Etica y Administración Pública Documentos del Foro Iberoamericano Isla de Margarita, Venezuela Octubre de 1997

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) Secretaría Pro Tempore VII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado. y de Gobierno Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE)

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Copyright © Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), octubre 1997 ISBN: 980-6125-32-0 Prohibida la reproducción total o parcial sin la autorización expresa del CLAD.

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INDICE Pág.

Prólogo José Alberto Bonifacio

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Apertura del Foro Iberoamericano "Ética y Administración Pública" Edmundo González Urrutia

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Los valores éticos de la democracia y la comunidad iberoamericana Ricardo Combellas

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Los ciudadanos ante la corrupción: reflexiones y propuestas Alberto R. Abad

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La financiación política y su impacto en la ética de la administración pública en América Latina Daniel Zovatto G.

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El financiamiento de los partidos políticos y su repercusión sobre la ética de la administración pública Humberto Njaim

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La Convencion Interamericana contra la Corrupción Edmundo Vargas Carreño

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Desregulación, desburocratización y redimensionamiento del sector público en la perspectiva de la ética en la administración pública Fernando Cepeda Ulloa

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, Organismos ad hoc de lucha contra la corrupción y códigos de ética Jaime Rodríguez-Arana Muñoz

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, Organismos ad hoc de lucha contra la corrupción y códigos de ética Adelso González Urdaneta

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Prólogo

José Alberto Bonifacio

La propuesta del Presidente de Venezuela, Dr. Rafael Caldera, de adoptar como eje convocante de la VII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno el tema "Los Valores Éticos de la Democracia", abrió un amplio espacio de reflexión para los gobiernos, que se hizo extensivo a las instituciones políticas y sociales de la región, convocadas a enriquecer un debate lleno de facetas desafiantes y de relevancia para el propósito de fortalecer la gobernabilidad democrática. En ese marco propicio, e invitado por la Secretaría Pro Tempore de la VII Cumbre Iberoamericana, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) recogió con entusiasmo la iniciativa de organizar el Foro Iberoamericano "Ética y Administración Pública", en la conciencia de la importancia clave de este tema para el desarrollo en la región. La institucionalidad democrática, si bien presenta saludables síntomas de afianzamiento en los países de Iberoamérica debido al extenso predominio de gobiernos constituidos mediante elecciones libres, no puede descansar en la confianza de estar instalada en un punto de no retorno, ni creer que la enorme empresa de consolidar plenamente el Estado de Derecho ha culminado. La decisión de los gobiernos de agendar para la VII Cumbre Iberoamericana una parte importante de estas materias expresa el convencimiento de que las mismas reclaman el máximo compromiso político, el consenso y la cooperación entre los países hermanos. Un principio común a los aportes escogidos para esta obra, es que la gobernabilidad democrática está indisolublemente ligada a los valores éticos que orientan el desempefio del aparato administrativo del Estado. La vocación de servicio en gobernantes y administradores de la res pública a fin de lograr el bien común de la sociedad, tiene su fundamento en exigencias éticas que, como la honestidad, la transparencia, la rendición de cuentas y la responsabilidad, • Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Venezuela

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entre otras no menos importantes, son también expectativas que la ciudadania espera ver satisfechas por parte de aquéllos. A su vez, todo indica que la satisfacción de tales expectativas es parte del tratamiento apropiado para un diagnóstico en el cual la desconfianza hacia la política y los partidos, la baja concurrencia electoral y la apatía por los asuntos públicos son lugares comunes. Si las democracias de nuestros países no pueden apoyarse en una función pública profesional, competente, fundada en el mérito y, en consecuencia, capaz de actuar eficaz y eficientemente en el desarrollo de las políticas públicas que respondan a las demandas de la ciudadanía, la gobernabilidad tropieza con un serio obstáculo. También si los mecanismos de articulación y mediación política no operan con base en procesos que eviten la distorsión de la voluntad popular, porque el financiamiento de los partidos carece de reglas claras que facilitan la cuando el ejercicio del control de los penetración de intereses que la enajenan. asuntos públicos mediante la participación de la sociedad no es viable por la falta de oportunidades que la faciliten, o bien porque la misma se reduce a una mera formalidad o a un recurso subalterno de legitimación. 0, finalmente, cuando la corrupción y el enriquecimiento ilícito enseñorean el espacio público, ante la inexistencia, debilidad o desidia de los órganos de control. La legitimidad de la democracia nace de la elección popular que da origen al gobierno, pero también reclama su convalidación en los procedimientos que éste emplea en su desempeño, y se completa con resultados que responden a demandas de la sociedad. La gobernabilidad democrática resultará favorecida si estas tres dimensiones de la legitimidad son atendidas. Los procesos de reforma que han tenido lugar en la mayoría de los países de Iberoamérica permitieron la corrección de severas distorsiones en el aparato estatal y en la gestión pública, y de ellos pueden obtenerse lecciones para el futuro, que seguramente estará signado por nuevos desafios y oportunidades. Los trabajos recogidos han prosperado en este fértil terreno, y desde allí intentan sumar elementos a la reflexión abierta. El CLAD agradece a la Secretaría Pro Tempore de la VII Cumbre por la oportunidad de hacer un aporte a la reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamérica. También agradece a la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) de Venezuela, por su colaboración para llevar adelante la iniciativa.

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Isla de Margarita, 15 de octubre de 1997

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Apertura del Foro Iberoamericano "Ética y Administración Pública"

Edmundo González Urrutia'

El Foro Iberoamericano sobre Ética y Administración Pública que nos convoca el día de hoy, es el último de una serie de encuentros promovidos por la Secretaría Pro Tempore de la VII Cumbre, en preparación para la Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno, a efectuarse en la Isla de Margarita los días 8 y 9 de noviembre del año en curso. Quiero dejar constancia de nuestro agradecimiento al Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, institución que generosamente patrocinó la reunión de hoy. Asimismo, deseo agradecer a la COPRE por su colaboración. La Ética y la Administración Pública forman parte de los asuntos que bajo el tema de los valores éticos de la democracia serán abordados en el VII Cumbre. En este contexto se inscribe el tratamiento de la lucha contra la corrupción, la cual se ha convertido en un aspecto prioritario de la agenda global. Así pues, las deliberaciones de hoy representan un valioso aporte para el debate y la reflexión en tomo a este asunto que concita la atención de la comunidad internacional. Existe una profunda convicción de que la ausencia de principios y valores éticos en la administración pública es uno de los males que mayor daño produce a nuestras sociedades, erosionando la confianza de la sociedad civil en sus dirigentes, lo cual se traduce en cuestionamientos, apatía y desgano del ciudadano hacia las instituciones democráticas y los procesos electorales. Resulta paradójico que, al tiempo que la democracia y la libertad se consolidan a escala mundial, el fenómeno de la corrupción se presenta como una de las principales amenazas para las sociedades democráticas y un obstáculo para el desarrollo económico y social. Por tal razón, hoy más que nunca la lucha contra este flagelo se erige como uno de los soportes fundamentales de la institucionalidad democrática . • Director de Política Internacional. Dirección General Sectorial de Política Internacional. Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) - Venezuela.

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La corrupción ha llegado a comprender todas aquellas acciones que comprometen la fe pública, donde el funcionario utiliza su investidura para provecho propio, valiéndose del engaño, la mentira y otras expresiones deshonestas. Esto nos revela que la corrupción adopta una variedad de formas que se manifiesta en un cúmulo de actividades públicas, capaz de extenderse hacia otras esferas de la sociedad. Visto que la corrupción es un fenómeno global, enfrentarse a ella demanda, tanto en el plano nacional como internacional, el esfuerzo mancomunado y solidario de todos los países y sectores que lo componen: funcionarios gubernamentales, partidos políticos, jueces y demás miembros del Poder Judicial, contralores, empresarios, hombres de negocios y el ciudadano común. Nuestro Hemisferio con la suscripción de la Convención Interamericana contra la Corrupción, adoptada y abierta a la firma en Caracas, en marzo de 1996, se ha constituido en firme abanderado de la lucha contra este delito, siendo el primer instrumento internacional en esta materia. Esta cruzada ha sido, igualmente, ejemplo para que en el plano universal la Asamblea General de las Naciones Unidas haya adoptado una serie de principios referidos a la lucha contra la corrupción y el soborno en las transacciones comerciales internacionales. Sin lugar a dudas, todos estos esfuerzos se orientan a fortalecer las instituciones democráticas, evitar distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social. Es en este sentido que resulta de primordial importancia generar conciencia entre los países iberoamericanos sobre la existencia y gravedad de este problema, así como la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil en la prevención y lucha contra la corrupción. La celebración de este encuentro es una ocasión propicia para asumir con renovado optimismo nuestro compromiso por una democracia sólida y transparente, tarea que nos obliga a emprender, desde la perspectiva de la ética, una lucha frontal contra la corrupción en todas sus manifestaciones; de este modo, buscamos acabar con la impunidad de la corrupción a través de la sanción. Los valores éticos comprenden también el compromiso por una democracia sustentada en la probidad y la eficiencia, donde el funcionario público tenga como norte su disposición de servicio a los intereses de la colectividad y no aprovechándose de las condiciones inherentes al ejercicio de su cargo para beneficio personal. Así lo interpretó el Presidente Caldera al colocar los Valores Éticos de la Democracia como el tema central de la VII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. Muchas Gracias.

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Los valores éticos de la democracia y la comunidad iberoamericana Ricardo Combellas

Presidente Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) Caracas - Venezuela

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l. De la VI a la VII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno Está previsto para los días 8 y 9 de noviembre del presente año la celebración en nuestra isla de Margarita, de la VII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. Se trata de un importante foro, donde se trazan líneas estratégicas de acción para el mundo iberoamericano, asi como un lugar de concertación y coordinación de esfuerzos, dentro del proceso paulatino y perseverante de construcción de nuestra comunidad de naciones. Como lo señalara el Rey Juan Carlos I de España en la IV Cumbre, reunida en Cartagena de Indias el año 1994: "Un foro privilegiado para reafirmar nuestra identidad y potenciar una acción concertada a través del diálogo franco y amistoso". Un evento de esta naturaleza tiene una proyección que supera tradicionales encuentros, no sólo por la presencia de Cuba, reiteradamente ausente de foros latinoamericanos, sino también por el puente que se abre a Europa, gracias a la participación de los Estados europeos unidos directamente a la conformación de nuestro ser nacional, España y Portugal. Su participación ha constituido un factor fundamental en el redescubrimiento de la comunidad iberoamericana, una de las cuatro comunidades, como bien ha anotado Uslar Pietri 1, que integra, junto a la latinoamericana, la continental y la tercermundista (venida a menos con la caída del Muro de Berlín), la vocación de nuestros pueblos. Cierto que llenar de nuevo contenido la comunidad iberoamencana exige mucha voluntad, mucha colaboración, pero no es menos cierto que hemos empezado a dar los primeros pasos. La Cumbre Iberoamericana se inserta repito, dentro de novedosas formas de diálogo y apertura de iniciativas, que enfrentan las nuevas realidades surgidas del fin de la era bipolar, así como de los retos que afrontan los Estados, consecuencia del impacto de la globalización. Tanto es así, que junto al diálogo hemisférico que abrió la Cumbre de Miami, el año 1994, América Latina y Europa se aprestan a iniciar encuentros cimeros, como lo revela la beneficiosa acogida de la propuesta de una Cumbre América Latina-Europa, lanzada recientemente por el presidente de Francia, Jacques Chirac, con motivo de su visita a algunos países de la región. Además, el estímulo a la imaginación creadora que significa la estructura flexible de las cumbres y su reducida configuración organizativa, expresada en una secretaría pro tempere, es reveladora de la agilidad e informalidad, alérgica a la burocratización, que caracterizan el desarrollo de este tipo de encuentros. La Cumbre de Margarita está unida indisolublemente a la Cumbre de Viña del Mar. Esta última adquirió un perfil de naturaleza política que no se encontraba tan marcado en las reuniones anteriores. A partir de ahora, la defensa y consolidación de la democracia, la mejor construcción y operatividad 1 Uslar Pietri (1986), pp. 181 Yss.

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de sus instituciones, así como la voluntad manifiesta en pro de la internalización de los valores que encarnan una cultura cívica, constituyen un claro y contundente mandato para los Estados iberoamericanos. Como bien señaló el presidente Frei en su acto de clausura, el 11 de noviembre de 1996: "La Declaración de Viña del Mar amplía significativamente el ámbito de acción de los demócratas de nuestra región y contribuye a trazar un amplio esquema de la cooperación política en Iberoamérica'< . En ella la dimensión ética de la gobernabilidad no podía dejar de estamparse, so pena de quedar fallida y ofrecer flancos de vulnerabilidad. En el párrafo 23 de la Declaración se señala: "La raíz ética de la actividad política - la exigencia de valores y de sentido de vocación por la acción colectiva - constituye el fundamento más importante del respeto hacia esta actividad. Elevar la calidad de la política, de la dirigencia y del debate público debe ser una tarea compartida por todos. Por ello, nos comprometemos a promover el prestigio de la política, para revalorizar su papel en la vida diaria de nuestros conciudadanos, y a estimular su participación política y social. En este sentido, fortaleceremos, desde la más temprana escolaridad, los programas de formación ciudadana y de educación para la democracia y la participación". Igualmente, se destaca en el párrafo 28: "La democracia se fortalece en nuestras sociedades cuando la probidad, la responsabilidad y la transparencia se afirman y se consolidan como rasgos esenciales del servicio público y de las prácticas de la sociedad civil y de nuestra cultura política. Reafirmamos especialmente las medídas que toman nuestros Estados para estimular estos comportamientos y prevenir la corrupción. La Convención Interamericana contra la Corrupción, suscrita en Caracas, el 29 de marzo de 1996, nos muestra que es posible tener criterios compartidos y abrir espacios a la cooperación en estas materias" 3 . El tema central de la Cumbre de Margarita pretende desarrollar con particular ahínco, las implicaciones de los valores éticos de la democracia. Así lo propuso el presidente Caldera en sus palabras, durante la clausura de la Cumbre de Viña del Mar: "La democracia no es solamente un sistema político, la democracia es una forma de vida, la democracia es un compromiso en torno a los valores morales que le dan consistencia y que la hacen invencible'" . Dentro de este gran tema central, el presidente Caldera desgajó una serie de puntos particularmente importantes a abordar, como son los casos de la defensa y garantía de los derechos humanos, la lucha contra la corrupción, la diafanidad electoral, el derecho a la información veraz, el derecho de los pueblos a una justicia recta y eficiente, y la justicia social internacional.

2 Frei (1997), p. 243. 3 Vid. Declaración de Viña del Mar, en Frei (1997). 4 Caldera (1996), pp. 2 Y3.

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Antes de entrar a estos puntos medulares, quisiera estampar unas reflexiones sobre la relevancia de la ética para la política, y de manera especial, para la política democrática. Max Weber, en su celebérrima conferencia sobre la política como vocacíón", distinguió dos máximas de acción ética, en su opinión irremediablemente opuestas: la "ética de la convicción" y la "ética de la responsabilidad". La primera orienta la acción en torno a la satisfacción de las convicciones de la persona, independientemente de cuales sean sus resultados, mientras quien se orienta por la ética de la responsabilidad toma en cuenta las consecuencias previsibles de la propia acción. Me resisto a aceptar la imposibilidad de congeniar las convicciones con el sentido de responsabilidad, pero en ambos casos flamea una ética que dota de sentido a la acción humana. Es cierto que la ética se traduce en responsabilidad de nuestras acciones individuales y colectivas, y por tanto en las consecuencias de las decisiones, actos y omisiones, pero no es menos cierto que la concepción ética de la política se sustenta en principios que orientan consecuentemente nuestras acciones; lo contrario es la política pragmática basada en criterios cortoplacistas, al servicio de intereses parciales y la pura conveniencia egoísta. En suma, el embelesamiento y la vanidad del poder, su búsqueda y disfrute como un fin en si mismo, el más crudo maquiavelismo político. Lo grave de la hora actual está en el creciente proceso de desustanciación de la política, que tiende a propagarse en detrimento de las valoraciones éticas. Weber, dramáticamente angustiado ante la pérdida de sentido de la acción política, se refirió a los dos pecados mortales de la política: la ausencia de finalidades objetivas y la falta de responsabilidad. El neomaquiavelismo, que se ha apoderado de los escenarios políticos en nuestras latitudes, lamentablemente fomentado por las "novedosas formas de hacer política", ha derivado en dos perniciosas consecuencias, ambas profundamente desestabilizadoras de nuestras todavía jóvenes experiencias democráticas: el desdibujamiento del bien común, o dicho de otro modo, del interés de la comunidad política, del demos, por encima de los intereses sectoriales, y el predominio del "político pragmático", caracterizado por su acriticismo y espíritu reduccionista, que maneja una visión parcializada de la realidad, que gira en torno a la utilidad fútil y la inmediatez, donde campean los esquemas manipuladores, el utilitarismo, el afán de dominación. Como lo destaca García-Pelayo: "esclavo de lo inmediato, del tiempo presente ante el que meramente reacciona; su actividad es una actividad jornalera, que vive al día'" . Rescatar los valores es iluminarnos más con los valores de la más genuina tradición occidental. Victoria Camps devela claramente lo que deseo expresar: "No es cierto que no haya valores compartidos: es que ya nadie se encarga de Weber (1967),pp. 163Yss. 6 García-Pelayo (1974), pp. 61-62. J

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pensar en ellos, de desarrollarlos, de decir qué sentido tienen o deben tener para nosotros, ciudadanos de finales del siglo XX" 7 . Esa tradición nos pertenece también a los iberoamericanos. La heredamos y la hemos enriquecido. Uslar Pietri lo recoge admirablemente: "Pertenecemos por la cultura, las instituciones y la mentalidad al mundo occidental. Proclamamos repúblicas a partir de 1810 y no resucitamos alguna vieja monarquía sagrada. Proclamamos los derechos del hombre, pertenecemos a esa civilización, somos parte de ella, hemos nacido y crecido dentro de ese juego de valores y nos seria imposible rechazarlos y repudiarlos para aceptar otros que no podrían tener vigencia efectiva" 8. La democracia no nace, se hace, exige un esfuerzo de socialización en sus valores más preciados, insuflar a los ciudadanos y a las instituciones de esos valores, y así convertirlos en principios internalizados que guían nuestras actitudes y comportamientos, en la sociedad y en la política. Ello no significa abandonar o relativizar lo que Norberto Bobbio llamó democracia mínima'' , que pasa por el sagrado respeto de tres principios: 1) el derecho a participar directa o indirectamente en la toma de decisiones colectivas; 2) la existencia de reglas procesales a que se someten los actores del juego democrático y; 3) la existencia de alternativas reales que permitan al ciudadano seleccionar libremente entre una y otra. Mucho se puede debatir, y efectivamente se ha debatido sobre los alcances y limitaciones de la democracia mínima; la polémica entre los elitistas y los participacionistas es expresión de ello, como el controversia! dilema de los efectos nocivos del exceso de democracia sobre su misma viabilidad. Podemos no estar de acuerdo con las restricciones que Bobbio, entre otros, impone a la democracia para salvaguardar su preservación, continuando con una tradición que entronca con Tocqueville, pero en ningún caso podemos negar, so pena de pecar de obnubilados o fanáticos, la dura experiencia que la historia contemporánea no ha hecho más que comprobar: cuando se quebrantan los principios de la democracia minima se termina sepultando la frágil democracia que tanto costó construir. Pues bien, la democracia mínima implica un profundo contenido ético, que se expresa en la ponderación de la tolerancia, el reconocimiento del pluralismo político, el florecimiento del diálogo, en fin la aceptación, como

7 Camps (1996), p. 110 8 Uslar Pietri (1986), p. 195. 9 Bobbio (1986), pp. 14 Yss.

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patentiza Savater: "que todo el mundo tiene derecho a equivocarse pero nadie. posee el de exterminar el error."10 En suma, convivir con los valores, comulgar con ellos, nos plantea la inmensa tarea de encarnarlos en conductas concretas, adoptar una ética civil a través de la cual la política, la acción política, vuelva a interesar a densos sectores, sobre todo los juveniles, que peligrosamente se desatienden no solo de ella sino de la vida pública en general. II. El Estado de Derecho, los derechos humanos y la relevancia de la rama judicial Ya en los lejanos y siempre recurrentes tiempos de la Revolución Francesa, se erigieron los dos grandes pilares constitutivos de lo que desde entonces se conoce como Estado de Derecho: la existencia de unos derechos universales, inherentes a la humana condición, y por consiguiente anclados en un soporte de dignidad superior, que los jerarquiza por encima del Estado, que debe protegerlos, fomentarlos, nunca mancillarlos ni violarlos, en fin, autolimitación ética del poder político en aras de servir a los valores superiores que iluminan el orden estatal democrático; y el principio de la división de poderes, es decir su manifestación en tres ramas (legislativa, ejecutiva y judicial), cada una con su precisa esfera de competencias, unidas por un objetivo común, la defensa de la libertad. Desde su génesis el Estado de Derecho se concibió como un concepto de lucha: frente a los privilegios impulsó la igualdad ante la ley, frente al absolutismo se identificó con el reino de la libertad y las virtudes republicanas. Hoy, independientemente de la latitud, el Estado de Derecho se asocia con la defensa de la Constitución, el imperio de la ley, la distribución, no sólo horizontal sino también vertical, de los poderes del Estado, y la protección y promoción de los derechos humanos. Además, al contrario de las aberraciones positivistas, que intentaron deslastrarlo de sus primigenios soportes ontológicos y axiológicos, el Estado de Derecho se concibe en la actualidad como un concepto cargado de valores, centrados, repito, en la noción ética de la eminente dignidad de la persona humana. No obstante, ha sido largo el camino para que el Estado de Derecho se perfeccionara, dada su evolución desde la concepción individualista, unida al liberalismo, pasando por la fase de desustanciación positivista, hasta su actual concepción como Estado social y democrático de Derecho. Así mismo, el decurso de estos dos siglos ha presenciado su destrucción (por los totalitarismos comunista y fascista), como su pálida presencia, y hasta definitiva ausencia, en los sistemas autoritarios.

