 63 ---61 56 --14 53 75 -8 6 23 43 146 115 98 43 Total 36% 29% 24% 11% Legislación iniciada por los LEGISLADORES Presentada en…
2010 2011 2012 2013*
2010 2011 2012 2013* Total
2010 18 18 17 8 61 49%
2011
2012
2013
17 7 13 37 30%
10 10 20 16%
7 7 6%
Total 63 16% 117 29% 142 35% 80 20% 402 100% 100%
Total 18 14% 35 28% 34 27% 38 30% 125 100% 100%
* Al 31 de julio de 2013 Fuente: Elaboración propia en base a información del Sistema de Información Parlamentaria (SIP).
El ritmo de aprobación de los proyectos iniciados por los legisladores –tomados como un conjunto homogéneo- es por el contrario muchísimo más modesto. Obsérvese que de los 399 proyectos presentados en 2010 y 2011, solo 98 recibieron sanción, permaneciendo tres terceras partes en espera. Profundizaremos este tema en el siguiente apartado.
2.2. Iniciativa de los partidos y aprobación de leyes.
En este apartado evaluaremos la iniciativa legislativa de los partidos considerándolos como actores políticos unificados. No pasamos por alto el hecho de que en el seno de cada colectividad conviven sectores políticos diversos con un importante grado de organicidad y con sus propias preferencias programáticas. Sin embargo, para desarrollar un análisis centrado en la perspectiva del control de la agenda legislativa, la 25
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 consideración de los mismos como cuerpos homogéneos resulta una perspectiva de gran utilidad. Si consideramos únicamente la iniciativa legislativa, notaremos que la bancada más productiva es la del Partido Nacional, la cual ingresó el 50% de los proyectos de ley presentados por los legisladores en esta legislatura. Este dato confirma una pauta histórica ya comentada en trabajos anteriores, donde la bancada nacionalista se presenta como el partido más prolífico en materia de iniciativa legislativa en cada una de las legislaturas desde 1985. Luego, aparecen el Partido Colorado con el 20%, el Frente Amplio con el 14% y el Partido Independiente con el 2%. Los proyectos auspiciados por legisladores de varios partidos que incluyen la firma de alguno del Frente Amplio representan un 12%5 y los proyectos “multipartidarios” firmados solo por legisladores de la oposición un 3%. Si en cambio miramos la tasa de participación en los proyectos que finalmente se transforman en leyes, el panorama luce muy diferente: el 35% lleva la firma de legisladores del Frente Amplio; el 30% son leyes patrocinadas por múltiples partidos que incluyen al partido de gobierno y el 26% son proyectos iniciados por legisladores del Partido Nacional. El Partido Colorado apenas consigue un 7% y el Partido Independiente no consigue que alguno de sus proyectos se transformara en ley. Un solo proyecto se transforma en ley de los 20 presentados por múltiples partidos sin el concurso del Frente Amplio. De los 483 proyectos presentados por los legisladores de la oposición solamente 44 consiguieron transformarse en ley. En cambio, de los 166 presentados con la firma de legisladores del Frente Amplio, 81 fueron finalmente sancionados. La principal conclusión acerca de estos datos es que los proyectos auspiciados por los legisladores del gobierno tienen casi el 50% de probabilidad de transformarse en ley, en tanto los firmados por la oposición –prescindiendo de representantes del Frente Amplio- tiene una probabilidad de apenas el 9%. Los proyectos auspiciados por legisladores del Partido Nacional presentan una probabilidad de solo el 10% y los del Partido Colorado de solo el 5%. Las iniciativas firmadas por legisladores de múltiples partidos de la oposición que prescinden de los representantes del gobierno casi no tienen chance, así como tampoco los que promueve el Partido Independiente.
5
Hemos optado por diferenciar los proyectos “multipartidarios” entre aquellos que cuentan o no con la firma de algún legislador del partido de gobierno, con el objetivo de saber si ese factor hace alguna diferencia sobre los resultados. 26
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 La razón de las desiguales probabilidades de transformar una iniciativa en ley, reside en el control de la agenda legislativa. La mayoría legislativa del Frente Amplio actúa en forma coordinada y cohesionada con el objetivo de ejercer el poder de agenda y hacer pesar sus votos en la aprobación de los proyectos que se ajustan a sus preferencias. Cuadro 5. Tasa de Participación en proyectos y leyes según partido. 2010-2013* Frente Amplio Partido Colorado Partido Independiente Partido Nacional Varios partidos (incluye al FA) Varios partidos (sin el FA) Total Proyectos de la oposición Proyectos con el apoyo del FA
Proyectos 89 128 13 322 77 20 649 483 166
Porcentaje 14% 20% 2% 50% 12% 3% 100% 74% 26%
Leyes 44 10 0 33 37 1 125 44 81
Porcentaje 35% 8% 0% 26% 30% 1% 100% 35% 65%
Eficacia 49% 8% 0% 10% 48% 5% 19% 9% 49%
* Hasta el 31 de diciembre de 2013 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria
Por tanto, la bancada de legisladores del Frente Amplio propone menos proyectos pero tiene una tasa de eficacia muy alta. Las bancadas del Partido Nacional y del Partido Colorado proponen muchos proyectos pero registran tasas de eficacia muy bajas. Los legisladores de los partidos de la oposición ganan posibilidades de hacer avanzar sus ideas cuando tienen la capacidad de asociarse con legisladores oficialistas y firmar proyectos en forma conjunta.
27
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
3. El poder de agenda en las Cámaras En la literatura especializada, se denomina “poder de agenda” a la capacidad de establecer el orden del día en las comisiones y el plenario (Cox y McCubbins 2005). Quien ejerce ese poder tiene la llave del proceso legislativo pues consigue definir cuáles proyectos serán tratados y cuáles no. La evidencia empírica analizada conduce a creer que la mayoría legislativa del partido de gobierno ha ejercido con éxito el poder de agenda durante estos cuarenta nueve meses. En la presente sección mostraremos cómo se ejerce esa influencia.
3.1. Poder de agenda en el plenario
Dentro del Parlamento existen tres tipos de posiciones que permiten controlar el poder de agenda: la Presidencia de la Asamblea General, las presidencias de las Cámaras, y las presidencias de las comisiones permanentes. El Vicepresidente de la República ocupa la Presidencia de la Asamblea General y la Presidencia del Senado. Esas dos posiciones son las únicas dos de toda la estructura legislativa cuya titularidad no rota a lo largo del mandato. En su doble función, el Vicepresidente tiene como cometido coordinar la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo y por ello participa normalmente de las reuniones del gabinete. Como durante la campaña electoral los candidatos presidenciales eligen socios de fórmula leales, el Vicepresidente suele ser un agente proactivo del gobierno dentro del Parlamento. Durante el proceso legislativo, recibe los proyectos del gobierno y los deriva a las cámaras para su estudio, y asume la función de monitoreo del proceso legislativo con el fin de que los planes del gobierno avancen en la rama legislativa. Como Presidente del Senado, fija el orden del día y propone a qué Comisión estará dirigido cada proyecto de ley. Como más adelante se explicará, también cumple un papel crucial en el diseño y composición del sistema de comisiones permanentes. La Presidencia de la Cámara de Representantes es una posición con menor poder de agenda porque cada año es ocupada por un diputado diferente. El carácter protempore de este cargo debilita su capacidad de liderazgo institucional en favor de los partidos. Desde el punto de vista del control de la agenda, sin embargo, el Presidente de
28
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 la Cámara cumple funciones muy similares a las del Presidente del Senado, pues diseña el orden del día y distribuye los proyectos entre las comisiones. Los reglamentos de las Cámaras, sin embargo, son muy precisos acerca de cómo el orden del día debe conformarse. En la Cámara de Representantes, su Presidente lo forma con los asuntos informados por las comisiones, dando preferencia a los que tengan numeración más baja y aquellos cuya prelación la determine la propia cámara. Para alterar el orden del día se requiere el voto de una mayoría de miembros de la cámara. De esta forma, el Presidente de la Cámara de Representantes tiene poco margen de acción para confeccionar la agenda si no tiene el respaldo de una mayoría de diputados. En el Senado las cosas son bastante diferentes. El Presidente debe formar el orden del día ateniéndose a lo que determine la Comisión Permanente del Orden del Día. Sin embargo, como este organismo no funciona (ni siquiera existe para ser más precisos, pues nunca han sido designados sus integrantes)6, la agenda del plenario suele responder al diseño que realiza su Presidente en consulta con los coordinadores de la bancada partidarias. La alteración del orden del día sólo puede hacerse por cuestiones de orden y su votación debe realizarse por mayoría especial de dos tercios. En suma, el Presidente de la Cámara puede ejercer el poder de agenda si cuenta con el apoyo de una mayoría y en caso contrario, deberá atenerse a los procedimientos establecidos en el Reglamento o a lo que dictamine la mayoría. El Presidente del Senado, en cambio, tiene las manos libres para establecer el orden del día en acuerdo con los coordinadores de las bancadas partidarias. La existencia de una mayoría legislativa en cualquiera de ambas cámaras es un factor decisivo para que sus presidentes efectivamente impongan criterios de prelación en el tratamiento de la legislación. En la Cámara de Representantes, desde 1972, la distribución de las Presidencias (cinco por período) obedece a la negociación y el acuerdo entre los partidos que la integran. La Presidencia de la Cámara ha sido ocupada por más de un partido en todas las legislaturas desde la restauración democrática de 1985. No obstante, solamente en siete de los veintiocho años de democracia, esa posición fue ocupada por un legislador 6
La Comisión de Orden del Día fue creada por el nuevo Reglamento de la Cámara de Senadores, aprobado el 13 de marzo de 1985. El retorno a la democracia exigía una actualización del viejo Reglamento de 1955 y el Senado aprobó su reforma en la segunda sesión ordinaria de la Legislatura con el apoyo de los tres partidos. El proyecto de resolución no tuvo exposición de motivos y en el debate no se mencionó la creación de esta comisión. La votación se realizó por secciones y solo cinco artículos merecieron el intercambio de los miembros del plenario. 29
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 de un partido que no integra el gabinete y solo en tres, dicha situación coincidió con un Presidente de la República cuyo respaldo legislativo era minoritario en el plenario (1986, 1988 y 2003). En la presente Legislatura, al igual que en la anterior, el Frente Amplio cedió la Presidencia de la Cámara a los partidos de la oposición en el segundo y cuarto año del período legislativo. En 2011, dicha posición fue ocupada por el diputado nacionalista por Canelones, Luis Lacalle Pou; y en 2013, por el diputado colorado por Maldonado, Germán Cardoso. Esta distribución descansa en un amplio acuerdo interpartidario desarrollado al comienzo del período legislativo. Los datos que hemos sistematizado muestran que la tasa de eficacia de la Cámara de Representantes (como cuerpo legislativo) no se resintió bajo el formato de presidencia minoritaria (segundo y cuarto año). O sea, pese a estar presidida por un legislador que no integra la mayoría, la Cámara siguió produciendo al mismo ritmo. Para demostrar esta afirmación hemos considerado el número total de proyectos iniciados por el Poder Ejecutivo en la cámara baja. Esta elección se basa en la idea intuitiva de que un presidente que no integra la mayoría, podría modificar ejercer el poder de agenda –si lo tuviera- y frenar el ritmo de sanción que hasta ese momento mostraba la cámara. El cuadro 6 muestra que la tasa de eficacia de la Cámara de Representantes fue en aumento desde el primer año. El guarismo del año 2011 (70%), cuando asume el primer Presidente de la Cámara no perteneciente a la mayoría, es superior al del año anterior (63%) e inferior al siguiente (77%). En el cuarto año, cuando asume el segundo Presidente no oficialista, la tasa de eficacia cae, pero ello también acontece ese año en el Senado, donde la Presidencia no cambia, por lo cual no puede ser atribuido el decrecimiento a ese acontecimiento.
Cuadro 6. Tasa de eficacia de las Cámaras en los proyectos iniciados por el Poder Ejecutivo Año 2010 2011 2012 1 Proyectos presentados 64 118 182 2 Cámara de Senadores Proyectos aprobados 40 83 140 3 Tasa de Eficacia 63% 70% 77% 1 Proyectos presentados 114 201 291 2 Cámara de Representantes Proyectos aprobados 58 122 201 3 Tasa de Eficacia 51% 61% 69%
2013 231 153 66% 361 214 59%
Fuente: Elaboración propia en base a datos tomados del Sistema de Información Parlamentaria 1. Total de proyectos presentados al final de cada año legislativo 2. Proyectos aprobados al final de cada año legislativo 3. Cálculo Tasa de Eficacia acumulada: Relación entre los proyectos aprobados y los proyectos presentados.
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Por tanto, los datos confirman que el escenario de no coincidencia partidaria entre el Presidente de la Cámara y la mayoría legislativa del pleno, no genera ningún tipo de bloqueo como tampoco trabas, frenos o retroceso. De eso se deriva que el poder de agenda de la Presidencia de la Cámara es débil o que en todo caso, reposa en el respaldo de una mayoría del pleno. La evolución de la tasa de eficacia de la Cámara de Senadores es bastante parecida a la de la cámara baja, aunque con guarismos más altos. No obstante, la brecha tiende a acortarse a medida que transcurre el tiempo (12% de diferencia en 2010 y 7% en 2013). Estas constataciones confirman que la Presidencia del Senado cuenta con mejores condiciones que la de la Cámara de Representantes para controlar la agenda y favorecer el pasaje de los proyectos de ley del Poder Ejecutivo.
3.2. Poder de agenda en las comisiones
Al igual que ocurre con las presidencias de cada cámara, las autoridades de las comisiones permanentes cuentan con débiles prerrogativas de poder de agenda. Si un presidente de comisión no cuenta con el apoyo de una mayoría, deberá adecuar el orden del día y el tratamiento de propuestas a las preferencias de la mayoría de la comisión. O sea, no puede actuar unilateralmente impulsando o bloqueando proyectos de ley, como sí sucede en otros parlamentos y congresos. Por esta razón, para evaluar el poder de agenda de las comisiones resulta muy importante no solo saber quién ejerce la presidencia de cada comisión sino también cuál es el status legislativo del gobierno en esos organismos. La forma de distribución de las posiciones en las comisiones difiere en cada cámara, aunque coinciden en el concepto de que los cargos “pertenecen” a los partidos. En la Cámara de Representantes, el plenario nombra en la primera sesión ordinaria de la Legislatura, una Comisión Especial integrada por un representante por partido, con el fin de diseñar las características del sistema de comisiones: (i) tamaño de cada comisión; (ii) número de miembros que cada partido tendrá en cada comisión; distribución de presidencias y vicepresidencias de las comisiones y del plenario de la Cámara. En la Comisión Especial cada delegado cuenta con tantos votos como legisladores representa, por lo cual el resultado de la negociación será casi siempre proporcional entre los partidos.
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 En la Cámara de Senadores, al iniciarse el mandato legislativo, su Presidente presenta una propuesta de integración del sistema de comisiones que incluye el tamaño de cada comisión; las posiciones que tendrá cada partido; y la distribución de las autoridades. Para diseñar esa propuesta, el Presidente del Senado consulta a los coordinadores de las bancadas partidarias con el fin de recoger sus aspiraciones y preferencias. A diferencia de la Cámara de Representantes, donde cada diputado puede integrar una única comisión, en el Senado los legisladores no tienen restricciones en el número de organismos que integrarán, lo cual facilita la formulación de una propuesta final. Una segunda diferencia sustantiva refiere a que en la cámara baja, la distribución es el resultado de una negociación donde los diferentes actores de la Comisión Especial ceden para formular una propuesta final. En el Senado, en cambio, el papel de la Presidencia es importante y las condiciones de negociación con los representantes de las bancadas, no se desarrolla en un pie de igualdad. Ello debería observarse en la capacidad de la mayoría para ejercer el poder de agenda: más capacidad en la cámara alta y menos capacidad en la baja. Para evaluar empíricamente la capacidad de la mayoría legislativa para ejercer el poder de agenda en el sistema de comisiones, hemos formulado un índice que integra dos variables: “tamaño o status del contingente legislativo que apoya al gobierno” y “control o no de la presidencia de la comisión”. De este modo, una comisión puede tener una mayoría absoluta del contingente legislativo de gobierno, un equilibrio entre los legisladores del gobierno y los de la oposición; o los legisladores del gobierno pueden estar en minoría. Asimismo, el contingente legislativo de gobierno puede controlar o no la presidencia de la comisión. La combinación de las dos variables ofrece seis posibles escenarios: el gobierno tiene mayoría legislativa del gobierno y controla la presidencia (valor 5, máximo poder de agenda); tiene la mayoría pero no la presidencia (valor 4); hay equilibrio de fuerzas pero el contingente del gobierno controla la presidencia (valor 3); equilibrio de fuerzas y sin control de la presidencia (valor 2); los legisladores del gobierno estén en minoría pero tienen la presidencia (valor 1); y el contingente oficialista está en minoría y tampoco controla la presidencia (valor 0, mínimo poder de agenda). La aplicación de este procedimiento a las 16 comisiones permanentes de cada una de las cámaras durante el cuatrienio 2010-2013, permite obtener 132 observaciones que informan respecto a qué capacidad ha tenido el contingente legislativo del gobierno para ejercer el poder de agenda en las comisiones durante la presente Legislatura. 32
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 El cuadro 7 muestra que en ambas Cámaras el contingente legislativo del gobierno ha tenido condiciones para ejercer el poder de agenda. En la Cámara de Representantes el promedio para todas las comisiones se ubica en 2,5 sobre 5,0; en tanto en el Senado asciende a 3,8. Si se aíslan las cuatro comisiones que habitualmente suelen ser mencionadas como las más importantes (o codiciadas por los legisladores), esto es, las comisiones de Asuntos Internacionales, Constitución, Hacienda y Presupuesto, observaremos que la capacidad aumenta sustantivamente, alcanzando el 4,3 en Representantes y 4,8 en el Senado. Esto se debe básicamente a la distribución de posiciones y al reparto de presidencias en esas comisiones. Por ejemplo, en la comisión de Presupuestos de la cámara baja, el Frente Amplio ha controlado una mayoría y las 4 presidencias del período; en la comisión de Constitución también se reservó la mayoría y 3 de 4 presidencias; en la comisión de Hacienda, controla una mayoría y 2 de las 4 presidencias. En el Senado, la tendencia es todavía más profunda. En 13 de las 16 comisiones tiene mayoría y en la comisión de Presupuesto también mantuvo las 4 presidencias y en las de Hacienda y Constitución, 3 de las 4. Cuadro 7. Capacidad de ejercer el poder de agenda en las comisiones permanentes por parte del contingente legislativo del gobierno Cámara de Cámara de Representantes Senadores Todas las Comisiones Todas las Comisiones Año Comisiones Importantes* Comisiones Importantes* 2010 2,7 4,5 3,8 5,0 2011 2,5 4,3 3,9 4,8 2012 2,4 3,8 3,8 4,5 2013 2,6 4,5 3,8 4,8 Promedio 2,5 4,3 3,8 4,8 * Comisiones de Asuntos Internacionales, Hacienda, Constitución y Presupuestos Fuente: Elaboración propia en base a datos tomados del Sistema de Información Parlamentaria
Los gráficos 6 y 7 agregan evidencia a las conclusiones planteadas. Allí pueden apreciarse promedios de la medición realizada para las 16 comisiones permanentes de cada una de las cámaras durante los cuatro años de la Legislatura.
