ESTUDIOS DE COMERCIO, CRECIMIENTO Y COMPETITIVIDAD DE LA OEA Análisis sobre comercio e integración en las Américas

La Aplicación del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos Anabel González

Una Publicación de la

Organización de los Estados Americanos Oficina de Comercio, Crecimiento y Competitividad Marzo 2005

ESTUDIOS DE COMERCIO, CRECIMIENTO Y COMPETITIVIDAD DE LA OEA La serie Estudios de Comercio, Crecimiento y Competitividad de la OEA trata temas de importancia para el comercio, la integración económica, el crecimiento y la competitividad del Hemisferio Occidental. Estos informes han sido preparados por el personal de la Oficina de Comercio, Crecimiento y Competitividad (OCCC) y autores invitados y no necesariamente reflejan las opiniones de los Estados Miembros de la OEA. La versión electrónica de este documento se encuentra en Internet en el sitio que mantiene el Sistema de Información al Comercio Exterior (SICE) de la OCCC. La dirección es: http://www.sice.oas.org/Tunit/tunits.asp

Secretaría General Embajador Luigi Einaudi, Secretario General Encargado Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral (SEDI) Brian J.R. Stevenson, Secretario Ejecutivo Oficina de Comercio, Crecimiento y Competitividad José M. Salazar-Xirinachs, Director Coordinadora de la Serie Maryse Robert

Marzo 2005

OEA/Ser.D/XXII SG/TU/TUS-18

2005 Organización de los Estados Americanos, Secretaría General. Derechos Reservados. Se prohibe la reproducción o transmisión de esta publicación o cualquiera de sus partes sin el permiso de la Secretaría General de la OEA. Las ideas, pensamientos y opiniones expresadas no necesariamente reflejan aquellas de la OEA o de sus Estados Miembros. Cualquier solicitud de información relacionada con esta publicación debe dirigirse directamente a: Organización de los Estados Americanos, Oficina de Comercio, Crecimiento y Competitividad, 1889 F Street NW, Washington, D.C. 20006, EE.UU. Correo Electrónico: [email protected].

ESTUDIOS DE COMERCIO, CRECIMIENTO Y COMPETITIVIDAD DE LA OEA

La Aplicación del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos Anabel González*

Una publicación de la

Organización de los Estados Americanos Oficina de Comercio, Crecimiento y Competitividad 1889 F Street, N.W. Washington, D.C. 20006 USA

* Anabel González es consultora en comercio internacional e inversión. Con anterioridad a ello fue Embajadora Especial para Asuntos Comerciales con Estados Unidos del Gobierno de Costa Rica y, en esa capacidad, dirigió la parte costarricense en la negociación del Tratado de Libre Comercio República Dominicana – Centroamérica – Estados Unidos. Las opiniones expresadas en este artículo son de carácter personal. La autora agradece a Francisco Chacón, Roberto Echandi, Fernando Ocampo, Mariel Picado, Rosine Plank-Brumback, Carolyn Robert, Regina Vargo y Juan Luis Zúñiga la lectura de una versión anterior, así como los comentarios que le formularon, y asume la responsabilidad exclusiva por cualquier error que subsista. Agradece también a Vivian Campos y a Viviana Santamaría su apoyo en la preparación del gráfico. Un agradecimiento especial a Maryse Robert por la revisión de la versión en inglés de este documento.

PREFACIO ¿Cómo se aplicará el Acuerdo de Libre Comercio de la República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos entre los países centroamericanos (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua)? ¿Qué efectos tendrá este Acuerdo en su propio régimen de integración, el Mercado Común Centroamericano? ¿Cómo coexistirá el acuerdo de integración regional con el nuevo acuerdo con una contraparte comercial tan importante? Se trata de interrogantes fundamentales que enfrentan los negociadores de estos países y que son el centro de este estudio a cargo de la Embajadora Anabel González, que encabezó el equipo costarricense que negoció el acuerdo. Estos son aspectos clave que enfrentan hoy, no sólo los países de la Comunidad Andina, sino cualquier grupo de países que tenga un acuerdo de integración regional y que empiece a negociar un acuerdo muy amplio y ambicioso de libre comercio con un tercer país, en particular si ese país es una importante contraparte comercial. Dada la relevancia y el interés inmediato de estas cuestiones, y el hecho de que prácticamente no existan publicaciones que las aborden, la Oficina de Comercio, Crecimiento y Competitividad se complace en publicar este estudio, en español e inglés, y en darle una amplia difusión. Los primeros acuerdos de libre comercio (ALC) que los cinco países de Centroamérica firmaron conjuntamente con Chile y con la República Dominicana, así como el acuerdo firmado conjuntamente por El Salvador, Guatemala y Honduras con México, revirtieron la convención habitual del Derecho Internacional al prever que el acuerdo respectivo se aplicara bilateralmente entre la parte no centroamericana y cada parte centroamericana, pero no entre los propios países de Centroamérica. Como lo explica la Embajadora González, en la negociación de estos ALC, se mantuvieron pocas conversaciones reales y hubo poco incentivo para cambiar las normas que rigen el comercio interno centroamericano para conformarlo a las respectivas normas de los ALC, dados los niveles de comercio e inversión relativamente escasos que mantenían a la sazón con sus partes no regionales. La situación era bastante diferente con el Acuerdo entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos, en que los beneficios de su aplicación inter se podrían ser muy sustanciales, habida cuenta de la gran presencia comercial y de inversión de Estados Unidos en la región. La cuestión fue en última instancia resuelta a favor de la aplicación del acuerdo entre todas las partes, lo que también significa entre los propios países centroamericanos, como quedó consagrado en los Artículos 1.1 y 2.1 del Acuerdo que nos ocupa. Sin embargo, existen ciertos derechos y obligaciones que dispone el acuerdo que se aplican sólo entre algunas de las partes y no entre todas ellas, en especial las cuotas arancelarias agrícolas que se aplican bilateralmente a algunas de las partes, y disposiciones relativas a la verificación del origen de los productos textiles que no se aplican entre las partes centroamericanas ni entre estas y la República Dominicana. Las partes establecieron compromisos específicos no idénticos pero recíprocos sobre inversiones, suministro transfronterizo de servicios, servicios financieros y telecomunicaciones, que difieren en contenido, debido a los distintos marcos jurídicos internos. Además, la autora señala que Estados Unidos asumió compromisos específicos a favor de otras partes respecto de las cuotas de los textiles y las normas de acumulación para determinar el daño en las investigaciones de antidumping. En cuanto a la relación entre el acuerdo y los instrumentos de integración centroamericanos vigentes o que puedan aprobarse en el futuro, la solución adoptada en el Artículo 1.3.2 del Acuerdo permite su coexistencia. La única limitación es que los países centroamericanos no pueden reducir las disciplinas convenidas en el Acuerdo entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos recurriendo a los instrumentos existentes ni adoptando instrumentos o medidas incongruentes con el Acuerdo. La Embajadora González explica que el Acuerdo entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos constituye un piso para las disciplinas que los países de la región están comprometidos a respetar en su comercio recíproco.

i

El grueso del estudio apunta a analizar los posibles efectos de las normas del Acuerdo con el telón de fondo de las normas existentes en Centroamérica en varias de las áreas materia del acuerdo: comercio de bienes (calendarios de eliminación de aranceles y normas de origen, tratamiento nacional y acceso de bienes al mercado, procedimientos de origen, administración aduanera, facilitación del comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias, obstáculos técnicos, recursos comerciales, compras del Estado), inversiones y comercio de servicios (inversiones, comercio transfronterizo de servicios, servicios financieros, telecomunicaciones, comercio electrónico), propiedad intelectual, trabajo, medio ambiente, excepciones, solución de controversias, y administración y disposiciones institucionales. La Embajadora González observa que el régimen centroamericano se centró primordialmente en el comercio de bienes, y que, en otras áreas, estos países habían avanzado en la negociación de disciplinas similares a las que establecería el Acuerdo entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos. Asimismo, considera que el esquema de integración centroamericano había logrado abrir la región a la economía mundial y la competencia internacional, lo cual facilitó la “inclusión” de Estados Unidos en el esquema. La autora también analiza un aspecto muy importante que aumenta el valor del Acuerdo entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos como estudio de caso y las posibles lecciones para otras negociaciones: la aplicación del Acuerdo entre cada parte centroamericana y la República Dominicana. Como se señaló, los cinco países centroamericanos y la República Dominicana cuentan ya con un acuerdo de libre comercio, que se aplica bilateralmente entre cada parte centroamericana y la República Dominicana. En lugar de optar por la coexistencia con este nuevo Acuerdo, como se hizo con los instrumentos de integración centroamericanos, las partes afectadas decidieron que, al entrar en vigor el Acuerdo República DominicanaCentroamérica-Estados Unidos, el mismo sustituiría el acuerdo anterior y pasaría a ser el único instrumento para regir las relaciones de comercio preferenciales entre cada parte centroamericana y la República Dominicana. La Embajadora González afirma que está la puerta abierta a la eventual incorporación de otras partes al Acuerdo, como Panamá y los países de la Comunidad Andina, y que el Acuerdo podría transformarse en el núcleo o servir de modelo para la integración comercial de todo el Hemisferio. La publicación de este estudio analítico es realmente oportuna, puesto que el Acuerdo República DominicanaCentroamérica-Estados Unidos está a la espera de la ratificación de las partes signatarias, incluida la aprobación legislativa correspondiente en el Congreso de Estados Unidos. Pocas personas están en la posición de la Embajadora Anabel González para brindar comentarios con conocimiento de causa, dada su participación directa en las negociaciones. Sus aportes juiciosos y prácticos constituyen una contribución invalorable a los efectos de seguir analizando las implicaciones de los resultados de las negociaciones para los países interesados, el Hemisferio en su conjunto y aún para países de fuera del Hemisferio. Los negociadores del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) enfrentarán desafíos similares sobre cómo lidiar con los acuerdos bilaterales y subregionales de comercio e integración existentes, cuando sea que las negociaciones se reanuden. El proceso de negociación del ALCA ha producido hasta ahora una declaración ministerial de principios generales sobre la materia, que data de 1998.* La experiencia de los negociadores del Acuerdo entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos en esta esfera puede aportar importantes lecciones sobre posibles enfoques y modalidades para incorporar operativamente este principio al acuerdo del ALCA. _______________________________________ * “El ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales, en la medida que los derechos y obligaciones bajo tales acuerdos no estén cubiertos o excedan los derechos y obligaciones del ALCA”. Principios Generales, párrafo f, Anexo I, ALCA, Declaración Ministerial de San José, 19 de marzo de 1998.

La Unidad de Comercio de la OEA fue establecida el 3 de abril de 1995 bajo la Oficina del Secretario General a fin de apoyar a los Estados Miembros de la OEA en la implementación de los mandatos relacionados con el comercio y la integración emanados de la Cumbre de las Américas y las Reuniones Ministeriales de Comercio. El

ii

15 de septiembre de 2004, la Unidad de Comercio se convirtió en la Oficina de Comercio, Crecimiento y Competitividad (OCCC). La función principal de la OCCC es apoyar a los Estados Miembros de la OEA en sus esfuerzos por promover la prosperidad y el crecimiento en el Hemisferio en las áreas relacionadas del comercio y la integración, la transparencia y la competitividad, incluyendo sectores específicos tales como el turismo y otros servicios. La Oficina está organizada en cuatro divisiones: Comercio e Información; Crecimiento y Competitividad; Turismo y la Pequeña Empresa; y Puertos Interamericanos. En la OCCC, creemos firmemente en la visión del proceso de Cumbres de las Américas. Estamos comprometidos con el fortalecimiento de la democracia, la integración económica, la inversión y el libre comercio con miras a garantizar el desarrollo sostenible y mejorar los niveles de vida de los ciudadanos de las Américas. El objetivo principal de la OCCC es brindar apoyo al proceso de integración en el Hemisferio y proporcionar asistencia a los Estados Miembros de la OEA en sus esfuerzos para alcanzar esta meta. Con esto, seguimos brindando apoyo analítico y técnico a los países, especialmente a las economías más pequeñas, para la conclusión y el establecimiento del proceso del ALCA. También seguimos respondiendo a las necesidades de creación de capacidad en materia de comercio de los Estados Miembros de la OEA a través del Programa de Cooperación Hemisférica del ALCA y otros mecanismos de cooperación establecidos en los acuerdos de libre comercio y en los procesos de integración en las Américas con miras a facilitar la participación eficaz de los países en las negociaciones, la implementación de sus compromisos comerciales y su adaptación al libre comercio y la integración. Lo más importante es que estamos comprometidos a ayudar a países con diferentes niveles de desarrollo y economías de diferentes tamaños en el diseño, formulación e implementación de políticas dirigidas a fortalecer su capacidad productiva y competitividad a fin de que puedan sacar provecho de los beneficios del libre comercio a través del crecimiento económico y la reducción de la pobreza. La OCCC también promueve el diálogo hemisférico y regional entre los Estados Miembros de la OEA y la sociedad civil mediante la divulgación de información sobre temas relacionados con el comercio. La Oficina realiza análisis sobre cuestiones relacionadas con el comercio y el crecimiento a nivel micro y macroeconómico con miras a comprender las tendencias económicas en América Latina y el Caribe, e identificar los factores principales que repercuten en el desempeño económico de estos países. La OCCC acoge con beneplácito los comentarios de los lectores de éste y otros estudios y espera contribuir a fomentar el diálogo sobre temas relacionados con el comercio, la integración económica y la competitividad en el Hemisferio. Las opiniones expresadas en la serie de Estudios de Comercio, Crecimiento y Competitividad de la OEA son exclusivas de los autores y no necesariamente reflejan aquellas de la Secretaría General de la OEA o de sus Estados Miembros.

José Manuel Salazar-Xirinachs Director Oficina de Comercio, Crecimiento y Competitividad Marzo de 2005

iii

INDICE INTRODUCCIÓN _______________________________________________________________ 1 I.