10 Savater (1997), p. 167.

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La lucha por el Estado de Derecho se remonta en América Latina a los rrusmos años fundacionales de sus repúblicas. Sin embargo, su efectiva preeminencia, cual verdadero tormento de Sísifo, ha constituido una empresa ardua e inagotable. Alguna sociología positivista, de 'signo pesimista, incluso nos condenó a vivir una realidad, en palabras de Carlos Fuentes, "inhumana, retrógrada y autoritaria" 11, donde la dictadura y los autoritarismos serían la regla, y el mundo de la libertad y la democracia, la excepción. En otras palabras, el "gobierno de los hombres", el reino del despotismo y la arbitrariedad, se sobrepondría como una fatalidad al "gobierno de las leyes", donde el poder se enmarca y es limitado por el derecho. Afortunadamente esta dura realidad ha comenzado lenta pero vigorosamente a cambiar. El Estado de Derecho empieza a valorarse como un concepto positivo y necesario, un componente irrenunciable de la experiencia democrática, una conquista civilizatoria, garantía y producto de un desarrollo con rostro humano. Así, cada vez más es una opinión común en nuestros países, que sin la institucionalización del Estado de Derecho los logros democráticos siempre serán frágiles y precarios. Signos alentadores de la nueva situación lo constituye la mayor conciencia de la necesaria jerarquización del Poder Judicial en la trilogía de poderes. No obstante, es grande el desafio que tenemos por delante, en la superación de la tendencia a infravalorarlo como "pariente pobre", un poder secundario, manipulado, en definitiva, relegado dentro del sistema de distribución de los poderes del Estado. La reforma del Estado en Iberoamérica no logrará sus objetivos si no garantizamos decorosamente en el ejercicio de la función jurisdiccional, la independencia e imparcialidad del juez. Al unísono, la lucha por los derechos humanos nos ha convencido de la necesidad de un orden objetivo, nacional y supranacional, que proteja y fomente la carta de derechos, y las correspondientes garantías, tal como se estampan en las Constituciones republicanas y en los tratados sobre derechos humanos, y su percepción no como meras entelequias, sino como concreción de valores por los que vale la pena luchar. En síntesis, hemos aprendido a valorar el Estado de Derecho en tanto requisito insustituible de la democratización de nuestros sistemas políticos. Sus implicaciones no admiten dubitaciones, interpretaciones interesadas o "saltos al vacío". Sin división de poderes, sin respeto a los ámbitos de actuación de cada uno de ellos, no hay Estado constitucional, y por supuesto, tan sencillo como simple, quedan flagrantemente desguarnecidos nuestros derechos y libertades más preciados. Sobre esto no caben las medias tintas, aceptamos las reglas del Estado de Derecho o las repudiamos. Si es el último supuesto el que predomina, utilicemos cualquier epíteto, que sobre el particular abundan ("democradura",

11 Fuentes (1991), p. 46.

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"régimen plebiscitario", "gobierno paraconstitucional"), pero nos está vedado mancillar el orgulloso concepto de democracia constitucional.

m. El derecho a la información veraz El Presidente Caldera ha propuesto como un tema fundamental de la agenda de la vn Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, la consideración del derecho a la información veraz, enmarcado dentro del tema central "valores éticos de la democracia". La actitud del Presidente no ha sido abrupta ni circunstancial. Los que hemos seguido de cerca su itinerario intelectual recordamos su clara postura, manifestada en la Comisión Bicameral para la Revisión de la Constitución venezolana, a favor de complementar la libertad de expresión con la garantía del derecho de información veraz y oportuna, dentro de los principios consagrados en la Constitución. El derecho a la información tiene su asiento en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada el año 1948, y ha sido recogido, entre otros relevantes acuerdos internacionales, por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Europea de los Derechos del Hombre y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, también conocida como "Pacto de San José de Costa Rica", en recuerdo de la ciudad donde se suscribió, el año 1969. Igualmente, el nuevo movimiento constitucional que experimenta América Latina a partir de los años ochenta, ha significado la recepción en las cartas constitucionales, tanto del derecho a la información veraz como del derecho de rectificación o respuesta, mal llamado derecho de réplica. No se puede desvincular el derecho a la información del desarrollo de las libertades vinculadas a la comunicación, sea en su dimensión histórica, desde las libertades de expresión y pensamiento, pasando por las libertades de prensa y de opinión, hasta la libertad de información; sea por su contexto dentro del asombroso despliegue de la tecnología informativa y la comunicación masiva, y sus consecuencias sobre las realidades actuales del poder, de tal forma, como señala Castells, que "los flujos del poder se convierten en dependientes del poder de los flujos" 12 . No ha sido fácil, aparte de la lucha implicada en el reconocimiento de todo nuevo derecho, la recepción del derecho a la información, dadas principalmente dos razones: primero, el derecho a la información es, a partir de su consagración en los tratados internacionales de derechos humanos, un derecho "universal" que compete a todos los hombres, y no se circunscribe por ende únicamente a los propietarios de los medios, ni al Estado, ni a los periodistas; y en segundo lugar, por incorporar un plexo de facultades, que transitan por dos vías, la comprendida en el derecho a dar o comunicar información, y la comprendida en el derecho a recibir información.

12 Castells (1996), p. 66.

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Así, dentro de la primera vía se incluyen, los derechos a no ser censurado, publicar o emitir informaciones u opiniones (con lo cual se problematiza el "monopolio profesional" de la información), el acceso y reserva de las fuentes, la cláusula de conciencia, y la investigación y difusión de informaciones u opiniones; y dentro de la segunda, los derechos al pluralismo informativo, y la consiguiente libertad de selección de información, la información veraz y oportuna, la protección de la honra y la intimidad, y la rectificación o respuesta. Junto a la preservación de la honra y la intimidad, lo cual alude a la protección Jurídica de un derecho fundamental tentado a vulnerarse por los abusos de la libertad de información, la calificación de veracidad representa una dimensión, sin ninguna duda, de profunda valoración ética. Pero ¿qué realmente significa información veraz? Veraz no debe confundirse con verídico. No tiene razón de ser hablar de un derecho que se ciñe a la relación exacta de los hechos, entre otras razones porque la relación de los hechos admite variadas versiones e interpretaciones, que solo el sosegado paso del tiempo logra, ¡y no siemprel, aclarar. La respuesta esta no SImplemente en errar (errar forma parte de la condición humana), sino en Incurrir deliberada e irresponsablemente en el error. Una sabia sentencia del Tribunal Constitucional español del año 1988, recoge acertadamente el sentido de la interpretación: "Cuando la Constitución requiere que la información sea "veraz" no está tanto privando de protección a las informaciones que puedan resultar erróneas cuanto estableciendo un específico deber de diligencia sobre el informador, a quien se le puede y debe exigir que lo que transmita como "hechos" haya sido objeto de previo contraste con datos objetivos, privándose, así, de la garantía constitucional a quién, defraudando el derecho de todos a la información, actúe con menosprecio de la veracidad o falsedad de lo comunicado" 13 . En suma, el derecho a la información veraz, dado su contenido ético y su trascendencia pública, merece su jerarquizaci6n en un debate sobre los valores éticos de la democracia, y por tanto su justa consideración en un magno evento, como lo constituye la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. 3

IV. Ética, Administración Pública y lucha contra la corrupción -La modernización, y consiguiente adaptación a las nuevas realidades, de la Administración Pública, constituye una dimensión sobresaliente de la reforma del Estado. La tarea en nuestras latitudes es ardua, un camino empedrado de dificultades. La burocracia, los estudios comparados no dejan de comprobarlo, genera anticuerpos que la hacen reacia al cambio. La rutina, la tendencia al secreto, la alergia al control democrático, el enramado de intereses corporativos y el clientelismo, hacen de ella una sólida barrera, poco permeable al cambio.

13 STC/61l988, de 21 de enero

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Bobbio 14 ha apuntado con agudeza, que el gran reto de la democracia contemporánea está en penetrar los amurallados recintos de la Administración Pública y la gran empresa, regidas ambas por principios jerárquicos, distintos y hasta antitéticos, con la legitimidad democrática. El desafio está en que, en buena parte gracias a la actividad administrativa, fundamentalmente la apartadora eleprestaciones ( la salud, la educación, la protección de un ambiente sano, la vivienda, para sólo citar algunas), se generan (o deberían generarse) las condiciones para el más adecuado despliegue de los derechos sociales y la mejor calidad de vida de los ciudadanos. En otras palabras, eficacia y eficiencia son las palabras claves, lo cual exige cada vez más, una sociedad civil vigilante, ansiosa de participación en su gestión, y por sobre todo solícita de transparencia y control, ante los siempre acechante s zarpazos de la arbitrariedad, el privilegio y la corrupción. Sin duda, este último aspecto, el de la corrupción, se ha convertido en un factor primordial de deslegitimación e ingobernabilidad de los sistemas democráticos. Bien lo expresó Bolívar: "La destrucción de la moral pública causa bien pronto la disolución del Estado'T' . • La lucha contra la corrupción tiene dos caras: la preventiva y la punitiva. La primera implica un largo camino, que pasa principalmente por la educación, y laI consiguiente internalización en nuestros niños y jóvenes, de valores profilácticos, que los inmunicen ante las tentaciones corruptoras; la segunda excede la acción gubernamental strictu sensu, en la medida en que la rama judicial pasa a ocupar un relevante papel, tanto en la tipificación de los delitos como en el castigo de los delincuentes. Si hay un concepto que pueda medir el mayor o menor grado de corrupción es el concepto de impunidad. Así mismo, el Parlamento tiene un papel relevante, no sólo en la sanción de la legislación adecuada, sino también en el mejor perfilamiento de su función contralora. Igualmente, instituciones como el Ministerio Público y la Contraloría o Tribunal de Cuentas, cada una dentro de su rol específico, tienen mucho que ofrecer sobre este tema. Por último, la opinión pública, mejor dicho, la fuerza motorizadora de tal opinión, canalizada a través de los medios de comunicación social, cumple un destacadísimo papel en la publicidad y transparencia de la persecución de los delitos de corrupción, así como en la investigación periodística que posibilita abrir senderos para la posterior acción de las instancias legitimadas del Estado, para precisar las correspondientes responsabilidades. • Un factor de la mayor importancia en la lucha contra la corrupción, que sintetiza aspectos propiamente éticos como instrumentales, lo es el control social, que hace que el acto y el individuo corruptos sean rechazados por la sociedad, evitándose así la complacencia y su aceptación inocua por parte de amplios sectores sociales. 14 Bobbio(1986), pp. 44 Yss. 15 Bolivar (1950), m, p. 107.

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• Las consecuencias de la corrupción son deletéreas, no sólo en lo moral sino también en lo económico (la corrupción encarece las transacciones comerciales y desvirtúa los principios de la sana competencia en el mercado), y en lo político, tal como lo revela la llamada "sociedad de cómplíces". • De manera especial merece destacarse la iniciativa de poner en práctica c0dIgOS de ética de los servidores públicos, en función de internalizar valores en su conducta, que se manifiesten en actitudes y normas de comportamiento, en el universo donde despliegan su labor, y que incluye no sólo el amplio abanico de las relaciones con el público, sino también con los otros empleados y funcionarios, y con los bienes bajo su custodia o administración. Dentro de la gama de valores que deben onentar la función pública, como lo son entre otros, la vocación de servicio, la honestidad, la imparcialidad, la eficacia, la responsabilidad, la dISPOSIción a la respuesta oportuna, la veracidad, la pulcritud y el decoro. y la información oportuna, deseo destacar de manera especial la relevancia de la transparencia, y la limitación y reducción al mínimo indispensable, de la reserva y el secreto, protervos hermanos, más de la veces, del delito, e hijos predilectos de los comportamientos autoritarios.

V. Partidos políticos y transparencia electoral El cuestionamiento de las instituciones partidistas es uno de los males mas recurrentes de las democracias contemporáneas. Lo cierto es que se expande la pérdida de la fe de los ciudadanos en los partidos. consecuencia de variados factores explicativos, con diverso énfasis en uno u otro sistema político. Así, se le arrostran a los partidos pérdida de representatividad, anemia ideológica, incapacidad de construir proyectos alternativos, incuria ética, y pare de contar. Esto ha tenido como efecto, desinterés por la política, insatisfacción, apatía, desencanto, y el auge de formas peculiares de irrupción política, conocidas en América Latina bajo el vocablo "antipolítica", unidas todas ellas al rechazo de los partidos tradicionales y la profesionalízación de la política. La conclusión es preocupante: las "causas" sustituyen las ideas, la telegénica se sobrepone a la sustancia de los planteamientos, lo fútil y la levedad del discurso de tanta mediocridad consagrada, avasalla la rigurosidad de los proyectos políticos. Por supuesto, el cuadro se reproduce con o sin partidos, mientras los factores reales que han conllevado la decadencia partidista se mantengan inalterables. Intentaré a continuación aportar (o por lo menos resaltar), algunas ideas en pro de la reconversión o reinvención de los partidos, en aras de los renovados retos que les plantea un entorno altamente cambiante. En primer lugar, es ineludible la mención de la representatividad, el aumentar sus posibilidades de adecuada mediación desde la sociedad civil cómo hacia el Estado. El tema no se puede desvincular de la reforma electoral, para así retornar la confianza de la gente en los comicios, y jerarquizar el valor de la participación popular en un proceso abierto de selección de los gobernantes. Sin 19

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duda, el logro de una mayor confianza y transparencia generará un mayor apego del ciudadano hacia las reglas de funcionamiento del sistema político. La representatividad está estrechamente ligada a la relación de los elegidos con los problemas de los electores, por lo cual los sistemas personalizados de elección (sean uninominales, sean nominales) se han constituido en un reclamo tan fuerte de la población. El representante debe ser, por excelencia, un exponente de las aspiraciones y demandas de sus representados, en el sentido recogido magistralmente por Edmund Burke en estas elocuentes frases, de permanente vigencia, de su discurso a los electores de Bristol, Inglaterra, el 3 de noviembre de 1774: "Ciertamente, caballeros, la felicidad y la gloria de un representante debe consistir en vivir en la unión más estrecha, la correspondencia más íntima y una comunicación sin reservas con sus electores. Sus deseos deben tener para él gran peso, su opinión máximo respeto, sus asuntos una atención incesante. Es su deber sacrificar su reposo, sus placeres y sus satisfacciones a los de aquéllos; y sobre todo preferir, siempre y en todas las ocasiones el interés de ellos al suyo propio" 16. No se entiende hoy la representatividad sin la accountability, en otras palabras, la rendición de cuentas, precisa y oportuna, de la gestión gubernamental por parte, en este caso, de los representantes elegidos, y por supuesto, también por los partidos proponentes, dado el compromiso implicado en las plataformas programáticas presentadas en la lisa electoral. Además, buena parte de los cuestionarnientos a la legitimidad de los partidos se expresa en la pálida presencia, cuando no ausencia, de lo que Max Weber denominó como "ética de la responsabilidad", que ordena tener en cuentas las consecuencias previsibles de la propia acción. La gente añora más ética de la responsabilidad en sus dirigentes, una adecuada ponderación de la pasión y la mesura, dentro de los límites que impone el arte de lo posible. El combate contra la corrupción, ese terrible flagelo convertido en factor fundamental de erosión de la credibilidad democrática, tiene mucho que ver con los partidos, en la medida en que repudien a los cómplices de los códigos operativos que sostienen el secreto de la corrupción, y asuman una posición más militante en pro de la publicidad y transparencia, en la develación del tenebroso ocultismo que acompaña los hechos corruptos. La mayor o menor capacidad de combate de la corrupción por parte de los partidos, está muy vinculada con el financiamiento de las campañas electorales, pues, o bien los amordaza o bien los libera. La ley tiene que establecer normas claras y contundentes, que garanticen la transparencia de los ingresos y gastos de los partidos, y releguen al mínimo el misterio y el secreto sobre el origen de sus fondos. El caso es que, sea a través de sistemas de financiamiento público (los cuales han demostrado ser más equitativos), sea a través del financiamiento

16 Burke (1942), p. 312. 20

pnvado o mixto, el sistema que se adopte debe privilegiar la publicidad y el control democrático, en la fiscalización de sus ingresos y gastos electorales. Unas palabras sobre las ideas y los programas, términos tan devaluados en el acontecer político de hoy. Si los partidos. no abandonan el excesivo pragmatismo y el cortoplacismo de su comportamiento cotidiano, quedarán para el olvido, como flores marchitas, verdaderos cadáveres, sepultados por la infecundidad de su incuria ideológica. Elaboración y debate de ideas, formulación estratégica de sus contenidos, orientación programática de su acción, fomentan la fuerza aglutinadora de un partido moderno, intelectual organico, dirigente en la definición de las metas y objetivos nacionales. Una última rel1exión sobre la organización partidaria que reclama la reforma del Estado. Así como el modelo de partido centralista, férreamente controlado por la cúpula, devino funcional a la impronta centralizada del Estado, los desafíos a la gobernabilidad democrática que presenta el necesario y conveniente proceso de descentralización política y administrativa, exigen, y exigirán cada vez más, un modelo de partido más flexible y descentralizado, acorde no sólo con la nueva realidad, sino con la inmensa responsabilidad de guiar, coordinar, integrar, y sobre todo, dotar de sentido al singular y novedoso proceso VI. La justicia social internacional El presidente Caldera consideró ineludible incluir como aspecto fundamental de lo valores éticos de la democracia el de la justicia social, y muy en especial, su relevancia en el plano internacional. Vale la pena citar textualmente los párrafos dedicados a ella en sus palabras. durante la clausura de la Cumbre de Viña del Mar: "Dentro de esta lucha por la justicia, no podemos olvidar como uno de los valores éticos fundamentales en la vida de nuestras democracias, el camino hacia la justicia social. La justicia social es uno de los ideales más nobles conquistados por la humanidad en este siglo que va a terminar; luchar por ella, buscar la equidad, preocupamos por el bienestar de nuestros pueblos, no olvidar que todas nuestras preocupaciones para el progreso de nuestros países por el desarrollo económico, tienen como acompañante indispensable el desarrollo social, porque al fin y al cabo, la economía es para el servicio de la persona humana y no para el beneficio de quienes se lucren, esto tenemos que plantearlo como una verdad fundamental en nuestros pueblos. "Y luchar por la justicia social. Sentimos cuantas injusticias se realizan contra nosotros en el plano internacional. El mismo problema de la deuda externa, que ha sido tantas veces planteado, no ha encontrado soluciones porque no ha logrado ser reconocido el principio de la justicia social en la esfera internacional. Así como dentro de cada país la justicia social exige, de todos y cada uno, lo necesario para que todos podamos encontrar lo medios de realizar el bien común, así la comunidad internacional, en la cual creemos y que cada día se hace más imperiosa con el proceso de globalización, reclama a todos los 21

países y especialmente a los más ricos y a los más poderosos, el reconocimiento de los derechos que tienen los más pobres y los menos desarrollados para encontrar, por sus propios medios, el camino de un desarrollo humano, económico y socíal''!? . El doctor angelicus jerarquizó a la justicia como la primera de las virtudes morales, faro junto a la sabiduría, de la más noble acción del gobernante. Tal como lo patentiza Jacques Maritain: "No basta con ser justo para ser buen político, pero la justicia es condición necesaria de toda buena política"!". Caldera definió la justicia social como "la que exige cuanto sea necesario al bien común", a diferencia de la justicia conmutativa, referida a la equidad de los intercambios, es decir, la igualdad o equivalencia de lo intercambiado. El concepto de justicia social internacional no significa otra cosa que trasladar el concepto de justicia social a la esfera internacional, pues "la noción del bien común no tiene por qué limitarse a los fines propios de cada comunidad nacional, sino que cobra un ámbito más alto cuando se traslada al campo de la comunidad universal'v? . El concepto de solidaridad es correlativo al de justicia social, y por ende el de solidaridad internacional al de justicia social internacional. La solidaridad atiende más directamente a las actitudes y comportamiento de los ciudadanos, la justicia social al actuar de las instituciones. Si bien la justicia social internacional ha tenido un relevante desarrollo doctrinal, donde han cumplido un importante rollas encíclicas post-conciliares, no ha encontrado una plasmación jurídica eficaz, tal como lo revelan estos tiempos de iniquidad, desigualdad y desequilibrio internacionales. En realidad, sus implicaciones constituyen un verdadero desafio a la comunidad internacional. Aspectos como el de términos más justos del intercambio comercial, cooperación en la definición de las agendas de interés común, obligaciones de los Estados desarrollados en función de la búsqueda de un bien común universal que excede sus específicos intereses nacionales, su percepción, en consecuencia, de la noción de deberes que cumplir y no dádivas que conceder frente a los Estados menos desarrollados, así como la lucha contra toda discriminación a los pueblos, en el ámbito interno de los Estados y en el ámbito supranacional, constituyen expresiones recurrentes del mal llamado orden internacional. Con particular ahínco, y de consecuencias ineludiblemente negativas sobre nuestros países iberoamericanos, motivado tanto por la deuda social que se acrecienta, como en sus repercusiones sobre la gobernabilidad, merece

17 Caldera (1996), pp. 5 Y6. 18 Maritain (s.f), p. 213. 19 Caldera (1970), p. 192.

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mencionarse el caso de la deuda externa. Aspectos como la transferencia por parte de los países deudores, de ingentes recursos al exterior para saldar el servicio de la deuda en detrimento de la inversión productiva interna, la recurrente desigualdad en los términos del intercambio comercial en perjuicio de íos países productores de materias primas, los perniciosos efectos de tasas de interés variables, que aumentan la carga de la deuda, y la propensión a políticas proteccionistas de los países industrializados, constituyen una manifestación del pesado fardo de una situación cuya equitativo abordaje pasa necesariamente por la debida ponderación de reglas de justicia social internacional 20 . En suma, el enfoque de la deuda externa independientemente de sus formas de solución, exige aceptar el principio de corresponsabifidad, tanto en su surgimiento como en su dilucidación. Y por supuesto, tiene una carga ética indiscutible. como bien reconoció el documento de la Pontificia Comisión Iustitia et Pax, publicado el 27 de enero de 198721 , Y referido a la consideración ética de la deuda internacional, donde se estampan los seis principios éticos (crear nuevas solidaridades; aceptar la corresponsabilidad; establecer relaciones de confianza; saber compartir esfuerzos y sacrificios; suscitar la participación de todos; y articular las medidas de urgencia y las de largo plazo), que deben servir de base para la cooperación, que superando los egoísmos colectivos y los intereses particulares, permita una gestión eficaz de la crisis del endeudamiento, en aras del progreso en la justicia internacional, tanto en su dimensión social como en su dimensión económica. VII. A manera de conclusión La comunidad iberoamericana no está reñida con otras comunidades a las que se adhieran los países miembros. Yo diría que más bien son complementarias y no antitéticas. Sin embargo, como señalé al principio, es largo el camino que tenemos por delante, pues apenas hemos dado los primeros pasos en la colaboración por hacer realidad las finalidades que nos unen. Es más, carecemos todavía de una fuerte conciencia de comunidad. Las élites españolas miran, en primer lugar y es lógico que así sea en la hora actual, a Europa, así como los latinoamericanos intentamos retornar el viejo sueño de nuestros libertadores. de forjar una comunidad de naciones, en palabras de Bolívar. "una nación de repúblicas". Ninguna de las dos direcciones niega el valor de la comunidad iberoamericana, pues como apunta con su lucidez característica Uslar Pietri: "La noción de la existencia de una muy significativa y plena comunidad cultural. histórica y de mentalidades entre España y la América Latina es el hecho

20 Cfr. Yepes Boscán (1987), pp. 7 Y ss. 21 PontificiaComisión "Iustitiaet Pax" (1987), pp. 85-100. 23

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fundamental que no podemos ni debemos olvidar" 22 . Haciendo más las sabias palabras de Uslar Pietri, concluyo estas reflexiones: "Si de esta noción de las antiguas colonias españolas y de España pasamos al paso inmediato e inevitable que está en la lógica misma del destino, que es el de la cooperación de todos los países iberoamericanos, que resultaría absurdo excluir, con el Brasil y su inmenso potencial, y Portugal con su historia admirable de país creador de mundos, si hiciéramos consciente y efectiva esa comunidad iberoamericana total con todos los pueblos del continente de habla española y portuguesa, y con España y Portugal, las posibilidades de ese conjunto serían inmensas y serían factibles, casi provoca desbocarse en imaginaciones y sueños esbozando todo lo que podríamos hacer juntos si saliéramos de la cárcel de aislamiento, en la que venimos permaneciendo encerrados dentro de las fronteras nacionales, apegados a viejos ídolos impotentes y poco válidos y sin tener visión para todo lo que nos está ofrecido con la posibilidad de ese entendimiento y cooperación para el bien de todos sin predominio de nadie" 23 . Las cumbres iberoamericanas se enrumban hacia esos objetivos. Su destino, anchuroso y lleno de posibilidades, nos impiden abandonar tan prometedor camino. Referencias Bibliográficas Norberto Bobbio: El futuro de la democracia. México, 1986. Simón Bolívar: Obras completas. La Habana, 1950. Edmund Burke: Textos políticos. México, 1942. Rafael Caldera: Ideario. La democracia cristiana en América Latina. Barcelona, 1970. Rafael Caldera: Palabras durante la clausura de la VI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. Viña del Mar, Chile, 11 de noviembre de 1996. Victoria Camps: El malestar de la vida pública. Barcelona, 1996. Manuel Castells: "La democracia electrónica", en José F. Tezanos (ed): La democracia postliberal. Madrid, 1966, pp. 59-74. Eduardo Frei Ruiz-Tagle: Gobernabilidad democrática. Santiago de Chile, 1997. Carlos Fuentes: "Los hijos de Don Quijote", en Nexos, 157, México, enero de 1991. Manuel García-Pelayo: Burocracia y Tecnocracia. Madrid, 1974. Jacques Maritain: Humanismo integral. Caracas, s.f Pontificia Comisión "Iustitia et Pax": "Al servicio de la comunidad humana: una consideración ética de la deuda internacional", en Notas y Documentos. No. 12, Caracas, septiembrediciembre 1987, pp. 85-100. Fernando Savater: El valor de educar. Barcelona, 1997. Arturo Uslar Pietri: Godos, insurgentes y visionarios. Barcelona, 1986. Arturo Uslar Pietri: "De visita en España", en El Nacional. Domingo 8 de junio de 1997, p. A-4. Max Weber: El político y el cientifico. Madrid, 1967. Guillermo Yepes Boscán: "Ética, deuda externa y deuda social", en Notas y Documentos. No 12, Caracas, septiembre-diciembre, 1987, pp. 3-20 ..