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Gráfico 6 C. RR. Capacidad del contingente legislativo del gobierno para ejercer el poder de agenda. 2010-2013
Gráfico 7 C.SS. Capacidad del contingente legislativo del gobierno para ejercer el poder de agenda. 2010-2013
As.Internacionales (6) As.Internos (3) Constitución (9) DD.HH. (4) Defensa (4) Educación (6) Ganadería (6) Hacienda (11) Industria (6) Leg.Trabajo (6) Presupuestos (7) Salud (5) Seg.Social (3) Transporte (7) Turismo (7) Vivienda (8)
As.Administ. (5) As.Internacionales (9) As.Laborales (7) Ciencia y Tec. (5) Constitución (9) Defensa (7) Educación (7) Ganadería (7) Hacienda (9) Industria (7) M. Ambiente (5) Población (7) Presupuesto (7) Salud (7) Transporte (7) Vivienda (5) 0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria
En la Cámara de Representantes se observa una importante capacidad para ejercer el poder de agenda en las comisiones de Constitución, Hacienda, Presupuestos y Transporte. En el Senado, la capacidad es alta en casi todas las comisiones, a excepción de Defensa Nacional, Ganadería y Salud Pública. Ello se debe a que en estas tres comisiones de 7 miembros, el Frente Amplio cedió la mayoría a los partidos de la oposición (solo tiene 3 miembros en cada una de ellas) y también la mayoría de las presidencias. El escenario de configuración de poder en las comisiones permanentes resulta sustantivo para comprender las características del proceso legislativo. En la próxima sección mostraremos cuáles son las principales consecuencias de este escenario sobre los resultados legislativos.
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
4. El trámite legislativo La Constitución de la República define con precisión las características del trámite legislativo en Uruguay. El inicio de este proceso lo determinan los actores institucionales que cuentan con iniciativa legislativa, o sea, el Poder Ejecutivo y los legisladores (artículo 133)7. Los proyectos del Ejecutivo son presentados ante la Asamblea General y su Presidente los envía a alguna de las dos cámaras. Los proyectos presentados en las Cámaras (sean del Ejecutivo o de los legisladores) son derivados por su Presidente a una comisión permanente o especial para su estudio. Los reglamentos de las Cámaras admiten la modificación del destino de comisión dado por el Presidente, siempre y cuando así lo exprese el voto de una mayoría de miembros presentes. Una vez que la comisión aprueba el proyecto, la resolución es comunicada en sala para su inclusión en el orden del día. El análisis del proyecto en el plenario suele está precedido por la presentación de uno o varios informes, según sea el resultado alcanzado por la comisión. Cuando el plenario aprueba el proyecto de ley, lo deriva a la segunda cámara para su tratamiento y aprobación. Si en este segundo ámbito se realizan modificaciones, el proyecto regresará a la primera cámara para considerar los cambios. Si la cámara inicial lo aprueba será enviado al Poder Ejecutivo para su promulgación, pero si no acepta las modificaciones o si introduce nuevas enmiendas, el proyecto debe ser tratado por la Asamblea General con el objetivo de adoptar una decisión final. Si los contenidos del proyecto aprobado no son del agrado del Ejecutivo, la Constitución reserva a éste la prerrogativa de la observación total o parcial de la norma (poder de veto). En ese caso, el Parlamento se verá ante la disyuntiva de aceptar o levantar (por una mayoría de 3/5 de cada Cámara) el veto interpuesto por el Ejecutivo. Esta brevísima descripción del proceso legislativo muestra el derrotero (y todas sus alternativas) que un proyecto de ley debe seguir para convertirse en ley. Allí se observa un conjunto de instancias críticas (puntos de veto) donde la iniciativa puede naufragar o simplemente retrasarse. En este apartado examinaremos el proceso legislativo a partir de algunos problemas sustantivos como el tiempo que insume aprobar una ley, la existencia de un conjunto de proyectos que se aprueban en un brevísimo tiempo (legislación express); la posibilidad de que la segunda cámara
7
La Constitución de la República también define en su artículo 79, la posibilidad de que el 25% del total de inscriptos habilitados para votar, ejerza el derecho de iniciativa ante el Poder Legislativo. 35
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 (cámara revisora) modifique el proyecto;
y la relación entre esta instancia y la
extensión del plazo para aprobar leyes.
4.1. ¿Cuánto tiempo insume aprobar una ley?
Como hemos visto, entre el 1° de marzo de 2010 y el 31 de diciembre de 2013, el Parlamento sancionó 527 leyes con un tiempo promedio de 270 días8. Las iniciativas del Poder Ejecutivo tardaron, en promedio, 233 días y las de los legisladores, 394. La diferencia de 161 días en los promedios indica con claridad que las iniciativas del Ejecutivo no solo son beneficiadas al momento de confeccionar la agenda legislativa (se consideran y aprueban más proyectos propuestos por esta rama del gobierno) sino también por el trámite preferencial que se les presta (los proyectos se aprueban en menos tiempo). Por tanto, los proyectos del Ejecutivo ingresan primero en la agenda y son analizados, informados y aprobados en un menor tiempo (ver cuadro 8). Cuadro 8. Tiempo de tramitación de leyes. 2010-2013* (promedios en días) Iniciadas por… Leyes Días Poder Ejecutivo 402 233 Legisladores 125 394 Frente Amplio 44 388 Partido Colorado 10 470 Partido Nacional 33 476 Varios partidos sin FA 1 556 Varios partidos con FA 37 307 Total 458 270 * Al 31 de julio 2013 Fuente: Elaboración propia en base a información del SIP.
Las leyes iniciadas por los legisladores del Frente Amplio recorren más rápido el derrotero legislativo que las de los otros partidos: 388 días contra 470 de los legisladores nacionalistas y 476 de los legisladores colorados. Curiosamente, las leyes “multipartidistas” que llevan la firma de al menos un legislador frenteamplista, son las tramitadas con mayor celeridad por el Parlamento, esto es, 307 días, y son normas que en general gozan de un gran consenso. La norma que más tarda es la que impulsan más legisladores de más de un partido de la oposición.
8
Para calcular el tiempo que insume la aprobación de una ley se definieron dos criterios: i) el día en que el proyecto se presenta en el Parlamento es considerado aquí como el punto de inicio del trámite legislativo; ii) el día en que el Poder Ejecutivo promulga la ley es el punto final del trámite. 36
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Los resultados podrían explicarse por el sencillo hecho de la existencia de una mayoría del Frente Amplio. Sin embargo, vale la pena preguntarse porqué existen tan notables diferencias entre las leyes que inicia el Ejecutivo y las que proponen los legisladores del Frente Amplio (233 días contra 388). La respuesta no es sencilla, sobre todo si partimos del supuesto de que el gobierno y su bancada legislativa tienen intereses comunes y sus iniciativas deberían estar inspiradas en una misma visión programática. Los datos inducen a pensar que los proyectos del gobierno cuentan con prioridad respecto a los de los legisladores individuales y eso podría obedecer a que los primeros están orientados a resolver problemas de política nacional y los segundos pueden estar orientados a cuestiones locales o sectoriales. Si eso fuera así, a la hora de organizar el trámite legislativo primarían las urgencias del gobierno por sobre la de los legisladores individuales: los asuntos nacionales serían colocados antes que los asuntos locales o sectoriales. Una explicación alternativa podría ser que la prioridad brindada al programa legislativo del gobierno representa un punto de acuerdo para todos los miembros de la bancada del Frente Amplio, en tanto las iniciativas individuales o de las fracciones carecen de un apoyo general. En uno u otro sentido, los proyectos del gobierno pasan más rápido y ese es un dato relevante que contribuye a una explicación más general sobre cómo funciona el Parlamento uruguayo.
4.2. La legislación express
El hecho de que el Ejecutivo cuente con tantas ventajas (prioridad en la agenda y trámite acelerado) puede inducir a los líderes de la mayoría a acelerar el ritmo del trámite de los asuntos del gobierno, sobre todo cuando existen urgencias que aguardan por una respuesta legislativa inmediata. Las normas sancionadas durante la presente Legislatura en un lapso menor a los treinta días (que llamaremos de aquí en adelante legislación express) representan un 12% del total. De las 62 leyes que califican dentro de esta categoría, 56 fueron iniciadas por el Poder Ejecutivo y 6 por los legisladores. La proporción de leyes express es la más grande de los últimos veinte años: mientras que en la 46ª Legislatura (2005-2010) las mismas representaban el 10%, en las 44ª y 45ª Legislaturas (1995-1998 y 2000-2003) suponían el 6% y 9% respectivamente. La mayoría de estas normas (44 en 62) son decisiones de carácter administrativo que requieren, en definitiva, un aval político: 22 leyes aprobaban la salida del país de 37
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 tropas militares para participar en aniversarios (Argentina, Brasil, Venezuela), operaciones conjuntas (Antarkos, Esnal), operaciones de paz en Haití, etc; 18 leyes crearon o extendieron el seguro de desempleo para trabajadores de empresas con algún tipo de dificultad financiera (Aratarí; Besiney; Clademar; COPIMA; Metzen y Sena; Paylana; Pluna; Cooperativa Industrial Maragata); 2 leyes declararon feriados debido al aniversario de ciertas poblaciones (Mariscala en Lavalleja y Villa Velázquez en Rocha); 1 ley creó una pensión graciable para el ex director de carnaval José Catusa Silva; y otra prorrogó el plazo para el relevamiento de un inmueble del Estado en Artigas. Las restantes 15 leyes tienen un carácter evidentemente político y develan algún tipo de urgencia de la agenda del gobierno o del proceso democrático: 2 leyes que aprueban tratados internacionales (modificación del Protocolo del Tratado de Libre Comercio Uruguay-México y el Acuerdo de intercambio de información tributaria Uruguay-Francia); 3 leyes reglamentarias de las elecciones de Alcaldes realizadas en mayo de 2005; una ley que aprueba una retribución extraordinaria para el personal afectado a las elecciones universitarias; 1 que incorpora a la Caja Notarial al Seguro Nacional de Salud; otra que autoriza a ANCAP a cancelar la deuda con PDVSA; una ley interpretativa que excluye ciertos cargos de confianza de los reajustes previstos en el Presupuesto Nacional (derogación del artículo 68); una que restablece la pretensión punitiva del Estado para los delitos de lesa humanidad cometidos durante la dictadura; una que declara la emergencia sanitaria para los servicios anestésico-quirúrgicos; una que modifica el fondo de cesantía y retiro para los trabajadores de la construcción; una que crea incentivos fiscales para el turismo receptivo ante las medidas interpuestas por Argentina; una que modifica los estatutos sociales del sistema cooperativo; y finalmente, otra que modifica la ley de instituciones de asistencia médica colectiva. El grueso de la legislación a la que en esta sección hace referencia responde al interés del gobierno por resolver problemas de urgencia y muchas reciben también el voto de todos los partidos de oposición. No obstante, para evaluar el uso del “trámite veloz” por parte del gobierno y su mayoría, resulta conveniente analizar qué sucede con las otras leyes que también presentó el Poder Ejecutivo. El cuadro 9 muestra que un 14% de las iniciativas del gobierno fue aprobado antes del mes, un 48% antes del semestre, y solo el 28% tardó más de un año. El anverso de la moneda son las leyes propuestas por los legisladores que insumen exactamente el doble de tiempo. Únicamente las leyes firmadas por representantes de
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 más de un partido parecen presentar un patrón de celeridad diferente, aun más eficaz del que muestran los proyectos iniciados por el propio Frente Amplio. Por tanto, no estamos en condiciones de afirmar que la mayoría legislativa realiza un uso abusivo del “trámite veloz”. La proporción de normas que pasa en menos de un mes es pequeña y está formada principalmente por decisiones de carácter administrativo. Existen sí unas pocas leyes (menos de una decena), evidentemente importantes para la agenda del gobierno, que fueron tratadas por la vía rápida, pero esa situación no se aleja demasiado de la observada en la Legislatura anterior.
Cuadro 9. Leyes según el tiempo que insumen en el proceso legislativo. 2010-2013* Menos de 7 días Todas Poder Ejecutivo Legisladores Frente Amplio Partido Nacional Partido Colorado Varios partidos con FA Varios partidos sin FA
Entre 8 y 30 días
Entre 31 y 180 días
Entre 181 a 365 días
Más de 365 días
Total
5
56
188
131
147
527
1%
11%
36%
25%
28%
100%
4
52
149
109
88
402
1%
13%
37%
27%
22%
100%
1
8
40
20
56
125
1%
6%
32%
16%
45%
100%
0
2
14
6
22
44
0%
5%
33%
13%
50%
100%
0
2
8
5
18
33
0%
7%
24%
14%
55%
100%
0
0
3
1
6
10
0%
0%
29%
14%
57%
100%
1
3
14
9
10
37
3%
7%
40%
23%
27%
100%
0
0
0
0
1
1
0%
0%
0%
0%
100%
100%
* Hasta el 31 de de diciembre de 2013 Fuente: Elaboración propia en base a información del SIP.
4.3. La tercera cámara en el trámite legislativo
Una de las posibles trabas para que un proyecto complete en tiempo razonable el trámite legislativo puede ser el desacuerdo entre las dos cámaras. Cuando la segunda cámara ejerce su potestad de revisora y enmienda un proyecto sancionado por la primera, debe devolverlo. Eso en verdad podría estar hacer una diferencia respecto a los desiguales ritmos de aprobación legislativa que hemos encontrado. Considerando toda la legislación aprobada en el presente período, observamos que el 88% de las normas recibieron la sanción de las dos cámaras. O sea, sólo 66 de las 527 leyes (un 13%) debieron regresar a su cámara de origen -que aquí llamaremos tercera cámara- con el fin
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 de considerar las modificaciones introducidas. En ningún caso debió apelarse a la Asamblea General para saldar un posible diferendo intercameral y tampoco en este lapso el Ejecutivo aplicó observaciones (vetos) a la legislación sancionada9. El cuadro 10 muestra información relacionada con las leyes que debieron ser tratadas por tres cámaras. Allí se observa cierto desequilibrio entre las iniciadas por el Ejecutivo, de las cuales un 12% requirió de una tercera cámara, y las firmadas por los legisladores de las cuales un 15% siguió un trámite similar.
Cuadro 10. Leyes sancionadas y número de cámaras. 2010-2013* Iniciadas por.. 2 cámaras 3 cámaras Total 355 47 402 Poder Ejecutivo 88% 12% 100% 106 19 125 Legisladores 85% 15% 100% 461 66 527 Todas 87% 13% 100% * Hasta el 31 de de diciembre de 2013 Fuente: Elaboración propia en base a información del SIP.
La proporción de leyes que requirió de una tercera cámara así como la brecha de 3 puntos entre la proporción de normas iniciadas por una y otra rama del gobierno, son consistentes con los guarismos observados en las últimas cuatro legislaturas. En la 44ª Legislatura (1995-1998) el 5% de las normas requirieron de una tercera cámara y la diferencia entre ambos Poderes se ubicó en 2%; en la 45ª Legislatura (2000-2003), un 7% de la legislación exigió una tercera cámara y la brecha fue de 6% en igual dirección; finalmente, en la 46ª Legislatura (2005-2008), un 13% requirió de una tercera cámara y la brecha fue de 5%. Si bien la necesidad de recurrir a una tercera cámara por desacuerdo puede ser considerado como un factor de retraso del trámite legislativo, la evidencia empírica muestra que ello no es así. En otras palabras, el retraso en la aprobación de un proyecto no se asocia con el desacuerdo entre cámaras, sino en situaciones y fenómenos que se desarrollan en el seno de las dos primeras cámaras. El cuadro 11 muestra que, en promedio, la tercera cámara agrega 43 días al tratamiento de los proyectos de ley, lo cual representa el 12% del tiempo promedio de tramitación. Las leyes iniciadas por los legisladores agregan 33 días y las iniciadas por 9
En 2010, el Presidente Mujica declaró estar en contra de la institución del veto presidencial y prometió no vetar ninguna ley que el Parlamento pudiese aprobar. http://www.espectador.com/noticias/194393/mujica-nego-posible-veto-vinculado-a-leyVer: presupuestal) 40
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 el Ejecutivo, 47. O sea, para las iniciativas firmadas por los legisladores, la adición de la tercera cámara representa una extensión del 7% del tiempo de tramitación, en tanto para el Poder Ejecutivo un 16%. Si la tercera cámara supusiera un factor real de retraso, los costos medidos en tiempo deberían ser exactamente inversos. Cuadro 11. Tiempo que insume aprobar leyes con una tercera cámara. 2010-2013* (promedio en días) Leyes iniciadas Tiempo total del trámite Tiempo utilizado por la 3° Cámara sobre el por… N legislativo 3° Cámara tiempo total del trámite 47 293 47 16% Poder Ejecutivo 19 488 33 7% Legisladores 66 351 43 12% Todas * Hasta el 31 de de diciembre de 2013 Fuente: Elaboración propia en base a información del SIP.