II.

III.

CONSIDERACIONES INICIALES ________________________________________________ 3 A.

Planteamiento del tema _______________________________________________ 3

B.

Antecedentes en Centroamérica ________________________________________ 5

APLICACIÓN DEL TLC ______________________________________________________ 9 A.

¿Naturaleza bilateral o multilateral? ______________________________________ 9

B.

¿Obligaciones idénticas o diferenciadas?___________________________________ 9

RELACIÓN ENTRE EL TLC Y LOS INSTRUMENTOS DE LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA _____________________________________________________ 11

IV.

A.

Regla general_______________________________________________________ 11

B.

Implicaciones por área temática ________________________________________ 11 1. Comercio de mercancías___________________________________________ 11 a. Programa de desgravación arancelaria y régimen de origen_____________ 11 b. Otros aspectos relacionados con el comercio de mercancías ____________ 14 2. Contratación pública _____________________________________________ 19 3. Inversión y comercio de servicios ____________________________________ 21 a Inversión ___________________________________________________ 21 b. Comercio transfronterizo de servicios _____________________________ 22 c. Servicios financieros, telecomunicaciones y comercio electrónico _______ 23 4. Propiedad intelectual _____________________________________________ 24 5. Laboral y ambiental ______________________________________________ 24 6. Excepciones ____________________________________________________ 25 7. Solución de controversias __________________________________________ 25 8. Administración del TLC y otras disposiciones institucionales ______________ 27

LA APLICACIÓN DEL TLC ENTRE CADA PAÍS CENTROAMERICANO Y REPÚBLICA DOMINICANA __________________________________________________ 29 A.

Regla general_______________________________________________________ 29

B. Disposiciones especiales aplicables entre los países centroamericanos y República Dominicana ____________________________________________________________ 30 1. 2. 3.

V.

Comercio de bienes_____________________________________________________ 30 Contratación pública ____________________________________________________ 32 Servicios financieros____________________________________________________ 33

POTENCIAL IMPACTO DE LA APLICACIÓN MULTILATERAL DEL TLC: OPORTUNIDADES Y RETOS ________________________________________________________________

VI.

35

COMENTARIO FINAL ____________________________________________________ 37

BIBLIOGRAFÍA ________________________________________________________________ 39

v

La aplicación del TLC entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos

1

INTRODUCCIÓN El presente ensayo tiene como objetivo analizar la forma en que se aplicará el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (TLC)1 y las implicaciones que esa aplicación conlleva, con especial énfasis en la aplicación de este acuerdo entre los países centroamericanos2. El tema es relevante por el impacto que podrá tener en el comercio y la inversión en la región centroamericana, así como por su potencial como precedente para la integración en el continente americano. Este ensayo se divide en seis partes. En la primera se plantea conceptualmente el tema a analizar y se revisan los antecedentes centroamericanos en la materia; en la segunda se estudia el enfoque que adopta el TLC en cuanto a su aplicación y la naturaleza de sus obligaciones; en la tercera se analiza la relación entre el TLC y los instrumentos de la integración centroamericana, tanto en lo que se refiere a la regla general, como en relación con las implicaciones concretas de esta regla en cada una de las áreas temáticas del acuerdo; en la cuarta se revisa la aplicación del TLC entre cada país centroamericano y República Dominicana; en la quinta se hacen algunas consideraciones sobre el potencial impacto de esta regla, desde la perspectiva de las oportunidades y retos que conlleva; y, en la sexta, se plantean algunos comentarios finales.

1

Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos, versión final, disponible en http://www.comex.go.cr/acuerdos/comerciales/CAFTA/default.htm. 2 Este análisis se basa en un trabajo preliminar de la autora, ver González (2004).

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La aplicación del TLC entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos

I.

3

CONSIDERACIONES INICIALES A.

Planteamiento del tema

La participación de varios países en la negociación de un tratado de libre comercio plantea la necesidad de definir si el acuerdo resultante será aplicable entre todos los países Parte, es decir, si todos ellos asumirán los mismos derechos y obligaciones unos frente a otros. La primera interrogante a responder es si el acuerdo aplicará entre todos los países o sólo entre algunos de ellos. En caso de que aplique a todos, es necesario determinar si todas las Partes del tratado van a asumir las mismas obligaciones las unas frente a las otras o si podrán existir obligaciones diferenciadas. Adicionalmente, cuando algunos países Parte de este nuevo tratado tienen ya suscrito otro acuerdo comercial regional, que regula parcial o totalmente el comercio entre ellos, es indispensable determinar cuál es la relación entre las reglas del nuevo tratado y las del acuerdo comercial existente. El primer aspecto a resolver hace referencia a la naturaleza jurídica del nuevo tratado: ¿será de carácter bilateral o de carácter multilateral3?4 El caso se presenta cuando dos o más países (A, B y C, por ejemplo) deciden negociar un tratado de libre comercio con otro país (D). Si se trata de un tratado bilateral, sus reglas regirán la relación de A con D, de B con D y de C con D, pero no será de aplicación entre A, B y C. Si el tratado es de naturaleza multilateral, sus reglas regirán las relaciones entre todos los países que sean Parte del mismo, es decir, entre A, B, C y D5. A la base de lo anterior subyace la discusión acerca de la conveniencia o inconveniencia de un enfoque de “eje y aspas” en la negociación de tratados comerciales. Se está en presencia de un “eje” cuando un país es parte de dos o más acuerdos; las “aspas” serían sus contrapartes en cada uno de esos acuerdos.

3

Es probable que sea más adecuado hablar de aplicación “plurilateral” que “multilateral”, en tanto el último concepto suele reservarse, en el campo comercial, para acuerdos suscritos bajo el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Sin embargo, en el contexto de la negociación del TLC esta discusión se planteó en términos de aplicación “multilateral” (en contraposición a “bilateral”), razón por la cual esa será la terminología que se utilizará en este documento. En todo caso, la misma hace referencia a la aplicación de un acuerdo entre todos los países suscriptores del mismo. 4 La naturaleza bilateral o multilateral de un acuerdo no tiene relación con la forma en que se lleve a cabo su proceso de negociación. Un grupo de países puede negociar en conjunto con otro país, sin que de allí se deduzca necesariamente que el acuerdo resultante vaya a ser de aplicación bilateral o multilateral. 5 Es necesario observar que ciertas obligaciones de un tratado pueden tener una especie de “vocación general”, en el sentido de que, por la forma en que están escritas y la materia que regulan, están llamadas a ser aplicables de una forma general y no sólo en relación con los países Parte del tratado. En este supuesto, no importa si la naturaleza del acuerdo es bilateral o multilateral, pues la obligación tendrá que aplicarse de forma general. Es claro, sin embargo, que, aunque la obligación sea de carácter general, su cumplimiento sólo puede ser exigido en el marco del tratado, utilizando los mecanismos de solución de controversias que éste prevé, por una de las Partes de ese tratado.

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4

La aplicación del TLC entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos

El tema fue ampliamente debatido con ocasión de la negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, por sus siglas en inglés) por parte de Canadá, Estados Unidos y México. La discusión se centró en definir las ventajas y desventajas de negociar un acuerdo tipo eje y aspas, en el que Estados Unidos fuese el eje y Canadá y México las aspas, o un único acuerdo que fuese aplicable entre los tres países Parte. En esta oportunidad se forjó una coincidencia en la literatura, tendiente a rechazar los esquemas de eje y aspas en favor de la aplicación entre todas las partes de un único acuerdo comercial6. Este supuesto, que Lipsey denominó como “regionalismo plurilateral”7, se consideró preferible al esquema de eje y aspas, dado que éste último genera desviación de comercio e inversión en favor del país que ocupa la posición de eje8. El tema también ha sido objeto de debate en el contexto de la negociación de acuerdos comerciales en el continente asiático, arribando la literatura a conclusiones similares9. Ahora bien, una vez que se decide que un tratado de libre comercio será aplicable entre todos los países Parte del mismo, es necesario clarificar si las obligaciones que asumen entre sí las Partes serán idénticas o si podrán asumir obligaciones diferenciadas entre ellas, siempre en el contexto del mismo acuerdo. Por ejemplo, en el caso del NAFTA, sus disposiciones se aplican, como regla general, a Canadá, Estados Unidos y México. Existen, sin embargo, dos tipos de excepciones a lo anterior. Primero, en ocasiones se presentan acuerdos bilaterales aplicables a dos países. Este es el caso, por ejemplo, en materia agrícola, en la que existen tres acuerdos bilaterales independientes, aplicables entre Canadá y Estados Unidos, entre Canadá y México y entre Estados Unidos y México. Segundo, en ciertos aspectos, se trata más bien de tres acuerdos coherentes, pero independientes entre sí. Así, por ejemplo, Canadá puede aplicar una excepción para industrias culturales, sin que México pueda hacer uso de una excepción similar, mientras que éste último mantiene un nivel importante de protección de su industria petrolera, adoptando compromisos muy distintos en esta materia de los que aplican entre Estados Unidos y Canadá10. El tema se vuelve más complejo cuando algunos de los países que suscriben el tratado de libre comercio tienen ya un acuerdo anterior que rige su comercio, siendo necesario definir la relación entre ese acuerdo comercial y el nuevo tratado. En el caso del NAFTA, Canadá y Estados Unidos ya tenían un acuerdo comercial en vigor desde 198911; sin embargo, ello no fue objeto de gran debate pues, desde que Canadá planteó a Estados Unidos –y México- su interés en que el NAFTA tuviese un carácter trilateral12, ambos países básicamente optaron porque éste prevaleciera sobre su acuerdo anterior13. 6

Ver al respecto Kowalczyk y Wonnacott (1992). Ver Lipsey (1995, p. 27). 8 Ver Lipsey (1991, p. 105). 9 Ver, por ejemplo, Baldwin (2003). Presentación disponible en . 10 Ver al respecto Wonnacott (1996, pp. 88-89). 11 Ver Lipsey y York (1988). 12 Ver Lipsey (1995, p. 27). Asimismo, para una interesante reflexión acerca de las implicaciones que tendría para Canadá el ser parte de un acuerdo entre Estados Unidos y México ver Hart (1990). 13 En todo caso, el NAFTA se basó en buena parte en el ALC. Ver al respecto Wonnacott (1996, pp. 79 y ss.). 7

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La aplicación del TLC entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos

5

En otros contextos, sin embargo, el tema ha sido muy debatido. Ese ha sido el caso, por ejemplo, en la negociación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), dada la cantidad y diversidad de acuerdos vigentes entre países del continente americano. Por ahora, el tema ha sido resuelto señalando que el ALCA “puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales, en la medida en que los derechos y obligaciones bajo tales acuerdos no estén cubiertos o excedan los derechos y obligaciones del ALCA”14. Definir esto en el caso concreto, sin embargo, será uno de los retos más importantes que habrá de enfrentar este proceso de negociación; este reto es muy similar, precisamente, al que enfrentó el proceso de negociación del TLC. B.

Antecedentes en Centroamérica

El comercio entre los países centroamericanos está sujeto a reglas preferenciales desde hace más de 40 años. En efecto, sobre la base de una serie de instrumentos de la integración15, existe ya una zona de libre comercio entre ellos, en virtud de la cual se benefician del libre comercio prácticamente la totalidad de los bienes. La gran mayoría de estos instrumentos se centran en el área de comercio de bienes, aunque en los últimos años también se han hecho avances normativos en otras áreas. La región ha venido trabajando con miras a lograr que este esquema de integración evolucione hacia una unión aduanera. En virtud de la existencia de esta normativa regional, los países de Centroamérica han tenido que definir en los tratados de libre comercio que han suscrito todos o algunos de ellos si los tratados en cuestión son de aplicación también entre los países centroamericanos o únicamente rigen la relación entre cada país de la región y el socio extra-regional de que se trate. Este es el caso de los tratados suscritos con Chile y con República Dominicana y, en ambos supuestos, los países de la región optaron por un enfoque de aplicación bilateral del tratado respectivo16. Así, el Artículo 101.2 del tratado con Chile señala que: “Salvo disposición en contrario, este Tratado se aplicará bilateralmente entre Chile y cada uno de los países de Centroamérica considerados individualmente”17.

14

Cumbre de las Américas, Cuarta Reunión Ministerial de Comercio (1998), Declaración Conjunta, párrafo 9. San José, Costa Rica, disponible en . 15 Para el detalle del marco legal que rige la integración económica centroamericana ver . 16 La aplicación bilateral de estos acuerdos tiene, por lo general, tres circunstancias en las cuales se permite una especie de actuación conjunta de los países centroamericanos: la acumulación regional de origen, que permite a un país de la región utilizar insumos de otro país centroamericano para incorporarlos en una mercancía a exportar al socio extra-regional; la participación de países centroamericanos como terceras partes demandantes en un proceso iniciado por otro país de la región, para coadyuvar en la defensa del país centroamericano; y la administración del TLC para participar en las decisiones de temas de interés de todas los países Parte. Ninguno de ellos implica, sin embargo, que las reglas del tratado respectivo se aplican entre los países centroamericanos. 17 Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Chile, Ley 8055 del 4 de enero del 2001, publicada en la Gaceta No. 42 del 28 de febrero del 2001, vigente a partir del 15 de febrero del 2002.