22 UslarPietri (1997), p. A-4. 23 UslarPietri (1986), p. 191. 24

Los ciudadanos ante la corrupción: reflexiones y propuestas Alberto R. Abad

Ex-Secretario de Control Estratégico. Jefatura de Gabinete de Ministros Buenos Aires - Argentina E-mail: [email protected]

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1. Aprendiendo del pasado Si bien en nuestros días ha tomado una relevancia pocas veces vista, la corrupción como realidad política no es en modo alguno un fenómeno nuevo. Al reflexionar sobre la situación política en la Grecia de su época (-590), el reformador Solón aseguraba que la indigencia de algunos hombres buenos y el derroche de ciertos hombres malos no era una buena razón para renunciar al comportamiento virtuoso en los asuntos públicos", Uno de los más grandes historiadores griegos, Tucídides, explicaba los éxitos políticos del gran estadista Pericles en función de su inteligencia e incorruptibilidad/ . En términos generales, podría afirmarse que una línea de fuerza del pensamiento griego está constituida por la primacía del bien común respecto de los bienes individuales, sin que esto signifique en modo alguno un desprecio por los individuos. La tiranía es el modelo de lo malo porque implica el exceso arbitrario de una única voluntad que configura los lineamientos de una sociedad política. Tras la experiencia histórica de la tiranía, se generó entre los filósofos la necesidad de articular modelos de organización política que la superaran definitivamente. Platón y Aristóteles repararon en la tiranía como disvalor paradigmático a la hora de diseñar un modelo óptimo de organización política. El filósofo ateniense sostenía que los gobernantes no sólo deberían recibir entrenamiento en la música y en la gimnasia, sino que también era menester que se hallaran en posesión de la virtud intelectual, es decir, la prudencia". Aristóteles, por su parte, señalaba que el gobernante de una organización política óptima debía ser virtuoso en un grado aún mayor que un ciudadano común. Según Aristóteles, sólo en el gobernante de una organización política óptima pueden coincidir la virtud cívica y la más alta virtud humana" . Si bien es claro que los teóricos políticos griegos en general no pensaron en una sociedad con movilidad social, ni consideraron que hubiera que integrar a las mujeres y a los esclavos a la esfera de la ciudadanía, no por ello hay que olvidar su sustancial aporte al pensamiento referido a la cosa pública: la ligazón necesaria de la actividad política con el bien común. El resultado inmediato de esta idea es que toda desviación de tal tarea es 'corrupta', en la medida en que transfiere al uso privado el patrimonio de la comunidad o lo común. Ahora bien, en el caso de Aristóteles existe un elemento que atañe peculiarmente a la realidad política de nuestro tiempo. Su definición de ciudadano se basa en la posibilidad de alternar en la obediencia y el mando en las magistraturas en general. La responsabilidad por los destinos de la poJis no Solón, fragmento 16 M. L. West. Tucídides, Historia de la guerra del Peloponeso, Il 65. Aristóteles lo llama 'prudente' por saber deliberar tanto sobre lo que es bueno para sí mismo como sobre lo que es bueno para el hombre en general (Ética Nicomaquea, VI 5). 3 Plat6n, República, IV 6. 4 Arist6teles, PoIitica, ID 4. I

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reposan, de este modo, exclusivamente en el gobernante, ya que gobernar es sólo un rol posible del ciudadano, y el ejercicio de la magistratura es acotado en el tiempo. En la medida en que la comunidad debe conservarse y reproducirse hasta poder emanciparse de las preocupaciones concemientes a las necesidades básicas, esta alternancia presupone que todo ciudadano sea virtuoso. En efecto, la distribución del poder como método de autogobierno implica un presupuesto normativo de educación y perfeccionamiento de los sujetos políticos. De otro modo, la comunidad se destruye. Pero no sólo los antiguos repararon en estos problemas. Al considerar el principio de la democracia, Montesquieu -y no sólo é15 - señalaba que, a diferencia de un gobierno monárquico, donde "el brazo siempre levantado del príncipe" basta para mantener el orden, el sistema popular de gobierno reposa en la virtud. Cuando las leyes dejan de cumplirse, el Estado está perdido -dice Montesquieu- "puesto que esto sólo ocurre como consecuencia de la corrupción de la República ,,6 . 2. La discusión hoy

Un filósofo de nuestros días ha sintetizado una idea común' a estas concepciones políticas. En su artículo "Atomismo", Charles Taylor pone de manifiesto que el ideal de un agente que goza de derechos en una sociedad libre no puede realizarse si el agente se limita a gozar de ellos como si se tratara de una prerrogativa prepolítica. "El punto crucial aquí es: puesto que el individuo libre sólo puede mantener su identidad en una sociedad/cultura de una cierta clase, tiene que estar interesado acerca de la forma de esta sociedad/cultura como un todo'": Por otra parte, en la reciente discusión sobre ciudadanía" queda claro que la ciudadanía, concebida como conjunto de derechos y deberes, no es en modo alguno la panacea de las sociedades democráticas, pero constituye un instrumento que debería ganar para sí una constante expansión con vistas al perfeccionamiento de la vida social en general. El fundamento de tal diagnóstico se apoya en un factor decisivo: los ciudadanos, considerados individualmente o agrupados en partidos políticos u otras organizaciones, se erigen en una s Cf Rousseau 1 1, Del contrato social, ID 4. Montesquieu, Del espíritu de las leyes, ID 3. 7 Desde este punto de vista, no podría afirmarse que Platón haga hincapié en la actividad del ciudadano, ya que el esquema que presenta en la República es, a todas luces, jerárquico y el concepto de ciudadano brilla por su ausencia. Lo que está presente en Platón es la responsabilidad diferencial de cada miembro de la polis respecto de la conservación del todo político. s Taylor C., "Atomism" en Philosophical Papers Il, Cambridge, Cambridge University Press, 1993, pág. 207. 9 Verlos diversos artículos sobre el tema aparecidos en la revista Agora n° 7. invierno de 1997. 6

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necesaria instancia de control indispensable frente a imperativos de acción que, a pesar de la urgencia de su implementación, no siempre se desarrollan en los marcos de la razonabilidad. ¿Cuál es el propósito de la reseña presentada más arriba? ¿En qué sentido es posible que la enseñanza de los clásicos no sea letra muerta? • A grandes rasgos, podríamos decir que el fenómeno de la participación, focalizado en su rol crucial de prevención de la corrupción, no es un mero agregado exterior al buen funcionamiento de un sistema democrático. El compromiso ciudadano, como ya lo veía Aristóteles, cumple una función esencial que comporta una doble dimensión. Por una parte, es el medium de aprendizaje de disposiciones, competencias y códigos para la acción. Por otra parte, constituye la instancia de habituación y educación en las normas y valores que son necesarias para la conservación y mejora de todo sistema político. • Observemos de más cerca el problema. La siguiente desagregación muestra por qué la participación es un constitutivo de la vida democrática: • Supera la visión de que la democracia equivale a votar. Si la participación es una obligación responsable, porque involucra al ciudadano en la dinámica del juego institucional y, por otra parte, amplía los espacios que contribuyen a la creación de derecho, es claro que el contenido de la democracia es irreductible al voto. En cierto modo, la definición de democracia como atribución popular del derecho de voto es el "grado cero" de su definición. Por otra parte, como definición político-ideológica, aparece como un discurso que, en ocasiones, ~ añora la efectividad de sistemas políticos que desconocen los derechos y . garantías propios de la democracia. Perfecciona el ejercicio de los derechos. ¿Quién garantiza los derechos ciudadanos? En primer lugar, la Constitución y, en segundo lugar, las instituciones. Ahora bien, la realización efectiva de esos derechos no es lo Sil mismo que su consagración formal. La realización efectiva requiere darles un ~ contenido a través de la acción social. Pero para que ésta potencie su ~ efectividad, es necesario contar con canales de participación, que no sólo deben • ser entendidos como meros vehículos para presentar demandas, sino también como el lugar en donde se asegura el ejercicio responsable de los derechos. • Obliga al conocimiento de la cosa pública'? . Todo actor proactivo tiene fines y deseos que pretende realizar. Para realizar tales fines, ya sea individual o colectivamente, debe ingresar en la esfera pública y presentar sus demandas. Tales demandas pueden expresarse en la forma de una protesta o pueden tener un curso formal en las instituciones públicas. Pues bien, para que las necesidades que se traducen en esas demandas puedan tener la debida satisfacción, el actor debe estar en conocimiento de una serie de procedimientos, modalidades de accíón y rituales propios de la acción político-institucional.

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10 Cf. Przeworski A. el al., "Las condiciones sociales e institucionales de la durabilidad de las democracias", en Agora n° 5, invierno de 1996, págs. 67-86.

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• Fortalece la accountability como proceso real. Podríamos caracterizar a la accountability como la "obligación legal y ética que tiene un gobernante de informar al gobernado sobre cómo utiliza, y ha utilizado, el dinero y otros recursos que le fueron entregados por el pueblo para emplearlos en beneficio de la sociedad gobernada y no en provecho del gobernante"!' . Esta definición se basa en lo que Kant llamaba la "fórmula trascendental del derecho público"! 2 , es decir, en el hecho de que las acciones que no soportan la publicidad son lesivas del derecho. Ahora bien, es claro que es deseable que la accountabi/ity adquiera gradualmente una mayor extensión!3 . Sin embargo, y por esta razón hablamos de un proceso, el que adquiera una mayor extensión se facilita con la participación y presión de los ciudadanos en cuanto actores políticos. Peter Eigen, presidente de Transparency lnternational, ha planteado el problema que hemos analizado más arriba en los siguientes términos: "¿Cuán creíble puede ser esperar que una maquinaria gubernamental corrupta -sin hablar de la que lo es de forma sistemática- se reforme a sí misma?"!4 . Su respuesta a esta pregunta es previsible: no es verosímil que un sistema corrupto se "purifique" por generación espontánea. Por consiguiente, la participación se erige en una suerte de contralor peculiar: en la medida en que el gobierno de tumo no satisface las demandas sociales de transparencia, se deslegitima automáticamente . • A su vez, con una presión creciente de la ciudadanía, los standards de transparencia tienden a volverse cada vez más exigentes. Ahora bien, como se verá a continuación, la corrupción en sentido amplio no es una práctica que sólo tiene lugar entre los funcionarios públicos y en el ámbito estatal. En una gran cantidad de actos corruptos existen dos partes que acuerdan para beneficiarse a expensas de los demás y en contra de la ley. Por lo tanto, en estos casos es también necesario que un privado se involucre en el ilícito: la apelación a la sociedad civil, en cuyo seno se desarrollan numerosos actos fraudulentos, tampoco asegura la soluci6n mágica de la corrupci6n. Si bien la inclusi6n de la ciudadanía es absolutamente necesaria desde el punto de vista de un diseño institucional que privilegie su rol como agente de prevenci6n, no debemos perder de vista, de todos modos, que el gobernar y el ser gobernado son roles transitorios y que, por lo tanto, no se trata de colocar el mal en la funci6n 11 González Malaxechevarria A, "De la auditorla integrada a la auditoría global en el sector público: examen de los objetivos y contenidos de la información nacional producida por el estado moderno", en Memoria de la Segunda Conferencia Internacional de Auditoria Integral, Buenos Aires, 1995, pág. 224. 12 KantI., Sobre la paz perpetua, Madrid, Tecnos, 1991, págs. 61-62. !3 ce Mainwaring S., "La democracia en Brasil y en el Cono Sur: éxitos y problemas", en Agora, nO 5, invierno de 1996, págs. 135-180. !4 Eigen P., "Ética, responsabilidad y transparencia: la teoría puesta en práctica", documento de la Séptima Conferencia Internacional Anticorrupci6n, Beijing, 1995, pág.

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pública y el bien en la sociedad civil, sino más bien generar un sistema de vasos comunicantes que potencie el control y asegure la accountability. Una reciente encuesta realizada en nuestro país confirma estas apreciaciones! 5 . La investigación, que pretende cuantificar la evaluación de los distintos componentes del riesgo/país de acuerdo con la percepción de potenciales inversores, llega a las siguientes conclusiones: Importante Total Comoonente Muv importante Corruoción sector público 29.5 15.1 44.6 Corrupción sector privado 16.0 20.3 36.3 A pesar de las típicas limitaciones de la tecnología de las encuestas, la sumatoria de los dos escalones más significativos muestra una reveladora simetría en el componente ético de las prácticas públicas y privadas. 3. Conceptualizando el problema Llegados al punto de caracterizar la problemática de la corrupción, debemos destacar que nuestra conceptualización del problema privilegia la identificación de los contenidos culturales, sociales y operacionales que dan cuenta de las prácticas corruptas, con lo cual quedan en un segundo plano las categorías tradicionales de análisis que focalizan el problema en el comportamiento del agente público . . En este sentido, y por ser abarcativa tanto de actores del sector público como del sector privado, nos parece adecuada la siguiente definición de corrupción: solución perversa de un conflicto de intereses que tiene lugar cuando una persona obligada moral o legalmente hacia un interés ajeno, lo pospone en función de un interés propio! 6 . De hecho, la corrupción no es una problemática que pueda comprenderse por la mera atribución de responsabilidad a los funcionarios públicos. Si bien el Estado es un subsistema que influye de modo especial sobre la vida de las distintas organizaciones políticas modernas, y posee prerrogativas ajenas a toda otra institución, se halla a su vez en una relación de autonomía relativa respecto de otros subsistemas, con los cuales entabla complejas relaciones e interacciones. Es así que el creciente interés crematístico que ha despertado en la comunidad internacional de negocios el alto nivel de fraude detectado dentro de sus organizaciones -con costos a nivel país que algunos estiman en el orden del 5% del P.B.!.!7 - da cuenta del grado de generalización de las prácticas corruptas 15 Zuleta Puceiro E., "Ética y negocios en el contexto de la nueva cultura económica argentina, trabajo presentado al Primer Seminario Internacional - Ética en las organizaciones y transparencia en los negocios, Buenos Aires, agosto 1997, pág. 18. 16 Grondona M., La corrupción, Buenos Aires, 1993, pág. 20. 17 Cortina L., "La sombra de la corrupción", en La Nación, Suplemento de Economía y Negocios, 10/8/97, pág. 1.

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y explica la necesidad de contar con aproximaciones metodológicas que sean

abarcativas del fenómeno en sus múltiples manifestaciones. También es indudable que la corrupción tiene una presencia mundial". y si bien se puede afirmar, desde el punto de vista moral, que este factum es indeseable, injusto y que, por ende, no debe ser, no debemos olvidar el punto de vista político-institucional. Éste, más modesto en su planteo del problema, tiene no obstante un mayor compromiso, ya que no sólo reposa en buenas intenciones, sino que debe dar cuenta de resultados. El planteo político institucional se centra en una pregunta de esta clase: ¿cómo es posible reducir la corrupción a los niveles mínimos socialmente aceptados? Desde ya, se da por supuesto el factum de la corrupción como rémora de la acción social. Tengamos bien en claro que tal supuesto es sólo metodológico y no supone en modo alguno la justificación de cualquier nivel de corrupción, por mínimo que sea. Sin embargo, a la hora de emprender acciones concretas, no se puede desconocer que la corrupción es ante todo un problema cultural, en el sentido de una dificultad y en el sentido de un objeto de análisis. Por consiguiente, la corrupción debe ser correlacionada en principio con la moral media de la comunidad en cuestión. La moral media de una comunidad es un conjunto de creencias y prácticas que cohesionan la acción social y le imprimen un sentido. No se trata, por cierto, de principios claramente formulados o codificados ni de una creación personal de cada individuo. Funciona más bien como horizonte de inteligibilidad y marco de referencia transmitido y reproducido en la vida cotidiana. Nos equivocamos, entonces, si limitamos el problema sólo a la imputación de responsabilidad a los funcionarios qua funcionarios, es decir, en cuanto que pertenecen a un estamento particular. Esto se debe a que i) los funcionarios son ante todo sujetos sociales que participan de una moral media, y ii) este rol es ocupado alternativamente por diversos sujetos sociales. ¿Qué hacer, entonces? En este punto, solamente mencionaremos que para controlar las prácticas corruptas es necesario contar, como minimo, con una apreciación global del fenómeno que supere los enfoques parciales y los preconceptos ideológicos que habitualmente oscurecen el análisis. Debemos, por ende, identificar los principales elementos que lo constituyen. describir sus principales interrelaciones y distinguir claramente entre causas y efectos. En nuestro país, una visión polarizada consolidó la costumbre de recostarnos fundamentalmente sobre el incremento de las sanciones, creyendo que la mera letra de la ley representaba un freno efectivo para el corrupto. Esto no es así porque , como pensaba Alberdi, una ley no cambia una costumbre; en otras palabras, toda vez que un sistema de sanciones no está acompañado por acciones simultáneas que 18 Caiden O., "La democracia y la corrupción", en Revista del CIAD, n° 8, mayo de 1997. págs. 24 s.

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impacten sobre las causas que originan los comportamientos no deseables, no es creíble y se neutraliza en su accióncorrectiva. Con referencia a este aspecto, la encuesta citada en el parágrafo anterior registra a la "severidad de las sanciones y penalidades" como una de las medidas más efectivas para prevenir la corrupción. Sólo es superada en preferencias por "el mejoramiento de la situación económico-social del país" y seguida por la "eficacia y eficienciade la justicia y transparencia en la actividad de los partidos políticos", en ese orden. •4. Apuntes sobre el fenómeno El problema de la corrupción es complejo. Para sistematizar lo dicho hasta el momento, podríamos enumerar una serie de notas que desalientan todo enfoquesimplista. El fenómeno es: • Generalizado: no se halla en determinados países, sectores, estamentos o lugares, ni se presenta en una forma acotada, sino que invade todas las actividades socioeconómicas sin distinción de fronteras ideológicas, políticas o geográficas. • Internacionalizado: el vertiginoso desarrollo del comercio y las finanzas mundiales, las distintas respuestas normativas de los países y las características operacionales de actividades corruptascomoel narcotráfico y el lavado de dinero globalizaron irreversiblemente el fenómeno. • Sofisticado: Su perpetuación sugiere que quienes cometen el delito se hallan en posesión de un know how, que consiste no sólo en evitar ser descubiertos, sino también en la posesión de una 'ingeniería' técnico-jurídica que los protege ante la acción punitiva. De este modo, se genera una sutil reacción a las técnicas de combate, las cuales, si bien mejoran su efectividad, por su carácter público, ofrecen paradójicamente información estratégica necesaria para que quienes cometenel delito intenten mantenerseindemnesa las sanciones. • Pluricausal: su origen y conservación o reproducción obedecen a una compleja trama de condiciones. Estas causas cuentan con diversos grados de importancia relativa, reflejan distintas realidades ético-culturales, están afectadas por la calidad del sistema normativo, por la fortaleza y grado de apertura económica que resultan de la solidez institucional, y son, en muchos casos, de dificultosa identificación y ponderación. Por otra parte, como sucede en la tematización de cualquier otro fenómeno político, el discurso sobre la corrupción se halla cargado de connotaciones que no facilitan una comprensión integral • Cultural: el hecho ya comentado de que las prácticas corruptas sean pluric:ausales, estén generalizadas.tengan escala internacionaly cuenten para su supervivencia y reproducción con sofisticado apoyo técnico de distintas disciplinas. pone de manifiesto el carácter prácticamente cultural de su status. Esta conclusión, en el entendimiento de que la cultura crea valores, agrega la complejidadadicional de su efecto negativo sobre el plexo de los valores sociales

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vigentes, los cuales, en la medida en que son aceptados acríticamente, retroalimentan el ciclo de las prácticas corruptas y degradan la moral media de una comunidad. • Adicionalmente, como se señalara más arriba, la internacionalización del fenómeno hace que se trate de un problema que no puede ser resuelto 'localmente'. Lo que hoy en día conocemos como 'globalización' tiene ventajas, pero también serios inconvenientes. La lógica de este proceso irreversible hace posible acceder, en tiempo real, a descubrimientos científicos y producciones artísticas. Con todo, también genera consecuencias no deseables: los intrincados sistemas de información que las tecnologías de comunicación han desarrollado son también utilizados con gran efectividad para actividades como el narcotráfico, el lavado de dinero y el soborno internacional. . Por otra parte, gran parte del dinero obtenido por prácticas corruptas goza, por así decirlo, de la protección del secreto bancario que rige en numerosos "paraísos financieros". En otras palabras. el dinero obtenido ilegalmente en un país puede ser depositado bajo un estricto secreto que garantiza el anonimato del delincuente y el desconocimiento de la cifra depositada. Y a esto se agrega el ejemplo de paises como Alemania, Italia, Francia, Japón y otros. donde se permite a los empresarios deducir los sobornos de sus declaraciones de impuesto a las ganancias, pese a la recomendación a contrario de la OCDE (abril 1996), cuyo carácter no vinculante limita obviamente su efectividad'" . •Esto último pretende ilustrar que la globalización del fenómeno no sólo lo hace más grave, sino también arroja la conclusión de que la lucha no puede diseñarse exclusivamente desde y hacia el interior de cada Estado particular. Esta convicción surge, asimismo, de los distintos documentos de Naciones Unidas que tratan el tema, en panicular el "Manual de Medidas Prácticas contra la Corrupcíénv'", donde se destaca que i) parece ser que ninguna sociedad desarrollada o en desarrollo es inmune a la corrupción, y ii) que los fondos a disposición de las fuerzas corruptas, sobre todo en las actividades criminales relacionadas con el tráfico de estupefacientes, excede a menudo la capacidad operativa de muchos países y, en especial, la de los más atrasados económica y socialmente. • Ante este estado de cosas, la respuesta más plausible hace aparecer a la cooperación internacional como una herramienta clave para la prevención y el control. ya que puede aportar los recursos para desarrollar programas de capacitación, formación e intercambio de datos. A nivel nacional, son contados los casos en que se dispone de tal infraestructura.