Otra prueba sobre el hecho de que el desacuerdo entre cámaras no representa una extensión sustantiva del tiempo de sanción está dada por el hecho de que un 32% de la leyes sancionadas en el trámite normal (dos cámaras) tardan más tiempo en ser aprobadas (131 leyes) que las que requieren de una tercera cámara. Por tanto, si el retraso mayor en el trámite legislativo no se encuentra en la necesidad de recurrir a una tercera cámara, deberíamos buscarlo en la trayectoria típica que sigue todo proyecto sancionado.
4.4. Trayectoria bicameral y tiempo de tramitación
Para detectar donde se consume el tiempo del trámite legislativo analizaremos el universo de las 461 leyes que no requirieron de una tercera cámara. Este grupo de normas presenta un tiempo promedio de tramitación inferior al de la totalidad de las leyes del período. Mientras el promedio para todas las leyes es de 270 días, el promedio de las que no requieren de una tercera cámara es de 260. En este universo de leyes encontramos que, en promedio, la primera cámara consume 143 días y la segunda, 117 días, por lo que el trámite legislativo más común será el de un proyecto de ley que pasa el 55% de su tiempo en la primera cámara y el 45% en la segunda cámara10.
10
En el caso de las 54 leyes que requirieron una tercera cámara, se observa que la primera insume 172 días para aprobar un proyecto, la segunda 136, y la tercera 43. De este modo, el proyecto pasa el 49% del tiempo en la primera, el 39% en la segunda y el 12% en la tercera. Las proporciones entre la primera y segunda cámara básicamente no cambian. 41
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 No obstante, el tiempo puede variar según cuál sea la primera cámara. Como se observa en el cuadro 12, la Cámara de Senadores aprueba proyectos en 97 días cuando es primera cámara, y 98 cuando es segunda. La Cámara de Representantes, sin embargo, insume 172 días cuando es primera cámara y 145 cuando actúa como segunda.
Cuadro 12. Tiempo (en días) que insume el trámite en primera y segunda cámara. 2010-2013*. (sólo leyes tratadas por dos cámaras) 1º Cámara 2º Cámara tiempo N tiempo N Cámara de Senadores 97 180 98 281 Cámara de Representantes 172 281 145 180 Total 143 461 117 461 * Hasta el 31 de de diciembre de 2013 Fuente: Elaboración propia en base a información del SIP.
La estructura de cada Cámara y sus reglas internas de organización pueden explicar, en parte, las diferencias en los tiempos de tramitación. Por ejemplo, la Cámara de Representantes es una cámara con mayor número de miembros; sus sesiones son potencialmente más largas; cuenta con un régimen de distribución de legisladores en comisiones exhaustivo (donde cada diputado integra solamente una comisión por lo que puede haber más aplicación y especialización en el tratamiento de proyectos); debe lidiar con un mayor número de proyectos de ley como primera cámara (porque sus miembros presentan allí sus proyectos); los debates tienden a ser más largos dado el número de miembros; etc. Esto conduce a pensar que cada cámara enfrenta similares dilemas de acción colectiva, pero con un número muy diferente de miembros y distingos grados de especialización de su estructura de trabajo. El cuadro 13 prueba esta deducción. Allí se muestra el tiempo promedio que insume el tratamiento de cada ley en las comisiones de cada cámara. Como podrá apreciarse, cuando el Senado oficia como primera cámara, sus comisiones invierten en promedio 110 días para analizar los proyectos que luego se transformarán en ley, y cuando actúa como segunda cámara, las comisiones invierten 91 días. La Cámara de Representantes, en cambio, invierte 37 días más cuando oficia de primera cámara y 18 días más cuando es la segunda cámara.
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Cuadro 13. Tiempo (en días) que insume el trámite en comisión. 2010-2013*. (sólo leyes que reciben sanción en la comisión, promedio en días). 1ª Cámara 2ª Cámara Cámara de Senadores 110 91 Cámara de Representantes 147 109 Total 131 99 * Hasta el 31 de de diciembre de 2013 Fuente: Elaboración propia en base a información del SIP.
Por tanto, parece claro que la estructura y el grado de especialización tendería a hacer una diferencia en la celeridad del trámite legislativo de cada cámara. Dado que esto es así, corresponde observar cómo trabajan las cámaras, cuántos proyectos reciben, cómo lo distribuyen en sus comisiones permanentes y cómo éstas procesan el trabajo.
43
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
5. Las cámaras y las comisiones ante los proyectos de ley. La 47ª Legislatura recibió hasta el 31 de diciembre de 2013 un total 1.243 proyectos de ley. La Cámara de Representantes recibió el 74% de los proyectos originados en el Parlamento (los firmados por los propios diputados) y el 60% de los enviados por el gobierno. El Senado recibió el 26% de los proyectos iniciados en el Parlamento (los firmados por los propios senadores) y el 40% de los proyectos del Ejecutivo (ver cuadro 14). Cuadro 14. Distribución de los proyectos de ley en las cámaras según iniciativa 2010-2013* Primera Cámara
Poder Ejecutivo Poder Legislativo Total
CRR
CSS
Total
355
237
592
60%
40%
100%
482
169
651
74%
26%
100%
837
406
1243
67%
33%
100%
* Hasta el 31 de de diciembre de 2013 Fuente: Elaboración propia en base a información del SIP.
El número de proyectos que recibe cada cámara está determinado en principio por el quehacer de sus propios miembros, y en segunda instancia por la pauta de distribución de proyectos del gobierno que establece la Presidencia de la Asamblea General. Como se ve en el cuadro, el 60% de los proyectos del gobierno son derivados a la cámara baja y el 40% a la cámara alta. De acuerdo a entrevistas realizadas por los autores de este trabajo, dicha relación de 3 a 2 a favor de los diputados responde a dos factores: a) el hecho de que la Cámara de Representantes es tres veces mayor que la cámara alta; b) el grado de ocupación que tenga cada una de las cámaras, entendiendo por ocupación al volumen de proyectos que las comisiones están tratando. Los gráficos 8 y 9 muestran que cada año, las cámaras reciben una proporción estable de proyectos del Ejecutivo: en Representantes oscila entre 85 y 113 y en el Senado, oscila entre 54 y 64
44
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
Gráfico 8 Proyectos ingresados a la C.RR. (2010-2012)
Gráfico 9 Proyectos ingresados a la C.SS. (2010-2012)
156 136 120
113 92
85
66
64
64 54 39
2010
2011 Proyectos del PE
2012
2010
Proyectos presentados por los Diputados
2011 Proyectos del PE
35
2012
Proyectos presentados por Senadores
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria
La distribución de proyectos del Ejecutivo entre ambas cámaras confirma la existencia en Uruguay de un bicameralismo simétrico, algo normalmente aceptado por los expertos en la temática. Aun así, existen algunas prácticas que vale la pena señalar. Por ejemplo, las leyes presupuestales y leyes de rendición de cuentas, siempre se inician en la Cámara de Representantes11.
5.1. ¿Qué hacen las cámaras con los proyectos de ley?
El 27% de los proyectos recibidos por la Cámara de Representantes fue enviado a la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración; el 13% a la Comisión de Asuntos Internacionales; el 12% a la Comisión de Educación y Cultura; el 11% a la Comisión de Hacienda; y el 7% a la Comisión de Seguridad Social y otro 7% a la Comisión de Legislación del Trabajo. En conjunto, estas seis comisiones recibieron el 76% de los proyectos de ley ingresados a la cámara. El Senado, por su parte, envío el 22% a la Comisión de Asuntos Internacionales; el 18% a la Comisión de Constitución, y Legislación; el 15% a la Comisión de Educación y Cultura; el 9% a la Comisión de Asuntos Laborales y Seguridad Social; y
11
Desde la recuperación de la democracia de 1985, solamente en el año 2006, el tratamiento de una ley presupuestal (Rendición de Cuentas y Balance presupuestal del año 2005) fue iniciado en la Cámara de Senadores. 45
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 otro 9% a la Comisión de Hacienda. En conjunto, estas cinco comisiones recibieron el 74% de los proyectos de ley ingresados a la cámara. Cuadro 15. Distribución de proyectos de ley en Comisiones. 2010-2013* Cámara de Representantes Constitución… Asuntos Internacionales Educación y Cultura 1 Hacienda Seguridad Social Legislación del Trabajo 2 Especiales Defensa Nacional Salud Pública… Vivienda… Transporte… Industria… Ganadería… 3 Derechos Humanos Presupuestos Turismo Total
Proyectos 205 97 94 83 52 51 40 39 30 21 13 10 8 8 6 3 761
27% 13% 12% 11% 7% 7% 5% 5% 4% 3% 2% 1% 1% 1% 1% 0% 100%
Cámara de Senadores Asuntos Internacionales Constitución… Educación y Cultura Asuntos Laborales… Hacienda Defensa Nacional Salud Pública Transporte… Ganadería… Industria… Vivienda… Medio Ambiente Población… Ciencia y Tecnología Presupuesto Sin comisión Total
79 66 54 34 34 27 18 14 13 8 5 3 3 1 1 1 361
Proyectos 22% 18% 15% 9% 9% 7% 5% 4% 4% 2% 1% 1% 1% 0% 0% 0% 100%
* Hasta el 31 de julio de 2013. 1 Incluye 15 proyectos tratados en forma integrada con las comisiones de Presupuestos (7); con Salud Pública (7); y con Turismo (1) 2 Comisiones Especiales de Minería de Gran Porte (1); Adicciones (1); Bienestar Animal (7); Cooperativismo (4); Deportes (11); Drogas y Adicciones (6); Género y Equidad (1); Interrupción Voluntaria Embarazo (2); Lavado de activos (2); Población y Desarrollo Social (4) 3 Incluye un proyecto tratado en forma integrada con la Comisión Especial de Género y Equidad
Por tanto, estos once organismos (seis de la cámara baja y cinco de la cámara alta) fueron los encargados de procesar la mayor parte del trabajo legislativo, pues reciben 3 de cada 4 iniciativas. Esto puede corroborarse cuando se analiza donde se inició el trámite de las 458 leyes sancionadas al 31 de julio de 201312. Un 79% de las leyes iniciadas en la Cámara de Representantes fue procesado por las Comisiones de Asuntos Internacionales; Constitución; Educación y Cultura; Hacienda; Legislación del Trabajo y Seguridad Social. Por otra parte, un 72% de las leyes iniciadas en la Cámara de Senadores fueron tratadas por las Comisiones de Asuntos Internacionales, Educación y Cultura; Constitución; Asuntos Laborales y Hacienda. Tan solo las Comisiones de Defensa Nacional de ambas cámaras presentan un desempeño cuantitativamente superior en esta materia, favorecidas desde luego por la legislación express relativa a la salida de tropas militares del país (ver arriba). 12
A partir de aquí hasta el final del capítulo 5, utilizaremos una serie temporal de datos empíricos cerrada el 31 de julio de 2013. La información correspondiente al período 1° de agosto – 31 de diciembre de 2013 aun se está procesando. No obstante, vale aclarar que los datos de estos últimos cinco meses no modifican en absoluto las tendencias encontradas en este informe. 46
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Cuadro 16. Comisión de la primera cámara de las leyes sancionadas Cámara de Representantes Cámara de Senadores Comisión Leyes Comisión Leyes Asuntos Internacionales 63 23% Asuntos Internacionales 53 Constitución… 46 17% Educación y Cultura 21 Educación y Cultura 35 13% Asuntos Laborales… 21 Hacienda * 33 12% Constitución… 18 Legislación del Trabajo 22 8% Hacienda 16 Seguridad Social 21 8% Defensa 23 Defensa Nacional 26 9% Salud Pública 7 Transporte… 7 3% Transporte… 7 Especiales ** 6 2% Ganadería… 7 Salud Pública… 5 2% Vivienda… 3 Vivienda… 5 2% Industria… 2 Presupuestos 5 2% Población… 1 Derechos Humanos 2 1% Presupuesto 1 Industria… 1 0% Ganadería… 1 0% Total 278 100% Total 180 * Incluye 7 leyes tratadas en forma integrada con las comisiones de Presupuestos (4) y Salud Pública (3) ** Comisiones Especiales de Cooperativismo (2); Deportes (3); y Lavado de activos (1)
29% 12% 12% 10% 9% 13% 4% 4% 4% 2% 1% 1% 1%
100%
5.2. Modificaciones a los proyectos
El 35% de las leyes aprobadas entre el 1° de marzo de 2013 y el 31 de julio de 2013 sufrió algún tipo de modificación durante su trámite legislativo. El cuadro 17 presenta información sobre el grado de intervención del Parlamento en la legislación sancionada. Obsérvese que en el caso de las iniciativas presentadas por el Ejecutivo, la proporción de modificaciones resulta menor que la de las presentadas por los legisladores. En efecto, los datos muestran que en el trámite legislativo se modificaron 107 leyes de las 358 iniciadas por el Ejecutivo (30%) y 56 de las 108 presentadas por los legisladores (52%). Cuando consideramos las modificaciones según el partido que propone la iniciativa, observamos que un 56% de las iniciativas de los legisladores del Frente Amplio fueron cambiadas; un 66% de las propuestas por los nacionalistas y un 43% de las promovidas por los colorados. El nivel de modificación de las iniciativas “multipartidarias” es inferior al guarismo de cualquiera de los tres grandes partidos.
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Cuadro 17. Modificaciones de las leyes durante el proceso legislativo. 2010-2013 Leyes No modificadas Modificadas Ejecutivo 358 100% 251 70% 107 30% Legisladores 108 100% 52 48% 56 52% Frente Amplio 41 100% 18 44% 23 56% Partido Nacional 29 100% 10 34% 19 66% Partido Colorado 7 100% 4 57% 3 43% Varios partidos 31 100% 20 65% 11 35% Total 466 100% 303 65% 163 35% * Al 31 de julio 2013 Fuente: Elaboración propia en base a información del SIP.
Por tanto, los proyectos del Ejecutivo tienen una probabilidad menor de ser modificados que los que presentan los legisladores. O sea, el gobierno no solo se beneficia por contar con prioridad a la hora de confeccionar la agenda legislativa y por la celeridad del trámite que garantiza su mayoría partidaria, sino también por el mayor blindaje que tienen sus iniciativas: más de dos tercios no son tocados por la pluma de los parlamentarios. El próximo paso sería responder cuáles proyectos son modificados por el Parlamento. No obstante, antes, centraremos nuestra atención en el lugar dónde los proyectos son modificados.
5.3. Cámaras y comisiones como policy-makers
Si el Parlamento modifica más de la tercera parte de las iniciativas que se convierten en ley, vale la pena preguntarse por el lugar dónde se realizan esas modificaciones. La evidencia empírica muestra que el 98% de los cambios que sufren las leyes sancionadas se realiza en las comisiones13. Las modificaciones realizadas por las comisiones pueden clasificarse en dos tipos: las que enmiendan del proyecto y las que sustituyen al proyecto original. Entre el 1º de marzo de 2010 y el 31 de julio de 2013, un 50% de las alteraciones a las leyes responden a enmiendas y un 49% a sustituciones. Entre las leyes iniciadas por el gobierno y modificadas en el Parlamento, un 51% fue enmendado y un 47% fue sustituido. Los guarismos cambian para el caso de las leyes firmadas por los legisladores: un 64% fue enmendado y un 36% fue sustituido (ver cuadro 18).
13
Nuestra fuente de información es el Sistema de Información Parlamentaria donde se registran con mucha claridad los cambios que realizan las comisiones pero con menos nitidez los cambios procesados en sala. No obstante ello, la información revelada muestra que algunas pocas normas fueron efectivamente modificadas en sala por la vía de la votación de textos aditivos o modificativos del proyecto analizado. 48
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Cuadro 18. Cambios en el proceso legislativo. Leyes sancionadas 2010-2013* Total Poder Ejecutivo Legisladores Modifica en comisión 72 50% 56 51% 36 64% Sustituye en comisión 71 49% 51 47% 20 36% Modifica en el pleno 2 1% 2 2% 0 0% Total 165 100% 109 100% 56 100% * Al 31 de julio 2013 Fuente: Elaboración propia en base a información del SIP.
Por tanto, los dos tipos de alteraciones a la ley presentan un peso relativamente similar. A los efectos del análisis que desarrollaremos a continuación, las enmiendas y las sustituciones serán tratadas como un único fenómeno. Con esta decisión metodológica no se pretende restar importancia a la distinción señalada. Simplemente, pretendemos determinar cuánto y dónde los organismos parlamentarios influyen en los resultados finales del proceso legislativo. El cuadro 19 muestra que la Cámara de Representantes realiza más modificaciones que la de Senadores. Como actúa como primera cámara con mayor frecuencia que el Senado, la cámara baja tiene mayores oportunidades de abrir los proyectos con un costo menor. El Senado, que actúa más como segunda cámara, enfrenta la responsabilidad de tratar y eventualmente modificar los proyectos que ya tienen media sanción. Tan es así, que una mayoría de leyes que finalmente debieron ser devueltas a la cámara original (tercera cámara) fueron enmendadas en segunda instancia por el Senado (35 en 54 leyes). Cuadro 19. Leyes modificadas en comisiones según Cámara. 2010-2013* Comisiones de la… C.RR. C.SS. Total 88 63% 52 37% 140 100% Como primera cámara 18 36% 32 64% 50 100% Como segunda cámara 106 56% 84 44% 190 100% Total de modificaciones * Al 31 de julio 2013 Fuente: Elaboración propia en base a información del SIP.