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6

La aplicación del TLC entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos

El tratado con República Dominicana contiene una disposición idéntica18. Lo mismo ocurre en el tratado suscrito en conjunto por El Salvador, Guatemala y Honduras con México19. En estos casos, el comercio intra-centroamericano ha continuado rigiéndose por los instrumentos de la integración centroamericana. Salvo en aspectos muy puntuales, en ninguno de estos procesos de negociación se presentó, sin embargo, una verdadera discusión acerca de si el acuerdo resultante sería de aplicación entre los países de la región. Dos elementos podrían explicar lo anterior. Primero, como lo muestra el Gráfico 1, el comercio intra-centroamericano es mucho mayor para cada país de la región que el comercio con cualquiera de esos socios extra-regionales, razón por la cual los primeros no tenían incentivo para adoptar un nuevo conjunto de reglas que rigiese ese comercio. Segundo, dados los bajos niveles de comercio e inversión de esos socios extra-regionales en Centroamérica –a excepción, quizás, del caso de México- los beneficios económicos que podrían derivarse de la aplicación multilateral del tratado respectivo probablemente no eran de tanto interés de los propios países centroamericanos o del socio extra-regional en cuestión. La situación es muy distinta en el contexto del TLC, pues en este caso, como se desprende del mismo Gráfico 1, el comercio de cada país de Centroamérica con Estados Unidos es muy significativo y, dada la presencia comercial y de inversión de Estados Unidos en la región, los beneficios de una aplicación multilateral del acuerdo podrían ser muy significativos. Por ello, no es de extrañar que durante el proceso de negociación del TLC, éste fuera un tema de gran discusión, que terminó resolviéndose en favor de la aplicación multilateral del acuerdo entre todos los países Parte.

18

Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y República Dominicana, Ley No. 7882 del 9 de junio de 1999, publicado en la Gaceta No. 132 del 8 de julio de 1999, vigente a partir del 7 de marzo del 2002. 19 El Artículo 1-04 de este acuerdo señala que: “Las disposiciones de este tratado aplican entre México y El Salvador, Guatemala y Honduras. Este tratado no aplica entre El Salvador, Guatemala y Honduras.” Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos, El Salvador, Guatemala y Honduras, Decreto Legislativo No. 214 de 7 de diciembre de 2000, publicado en el Diario Oficial de El Salvador No. 240, tomo No. 349 de 21 de diciembre de 2000, vigente a partir de 15 de marzo de 2001.

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La aplicación del TLC entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos

7

Gráfico 1 Centroamérica Comercio con países indicados, 2003 100%

80%

% part.

Resto del mundo 60%

Rep. Dominicana México

40%

Chile EE.UU. 1/

20%

Centroamérica 0% Export

Import

Export

COSTA RICA

Import

Export

EL SALVADOR

Import

Export

GUATEMALA

Import

Export

HONDURAS

Import NICARAGUA

En millones US$ Socio comercial

Costa Rica Export Import

El Salvador Export Import

Guatemala Export Import

Honduras Export Import

Nicaragua Export Import

Centroamérica

770.6

363.1

746.0

868.0

1,122.4

669.6

304.4

662.8

223.0

430.5

EEUU 1/

2,996.0

3,899.0

2,121.0

2,869.0

2,392.5

2,929.3

595.3

1,227.3

202.0

466.9

Chile

7.3

80.5

0.6

43.8

4.6

107.6

-

8.4

México

132.3

379.2

37.4

315.6

156.4

678.9

36.4

162.1

27.9

159.3

República Dominicana

67.9

5.6

22.1

4.2

40.5

10.2

2.9

4.8

5.8

1.5

Resto del mundo

2,126.1

2,915.7

208.9

1,662.4

743.0

3,731.2

393.3

1,218.0

145.8

820.3

TOTALES

6,100.2

7,643.1

3,136.0

5,763.0

4,459.4

8,126.9

1,332.3

3,275.0

604.5

1,886.9

--

--

Fuente: Banco Central de cada país NOTA: La información de Honduras no tiene el desglose del comercio con Chile.

1/ Es importante señalar que el U.S. International Trade Commission reporta flujos de comercio entre los países centroamericanos y este país superiores a los reportados por los respectivos Bancos Centrales.

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La aplicación del TLC entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos

II.

9

APLICACIÓN DEL TLC A.

¿Naturaleza bilateral o multilateral?

La regla general en materia de aplicación del TLC está contenida en su Artículo 1.1, que específicamente señala que: “Las Partes de este Tratado, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo XXIV del Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 y el Artículo V del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, establecen una zona de libre comercio”. A su vez, el Artículo 2.1 define “Parte”, como: “todo Estado respecto del cual haya entrado en vigor este Tratado”. De conformidad con estas disposiciones, el TLC regirá las relaciones comerciales entre cada país centroamericano y Estados Unidos, entre los propios países centroamericanos, entre República Dominicana y Estados Unidos y entre cada país centroamericano y República Dominicana. Es decir, el tratado será, como regla general, de aplicación multilateral20. B.

¿Obligaciones idénticas o diferenciadas?

En este tratado, la gran mayoría de las obligaciones que asumen las Partes entre sí son idénticas; es decir, existe un mismo conjunto de reglas que aplica a todos los países Parte. Se presentan, sin embargo, algunos casos de excepción, en que las obligaciones son diferentes, ya sea porque se presentan algunos acuerdos de aplicación sólo entre Estados Unidos y cada país centroamericano o República Dominicana o, bien, porque cada país asume obligaciones que, aunque coherentes y aplicables a todos los demás, son independientes y diferentes entre sí. Inclusive, en unos pocos casos, existen obligaciones que son aplicables sólo por una Parte, sin que exista una obligación que, aunque distinta, sea una especie de contrapartida de otra Parte. El principal ejemplo de acuerdos alcanzados en el marco del TLC que aplican de manera bilateral es el caso de los contingentes arancelarios negociados entre Estados Unidos y cada país centroamericano –o entre Estados Unidos y República Dominicana y entre República Dominicana y Costa Rica, por una parte, y Nicaragua, por otra-. En virtud de ellos, Estados Unidos y cada país de la región permitirán que un determinado volumen de importaciones de ciertas mercancías agrícolas de la otra Parte ingrese sin pagar aranceles en forma inmediata, en tanto las cantidades importadas por encima de esos volúmenes quedan sujetas al programa de desgravación arancelaria de cada país. De conformidad con lo dispuesto por el párrafo 4 de las 20

Ciertas obligaciones del TLC, como se indicará en la sección III.B, son de carácter general, en cuyo caso resulta relevante lo señalado en la nota #5.

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Notas Generales de la Lista Arancelaria de cada país, estos contingentes arancelarios se otorgan de manera bilateral, es decir, por Estados Unidos a cada país del área y por cada uno de éstos a Estados Unidos. Ningún país centroamericano adoptó una obligación en materia de contingentes arancelarios en relación con los otros países de la región. El caso más relevante de obligaciones que no son idénticas, pero que son asumidas en forma coherente por una Parte en relación con las demás, son las obligaciones que resultan de la aplicación de los capítulos de Inversión, Comercio Transfronterizo de Servicios, Servicios Financieros y Telecomunicaciones en relación con los Anexos de Compromisos Específicos y de Medidas Disconformes de cada Parte. Las obligaciones resultantes para cada Parte no son las mismas pues dependen del contenido de los compromisos específicos negociados, así como del régimen jurídico vigente en los temas indicados que cada país consolida en su anexo. Así, por ejemplo, las obligaciones que asume Costa Rica en materia de telecomunicaciones no son idénticas a las asumidas por los otros países Parte, pero tienen su contrapartida en las obligaciones asumidas por los demás países en la materia y son, en todo caso, aplicables en relación con todos ellos. Finalmente, hay unas pocas obligaciones del TLC que no se aplican entre todas las Partes. Algunas de ellas son aplicables únicamente a Estados Unidos, en razón de que constituyen un compromiso específico de ese país para con los países centroamericanos y República Dominicana, sin que exista una obligación de contrapartida de estos países. Este es el caso, por ejemplo, del Artículo 3.22 que establece que Estados Unidos eliminará las restricciones cuantitativas que aplica a ciertas exportaciones textiles de los países centroamericanos al amparo del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido de la OMC o del Artículo 8.8.1, en virtud del cual Estados Unidos dará un trato más favorable a los países centroamericanos para determinar si existe daño a su industria nacional en un procedimiento de investigación para imponer derechos antidumping. En estos casos, como la obligación compete –por diversas razones- solo a Estados Unidos, no es posible que un país centroamericano la asuma frente a otro país de la región, como tampoco la asume frente a Estados Unidos. En un caso muy específico, la obligación la asumen todos los países centroamericanos frente a Estados Unidos, pero no es de aplicación entre ellos. Este es el caso de la nota al Artículo 3.24, en virtud de la cual los países centroamericanos acuerdan no aplicarse entre sí algunos de los párrafos de la obligación relacionada con verificación de origen en materia textil.

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III.

RELACIÓN ENTRE CENTROAMERICANA A.

EL

TLC

Y

LOS

INSTRUMENTOS

11 DE

LA

INTEGRACIÓN

Regla general

Ahora bien, dado, por un lado, que el TLC es aplicable entre los países centroamericanos y, por otro, que éstos tenían vigente desde antes de empezar la negociación del TLC un conjunto de instrumentos para regir el comercio entre ellos, era necesario determinar la relación que se daría entre los dos conjuntos de reglas. Sobre el particular, la definición adoptada permite la coexistencia del TLC y de los instrumentos de la integración centroamericana vigentes o que puedan adoptarse en el futuro. Precisamente para reafirmar lo anterior, el Artículo 1.3.2 indica que: “Para mayor certeza, nada en este Tratado impedirá a las Partes Centroamericanas mantener sus instrumentos jurídicos existentes de la integración centroamericana, adoptar nuevos instrumentos de integración, o adoptar medidas para fortalecer y profundizar esos instrumentos, siempre y cuando esos instrumentos y medidas no sean inconsistentes con este Tratado”. Como se desprende de esa disposición, la única limitante establecida es que los países de la región no podrán desmejorar las disciplinas acordadas en el TLC, a través de los instrumentos vigentes o mediante la adopción de instrumentos o medidas inconsistentes con el acuerdo. En este sentido, el TLC se constituye como en una especie de “piso” de disciplinas que los países de la región se comprometen a respetar en su comercio recíproco. B.

Implicaciones por área temática

La aplicación multilateral del TLC tiene implicaciones particulares en cada área del acuerdo. Estas se relacionan, por un lado, con la naturaleza propia de las obligaciones establecidas en cada capítulo y, por otro, con la existencia o no de normativa centroamericana que rija la relación entre los países de la región. De allí la importancia de analizar como se materializa esta regla general en cada una de estas áreas temáticas. 1.

Comercio de mercancías

a.

Programa de desgravación arancelaria y régimen de origen

Con el objetivo de llegar a conformar una zona de libre comercio entre las Partes, el Artículo 3.3.2 del TLC dispone que:

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“Salvo disposición en contrario en este Tratado, cada Parte eliminará progresivamente sus aranceles aduaneros sobre las mercancías originarias, de conformidad con el Anexo 3.3”.21 De acuerdo con esta disposición cada Parte asume la obligación de eliminar inmediata o progresivamente sus aranceles sobre las mercancías originarias de los otros países Parte del acuerdo, en los plazos y forma establecidos en su propio programa de desgravación arancelaria. Es importante resaltar que la eliminación de aranceles se dará para aquellas mercancías que cumplan las disposiciones del Capítulo 4 (Reglas de origen y procedimientos aduaneros) y la regla de origen específica establecida en el Anexo 4.1 del TLC. Para determinar cómo se relaciona esta obligación con la situación aplicable al amparo de los instrumentos jurídicos de la integración centroamericana es necesario resaltar que, si bien existe libre comercio en la región para prácticamente la totalidad de las mercancías, éste es aplicable únicamente a las mercancías originarias de los países centroamericanos, según lo dispone el régimen de origen centroamericano22. Para reflejar adecuadamente esta realidad –y no incidir negativamente sobre los flujos de comercio actuales-, el Artículo 3.3.3 del TLC dispone que: “Para mayor certeza, el párrafo 2 no impedirá a una Parte centroamericana otorgar un tratamiento arancelario idéntico o más favorable a una mercancía según lo dispuesto en los instrumentos jurídicos de integración centroamericana, en la medida que la mercancía cumpla con las reglas de origen contenidas en esos instrumentos.” De conformidad con lo anterior, una mercancía producida en un país centroamericano podrá continuar estando sujeta al régimen de libre comercio al amparo de los instrumentos jurídicos de la integración centroamericana, siempre que cumpla la regla de origen en ellos establecida, o podrá acceder al tratamiento arancelario preferencial bajo el TLC, siempre que cumpla la regla de origen incluida en dicho acuerdo. Es posible que una mercancía producida en alguno de los países de la región califique como originaria bajo los dos regímenes de origen. En este caso, será el operador comercial quien decida finalmente cual de los dos regímenes utilizar. Ahora bien, en principio, el régimen de origen del TLC conlleva una mayor posibilidad de utilizar insumos extra-regionales para exportar de un país centroamericano a otro. Ello es así, como punto de partida, por la participación de Estados Unidos en este acuerdo y por el establecimiento

21

El Anexo 3.3 contiene las listas de desgravación arancelaria de cada una de las Partes del TLC. Cada país establece en su lista la categoría de desgravación aplicable a cada fracción arancelaria, definiendo así el calendario de desgravación aplicable a cada mercancía. 22 Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías y sus reformas (Reglamento Centroamericano sobre Origen), Decreto #26833-MEIC del 20 de marzo de 1998, publicado en La Gaceta #77 de 22 de abril de 1998 y sus reformas.