19 Garcia González C., "Ética y economia", en Memoria de las Primel'W Jomadas de Ética Pública, Buenos Aires, 1996, pág. 125. 20 Revi3ta ¡"temocional de PoIltica Criminal, n" 41-42, N. York, Naciones Unidas, 1993, pég. 19.

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Por su parte, el grupo de expertos sobre corrupción, reunido en Buenos Aires en marzo de 1997 bajo el auspicio de las Naciones Unidas, insistió sobre la estrategia de la cooperación internacional y concluyó que la respuesta más efectiva a este problema sería la estructuración de una Convención Internacional contra la Corrupción y el Soborno. En tal sentido, cobra especial relieve el significativo avance logrado por nuestra región, que coetáneamente a las citadas propuestas, aprobó en Caracas la Convención Interamericana contra la Corrupción. Esta iniciativa, que contó con el aval de veintidós países de la Organización de Estados Americanos (O.E.A.), puso en vigencia, en términos prácticos, un importante conjunto de medidas preventivas que sólo pudo lograrse por la firme vocación política de los presidentes signatarios. Este instrumento, que corporiza la vocación de luchar a nivel regional contra el flagelo, evidencia la acuciante necesidad de compartir objetivos, consensuar estrategias y coordinar recursos, como única respuesta válida ante la magnitud del problema.

5. Cerrando el ciclo La caracterización esbozada en el parágrafo anterior nos pone frente a un problema de una magnitud y grado de criticidad poco habituales. Esto implica que el diseñ.o de cursos de acción que permitan combatirla con razonables expectativas de éxito, debe incorporar una concepción estratégica y un conjunto de instrumentos que estén en línea con la complejidad del desafio que ha de asumirse. Ahora bien, nuestra experiencia nos sugiere que, no obstante poner en juego todos los recursos normativos y técnicos desarrollados por distintas organizaciones gubernamentales, el ciclo de control no cierra sin la intervención de los ciudadanos, toda vez que la lucha contra la corrupción no sólo debe atender a sus múltiples causas e instrumentos, sino también a múltiples lugares desde los cuales debe iniciarse y mantenerse de modo continuo y creciente. ¿Cuáles son, entonces, los elementos constitutivos de esa estrategia, inclusiva de la imprescindible participación ciudadana, y los modos de articulación que aseguren su efectividad? • Conocimiento del fenómeno: tratándose de un tema tan ideologizado, y cuyo vocabulario y conceptos no sólo se utilizan para comprender el fenómeno, sino también para intervenir políticamente, es imprescindible abandonar la declamación para dar lugar a un estudio serio de distintos aspectos que lo constituyen. Por ejemplo, es conveniente realizar periódicamente un benchmarking sobre experiencias de combate en diversos países, estudios de legislación comparada y, por supuesto, un detallado análisis de la relación que existe entre las estructuras normativas, su poder preventivo y los modos de su aplicación.

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• Enfoque global: como ya vimos, en la medida en que se sofistican las tecnologías operativas y los recursos para la protección jurídica y operacional de los corruptos, la implementación coordinada de las distintas herramientas disponibles en el terreno de la administración y el control gubernamental deben ser utilizados sinérgicamente y en función de las culturas y las prácticas de cada nación. Por citar los más conocidos: i) la desregulación estatal y la descentralización, ii) las campañas educativas y de comunicación social, iii) el fortalecimiento de la justicia y el régimen de financiamiento de los partidos políticos, iv) la responsabilidad de los funcionarios y su evolución patrimonial, v) los códigos de ética y el conflicto de intereses, vi) los precios testigo y la auditoría de juicios. Complementariamente, la cooperación y coordinación regional e internacional se hacen imprescindibles para tener una respuesta integral que cubra los distintos frentes de acción de las prácticas corruptas. • "Acciones simultáneas: si bien la sanción de los actos de corrupción es fundamental no sólo porque corresponde a lo que las leyes instituyen, sino también porque fortalece la confianza en las instituciones y evita generalizadas sensaciones de impunidad, es imposible solucionar o disminuir los índices de corrupción si sólo se actúa sobre sus efectos. En consecuencia, es de primera importancia identificar las causas estructurales que la originan, evaluar su importancia relativa y focalizar la acción preventiva de la educación y de la comunicación como armas básicas para el combate. Sólo acciones simétricas y sostenibles sobre causas y efectos prometen soluciones creíbles. • . Orientación a valores y prácticas: toda vez que una práctica social es investida de un valor, su significado constituye un fundamento para la acción de los sujetos sociales, es decir, ciertas acciones se hacen por sí o en desmedro de otras en función del sentido que los agentes encuentran en ellas. Pues bien, es necesario identificar claramente a la corrupción como un disvalor y como una práctica social. Un disvalor, en la medida en que genera injusticias, y una práctica, en la medida en que se institucionaliza y genera ramificaciones cada vez mayores. La corrupción no es, en la mayoria de los casos, incidental. Por lo tanto, para combatirla, deben generarse acciones que neutralicen la percepción social de la corrupción como un fenómeno 'normal' y acotado. • . Privilegiar la educación: éste es uno de los ejes centrales del tema en discusión; todas las acciones que se desarrollen a partir del sistema educativo -en sentido amplio- son válidas y necesarias. Esto es así, ante la evidencia de que los efectos más deletéreos de las acciones corruptas se manifiestan inexorablemente en el entramado de los valores y prácticas que constituyen la moral media de una comunidad. En consecuencia, sólo desde similar entidad estructural, asequible fundamentalmente en el campo de la educación y la comunicación social, se puede articular una respuesta que aporte soluciones efectivasy perdurables.

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Existen experiencias internacionales que dan cuenta de los importantes resultados obtenidos a partir de esta convicción. Hong Kong 21 y Australia'", entre los más exitosos, han desarrollado inteligentes políticas y sistemáticos cursos de acción desde sus respectivas agencias anti-corrupción, lo cual constituye un punto de referencia obligado para países como los nuestros, que tienen significativas asignaturas pendientes en la materia. • • Enfoque participativo: como se podrá comprender por lo expuesto hasta aquí, es claro que el ciclo de control de la corrupción sólo se completa con la participación ciudadana. Como titular de derechos, el ciudadano debe reconocer que en ellos está implícito un conjunto de deberes. Una de esas obligaciones consiste, independientemente de que figure en el derecho positivo, en el control de los gobernantes y en el compromiso con los destinos de la organización política de la cual forma parte. Uno de los presupuestos de un Estado moderno es que sus ciudadanos se interesen por la actividad política en sentido amplio, en cuya ausencia, la democracia se transforma, como ya lo percibió de Tocqueville, en un "despotismo blando". Una vez que se ha comprendido la necesidad de formalizar el papel que el ciudadano tiene en la prevención, queda pendiente la tarea de determinar las condiciones por las cuales la participación puede ser efectiva. No se trata sólo de saber qué herramientas se han de aplicar, sino cómo ha de ser dicha aplicación si es que se quiere que tenga efectividad. Uno de los recursos necesarios es la apertura de canales adecuados para la idiosincracia de diversos sectores sociales. En efecto, dadas las diferencias de educación (que deberían resultar sólo de diferencia de elección, pero no desigualdad de oportunidades) y de modos de vida, es necesario que la participación no excluya a priori, por las características de su forma, a algún grupo social. Por ejemplo, en lo que hace a las competencias necesarias para elevar una denuncia o reclamo, no debe darse el caso de que el trámite sea tan complejo que desanime al ciudadano o que le exija conocimientos demasiado técnicos o específicos. Por otra parte, la comunicación social en todos sus niveles debe estar orientada a comprender y evitar el fenómeno. No es conveniente que el saber que se genera sobre la corrupción sea una prerrogativa de círculos de expertos. En otras palabras, para tener efectividad y ser incorporado socialmente, el conocimiento debe divulgarse y socializarse y, además, de modo organizado, sistemático y estratégico.

21 De Speville B., "El control estratégico de la corrupción: una revolución silenciosa durante dos décadas", documento de la VII Conferencia Internacional Anticorrupción, Beijíng, 1995, pág. 7. . 22 Elliott L., "Más vale prevenir que curar: prevención de la corrupción en NSW, Australia", documento de la VII Conferencia Internacional Anticorrupción, Beijing, 1995, pág. 6.

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La participación ciudadana, si bien fundamental, no debe pretender para sí la realización de todas las instancias de este proceso. Por cierto, debe estar focalizada en la prevención y no en la sanción o investigación (lo cual corresponde a los órganos del Estado). De otro modo, se produce una superposición de funciones y confusiones sobre los medios y procedimientos formales que garantizan la legitimidad del accionar estatal. Al referirnos a la necesidad de que el saber sobre la corrupción se socialice, no podemos omitir la mención de un factor esencial para tal fin. La prensa en general puede tener en esta instancia un papel esencial. Si, por el contrario, tuviera alguna restricción, se generarían suspicacias sobre el fundamento por el cual no puede gozar de libertad y, por otra parte, se lesionaría un derecho básico. Sin embargo, el equilibrio de la libertad de expresión tampoco debe descuidarse. El ejercicio de la participación debe ser responsable, ya que, de otro modo, la información se transforma en difamación. Una vez que se tiende el manto de sospecha sobre algún actor, es muy dificil, aun cuando éste sea inocente, restituir su honor. Ahora bien, si se concibe o se pretende estimular la participación solamente a título individual, no se logrará otra cosa que limitar su efectividad e impacto como acción sostenida. En este sentido, las Organizaciones no Gubernamentales (ONG) son la corporización de la auto-organización ciudadana y se constituyen en un modo de intervención cívica insustituible. Por esta razón, si bien el objetivo de este documento se centra en las propuestas e iniciativas llevadas a cabo desde el propio Estado, no podemos dejar de señalar por su importancia cuantitativa y cualitativa el significativo aporte que esta clase de organizaciones desarrolla en la Argentina" . Así pues, hemos identificado aquellas que tienen cobertura nacional y concentran su esfuerzo en la canalización de la participación ciudadana, en aspectos relacionados con la transparencia institucional, la ética pública y la defensa del consumidor. En general, sus propósitos se despliegan en una amplia gama de actividades que, para decirlo de modo sintético, abarcan: • Propuestas normativas para la gestión institucional transparente. • Conexiones internacionales para promover la participación. • Difusión nacional de informaciones y nuevos desarrollos teóricos. • Publicaciones periódicas sobre temas de su esfera de interés. • Organización de eventos de discusión e información. • Elaboración de encuestas sobre percepción de la corrupción. • Acciones judiciales en defensa del ciudadano • Recepción y vehiculización de reclamos. 23 Manfroni C., "Corrupción, medidas preventivas", en Memoria d las Primeras Jornadas sobre Ética Pública, BuenosAires, diciembre de 1996,pág. 90.

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Asesoramiento técnico especializado. Por su estrecha relación con el tema que nos ocupa, debe destacarse la significativa participación que les correspondió a muchas de estas ONG en las discusiones previas y en la posterior difusión de la ya mencionada Convención Interamericana Anticorrupción. En la actualidad, cumplen un rol sumamente activo en las reuniones que se desarrollan en distintas comisiones del Poder Legislativo, con motivo del tratamiento del Proyecto de Ley de Ética Pública requerido por la Reforma Constitucional de 1994. Como reconocimiento a la seriedad de su accionar y a sus importantes contribuciones, la Vicepresidencia de la recientemente creada Oficina de Ética Pública, dependiente de la Presidencia de la Nación, ha sido asignada a un representante elegido por las ONG relacionadas con la materia. 6. Algunas experiencias La República Argentina desarrolló durante el lapso 1989-1994 la Reforma del Estado 1, que se constituyó en uno de los ejes centrales del proceso de cambio estructural más profundo que registraran las instituciones económicosociales de nuestro país en los últimos años. Para decirlo de modo sintético, el accionar de tal Reforma se centró en: • desmonopolizar, desregular y liberalizar los distintos mercados en donde actuaban los agentes económicos. • descentralizar actividades que se hallaban concentradas a nivel federal, como salud, educación y construcción de viviendas y transferirlas a los estados provinciales. • retirar al Estado nacional de las actividades empresarias, privatizando o concesionando múltiples unidades de negocios donde éste actuaba con escaso éxito, no sólo en términos de rentabilidad, sino también en términos de satisfacción de necesidades colectivas. A partir del año 1996, se emprendió una nueva fase, denominada Reforma del Estado 11, que se fijó como objetivos: completar los aspectos no logrados del ciclo anterior y plantear nuevas áreas de acción que pivoteaban, no tanto sobre aspectos cuantitativos referidos a la racionalidad económica y al equilibrio fiscal, sino sobre un estadio más cualitativo que se centra en el rediseño institucional y en el fortalecimiento de los órganos responsables de la gestión en el marco de las funciones indelegables del Estado reformado. Las líneas de acción resultantes privilegian, consecuentemente, las siguientes áreas temáticas: i) políticas públicas orientadas a la satisfacción del usuario en el marco de programas de calidad, ii) eficiencia operacional a través de la gestión por objetivos y resultados, iii) transparencia y control, iv) desarrollo social, v) participación ciudadana. Como puede observarse, este proceso evolutivo registrado en la práctica, acompaña en sus notas distintivas centrales la

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teorización, actualmente en boga, que se centra en las denominadas reformas de primera y segunda generación" En este marco de ideas, que incorpora implícitamente la conceptualización de la reforma como una actividad de autorreflexión permanente del aparato de gobierno, expondremos algunas experiencias -fruto de nuestra actividad en el tema- centradas en el área de la participación ciudadana. l. Audiencia pública en grandes organismos descentralizados Considerando la importancia que tienen en la gestión gubernamental argentina los organismos descentralizados responsables de la prestación de servicios directos a la población, relacionados con la seguridad social, la actividad regulatoria o la recaudación de impuestos, se fijó como objetivo central su reconversión a la luz de las nuevas orientaciones conceptuales planteadas por la Reforma del Estado 11. Asimismo, se tuvo en cuenta que la gestión de estos organismos registraba bajos niveles en su eficacia y eficiencia operacional, en el grado de transparencia de la gestión y en la motivación de sus recursos humanos, razón por la cual su transformación se hizo perentoria. A su vez, estas apreciaciones se veían reforzadas por la significativa importancia de los fondos administrados por esos organismos: más de la mitad de los gastos del presupuesto de la Administración Nacional y prácticamente la totalidad de sus ingresos. Con el objeto de instrumentar los cambios, se definió una metodología de trabajo que requería, para decirlo sintéticamente, del diseño de un plan estratégico orientado al ciudadano-usuario, a la medición de resultados y a la jerarquización de los recursos humanos, asegurando la transparencia de la

gestión". En relación con el tema que ocupa nuestro interés, la transparencia y la participación ciudadana, el plan pauta los siguientes compromisos: • Creación de programas especiales destinados a potenciar o crear mecanismos para la prevención y detección de las situaciones de fraude o corrupción. • Creación de áreas especializadas en la asistencia de reclamos o sugerencias del público usuario. • Implementación de un sistema de información que permita contar periódicamente con estados contables y una memoria que integre y sintetice dichos estados con los principales indicadores operacionales de la organización. • Convocatoria de una audiencia pública, al menos una vez al afio, con el objeto de que la máxima autoridad de a conocer los resultados de la gestión económico-financiera y operacional del ente que conduce.

24 Grabam C. & M. Naim, "The Political Economy of Institucional Reform in Latín América", paper presented to MacArthur Foundation /IDB Conference on Inequality Reducing Growth in Latín Ameríca's Market Economies, january 28-29, 1997,pág. 2. 25 Véase decreto n° 928/97.

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El procedimiento adoptado para el desarrollo de las audiencias públicas se basa en los denominados principios de oralidad, publicidad y participación. La oralidad implica que el máximo responsable de la gestión debe reseñar la información económico-financiera y operacional que dé cuenta de la actividad del ente de que se trate, a través de una exposición pública. La publicidad será asegurada por la convocatoria de la audiencia mediante la publicación en el Boletín Oficial y en importantes medios de difusión masiva. La participación se abrirá para todos los sectores o individuos interesados, y se prevé un registro de asistencia que garantice un trámite ordenado en su desarrollo. Asimismo, un representante de la Sindicatura General de la Nación, órgano de control interno del Poder Ejecutivo, presenciará el desarrollo de la Audiencia, para cuya realización se contará con su informe técnico sobre los Estados Contables y la Memoria. Por su parte, la Auditoría General de la Nación, órgano de control externo dependiente del Poder Legislativo, actuará como contador certificante de la citada documentación económico-financiera. Como puede observarse, la lógica de la propuesta cubre los objetivos de accountability y orientación al ciudadano e institucionaliza una práctica novedosa para nuestro país, consistente en la habilitación con carácter sistemático de la audiencia pública respaldada por el soporte racional de un sistema de información gerencial que suministra cauces ordenados y previsibles para una participación ciudadana responsable. 2. Reglamento de investigaciones administrativas El régimen disciplinario aplicable en la Argentina a los integrantes de la administración pública nacional en ejercicio de sus funciones tiene por objeto la verificación de las faltas o infracciones cometidas, así como la aplicación de sanciones, sin perjuicio de las ulteriores acciones judiciales que correspondiere realizar. Los resultados obtenidos durante de la vigencia de este régimen no estuvieron a la altura de las expectativas que le dieron origen. La dilación propia de los trámites, el limitado compromiso de los responsables de su aplicación y seguimiento, y la escasa capacidad para deslindar responsabilidades e imponer sanciones, lo relegaron a un status eminentemente formal y de mínima credibilidad institucional. En el marco de la Reforma del Estado Il, se diseñó un conjunto de modificaciones que se centran en el fortalecimiento del control, la transparencia y la celeridad procesal. Con especial énfasis, se incorporó el concepto de participación ciudadana, proponiéndose la figura de la audiencia pública como parte constitutiva del trámite de sumario. El esquema utilizado se basa en la siguiente hipótesis: sólo en cuanto se transparentan los resultados obtenidos en etapas clave de la investigación, es posible lograr que quien realice la investigación actúe con una diligencia y seriedad técnica tales que le permitan colectar el conjunto de pruebas necesarias para respaldar lógica y procesalmente las conclusiones a que arribe. En forma 40

paralela, el conocimiento público de los informes y las sanciones propuestas operará como una seria advertencia para los agentes públicos bajo investigación y para los responsables de aplicarlas, quienes son en general más temerosos de las sanciones sociales que de aquellas que no trascienden del ámbito administrativo. La realización de la audiencia pública, por obvias razones de eficacia operacional, está sujeta a los sumarios que encuadren en alguno de los siguientes supuestos: i) su objeto se refiera a funcionarios de alto nivel político o gerencial, ii) significativa trascendencia institucional de la investigación, iii) perjuicio fiscal de relevante impacto económico. Su desarrollo, previa publicación en el Boletín Oficial y en cualquier otro medio que se estime conveniente, será presidido por la autoridad que ordenó la investigación. La concurrencia del sumariado no es obligatoria; en caso de presentarse, tiene el derecho de ser asistido por su letrado. Asimismo, el procedimiento obliga al responsable de la sustanciación del sumario a la lectura, en audiencia oral y pública, de los informes referentes a los actos conclusivos de su tarea. En síntesis, esta propuesta habilita investigaciones abiertas y transparentes, que representan un avance real en la actitud preventiva y en la generalización de la accountability en el sector público. 3. Régimen de contrataciones Una de las áreas de influencia de las prácticas corruptas, que tradicionalmente estuvo limitada al conocimiento y manejo exclusivo de los agentes públicos y privados implicados en su tramitación, es aquella referida a las contrataciones de bienes y servicios. Los alambicados procedimientos técnicos, los significativos montos económicos en juego y la típica utilización remunerada de "inside information" generaron espacios de fraude donde la imaginación perversa desarrolló una sólida tecnología al servicio de intereses personales. Si bien los responsables del control diseñaron procedimientos específicos para evitar esta situación como: i) intervención preventiva en el diseño de pliegos de bases y condiciones, ii) verificación independiente, en calidad y cantidad, de la recepción de los bienes o la efectiva prestación de los servicios, iii) la comparación de los precios ofertados con precios testigos obtenidos a través de consultores privados e incluso la tercerización total o parcial de la actividad de compras, la mentada imaginación continúa creando los anticuerpos necesarios para persistir en su accionar corrupto. Consecuentemente, y en línea con la concepción estratégica comentada en la parte 5, se propuso un nuevo esquema normativo que incorpora distintos elementos tendientes a fortalecer la transparencia, la participación y la prevención. Las innovaciones planteadas se centran en dos ejes básicos: la responsabilidad de los operadores, y la participación ciudadana.