Los datos indican que ambas cámaras están orientadas a analizar y tal vez alterar los proyectos originales. Tres de cada cuatro leyes resultan modificadas en la primera cámara y por esa razón, la Cámara de Representantes aparece como el principal policymaker del Parlamento. Los cuadros 20 y 21 muestran cuáles fueron las comisiones de cada cámara que modificaron con mayor frecuencia los proyectos ya sea actuando como primera o como segunda instancia. Allí puede observarse que las Comisiones de Constitución, Hacienda
49
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 y Educación son los organismos que, en términos absolutos, más modifican: en la Cámara de Representantes 80 de 106 leyes, y en la Cámara de Senadores 48 de 84. Parece existir una relación entre el número de proyectos que reciben estas tres comisiones y su capacidad de modificación. En el ranking presentado en el cuadro 20, las tres comisiones aparecían entre los cuatro primeros lugares y tan sólo la Comisión de Asuntos Internacionales, cuya capacidad de policy-maker es limitada, no muestra una asociación entre volumen de proyectos recibidos y proporción de cambios realizados. La proporción más grande de modificaciones la tiene la Comisión de Educación y Cultura de la cámara baja -actuando en primera instancia- con un 83%. Las Comisiones de Hacienda de ambas cámara, también actuando en primera instancia, presentan una proporción de cambios muy parecida (55% y 56%). Luego aparece la Comisión de Constitución de ambas cámaras alcanzando un 57% y un 44%.
Cuadro 20. Modificación de leyes sancionadas según comisión. Cámara de Representantes Como 1º Cámara Como 2º Cámara Total Comisiones Leyes Cambia % Leyes Cambia % Leyes Cambia Educación y Cultura 35 29 83% 20 3 15% 55 32 Constitución… 46 26 57% 18 2 11% 64 28 Hacienda * 33 18 55% 20 2 10% 53 20 Transporte… 7 4 57% 4 1 25% 11 5 Defensa Nacional 26 3 12% 24 1 4% 50 4 Vivienda… 5 2 40% 2 2 100% 7 4 Asuntos Internacionales 63 0 0% 52 3 6% 115 3 Especiales ** 6 2 33% 1 0 0% 7 2 Ganadería… 1 0 0% 5 2 40% 6 2 Legislación del Trabajo 22 2 9% 10 0 0% 32 2 Industria 1 1 100% 3 0 0% 4 1 Presupuestos 5 1 20% 1 0 0% 6 1 Salud Pública… 5 0 0% 8 1 13% 13 1 Seguridad Social 21 0 0% 12 1 8% 33 1 Derechos Humanos 2 0 0% 0 0 0% 2 0 Total 278 88 32% 180 18 10% 458 106
% 58% 44% 38% 45% 8% 57% 3% 29% 33% 6% 25% 17% 8% 3% 0% 23%
* Incluye las leyes tratadas por la Comisión de Hacienda integrada con Presupuestos y Salud Pública
50
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Cuadro 21. Modificación de leyes sancionadas según comisión. Cámara de Senadores Como 1º Cámara Como 2º Cámara Total Comisiones Leyes Cambia % Leyes * Cambia % Leyes * Cambia Hacienda 16 9 56% 34 14 41% 50 23 Constitución… 18 8 44% 29 5 17% 47 13 Educación y Cultura 21 9 43% 36 3 8% 57 12 Salud Pública 7 5 71% 6 2 33% 13 7 Asuntos Laborales… 21 5 24% 44 1 2% 65 6 Ganadería… 7 5 71% 2 0 0% 9 5 Transporte… 7 3 43% 9 1 11% 16 4 Población… 1 1 100% 3 2 67% 4 3 Industria… 2 2 100% 5 1 20% 7 3 Defensa 23 3 13% 26 0 0% 49 3 Asuntos Internacionales 53 1 2% 66 2 3% 119 3 Vivienda… 3 1 33% 8 1 13% 11 2 Presupuesto 1 0 0% 3 0 0% 4 0 Total 180 52 29% 271 32 12% 451 84
% 46% 28% 21% 54% 9% 56% 25% 75% 43% 6% 3% 18% 0% 19%
* Siete leyes no fueron enviadas a una comisión permanente porque fueron tratadas directamente por el plenario
51
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
6. ¿Qué se legisló? Una mirada cualitativa a la legislación del período En el análisis estadístico, desarrollado hasta aquí, cada ley aprobadas tiene el mismo valor (todas valen uno). Sin embargo, el análisis político de las normas debería diferenciarlas según su calidad, trascendencia pública e impacto. En la literatura especializada existen muchos ensayos de evaluación cualitativa de la legislación sancionada. Hace más de dos décadas, Mayhew (1991) desarrolló un índice de importancia legislativa con el objetivo de derribar el aparente mito de que los gobiernos divididos en Estados Unidos impiden pasar legislación importante al gobierno de turno. El índice de importancia legislativa estaba centrado en las percepciones de los académicos y las decisiones de publicación de los medios de prensa. Para Mayhew, una ley debería ser considerada como importante cuando la prensa se toma la molestia de publicar un artículo acerca de ella y los académicos especializados hacen lo propio escribiendo artículos sobre su tratamiento en el Congreso. Este índice permitía cuantificar una distinción cualitativa sobre la relevancia de las normas. Su divulgación recibió numerosas críticas por omitir aspectos sustantivos como el mismo contenido del proyecto, la intención de quién lo propone y el tipo de impacto que provoca su aprobación genera14. Taylor-Robinson y Diaz (1999) también construyeron un índice con el objetivo de captar el nivel de importancia de las leyes aprobadas en cuatro congresos de América Central. Las autoras consideraron dos variables centrales: el nivel de agregación del proyecto y los efectos que su aprobación provocará sobre los sujetos. Por nivel de agregación se entiende al tipo de sujetos a quienes afectará la ley: individuos, nivel local, nivel sectorial, nivel regional y nivel nacional. Por efectos del proyecto, se entiende el tipo de impacto que la ley genera sobre el destinatario: genera beneficios, causa problemas, genera impacto mixto o neutral. La combinación de las dos dimensiones determina el rango de variación de importancia. Las leyes que desatan controversias en el nivel nacional y provocan un efecto contraproducente a ciertos sujetos o las que generan un efecto mixto, serán leyes importantes. Las leyes poco controversiales, orientadas a individuos, nivel local, regional o sectorial, y que generan beneficios o que son neutrales, serán leyes de baja importancia. Este índice de
14
Mahyew, David R. (1996). Divided We Govern. Party Control, Lawmaking, and Investigations, 19461990. Yale University Press. 52
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 importancia de generó un impacto considerable sobre la literatura centrada en el estudio de los sistemas políticos de América Latina. Para estudiar el caso de Brasil, Amorim Neto y Santos (2003) modificaron el índice de Taylor-Robinson y Díaz, agregando una tercera variable centrada en el tema sobre el cual versa la ley. Esa variable distingue ocho posibilidades: las leyes pueden ser administrativas, económicas, honoríficas, presupuestarias, políticas, sociales, culturalcientífico-tecnológicas, y medioambientales. Esta innovación permitió a los autores observar cómo las restricciones constitucionales (limitaciones para iniciar legislación presupuestaria o económica) inhiben a los legisladores brasileños de presentar legislación que favorezca la transferencia de beneficios hacia sus distritos. Mejía, Perez Liñan y Saiegh (2009) también utilizan el índice de Taylor-Robinson y Díaz pero reemplazando la variable “efectos de la legislación” por las categorías clásicas de Lowi (1964). Esta tipología señala que las políticas públicas pueden ser distributivas, redistributivas o regulatorias. Esta innovación permite a los autores distinguir la existencia de legislación particularista en el caso paraguayo15. Los mencionados desarrollos metodológicos suponen importantes herramientas para abordar el problema de la evaluación cualitativa de las normas. Sin embargo, en este trabajo utilizaremos el Índice de Importancia Política de la Legislación (IIPL), que busca captar qué leyes son importantes para el gobierno y el sistema político (Buquet et.al. 1998). El Índice será aplicado al conjunto de las leyes, salvo a aquellas que ratifican Convenios o Tratados internacionales. Esta distinción es importante para mostrar cómo este tipo de legislación ha aumentado con el paso del tiempo.
6.1. La importancia política de las leyes
Por tanto, las leyes serán clasificadas en cuatro categorías: a) leyes de gran importancia política; b) leyes de mediana importancia política; y c) leyes de baja importancia política; d) convenios o tratados internacionales. 15
Taylor-Robinson, Michelle M. and Christopher Diaz (1999). “Who Gets Legislation passed in a Marginal Legislature and is the Label Marginal Legislature Still Appropriate? A Study of the Honduran Congress,” Comparative Political Studies 32 (5): 590-626. Amorim Neto, Octavio. y Fabiano Santos (2003), “O segredo ineficiente revisto: o que propõem e o que aprovam os deputados brasileiros”, Dados, Vol. 46, núm. 4, pp. 661-698. Theodore Lowi (1964). "American Business and Public Policy, Case Studies and Political Theory", en World Politics 16, 4. July. Mejía Acosta, Andrés, Anibal Pérez-Liñán, y Sebastian Saiegh (2009). “Las bases partidarias de la legislación particularista en Ecuador y Paraguay,” en Flavia Freidenberg and Manuel Alcántara (eds.). Selección de candidatos, política partidista y rendimiento democrático. México: Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). 53
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Para determinar si una ley tiene gran, mediana o baja importancia política utilizaremos el IIPL, el cual surge de la evaluación de cinco variables relacionadas con la norma: i) quién presenta la iniciativa; ii) si alcanza trascendencia pública; iii) si provoca un debate en sala; iv) si la norma tiene un alcance sustantivo; y v) si la votación es dividida en el plenario. Las leyes de gran importancia son aquellas que alcanzan valores positivos en al menos cuatro de las cinco dimensiones16. Las leyes de baja importancia suelen ser normas orientadas a la aprobación de pensiones graciables; denominación escuelas, liceos, centros hospitalarios, etc.; autorización a la salida de tropas militares; afectación de inmuebles; y declaración de Feriados o creación de un día en reconocimiento a un sector específico. Las leyes de mediana importancia suelen ser una categoría residual constituida por la normativa que no alcanza los criterios de gran importancia pero que tampoco se ajusta a los tipos de normas que engrosan la categoría de baja importancia. El cuadro 22 muestra las leyes del período según la aplicación del IIPL.
Cuadro 22. Tipos de leyes aprobadas. 2010-2013* Gran importancia
32
6%
Mediana importancia
190
29%
Baja importancia**
179
40%
Convenio o tratado internacional
126
26%
Total
527
100%
*Hasta el 31 de diciembre de 2013. ** Pensiones graciables (27); Denominación escuelas, liceos, etc. (77); Autorización salida de tropas militares (46); Afectación de inmuebles (8); Declaración de feriados o Día de… (20). Fuente: Elaboración propia en base a información del SIP.
Las 32 leyes de gran importancia son: Rendición de Cuentas y Balance Presupuestal 2009 (18691); Modificación de la Carta Orgánica del BCU (18670); Modificación del Régimen de AFAPs (18673); Modificación de la Carta Orgánica del BROU (18716); Presupuesto Nacional 2010-2014 (18719); Incorporación Jubilados y 16
Los rangos de variación de las cinco variables son los siguientes. Primero, consideramos que una norma de gran importancia política debería formar parte de la agenda legislativa del gobierno. Por tanto, si la iniciativa es del Poder Ejecutivo tendrá un valor positivo. Segundo, consideramos que la norma tiene una gran trascendencia pública cuando la noticia de su aprobación aparece en la primera página del diario con mayor circulación nacional (El País). Tercero, consideramos que la norma tiene un gran debate en sala cuando en su discusión participan, al menos, dos senadores de cada partido. Esta información la tomamos de los diarios de sesiones del Senado. Cuarto, consideramos que la norma tiene un gran alcance público cuando su contenido no es de carácter administrativo y su aplicación afecta a diferentes sectores de la población. Quinto, consideramos que la norma tiene una gran importancia política cuando es votada en forma dividida en el plenario del Senado. 54
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Pensionistas al Seguro Nacional de Salud (18731), Ley de incorporación al Seguro de Salud de la Caja Notarial (18732); Tipificación de delitos cometidos por menores infractores (18777); Ley de participación público-privada (18786); Normas del Plan de Integración Juntos (18829); Re establecimiento de la Pretensión punitiva del Estado para los delitos de lesa humanidad (18831); Rendición de Cuentas y Balance Presupuestal 2010 (18834); Unificación cobro de patente de rodados (18860); Modificación del sistema tributario (18910); Autorización fideicomiso PLUNA S.A. (18931); Creación del impuesto a la concentración de predios rurales. ICIR (18876); Incorporación progresiva de nuevos colectivos sociales al Seguro Nacional de Salud (18922); Ley de aborto (18987); Rendición de Cuentas y Balance Presupuestal 2011 (18996); Agravamiento de penas por delitos de tráfico de drogas (19007); Creación del Fondo para las víctimas de delitos violentos (19039); Creación de la Universidad Tecnológica (19043); Habilitación del puerto de aguas profundas (19046); Modificación del Código de la Niñez y Adolescencia (19055); Ley de matrimonio igualitario (19075); Derogación de artículos ley 18876 ICIR (19093). Estatuto del Funcionario Público (19121); Acceso al mercado laboral y becas de estudio para los Afro-descendientes (19122); Rendición de Cuentas 2012 (19149); Regulación de la reproducción asistida (19167); Régimen de producción, comercio y consumo de marihuana (19172); y el Régimen Subsidio por maternidad y paternidad a los trabajadores de la actividad privada (19161). Las 190 leyes de mediana importancia política representan un grupo muy heterogéneo integrado por normas que modifican otras leyes (Defensa Nacional, sistema tributario, sociedades comerciales, negociación colectiva, etc.); normas que modifican políticas públicas (tributaria, fiscal, salud, educación, vivienda, cárceles, zonas francas, etc.), crean nuevas regulaciones (responsabilidad penal adolescente, tránsito y seguridad vial, traslado personas en situación de calle, lavado de activos, etc.) crean instituciones (Institución de Derechos Humanos; Instituto de Evaluación Educativa; Instituto Nacional de Logística; Unidad Alimentaria de Montevideo; Fondos para la granja, la industria lechera, las víctimas del delito y violencia doméstica); modifican instituciones (cartas orgánicas BROU, BCU, Dirección de Meteorología; etc.); regulan elecciones (de Alcaldías, BPS, Universitarias); crean y extienden seguro de paro para trabajadores de empresas en dificultades; etc. Las 179 leyes de baja importancia política son normas que podrían ser interpretadas como de carácter administrativo. Sin embargo, algunas de ellas han sido 55
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 aprobadas en el medio de intensos debates políticos (como la salida de tropas a Haití). Se ha mencionado arriba que este grupo está compuesto por cinco tipos diferenciados. Primero, fueron votadas 24 leyes que otorgan pensiones graciables a individuos que por su trayectoria y contribución merecen la atención del Estado en momentos de dificultad económica. Fueron beneficiadas así personas tan disímiles como Uberfil Monzón (cura párroco, militante de izquierda y ex Director del INDA), José Catusa Silva (ex director de carnaval) o Guillermo Escalada (ex deportista). Segundo, fueron aprobadas 70 leyes que denominan centros educativos, hospitalarios o tramos de rutas nacionales. Por ejemplo, el puente sobre el arroyo Campanero de la ruta 8 en Lavalleja recibió el nombre de Santiago Chalar; la escuela Nº 184 de tiempo completo de Montevideo recibió el nombre de Leonardo Da Vinci; el Jardín de Infantes Nº 244 fue denominado Eduardo Mateo; la ruta interbalnearia tiene el nombre Gral. Liber Seregni; el Centro Departamental de Salud Pública de Artigas fue denominado con el nombre del ex Intendente Luis Juan; o el Liceo Nº 2 de Paysandú recibió el nombre del historiador Juan E. Pivel Devoto. Tercero, se aprobaron 40 leyes autorizan la salida de tropas militares a misiones internacionales de la ONU (Congo, Haití), conmemoraciones de fechas históricas en países del continente (Argentina, Brasil, Venezuela); u operaciones, ejercicios y competencias (Ejercicios Río, Ejercicio ACRUX, Ejercicio ATLANTIS, Ejercicio URUBRA, Operación ESNAL, Operación ANTARKIS, Juegos Mundiales Militares, Festival de Cadetes, Competencias Fuerza Comando, etc.). Cuarto, se votaron 7 leyes que determinan la afectación de inmuebles para el Estado en diversas zonas del país. Quinto, se votaron 17 leyes que declararon feriados en diversas poblaciones del país (Ecilda Paullier, Nueva Helvecia, Paysandú capital; Quebracho, Atlántida, Mariscala, etc.) o crean día especiales de la resucitación cardíaca, de la esclerosis múltiple, de la seguridad del paciente, del funcionario del Ministerio de Transporte y Obras Públicas o del trabajador rural. Finalmente, el Parlamento votó 126 leyes que ratifican Convenios o Tratados Internacionales. Además de las 9 leyes de internalización de normas Mercosur, se destacan los convenios firmados con Argentina (Intercambio de información tributaria; comités de integración, cooperación en defensa); Chile (nacionales residentes, contratación pública, inversiones); China (cooperación económica, sanidad animal, cooperación técnica); Estados Unidos (ampliación del comercio); Francia (seguridad social, información tributaria); Israel (investigación y desarrollo industrial); Malta (doble imposición impuestos renta y patrimonio); Alemania
(doble imposición 56
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 impuestos renta y patrimonio); Austria (Seguridad Social); Brasil (Defensa, seguridad social, transporte fluvial); Corea (doble imposición impuestos renta y patrimonio, protección de inversiones); Finlandia (doble imposición tributaria); México (asociación estratégica, patrimonio cultural, modificación del tratado de libre comercio); Gran Bretaña (cooperación cartas náuticas); India (protección de inversiones y doble imposición tributaria), Italia (sistemas de seguridad y defensa); Islandia (intercambio de información tributaria); Islas Feroe (intercambio de información tributaria); Kuwait (cooperación comercial y económica); Liechtenstein (doble imposición impuestos renta y patrimonio); Panamá (cooperación educativa); Perú (defensa, cooperación cultural), Paraguay (defensa); Portugal (defensa, prevención de la evasión); Grecia (cooperación económica y turismo); República Checa (promoción y protección de inversiones); Sudáfrica (salvamentos marítimos); Suecia (intercambio de información tributaria); Suiza (doble imposición impuestos renta y patrimonio); Qatar (cooperación económica); Turquía (cooperación comercial y económica, amistad); Venezuela (actividades antárticas, cooperación agrícola, seguridad estratégica, minería y ciencia y tecnología); Vietnam (protección de inversiones y cooperación), etc.