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de una disposición de acumulación de origen en el TLC23. En efecto, el Artículo 4.5 establece que: “1. Cada Parte dispondrá que las mercancías o materiales originarios de una o más de las Partes, incorporados a una mercancía en el territorio de otra Parte, se considerarán originarios del territorio de esa otra Parte.” En virtud de esta disposición, cada país centroamericano puede utilizar mercancías o materiales originarios de Estados Unidos para incorporarlos a una mercancía producida en su territorio y exportarla al amparo del TLC a otro país centroamericano. De conformidad con ello, aun en los casos en los que el TLC contenga una norma de origen específica que, en apariencia, sea tan restrictiva como la del régimen centroamericano, en virtud de la aplicación de la acumulación, la norma del TLC resulta más flexible, pues permite la utilización de materiales estadounidenses24. La consecuencia de lo anterior es que no importa si la mercancía es producida en territorio de un país centroamericano o de Estados Unidos, utilizando materiales de cualquiera de los seis países, siempre que cumpla la regla de origen. Por ello, la nota 1 al Artículo 3.3.2 señala que: “Para mayor certeza, salvo disposición en contrario en este Tratado, cada Parte centroamericana deberá disponer que cualquier mercancía originaria tenga el derecho de obtener el trato arancelario para la mercancía establecido en su Lista del Anexo 3.3, sin importar que la mercancía sea importada a su territorio desde el territorio de los Estados Unidos o de cualquier otra Parte centroamericana. Una mercancía originaria podrá incluir una mercancía producida en una Parte centroamericana con materiales de los Estados Unidos.” Así, incluso en los supuestos en que el TLC establezca una regla de origen muy restrictiva, que no permita la utilización de materiales de terceros países, los productores de un país centroamericano o de Estados Unidos pueden utilizar materiales de cualquiera de los países Parte del TLC para producir una mercancía originaria y exportar al territorio de otra Parte, al amparo del programa de desgravación arancelaria del Anexo 3.325.

23

La acumulación aquí establecida es una especie de “acumulación plena”, pues aun cuando la redacción del Artículo 4.5 no habla de que la zona preferencial creada por el TLC es un “territorio único”, como suele establecerse en los casos de acumulación plena, lo cierto es que cualesquiera operaciones de manufactura o de transformación que se realicen dentro de la zona se tienen en cuenta para la determinación del origen, salvo los casos de excepción previstos en las notas 4 y 5 de las Notas Generales de la Lista Arancelaria de cada país centroamericano. Ver, en este sentido, Organización Mundial del Comercio (2002). 24 La única excepción a lo anterior es cuando la regla de origen del TLC sea más restrictiva que la de la integración centroamericana. Ahora, en este supuesto lo que ocurriría es que, al amparo del TLC, sólo se podrían utilizar, por ejemplo, materiales centroamericanos o de Estados Unidos, mientras que al amparo de la integración centroamericana, esos materiales podrían provenir de cualquier tercer país, incluyendo Estados Unidos –en ese esquema-, pero también cualquier otro país no centroamericano. 25 Evidentemente, si la regla de origen específica permite la utilización de mercancías de terceros países, éstas también podrían incorporarse a la mercancía sin que ésta pierda su carácter de originaria.

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Lo anterior tiene dos excepciones puntuales. Por un lado, la nota 4 de las Notas Generales de la Lista de Desgravación de cada país centroamericano establece que, en el caso de los contingentes arancelarios que cada país de la región acuerda otorgar a Estados Unidos, las operaciones ejecutadas en o el material obtenido de una Parte centroamericana serán consideradas como si las operaciones fueran desarrolladas en un país no Parte y el material fuera obtenido de un país no Parte. Esta regla busca que los contingentes arancelarios sean llenados por mercancías estadounidenses, producidas en ese país con materiales obtenidos de ese país. Por otro lado, algo similar dispone la nota 6 en relación con el azúcar y el café–productos excluidos actualmente del libre comercio intra-centroamericano al amparo del denominado “Anexo A”26-. En este caso no aplicará la multilateralidad, mientras esas mercancías se mantengan en esa condición. No obstante ello, un país centroamericano puede producir café o azúcar bajo la cláusula de acumulación con la condición de que el producto se exporte a Estados Unidos. Cuando dichos productos se incorporen al libre comercio en el marco de la integración centroamericana, quedarán plenamente cubiertos por la regla de multilateralidad establecida en el Artículo 3.3.2. De conformidad con lo señalado, el comercio centroamericano puede darse, entonces, al amparo del régimen de origen del TLC o del régimen de origen centroamericano. Naturalmente, si se da al amparo del primero, deberá sujetarse al programa de desgravación de cada país, establecido en el Anexo 3.3. Es decir, una mercancía originaria bajo las reglas del TLC que sea exportada por un país de la región a otro recibirá en el país de importación el tratamiento arancelario que dicho país le otorgó a Estados Unidos, según su propio programa de desgravación arancelaria establecido en el Anexo 3.3. Si ese comercio se da bajo el marco del régimen de origen centroamericano, estará exento del pago de arancel –salvo en el caso de azúcar y café. El impacto de la aplicación multilateral del TLC en este campo está relacionado con la ampliación de alternativas de abastecimiento de las empresas, una mayor integración de dichas empresas al interior de la región comercial, incluyendo nuevas oportunidades de inversión y encadenamiento productivo, y el potencial para el mejoramiento de la competitividad. A la vez, ello promueve una mayor liberalización del comercio a lo interno de Centroamérica, la cual se dará de forma paulatina, en tanto la eliminación de aranceles está sujeta, en la mayoría de los casos en que existe producción en la región, a plazos de desgravación de 10 años en el campo industrial y de 15 años en el sector agrícola. b.

Otros aspectos relacionados con el comercio de mercancías i. Trato nacional y acceso de bienes al mercado

El Capítulo III del TLC establece disciplinas relacionadas con temas de trato nacional y acceso de bienes al mercado, las cuales, como regla general, buscan la eliminación inmediata o progresiva de los aranceles de importación aplicables al comercio de mercancías entre las Partes, así como evitar que otras medidas distintas de los aranceles –por ejemplo, restricciones a la importación y 26

Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, Ley No. 6986 del 2 de mayo de 1985, publicada en la Gaceta del año 1985, semestre 1, Tomo 1, página 110, y sus modificaciones.

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exportación, impuestos a la exportación u otros- puedan contrarrestar la liberalización del comercio que se persigue a través de la desgravación arancelaria27. En materia de disposiciones normativas, por lo general, las disciplinas relacionadas con el trato nacional y acceso de bienes al mercado en los instrumentos centroamericanos tienen un alcance más limitado que las del Capítulo III del TLC. Ello en virtud, sobretodo, de que éstas fueron desarrolladas, por lo general, hace más de 40 años en el marco del Tratado General de Integración Económica Centroamericana, que antecede, inclusive, a la incorporación de los países centroamericanos al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). De allí, entonces, que en este campo, la aplicación multilateral del TLC puede llevar a un fortalecimiento y modernización de las disciplinas aplicables al comercio regional, sobretodo en áreas como restricciones a la importación y a la exportación, impuestos a la exportación y otras. La única diferencia importante en la materia entre el TLC y la interpretación que ha prevalecido hasta la fecha de la normativa centroamericana en esta materia se refiere a la posibilidad de que mercancías producidas bajo un régimen de zona franca puedan beneficiarse del libre comercio. Antes de analizar este tema, es importante señalar que el Artículo 3.4 del TLC establece dos limitaciones importantes a la posibilidad que tienen los países de utilizar regímenes especiales de exención de aranceles, como son los de zona franca. Así, el párrafo primero de esta disposición indica que: “Ninguna Parte adoptará una nueva exención de aranceles aduaneros, o ampliará la aplicación de una exención de aranceles aduaneros existentes respecto de los beneficiarios actuales, o la extenderá a nuevos beneficiarios, cuando la exención esté condicionada, explícita o implícitamente, al cumplimiento de un requisito de desempeño”. Es decir, los países no pueden establecer nuevos regímenes de exención de aranceles, ni otorgar exenciones arancelarias al amparo de los regímenes existentes a nuevos beneficiarios. Por su parte, los párrafos 3 y 4 de la misma disposición autorizan a Costa Rica, El Salvador y Guatemala a mantener sus regímenes de zona franca por el período que las reglas de la OMC así lo han autorizado, es decir, hasta el 31 de diciembre del 200928. En el caso de Honduras y Nicaragua, las reglas de la OMC les permiten continuar con dichos regímenes hasta que alcancen un ingreso de $1000 per cápita29.

27

El Capítulo III también tiene secciones específicas aplicables al comercio de mercancías agrícolas y al comercio de textiles y prendas de vestir. En los instrumentos jurídicos de la integración centroamericana no existen este tipo de disposiciones específicas aplicables a estos productos pues ellos están sujetos a las reglas generales aplicables al comercio de mercancías. 28 Organización Mundial del Comercio. Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, disponible en , artículo 27.4. 29 Ibid, Anexo VII.

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Ahora bien, teniendo en consideración lo anterior, de conformidad con el Artículo 3.3.2 del TLC, las mercancías que cumplan la regla de origen establecida en el Anexo 4.1 podrán ingresar a un país centroamericano al amparo del programa de desgravación arancelaria establecido en el Anexo 3.3. Lo anterior indistintamente de si esas mercancías fueron producidas bajo un régimen de zona franca o fuera de él. En el marco de la integración centroamericana, los instrumentos jurídicos no contienen una regla expresa en la materia, fundamentalmente por datar de una época anterior al establecimiento de las zonas francas en la región. No obstante ello, el criterio que ha prevalecido hasta la fecha es que, si la mercancía fue producida bajo un régimen de zona franca, no gozará del libre comercio, sino que estará sujeta al pago del arancel de nación más favorecida30. De conformidad con lo anterior, el tratamiento a otorgar a las mercancías producidas en zona franca será diferente, dependiendo de si la mercancía cumple la regla de origen del esquema de integración centroamericano o del TLC. En el primer caso, la mercancía podrá ingresar a otro país centroamericano, pero no podrá beneficiarse de un arancel preferencial, sino que deberá pagar el arancel de nación más favorecida. En el segundo caso, la mercancía podrá ingresar a un país centroamericano –o a Estados Unidos- beneficiándose del pago del arancel preferencial, de conformidad con el programa de desgravación de ese país. Esto, en todo caso, será así hasta el año 2009 para Costa Rica, El Salvador y Guatemala y hasta que alcancen un ingreso de $1000 per cápita para Honduras y Nicaragua, pues es hasta este momento o circunstancia que los países podrán mantener sus regímenes de zona franca, según el artículo 3.4, párrafos 3 y 4, del TLC. ii. Procedimientos de origen y administración aduanera y facilitación del comercio El TLC tiene dos capítulos relacionados con el tema aduanero: por una parte, la Sección B del Capítulo 4 se refiere a los procedimientos de origen y, por otra, el Capítulo 5 establece disposiciones sobre administración aduanera y facilitación del comercio. En el primer caso se trata de obligaciones referentes a los trámites necesarios para obtener el trato arancelario preferencial del TLC y las responsabilidades que competen a importadores y exportadores, así como normas sobre verificación de origen e interpretación del capítulo. En el segundo, se trata de disposiciones tendientes a promover la modernización aduanera y la facilitación del comercio, que son relativamente novedosas, con un gran énfasis en los temas de transparencia, intercambio de información y cooperación. En el caso de la normativa sobre procedimientos de origen, ésta aplica a todas las Partes por igual, pues lo que busca es operativizar el trato preferencial que los países se otorgan en el marco del TLC. En el campo de la administración aduanera y facilitación del comercio, en virtud de la 30

El Artículo XI del Tratado General de Integración Económica Centroamericana es, en cierto modo, el fundamento de esa interpretación, la cual, en todo caso, no ha sido la favorecida por Costa Rica. Ver Ministerio de Comercio Exterior, “Tratamiento arancelario a las empresas de zona franca en Centroamérica”, en . Es importante resaltar que existe alguna discusión acerca de la aplicación efectiva de esta disposición en la práctica.

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naturaleza de las obligaciones, la mayoría de ellas, en temas como publicación, automatización o revisión y apelación, son de carácter general. En el marco de la integración centroamericana, el Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías establece las disposiciones relacionadas con los trámites a seguir para el otorgamiento de la preferencia arancelaria, responsabilidades de importador y exportador, así como otros aspectos relacionados31. En este campo, sin embargo, existen algunas diferencias con las reglas del TLC, sobretodo por cuanto los Artículos 4.15 y 4.16 del TLC prevén que el importador pueda reclamar el origen de las mercancías, supuesto no contemplado en la normativa centroamericana. En materia de administración aduanera y facilitación del comercio, existen disposiciones regionales similares a las del TLC en algunos casos, como el deber de publicación, aunque este último instrumento incluye disposiciones más novedosas en la materia. La normativa sobre procedimientos de origen, ya sea en el TLC o en los instrumentos de la integración centroamericana, será aplicable al comercio de mercancías originarias al amparo del régimen respectivo. Desde esa perspectiva, no existe mayor relación entre unas normas y otras. Sin embargo, es importante evitar que la diferencia de trámites se constituya en un factor que incida sobre la decisión acerca del régimen a utilizar o que imponga una carga significativa en la administración del comercio. De allí que en este campo la aplicación multilateral del TLC lo que conlleva, no por razones jurídicas, sino por razones de eficiencia, es un reto de revisión de la normativa centroamericana para acercarla lo más posible a la del TLC. En materia de administración aduanera y facilitación del comercio, como la mayoría de las disposiciones del TLC son de carácter general, las Partes van a tener que aplicarlas de manera horizontal, sin que se presenten potenciales problemas como los señalados. iii. Medidas sanitarias y fitosanitarias y obstáculos técnicos El TLC tiene un capítulo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Capítulo 6) y uno sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Capítulo 7). Ambos capítulos afirman los derechos y obligaciones que las Partes tienen al amparo de los acuerdos respectivos de la OMC, procurando una mejor aplicación de estos últimos a través, entre otros, de la cooperación. Se trata de disposiciones aplicables al comercio de mercancías originarias de las Partes, de conformidad con el Anexo 4.1 En estas materias, los instrumentos jurídicos de la integración centroamericana se basan en la normativa de la OMC, procurando desarrollarla a través de disciplinas adicionales o más profundas en algunos campos, así como procedimientos para reclamar la conformidad de las medidas nacionales con la normativa centroamericana32. La aplicación de esas disciplinas ha 31