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El primer aspecto se articula a partir de las distintas dimensiones de responsabilidad implicadas en una concepción ampliada de accountabi/ity: • responsabilidad solidaria, que incluye indistintamente al máximo titular de la unidad que inició la contratación, al titular de la unidad ejecutora y al funcionario que decidió la adjudicación. • responsabilidad temporal, que se computa desde el inicio de la gestión de la compra hasta su total terminación y cubre todas las etapas implicadas. • responsabilidad integrada, que abarca no sólo el proceso de contratación como tal, sino también la fiscalización y el control de recursos empleados y los gastos originados. Asimismo, debe asegurar la adjudicación de la oferta más conveniente. El otro eje temático que corresponde al control preventivo por parte de la sociedad, se instrumenta a través de la denominada 'cláusula de acción popular'. Además de institucionalizar el principio de la participación, esta cláusula establece el necesario dietado de una ley especial que regulará su funcionamiento y fija a priori las siguientes pautas básicas: • establece una acción, por la cual toda persona puede demandar ante el Ministerio Público la responsabilidad personal de los intervinientes en los procesos de contratación. • son pasibles de ser demandados tanto los funcionarios con poder de decisión como los particulares relacionados con la contratación por las causales que se determinen. • en los casos que correspondiere, los denunciantes tendrán derecho a percibir una indemnización. De esta síntesis surge claramente que el sistema propuesto recoge plenamente la idea de habilitar la participación plena de los ciudadanos, como una lógica operativa necesaria para completar el ciclo de control previsto por las restantes disposiciones normativas. Adicionalmente, incorpora la corresponsabilidad de los actores públicos y privados en la concepción e instrumentación de las prácticas corruptas. Por otra parte, la necesaria reglamentación de los causales y casos de procedencia apunta a ordenar y dar sustento al procedimiento que deben cumplimentar los denunciantes, al mismo tiempo que garantiza la debida defensa de los denunciados. 4. Sindicatura social La Argentina cuenta con un modelo de control gubernamental de reciente data, el cual, inspirado parcialmente en las experiencias canadiense y mexicana, se basa en la existencia coordinada de un órgano de control interno, Sindicatura General de la Nación ~SIGEN, dependiente del Poder Ejecutivo- y otro, de control externo, Auditoría General de la Nación -AGN, que reporta al Poder Legislativo-. La SIGEN, como auditor del Presidente, focaliza su accionar en el control preventivo y utiliza la auditoría integral como herramienta para la mejora de la 42

eficacia, la eficiencia y la economía de la gestión gubernamental en un marco de transparencia. Asimismo, y en la inteligencia de la importancia crucial de la correcta aplicación de los recursos destinados a los programas sociales, ha iniciado experiencias en el terreno de lo que se ha dado en llamar de un modo genérico. "auditoría social,,26 . Bajo dicho concepto, la SIGEN entiende "la participación organizada de la comunidad en la supervisión de las acciones del gobierno y en el control de las tareas que a ella le corresponde llevar a cabo como grupo social participante'?", lo cual pone de manifiesto la estrecha correlación conceptual con las propuestas de participación ciudadana anteriormente reseñadas. Son notas distintivas de la Sindicatura Social: • promover nuevas formas de control preventivo, sustentadas en la concertación de acciones. • responder a la comunidad en caso de inacción, incapacidad o irregularidades cometidas por servidores públicos. • respetar las iniciativas y formas de organización de las comunidades participantes. • reforzar la corresponsabilidad entre sociedad civil y gobierno. • propiciar la transparencia, honestidad y eficiencia en el manejo de los recursos presupuestarios. Desde el punto de vista práctico, la Sindicatura Social se inicia mediante la convocatoria a las comunidades beneficiarias de los programas sociales. El paso siguiente consiste en brindarles información y asesoramiento sobre el programa social implicado y su monitoreo. Posteriormente, son elegidos los representantes de la comunidad y se los capacita conjuntamente con los responsables de la ejecución del programa. Las oficinas centrales de la SIGEN tienen a su cargo la elaboración de pautas mínimas de control para cada programa y el diseño de la información necesaria para el seguimiento y posterior evaluación de los datos resumen enviados por el representante comunitario.

7. Algunas conclusiones Comprender el fenómeno de la corrupción nos obliga a develar una trama conceptual donde confluyen temáticas de típico corte ético-político, distintas culturas organizacionales del aparato gubernamental, los asimétricos tiempos de respuesta característicos de la Justicia y de los medios de comunicación, el inevitable impacto de las consecuencias no deseadas de la globalización, los

26Vázquez Cano L., "Experiencia institucional en la contraloría social", en AA. VV., Participación Ciudadana y Control Social, México, M. A. Porrúa, 1994, pág. 39. 27 "Sindicatura Social, proyecto representante de control comunitario", documento de la Gerencia de Control, SIGEN, Buenos Aires, 1997. 43

intereses crematísticos de países que medran con actitudes no comprometidas y los inconfesables objetivos de las multinacionales del delito organizado. Esta suerte de Babel del no deber ser dificulta la conceptualización, limita el desarrollo de estrategias adecuadas para afrontarlo y desgasta sistemáticamente gran parte de los esfuerzos actualmente en desarrollo. No obstante, el desafio debe afrontarse pese al gigantesco poder económico-político de sus beneficiarios y a la incorporación cultural de muchas de sus prácticas como valores aceptados para poder acceder a importantes posiciones sociales. Modificar este estado de cosas requiere acciones estructurales que partan de una clara inteligencia del problema, se continúen en una visión estratégica del tejido de causas y efectos que lo constituyen y concluyan con la obtención de un firme compromiso comunitario con los distintos cursos de acción que deben encararse. Este abordaje de las soluciones que, sin lugar a dudas, operará por laboriosas aproximaciones sucesivas, no puede permitirse ni la ingenuidad ni la improvisación. Quienes incorporan como prácticas el fraude y la corrupción no las abandonarán fácilmente por obvias razones de conveniencia, y lo que es aún peor: por haberlas internalizado como modus vivendi. Párrafo aparte para la hipocresía de los países del primer mundo, que por una parte, continúan lucrando con el mantenimiento del status quo y, por la otra, discurren sobre el impacto que produce en la competitividad la posible deducción impositiva de los sobornos o la cada vez más preocupante "infidelidad" de sus gerentes y empleados. En síntesis, nuestra limitada apreciación del fenómeno parte de considerarlo como otra manifestación perversa de la condición humana. Con esa convicción, debemos definirnos y participar activamente en las acciones anticorrupción, cualquiera sea nuestro posicionamiento económico-social. Con el objeto de evitar la usual dispersión de esfuerzos que caracteriza el tratamiento de un tema tan complejo como el que estamos considerando, nuestra propuesta plantea: i) en una primera etapa, el conocimiento profundo y sistemático del fenómeno en todos sus aspectos; ii) la implementación de un plan educativo y de comunicación social responsable de transparentar en primer término el fraude y la corrupción y, a mediano plazo, generar las condiciones para modificar las prácticas y disvalores actualmente aceptados; y iii) privilegiar los distintos modos de participación ciudadana, como política conducente al cierre del ciclo de control. ¿Por qué insistimos en la participación ciudadana? Aristóteles nos dio la respuesta: la alternancia en la obediencia y el mando en las magistraturas es un elemento esencial de la ciudadanía. Desde este punto de vista, velar por el interés público no es sólo una tarea de los gobernantes, sino también constituye una responsabilidad de todos.

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La financiación política y su impacto en la ética de la administración pública en América Latina Daniel Zovatto G.

Senior Executive Intemational IDEA (lnstitutefor Democracy and Electoral Assistance) E-mail: [email protected];[email protected] 4S

1. Introducción América Latina vive -desde fines de la década de los setenta y hasta la fecha- el proceso de transición a la democracia más intenso y extenso de toda su historial. Con la única excepción de Cuba, la totalidad de las autoridades políticas latinoamericanas son hoy resultado de procesos electorales libres y bastante competitivos, en la mayoría de los cuales se respetan las reglas de juego, sin querer con ello desconocer los serios problemas que aún subsisten en algunos países. Con el (r)establecimiento de la democracia en América Latina y la consiguiente rehabilitación de los procesos electorales como elemento central de la competencia por el poder político (se celebraron más de 100 elecciones entre 1978-1996) 2 , los partidos recuperaron su papel de actores centrales de la escena política. De esta manera, las organizaciones partidarias quedaron legitimadas como entidades autónomas, provistas de personalidad jurídica plena mediante su constitucionalización y con funciones de carácter general e interés colectivo. Integrados en este nuevo contexto, tanto los antiguos partidos como las nuevas organizaciones políticas empezaron a (re)activarse, volviéndose más notorias, especialmente durante los períodos electorales, mediante su trabajo proselitista. Consecuencia de ello, así como debido al progresivo encarecimiento de las campañas electorales, cada vez más apoyadas en la mercadotecnia, con asesores extranjeros, encuestas y "focus groups", los gastos político-electorales experimentaron un crecimiento exponencial 3 . Asimismo, la necesidad no solo

I HUNTINGTON, Samuel. "The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century" (Norman: University of Oklahoma Press, 1991). 2 Véase un listado completo y un análisis detallado de todos estos procesos electorales en: "Elecciones y Democracia en América Latina: 1988-1991. Una Tarea Inconclusa", obra editada por CERDAS, Rodolfo; RIAL, Juan, y ZOVATIO, Daniel. IIDH-CAPEL, 1993. Véase, asimismo, la serie de "Boletín(es) Electoral(es) Latinoamericano(s)", editados también por el IIDH- CAPEL desde 1989 a la fecha. Otra obra a consultar es la que próximamente será publicada en España, por el Instituto de Cooperación Iberoamericana, bajo el titulo: "Elecciones y Democracia en América Latina: 1992-1996", editada por RIAL, Juan y ZOVATIO, Daniel. 3 Como bien apunta POSADA-CAREO, Eduardo: "Election campaigns elsewhere cost even more. The rising cost of electioneering in the USA has even foreed prominent politicians into retirement. The bill for the 1996 presidential election, at S800m, was three times that of the 1992 campaign, while a similar amount was spent by those contesting seats in Congress. Examples of high spending abound in Latin America too. Ernesto Zedillo, the Mexican presidential candidate for the ruling Partido Revolucionario Institucional (PRI), alone spent much more than the official limit of $40m in the 1994 campaign. Spending limits were also exceeded in local polls. (...) Figures for Brazil are even higher. In the state of Pernambuco, the 1986 campaigns appears to have cost as much as S7Om. In a recent study, Roberto Aguiar concluded that the total spent on the 1989 presidential election campaign in Brazil may have exceeded S2billon". Moneyand

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de mantener aparatos partidarios en funcionamiento permanente sino, además, la de llevar a cabo campañas electorales crecientemente costosas colocó a los partidos frente al problema de tener que recaudar grandes sumas de dinero, no Importando muchas veces indagar acerca del origen de esos dineros o, incluso, cerrando los ojos cuando las evidencias eran muy obvias. Se fue abriendo así, paulatinamente, la puerta al financiamiento ilegal, al predominio cada vez mayor de fuertes grupos económicos, al tráfico de influencia, a la corrupción creciente, y al flagelo del narcofinanciamiento" . Por otra parte, y similar a lo ocurrido en las democracias europeas, la gran mayoría de los países latinoamericanos introdujeron por ley, durante las últimas décadas, una subvención pública dirigida a ayudar a los partidos políticos a hacer frente a sus gastos propagandísticos y - en ciertos casos también para las actividades permanentes de estos. Las razones que motivaron la adopción de estas medidas fueron de índole diversa: i) buscar aliviar la carga financiera de los partidos y al mismo tiempo fortalecer la independencia de éstos de cara a fuertes grupos económicos; ií) tratar de crear condiciones de mayor equidad en la competencia electoral entre los diversos actores políticos; y iii) disminuir, hasta donde ello fuera posible, las causas tanto del financiamiento ilegal, como del narcofinanciamíento y de la corrupción política. Junto a estas normas, se elaboraron también otras tendientes a regular lo relativo a las contribuciones de origen privado y se introdujeron asimismo ciertos mecanismos para ejercer un mayor control público sobre las transacciones financieras de los partidos. Sin embargo, y pese a estas múltiples medidas, la necesaria independencia partidaria respecto de los intereses particulares se encuentra hoy amenazada como consecuencia de la creciente necesidad que tienen los partidos políticos de enormes sumas de dinero. De esta manera, el tema del "financiamiento político" -entendíendo por tal la política de ingresos y egresos de las fuerzas políticas tanto para sus actividades electorales como permanentes-, ha venido cobrando, al ígual que en otras partes del mundo, una importancia cada vez mayor. La razón de ello es la proliferación de escándalos que han puesto al descubierto las prácticas ilegales de recaudación y contribución, contrarias a los fundamentos de una doctrina democrática y que evídencian, al Elections in Colombia. The Economist. Latín America Regional Overview. Country Forecast,4 quarter 1996. The Economist Intelligence Unit. págs. 4- 10. 4 Como expresa GAMARRA "The prevalenceof elections in Latín Americahowever, has brought to te surface a disturbing trend: allegations of illict funds entering electoral campaigns. In the past two years, polítical parties and their candidates in Bolivia and Colombia have been charged with receiving campaign contributions from narcotics traffickers. Candidates in other countries have succwnbed lo the same type of electoral financing. Those whc> have remained immune lo this trend are likely lo Cace similar sítuations in the near tbture. GAMARRA, Eduardo A. "The Art of Narc:ofunding". Hemisphere Magazine.

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mismo tiempo, las graves debilidades que existen actualmente en relación con los mecanismos de control previstos en las diferentes legislaciones electorales de los países de la región? . De ahí que este fenómeno constituya hoy, sin lugar a dudas, uno de los temas centrales de la agenda política latinoamericana, no solo por sus efectos negativos (tráfico de influencia, narcopolítica, corrupción), sino también como conditio sine qua non -junto al importante y delicado tema del acceso a los medios de comunicación- para la celebración de procesos electorales verdaderamente competitivos 6 . Por lo demás, este tema está estrechamente relacionado con el desencanto generalizado que actualmente siente la gente con la política y con los partidos 7 políticos . Los escándalos continuos de corrupción por una parte, y de narcofinanciamiento por la otra, no hacen otra cosa que profundizar el sentimiento de repudio que grandes sectores de la ciudadanía sienten respecto de la política y de los políticos, generando incluso en algunos países condiciones que afectan la estabilidad y gobernabilidad políticas. País tras país, encuesta tras encuesta, constatamos la pobre imagen que la ciudadanía tiene de los partidos políticos y de sus dirigentes, a quienes perciben como corruptos, faltos de transparencia, persiguiendo únicamente sus propios intereses, e incumpliendo, en la mayoría de los casos, las promesas hechas durante la campaña electoral. Lo anterior trae aparejado varias consecuencias negativas para la legitimidad del sistema democrático. La primera, la pérdida progresiva del prestigio de la política, la cual pasa a estar bajo sospecha, aunado a un crecimiento creciente de la antipolítica y la consecuente aparición de "outsiders'". La segunda, un pronunciado desinterés por la política lo cual se traduce, entre otras consecuencias, en un aumento de los votos en blanco y votos nulos, una disminución en la identificación y afiliación partidaria, así como en un incremento alarmante del abstencionismo (Colombia, Venezuela, Guatemala, El Salvador, Haití, para citar algunos de los casos más extremos y recientes). La tercera, el ensanchamiento de la brecha entre los ciudadanos y la política así 5 ALCOCER v., Jorge. Introducción y La Regulación del Financiamiento y de los Gastos de los Partidos Políticos: Un Terna Complejo, en "Dinero y Partidos". Compilación de Jorge ALCOCER V. México, 1993. págs. 15-25. 6 !bid. 7 Intemational IDEA. "Democracy Forum". Véase el resumen de las conferencias de Marta Lagos y Daniel Zovatto sobre " The State of Democracy in Latin America. Chapter 5. págs. 39-43. Estocolmo. Suecia. 1996. Véase asimismo los resultados de Latinobarómetro de los años 1995 Y1996. Marta Lagos. Chile. 8 La crisis política que vive actualmente Colombia y la crisis de legitimidad del Presidente Samper prácticamente desde su llegada al poder son quizás el caso típico en nuestra región. La revolución encabezada por los jueces "manos limpias"en Italia como consecuencia de los niveles descarados de corrupción política a que había llegado la clase polftica tradicional en este país es otro ejemplo paradigmático de este fenómeno. 9 ZOVAITO, Daniel. La Polftica bajo Sospecha. La Nación. Abril de 1996.

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como el incremento del cinismo de cara a esta, todo lo cual repercute, de manera cada vez más clara, en una pérdida progresiva de la confianza respecto a las principales instituciones de la democracia representativa; fenómeno que de no ser corregido a tiempo, tarde o temprano, puede llegar a afectar la legitimidad misma de la democracia como sistema 10 . Sin embargo, la clara centralidad y actualidad del tema contrasta con una marcada escasez de trabajos académicos sobre esta problemática desde la perspectiva comparada sobre nuestra región. Existen, eso sí, monografias, artículos y libros a nivel nacional, o bien análisis comparados sobre unos pocos 11 países , pero no un estudio a nivel latinoamericano, comprensivo no solo del análisis de los textos legales sino también de la información cuantitativa, similar a las obras editadas por Herbert ALEXANDER "Comparative Political Finance" y "Financing Politics: Money, Elections and Political Reform", o la de Arthur B. GUNLICKS "Campaign and Party Finance in North America and Western Europe" 1 2 • Por ello, la pregunta ¿Cuánto gasta la política en Latinoamérica? sigue a la fecha sin respuesta. Sin embargo, parte de este vacío ha venido siendo progresivamente superado, si bien limitado a un enfoque estrictamente de Derecho Comparado, por dos excelentes estudios pioneros que sirvieron de base 10 Para poner tan solo un ejemplo, quisiera citar el de una democracia estable y de larga tradición como la costarricense, en la cual de acuerdo a la última encuesta de Borge y Asociados, cuando se le preguntó a los costarricenses si estaban interesados en la política, un 54,8% respondió que decididamente no, sólo un 35.3% dijo que si, mientras el resto prefino no contestar. BORGE, Victor y Asociados. Encuesta de Opinión Pública. Junio-Julio de 1997. 11 NAVAS CARBO, Xiomara, La Financiación Electoral en América Latina. Subvenciones y Gastos, que será publicado próximamente por el FCE en la obra colectiva ''Tratado de Derecho Electoral Comparado Latinoamericano, editado por Dieter NOm.EN, Sonia PICADO y Daniel ZOVAITO. Perfiles Liberales. Financiamiento de Partidos Políticos. Número 41. 1995. Véase en especial el artículo de Tomás JocelynHolt L. "Cuanto Gastan los Partidos Políticos? págs. 39-41. POSADA-CARBO. op. cit. págs. 4·10. JARDIM, Torquato. "O Financiamiento Dos Partidos Políticos No Brasil". versión mimeografiada. BORlA, Rodrigo. Partidos Políticos en Ecuador. Versión mimeografiada. RIAL, Juan. Financiación de Partidos Políticos en Uruguay. Versión mimeografiada. AL VAREl, A. E. "Los partidos políticos, su fmanciación y la democracia", en La reforma de los partidos políticos. Financiamiento y democracia. Caracas. Konrad Adenauer Stiftung. 1995. 12 ALEXANDER, Herbert. "Financing Politics: Money, Elections and Political Reform. 4 Edition. University of Southem California. GUNLICKS, Arthur. "Campaign and Party Finance in North America and Westem Europe. Westview Press ALEXANDER, Herb and SHlRATORI, Reí. "Comparative Political Finance Among the Democracies". Boulder, CO. Westview Press. "Political Finance in Europe". Alec T. Barbrook for the Council on GovernmentaI Ethics Laws Annual Conference, 1989. "Royal Commission of Electoral Refonn and Party Financíng Research Studíes". Royal Commission. 1991. JournaJ ofLaw and Society. The Public Purse and the Prívate Capaign: Political Finance in Israel. Menachem Hofuunfg. Volume 23 (March 1996).

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para la preparación de esta ponencia. El primero, "Regulaciones sobre el Financiamiento Publico y Privado de los Partidos Políticos. Estudio Comparado de 17 Países Latinoamericanos", elaborado por el !FE (Instituto Federal Electoral de México). El segundo, "La Financiación Electoral en América Latina. Subvenciones y Gastos", elaborado por Xiomara NAVAS CAREO, en el marco del Proyecto: "Tratado de Derecho Electoral Comparado", editado por Dieter NOHLEN, Sonia PICADO y mi persona y que próximamente publicará el Fondo de Cultura Económica de México. Cabe asimismo destacar, dentro de esta misma línea de trabajo, el proyecto de investigación comparado a nivel iberoamericano -el primero y único de su tipo a la fecha- que sobre este tema lleva a cabo actualmente el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, a través de su programa CAPEL, bajo mi dirección académica y que estará concluido a finales de 1997. 2. La financiación y su relación con la ética de la Administración Pública Nadie niega hoy que el financiamiento político forma parte del debate actual sobre corrupción y tiene, precisamente por ello, repercusiones importantísimas sobre la ética de la administración pública. Como ya tuvimos ocasión de expresar, el problema de la financiación de la política ha adquirido una importancia cada vez mayor. Por una parte, el costo creciente de las campañas electorales provoca que la incidencia del dinero sea cada vez más determinante. Como bien expresa Juan MELECIO, "En política hay cuatro cosas que son importantes: el dinero, la disponibilidad del dinero, el uso que se le dé al dinero y los efectos del dinero'":' . Por tanto, la importancia del tema es obvia, entre otros, por los siguientes factores: i) la forma en que se utilice el poder del dinero para influenciar la selección y la elección de candidatos a puestos electivos; ii) el peligro que representa el dinero como fuente de compromisos en beneficio de intereses particulares en lugar del bien general; iii) la realidad de que la abundancia de dinero de unos y la carencia de otros puede afectar la efectividad del debate y el mensaje político; y iv) la probabilidad de que el uso impropio del dinero pueda dar margen a prácticas que afecten el resultado de la elección. Desde esta perspectiva, es claro entonces que la influencia de los donantes es creciente y a menos que se establezcan correctivos a esta situación, se pone en juego ni más ni menos que la transparencia y legitimidad no sólo del proceso electoral sino del poder político mismo. Si a esto le sumamos, como bien expresa HUMBERTO DE LA CALLE, "la presencia del dinero negro en las campañas, 13 MELECIO, Juan R. El Financiamiento de los Partidos Políticos y los Candidatos en Puerto Rico y en los Estados Unidos de Norteamérica. Ponencia presentada en el Seminario Taller Comparado sobre: Financiamiento a Partidos Políticos y Campañas Electorales. Guatemala, 1 al 5 de setiembre de 1997, organizado por el TribunalSupremo Electoral de Guatemala con la colaboración de International IDEA, MINUGUA y la Embajadade Suecia. Págs. 1·2. Versiónmimeografiada.