6.2. Comparando las últimas tres legislaturas
Si aplicamos el IIPL a la legislación aprobada en las últimas legislaturas –para idéntico período de tiempo- obtendremos resultados muy interesantes. El cuadro 22 muestra que durante los últimos veinte años, independientemente de quién gobierne y de su status en el Parlamento, menos del diez por ciento de las normas pueden ser consideradas como de alta importancia política. Asimismo, las de mediana importancia crecen a medida que pasan las legislaturas, desde un quinto del total en un comienzo hasta casi un tercio en las últimos dos períodos. La legislación sustantiva de cada período se encuentra indefectiblemente en estos dos grupos de leyes (alta y mediana importancia) y en torno a ellos se ubica la mayor parte de debates de la política uruguaya de los últimos treinta años. Las leyes de baja importancia son aproximadamente la mitad en las 44ª y 45ª Legislaturas pero descienden hasta un 40% en las dos últimas. Un fenómeno más que interesante es que los convenios internacionales que ratifica el Parlamento tienden a aumentar con el paso del tiempo alcanzando la máxima proporción en la presente Legislatura. Podría pensarse que este es un signo más del impacto de la globalización mundial sobre nuestra economía y sociedad, aunque visto 57
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 desde otra perspectiva, también puede ser visto como un indicador del grado de interconexión del país con el mundo. Por tanto, los datos muestran un patrón cualitativo de producción legislativa bastante estable en el tiempo: una proporción pequeña de leyes son importantes, un conjunto más grande y creciente son de mediana importancia, un grupo mayor pero en descenso resultan de baja importancia, y finalmente, otro grupo no tan grande pero en constante aumento refiere a tratados internacionales.
Cuadro 23. Leyes según nivel de importancia. 1995-2013* Tipo de Ley
1995-98
2000-03
2005-08
2010-13
Alta importancia
18
6%
25
6%
30
6%
32
6%
Mediana importancia
68
23%
114
26%
162
35%
190
29%
Baja importancia
167
56%
206
46%
188
40%
179
40%
Internacionales
45
15%
100
22%
89
19%
126
26%
Total
298
100%
445
100%
469
100%
527
100%
* Al 31 de diciembre del cuarto año de cada legislatura. Fuente: Elaboración propia en base a información del SIP.
Si consideramos ahora la normativa según su nivel de importancia y origen (cuadro 24), podemos observar que la participación -y por tanto la influencia- del Ejecutivo aumenta a medida que crece la importancia política de las normas. En otras palabras, la influencia del Ejecutivo correlaciona linealmente con la importancia política de las normas. Cuanto mayor es la importancia de la legislación, mayor influencia o participación del Ejecutivo. Esta estructura se observa con mayor nitidez en las últimas tres legislaturas.
Cuadro 24. Leyes iniciadas por el PE según nivel de importancia (porcentajes del Ejecutivo sobre el total de leyes en cada categoría) 44ª 45ª 46ª 1995-98 2000-03 2005-08
47ª 2010-13
Alta importancia
11
61%
21
84%
30
100%
25
78%
Mediana importancia
32
47%
64
56%
95
59%
140
74%
Baja importancia
105
63%
113
55%
104
55%
112
63%
* Al 31 de diciembre del cuarto año de cada legislatura. Fuente: Elaboración propia en base a información del SIP.
58
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
7. Algunas conclusiones sobre la actividad legislativa La evidencia empírica presentada en este informe muestra que el Poder Ejecutivo consiguió resultados legislativos importantes. Las tasas de eficacia alcanzadas (proporción de proyectos transformados en ley sobre el total de proyectos enviados) y de participación en la legislación sancionada (proporción de leyes iniciadas sobre el total de leyes) son realmente significativas y dan cuenta del nivel de influencia que el gobierno adquiere sobre los resultados finales. El análisis detallado del proceso legislativo muestra que las iniciativas presentadas por el Poder Ejecutivo gozan de una serie de franquicias: los proyectos se aprueban en menos tiempo y reciben menos modificaciones. En nuestro concepto, este fenómeno responde a la presencia de una mayoría partidaria favorable al gobierno que actúa en forma coordinada en el ejercicio del poder de agenda. Esto significa que cuando en el Parlamento deben decidirse qué proyectos serán tratados y votados (ya sea en las comisiones o en el pleno), la mayoría favorable al gobierno está en condiciones de imponer sus preferencias. El estudio empírico también muestra que el proceso legislativo en Uruguay no es un camino de rosas. Las preferencias del gobierno en materia legislativa requieren de una adecuación a las preferencias del legislador mediano o promedio de la mayoría. Ello supone una negociación y por ende, modificaciones a los textos en el seno de la bancada mayoritaria. Si esto no fuera así, no se explicaría cómo el Parlamento termina enmendando cerca de la tercera parte de las medidas propuestas por el gobierno. Ahora bien, esta situación no ha conducido a que la mayoría favorable al gobierno haga un uso abusivo de la legislación express (legislación sancionada en menos de 30 días) pues las tasas observadas en esta legislatura se ajustan a los promedios históricos. Los organismos que actúan en primera instancia (cámara y comisiones) determinan fuertemente las características que tendrá el trámite legislativo de cada proyecto, pues allí se producen los mayores retrasos temporales y se abren las mayores posibilidades de alteración de los contenidos legislativos. En otras palabras, la primera cámara y la primera comisión del proyecto resulta determinante para el tiempo que insumirá su tratamiento. Desde un punto de vista institucional, ambas cámaras muestran desempeños bastante similares y las principales diferencias podrían explicarse por el tamaño
59
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 (número de componentes) y no tanto por el tipo de funciones que cada una despliega. En otras palabras, no existe una asimetría funcional como se observa en otros bicameralismos del continente. La Cámara de Representantes, al ser más grande, propone más proyectos y recibe más iniciativas del Ejecutivo, y al actuar con mayor frecuencia como primera cámara, retrasa más los proyectos y realiza más cambios a sus contenidos. Las comisiones con mayor proactividad son las de Constitución, Hacienda y Educación de ambas cámaras. El examen cualitativo de los productos legislativos muestra que la influencia del Poder Ejecutivo aumenta cuánto más importante es la legislación. La normativa sancionada en la presente Legislatura se ajusta al patrón histórico de productividad: menos de la décima parte son leyes importantes para la agenda del gobierno, aproximadamente un tercio cuenta con un carácter netamente administrativo, otro tercio es de mediana importancia política y casi un cuarto representan convenios y tratados internacionales suscritos por el país.
60
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
PARTE II ¿Cuánto, cómo y a quién fiscaliza el Parlamento uruguayo?
61
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
8. La fiscalización parlamentaria
Las instancias de fiscalización parlamentaria constituyen un punto crucial para la relación entre el Poder Ejecutivo y Poder Legislativo en sistemas presidenciales como el uruguayo. Esta dimensión típica del checks and balances entre poderes adquiere mayor relevancia cuando las cámaras se encuentran bajo el control de un partido mayoritario con capacidad de ejercer el poder de agenda. La tarea de fiscalización sobre el Ejecutivo puede realizarse a través de distintos mecanismos que, básicamente, pueden ser agrupados en dos grandes grupos. El primero refiere a los mecanismos formales, o sea, los llamados a sala, interpelaciones y eventuales censuras de ministros; los llamados a los ministros en régimen de comisión general; y los pedidos de informe a las dependencias del gobierno realizadas por los legisladores individuales. El segundo refiere a los mecanismos de carácter informal como la convocatoria de ministros y jerarcas a comisión, las visitas de legisladores a las dependencias del Ejecutivo o la utilización de diversos flujos de información como las llamadas telefónicas, los e-mails, o las conversaciones informales, etc. En esta oportunidad nos concentraremos en el análisis de los institutos formales de fiscalización. En lo que sigue nos concentraremos en la evaluación de los métodos de control sobre el Ejecutivo, considerando particularmente la frecuencia de uso, así como el destino y volumen o intensidad de la fiscalización.
8.1. Llamados a sala e interpelaciones
La Constitución de la República establece que los ministros son individual y colectivamente responsables por las decisiones que firman ante la Asamblea General. Por esa razón, cualquiera de las cámaras, con los votos de un tercio de sus miembros, puede convocar ministros con el fin de realizar preguntas y evaluar su desempeño al frente de las carteras del gabinete (art. 119 de la Constitución)17.
17
Debería agregarse que cualquiera de las cámaras puede a la vez juzgar las explicaciones de los ministros y proponer una moción de censura por mayoría de miembros. El voto de censura lo realiza la Asamblea General por mayoría absoluta de sus componentes y obliga al o a los ministros a renunciar. No obstante, si esa votación no alcanza los 3/5 de componentes, el presidente puede observar la decisión del Parlamento (vetarla) y activar un complejo mecanismo que eventualmente podría terminar con la disolución de las cámaras y la convocatoria a elecciones anticipadas. Esta situación extrema nunca ha ocurrido en la historia política del país (arts. 147 y 148 de la Constitución). 62
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Bajo estos dispositivos, el nivel de fragmentación de la oposición se transforma en una clave para comprender la frecuencia en el uso del procedimiento. Si en la oposición existe un partido que controla un tercio de bancas de alguna de las cámaras, la convocatoria a ministros debería ser más frecuente. En cambio, sin ningún partido controla esa proporción de asientos, el llamado a sala de ministros estará sujeto a la coordinación entre los actores opositores. El cuadro 25 muestra que, desde la recuperación de la democracia, sólo en las 45ª y 46ª Legislaturas (2000-2005; 2005-2010) hubo un partido opositor capaz de convocar unilateralmente a los ministros a sala. En las restantes Legislaturas, ningún partido opositor controló un tercio de las bancas, por lo que el uso de la convocatoria dependió de la coordinación entre los diferentes actores. Cuadro 25. Gobierno y oposición en el Poder Legislativo. 1985-2013 42ª 43ª 44ª 45ª 46ª 1985-90 1990-95 1995-00 2000-05 2005-10 ¿Existe una mayoría legislativa favorable al gobierno? ¿Existe un partido de oposición con 1/3 de los escaños?
1
2
47ª 2010-13
NO
SI/NO (coalición)
SI (coalición)
SI / NO (coalición)
SI (partido)
SI (partido)
NO
NO
NO
SI (FA)
SI (PN)
NO
1. Coalición mayoritaria entre 1990-1991, luego coalición en minoría 2. Coalición mayoritaria entre 2000-2002, luego partido en minoría
El gráfico 10 muestra el número de llamados a ministros realizados en cada una de las seis legislaturas18. Los datos permiten inferir cuatro fenómenos. Primero, cuando el Frente Amplio, en tanto partido opositor, contó con la capacidad como para traer unilateralmente a sala a los ministros (en la 45ª Legislatura tenía el 40% de las bancas de cada cámara), efectivamente la usó. Como podrá observarse, el record de la serie se da precisamente en ese período con 36 llamados a sala (en promedio, 7 por año). Segundo, cuando el Partido Nacional tuvo el mismo privilegio (en la 46ª Legislatura contaba con el 36% de las bancas en ambas cámara), lo utilizó en forma moderada (solo alcanzó un promedio de 4 llamados al año. Tercero, en la 42ª Legislatura, la primera luego del retorno a la democracia, se observan niveles altísimos de coordinación entre los partidos de la oposición (Partido Nacional y Frente Amplio) para convocar a los 18
Los llamados a sala son contados en base al número de ministros que el Parlamento convoca y no por el número de convocatorias. Por ejemplo, el 17 de octubre de 2012, la Cámara de Senadores convocó a los ministros de Economía y Finanzas; Transporte y Obras Públicas; y al Presidente del BROU, para responder preguntas sobre la subasta pública de los aviones de PLUNA. En nuestra base de datos dicho acto es computado como tres llamados a sala. Este criterio responde a la necesidad de conocer cuáles son las áreas del gobierno que el Parlamento está particularmente interesado en controlar. 63
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 ministros, alcanzando niveles casi similares a los de la 45ª Legislatura (6,6 llamados por año en promedio). Por último, en las 43ª y 44ª Legislaturas se observan bajos niveles de coordinación entre los partidos de la oposición. Mientras entre 1990 y 1995 se realizó un promedio de 4 llamados por año, entre 1995 y 2000, el ratio alcanzó sólo los 3,2. Gráfico 10. Llamados a sala 1985-2013 (promedios entre paréntesis) (6,6)
(4,6)
(3,2)
(7,2)
(4,0)
(7,0)
36 33
23
23 20 16
1985-90
1990-95
1995-00
2000-05
2005-10
2010-13
Fuente: Elaboración propia en base a datos tomados del S.I.P.
En este marco de desempeños tan diversos, ¿cómo puede caracterizarse a la presente Legislatura? Dado que aquí estamos considerando solo tres años y medio de los cinco del mandato, parece razonable pensar que la 47ª Legislatura tiende a parecerse en muchos aspectos a la 42ª (1985-1990). Obsérvese que a pesar de que ningún partido de la oposición cuenta con un tercio de las bancas para de convocar unilateralmente a los ministros a sala, el promedio anual se ubica en los 7 llamados. Este volumen de convocatorias jamás podría haberse alcanzado sin el desarrollo de importantes niveles de coordinación entre el Partido Nacional y el Partido Colorado. Analicemos por tanto los datos con mayor detenimiento. El cuadro 26 presenta información sobre las 23 convocatorias realizadas por el Parlamento en el presente período. Como podrá observarse, los llamados a sala muestran una tendencia atada al desarrollo del mandato de gobierno. A medida que pasa el tiempo, y la elección comienza a divisarse en el horizonte, el uso del mecanismo se vuelve más frecuente.
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
Ingreso 13-07-10 22-12-10 29-03-11 29-03-11 14-06-11 14-06-11 14-06-11 01-11-11 16-11-11 20-04-12 02-05-12 03-07-12 01-08-12 17-10-12 17-10-12 17-10-12 04-12-12 15-01-13 15-01-13 05-03-13 16-07-13 16-07-13 16-07-13
Cámara CRR CP CSS CSS CRR CRR CRR CSS CSS CRR CRR CSS CSS CSS CSS CSS CSS CSS CRR CSS CSS CSS CSS
Interpelante PN (Cardoso) PN (Heber) PN (Abreu) PN (Abreu) PN (Amarilla) PN (Amarilla) PN (Amarilla) PN (Heber) PC (Pasquet) PN (Piñeirúa) PN (Cardozo) PN (Abreu) PN (Larrañaga) PN (Moreira) PN (Moreira) PN (Moreira) PN (Heber) PN-PC (Abreu-Amorin) PC (Amado) PN-PC (Abreu-Amorin) PN-PC (Moreira) PN-PC (Moreira) PN-PC (Moreira)
Cuadro 26. Llamados a Sala. 2010-2013* Ministerio Ministro MIN Bonomi MRREE Almagro MIN Bonomi MDN Rosadilla MIEM Kreimerman MVOTMA Muslera MTD Lescano MSP Venegas MRREE Almagro MIDES Olesker MIN Bonomi MRREE Almagro MEC Ehrlich MEF Lorenzo MTOP Pintado BROU Caloia MRREE Almagro MRREE Almagro MIN Bonomi MEF Lorenzo MEF Lorenzo MTOP Pintado BROU Caloia
Motivo Fallecimiento reclusos cárcel Rocha Reconocimiento Estado Palestino Carta y Documento Carta y Documento Impacto ambiental Minera Aratirí Impacto ambiental Minera Aratirí Impacto ambiental Minera Aratirí Gestión de ASSE Cumbre G20. Desprestigio Programas sociales del MIDES Situación sistema carcelario Resoluciones del Mercosur. Acuerdo Educativo Subasta PLUNA Subasta PLUNA Subasta PLUNA Comisión Administrativa Río de la Plata Estadía Presidente en Venezuela Hechos delictivos Medidas económicas correctivas PLUNA. Pago Aval. Concurso PLUNA. Pago Aval. Concurso PLUNA. Pago Aval. Concurso
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria
Como podrá observarse, en el primer año del mandato se realizaron dos llamados a sala; en el segundo, siete; y en el tercero, ocho. Hasta julio del cuarto año del período, el número de llamados a sala ya ascendía a seis. El gráfico 12 muestra que el número de llamados a sala de la presente Legislatura están por encima del patrón histórico (1985-2010), particularmente, los del segundo y tercer año. La explicación brindada por la literatura especializada afirma que el ritmo e intensidad del uso de este mecanismo, responde a la influencia del mandato fijo sobre la conducta de los actores. Al comienzo del período, los actores políticos tienden a cooperar con el Ejecutivo de turno, pero a medida que transcurre el mandato, los partidos y fracciones incrementan su competencia con vistas a afrontar la futura elección19. En el cambio de la lógica de la cooperación por la lógica del conflicto, el llamado a sala y la interpelación de ministros cumple una función política sustantiva, pues permite hacer públicas las diferencias entre el gobierno y la oposición, establecer cuáles son las principales diferencias en materia
19
Chasquetti, Daniel y Juan Andrés Moraes (2000). “Parlamento y Gobierno en Uruguay: hacia una teoría del ciclo político” en Jorge Lanzaro (ed.) La segunda transición en Uruguay. Montevideo: FCUICP. 65
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 de políticas públicas y aun mentar el impacto de los pesos y contrapesos institucionales que prevé el sistema. Gráfico 11. Llamados a sala según año del mandato (promedios)
Fuente: Elaboración propia en base a datos tomados del S.I.P.