Reglamento Centroamericano sobre Origen. Reglamento Centroamericano sobre Medidas y Procedimientos Sanitarios y Fitosanitarios, Decreto No. 28222-MEICCOMEX del 30 de setiembre de 1999, publicado en la Gaceta No. 223 del 17 de noviembre de 1999 y Reglamento Centroamericano de Medidas de Normalización, Metrología y Procedimientos de Autorización, Decreto No. 28222-MEICCOMEX del 30 de setiembre de 1999, publicado en la Gaceta No. 223 del 17 de noviembre de 1999. 32

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La aplicación del TLC entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos

enfrentado en la práctica, sin embargo, algunas dificultades33. Adicionalmente, estos instrumentos se plantean como objetivo la armonización de las medidas y procedimientos en estos campos, tema no cubierto por los Capítulos 6 y 7 del TLC. Al igual que en materia de procedimientos aduaneros, la normativa del TLC o la centroamericana será aplicable al comercio de mercancías originarias al amparo del régimen respectivo. En este caso, sin embargo, la diferencia entre los instrumentos no es tan relevante pues ambos van en la misma dirección al fundamentarse en los mismos acuerdos de la OMC. Más aun, si el TLC contribuye a mejorar la aplicación de estos acuerdos, estará contribuyendo igualmente con el fortalecimiento de estos aspectos en el marco de la integración centroamericana. iv. Medidas de defensa comercial El Capítulo 8 del TLC tiene dos secciones; en una de ellas se establecen las reglas aplicables a la salvaguardia bilateral y, en la otra, las aplicables a las medidas antidumping y derechos compensatorios. En relación con la primera, de conformidad con el Artículo 8.1.1 del TLC, una Parte podrá aplicar una medida de salvaguardia bilateral cuando la industria nacional esté sufriendo un daño o amenaza de daño grave como consecuencia del aumento de las importaciones de una mercancía originaria que se genera por la reducción o eliminación del arancel, en virtud del TLC. Obsérvese que, al igual que el programa de desgravación arancelaria del Anexo 3.3, las disposiciones de este Capítulo 8 son aplicables al comercio de mercancías originarias, al amparo del Anexo 4.1. En el caso de la integración centroamericana, no procede la aplicación de este tipo de medidas al comercio de mercancías originarias34, entre otros, porque, como la eliminación de los aranceles se llevó a cabo hace muchos años, el supuesto de fondo para la aplicación de este tipo de medidas – es decir, el daño generado por el incremento de las importaciones que se producen como consecuencia directa del proceso de desgravación arancelaria- no se presenta. Este es el caso, de nuevo, cuando se trate de mercancías originarias bajo el régimen centroamericano.

33

Según el “Cuadro de Medidas Contrarias al Libre Comercio Intrarregional” que mantiene la Secretaría General de Integración Económica Centroamericana para registrar las denuncias planteadas por incumplimiento de las disciplinas de la integración centroamericana, en abril del 2004, 5 de las 13 denuncias registradas se relacionan con la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias en pollo, cerdo, papa y lácteos. Ver Secretaría General de Integración Económica Centroamericana (2004), disponible en . 34 Reglamento Centroamericano sobre Medidas de Salvaguardia, Decreto No. 25242-MEIC-COMEX del 30 de mayo de 1996, publicado en la Gaceta No. 122 del 27 de junio de 1996. Lo que el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano denomina salvaguardia es, en realidad, una autorización para modificar en forma unilateral el arancel de nación más favorecida de un país, más no una salvaguardia en el sentido del Capítulo VIII del TLC. Ver Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano.

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De conformidad con lo anterior, los países centroamericanos podrán aplicar la salvaguardia bilateral del TLC al comercio de mercancías que sean originarias al amparo de ese acuerdo, indistintamente de si esa mercancía procede directamente de Estados Unidos o si procede de un país centroamericano. Lo importante, de nuevo, es que se trate de una mercancía originaria al amparo del TLC35. No obstante ello, el Artículo 8.1.3 (b) del TLC autoriza a un país Parte a que, aun cumpliéndose los requisitos del Artículo 8.1.1, no aplique esa medida si ha otorgado libre comercio a la importación de la mercancía procedente de esa otra Parte de conformidad con un acuerdo vigente entre ellas 3 años antes de la entrada en vigor del TLC. Obsérvese que, de alguna manera, este artículo parece “interrelacionar” el TLC y la integración centroamericana. Ello ocurre pues se reconoce que, aun cuando formalmente el régimen de origen del TLC y el centroamericano son instrumentos diferentes, lo cierto es que, en la práctica, la regla de origen puede ser idéntica, con lo cual carecería de sentido aplicar una medida de salvaguardia a una mercancía que ha disfrutado del libre comercio desde hace más de 3 años, aunque haya sido al amparo de un régimen jurídico formalmente distinto. En la segunda sección del Capítulo 8, relativa al tema de medidas antidumping y derechos compensatorios, el TLC tiene básicamente dos disposiciones. Por un lado, el Artículo 8.8.1 dispone que Estados Unidos concederá un trato más favorable a los países centroamericanos en el contexto de una investigación antidumping, lo cual constituye una obligación aplicable exclusivamente a este país frente a los demás países de la región36. Por otro lado, el Artículo 8.8.3 señala que las Partes conservan sus derechos y obligaciones al amparo de los acuerdos respectivos de la OMC, razón por la que no existe implicación alguna de la aplicación multilateral del acuerdo en este campo. 2.

Contratación pública

El Capítulo 9 del TLC establece una serie de principios y reglas de procedimientos aplicables a las contrataciones públicas de mercancías y servicios, de conformidad con la cobertura que el propio acuerdo establece en el Artículo 9.1 y sus anexos. La gran mayoría de esas disposiciones son de carácter general. Ello es así por la naturaleza de la obligación, por ejemplo, el deber de publicar toda ley y reglamento en la materia, o porque no es posible aplicar distintas reglas de procedimiento, por ejemplo, plazo para presentación de ofertas, a los actores participantes en un mismo concurso público, simplemente en atención a su nacionalidad. De allí, entonces, que, en principio, las Partes deben incorporar estas reglas en su legislación doméstica y cumplirlas en beneficio de todos los países y sus nacionales. Ello con independencia de si la aplicación del TLC fuera de naturaleza bilateral o multilateral. 35

Lo mismo ocurre con la salvaguardia agrícola y con la textil, establecidas en los Artículos 3.15 y 3.23, respectivamente. 36 Ver Sección II.B de este trabajo.

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La aplicación del TLC entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos

Lo anterior tiene, sin embargo, una excepción importante, cual es la aplicación de la regla de trato nacional establecida en el Artículo 9.2.1. En virtud de ella, una Parte debe brindar acceso a su mercado a las mercancías y servicios y a los proveedores de mercancías y servicios de otra Parte, mediante el otorgamiento de un trato no menos favorable que el que aplica a sus propias mercancías, servicios y proveedores. Esta no es una regla de carácter general, sino que más bien busca otorgar un trato preferencial a las mercancías, servicios y proveedores de una Parte, frente a los de terceros países. En este caso, la aplicación multilateral del TLC determina que esta regla sea aplicable también por un país centroamericano a las mercancías, servicios y proveedores de otro país centroamericano, de la misma forma como tendría que aplicarla a las mercancías, servicios y proveedores estadounidenses37. Esto, sin embargo, tiene una variante importante. Como se señaló anteriormente, el capítulo es aplicable a las contrataciones públicas de mercancías y servicios cubiertas por el tratado. Este, en su Artículo 9.1.2(b) y anexos, establece un ámbito de cobertura distinto para los países centroamericanos en su relación con Estados Unidos, del ámbito de cobertura aplicable entre ellos. Así, en el primero caso, el ámbito de cobertura del TLC se encuentra restringido por la vía de la exclusión de entidades cubiertas, excepciones a su aplicación y aplicación de umbrales, mientras que en el segundo caso, la cobertura es mucho más amplia, en tanto no excluye entidades de gobierno, ni establece montos mínimos a partir de los cuales es aplicable. Existen sólo unas pocas excepciones a la cobertura que son comunes en ambos supuestos38. En todo caso, lo importante es que los países centroamericanos brindan un mayor nivel de acceso a su mercado a las mercancías y servicios de otros países centroamericanos que el que otorgan cuando éstos son de Estados Unidos. Esta decisión de los países de la región obedece al hecho de que, si bien no existía un instrumento centroamericano en la materia que estuviera vigente al momento de la negociación del TLC, sí había un convenio que había sido negociado en la región, denominado “Tratado Centroamericano sobre Contratación Pública”. El enfoque adoptado en ese tratado era uno muy amplio, en el que no se excluía ninguna entidad pública, ni se establecía ninguna excepción a su aplicación, así como tampoco se establecía ningún umbral a partir del cual se aplicaran sus reglas, por lo que cubría todas las contrataciones realizadas por las entidades públicas de los países, independientemente de su monto. Los países centroamericanos buscaron, entonces, que el TLC reflejara la voluntad que ya había sido expresada en este instrumento, a pesar de que el mismo no había entrado en vigor.

37

La determinación del origen de las mercancías para este propósito se hará de conformidad con el Capítulo 4 del TLC. 38 En el caso de Costa Rica, éstas hacen referencia a las contrataciones entre entidades costarricenses y a los programas de compras de la Administración Pública para favorecer a las micro, pequeñas y medianas empresas, ambos excluidos de la cobertura del TLC, en la relación tanto con Estados Unidos como con los demás países centroamericanos.

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En virtud de lo anterior, los países centroamericanos han acordado que el TLC regirá sus relaciones en esta materia, razón por la que resulta innecesario someter a aprobación legislativa el citado proyecto de tratado centroamericano. 3.

Inversión y comercio de servicios

a

Inversión

Las disposiciones del Capítulo 10 del TLC establecen ciertas reglas básicas aplicables en el territorio de los países Parte a los inversionistas de una Parte y a las inversiones cubiertas39. A través de estas reglas, en esencia, cada Parte otorga acceso a su mercado en ciertas condiciones, salvo para los casos establecidos en el propio capítulo y en sus anexos de medidas disconformes. El capítulo también contempla un mecanismo para solventar conflictos entre esos inversionistas y el Estado receptor de la inversión. De conformidad con la definición de estos términos contenida en el Artículo 10.28, estas reglas aplican cuando se trate de todo activo propiedad de un inversionista o controlado por él. Asimismo, se entiende por inversionista, una Parte o empresa del Estado de la misma; un nacional de un país Parte del TLC; y una empresa constituida u organizada de conformidad con la legislación de una Parte y una sucursal localizada en su territorio, siempre que lleven a cabo actividades de negocios en ese territorio. En atención a estas definiciones, las reglas del Capítulo 10 son no sólo aplicables frente a Estados Unidos, sino también de aplicación a las inversiones en el territorio de un país centroamericano de cualquier Estado centroamericano o empresa de ese Estado; de nacionales de otros países centroamericanos y de empresas constituidas según la legislación de esos otros países. Es importante resaltar que, a diferencia de lo que ocurre en materia de contratación pública, la cobertura es exactamente la misma cuando se trata de inversionistas estadounidenses establecidos en un país centroamericano, que cuando se trata de inversionistas de otros países de la región establecidos en ese mismo país centroamericano. Ello se manifiesta en que los países Parte tienen un único “set” de anexos de medidas disconformes, y no distintos, dependiendo de la nacionalidad del inversionista. Ahora bien, la obligación que asume cada país Parte frente a los demás en esta materia no es la misma, pues su contenido está definido en función no sólo de las disposiciones del capítulo, que son idénticas, sino también de cada anexo de medidas disconformes, el cual no puede ser igual para cada país pues refleja las particularidades propias del régimen jurídico de cada uno. Se trata, entonces, de obligaciones independientes, pero coherentes entre sí. En el marco de la integración centroamericana no existe un instrumento aplicable en el campo de inversión que esté vigente. Al momento de negociar el TLC, los países centroamericanos 39

Las únicas obligaciones que, por disposición expresa en ese sentido, se aplican de manera general a todas las inversiones establecidas en el territorio de una Parte, indistintamente de la nacionalidad del inversionista, son las establecidas en los Artículos 10.9 y 10.11, relacionados con requisitos de desempeño e inversión y medioambiente.

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tenían acordadas las disciplinas de un “Tratado Centroamericano sobre Inversión y Servicios”, cuyos anexos, sin embargo, no habían terminado de ser negociados. En virtud de que el TLC regirá también las relaciones entre los países centroamericanos, éstos han considerado innecesario concluir la negociación de este otro instrumento. b.

Comercio transfronterizo de servicios

El Capítulo 11 del TLC establece un conjunto de reglas aplicables al comercio transfronterizo de servicios, entre las que destacan aquellas tendientes a otorgar acceso al mercado de los países Parte a los proveedores de servicios de otra Parte40. De conformidad con el Artículo 11.14, estas reglas se aplicarían al suministro de un servicio del territorio de una Parte al de otra Parte; en el territorio de una Parte, por una persona de esa Parte a una persona de otra Parte; y, por un nacional de una Parte en el territorio de otra Parte41. La definición de “nacional” abarca a nacionales de una Parte, así como a entidades constituidas u organizadas conforme a la legislación de una Parte. De acuerdo con lo anterior, el Capítulo 11 es aplicable por los países centroamericanos no sólo frente a Estados Unidos, sino también cuando se trate del suministro de un servicio en el territorio de un país centroamericano desde otro país de la región; en un país centroamericano a una persona de ese país por una persona de otro país centroamericano o por un nacional de un país del istmo en el territorio de otro país de la región. Al igual que en el caso de las reglas en materia de inversión, no existe diferencia en la cobertura del capítulo en atención a si el proveedor del servicio tiene la nacionalidad estadounidense o la de un país centroamericano. Al igual que en materia de inversión, esto se manifiesta en que los países Parte tienen un único “set” de anexos de medidas disconformes, y no distintos, dependiendo de la nacionalidad del proveedor de servicios. Al igual que en materia de inversión, la obligación que asume cada país Parte frente a los demás en este tema no es la misma, pues su contenido está definido en función no sólo de las disposiciones del capítulo, que son idénticas, sino también de los compromisos específicos y del anexo de medidas disconformes de cada país. En el caso de los primeros, son compromisos puntuales que uno u otro país adquirió como resultado de la negociación; en el caso del anexo, éste no puede ser igual para cada país pues refleja las particularidades propias del régimen jurídico de cada uno. Se trata, entonces, de obligaciones independientes, pero coherentes entre sí. Como se indicó anteriormente, no existe un instrumento jurídico centroamericano vigente aplicable al comercio transfronterizo de servicios en la región, pues si bien la parte normativa de un “Tratado Centroamericano sobre Inversión y Servicios”, había sido acordada, ese no era el caso de los anexos de medidas disconformes, cuya negociación no había concluido. Dado que el 40

Las únicas obligaciones de aplicación general son las establecidas en los Artículos 11.7 y 11.8, relacionadas con transparencia y reglamentación nacional. 41 Lo anterior a excepción de que se trate de un servicio no cubierto, según el Artículo 11.1, o los anexos de medidas disconformes de las Partes.