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la relación con la ética pública es evidente y las consecuencias sobre la legitimidad aún más vehementes". (Así) "... resultan indiscutibles los nexos entre financiación política y ética pública. En los casos más extremos, la infiltración de recursos provenientes de organizaciones del narcotráfico genera compromisos que se expresan en acciones de carácter legislativo que han sido reprochadas por la opinión pública. Varios intentos de modificar las normas sobre el enriquecimiento ilícito y otras dirigidas de modo directo o indirecto a favorecer ciertas actividades delincuenciales han abortado luego de un intenso rechazo de los medios de comunicación y la opinión pública en general. Pero al lado de este fenómeno específico, y con raíces quizás anteriores a él, se sabe que los compromisos derivados de la financiación pueden ser retribuidos con favores que hacen parte de un más amplio esquema de corrupción administrativa. Así mismo, los compromisos financieros adquiridos en exceso de los topes y limitaciones legales se convierten también en fuerza determinante para que los elegidos acudan igualmente a esquemas de corrupción en su propio beneficio. Mirado así el problema, es claro que todo esfuerzo en favor de la vigencia de los controles, el respeto a los límites y la transparencia y publicidad de la financiación política, no sólo contribuye al mejoramiento y legitimidad del sistema democrático sino también a la aclimatación de la ética en la administración pública"!". En efecto, desde el punto de vista teórico, el financiamiento de la política no debería, en principio, ser una actividad corrupta en sí misma ni llevar en sí el germen de la corrupción. Todo 10 contrario, pareciera lógico y sobre todo necesario para la salud de la propia democracia la existencia de un cierto grado de financiación, tanto público como privado, del quehacer político y electoral por ser estas actividades centrales para la consolidación y sostenibilidad del sistema democrático. Sin embargo, con demasiada frecuencia desafortunadamente, se identifica el tema del financiamiento de los partidos y de las campañas electorales como 14 De la Calle, refiriéndose al caso concreto de Colombia, expresa: "Lamentablemente, en el caso colombiano la situaci6n ha adquirido caracteristicas de crisis política. Las acusaciones sobre infiltración de fondos provenientes del llamado Cartel de Cali en la pasada campaña electoral ha provocado una dificil situaci6n, aún no superada totalmente. Incuestionablemente, a raíz de ello, la fmanciaci6n de las campañas ha adquirido en Colombia una importancia inusitada, no exenta de una fuerte dosis de crispaci6n política. La discusi6n política no cesa y, de cierto modo, el tema predominante en los últimos 3 años ha girado en torno a estos hechos. Esa fmanciaci6n gener6 una crisis política de grandes dimensiones que incluy6 la denuncia presentada por el Fiscal General de la Nación en contra del Presidente de la República. DE LA CALLE, Humberto. Financiamiento a Partidos Politicos y Campañas Electorales. El caso Colombiano. Ponencia presentada en el Seminario Taller Comparado sobre: Financiamiento a Partidos Politicos y Campañas Electorales. Guatemala, 1 al 5 de setiembre de 1997, organizado por el Tribunal Supremo Electoral de Guatemala con la colaboraci6n de International IDEA. MINUGUA y la Embajada de Suecia. Pág. 2. Versión mimeografiada.

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una de las causas principales de la corrupción política. Antes de continuar con nuestro análisis cabe señalar que por corrupción en el ámbito de la financiación política entendemos, para decirlo en palabras de LANDFRIED, "el mal uso y abuso del poder, de origen público o privado, para fines partidistas o personales, a través de la violación de normas de Derecho" IS . Es decir, como bien señala NAVAS CAREO, la entrega de dinero o bienes, así como la prestación de servicios, que se realizan en forma encubierta y/o ilícita, a favor de un partido y/o candidato por una o más personas (natural, jurídica, nacional, extranjera o también autoridad o funcionario público) con el fin de obtener un beneficio posterior 16. De esto se desprende, como bien destaca la citada autora, que para poder hablar de corrupción en la recolección de fondos electorales, se debe en primer lugar determinar si la contribución es en sí ilícita, ya sea por la fuente de la cual proviene, por el monto de la misma, o bien por el fin con el que la misma se realiza. Por ello, y dada la complejidad que este tema presenta, todo intento de dar respuesta a esta interrogante demanda abordar el tratamiento de la misma de manera desagregada. Veamos. Un primer punto a considerar pasa por el hecho de admitir que para la sobrcvivencia de la democracia se requiere de un cierto grado de apoyo financiero dirigido a los partidos y a las campañas electorales. El debate pasa entonces por determinar. como acabamos de señalar, el origen de esos fondos, el monto de los mismos, así como las razones o fines por el cual se hacen esos aportes Con base en las observaciones previas, una primera observación radica en el hecho de que la falla de limites de gastos electorales aunada a la circunstancia de que generalmente son pocos los políticos que tienen acceso a grandes cantidades de dinero, conllevaría el peligro de que las personas o grupos con grandes recursos económicos serían los que en principio -y digo en principio y no necesariamente- estarían en condiciones de ganar siempre o casi siempre las elecciones debido precisamente al poder del dinero. Esta situación no sería en sí misma antiética ni corrupta, aunque con toda seguridad podríamos calificarla de injusta y no deseable ni para el funcionamiento de un auténtico sistema democrático ni para el desarrollo de una competencia electoral con condiciones de equidad entre los diferentes actores pollticos. Cabe advertir, empero, que no pretendemos en modo alguno negar la importancia que para la vigencia de un sistema democrático tiene el hecho de poder contar con un régimen de financiamiento que le permita a los partidos politicos contar con los recursos adecuados para llevar a cabo sus funciones de manera satisfactoria. No estamos negando tampoco el papel necesario y positivo que el dinero debiera jugar en la polftica. Lo que nosotros proponemos es, ni más ni menos, una sana reducción de la influencia del dinero en la política, al mismo tiempo que la

IS 16

LANDFRlED, citlldopor NAVAS CARBO, Xiomara. op. cit. pég. 26. NAVAS CARBO, XiomIra. op. cit. p6a. 26-27.

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necesidad de encontrar métodos más democráticos y transparentes que impidan o dificulten que el financiamiento político degenere patológicamente en corrupción. Una segunda observación pasa por admitir que si bien el dinero no asegura automáticamente y en un cien por ciento ganar las elecciones. existen a la fecha evidencias apabullantes acerca de la enorme influencia que éste nene en materia política-electoral. tal como quedó demostrado -tan solo para poner uno de los ejemplos mas claros y recientes- durante la pasada elección norteamencana. El dinero sí compra votos y no solamente en los Estados Umdos Como expresaba con descarado cinismo Hank González, ex ministro de Carlos Salinas de Gortari. "un político pobre es un pobre político", o como solía decir un experto norteamericano "no hay campañas derrotadas SIllO empobrecidas" Dado que para muchos las afirmaciones anteriores son correctas. ello determina que numerosos partidos y/o candidatos enfrentados con la necesidad de conseguir grandes sumas de dinero estén dispuestos a todo o a casi todo con tal de obtener los recursos financieros necesarios para hacer frente a sus costosas campañas electorales. incluso a comprometerse a pagar con favores una velo que llegan al poder. Y así, de este modo, es como el tema del financiamiento se convierte en una fuente de corrupción con consecuencias nefastas para la ética en la administración pública. Obviamente, como expresa NAVAS CARBO. la relación entre financiación y corrupción es más clara y directa cuando la misma se da entre un representante del poder público ya en ejercicio de sus funciones y una parte interesada del sector privado, donde el fin perseguido por lo general va implícito -y ya ha sido defirudo- en y para el acto mismo de la entrega ilícita de dmero o favores 17 . Por el contrario. en el caso de politicos que no están aún en funciones. el potencial pago del favor sólo se esclarece a postenori, y siempre y cuando el candidato que recibió el favor haya ganado las elecciones y ello le permita poder pagar a sus beneficiarios. De ahí precisamente la práctica de la mayoría de los contribuyentes privados de invertir en favor de vanos candidatos al mismo tiempo con el objeto de diversificar los riesgos de sus "inversiones" políticas. En cuanto a la manera de pagar estos favores esta suele ser muy variada y depende tanto de las circunstancias como de la naturaleza del arreglo negociado en su momento. En algunos casos, estos compromisos comportan un dar o un hacer; en otros. por el contrario, constituyen un no hacer O abstenerse. En algunos casos comportan dar apoyo o hacer la vista gorda protegiendo de este modo actividades o sujetos que están en la ilegalidad; en otras circunstancias implican adoptar una política determinada en favor de tal o cual grupo de presión. Otras prácticas incluyen. por ejemplo, impulsar desde el gobierno una poíhíca eIl favor de una nación detenninada (cláusula de nación más 17

Ibid.

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favorecida); pagar el apoyo financiero recibido mediante el otorgamiento de contratos, o bien eximiendo a una industria determinada de pagar impuestos, a pagar menos, o protegiéndola mediante el uso de tarifas (preservando así monopolios nacionales en perjuicio de los consumidores), o no tomando una acción en su contra (por .ejemplo en el caso de la industria de cigarrillos, juegos de azar o prostitución). Evidentemente, la existencia de estos males no es exclusiva de nuestra región. Países como Italia'", España'". Japórr", Francia/! , constituyen claros ejemplo de ello. De fecha más reciente es el escándalo norteamericano, país en el que tanto el Presidente Clinton como su vicepresidente Gore se encuentran actualmente en el centro de un escándalo político como consecuencia del financiamiento ilegal proveniente del extranjero durante la pasada elección de 1996 así como de ciertas actividades llevadas a cabo por Gore. Si bien hasta ahora, de las audiencias llevadas a cabo por la Comisión que preside el senador republicano Fred Thompson, no se han encontrado pruebas suficientes de que haya habido un intento sistemático para inyectar fondos extranjeros al sistema de financiamiento norteamericano o de que el vicepresidente llevó a cabos actividades ilegales, lo que sí ha quedado claro es, por un lado, que durante la campaña electoral de 1996 literalmente se derrumbó el sistema de límites a las contribuciones electorales y la plena revelación del origen de los fondos en ambos partidos, y, por el otro, que fluyeron ilegalmente contribuciones del extranjero, sobre todo provenientes de corporaciones asiáticas, con el objetivo de lograr influir en la política que la Casa Blanca adoptase en relación con esta región". Resumiendo, si bien en principio no debería haber conexión o relación alguna entre financiación y corrupción política, lo cierto es que 18 Para el caso de Italia ver el excelente articulo: Los actores de la corrupción: políticos de negocios en Italia". DELLA PORTA, Donatella. http://www.unesco.org/issj/ricsI49/ dellaportal49.htm 19 Para el caso de España ver: "La Financiación de los Partidos Políticos". Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 23 de noviembre de 1993. Cuaderno y Debates. 47. DEL CASTILLO, Pilar. "La Financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales". Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid 1985. GONZALEZVARAS, Santiago. "La Financiación de los Partidos Políticos". Dykinson, 1995. Págs. 177-191. MARIN LEIVA, Félix. Financiación a Partidos Políticos en España. Ponencia presentada con ocasión del Seminario Taller comparado sobre Financiamiento a partidos politicos y Campañas Electorales. Guatemala, 2-4 de setiembre. 20 Para el caso de Japón ver: KISHIMOTO, Koichi. Politics in Modero Japan. Japan Echo Inc. Tokyo, 1988. Chapter 7. Véase asimismo, SHIRATORI, Rei. "Political parties need change". The Japan Times. June 24, 1996. págs. 20- 21. 21 Para el caso de Francia, véase: GONZALEZ-VARAS, Santiago. op. cit. págs. 163-174. 22 "The Economist". How 10 cut the cost ofpolitics. February 8th, 1997. págs. 15- 16. Véase asimismo en este mismo número: Money and Politics. Politicians for rent. págs.

23-25.

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desafortunadamente la financiación se a convertido en muchas ocasiones en fuente principal de corrupción, tanto en los países subdesarrollados como desarrollados, principalmente por tres factores: i) una demanda creciente por llevar a cabo campañas electorales cada vez más costosas, ii) una disminución también creciente de los aportes de los afiliados así como del trabajo voluntario, todo ello unido al hecho de que la membresía de los partidos va decreciendo; y iii) una ausencia de mecanismos eficaces de control y supervisión en el manejo de los recursos financieros por parte de los partidos y los candidatos. Consecuencia de la suma de estos factores lo cierto es que el sistema de financiamiento político está hoy, en la mayoría de nuestros países, bajo sospecha. La paradoja es, como lo demuestran las encuestas, que pese a que cada día las campañas electorales cuestan más sin embargo la ciudadanía confia cada vez menos en los políticos; que existe, lamentablemente, un alto grado de campañas negativas; y que los intereses particulares, los cuales han adquirido una influencia desproporcionada, dominan en gran medida el escenario político en detrimento del interés general. Todo ello unido a los escándalos frecuentes de corrupción, tráfico de influencia y narcotráfico han traído un marcado descrédito del financiamiento político el cual, de no ser adecuadamente atendido, puede poner en peligro la legitimidad del sistema democrático mismo. Urge por tanto reformar el sistema, reducir los costos de las campañ.as, disminuir el poder del dinero, aminorar la influencia de los intereses particulares en el proceso político, al mismo tiempo que abrir el sistema en la dirección de mayores niveles de transparencia y equidad. 3. Principales rasgos comparados de la financiación política en Latinoamérica En este punto pasamos revista, desde la perspectiva comparada, a las cuestiones que por su naturaleza guardan relación importante entre la financiación política y la ética en la administración pública. 3.1. Los sistemas de financiación: público, privado y mixto Una primera cuestión tiene que ver con los sistemas de financiación política. Como regla general, la financiación de los partidos tiene cuatro fuentes principales: i) las cuotas de los afiliados, ii) las donaciones de terceros, iii) los recursos propios del partido, y iv) el financiamiento público. Por ende, todo sistema de financiación debe escoger entre tres escenarios posibles: i) sólo financiación pública; ii) únicamente financiación privada; o bien iii) un sistema mixto, resultado de la combinación de las dos primeras opciones 23 . Frente a la importancia creciente que los recursos financieros tienen para la actividad partidaria, pareciera ingenuo suponer que la independencia de las organizaciones políticas pudiera asegurarse por la sola vía del control electoral,

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GONZALEZ-VARAS, Santiago. op. cit. págs 21-22.

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por más informada que esté la ciudadanía. Por consiguiente en América Latina, al igual que en muchas democracias europeas, se optó por el financiamiento público corno una manera de evitar o disminuir la incidencia de intereses particulares y poderes fácticos en el desempeño de las funciones partidarias. Así, el objetivo que se trata de alcanzar con ello es, por un lado, crear condiciones mas equitativas durante la competencia electoral entre los diversos actores políticos, así corno una mayor transparencia en materia de financiación y la consiguiente disminución de la corrupción política. Sin embargo vale la pena ser conscientes, al mismo tiempo, del riesgo que se corre al recostar el sistema de financiación en grandes aportes públicos, cual es la "estatalización" de los partidos (es decir la dependencia económica crónica de parte de éstos de los recursos estatales y la consiguiente pérdida de contacto con la sociedad), lo cual repercute en una merma de su libertad y en el alejamiento de los partidos de la cambiante realidad social. En el otro extremo (sistema basado sólo en la financiación privada), la ausencia de una financiación estatal puede llevar a una desmesurada influencia de ciertos sujetos o empresas (legales o ilegales) sobre los partidos que financian, frente a la desesperación de éstos de conseguir recursos financieros a corno sea y de quien sea. Del lado positivo cabe apuntar empero en favor de esta modalidad el hecho de que al provenir el apoyo financiero en su mayorla de parte de los ciudadanos, en principio y siempre y cuando existan topes a las contribuciones individuales y otras series de garantías que veremos más adelante, ello deberla ser visto corno una prueba del sano enraizamiento de los partidos en la sociedad dentro de la cual éstos operan. La tercera opción pasa por buscar un balance mediante un sistema mixto (público y privado), que trate de evitar, por un lado, la excesiva dependencia de los partidos respecto del Estado y por tanto la consiguiente osificación y alejamiento de éstos de la sociedad, pero, por el otro lado, que evite asimismo la influencia excesiva de ciertos sujetos o empresas sobre los partidos o candidatos a los que apoyan, así corno el fenómeno del financiamiento ilegal y del narcofinanciarniento. Este es hoy el sistema mayoritario vigente en América Latina. En efecto, si pasamos revista comparada a la legislación electoral latinoamericana constatamos que, si bien bajo términos y modalidades diversas y con diferente grados de intensidad, la totalidad de los ordenamientos electorales de los paises estudiados -17 en total- regulan el tema del financiamiento de los partidos en sus ordenamientos juridicos, y que la mayorla de los países estudiados cuentan con un sistema mixto de financiación -público y privado- si bien con una gran diversidad de combinaciones" .

24 Los 17 paisesestudiados son: Argentina, Bolivia, Brasil,Chile,Colombia, CostaRica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela y Puerto Rico.

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3.2. Las modalidades de la financiación pública: directa e indirecta La mayoría de los 17 países estudiados reconocen la obligación del Estado de aportar fondos públicos así como el derecho de los partidos políticos a percibir; bajo variadas modalidades, financiamiento-público para el desarrollo de sus actividades, sean éstas de carácter general y permanente, o bien aquellas otras relacionadas exclusivamente con las campañas electorales, sea bajo la modalidad del financiamiento público directo (entrega de dinero) o indirecto (facilitándole el uso gratuito de servicios estatales, tiempo libre en los medios oficiales, exoneraciones impositivas, etc.), Así, más de la mitad de los 17 países analizados (entre ellos: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay y Venezuela) reconocen el derecho de los partidos de recibir financiamiento público directo. Un análisis más en detalle del financiamiento público evidencia asimismo que existen diversas tipologías o modalidades dentro del mismo: a) permanente, cuando no se limita a los gastos de campaña, y b) temporales, cuando sólo tiene por finalidad cubrir los gastos de éstas. Así, mientras algunos países cuentan con un sistema dual -permanente y temporal- (Argentina, Colombia, Ecuador, México y Paraguay), otros en cambio cuentan únicamente con un sistema permanente (Brasil), o solo electoral (Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Venezuela). Finalmente, un determinando número de países (Bolivia, Chile, Panamá, Perú, República Dominicana) poseen únicamente un sistema de financiación pública indirecta. Dentro del financiamiento público la modalidad más común entre los países estudiados es la de financiar las actividades electorales de naturaleza temporal, sea de manera directa o indirecta, para un total de 15 de las 17 legislaciones consultadas. Por el contrario, en sólo 7 de los 17 países analizados el Estado contribuye a solventar los gastos permanentes de funcionamiento de los partidos políticos, mientras en 5 de ellos (Bolivia, Chile, Panamá, Perú y Uruguay) los partidos políticos no reciben ningún tipo de financiamiento público directo, si bien en los cuatro primeros casos existe alguna forma de subvención estatal indirecta que en cierta medida, aunque limitada, trata de compensar dicha carencia. El propósito de otorgar esta ayuda estatal indirecta obedece, por un lado, al hecho de ayudar a los partidos políticos a solventar sus gastos durante las campañas electorales y, por el otro, a tratar de disminuir las diferencias económicas entre los diferentes actores políticos, mediante un mecanismo diferente al de entregarles directamente dinero. Revisando la legislación comparada de 17 países latinoamericanos constatamos diversas modalidades por medio del cual se canaliza esta ayuda pública indirecta, destacando entre ellas las siguientes: a) El acceso gratuito de los partidos a los medios de comunicación oficiales o privados en los que el Estado dispone de un tiempo de difusión gratuito (Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú); 57

b) Franquicias postales especiales y en algunos países tarifas telefónicas (Argentina, Colombia, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Perú); y c) Desgravaciones fiscales o exoneraciones de impuestos (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Nicaragua, México, Panamá y Paraguay). Obviamente que de estos diferentes mecanismos, el de mayor importancia y frecuencia es el que refiere al libre acceso de los partidos a los medios de difusión estatales debido no sólo a la importancia que los mismos tienen durante las campañas sino al elevado costo económico que ello representa. La inmensa mayoría de los países que lo tienen regulado en sus respectivas legislaciones (9 de 11), otorgan este beneficio a la totalidad de los partidos que participan en las elecciones. En 6 de estos 9 casos, el tiempo de emisión se distribuye por partes iguales mientras en los 3 restantes, en proporción a los votos obtenidos en las últimas elecciones. Otros países, tales como Venezuela y Brasil, fijan en cambio una barrera legal, excluyendo -en una primera fase- a ciertas fuerzas políticas y distribuyendo luego los espacios de emisión por partes iguales entre los titulares seleccionados de dicha manera. Sin embargo, esta forma de subsidio público resulta en la práctica menos eficiente de lo que aparenta serlo en la ley, si consideramos que los medios de comunicación estatales suelen ser canales de menor audiencia que los comercialesf . Por otra parte, si en las leyes respectivas no se regula lo tocante a las tarifas y forma de contratación de los medios privados de comunicación, se corre el riesgo de que prevalezcan condiciones iniquitativas para las fuerzas políticas dependiendo de su capacidad económica. Los efectos de este vacío legal son obvios: más propaganda a quien disponga de mayores recursos. Precisamente por ello es que ciertos países incluyen regulaciones en esta dirección, como por ejemplo en Brasil, Chile, México y Bolivia; países estos en los que existen normas que limitan la libertad de contratación, indicándose que las emisoras privadas deberán ofrecer sus servicios, concediendo el mismo tiempo y las mismas tarifas a todos los postulantes políticos. Otros países, por ejemplo, Bolivia, Ecuador y El Salvador establecen en cambio que los precios para la propaganda política no podrán exceder aquellos previstos para la publicidad comercial. En cuanto a la eximición del pago de las tarifas postales, telegráficas y/o telefónicas, este beneficio esta contemplado en los países arriba citados bajo modalidades diversas, ya que mientras en Argentina, Honduras, Panamá y México, los partidos lo disfrutan de manera permanente, en Colombia en cambio se le otorga a los partidos solamente durante la campaña electoral. Finalmente, en cuanto a las exoneraciones de determinados impuestos, su importancia depende estrechamente de la forma en cómo se aprovechan efectivamente estas medidas en los diferentes países. Si bien es cierto que las exenciones de impuestos aduaneros (¡ma la importación de vehículos, artefactos o

25

NAVAS CARBO, Xiomara. op. cit. pág. 15.