El uso de este dispositivo institucional por parte de la oposición partidaria ha presentado una orientación muy precisa. Como podrá observarse en el cuadro 27, los tres principales objetivos han sido el Ministro de Relaciones Exteriores (Luis Almagro); el Ministro del Interior (Eduardo Bonomi) y el Ministro de Economía y Finanzas (Fernando Lorenzo). Estos tres jerarcas recibieron en conjunto más del 50% de las convocatorias (12 en 23).
Cuadro 27. Orientación de los Llamados a Sala Ministerios MRREE MIN MEF BROU MTOP MEC MIEM MTD MVOTMA MIDES MDN MSP Total
Ministros Almagro Bonomi Lorenzo Caloia Pintado Ehrlich Kreimerman Lescano Muslera Olesker Rosadilla Venegas
Convocatorias 5 4 3 2 2 1 1 1 1 1 1 1 23
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Pese a que la oposición ha utilizado con inusitada frecuencia el dispositivo del llamado a sala, sus consecuencias políticas han sido atenuadas por el voto del partido mayoritario cuyos legisladores han estado dispuestos a respaldar a los ministros cuestionados. No obstante, la existencia de una mayoría legislativa disciplinada es un factor que explica apenas el hecho de que el Parlamento no haya votado una declaración de insatisfacción con la actuación de los ministros. Aun careciendo de una mayoría, los presidentes uruguayos suelen evitar el resultado más dramático de este dispositivo institucional, esto es, la censura ministerial. La evidencia de las últimas tres décadas muestra que para evitar ese resultado al presidente le alcanza con controlar al menos 2/5 de la Asamblea General20. Ninguno de los 151 llamados a sala de ministros, realizados entre 1985 y 2013, provocó la caída de un ministro debido a que el gobierno siempre ha contado con el respaldo de por lo menos los 2/5 de la Asamblea. Es cierto que a lo largo de los años algunos ministros debieron soportar el juicio negativo del Parlamento (insatisfacción por la gestión), pero como ha sido práctica usual desde la recuperación democrática, ese hecho no ha provocado consecuencias políticas dramáticas para los gobiernos21. 20
Para que la Asamblea General se deshaga definitivamente de un ministro se necesita el voto afirmativo de 3/5 de sus componentes (78 legisladores en 130). En ese caso, el presidente debe aceptar la censura y remover al ministro. En cambio, si la votación es mayoritaria pero no alcanza esa exigencia (superior a 66 pero inferior a 78 votos), el presidente puede observarla (vetarla) e iniciar un proceso que eventualmente podría culminar con la disolución de las cámaras y el llamado a elecciones legislativas anticipadas. Un escenario de este tipo supone un riesgo muy alto para los legisladores (ponen en juego sus cargos) además de constituir una coyuntura de incertidumbre para el sistema político y el país. Desde 1934 a la fecha, solamente en una ocasión el sistema político se aproximó a un escenario de esa naturaleza. En abril de 1968, el legislador nacionalista Carlos Julio Pereyra interpeló al ministro de Industria y Comercio, Jorge Peirano Facio y abrió paso a la censura parlamentaria, que fue aprobada por mayoría en la AG. En esa ocasión, el entonces presidente colorado, Jorge Pacheco Areco. observó la decisión y desafió a la Asamblea General a mantener el voto de censura. El Parlamento carecía de los votos suficientes para respaldar la censura (no superaba los 78 votos) y eso le daba la oportunidad al presidente de disolver las cámaras tal como había anunciado. Sin embargo, cuando la Asamblea General consideró la observación, una de las fracciones coloradas cogobernantes, la Lista 15, modificó su postura; apoyó la moción de censura y obligó a renunciar al ministro (se alcanzaron los 3/5 de votos) . Luego de dicho episodio, el sistema político no volvió a adentrarse por esos riesgosos intersticios institucionales, aunque en ocasiones se presentan mociones de censura. 21 Concretamente, luego de recuperada la democracia, se han presentado en el Parlamento nueve mociones de censura que afectaron a los todos los gobiernos del periodo. Sin embargo, solo una de ellas llegó a ser tratada por la Asamblea General con un resultado de rechazo. Las demás ni siquiera fueron aprobadas en la cámara en la que fueron presentadas. Esto no significa, de todas formas, que el Parlamento no cuestione a los ministros, sino que suele hacerlo recurriendo a soluciones más razonables como la declaración de insatisfacción con las respuestas del ministro. Vale aclarar que en general, antes de la dictadura, ese tipo de resolución era una condición suficiente –al menos se entendía así- para que el Ejecutivo removiese al ministro, ya que ningún gobierno deseaba contar con colaboradores cuestionados por el Parlamento. Sin embargo, con el retorno de la democracia, dicha práctica se vio sustancialmente modificada. El 29 de octubre de 1985, el presidente Sanguinetti pasó por alto una declaración de insatisfacción contra su ministro del Interior, Carlos Manini Ríos, y lo mantuvo en el cargo. Para muchos observadores y actores políticos de la época, ese proceder supuso un acto de soberbia del presidente pues se ignoraba la opinión del parlamento sobre la gestión de un ministro. La reiteración de la estrategia presidencial en noviembre de 1986 (ante una declaración contra el ministro de Industria y Energía, Jorge Sanguinetti), convenció al elenco político de que por la vía declarativa no se lograrían remover ministros. 67
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
8.2. Llamados en régimen de comisión general. La fiscalización sobre el gobierno también se canaliza a través el llamado de los ministros en régimen de comisión general. Los reglamentos de ambas cámaras establecen la posibilidad de realizar sesiones especiales con un ministro convocado con el fin de analizar un asunto específico, sin que ello implique la toma de decisiones. Esta modalidad de funcionamiento suele utilizarse para establecer el diálogo con el ministro sobre algún aspecto de su gestión. Los ministros no están constitucionalmente obligados a comparecer en esas instancias pero como la convocatoria suele estar acordada por los partidos en el parlamento, los mismos no tienen otra opción que aceptar la invitación y participar. Como reglamentariamente las cámaras no pueden tomar decisiones, este tipo de instancia no genera un riesgo político importante para el ministro. De todos modos, dichas convocatorias suelen ser instancias importantes donde el gobierno y la oposición analizan, confrontan y también publicitan sus posiciones sobre determinadas políticas públicas. Durante la presente Legislatura se realizaron 22 llamados de ministros a sala en régimen de comisión general. Del total, 7 fueron desarrollados por la Comisión Permanente durante el período de cese de sesiones ordinarias, 5 por la Cámara de Representantes, y 10 por la Cámara de Senadores. Asimismo, 14 llamados fueron convocados por iniciativa exclusiva de la oposición y 8 contaron con el apoyo de los legisladores oficialistas. Por otra parte, ningún llamados en régimen de comisión general realizado por el Senado contó con el apoyo del Frente Amplio, lo cual indica que en esa cámara, los legisladores de la oposición utilizaron ese procedimiento para confrontar posiciones con el gobierno. Asimismo, los datos muestran que en la cámara alta algunos llamados de ministros en régimen de comisión general (a los Ministros de Economía y Finanzas y de Transporte y Obras Públicas) se realizaron previamente a los llamados a sala e interpelaciones por el mismo tema. En la cámara baja las cosas fueron bastante diferentes ya que todos los llamados –a excepción de uno- contaron con el apoyo de los legisladores del gobierno, lo cual puede interpretarse como un intento por favorecer la rendición de cuentas por parte de los ministros convocados.
Desde entonces los presidentes han contado con apoyos legislativos suficientes como para impedir que una mayoría de 3/5 de la Asamblea General censure a un ministro. 68
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Cuadro 28. Llamados en Régimen de Comisión General. 2010-2013* Ingreso Cámara Interpelante Ministerio Ministro Motivo Situación de las Finanzas públicas 09-03-10 CSS PN-PC MEF Lorenzo Situación Cárceles de Rocha 13-07-10 CRR FA MIN Bonomi Gestión de ASSE 12-10-10 CSS PN-PC MSP Olesker Situación de sequía en el país 18-01-11 CP FA MGAP Aguerre Situación de la Policía 08-02-11 CP Todos MIN Bonomi 14-09-11 CSS PN-PC MEC Ehrlich Situación de la educación pública 16-11-11 CRR Todos MIEM Kreimerman Endeudamiento con Venezuela por petróleo crudo 11-01-12 CP PN-PC MIN Bonomi Inseguridad y política carcelaria 18-01-12 CP PN-PC MIDES Olesker Proceso de adopción de menores 18-01-12 CP FA INAU Salsamendi Proceso de adopción de menores 02-02-12 CP FA MIEM Kreimerman Tratamiento productos nacionales comercio exterior 02-02-12 CP FA MRREE Almagro Tratamiento productos nacionales comercio exterior 11-04-12 CSS PN-PC MEC Ehrlich Situación de los locales de enseñanza pública 12-04-12 CRR Todos MVOTMA Muslera Situación Dirección de Medio Ambiente 17-04-12 CSS PN-PC MTOP Pintado Situación de PLUNA S.A. 09-05-12 CSS PN-PC MRREE Almagro Licitación dragado Canal Martín García. 23-08-12 CRR Todos MTOP Pintado Estudios y alternativas del Puerto de Aguas profundas 04-12-12 CRR PN-PC MTOP Pintado Características del Puerto de aguas profundas 12-06-13 CSS PN-PC MSP Muñiz Situación del Sistema Integrado de Salud 10-07-13 CSS PN-PC MEF Lorenzo PLUNA S.A. Concurso y acuerdo pago aval. 10-07-13 CSS PN-PC BROU Calloia PLUNA S.A. Concurso y acuerdo pago aval. 10-07-13 CSS PN-PC MTOP Pintado PLUNA S.A. Concurso y acuerdo pago aval. * 01-03-2010 al 31-07-2013 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria
69
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
9. Solicitud de pedidos de informe Otro dispositivo institucional utilizado por los legisladores para desarrollar su rol fiscalizador son los pedidos de informes (PDI) a los ministerios, entes autónomos y concejos descentralizados. A diferencia de los Llamados a sala, esta herramienta no requiere el voto de las cámaras, sino que alcanza con la simple voluntad del legislador para cursarlo. Por esa razón, los PDI permiten conocer al mismo tiempo cuánto fiscalizan los legisladores al gobierno y sobre todo cuáles son los temas que generan preocupaciones. La presente Legislatura ha cursado 2.055 PDI, cifra que ajustada a los parámetros históricos del sistema. El gráfico 12 muestra una serie por Legislatura donde la actual (46ª) solo es superada por la anterior (45ª), donde se tramitó la salida de la crisis económica y el país vivió uno de los momentos más angustiantes de su historia. Por esa razón, parece razonable sostener que la fiscalización de este período alcanza un auge superlativo. Esto queda muy claro cuando se comparan los últimos dos mandatos legislativos, ambos controlados por una mayoría del Frente Amplio, y se observa que el volumen de PDI del presente creció un 7%. En otras palabras, en la actual Legislatura, la intensidad fiscalizadora creció y ello se debe a un aumento de la zona de conflicto entre el gobierno y la oposición.
Gráfico 12. Pedidos de Informe de los Legisladores*. 1985-2013
3011
2035 1700
2051
1912
1597
108
168
1985-88
1990-93
92 1995-98
Partido de gobierno
203
2000-03
325 112 2005-08
2010-13
Total de pedidos de informe
* Primeros tres años de cada Legislatura Fuente: Elaboración propia en base a datos del S.I.P.
70
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 El gráfico anterior compara también el volumen total de PDI con los que presentan los legisladores del partido de gobierno. Como podrá observarse, en la actual Legislatura se registra una descenso del 67% de las solicitudes cursadas por representantes oficialistas (de 325 a 112). Mientras que en la administración Vázquez cada 10 PDI de los legisladores, 1.5 era iniciado por representantes del propio partido de gobierno, en la administración Mujica, esa relación desciende a menos de 1 cada 10. Por tanto, si en este período se cursaron más PDI y si los legisladores del Frente Amplio presentan menos requisitorias, parece obvio concluir que la intensidad de la fiscalización se asienta en las preferencias y el desempeño de la oposición. En el cuadro 29 se presentan los PDI cursados según la filiación partidaria de los legisladores. Los partidos de la oposición concentran el 94% de las solicitudes. Mientras los legisladores nacionalistas presentaron el 52%, los colorados el 41%. Si se calcula la tasa de PDI per cápita, se observa que los legisladores del Partido Colorados son los más orientados a la tarea de fiscalización (38 por legislador). Cuadro 29. Pedidos de Informe año 2010-13* Partido Frente Amplio
PDI
%
PDI/leg.
111
5%
2
Partido Nacional
1067
52%
27
Partido Colorado
837
41%
38
Partido Independiente
20
1%
10
Legisladores de varios partidos
20
1%
-
2055
100%
Total
16
* Hasta el 31 de julio de 2013 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria
9.1. Orientación de los Pedidos de Informe
El análisis de la orientación de los 2.055 PDI brinda información sobre cuáles son las políticas públicas de mayor preocupación por parte de los legisladores. El foco de atención principal reposa en los Ministerios de Industria, Energía y Minería (MIEM), Educación y Cultura (MEC), Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), Salud Pública (MSP) y Economía y Finanzas (MEF). Este ranking de prioridades no coincide con el de los Llamados a Sala y los Llamados en Régimen de Comisión General, lo cual demuestra que los ministros que son convocados al Parlamento con mayor frecuencia, no necesariamente son los que reciben una mayor
71
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 afluencia de PDI. Por ende se puede inferir que posiblemente a la hora de fiscalizar, los legisladores evitan solapar el uso de sus recursos institucionales. Cuadro 30. Destino de los Pedidos de Informes. 2010-2013* MIEM
221
11%
MEC
211
10%
MVOTMA
198
10%
MSP
194
9%
MEF
181
9%
MIN
163
8%
MTOP
136
7%
MIDES
115
6%
MRREE
99
5%
MDN
90
4%
MGAP
73
4%
MTD
59
3%
MTSS
28
1%
Entes y otros**
189
9%
PJ, TCA, TC, CE
36
2%
ONSC
24
1%
OPP
34
2%
Total
2.051
100%
* Al 31 de julio de 2013 ** Presidencia; INAU; ANV; AGESIC; ASSE; Casinos; CETP; CND; CODICEN; DGI; DNA; INE; INAU; URSEA; URSEC Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria
El cuadro 31 ilustra acerca de las prioridades de cada partido a la hora de fiscalizar la gestión del
gobierno. Esta información es importante porque permite
configurar un mapa partidario de prioridades (ver diagrama 1). El Ministerio de Industria Energía y Minería (MIEM) y el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) parecen estar en el centro de la escena pues los tres grandes partidos lo ubican como uno de sus principales cuatro objetivos. En términos absolutos, ambas dependencias son las más requeridas con más del 20% de los PDI (221 y 211 respectivamente). El Partido Colorado y el Partido Nacional comparten también preferencia en el control del desempeño del Ministerio de Salud Pública (MSP) (cuarto en el ranking general con 194 PDI), pero los legisladores colorados también priorizan el seguimiento del Ministerio del Interior (MIN) (sexto en el ranking con 163 PDI), en tanto los nacionalistas al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) (tercero en el ranking con 198 PDI). 72
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Cuadro 31. Pedidos de Informe según Partido y destino (2010-2013*) Frente Amplio
Partido Colorado
Partido Nacional
Destino
N
%
Destino
N
%
N
%
MEF
18
16%
MIEM
82
10%
Destino MIEM
119
11%
MIEM
15
13%
MIN
82
10%
MEC
117
11%
MEC
11
10%
MSP
81
10%
MVOTMA
110
10%
SCJ
9
8%
MEC
79
9%
MSP
105
10%
MTSS
8
7%
MVOTMA
77
9%
MEF
87
8%
MVOTMA
7
7%
MEF
74
9%
MIN
72
7%
MDN
6
5%
MTOP
56
7%
MTOP
70
7%
MTOP
6
5%
MIDES
48
6%
MIDES
60
6%
MGAP
5
4%
MDN
41
5%
MRREE
56
5%
OPP
5
4%
MRREE
41
5%
MTSS
55
5%
MIN
4
4%
MTSS
33
4%
MDN
43
4%
ONSC
4
4%
MGAP
29
3%
MGAP
39
4%
ANEP
3
3%
MTD
29
3%
MTD
28
3%
MIDES
3
3%
OPP
13
2%
OPP
14
1%
MSP
3
3%
ANEP
7
1%
ONSC
12
1%
Otros
4
4%
Otros
64
8%
Otros
80
8%
Total
111
100%
Total
836
100%
Total
1.067
100%
* Al 31 de julio de 2013 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria
Los legisladores frenteamplistas focalizan también su atención en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) (quinto en el ranking con 181 PDI) y en la Suprema Corte de Justicia (decima octava en el ranking con 9 PDI)22. El 49% de PDI oficialistas fueron realizados por legisladores del MPP y el 24% por representantes del Partido Comunista. Los primeros dirigieron un cuarto de su paquete de PDI hacia el MIEM y un 15% hacia el MEF, en tanto los segundos, enviaron una la tercera parte de sus PDI hacia el MEF. En cierto modo, estos datos ilustran acerca del debate que surca la interna del gobierno. Los grupos que le abrieron el camino a Mujica para acceder a la presidencia (promoviendo su candidatura presidencial) han sido los más proactivos a la hora de controlar a su propio gobierno, expresando así sus diferencias con algunas políticas específicas conducidas por ministros que no pertenecen a sus grupos.