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TLC regirá también las relaciones entre los países centroamericanos, éstos han considerado innecesario concluir la negociación de este otro instrumento. c.

Servicios financieros, telecomunicaciones y comercio electrónico

En el caso del comercio de servicios financieros, el ámbito de aplicación del Capítulo 12 comprende los inversionistas y la inversión realizada por inversionistas de una Parte en instituciones financieras del territorio de otra Parte y ciertos servicios transfronterizos. En consecuencia, lo dicho en relación con el capítulo de inversión y el de comercio transfronterizo también se aplica en este campo. Así, las obligaciones en materia de servicios financieros son aplicables a todas las Partes del TLC y dichas obligaciones no son idénticas entre sí pues su contenido está definido en función de la relación entre las reglas del capítulo, los compromisos específicos y los anexos de medidas disconformes de cada Parte. En el campo de telecomunicaciones, es necesario hacer algunas observaciones importantes. Primero, cada Parte del TLC debe aplicar el capítulo de telecomunicaciones a las demás Partes. El único país que no asume esa obligación es Costa Rica, el cual se obliga más bien por lo establecido en el Anexo 13, en el que se establecen compromisos específicos en esta materia – aunque el contenido de algunos de ellos es similar al de las obligaciones del capítulo-. Segundo, este capítulo y anexo tienen obligaciones que sólo aplican en beneficio de los proveedores de las Partes, normalmente aquellas relacionadas con acceso al mercado, pero también tienen ciertas obligaciones de carácter general, que habrán de aplicarse sin distingo de nacionalidad. Este es el caso, por ejemplo, de las obligaciones contenidas en los artículos 13.7 (Organismos Regulatorios Independientes y Proveedores de Telecomunicaciones Propiedad del Gobierno), 13.8 (Servicio Universal), 13-10 (Asignación y Uso de Recursos Escasos), 13.13 (Transparencia) y otras disposiciones del Capítulo. Algo similar ocurre con el anexo aplicable a Costa Rica. El cumplimiento de estas obligaciones de carácter general sólo podrá ser exigido al amparo de los mecanismos de solución de conflictos del TLC, por los países Parte. Finalmente, en materia de comercio electrónico, el Capítulo 14 busca establecer ciertas reglas aplicables al comercio electrónico, de manera general. En este caso, el deber de las Partes es aplicar estas reglas, sin distinción en materia de nacionalidad. De nuevo, su exigibilidad bajo los mecanismos de solución de controversias del TLC, compete sólo a las Partes. En ninguna de estas tres áreas existían instrumentos jurídicos vigentes al amparo de la integración centroamericana de previo al inicio de las negociaciones del TLC, con la excepción de que en servicios financieros y en telecomunicaciones, al igual que en inversión y en comercio transfronterizo de servicios, se había llegado a acuerdo en la parte normativa, sin que se hubiese completado la negociación de los anexos respectivos en servicios financieros. Al igual que en las otras áreas indicadas, en virtud de que el TLC regirá la relación entre los países centroamericanos en esta materia, no se proseguirá con la negociación de dichos anexos, ni del instrumento en cuestión. _____________________________________________________________________________________ Estudios de Comercio, Crecimiento y Competitividad de la OEA

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4.

Propiedad intelectual

Las disposiciones del TLC en materia de propiedad intelectual son, básicamente, de tres tipos: primero, la obligación de ratificar o acceder a ciertos acuerdos internacionales en el campo de la propiedad intelectual; segundo, el establecimiento de estándares mínimos de protección en materia de marcas, indicaciones geográficas, nombre de dominio en Internet, derechos de autor y derechos conexos, señales de satélite codificadas portadoras de programas, patentes y medidas relacionadas con ciertos productos regulados; y, tercero, la aplicación de procedimientos y recursos para la observancia de esos derechos de propiedad intelectual. De conformidad con el Artículo 15.1, la obligación que las Partes adquieren es, como mínimo, dar vigencia a lo establecido en el capítulo respectivo. En consecuencia, las disposiciones del TLC en esta materia establecen obligaciones de carácter general, que se incorporan o deben ser incorporadas en la legislación nacional de cada Parte y que deben ser cumplidas, como regla general, en beneficio de todos los países y sus nacionales, erga omnes, indistintamente de si son o no parte del TLC. De allí, entonces, que la aplicación multilateral del TLC en este campo se aprecia sobretodo en la posibilidad de que un país centroamericano active el mecanismo de solución de controversias del TLC para exigir a otro país de la región el cumplimiento de las disposiciones del TLC en la materia. Actualmente, no existe normativa centroamericana de propiedad intelectual, por lo que no hay posibilidad de acudir al sistema centroamericano de solución de controversias entre Estados a reclamarla. 5.

Laboral y ambiental

La obligación central del TLC en materia laboral y en el campo ambiental se encuentra establecida en los Artículos 16.2.1(a) y 17.2.1(a), respectivamente, que disponen, en ese mismo orden, que: “Una Parte no dejará de aplicar efectivamente su legislación laboral, por medio de un curso de acción o inacción sostenido o recurrente, de una manera que afecte el comercio entre las Partes, después de la fecha de entrada en vigor de este Tratado.” “Una Parte no dejará de aplicar efectivamente su legislación ambiental, a través de un curso de acción o inacción sostenido o recurrente, de una manera que afecte al comercio entre las Partes, después de la fecha de entrada en vigor de este Tratado.” De conformidad con estos artículos, cada país Parte del TLC asume la obligación de aplicar efectivamente su propia legislación en cada uno de estos campos, según lo define el TLC. Se trata, entonces, de una obligación de carácter general que, incluso, no añade nada, en términos sustantivos, a la obligación genérica que tiene cada Parte de aplicar la ley, según lo manda todo ordenamiento jurídico. _____________________________________________________________________________________ Estudios de Comercio, Crecimiento y Competitividad de la OEA

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Su impacto se aprecia, más bien, en la posibilidad que tiene una Parte de acudir al mecanismo de solución de controversias del TLC para reclamar la no aplicación efectiva de la legislación interna de otra Parte en estas materias, cuando se trate de un curso de acción o inacción sostenido o recurrente, de una manera que afecte el comercio entre las Partes. Lo anterior introduce una novedad en la relación entre los países centroamericanos. En efecto, los instrumentos jurídicos de la integración centroamericana no contienen ninguna obligación en materia laboral o ambiental, razón por la cual, aun cuando cada país tiene, en virtud de su propia legislación interna, el deber de aplicar su ley en estas materias –como en toda otra-, no existe la posibilidad de reclamar el cumplimiento de esta obligación en un mecanismo de solución de controversias entre Estados, de forma como lo permite el TLC. 6.

Excepciones

El Capítulo 21 del TLC establece los supuestos en los cuales una Parte está autorizada para no aplicar, parcial o totalmente, sus disposiciones. Estas excepciones incluyen las excepciones generales del GATT y del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), en lo pertinente, así como excepciones por razón de seguridad esencial, tributación, balanza de pagos al comercio de mercancías y divulgación de información. El ámbito de aplicación de estas excepciones se relaciona con ciertos capítulos o la totalidad del TLC, según la excepción de que se trate. Estas excepciones funcionan como una justificación para la no aplicación de las disposiciones del TLC a ser invocada como una defensa en el procedimiento de solución de controversias que eventualmente una Parte establezca contra otra para reclamar el incumplimiento del acuerdo. El enfoque seguido en los instrumentos de la integración centroamericana es distinto al del TLC, en tanto no establece una lista taxativa de excepciones –salvo una en materia de balanza de pagos42-, sino que más bien permite que, a solicitud de una Parte, uno de los órganos de la integración autorice suspender alguna disposición de estos instrumentos cuando estos afecten gravemente algún sector de la economía de esa Parte43. Dado que el ámbito de aplicación de las excepciones del TLC y de la excepción de la integración centroamericana son distintos, no hay mayor relación entre ellas. 7.

Solución de controversias

De conformidad con el Artículo 20.2, el mecanismo de solución de controversias del TLC se aplica para prevenir o solventar las controversias entre las Partes relativas a la aplicación o interpretación del tratado; cuando una Parte considere que una medida es o podría ser 42

Tratado General de Integración Económica Centroamericana, Ley 3150 del 13 de setiembre de 1963, publicada en la Gaceta No. 207 de 13 de setiembre de 1963, Artículo 10. 43 Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala), Ley 7629 del 16 de septiembre de 1996, publicada en La Gaceta No. 199 del 17 de octubre de 1996, Artículo 57.

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incompatible con las obligaciones del tratado o que otra Parte ha incumplido esas obligaciones; y cuando una Parte considere que una medida de otra Parte causa o pudiere causar anulación o menoscabo de los beneficios que pudiera derivar del TLC. Es decir, la aplicación de este mecanismo está sujeta, en todos los supuestos, a casos relacionados con las disciplinas del TLC –y no de otros acuerdos-. Ahora bien, una Parte no necesariamente está obligada a recurrir a las reglas de este Capítulo 20 para resolver sus conflictos con otro país Parte en relación con las disciplinas establecidas en el TLC. El Artículo 20.3 le permite recurrir a otro tratado de libre comercio al que las Partes contendientes pertenezcan o a la OMC, según lo escoja la Parte reclamante, aunque una vez que se haya solicitado el establecimiento de un grupo arbitral al amparo de uno de esos acuerdos, ese foro seleccionado será excluyente de los otros. Esta disposición presupone que una medida de una Parte puede afectar, al mismo tiempo, el cumplimiento de distintos acuerdos a los que las Partes pertenecen y deja a la Parte reclamante la selección del que considere el mejor foro para satisfacer su interés. En el marco de la integración centroamericana, las controversias comerciales entre los países de la región pueden solventarse bajo el Instrumento de Solución de Controversias Comerciales entre Centroamérica44 o del acuerdo en la materia de la OMC, a elección de la Parte reclamante. Como este Instrumento es anterior al TLC, no hace referencia a la alternativa de recurrir a este foro, aunque, evidentemente, sería posible hacerlo en virtud del propio TLC. De conformidad con lo anterior, un país de la región va a tener, a la entrada en vigor del TLC, tres opciones para reclamar el incumplimiento de otro país centroamericano: el TLC, el instrumento centroamericano o la OMC. Ello en el supuesto, claro está, de que el conflicto en cuestión afecte una disposición sustantiva cubierta por esos tres acuerdos. El TLC y el instrumento centroamericano tienen similitudes importantes, en particular en lo que se refiere a la estructura del procedimiento. Hay, sin embargo, algunas diferencias significativas entre ellos45, así como con el acuerdo de la OMC. La escogencia de cuál mecanismo utilizar estará determinada, por lo general, por la percepción que tenga la Parte reclamante de cuál es el mecanismo más efectivo para solventar el conflicto, entre otros por el tipo de reglas que contiene, los países que pueden participar en él como codemandantes o terceros y la experiencia que se haya tenido en su utilización46.

44

Instrumento de Solución de Controversias Comerciales entre Centroamérica, resolución de COMIECO número 1062003 (COMIECO XXVI) del 17 de febrero de 2001, decreto No. 31049 del 5 de marzo de 2003, publicado en La Gaceta No. 60 del 26 de marzo del 2003. 45 Entre las más importantes destacan, por una parte, la naturaleza del informe final y la posibilidad de aplicación de multas en lugar de cumplir con dicho informe. 46 Todavía no es posible evaluar la efectividad real del mecanismo de solución de controversias centroamericano pues, dado que es de reciente vigencia, todavía no se ha resuelto ningún caso al amparo del mismo.

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8.

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Administración del TLC y otras disposiciones institucionales

De conformidad con el Artículo 19.1, la Comisión de Libre Comercio es la encargada de velar por la buena marcha del TLC, para lo que se le asignan una serie de funciones. Esta comisión no es un órgano supranacional, con poder para emitir nuevas normas, personería jurídica y presupuesto propio, sino que es la reunión de los ministros encargados del comercio en los países Parte para los propósitos asignados. Para preparar las reuniones de la Comisión y dar seguimiento a sus decisiones, el TLC indica que cada Parte designará un Coordinador del Tratado de Libre Comercio. Asimismo, para velar por la aplicación del TLC en sus diversas áreas, distintos capítulos establecen comités específicos, los cuales estarán integrados por representantes de las Partes. Se prevé, asimismo, la posibilidad de crear otros comités en el futuro. En la integración centroamericana existe una institucionalidad prolífera, que abarca, en el marco del Subsistema de Integración Económica Centroamericana –que se relaciona, a su vez, con otros subsistemas- el Consejo de Ministros de Integración Económica, que es el órgano político más importante del subsistema, y otros consejos de menor relevancia. Existen también una serie de órganos técnico-administrativos, entre los que destaca la Secretaría de Integración Económica Centroamericana47. Las reglas del TLC en la materia no tienen una incidencia directa sobre la institucionalidad de la integración centroamericana, en tanto su ámbito de aplicación es diferente, al regular la relación de los países centroamericanos en un contexto diferente, el del TLC. Por otro lado, el TLC tiene otras disposiciones de carácter institucional, entre las que destacan las del capítulo de Transparencia. Este contiene dos tipos de obligaciones. Las primeras buscan regular el intercambio, suministro y publicación de información, así como establecer garantías en materia de procedimientos administrativos, revisión e impugnación, tendientes a garantizar la efectiva aplicación del tratado. Estas disposiciones son de aplicación entre todas las Partes. Las segundas son obligaciones dirigidas a combatir la corrupción y el soborno en el comercio e inversión internacional y tienen un carácter general, en virtud del cual deben ser cumplidas erga omnes, sin distingo de nacionalidad. No hay disposiciones equivalentes en el contexto de la integración centroamericana.