ss

implementos para las campañas) y las exenciones de imposiciones fiscales (sobre las donaciones entregadas a los partidos) buscan aminorar los gastos de las organizaciones políticas, en la práctica este tipo de medidas tienen poca importancia y, lo que es peor, se prestan para un sinnúmero de abusos y actos de corrupción. En efecto, por un lado, son pocas las importaciones que se efectúan exclusivamente para fines electorales y, por el otro, cuando se hacen donaciones, éstas suelen realizarse a través de vías indirectas que no constan en las cuentas partidistas. 3.3. Las actividades objeto del financiamiento público De los países que cuentan con alguna forma de financiación pública, importa distinguir, como hemos visto más arriba, entre las diferentes modalidades de ésta, a saber: a) Financiamiento público directo e indirecto; y b) así como entre el financiamiento de carácter permanente, destinado a sufragar las actividades ordinarias de los partidos, del financiamiento temporal, es decir aquel limitado a subvencionar los gastos de las campañas electorales. Un análisis comparado en tomo a las actividades que son objeto de financiamiento demuestra, como ya tuvimos ocasión de adelantar, que la tendencia mayoritaria en Latinoamérica (10 de 17 países) en materia de financiamiento público directo es en favor de financiar únicamente las actividades temporales; 6 países por su parte financian únicamente las actividades permanentes de los partidos, mientras solo 5 países financian ambas, es decir tanto las actividades permanentes como las temporales. Finalmente cabe anotar que en 3 países (Colombia, Honduras y Paraguay) si bien los partidos siguen siendo los destinatarios principales de la ayuda estatal, las respectivas legislaciones contemplan igualmente subsidios estatales directos para sufragar los gastos de las campañas electorales de los candidatos independientes, con reglas iguales a las aplicables a los partidos políticos. Respecto del financiamiento público indirecto, éste también puede ser de carácter permanente o temporal, si bien la tendencia mayoritaria es a otorgarlo más para cubrir gastos de campaña que para los gastos de funcionamiento permanente de los partidos. Así, salvo en contados casos, México por ejemplo, el acceso gratuito a los medios de comunicación del Estado se prevé únicamente para la fase electoral; lo mismo podemos sostener respecto a las otras modalidades indirectas, aunque en ciertos casos sí se establecen determinadas exenciones con validez permanente. Resumiendo, en términos generales cabe señalar que en Latinoamérica la subvención estatal para las actividades electorales o temporales de los partidos es más común que la destinada a las actividades permanentes de las organizaciones partidistas. En efecto, mientras en 10 países el Estado ayuda directamente a los partidos a costear los gastos de la campañas electorales, haciendo entrega directa de recursos financieros, y en otros 6 países donde no se establece este tipo de aporte directo la legislación sin embargo prevé una ayuda indirecta (ej. acceso 59

gratuito a los medios de comunicación durante el período electoral), por el contrario sólo 7 países contemplan la contribución estatal para sufragar las actividades permanentes de los partidos. 3.4. El momento de la entrega del financiamiento público directo Un cuarto punto a considerar guarda relación con el momento de la entrega del financiamiento publico directo. Obviamente, el hecho de que el aporte estatal se otorgue antes o después de la realización de las campañas, no sólo tiene efectos en propiciar o restringir la participación electoral de ciertos partidos, sino además otras consecuencias de importancia en cuanto a la mayor libertad o dependencia de los partidos frente al dinero. En efecto, el que la entrega del subsidio se realice una vez que ya hayan tenido lugar las elecciones, desfavorece a aquellos partidos de reciente fundación, con menos recursos financieros o con menor capacidad crediticia que otros. No obstante, el subsidio posterior, que adquiere más bien la calidad de un reembolso, puede tener efectos positivos en lo relativo al control de los gastos electorales. Para algunos este último sistema contribuye a ejercer una mayor presión sobre las organizaciones políticas para que contabilicen en forma más detallada y transparente sus ingresos de origen privado y sus costos reales propagandisticos, sirviendo así de incentivo para que los partidos adquieran la costumbre de llevar una contabilidad continua y detallada sobre los subsidios estatales y los costos que con estos fondos pudieron cubrir. Revisando comparativamente la legislación latinoamericana no encontramos una tendencia definida sobre este particular; existen por el contrario tres modalidades principales: ex ante, ex post y mixta. Así, un primer grupo de países (Colombia, Ecuador, Venezuela) cuentan con un sistema de reposición posterior, y por ende el cálculo se hace con base en los resultados electorales alcanzados en la elección inmediata anterior. Un segundo grupo de países (El Salvador y Paraguay) cuentan en cambio con un sistema mixto, ya que en estos casos a los partidos se les entrega, además de la reposición, un financiamiento previo. Por su parte, un tercer grupo de países (México) cuentan con un sistema de subvención previa, la cual como su nombre lo indica se le entrega a los partidos antes de los comicios y se calcula con base en la votación anterior. Respecto de esta última modalidad cabe advertir, que cuando no se prevé un sistema especial para incluir a los nuevos o pequeños partidos -lo que sí ocurre en algunos países: Argentina y El Salvador por ejemplo-, se corre el riesgo de poner en situación de clara desventaja a aquellas fuerzas políticas que participan por vez primera.

3.5. Limites a los gastos de la campaña electoral Un estudio comparado de la legislación de los ya citados 17 países latinoamericanos evidencia que en la mayoría de los casos no existe ningún tipo

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de disposición dirigida a limitar los gastos erogados durante las campañas electorales. Sin embargo, en los últimos años viene registrándose un movimiento en varios países de la región dirigido, por un lado, a poner límites a los gastos de campaña y, por el otro, a propiciar una disminución de la duración de las campañas, Así, un número de países, si bien hasta ahora reducido, entre los que cabe citar a Brasil, Colombia, Costa Rica y México, tienen en sus legislaciones normas destinadas a fijar limites a los gastos electorales. Sólo a título de ejemplo cabe citar los casos de Brasil y México. En el primero, cuya Ley Orgánica de Partidos Políticos faculta, por una parte, a la autoridad electoral para fijar, durante los períodos electorales, limites a los gastos que pueden erogar los comités de campaña partidistas y, por el otro, ordena que en los estatutos partidistas se incluyan normas que habiliten a sus órganos de administración financiera para fijar las cantidades máximas que pueden gastar sus candidatos. En el caso de México, una de las principales innovaciones introducidas por la reforma de 1993 y la de 1996 fue precisamente el establecimiento de mecanismos para fijar topes máximos a los gastos que los partidos políticos, coaliciones y candidatos pueden erogar durante las campañas para la elección de Presidente de la República, senadores y diputados. Para tales efectos, la ley faculta a los órganos de dirección de la autoridad electoral fijar los limites correspondientes, considerando una serie de criterios y elementos puntualmente previstos por la propia ley. 3.6. Las restricciones o prohibiciones a los partidos políticos En un número considerable de países (entre ellos, Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Paraguay) las leyes electorales contienen disposiciones expresas que imponen a los partidos políticos una serie de restricciones o prohibiciones. Por el contrario, en otro grupo de paises (El Salvador, Panamá, Perú, Uruguay) los ordenamientos legales no contíenen ninguna disposición especifica en este sentido. Este tema es importante, ya que el mismo permite establecer la legalidad o ilegalidad de las contribuciones partiendo del hecho de si existe o no una infracción a la legislación vigente en materia de financiamiento. A nivel comparado latinoamericano encontramos que existe un gran margen de acción para los donantes privados nacionales, dado que las restricciones más comunes en la mayoría de los paises pasa únicamente por la prohibición de los aportes de origen extranjero. Es en relación con estas contribuciones del exterior donde se está poniendo últimamente mayor énfasis en varios paises dirigidos a establecer su prohibición o allí donde esta existe a fortalecer los mecanismos de control y supervisión sobre la misma. Un análisis comparado de la legislación estudiada evidencia que las principales categorías de restricciones o prohibiciones versan, en general, sobre los siguientes aspectos: 61

a) Prohibición de gestionar aportes, donativos, contribuciones o subvenciones de otros gobiernos, organismos internacionales o instituciones extranjeras; b) Prohibición de recibir contribuciones o donaciones provenientes de órganos o instituciones gubernamentales y/o concesionarios de obras y servicios públicos; e) Prohibición de recibir contribuciones o aportes de empresas mercantiles sin fines de lucro; d) Prohibición de recibir aportes o donaciones de organizaciones sindicales, patronales o profesionales; e) Prohibición de recibir contribuciones o donaciones anónimas; t) Prohibición de recibir contribuciones o donaciones de personas que se encuentran en condiciones de subordinación administrativa o en relación de dependencia, cuando estas sean impuestas obligatoriamente por los superiores jerárquicos o empleadores; g) Prohibición de recibir contribuciones de empresas que exploten juegos de azar; y h) Prohibición de realizar aportaciones o donativos de los ministros, iglesias o agrupaciones de cualquier religión o secta. Sin embargo y pese a este amplio catálogo de prohibiciones, lo cierto es que en los hechos la vigencia real de estas disposiciones es muy limitada como consecuencia, entre otros factores, de la debilidad de los mecanismos de control previstos así como por la dificultad de imponer sanciones de peso en caso de un incumplimiento de las normas.

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;3.7. Obligaciones de los partidos, con particular énfasis en la rendición de Icuentas

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Este tema constituye uno de los aspectos de mayor importancia en

j relaci6n con la problemática de las finanzas partidistas, en particular dada su

/ conexi6n estrecha con los fen6menos de corrupci6n, financiamiento ilegal y narcofinanciamiento. Por ello, la gran mayoría de los países latinoamericanos (entre los que cabe citar a Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Uruguay y Venezuela) establecen en sus legislaciones algún tipo de obligaci6n para los partidos políticos en este ámbito -la cual suele ser proporcional con la existencia o no de un financiamiento público directo en el país en cuesti6n-, siendo la más frecuente de ellas, y en muchos casos la única, la obligaci6n de rendir cuentas sea ante la autoridad electoral o bien ante alguna otra instancia competente acerca del origen, manejo y destino de sus recursos financieros. Las regulaciones a este respecto las encontramos en todos los países donde existe el financiamiento público directo. Aquí, las excepciones son, entre otras, los casos de Chile y Panamá, cuyas legislaciones sí hablan de la necesidad de parte de los partidos politicos de llevar.libros de ingresos y egresos pese a la inexistencia del aporte público directo.

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Sin embargo, y pese a la existencia en varios países de normas que le imponen a los partidos la obligación de llevar contabilidad de ingresos y egresos, lo cierto es que con demasiada frecuencia las organizaciones partidarias no cumplen este requisito con seriedad, en particular en lo que refiere a los aportes de origen privado, debido en gran parte a la debilidad de los mecanismos de control previstos en la mayoría de las legislaciones, la poca aplicabilidad de las sanciones en caso de violación de las normas, así como al poco interés que los partidos tienen en dar a conocer sus fuentes de financiación. Por lo demás, en un elevado número de estos países, la legislación electoral limita la obligación de rendir cuentas a los gastos de campaña, las cuales deben ser presentadas con posterioridad a la elección, en la mayoría de los casos incluso varios meses después. Por el contrario, en un número reducido de países (Argentina, Brasil, Honduras y México) la normativa electoral dispone en cambio que la rendición de cuentas comprenda no solo un informe financiero anual, sino también un reporte específico acerca de los gastos erogados durante cada campaña electoral. En cuanto a la forma en cómo deben presentar los partidos sus movimientos financieros, se establece la elaboración y presentación de una contabilidad detallada que contenga los ingresos y egresos de los mismos, por lo general respaldada por los documentos respectivos y, en algunos casos (Argentina, Ecuador, Honduras y Guatemala), existe asimismo la obligación adicional de que dicha información deba ser verificada por un contador reconocido. Por su parte, varias legislaciones exigen a los partidos conservar sus cuentas durante cierto tiempo (así, por ejemplo, en Argentina, 3 años; en Brasil y Ecuador, 5), lo que en principio posibilita que también los ciudadanos puedan enterarse de los movimientos económicos de estas organizaciones, siempre y cuando se establezca la publicidad y el acceso del electorado a la información en cuestión. En Argentina y Brasil se dispone la publicación de la misma en el Boletin o Diario Oficial y, en Chile se prescribe que un juego de copias quedará a disposición del público. Este aspecto cumple una función informativa que permite al elector conocer en forma más precisa el origen y cuantía de los fondos partidarios, así como la forma y monto de los egresos totales y electorales de las organizaciones políticas. En materia de periodicidad (es decir la frecuencia con la que se debe realizar el control), ésta - obviamente - tiende a ser de carácter permanente en aquellas legislaciones donde se concede un financiamiento público directo para las actividades ordinarias de los partidos y, temporal en aquellos países donde la contribución estatal es sólo para fines propagandísticos. Las disposiciones respectivas son muy variadas y en los casos donde se establece la presentación de las cuentas partidístas, la periodicidad puede consistir simplemente en la obligación de que éstas estén a disposición del órgano competente (Guatemala y Venezuela) o bien que sean presentadas anualmente (Honduras, México, 63

Ecuador, Argentina, Chile y Brasil) y/o en épocas de campaña, antes (Costa Rica) o después de los comicios (Honduras, Argentina y Paraguay). Finalmente, en relación con el órgano encargado del control. en los once países latinoamericanos cuyas legislaciones expresamente establecen uno, éste es el órgano supremo electoral, salvo el caso particular de Nicaragua cuya ley electoral asigna dicha competencia fiscalizadora a la Contraloría General de la Nación. 3.8. Regulaciones sobre el financiamiento privado La regulación en tomo al financiamiento privado reconoce dos tipos principales de normas. Unas, aquellas que establecen quién o quiénes pueden contribuir al financiamiento de los partidos políticos; otras que fijan los topes de las sumas que les pueden ser entregadas a estos. Las 17 leyes electorales latinoamericanas analizadas autorizan como contribuciones privadas legales a los partidos políticos las cuotas de sus adherentes y, en algunas ocasiones, también las rentas provenientes de las inversiones de los mismos. Por su parte, en materia de prohibiciones, cabe anotar que éstas son muy similares a las prohibiciones relativas a los posibles contribuyentes privados, consistiendo en 'a mayoría de los casos, en relación con los aportes de origen extranjero, de personas naturales o jurídicas vinculadas con el Estado, así como sobre fondos provenientes de actividades ilícitas. Un análisis comparado permite identificar, en principio, 5 categorías pnncipales de prohibiciones respecto a los posibles contribuyentes privados: a) La prohibición de recibir aportes de personas naturales o jurídicas, empresas o entidades vinculadas a la administración pública. A través de esta medida se busca salvaguardar la independencia, especialmente de aquellos candidatos que resultaren electos, respecto a grupos económicos que hubieren colaborado en la financiación de su propaganda. b) La prohibición de contribuciones provenientes de empresas que exploten juegos de azar o que sean de origen ilícito. e) La prohibición de recaudar fondos de origen extranjero, sean éstos públicos, mixtos o privados. El objetivo de este tipo de prohibición consiste en salvaguardar la soberanía nacional, así como evitar la injerencia de capitales multinacionales en los asuntos internos. Nicaragua hasta hace poco constituyó la única excepción, indicándose en la ley vigente hasta 1995 que las donaciones del exterior deberían ser entregadas al Banco Central a fin de constituir el "Fondo para la Democracia" el cual era administrado por el Consejo Supremo Electoral, quien distribuía el 50% de éstas entre las organizaciones destinatarias de dicha contribución. Después de la reforma electoral de finales de 1995, vigente para las elecciones de 19%, las donaciones provenientes del extranjero quedaron prohibidas. d) Algunos paises prohiben asimismo las contribuciones provenientes de personas organizadas, entendiendo por tales, en el caso de Argentina a las 64

asociaciones sindicales o gremiales y, en el caso de Brasil y República Dominicana, a las personas jurídicas o empresas privadas nacionales. e) Otros países (Argentina, Honduras, México) establecen la prohibición de contribuciones anónimas, si bien los tres países exceptúan de esta prohibición las colectas populares. Empero, y pese a esta variada y extendida lista de prohibiciones y restricciones, lo cierto es que en los hechos y con demasiada frecuencia, los partidos no respetan estas disposiciones, debido en gran parte a la debilidad de los mecanismos de control así como al poco peso de las sanciones que se les imponen en caso de infracción. Desde un frío análisis de costo!beneficio muchos partidos deciden arriesgar y violar la ley ya que, aun en caso de ser encontrados responsables de haber quebrantado la norma, los beneficios generalmente suelen ser superiores a los costos. En cuanto a la segunda cuestión -la cuantía o monto que los simpatizantes pueden entregar a los partidos-, únicamente unos pocos países fijan actualmente un tope máximo. En Brasil, hasta una cantidad 200 veces mayor al salario mínimo nacional; en Colombia, compete a la Corte Electoral establecer dicho tope para cada proceso electoral. En México, de acuerdo a la Reforma Electoral de 1996, se establece un límite a las contribuciones privadas equivalente al 0.05% del monto total del financiamiento público para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes otorgado a los partidos políticos en el afio que corresponda como monto total máximo para los aportes provenientes de cada persona fisica o moral" . Obviamente medidas de esta naturaleza son importantes para evitar que grupos privados o individuos con gran poder económico traten de apoderarse de los partidos. Sin embargo cabe apuntar, que si bien desde el punto de vista teórico este tipo de restricción puede contribuir a mantener dentro de límites razonables las ingentes sumas de dinero que se emplean para la realización de las campañas electorales, colocando al mismo tiempo en una situación de mayor igualdad a los contrincantes políticos, la dificultad de su puesta en práctica es obvia dada la poca transparencia de las finanzas partidistas y la poca eficacia de los mecanismos de control estatales que actualmente existen. Resumiendo, el estudio comparado de la legislación electoral latinoamericana evidencia que, tal como están diseñadas a la fecha, en la mayoría de los países de la región el conjunto de las transacciones partidistas carecen de la necesaria transparencia al tiempo que las mismas escapan al control y supervisión, tanto del poder público como del sano y necesario control ciudadano.

26 GONZALEZ ROURA, Felipe; NOHLEN, Dieter; y ZüVATTO, Daniel. Análisis del Sistema Electoral Mexicano. Informe de un Grupo de Expertos. OSP.PNUD.IFE.TE. México, junio de 1997. pág. 44.

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4. Posibles reformas Como hemos tenido ocasión de analizar y evaluar en el punto anterior, el problema en materia de financiación política es una realidad innegable, el desafio es evidente y no existen, obviamente, soluciones mágicas a las cuales recurrir. Por otra parte, todo intento de reforma electoral en general y, de manera particular, en materia de financiación, debe tener brújula para no perder su norte. En efecto, la premisa de que en materia electoral no existen verdades absolutas o soluciones ideales cobra aún mayor fuerza en el ámbito de la financiación por dos razones principales. Una, la estrecha vinculación del tema tanto con las características específicas del sistema político en general, como con la del sistema de partidos en particular. Dos, la relación indisoluble que el tema presenta con los valores de la cultura política, lo que puede llevar a que una misma solución sea evaluada de manera totalmente contradictoria en contextos diferentes. Así por ejemplo, mientras en los países escandinavos la publicación de los gastos electorales y de las fuentes de financiamiento son percibidas como una violación al principio fundamental del secreto de voto, en otros países por el contrario (Alemania y Canadá) son vistos como una garantía de la transparencia de la vida política y del derecho de la ciudadanía a estar informada. Otras tres consideraciones preliminares vale la pena formular antes de entrar de lleno al catálogo de las posibles reformas. La primera de ellas pasa por el hecho de destacar la importancia de examinar el sistema de financiamiento no sólo en función de los objetivos buscados por el esfuerzo reformador y en relación con los efectos deseados sobre el sistema político y el de partidos, sino también respecto del grado de eficacia de las normas como de los efectos no deseados o perversos, evitando caer en el error de llevar a cabo evaluaciones en abstracto y basadas en modelos ideales. La segunda, radica en la necesidad de insistir que toda reforma al sistema de financiación no sea analizada de manera aislada sino como parte integral de la reforma política-electoral en su conjunto. Ello por cuanto sus consecuencias afectan aspectos de gran importancia tales como la contienda interpartídista, las condiciones de la competencia, el sistema de partidos y, consecuentemente, la propia credibilidad y legitimidad de la democracia misma. Como bien ha expresado GIOVANNI SARTORI "... Más que ningún otro factor .. . es la competencia entre partidos con recursos equilibrados (políticos, humanos, económicos) la que genera democracia". La tercera y última consideración consiste en comprender la verdadera naturaleza de esta problemática como la experiencia comparada 10 indica: el ser un tema condenado a la sucesión de distintas formas legales, que den respuesta al estado y concreta evolución de las necesidades en un momento y en un país dado. De ahí la importancia de tener en cuenta su carácter fluctuante y coyuntural, donde usualmente la adopción de .una solución parece engendrar efectos perniciosos que deben ser nuevamente corregidos mediante una nueva reforma legal. No en

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vano en Alemania, país que viene prestando a este tema gran atención en los últimos 40 años, se le denomina la "legislación interminable" 27 . Pasamos a continuación a formular nuestras principales propuestas de reformas, las cuales tienen por objetivos centrales los siguientes cinco: i) reducir la influencia del dinero mediante la disminución de su impacto (acortar campañas, fijar topes a los gastos e imponer límites a las contribuciones individuales); ii) mejorar el uso del dinero invirtiéndolo en actividades más productivas para la democracia y no simplemente derrochándolo en propaganda y en campañas negativas; iii) poner coto o al menos disminuir lo más que se pueda los actuales niveles de corrupción política; iv) fortalecer la publicidad y transparencia del uso del dinero. a) En relación con los sistemas de financiación política Como ya hemos visto, las alternativas principales en materia de financiamiento político son básicamente tres: La primera, en un extremo, es que cada partido político y candidato asuma la responsabilidad financiera de su campaña por sí solo, es decir sin la intervención del Estado. La segunda, en el extremo opuesto, es que el Estado cubra la totalidad de los gastos de las campañas electorales, e incluso (de decidirse así) de los gastos corrientes de los partidos políticos. En este supuesto se prohibe el financiamiento privado. La tercera, que como hemos analizado es la más común, es la que establece un sistema mixto (público y privado) de financiamiento. Si observamos las tendencias vigentes hoy en el Derecho Comparado comprobamos que mientras en los países de Europa continental están poniendo más énfasis en el financiamiento privado, en América Latina por el contrario, y quizás en gran parte debido a los escándalos de narcofinanciamiento, pareciera transitarse en sentido contrario. Este es el caso de la reciente Reforma mexicana de 1996 que si bien mantuvo el sistema de financiación mixto, estableció que el mismo fuese predominantemente público, estableciendo por ley una relación de 90% público y 10% privado 28. En esta misma dirección pareciera marchar 27 GONZALEZ ROURA, Felipe; NOHLEN, Dieter; y ZOVATIO, Daniel. op. cit. pág. 37. 28 Respecto del sistema mexicano" que como hemos visto se decanta abiertamente por unos partidos financiados casi exclusivamente por el Estado, en un reciente informe que elaboramos para las Naciones Unidas, junto al Dr. Dieter Nohlen y al Dr. Felipe Gonzalez Roura expresamos: "Siendo uno de los objetivos principales de la Reforma, ayudar a crear un sistema de partidos más plural así como unas condiciones de competencia más equitativas, el haber privilegiado el ftnanciamiento público en principio parece una medida correcta y compatible con esa finalidad, por los efectos positivos que éste suele tener en disminuir la posibilidad de entrada de dinero ilegal, los actos de corrupción así como la influencia desmedida de los grandes grupos económicos en las decisiones de los partidos. Pese a que no existe una fórmula ideal en cuanto a la combinación entre financiamiento público y privado, lo cierto es que la fórmula 90 a 10 en favor del tinanciamiento público luce excesiva, no habiendo antecedentes a nivel comparado latinoamericano de una relación tan marcadamente favorable a la subvención