22
Las 9 solicitudes cursadas a la Suprema Corte de Justicia (SCJ) están vinculadas con el tema derechos humanos y en particular con la sentencia de este organismo sobre la norma que anuló la Ley de Caducidad y el traslado de la Jueza Mariana Mota (6 presentadas por representantes del MPP y el Espacio 609). 73
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Diagrama 1. Mapa de Preferencias en Fiscalización (Principales 4 objetivos de los partidos en base a pedidos de Informes)
Finalmente, resulta interesante conocer quiénes son los legisladores que ofician como “espadas o aguijones” en el proceso de fiscalización de los ministerios. Al respecto, lo primero que hay que decir es que no todos los legisladores hacen uso de este mecanismo. Naturalmente, los legisladores de la oposición son los más proclives a controlar al Ejecutivo. En segundo lugar, está el problema de las intenciones reales del legislador. Sabemos que en principio cada pedido busca saciar una necesidad de información. No obstante, bajo esa lógica demanda, puede encubrirse un segundo objetivo vinculado con el cultivo de un electorado específico que pueda brindar rédito en la búsqueda de la reelección. O sea, mediante un pedido de informe, un legislador puede mostrar sus discrepancias con una política del gobierno. La literatura especializada sobre parlamentos denomina a este tipo de comportamientos como taking position porque permite al votante conocer la posición pública del emisor sobre una determinada política. Por tanto, debemos considerar que los legisladores que utilizan con mayor frecuencia este instrumento buscan información pero también por esta vía despliegan recursos para realizar taking position frente al electorado. Sólo esta última advertencia permite comprender por qué algunos legisladores se apartan tanto del promedio al utilizar el pedido de informe con tanta frecuencia23. 23
El pedido de informe no es el único dispositivo legislativo que permite el taking position. Prácticamente todos los recursos legislativos facilitan este tipo de despliegues. Sin embargo, al igual que la exposición oral o la nota escrita, el pedido de informe supone una acción de bajo costo para el 74
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
En la presente legislatura, 118 legisladores escribieron pedidos de informe. Entre ellos hay muchos titulares de su banca y también algunos suplentes; 33 legisladores escribieron más de 20 PDI y 15 escribieron 2 PDI y 29 escribieron solo 1. Esto quiere decir que existe una gran dispersión en el uso de este instrumento. Si se calcula el peso relativo de los legisladores que solicitan pedidos de informe observamos que existen 31 solicitantes efectivos que agruparían más del 80% de los PDI24. Entre los 33 legisladores que presentaron más de 20 PDI, hay 19 nacionalistas, 12 colorados y 2 frenteamplistas, lo cual resulta lógico dado el hecho de que el pedido de informe es un mecanismo típico de la oposición. El cuadro 32 presenta un ranking de los seis principales “aguijones” de los ministerios más fiscalizados por la oposición (ver diagrama). Como podrá apreciarse, el diputado por Rivera del Partido Colorado, Richard Sander, lidera el ranking de fiscalización en todos los casos y eso se debe a su impactante proactividad. Hay otros nombres que se repiten como Cantero, Amarilla y Arocena, todos legisladores muy orientados hacia esta tarea25. Cuadro 32. Ranking de legisladores solicitantes de pedidos de informe según ministerios más fiscalizados. 2010-2013* Ranking 1 2 3 4 5 6 PDI Legisladores %
MIEM Sander (22) Cantero (21) Amarilla (13) Delgado (13) Gandini (9) Garino (9) 221 56 0.43
MEC Sander (25) Garino (10) Arocena (10) Amarilla (9) Vázquez (8) Lacalle Pou (7) 211 65 0.50
MSP Sander (22) Arocena (13) Solari (12) Otegui (10) Amarilla (8) Vázquez (6) 194 55 0.42
MIN Sander (9) Arocena (7) Abdala (7) Amarilla (7) Gloodtdofsky (7) Bordaberry (7) 163 52 0.40
MVOTMA Sander (40) Amarilla (14) Arocena (13) Lacalle Pou (11) Cantero (6) Amy (6) 198 46 0.35
* Hasta el 31 de julio de 2013
individuo porque el mecanismo se activa con la mera voluntad individual (el único esfuerzo es redactarlo). 24 Este cálculo se puede hacer adaptando el conocido índice del Número Efectivo de Partidos, utilizado normalmente para medir el grado de fragmentación del sistema de partidos. La idea detrás de esta medida es contar partidos y, al mismo tiempo, para ponderar el recuento de acuerdo a su fuerza relativa, referida a su participación en el voto o en los escaños que se obtienen en el Parlamento. En este caso, estaríamos contando “legisladores que solicitan PDI” pero ponderando su grado de participación en el total de PDI que el Parlamento ha cursado. El mismo cálculo realizado para las dos anteriores legislaturas en el mismo período de tiempo (40 meses) arroja 38 entre 2000-03 y 51 entre 2005-2008. 25 Los primeros diez legisladores del ranking general de Pedidos de Informe son: Sander (PC) con 222; Amarilla (PN), 89; Cantero (PC), 77; Lacalle Pou (PN), 75; Garino (PC), 74; Bordaberry (PC), 73; Arocena (PN), 72; Abdala (PN), 64; Lacalle Herrera (PN), 58; y Otegui (PN), 58. Si bien la cifra alcanzada en esta materia por el diputado Sander impresiona, debemos señalar que el record está en manos del diputado frenteamplista por Río Negro, Ricardo Castromán en la 45° Legislatura con 329 PDI en idéntico lapso del mandato.. 75
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
El cuadro también muestra en la penúltima fila, el número de legisladores que envió PDI a cada ministerio y el porcentaje que ese número representa en el cuerpo legislativo. Como podrá verse, los legisladores que hacen uso del instituto del pedido de informe son una proporción menor de la cámara, lo cual confirma que el PDI es un instrumento opositor. Al mismo tiempo, el nivel de concentración induce a pensar que en el seno de los partidos existe una división del trabajo donde un grupo de representantes se especializa en la labor de fiscalización.
9.2. Celeridad del trámite de respuesta
La utilidad del uso del pedido de informe reposa en los resultados que el legislador alcanza. O sea, la interacción entre el legislador y las agencias del gobierno determina las condiciones futuras del uso del mecanismo. En la medida que las oficinas gubernamentales responden, los legisladores encontrarán mayores incentivos para escribir pedidos de informes. Por el contrario, si el gobierno contesta poco, los legisladores pueden desistir de la tarea y buscar otros caminos para hacerse de la información26. Al menos en teoría, podría pensarse que el volumen de pedidos de informe de una legislatura supone una función de la tasa de respuesta que el gobierno brinda. Por esta razón, resulta imprescindible no solo analizar cuántos PDI se presentan sino también cuántos son respondidos. La tasa de respuesta es a nuestro juicio un indicador bastante fiable acerca del correcto funcionamiento de los recursos de control interinstitucionales (checks and balances) y por eso es conveniente tenerla siempre presente. 26
La Ley de Acceso a la Información ha generado una situación no prevista respecto a los mecanismos típicos de fiscalización, pues bajo ciertas condiciones puede transformarse en un camino alternativo al PDI. Por ejemplo, a mediados de 2012, el diputado colorado Fitzgerald Cantero, luego de realizar dos PDI solicitando a ANCAP información sobre gastos de publicidad y auspicios, y de no recibir respuesta alguna por parte de la empresa pública, presentó a la justicia un recurso de solicitud de información amparado en la mencionada Ley. La justicia le dio la razón y obligó a ANCAP a responder inmediatamente la requisitoria. La Ley de Acceso a la Información Pública cuenta con un mecanismo al que puede recurrir cualquier ciudadano y establece que la oficina pública demandada debe responder en un plazo de 20 días hábiles, con una prórroga de 20 días más. Si esto no se cumple, el solicitante puede reiterar la exigencia y en caso de que ello no se resuelva, la ley establece multas económicas. Sin embargo, luego de que Cantero obtuviera ese triunfo, la Justicia desestimó otro recurso presentado por el diputado colorado Juan Manuel Garino, que procuraba obtener información sobre el contrato de concesión para el mantenimiento del dragado del canal Martín García. La Cancillería alegó que dichos datos eran de carácter reservado y por tanto la Justicia, en dos instancias, denegó la solicitud. Al respecto ver http://historico.elpais.com.uy/121206/pnacio-680072/nacional/justicia-impide-a-diputado-acceso-a-lainformacion-sobre-el-dragado/ (consultado el 30/09/2013) y Semanario Búsqueda, 18/10/2012. 76
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 En la presente Legislatura, el porcentaje de respuestas a los PDI se ubicó en el 61%, proporción ligeramente inferior a la del mandato anterior pero sensiblemente más alta que la del período 2000-2003. En cuanto al tiempo que tarda la respuesta, la actual Legislatura alcanza un promedio de 138 días, resultando un desempeño algo inferior al de la pasada (115 días), pero superior al del período 2000-2003. En otras palabras, el actual gobierno presentó un volumen de respuestas parecido al del pasado pero para cumplir con esa tarea necesitó más tiempo. Por tanto, en esta materia su performance ha sido menos eficiente que la de la administración Vázquez pero sensiblemente superior a la de la administración Batlle. Cuadro 33. Pedidos de informes, respuestas y tiempo que insume la respuesta (2000-2013)* Año
Pedidos
Respuestas
Porcentaje
Tiempo
2000-03
3526
1706
48%
166
2005-08
1912
1230
64%
115
2010-13
2051
1241
61%
138
* Al 31 de julio de 2013 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria
Las tres dependencias más solventes a la hora de responder son el Ministerio de Turismo y Deporte (MTD), con una tasa de respuesta del 90%; el de Defensa Nacional (MDN), con un 78%; y el de Economía y Finanzas (MEF), con un 75%. En el otro extremo, las peores performances corresponden al Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP) con un 37%, y el de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) con un 48%. Los Ministerios de Economía y Finanzas y Defensa Nacional son los más raudos a la hora de responder pedidos de informe (57 y 78 días promedio, respectivamente), en tanto los de Turismo y Deporte, Transporte y Obras Públicas e Interior, muestran desempeños superiores a la media. En el otro extremo (o sea, los más lentos) se encuentran los Ministerios de Educación y Cultura (MEC) con 261 días y el de Desarrollo Social (MIDES) con 187 días.
77
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Cuadro 33. Respuestas a los pedidos de informe según destino y tiempo que insume la respuesta (2010-2013*) Destino
Pedidos
Respuestas
Porcentaje
Tiempo
MDN
90
70
78%
78
MEF
181
135
75%
57
MTD
59
53
90%
182
MTOP
136
86
63%
139
MIN
163
99
61%
135
MIEM
221
136
62%
126
MIDES
115
63
55%
187
MSP
194
120
62%
162
99
62
63%
155
198
95
48%
141
MTSS
98
59
60%
141
MGAP
73
27
37%
108
MEC
211
110
52%
261
Otros*
213
126
59%
90
2051
1241
61%
138
MRREE MVOTMA
Total
* Al 31 de julio de 2013 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria
Si se considera el nivel de respuestas obtenidas por los partidos (entendidos como la suma de los legisladores que utilizan el PDI), se observan resultados consistentes con los hallazgos encontrados a lo largo del informe. Los legisladores del Frente Amplio son los que reciben una mayor proporción de respuestas y lo consiguen en menor tiempo (71% de respuestas y 122 días promedio en recibirlas). Los partidos fundacionales reciben un tratamiento parecido situado en el entorno del 60% de respuestas y un promedio de 133 días para los colorados y 144 días para los nacionalistas. El Partido Independiente recibe una mayor proporción de respuestas (65%) pero también con una mayor demora (174 días). Cuadro 34. Respuestas a los pedidos de informe según partido (2010-13) Partidos Pedidos Respuestas Porcentaje Tiempo Frente Amplio 111 79 71% 122 Partido Colorado 836 505 60% 133 Partido Nacional 1067 631 59% 144 Partido Independiente 20 13 65% 174 Varios partidos 17 13 76% 129 Total 2051 1241 60% 138 * Al 31 de julio de 2013 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Finalmente, resulta interesante comprobar que las dependencias gubernativas y estatales responden a los legisladores sin importar el volumen de PDI que cada uno presenta. Esto quiere decir que no existe un juego estratégico entre aquellos que demandan información y aquellos que responden pues las tasas de respuestas son constantes. Esta conclusión surge de un examen muy simple: hemos considerado a los 32 legisladores que presentaron más de 20 PDI, controlando la proporción de respuestas que cada uno obtiene. El gráfico 13 muestra que el número de PDI y el número de respuestas presentan una relación lineal (R2 de 0,9709). En otras palabras, el volumen de PDI que presenta un legislador no influye sobre el número de respuestas que recibirá de los receptores. Gráfico 13. Pedidos de Informe y respuestas de los legisladores que realizaron más de 20 solicitudes 240 R² = 0,9709
220 200 180
Preguntas
160 140 120 100 80 60 40 20 0 170
160
150
140
130
120
110
90
100
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Respuestas Fuente: Elaboración propia en base a datos del S.I.P. Cada punto en el gráfico es un legislador.
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
10. Un enfoque integrado de la fiscalización
La fiscalización parlamentaria sobre el Poder Ejecutivo se realiza a través de diversos mecanismos. En este informe hemos privilegiado el estudio de tres: los llamados a sala de ministros; los en régimen de comisión general; y los pedidos de informes a las dependencias de gobierno. Para evaluar cuánto ha presionado estas Legislatura sobre el Ejecutivo de Mujica, hemos desarrollado el Índice de Fiscalización Parlamentaria (IFP). Este index toma en cuenta las tres posibilidades mencionadas a partir del supuesto de que las mismas constituyen un sistema cuyos componentes están fuertemente interconectados. Como el Parlamento tiene a su disposición diferentes procedimientos, podríamos suponer que los legisladores, ante cada problema, seleccionan el tipo de herramienta más útil para alcanzar sus objetivos de fiscalización. Por esta razón, el Índice controla el uso de dichos dispositivos pero al mismo tiempo establece un criterio de ponderación entre ellos. El Índice considera al pedido de informe como la decisión más elemental del proceso de fiscalización (la mera voluntad del legislador individual resulta suficiente para su despliegue) por lo cual ésta será la unidad base del cálculo. Por tanto, si el pedido de informe tiene un valor 1, el siguiente paso es resolver cuál es el valor de los llamados a sala y llamados en régimen de comisión general. Para resolver este problema proponemos calcular el ratio entre el uso de esos llamados y los pedidos de informe de la legislatura anterior. O sea, al comenzar el período, los legisladores tienen en mente una relación entre la magnitud del llamado del ministro y el simple pedido de informe y ella se podría inferir a partir de lo ocurrido en el mandato anterior. Por ejemplo, si en el período t-1 se presentaron 100 pedidos de informes y se realizaron 10 llamados de ministros, el valor de este último procedimiento será 10. Por tanto, si en el período t hay 50 pedidos de informes y 5 llamados a sala el valor del Índice de Fiscalización Parlamentaria será 100 (IFP = 50 + (5*10) = 100). En el Anexo III, mostramos algunos ejemplos de cómo se construye este índice. El gráfico 14 muestra la serie anual resultante de la aplicación del índice desde 1990. Allí se observan dos fenómenos interesantes. En primer lugar, en casi todos los períodos, el valor del índice aumenta desde valores menores del primer año hasta valores máximos en el tercero. En segundo lugar, en la serie aparecen dos periodos, muy claramente definidos, donde el Parlamento parece ejercer mayor y menor nivel de
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 fiscalización sobre el Ejecutivo. Entre 2000-2005, se observan los niveles máximos de control sobre el gobierno seguramente motivados por la crisis económica que vivía el país y sus consecuencias. Sin embargo, en el siguiente período, el Parlamento muestra un brusco descenso del nivel de presión sobre el Ejecutivo y ni siquiera se registra el ciclo creciente (de menos a más) observado en las anteriores legislaturas. Es probable que ello tenga que ver con la nueva responsabilidad que los partidos históricos debieron asumir, o sea, por primera vez en la historia, quedaron situados juntos en la oposición y la responsabilidad de la fiscalización recayó enteramente sobre ellos. Gráfico 14. Índice de Fiscalización Parlamentaria. 1990-2012
2500
2000
1500
1000
500
0 2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
Fuente: Elaboración propia en base a datos del S.I.P.