47

Protocolo de Guatemala.

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IV.

LA APLICACIÓN DOMINICANA A.

DEL

TLC

ENTRE

CADA PAÍS CENTROAMERICANO

29 Y

REPÚBLICA

Regla general

Como ya se indicó en la sección II.1, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1.1 y 2.1 del TLC, este instrumento será de aplicación multilateral entre todas las Partes. En atención a ello, también regirá las relaciones entre cada país centroamericano y República Dominicana. Al igual que ocurre en el caso de los países centroamericanos, también entre éstos y República Dominicana estaba vigente desde antes de empezar la negociación del TLC otro instrumento jurídico que normaba las relaciones entre cada país centroamericano y el país caribeño: el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y República Dominicana (en adelante, TLC CA-RD)48. A diferencia de los instrumentos jurídicos de la integración centroamericana, sin embargo, este instrumento es de corta data, habiendo entrado en vigor para cada país centroamericano y República Dominicana pocos años antes de iniciar la negociación del TLC. Dada la existencia de estos dos instrumentos jurídicos para normar la relación entre cada país centroamericano y República Dominicana era necesario determinar cuál sería la relación entre ellos. En este caso, la regla general acordada no es la coexistencia de los dos acuerdos, como ocurre en el caso del TLC y los instrumentos de la integración centroamericana, según se analizó en la sección anterior. Las Partes optaron más bien por una regla general distinta: el TLC sustituirá el TLC CA-RD, convirtiéndose a su entrada en vigor en el único instrumento que normará la relación comercial preferencial entre cada país de la región y República Dominicana. Ahora bien, para reflejar algunas particularidades propias de la relación de los países centroamericanos y República Dominicana, así como para facilitar la adopción del TLC como único instrumento para regir esa relación, los seis países acordaron introducirle al TLC algunas disposiciones especiales, aplicables únicamente entre ellos. Esto es especialmente relevante en materia de comercio de bienes, en que las Partes permiten la coexistencia de dos regímenes preferenciales de acceso. También incluye algunas disposiciones específicas en materia de contratación pública y servicios financieros. Salvo en estos casos, el TLC aplicará entre cada país centroamericano y República Dominicana exactamente de la misma forma que aplica entre Estados Unidos y los países de la región o República Dominicana.

48

Como se indicó en la sección I.B, el TLC CA-RD es de aplicación bilateral entre cada país centroamericano y República Dominicana.

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30

B.

Disposiciones especiales aplicables entre los países centroamericanos y República Dominicana 1.

Comercio de bienes

Como se indicó en la sección III.B.1.a., con el objetivo de conformar una zona de libre comercio entre las Partes, cada Parte se compromete a eliminar progresivamente sus aranceles sobre las mercancías originarias, de conformidad con su programa de desgravación arancelaria establecido en el Anexo 3.3. Las mercancías que se beneficiarán de la desgravación arancelaria serán aquellas que cumplan con la regla de origen específica establecida en el Anexo 4.1 del TLC. Esta es la regla general del TLC, aplicable al comercio entre todas las Partes. Esta regla general de que toda mercancía estará sujeta al programa de desgravación arancelaria establecido en el Anexo 3.3 tiene tres excepciones aplicables únicamente entre cada país centroamericano y República Dominicana, según se especifica en las Notas Generales a la Lista Arancelaria de cada uno de estos países. Primero, ciertos productos se excluyen del programa de desgravación arancelaria, entre los que destacan la cerveza, el alcohol y el tabaco importados directamente de un país centroamericano a República Dominicana y viceversa y otros productos, definidos por para cada país de la región y el país caribeño. Por ejemplo, en el caso de la relación entre Costa Rica y República Dominicana, se excluyen también las cebollas, los frijoles y el arroz. Segundo, en el caso de ciertos productos, definidos también entre cada país de la región y República Dominicana, se continuarán negociando las condiciones de acceso al mercado por un plazo no mayor a un año después de la entrada en vigor del TLC y, de no llegarse a acuerdo, se aplicará el programa de desgravación estipulado que básicamente lleva al libre comercio en el año 20. Los productos sujetos a este trato varían dependiendo de cada país centroamericano. Por ejemplo, entre Costa Rica y República Dominicana se incluyen las pechugas de pollo, la leche en polvo, los ajos, la harina de trigo y los derivados de petróleo. En el caso de algunos de estos productos, Costa Rica y República Dominicana y Nicaragua y República Dominicana acordaron permitir la importación de un determinado volumen de esos productos en condiciones de libre comercio, al amparo de las disposiciones sobre contingentes arancelarios. Y, tercero, en el caso de los aceites vegetales, estos países acordaron sujetar su importación a un programa de desgravación especial, que lleva al libre comercio a partir del año 15. Estas excepciones al programa de desgravación arancelaria del Anexo 3.3 son, a su vez, excepciones a la aplicación multilateral del TLC, pues en estos casos no es posible utilizar mercancías o materiales de Estados Unidos para conferir origen a las mercancías que están sujetas a algunos de los casos de excepción. Además de estas excepciones, estos países decidieron que, al igual que como lo acordaron los países centroamericanos entre sí, en el caso del azúcar y el café –productos excluidos del libre comercio intra-centroamericano.-, no se aplicará la multilateralidad, mientras esas mercancías se mantengan en esa condición49. 49

Ver sección III.B.1.a.

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31

Así, en resumen, el programa de desgravación arancelaria del Anexo 3.3 del TLC es aplicable entre cada país centroamericano y República Dominicana, salvo para algunas mercancías en cuyo caso, aun cuando califiquen como originarias, no podrán recibir el trato previsto en ese anexo, sino que estarán sujetas al trato especial –exclusión, desgravación a 20 años o desgravación a 15 años- que se acordó. En el caso de estos casos de excepción, no aplica la multilateralidad del TLC. Ahora bien, además de este régimen general de desgravación arancelaria, el Artículo 3.6 del TLC establece un régimen especial, derivado originalmente del TLC CA-RD, en virtud del cual estos países acuerdan otorgarse un trato arancelario preferencial, en las condiciones establecidas en el Anexo 3.3.6 (denominado, en adelante, “régimen preferencial CA-RD”). Así, pues, el párrafo 1 de este Anexo específicamente señala que: “1. Salvo disposición en contrario en este Anexo: a. cada Parte centroamericana otorgará tratamiento libre de aranceles aduaneros a cualquier mercancía importada directamente desde el territorio de la República Dominicana que cumpla con las reglas de origen establecidas para la mercancía en Capítulo Cuatro (Reglas de Origen y Procedimientos de Origen); y b. la República Dominicana otorgará tratamiento libre de aranceles aduaneros a cualquier mercancía importada directamente desde el territorio de una Parte centroamericana que cumpla con las reglas de origen establecidas para la mercancía en Capítulo Cuatro (Reglas de Origen y Procedimientos de Origen).”

Este anexo básicamente lo que hace es reflejar la situación existente al amparo del TLC CA-RD, en virtud del cual la mayoría de las mercancías originarias de las Partes gozaban del libre comercio, con ciertas excepciones que también se “trasladan” a este anexo. Se exceptúan de este trato los aceites vegetales, que se mantienen sujetos al pago de un arancel de hasta 15%; ciertos derivados de petróleo que se sujetan a un calendario de desgravación; y, un listado de productos excluidos del libre comercio que incluyen pollo, leche en polvo, cebollas, ajo, frijoles, café, arroz, harina de trigo, azúcar, cerveza, alcohol y tabaco. Adicionalmente, el párrafo 5 de este Anexo 3.3.6 permite a una Parte no otorgar el trato arancelario preferencial a una mercancía aun cuando ésta califique como originaria, si la misma es producida en una zona franca o bajo otro régimen fiscal o aduanero especial de una de las Partes. En efecto, esta disposición señala que: “Una Parte importadora podrá negar el trato arancelario preferencial establecido en los párrafos 1 a 3 de este Anexo si la mercancía es producida en una zona franca o bajo otro régimen fiscal aduanero o especial en el territorio de una parte centroamericana o de la República Dominicana, según el caso, siempre que la Parte importadora otorgue a dicha mercancía un tratamiento arancelario no menos favorable que el tratamiento que aplica a la mercancía cuando ésta es producida en sus propias zonas francas u otros regímenes fiscales o aduaneros especiales e ingresada en su territorio.”

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Esta norma repite el trato otorgado a este tipo de productos en el comercio entre cada país centroamericano y República Dominicana de conformidad con el Artículo 4.1 del Protocolo al TLC CA-RD. De conformidad con lo señalado, un importador puede reclamar tratamiento preferencial al amparo de dos opciones: bajo este Anexo 3.3.6 (que refleja las condiciones de acceso negociadas en el marco del TLC CA-RD) o, bien, bajo el programa de desgravación de una Parte establecido en el Anexo 3.3. En cada caso, la mercancía en cuestión debe cumplir con la regla de origen que sea aplicable: la establecida en el Apéndice 3.3.6 en el caso del régimen del Anexo 3.3.6 y la establecida en el Anexo 4.1 para el régimen del Anexo 3.3. En este caso en que una mercancía califique como originaria al amparo del Apéndice 3.3.6 y del Anexo 4.1, será el importador quien decida finalmente por cuál régimen optar, como lo señala la nota al Anexo 3.3.6. La principal consecuencia de la aplicación multilateral del TLC en este campo entre los países centroamericanos y República Dominicana, tal y como fue negociada, es una mayor liberalización del comercio entre estos países. Ello se logra, por un lado, al incorporar a un calendario de desgravación productos agrícolas que estaban excluidos del libre comercio en el marco del TLC CA-RD y, por otro, al permitir que mercancías producidas en zonas francas se beneficien del programa de desgravación arancelaria del TLC, lo que no ocurre bajo el TLC CA-RD. No obstante ello, esta liberalización del comercio entre estos países será menor en el campo agrícola que la acordada entre República Dominicana y Estados Unidos, precisamente a raíz de las excepciones al Anexo 3.3 que fueron acordadas entre los centroamericanos y la isla del Caribe. 2.

Contratación pública

Como ya se indicó, los principios y reglas de procedimientos del Capítulo 9 del TLC son aplicables a las contrataciones públicas de mercancías y servicios, de conformidad con la cobertura que el Artículo 9.1 y sus anexos establece. La gran mayoría de estas disposiciones son de carácter general, razón por lo que se aplican por igual a todas las Partes –e, incluso, a terceros países-. Eso es así salvo en el caso de la regla de trato nacional establecida en el Artículo 9.2.1, que no es una disposición de carácter general, sino que más bien busca otorgar un trato preferencial a las mercancías, servicios y proveedores de una Parte, frente a los de terceros países. En principio, en virtud de la aplicación multilateral del TLC, este trato debería aplicarse entre todas las Partes del acuerdo de la misma manera. Sin embargo, el Artículo 9.2.b) establece un ámbito de cobertura distinto, según se trate de la relación entre Estados Unidos y cada una de las otras Partes, de la relación entre los países centroamericanos50 o de la relación entre cada país centroamericano y República Dominicana. En este último caso, el ámbito de cobertura acordado entre República Dominicana y Costa Rica, Guatemala y Nicaragua es prácticamente el mismo ámbito de cobertura que ya se había establecido entre esos países en el marco del Capítulo 12 del TLC RD-CA, en particular en los anexos I, II y III al Artículo 12-02. En el caso del ámbito de cobertura entre República Dominicana y El Salvador y Honduras, éste había quedado pendiente 50

Ver sección III.B.2.

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de negociación en el TLC RD-CA, por lo que los países tuvieron que determinarlo en el contexto del TLC. En todo caso, en términos generales, es posible afirmar que el ámbito de cobertura del Capítulo 9 entre cada país centroamericano y República Dominicana es una especie de término medio entre el ámbito de cobertura aplicable entre cada país centroamericano y Estados Unidos y el aplicable entre los países centroamericanos entre sí, en tanto excluye menos entidades de gobierno que las que se excluyen entre Estados Unidos y las demás Partes, pero no brinda una cobertura prácticamente total como, con muy pocas excepciones, lo hacen los países centroamericanos entre sí. 3.

Servicios financieros

En el tema del comercio de servicios financieros, las obligaciones allí establecidas son aplicables a todas las Partes del TLC, aun cuando no son idénticas en su contenido en tanto éste se define en función de la relación entre las reglas del capítulo, los compromisos específicos y los anexos de medidas disconformes de cada Parte51. No obstante lo anterior, cada país centroamericano y República Dominicana acordaron una excepción temporal al ámbito de cobertura del capítulo, contenida en el Artículo 12.1.4. De conformidad con esta disposición, dentro de los dos años contados a partir de la entrada en vigor del TLC, este capítulo no se aplicará a medidas adoptadas por República Dominicana relativas a instituciones financieras de un país centroamericano en la medida en que éstas suministren servicios bancarios; a inversionistas centroamericanos e inversiones de esos inversionistas en esas instituciones financieras en el territorio República Dominicana; o al comercio transfronterizo de servicios bancarios entre República Dominicana y cada país centroamericano. Esta misma disposición se aplica entre cada país centroamericano y República Dominicana. El propósito de no aplicar este capítulo durante esos dos años es permitir a los países convenir durante ese período las medidas que considerarán como medidas disconformes, según el Artículo 12.9. Si no logran convenirlas, igual, entonces, el capítulo será aplicable de la misma forma –y con las mismas medidas disconformes- que se aplica entre Estados Unidos y República Dominicana. Es poco probable que esta excepción vaya a tener ninguna implicación práctica en tanto no tiene sentido acordar medidas disconformes distintas según el socio comercial de que se trate –de hecho, esto no es posible en virtud de la obligación de nación más favorecida del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios de la OMC-. En todo caso, de no llegarse a un acuerdo entre los países, automáticamente el capítulo será aplicable tal cual entre todas las Partes.

51

Ver sección III.B.3.c.

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V.

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POTENCIAL IMPACTO DE LA APLICACIÓN MULTILATERAL DEL TLC: OPORTUNIDADES Y RETOS

La aplicación del TLC no sólo entre Estados Unidos y los países centroamericanos, sino también entre estos últimos, tiene consecuencias muy importantes y de gran impacto. La más evidente de ellas es el fortalecimiento y mejoramiento, prácticamente inmediato, de las reglas que rigen el comercio entre países de la región. Ello se manifiesta, en primera instancia, en áreas en las que no existe a la fecha normativa centroamericana vigente, como es el caso de inversión, servicios y contratación pública. Se manifiesta, también, en otros campos en los que las disciplinas del TLC son de aplicación general, pero que, en virtud de la posibilidad que adquieren los países centroamericanos de reclamar su cumplimiento en el mecanismo de solución de controversias del TLC, abren una nueva dimensión en la integración entre países de la región. Esto es así en los campos de propiedad intelectual, laboral y ambiental. Asimismo, la relación entre las disposiciones del TLC en materia de acceso a mercados, el programa de desgravación arancelaria y el régimen de origen, profundizan el proceso de apertura en Centroamérica. Si bien esto se dará de manera paulatina, en virtud de la existencia de calendarios de desgravación arancelaria, tendrá un efecto muy importante en la competitividad de las empresas. Estas podrán ampliar sus fuentes de abastecimiento con un proveedor tan importante como Estados Unidos; tendrán nuevas oportunidades de inversión y de encadenamiento productivo; y podrán reducir sus costos de producción y transacción, manteniendo por ejemplo, una única línea de producción integrada para vender tanto en el mercado centroamericano como estadounidense. Este efecto positivo se manifestará no sólo en la producción, sino también en las posibilidades de mejoramiento de las cadenas de distribución de mercancías a lo interno de la región centroamericana. Lo anterior, aunado a la mayor transparencia que el TLC promueve –y su consiguiente efecto en el fortalecimiento del Estado de Derecho de cada país de la región- tendrá un impacto importante en la generación de nueva inversión productiva –centroamericana, estadounidense y de otros países- así como, en los patrones de producción y flujos de comercio en la región. Desde otra perspectiva, la aplicación multilateral del TLC sienta las bases para promover un esquema de integración regional, más allá de Centroamérica, en virtud del cual se establecen las reglas a aplicar no sólo a la relación de cada uno de los países con Estados Unidos, sino también entre ellos. Esto se manifesta, en primer término, en la participación de República Dominicana en el TLC, aunque la puerta queda abierta para una eventual incorporación de otros países, tales como Panamá y los países de la Comunidad Andina. Eventualmente, inclusive, el TLC podría convertirse en el núcleo, o brindar un modelo, para la integración comercial de todo el continente americano. Estos mismos efectos se derivan, aunque en menor medida, de la aplicación del TLC entre cada país centroamericano y República Dominicana, sobretodo en el sentido de promover el _____________________________________________________________________________________ Estudios de Comercio, Crecimiento y Competitividad de la OEA

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mejoramiento de las disciplinas que regían su relación y liberalizar aun más el comercio entre ellos. Esta aplicación multilateral, que tiene efectos tan positivos, no está exenta de retos, particularmente en el campo de la administración de los dos regímenes preferenciales que podrán aplicarse al comercio de bienes entre los países centroamericanos. El primero de ellos se relaciona con la conveniencia de promover una revisión de la normativa regional a efectos de que ésta pueda asemejarse en mayor medida a la del TLC, no sólo porque esta última es, por lo general, más avanzada, sino para facilitar su administración. Esto es así, sobretodo, en el campo de procedimientos de origen. El segundo reto hace referencia a la importancia de fortalecer significativamente la institucionalidad encargada de la aplicación del TLC en cada país de la región y garantizar esa debida aplicación, en la forma y con la gradualidad que el propio acuerdo prevé. Estos mismos retos también se derivan de la aplicación del TLC entre cada país centroamericano y República Dominicana, aunque su impacto es menor, dada la menor importancia del comercio entre ellos. Finalmente, es conveniente poner en vigencia una agenda complementaria al TLC, con el diseño y ejecución de políticas en otras áreas, que potencien los efectos positivos de su aplicación multilateral y atiendan los desafíos que de ésta se derivan para los sectores que puedan enfrentar mayores dificultades para competir en el nuevo entorno.

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VI.

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COMENTARIO FINAL

Articular un acuerdo comercial regional en el que participan varios países con un nuevo acuerdo comercial en el que son parte esos mismos países y otro u otros más no es tarea sencilla, sobretodo para los países que forman parte de ambos esquemas. Aparte de la decisión política que hay que tomar como punto de partida, es necesario encontrar la forma para proceder a realizar esa articulación desde una perspectiva técnica, de manera que sea viable. El TLC plantea una manera de resolverlo que va más allá de un enunciado general, para materializarse en forma concreta en cada área del acuerdo. Es necesario reconocer que, a pesar de las dificultades inherentes a un esfuerzo de esa naturaleza, en el caso centroamericano se presentaron tres elementos muy específicos que incidieron de manera importante en que fuera posible. Primero, el nivel de integración económica, por la vía del comercio y la inversión, entre los países centroamericanos y Estados Unidos era, desde antes de la negociación del TLC, muy alto. De allí que los seis países percibieran claramente los beneficios que podrían derivarse de la aplicación multilateral de este acuerdo, desde un inicio. Segundo, si bien existía toda una normativa centroamericana desde antes de empezar la negociación del TLC, ésta se concentraba mayoritariamente en el campo del comercio de bienes. En otras áreas, los países de la región habían empezado su propio proceso de negociación para desarrollar disciplinas muy similares a las que el TLC vendría a adoptar, proceso que, aunque avanzado, no había concluido. Estos dos aspectos contribuyeron a que la aplicación multilateral del TLC en áreas tan importantes como servicios o inversión, no fuera compleja. Tercero, el esquema de integración centroamericana, si bien tuvo un origen muy distinto, había venido abriéndose e integrándose, por diversos mecanismos, a la economía mundial. Eso hacía que no fuera un sistema cerrado, sino más bien bastante abierto a la competencia internacional, con lo cual se facilitaba la “inclusión” de Estados Unidos en este esquema. La aplicación multilateral del TLC entre los países centroamericanos y República Dominicana plantea una forma un tanto diferente de articular un acuerdo existente con uno nuevo. En este caso, los elementos que favorecieron esta solución fueron más bien el interés de los países centroamericanos en extender la aplicación multilateral del TLC a su relación con República Dominicana, así como el interés de esta última en suscribir un acuerdo con Estados Unidos. Para determinar si la solución que el TLC plantea es viable en otros casos, es necesario analizar si las circunstancias que los rodean son similares. En la medida en que lo sean, el TLC es una opción interesante de estudiar.

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ESTUDIOS DE COMERCIO, CRECIMIENTO Y COMPETITIVIDAD DE LA OEA 1. Economías Pequeñas y Relativamente Menos Desarrolladas e Integración del Hemisferio Occidental. Abril 1997. 2. Harmonization and Competition Policies Among Mercosur Countries. José Tavares de Araujo Jr. y Luis Tineo. Noviembre 1997 3. Las Normas y el Proceso de Integración Regional en el Hemisferio Occidental. Sherry M. Stephenson. Noviembre 1997. 4. Mecanismos y Medidas para Facilitar la Participación de las Economías Más Pequeñas en el Area de Libre Comercio de las Américas: Actualización. Marzo 1998. 5. Creación de un Sistema Eficaz de Solución de Controversias: Experiencias Pertinentes en el GATT y la OMC. Rosine M. Plank-Brumback. Marzo 1998. 6. Approaches to Services Liberalization by Developing Countries. Sherry M. Stephenson. Febrero 1999. OEA/Ser.D/XXII, SG/TU/TUS-6; ISBN: 0-8270-3991-3 7. Towards Financial Integration in the Hemisphere. Sylvia Saborío. Septiembre 1999. OEA/ Ser.D/XXII, SG/TU/TUS-7. ISBN 0-8270-3990-5. 8. Multilateral and Regional Investment Rules: What Comes Next? Maryse Robert. Marzo 2001. OEA/Ser.D/XXII, SG/TU/TUS-8. 9. Multilateral and Regional Services Liberalization by Latin America and the Caribbean. Sherry M. Stephenson. Marzo 2001. OEA/Ser.D/XXII, SG/TU/TUS-9. 10. Antidumping in the Americas. José Tavares de Araujo Jr., Carla Macario, y Karsten Steinfatt.. Marzo 2001. OEA/SER.D/XXII, SG/TU/TUS-10. 11. Deepening Disciplines for Trade in Services. Sherry M. Stephenson. Marzo 2001. OEA/SER. D/XXII, SG/TU/TUS-11. 12. Business Facilitation: Concrete Progress in the FTAA Process. Jane Thery. Marzo 2001. OEA/SER.D/XXII, SG/TU/TUS-12. 13. Trade and Competition in B2B Markets. José Tavares de Araujo Jr. May 2001. OEA/SER.D/XXII, SG/TU/TUS-13. 14. Proliferation of Sub-Regional Trade Agreements in the Americas: An Assessment of Key Analytical and Policy Issues. José M. Salazar-Xirinachs. October 2002. OEA/SER.D/XXII, SG/TU/TUS-14. ______________________________ * Estas publicaciones están disponibles en la página Web de la Oficina de Comercio, Crecimiento y Competitividad . _____________________________________________________________________________________ Estudios de Comercio, Crecimiento y Competitividad de la OEA

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15. Can Regional Liberalization of Services go further than Multilateral Liberalization under the GATS? Sherry M. Stephenson. Octubre 2002. OEA/SER.D/XXII, SG/TU/TUS-15. 16. El ALCA y las estrategias de desarrollo en América Latina y el Caribe. José M. Salazar-Xirinachs. Noviembre 2003. OEA/SER.D/XXII, SG/TU/TUS-16. 17. Análisis Costo-Beneficio del Régimen de Zonas Francas: Impactos de la Inversión Extranjera Directa en Costa Rica. Ricardo Monge-González, Julio Rosales Tijerino y Gilberto Arce Alpízar. Enero 2005. OEA/SER.D/XXII, SG/TU/TUS-17. 18. La Aplicación del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos. Anabel González. Marzo 2005. OEA/SER.D/XXII, SG/TU/TUS-18.

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La Organización de los Estados Americanos La Organización de los Estados Americanos (OEA) es el organismo regional más antiguo del mundo, pues su origen se remonta a la Primera Conferencia Internacional Americana, celebrada en Washington, D.C. entre octubre de 1889 y abril de 1890. En esa reunión se aprobó, el 14 de abril de 1890, la creación de la Unión Internacional de las Repúblicas Americanas. La Carta de la OEA fue suscrita en Bogotá en 1948 y entró en vigor en diciembre de 1951. Posteriormente, la Carta fue modificada por el Protocolo de Buenos Aires, suscrito en 1967, el cual entró en vigor en febrero de 1970; por el Protocolo de Cartagena de Indias, suscrito en 1985, que entró en vigor en noviembre de 1988; por el Protocolo de Managua, suscrito en 1993, que entró en vigor el 29 de enero de 1996; y por el Protocolo de Washington, suscrito en 1992, el cual entró en vigor el 25 de septiembre de 1997. La OEA cuenta con 35 Estados Miembros. Además, la Organización ha concedido el status de Observador Permanente a 57 Estados, así como a la Santa Sede y a la Unión Europea. Los propósitos esenciales de la OEA son: afianzar la paz y la seguridad del Continente; promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención; prevenir las posibles causas de dificultades y asegurar la solución pacífica de las controversias que surjan entre los Estados Miembros; organizar la acción solidaria de éstos en caso de agresión; procurar la solución de los problemas políticos, jurídicos y económicos que se susciten entre ellos; promover, por medio de la acción cooperativa, su desarrollo económico, social y cultural, y alcanzar la efectiva limitación de armamentos convencionales que permita dedicar el mayor número de recursos al desarrollo económico y social de los Estados Miembros. ESTADOS MIEMBROS: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas (Commonwealth de las), Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica (Commonwealth de las), Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Grenada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, St. Kitts y Nevis, Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. OBSERVADORES PERMANENTES: Alemania, Angola, Argelia, Arabia Saudita, Armenia, Austria, Azerbaijan, Bélgica, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Corea, Croacia, Chipre, República Checa, Dinamarca, Egipto, Eslovenia, Eslovaquia (República de), España, Estonia, Filipinas, Finlandia, Francia, Georgia, Guinea Ecuatorial, Ghana, Grecia, Hungría, India, Irlanda, Israel, Italia, Japón, Kazakstán, Latvia, Líbano, Luxemburgo, Marruecos, Nigeria, Noruega, Países Bajos, Paquistán, Polonia, Portugal, Quatar (Estado de), Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Rumania, Rusia, Santa Sede, Serbia y Montenegro, Sri Lanka, Suecia, Suiza, Tailandia, Túnez, Turquía, Ucrania, Unión Europea y Yemen.

Organización de los Estados Americanos Oficina de Comercio, Crecimiento y Competitividad 1889 F Street, NW Washington, D.C. 20006