Observando ahora la presente Legislatura, encontramos que la fiscalización ha ido en aumento con el paso de los años. El salto de 2011 es particularmente intenso. Si se abren los datos según el ministerio que recibe la fiscalización, se podrá comprender cuán relacionado está el control parlamentario y su orientación con la agenda pública del país. El gráfico 15 muestra la evolución de la fiscalización según dependencias y como podrá apreciarse, el Ministerio del Interior ha sido el más controlado desde el comienzo del período. Este hecho es consistente con las encuestas de opinión pública que señalan al problema de la seguridad como la principal preocupación de los
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 uruguayos27. Le sigue el de Relaciones Exteriores, con un 2012 particularmente intenso en llamados a sala y pedidos de informes relativos a la relación con Argentina y a la política comercial del país (el más fiscalizado de ese año). Algo similar ocurre con el Ministerio de Transporte y Obras Pública que, en virtud de temas como el cierre de PLUNA o la aprobación del puerto de aguas profundas, se convierte en ese año en la quinta dependencia más controlada. El Ministerio de Industria, Energía y Minería se ubica en el tercer lugar, con una presión espectacular en 2011, y el Ministerio de Educación y Cultura, en el cuarto lugar, con una presión creciente en el tiempo. Gráfico 15. Índice de Fiscalización Parlamentaria según ministerio. 2010-2012
600 2012 500
2011 237
2010
400 346 138
300
174 56
185
131
292
121
200
124 24 100
147
105 0
8 MDN
53
98 47 MEC
MEF
158 14
205
104 18
124
156
96 45 17
20
33
MGAP
MIDES
MIEM
74 MIN
MRREE
105
MSP
37
87
42
8
27
33 14
38
MTOP
MTSS
MVOTMA
MTD
Fuente: Elaboración propia en base a datos del S.I.P.
Un hecho particularmente interesante se vincula con el moderado nivel de fiscalización recibido por el Ministerio de Economía y Finanzas, dependencia que en pasados períodos había recibido los niveles más altos de fiscalización.28 Luego del primer año, donde aparecía tercero en el ranking, en 2011 se observa una caída al cuarto 27
Por ejemplo, una encuesta de la empresa Factum mostraba en diciembre de 2012, que un 42% de los uruguayos ubicaba a la seguridad como el principal problema del país. Ver http://www.factum.edu.uy/node/855 (consultado el 28 de setiembre de 2013). 28 Por ejemplo, en los primeros tres años de la 46ª Legislatura (2005-2008), el MEF lideró el ranking de fiscalización parlamentaria en cada uno de los años y a mucha distancia de los siguientes destinos (Ministerio de Industria, Energía y Minería, y Ministerio de Salud Pública). Al respecto, ver Informe “El Parlamento uruguayo en 2006: Imagen, actividad y representación”, Instituto de Ciencia Política – Poder Legislativo. 82
Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 lugar y en 2012 al séptimo lugar. Esta situación podría estar vinculada con el hecho de que los indicadores económicos del país (crecimiento, desempleo, exportaciones, inflación, etc.) mantienen desempeños regulares y aceptables, y que por tal razón, la política económica no representaría un motivo de preocupación central para los legisladores de la oposición.
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
11. Algunas conclusiones sobre la actividad de fiscalización El ejercicio de la fiscalización parlamentaria constituye uno de los nervios motores del funcionamiento de los pesos y contrapesos institucionales (checks and balances) que todo sistema presidencial como el uruguayo debe desarrollar. Como se ha visto, los legisladores uruguayos individual o colectivamente ponen mucho empeño en desarrollar esta tarea. O sea, esta no es una función marginal como muchos pueden suponer pues los resultados de esta investigación develan esfuerzo, preocupación y responsabilidad. Entre las múltiples herramientas que los legisladores tienen a su disposición para realizar esta labor, hemos privilegiado el análisis de tres dispositivos: llamados a sala de ministros, llamados de ministros en régimen de comisión general y pedidos de informe. Los datos muestran que la presente Legislatura ha sido particularmente activa en las tres dimensiones, sobre todo si se le compara con la anterior. Esto podría interpretarse como un síntoma de mayor preocupación de los legisladores respecto al rumbo del actual gobierno, pero también puede observarse como un signo de adaptación de los partidos históricos al cumplimiento de una función típicamente opositora. Contra lo que podría esperarse, el hecho de que ningún partido de la oposición controle un tercio de las bancas de alguna de las cámaras, no resultó un impedimento para que el Parlamento trajera a sala a ministros. El actual período, es más prolífico en esta materia que el anterior (23 llamados), cuando el Partido Nacional tenía la llave de este dispositivo. Solamente la 42° Legislatura (1985-1988) y la 45° Legislatura (20002005) superan en número de llamados a la actual. Los ministros de Relaciones Exteriores, Interior y Economía y Finanzas fueron los tres jerarcas más convocados a sala, pero ninguno de ellos (ni de los restantes convocados) sufrió consecuencias pues la mayoría que controla las cámaras evitó la aprobación de mociones de insatisfacción por las respuestas ministeriales. Los llamados de ministros en régimen de comisión general son instancias de diálogo sobre determinadas políticas y no entrañan un riesgo político importante para el ministro, pues la cámara no toma decisiones luego del debate. Aún así, son instancias importantes de rendición de cuentas sobre la marcha del gobierno y de fiscalización por parte de los legisladores. En el período se realizaron 22 llamados de los cuales 8 contaron con el aval de todos los partidos. En el Senado, ningún llamado contó con el
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 aval del gobierno. Los ministros más convocados fueron el de Transporte y Obras Públicas (4 ocasiones) y el del Interior (3 ocasiones). Por otra parte, en la presente Legislatura se procesó un gran número de pedidos de informe (2.055), siendo el segundo período más prolífico en esta materia, luego de la 45° Legislatura (2000-2005). El 95% de los pedidos fue realizado por legisladores de la oposición lo cual demuestra que este es un dispositivo institucional utilizado típicamente por la oposición. De todos modos, en comparación, la bancada oficialista cursó más solicitudes en esta Legislatura que en la anterior y ello se debió a las eventuales desavenencias entre determinados sectores del oficialismo. Los Ministerios de Industria, Energía y Minería (MIEM); Educación y Cultura (MEC); Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA); Salud Pública (MSP) y Economía y Finanzas (MEF), fueron el centro de atención preferido por los legisladores. Los legisladores de la oposición escribieron solicitudes principalmente al MIEM, MSP y MEC, aunque los nacionalistas también incluyeron al MVOTMA y los colorados al MIN. Los frenteamplistas en cambio privilegiaron al MEF, MIEM y MEC. Entre los legisladores, la escritura de pedidos de informe ha sido muy desigual. En total, 118 legisladores solicitaron pedidos de informes en algún momento de la actual Legislatura, pero 33 escribieron el 80% de ellos (más de 20 cada uno), en tanto 44 escribieron entre 1 o 2 pedidos. Razonablemente, podría pensarse que una parte de los pedidos redactados por los legisladores más prolíficos no solo buscaban información sobre alguna política pública sino también perseguían el objetivo de “fijar posición pública” sobre un determinado tema. Los organismos del gobierno respondieron el 61% de los pedidos de informes. Esta proporción es parecida a la observada en la Legislatura previa pero sensiblemente más alta que la de períodos anteriores. El tiempo promedio que insumió cada respuesta fue de138 días, lo cual representa un desempeño tanto inferior al del período previo, pero superior al de las Legislaturas anteriores. El Ministerio de Turismo y Deporte (MTD), el de Defensa Nacional (MDN) y el de Economía y Finanzas (MEF) fueron los más eficientes en responder (90%, 78% y 75% de respuestas respectivamente), en tanto los de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP) y el de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) fueron los menos eficientes (37% y 48%). Los ministerios más veloces para responder
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 fueron el MEF y el MDN (57 y 78 días promedio), en tanto el MEC y el MIDES fueron los más lentos (261 y 187 días). Por otra parte y como era de esperar, los legisladores del Frente Amplio consiguieron más respuestas de los organismos gubernamentales y en un menor plazo que los de los partidos de la oposición. Este hecho resulta lógico pese a que muchos de los pedidos estuvieran inspirados por una supuesta diferencia en torno a las políticas que llevan adelante los ministerios. Asimismo, el análisis individual de las respuestas recibidas por los 32 legisladores más proactivos en esta materia muestra la inexistencia de un trato diferencial por parte de las dependencias del gobierno. En otras palabras, todos reciben la misma proporción de respuestas independientemente del volumen de pedidos de informes que escriban. Finalmente, el enfoque de estudio integrado de la fiscalización muestra que en la presente Legislatura el Parlamento aumentó su presión sobre el Poder Ejecutivo. Las áreas del gobierno más fiscalizadas han sido Interior; Relaciones Exteriores; Industria, Energía y Minería; Educación y Cultura; y Transporte y Obras Públicas.
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
ANEXO I Metodología del Índice de Capacidad de Poder de Agenda La mayoría de los autores preocupados por el estudio del poder de agenda asumen que el simple hecho de ocupar un cargo con poder de agenda es condición suficiente para usufructuar dicha potestad. Ello se debe a que en casi todos los Parlamentos del mundo son las propias Comisiones las que votan a sus autoridades. Sin embargo, en el caso de Uruguay eso no es así pues el acuerdo interpartidario alcanzado al inicio de cada período legislativo no solo determina cuántos lugares ocupará cada partido en cada comisión sino también qué partidos ocuparán las posiciones de autoridad. De este modo, en el sistema de comisiones del Parlamento uruguayo existen dos variables relevantes: la titularidad de la Presidencia de Comisión y la existencia o no de mayorías. El índice que mide la Capacidad de ejercer el Poder de Agenda se construye con ambas variables. Mientras la primera puede asumir tres valores (mayoría absoluta, equilibrio y minoría), la segunda puede asumir dos (titularidad o no de la Presidencia). La combinación de estos rangos de variación ofrece 6 posibles valores. Índice de Poder de Agenda del partido cártel en las Comisiones Status y Presidencia de la Comisión Valor Mayoría absoluta y con presidencia 5 Mayoría absoluta y sin presidencia 4 Equilibro de fuerzas y con presidencia 3 Equilibro de fuerzas y sin presidencia 2 En minoría y con presidencia 1 En minoría y sin presidencia 0
De esta forma, el valor que asume una comisión en un años dado responde al valor que adquiere el status del contingente legislativo del Presidente y el control o no de la Presidencia de la comisión. El siguiente cuadro muestra la operacionalización realizada para el caso de la Comisión de Hacienda de la cámara baja durante la 46ª legislatura (2005-2010). Poder de Agenda en la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes Legisladores Partido 2005 2006 2007 2008 Alfredo Asti FA X Eduardo Brenta FA X Roberto Conde FA Héctor Tajam FA Gonzalo Mujica FA Pablo Pérez FA José Carlos Cardoso PN X Jorge Gandini PN X Carlos González Álvarez PN José Amorín Batlle PC Iván Posada PI Status MA MA MA MA 6/11 6/11 6/11 Relación 6/11 Índice de Poder de Agenda
5
4
5
4
2009
X
MA 6/11 5
M.A.: Mayoría absoluta Fuente: Elaboración personal en base a datos del S.I.P.
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
ANEXO II Metodología del Índice de Importancia Política de las Leyes
La importancia política de una ley no sólo está determinada por sus características, la forma en que se tramita o el impacto que genera en la opinión pública, sino también por la dimensión que asume el choque de intereses entre el gobierno y la oposición. Desde esta perspectiva, una ley es importante cuando representa algún tipo de interés para el gobierno. Obviamente, la pregunta central de este ejercicio de ponderación consiste en determinar para quién es importante la norma. Las diferentes respuestas que podría darse a esta pregunta, ofrecería rangos de ponderación diversos. Si se considerara como sujetos de atribución de importancia a los grupos sociales, las empresas, los sindicatos o los partidos políticos, los parámetros de evaluación de la importancia variarían. Sin embargo, aquí se privilegia la lógica del conflicto político y en especial el interés del gobierno, ejercido por el Poder Ejecutivo. Convenimos entonces que podrían formularse dos tipos ideales de ley. Una de alta importancia que: a) es propuesta por el Poder Ejecutivo; b) sus objetivos tienen un alcance superlativo; c) su tramitación provoca una gran repercusión pública; d) genera un gran debate en el Legislativo y e) su votación final es dividida. Otra de baja importancia, que: a) es propuesta por el Legislativo; b) sus objetivos demuestren un alcance puntual o forma l; c) su tramitación no tiene repercusión en la opinión pública; d) su tramitación carece de debate parlamentario, y; e) su votación final se resuelve por la unanimidad de componentes de la Cámara.” Desde esta perspectiva, el Índice de Importancia Política se construye a partir de la medición de cinco indicadores: i) origen; ii) alcance; iii) repercusión; iv) debate; y v) votación. El siguiente cuadro muestra presenta los rangos de variación del IIP.
Valor 1 0
Indicadores del Índice de Importancia Política de las Leyes Indicadores Origen Alcance Repercusión Debate Ejecutivo Amplio Alta Se desarrolla Legisladores Restringido Baja No
Votación Dividida Unanimidad
Buscando cuantificar la variación de los indicadores, se atribuye un valor 1 a la variación positiva (o en el sentido de la alta importancia) y un valor 0 a la variación negativa (o en el sentido de la baja importancia). La sumatoria de los valores expresados por cada indicador arroja un valor que llamaremos "índice de importancia de la ley". Este índice puede variar entre 0 y 5 y genera seis posibles registros de importancia (0, 1, 2, 3, 4, 5). En consecuencia, los tipos de ley ideal reseñados (de alta y baja importancia) constituyen dos polos extremos de un continuo dividido en seis registros, donde podrán ser cómodamente ubicadas todas las leyes sancionadas durante el período. Simplificando el análisis, los seis registros serán reducidos a tres categorías de análisis: baja importancia (0 y 1), mediana importancia (2 y 3) y alta importancia (4 y 5), tal como se resume en la siguiente tabla:
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013 Categorías y rangos de variación del Índice de Importancia Política de las Leyes Nivel de importancia Rango de variación Baja importancia legislativa 0a1 Mediana importancia legislativa 2a3 Alta importancia legislativa 4a5
La clasificación de las leyes en tres categorías a partir de un índice que puede adoptar seis valores diferentes, fortalece la tipificación en la medida que ningún criterio aislado es determinante para la ubicación de una ley en un casillero. De este modo, ninguna ley deja de ser importante por el hecho de haber tenido iniciativa en el Poder Legislativo o por haber sido votada por unanimidad. Por ejemplo, la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado (Nº 15.848) fue propuesta por legisladores del Partido Nacional, derivando en un valor de 0 en el indicador “origen”. Sin embargo, el valor de los restantes indicadores (alcance, repercusión, debate y votación) produjo una sumatoria de 4 puntos, mostrando ser una “ley de alta importancia política”. Contrariamente, la “Régimen de Amnistía de Presos Políticos” (N°15.737) fue votada por unanimidad, mostrando en dicho indicador un valor de 0. En este caso, la sumatoria de los restantes indicadores (origen, alcance, repercusión y debate) produce un valor de 4 puntos, evidenciando de igual modo ser una “ley de alta importancia política”. En síntesis, el índice busca establecer el grado de importancia política de las leyes a partir de diferentes dimensiones asociadas al proceso de aprobación de las mismas. Tomado del “Estudio sobre la Producción Legislativa en Uruguay”, Lanzaro, Jorge, Daniel Buquet, Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes. Programa de Evaluación de la Producción Legislativa en Uruguay. 1985-2000. Convenio Poder Legislativo- Universidad de la República.
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
ANEXO II Metodología del Índice de Fiscalización Parlamentaria La fiscalización sobre el Poder Ejecutivo es realizada por el Parlamento a través de diferentes mecanismos. El Índice de Fiscalización Parlamentaria considera dos modalidades de control a partir del supuesto de que las mismas constituyen un set de herramientas a disposición de los legisladores: llamados de ministros (interpelaciones y en régimen de comisión general) y pedidos de informe. El IFP combina estas dos dimensiones en forma ponderada dado que no tienen el mismo valor político. El llamado a sala es un acto colectivo de la cámara que exige la voluntad de 1/3 de sus integrantes pero el pedido de informes es un acto individual del legislador. Por esa razón, tomamos como unidad básica del índice al pedido de informe estableciendo una relación con los llamados a sala que se calcula en base a la información generada en la legislatura anterior. Si en t-1 se realizaron 100 pedidos de informes y 10 llamados a sala, en t, el valor de un llamado será el ratio 100/10. La suma de las dos dimensiones determinará el valor del índice: IFP = L* + P …donde L* es el valor ponderado de llamados a sala y en régimen de comisión general, y P el total de pedidos de informes.
Ejemplo para el año 2010 Total “pedidos de informes” de la legislatura anterior = 2.449 (2005-2010) Valor “pedidos de informes” 2010 = 367 Total “llamados” de la legislatura anterior = 39 Ponderador = 2.449 / 39 = 62,8 Total “llamados” 2010 = 5 Valor ponderado de los “llamados” 2010 = 5 * 62,8 = 314
IFP 2010 = 367 + 314 = 681
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Estudio de la actividad legislativa del Parlamento. Octubre de 2013
Legislatura 42 43 44 45 46 47 Total
Año 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Pedidos 2210 2001 2642 3981 2449 1704 14987
Pedidos 543 429 423 370 236 486 588 670 553 345 689 788 1047 989 468 509 532 611 532 265 367 723 614
Llamados 28 28 16 36 20 19 147
Llamados 5 5 7 7 4 1 3 1 3 8 3 5 5 12 11 4 5 3 8 0 2 7 10
Ponderador 63.143 45.477 51.804 55.292 62.795
Llamados* 379 695 821 631 253 45 273 273 546 1182 311 777 673 1088 881 553 719 387 498 0 314 691 1319
IFP 922 1124 1244 1001 489 531 861 943 1099 1527 1000 1565 1720 2077 1349 1062 1251 998 1030 265 681 1414 1933
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