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Colombia, país que agobiado por los recientes escándalos de narcofinanciamiento parece inclinado a dar un paso más adelante que México, estableciendo que la financiación total de la campañas queden completamente a 29 cargo del Estad0 . Desde nuestro punto de vista, las dos primeras alternativas (las colocadas en los extremos opuestos) no parecen aconsejable por diversas razones. Por un lado, sacar por completo al Estado del sistema de financiamiento y dejar éste exclusivamente en manos de los grandes contribuyentes podría entrañar, como hemos visto, consecuencias nefastas para la salud de la democracia. Somos de la opinión de que el Estado tiene un papel importante que jugar en este campo cual es asegurar que las elecciones sean competitivas y que el financiamiento público goce de transparencia y credibilidad. Pero en el otro extremo, pretender que el Estado sea quien cubra la totalidad de los gastos electorales podría asimismo traer efectos no deseados, entre ellos, una inversión inaceptablemente alta de fondos públicos (especialmente en épocas como la nuestra de severo control del

pública como la mexicana. Cabe advertir, sin embargo, como la experiencia comparada lo demuestra, que el financiamiento público no es la panacea, y que si bien puede coadyuvar en disminuir los vicios arriba apuntados lo cierto es que no los elimina por completo. España e Italia son dos claros ejemplos de ello. En Alemania por su parte, en los últimos años ha tenido lugar un intenso debate en el que se recogen razones importantes en contra de que los partidos dependan mayoritariamente del Estado. De ahí la importancia de evaluar, en el mediano plazo, los posibles efectos no deseados o perversos que podrían sobrevenir como consecuencia de una excesiva dependencia financiera del Estado, en particular, la eventual petrificación del sistema de partidos en favor de los más grandes, así como el peligro de que las fuerzas políticas devengan en partidos anquilosados con la consiguiente pérdida de contacto con sus adherentes. Por ello esta marcada preeminencia del financiamiento público debe ser vista como una "etapa transitoria", sólo justificada por la necesidad de crear condiciones más transparentes y equitativas de la contienda electoral así como para ayudar a desarrollar un sistema de partidos más pluralista. GONZALEZ ROURA, Felipe; NOHLEN, Dieter; y ZOVATTO, Daniel. op. cit. pág. 39. 29 En el caso de Colombia, la propuesta de reforma del actual Gobierno de ese país, en materia de financiación política, promueve la financiación total de las campañas a cargo del Estado. El proyecto comentado opta en materia de fuentes de financiación, por la financiación estatal íntegra y excluyente para las campañas presidenciales, aceptando la fmanciación mixta para las otras elecciones, pero limitando en este último caso los aportes particulares a las personas naturales, las cuales sólo pueden donar dinero o servicio personal voluntario y gratuito. Se prohibe asimismo cualquier aporte privado en especie, bien de manera explicita, o utilizando cualquier subterfugio. La propuesta propugna asimismo la creación de un Fondo que permita anticipar el pago de los gastos correspondientes. Esta propuesta, expresada sin mayores consideraciones de tipo fiscal expresa De la CALLE- es quizás una reacción un tanto episódica al contexto político en que se formuló. De acuerdo con la propuesta, el Fondo se distribuiría de manera equitativa entre las distintas campaflas y la entrega de dineros se haría exclusivamente a través de tesorerías únicas. DE LA CALLE, H. op. cit. pág. 23.

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gasto público), así como el peligro de osificación y burocratización de los partidos políticos. Por ello somos de la idea de mantener un sistema de financiamiento mixto debiendo cada país, en función de su situación particular, determinar el porcentaje más adecuado de la combinación entre dinero público y privado. El financiamiento público, obviamente no exclusivo, si bien no es un remedio mágico para todos los males, correctamente empleado ha probado ser, en ciertos países, un instrumento positivo en lograr que los partidos abandonen la práctica oficiosa de las comisiones y hacerlos menos dependientes de personeros corruptos. Pero creemos, asimismo, como bien sugiere Humberto NJAIM, que para compensar los efectos burocratizadores del financiamiento público valdría la pena establecer algún sistema de "matching", en virtud del cual un porcentaje de la ayuda esté condicionada a que las fuerzas políticas recauden recursos por su propio esfuerzo, prefiriendo obviamente aquellos fondos que sean el resultado de numerosas y pequeñas contribuciones en lugar de pocas y grandes sumas de dinero llegando incluso a descartar la posibilidad del "matching" con el fin de desalentar estas últimas 30 . b) En relación con las actividades objeto de financiamiento público Respecto a las actividades objeto de financiación pública nuestra opinión es que se financien tanto los gastos de campaña electoral como los gastos ordinarios de funcionamiento de los partidos políticos. La razón para ello obedece a la naturaleza jurídica que los partidos políticos tienen hoy en la mayoría de las legislaciones latinoamericanas. En efecto, en América Latina la doctrina mayoritaria se inclina en favor de la tesis que ve a los partidos políticos como asociaciones privadas pero que realizan funciones públicas o de interés general, debiendo por tanto ser sujetos pasivos de financiación pública. Fuera de nuestra región, esta tesis es la que sigue España, de acuerdo a la Sentencia del Tribunal Constitucional del 2/2/81, la cual fundamenta el principio de financiación pública de los partidos políticos no en base a su mera existencia como tales, sino por contribuir a la formación y manifestación de la voluntad popular, es decir, por desempeñar las funciones que le atribuye el artículo 6 del Código Electoral, que les convierte en organizaciones sociales con relevancia constitucional. Un tema conexo a este, y de gran importancia, pasa por la sugerencia de disminuir los gastos en materia de propaganda y aumentar los recursos destinados al fortalecimiento y desarrollo institucional de los partidos, a las campañas de educaci6n cívica, y a las labores de formaci6n y capacitaci6n de cuadros. Somos así de la opini6n que una parte de la financiaci6n debe ser 30 NJAlM, Hwnberto. Una Parte de la Historia. El Financiamiento de la Política (Partidos Políticos, Campañas Electorales y Otros Aspectos) en Venezuela. Trabajo elaborado para el IIDHJCAPEL y el CIS, en el marco del Proyecto de Investigación sobre "El Financiamiento de los Partidos Políticos y las Campañas Electorales en Iberoamérica".pág. 22. Versión mimeografiada.

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invertida en el fortalecimiento de una cultura democrática y en el desarrollo de unos partidos políticos modernos y eficaces. Creemos, sin embargo, siguiendo en este punto también a NJAIM, que lo conveniente seria no canalizar estos fondos directamente a los partidos, sino a las fundaciones o instituciones similares, ya que la experiencia indica que por un lado éstas están mejor preparadas para llevar a cabo dichas labores y, por el otro, que es muy grande y frecuente la presión al interior de los partidos en desviar estos fondos para finalidades más inmediatas y urgentes del aparato" . e) En relación con los topes a los gastos de campaña, con particular énfasis en los gastos de propaganda Estamos a favor de la tendencia hoy presente en un buen número de países, tanto de nuestra región como de fuera de ella, en establecer topes a los gastos de campaña, con particular énfasis a los gastos de propaganda. La importancia de los topes radica en: i) el impacto positivo que éstos tienen en disminuir los gastos y por ende la necesidad de dinero; ii) propiciar condiciones de competencia más equitativas; y iii) facilitar la fiscalización de los gastos de campaña, ya que pese a la complejidad de éstos, dada su mayor visibilidad, dejan huellas fáciles de ser rastreadas" . Dentro de este punto cabe abordar, aunque sea someramente, el tema de los medios de comunicación, en especial el de los electrónicos y dentro de estos el de la televisión y su relación con la financiación política; relación que es compleja y hasta podríamos decir contradictoria. Por un lado, los medios juegan un papel central en la fiscalización de la conducta de los funcionarios públicos y de los políticos. Pero por el otro, los medios electrónicos, en especial la televisión, son la causa principal -en la época actual de la "videocracia"- por la que los partidos necesitan grandes sumas de dinero para llevar a cabo sus campañas electorales. En efecto, los partidos han tenido que incrementar sustancialmente sus presupuestos en la medida que las campañas se han ido transformando cada vez más en campañas televisadas. Ello lleva a que los partidos, presionados por conseguir grandes sumas de dinero, incurran en actos de corrupción, como lo testimonia el caso de Italia, donde la corrupción comenzó a acrecentarse claramente a partir de fines de los años setenta y principios de los ochenta; época que coincidió con el hecho de que las campañas se concentraron más y más en la televisión, mientras que la propiedad de éstas se concentró cada vez en menos manos. De ahí la importancia de controlar los disparadores del gasto electoral, en especial, en tratar de reducir la duración de las campañas; poner límites a los gastos que se puedan hacer en los medios; facilitar vía recursos públicos un acceso equitativo de todos los partidos a los medios de comunicación (tanto públicos como privados); propiciar un manejo profesional, , 31

~J~,Huwnberto.op.crt.pág.22

32 GO~ZALEZ ROURA. Felipe; ~OHLEN, Dieter; y ZOVATIO, Daniel. op. cit pág. 43.

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pluralista y objetivo en el tratamiento de las noticias políticas y electorales; al tiempo que tratar de impedir la concentración de la propiedad de los medios en pocas manos" . d) En relación con la duración de las campañas Apoyamos asimismo la tendencia hoy en marcha en muchos países de la región?", dirigida a acortar la duración de las campañas, como un paso importante para, por una parte, lograr disminuir los gastos electorales y, por la otra, en mejorar las condiciones de equidad de la contienda electoral. Un efecto positivo adicional que tiene esta medida es la de permitir un mayor y mejor control de los gastos de parte del organismo fiscalizador y, consecuentemente, una mayor transparencia del empleo de los recursos financieros. e) En relación con las contribuciones individuales En materia de contribuciones individuales si bien en principio somos de la tesis de imponer límites o topes a las mismas, somos conscientes al mismo tiempo de la dificultad que en la práctica existe para poder llevar a cabo un control efectivo sobre los mismos. De ahí que sin descartar esta medida, y siguiendo la experiencia positiva lograda entre otros países, somos de la idea de que en caso de no optarse por el establecimiento de límites a las contribuciones individuales, se dé una amplia publicidad a los aportes privados. En efecto, la publicidad, sin llegar a ser un mecanismo perfecto, es sin embargo una herramienta útil para lograr una mayor fiscalización, ya que obliga a la diversificación del financiamiento, transparenta el ejercicio de la influencia, favorece una participación más amplia de los ciudadanos, permite conocer y evaluar las intenciones económicas que están detrás de las fuerzas electorales y fortalece la confianza de la ciudadanía en el sistema electoral democrático.

33 Varias reformas electorales recientes y otras en proceso apuntan en esta dirección. Entre ellas cabe citar, entre otras, la Reforma electoral mexicana de 1996 y las propuestas de reforma en Colombia y los Estados Unidos. En el caso de Colombia, el proyecto de reforma del gobierno va en la línea de prohibir la publicidad pagada en televisión, en compensación de lo cual se ampliaría el espacio gratuito en ese medio e, inclusive, en la radio. De igual modo, el proyecto propone prohibir las contribuciones en dinero o en especie de los medios de comunicaciónen favor de las campañas. En el caso de los Estados Unidos, una de las propuestas de reforma contenida en el Proyecto del Senado Número 1219 (1219, 104 Congress (1995) y en el Proyecto de la Cámara de Representantes Número 2566 (HR 2566, 104 Congress (1995), consiste, precisamente, en ofrecerle a los candidatos que acepten las restricciones, acceso a los medios sea libremente o a mitad del costo, sin perjuicio de permitir contribuciones y gastos mayores a los opositores de los candidatos que no acepten dichos limites. 34 Así por ejemplo, la Reforma mexicana de 1996 redujo la duración de las campañas. La propuesta de reforma del gobierno de Colombia propone que la duración de las campañas no sea superior a los 3 meses. En varios otros paises de la región donde se están discutiendo actualmente reformas (Guatemala, por ejemplo) la reducción del tiempo de las campañas es uno de los objetivos centrales del proceso reformador.

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Nos pronunciamos asimismo y, de manera clara, en contra de todo aporte proveniente de personas jurídicas y, siguiendo la tendencia actual, nos oponemos a las contribuciones anónimas y a todo tipo de contribuciones provenientes del extranjero. Respecto de éstas últimas, incluso de aquellas destinadas a dar apoyo a las actividades de formación/ capacitación/educación de los partidos, ya que como el caso costarricense lo evidencia, ello abre un peligroso portillo que dificulta el ejercer un control adecuado sobre el destino último de las mismas. f) En relación con el órgano de control y el fortalecimiento de los mecanismos de supervisión Contar con una autoridad independiente y profesional capaz de controlar eficazmente el uso del dinero en la política es clave para fortalecer la necesaria transparencia en materia de financiación política. Por ello, somos de la opinión de mantener el sistema mayoritariamente prevaleciente en nuestra región que adjudica esta responsabilidad en los órganos electorales, pero con dos advertencias. La primera es la importancia de fortalecer las competencias y los recursos -económicos, técnicos, humanos- de estos cuerpos, en especial en el mejoramiento del mandato de los mismos en materia de revisión de los informes que deben presentar los partidos, a la vez que fortaleciendo la capacidad para investigar acerca del origen y destino que los partidos hacen de sus recursos financieros. La razón para ello es obvia ya que la mayoría de estos órganos no cuentan ni con los medios ni con los recursos idóneos para cumplir adecuadamente esta delicada y compleja labor. La segunda es la posibilidad de contemplar otro tipo de órganos de control en aquellos países donde la integración de los organismos electorales esté excesivamente partidizada, ya que como la experiencia lo demuestra en estos casos la labor de supervisión es altamente ineficaz" . Por su parte, en relación con los procedimientos y mecanismos de supervisión, creemos que éste es un ámbito donde se deben hacer las reformas más importantes, dirigidas precisamente a fortalecer el control del uso de los recursos financieros de los partidos. Una primera medida, similar a la adoptada en México por la Reforma de 1996, pasa por hacer de la fiscalización de los partidos políticos una actividad permanente y no coyuntural. La segunda, es la obligación de los partidos de presentar informes tanto acerca de sus ingresos como de sus gastos. La tercera, es la de llevar a cabo verdaderas auditorías en materia de verificación y control de los recursos financieros, con todo el rigor técnico que ello conlleva y no limitar las mismas a simples exámenes superficiales y complacientes como suele ocurrir en un considerable número de

35 En efecto, un examen comparado de la labor de estos organismos en Latinoamérica, especialmente en aquellos países en los cuales la integración de los mismos está altamente contaminada por los intereses partidistas evidencia las severas limitaciones que existen en materia del necesario control y supervisión.

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países. Para ello es importante ayudar a que los partidos cuenten con un sistema contable uniforme (los lineamientos del !FE a los partidos mexicanos o los de la Comisión Electoral Estatal de Puerto Rico son ejemplos valiosos). Sería igualmente conveniente homogeneizar los procesos y regularizar la períodicidad de presentación de los informes. Por otra parte, para que la auditoría sea eficaz convendría que la misma fuese permanente, ya que lo conveniente es que la misma ayude a evitar problemas y no se limite tan solo a constatar hechos ilícitos que ya han tenido lugar. Creemos así que las auditorías deben ser, en la medida de lo posible, intervenciones preventivas y no simples autopsias de lo ilícito. Es conveniente, asimismo, dar gran publicidad a los resultados de las mismas así como a los informes presentados por los partidos, los cuales deben quedar disponibles para ser consultados por los propios partidos, por los medios de comunicación, por la ciudadanía, etc. Una idea, respecto de la cual valdría la pena evaluar su grado de viabilidad, es que los informes de los partidos puedan ser auditados y los resultados de las mismas dados a conocer antes de las elecciones, y no como hasta ahora que ello ocurre varios meses después cuando ya su incidencia, en caso de violaciones a la ley electoral, quedan muy limitadas por el paso del tiempo. Otras sugerencias pasan por mejorar la calidad de los registros de aportantes, haciéndolos más claros; establecer al interior de los partidos "Consejos de Control Ético", la figura del "Mandatario Único Financiero" como único -valga la redundancia- responsable del manejo de los dineros y el uso de la cuenta corriente única" . g) En relación con el endurecimiento del régimen de sanciones Creemos también conveniente endurecer el régimen de sanciones en caso de violación a la ley electoral; tendencia que vemos cobrar fuerza en la región. Sugerimos así, siguiendo al Derecho Electoral Comparado, por un lado, incorporar sanciones que impongan la ineligibilidad por un tiempo determinado del candidato infractor, o bien la anulación de la elección o revocatoria del cargo si éste ya hubiera resultado electo, en caso de comprobarse la infracción, y, por el otro, establecer nuevos tipos penales en esta materia 37 • h) En relación con la obligación de rendir cuentas de parte de los oficiales electos La obligación de rendir cuentas es un instrumento de la mayor importancia en el combate a la corrupción. En efecto, uno de los mecanismos más importantes para controlar la misma y que creemos permitiría al mismo tiempo ejercer un mayor control -institucional, interpartidarío y de la opinión pública- sobre los funcionaríos electos y los políticos pasa por establecer una legislación que posibilite conocer la situación patrimonial de éstos, mediante la presentación de declaraciones juradas de su patrimonio de carácter público, las 36 GONZALEZ ROURA, Felipe; NOHLEN, Dieter, y ZOVAITO, Daniel. op. cit pág. 45-47. 37 Nos referimosen particular a la legislación francesa.

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cuales, en caso de resultar electo, deberían ser auditadas por Contador Público certificado. Durante el ejercicio de su cargo, debería procederse a actualizar las mismas con base en informes anuales y, a la salida del cargo, debería presentar una declaración jurada final, todas ellas obviamente auditadas. Una medida de esta naturaleza tendría como fin permitir que la opinión pública tenga pleno conocimiento del patrimonio y estilo de vida de los políticos antes de asumir el cargo, durante el período que lo ejercen, y luego de dejar el mismo con el objeto de evitar, en la medida de lo posible, el enriquecimiento ilícito" . i) En relación con la necesidad de contar con mayores niveles de transparencia y publicidad El tema de la transparencia y la publicidad son aspectos claves en la lucha contra la corrupción política. En principio, esta demanda pareciera deseable preferiblemente para las grandes contribuciones y no tanto para las pequeñas, ello por cuanto a mayor nivel de contribución existiría el riesgo de una mayor dependencia, un mayor peligro de corrupción y, por consiguiente, la necesidad de una mayor transparencia y publicidad. De ahí por tanto, que desde nuestro punto de vista la demanda de transparencia deba ser vista más que como un valor democrático en sí mismo, como un instrumento dirigido a evitar influencias indebidas del dinero en la política que puedan llevar a la corrupción. Si bien deseable, empero, cabe preguntarse cuán realista es esta demanda de transparencia en materia de financiamiento político? En principio pareciera poco práctica dada la enorme complejidad que ella encierra . Un primer ejemplo de esta complejidad pasa por la dificultad de poder probar aquellas contribuciones ilícitas (sea en dinero, en bienes o en servicios) que provienen de personas, incluidos ciertos funcionarios públicos, o bien de empresas vinculadas al Estado. La ilegalidad en estos casos se produce como consecuencia del abuso en el ejercicio de un cargo o mandato público para fines personales o de un partido, con el objetivo de aprovechar su situación para recaudar fondos o bien al poner a disposición de su partido o candidato medios y/o bienes estatales en especial durante las campañas electorales. Como bien apunta Angel Alvarez refiriéndose al caso venezolano "... como ha sido sistemáticamente debatido y denunciado en el país, el sector público central y descentralizado es y ha sido históricamente una fuente permanente de financiamiento ilegal de los partidos, de los candidatos, e incluso de los gastos personales de los dirigentes partidístas'r" . Por su parte, otras medidas, tales como exigir que si un diputado recibe dinero debe declararlo, ayudan en principio a ejercer un mayor control. Sin embargo, el problema es que terceros quienes no participan en la contienda electoral puedan hacer campañas en favor de temas muy cercanos a ciertos candidatos o partidos sin darle dinero directamente a estos pero sí

38 39

MELECIO. Juan R. op. cit. 1-5. ALVAREZ. A. E. op. cit. pág. 57.

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beneficiándoles mediante un apoyo indirecto. Otra manera de brindar este apoyo indirectamente, es dárselo a las fundaciones de los partidos. Y aquí es donde el tema se complica ya que si bien es posible limitar estos mecanismos o vías indirectas de financiamiento que impiden una total,transparencia de las fuentes de dinero que ingresan a la política, ello podría constituir una violación del derecho a la libertad de expresión. Por lo tanto el dilema es obvio. Si la ley quiere ser efectiva en materia de transparencia debiera ser muy general y poder ser aplicada a todos y no únicamente a los partidos políticos o a los candidatos, ya que de lo contrario, corno hemos visto, existen caminos alternos e indirectos para escapar al control. De ahí la importancia de buscar un sano equilibrio entre ambos objetivos. De ahí también la importancia de no limitarse a pensar sólo en mecanismos jurídicos e institucionales, ya que es obvio que no será únicamente vía regulaciones como se podrá erradicar la desviación patológica del financiamiento y su nefasta consecuencia para la ética en la administración pública, sin perjuicio de reconocer que un mejor marco legal puede traer consecuencias positivas en materia de transparencia y rendición de cuentas. Proponernos así la necesidad de adoptar una estrategia global, holística e integral, dirigida a lograr despertar una mayor sensibilidad de la opinión pública, de los medios de comunicación, de las üNG's (watch dogs), etc., con el fin no sólo de dar seguimiento a cuánto se gasta, cómo, quien lo financia, etc., sino además dirigido a poner mucha vigilancia sobre quienes y bajo qué procedimientos se otorgan la contratación de obras y servicios del Estado. En efecto, el fortalecimiento de los mecanismos regulatorios y de la capacidad de los órganos de supervisión y fiscalización, si bien fundamental, sólo cubre una parte del problema, ya que muchas veces el financiamiento y los compromisos ni entran en los partidos quedando a nivel del candidato y de un reducido número de sus colaboradores más cercanos. Esta observación cobra una importancia especial en el caso de Latinoamérica donde la contienda política suele basarse más en las personalidades de los candidatos que en la de los partidos, particularmente ahora con la crisis de credibilidad que éstos vienen sufriendo. Ello lleva a que generalmente las transacciones entre donante y beneficiario adquieran un carácter aún más secreto. De ahí que muchas veces los principales dirigentes o miembros del partido no están enterados de las contribuciones privadas (muchas de ellas de dudoso origen y de elevada suma) sino tan sólo el candidato y su entorno, conformado muchas veces por contribuyentes privados ellos mismos y/o personas extrafias al partido; situación ésta que se agrava además debido a la escasa prohibición que hoy existe en el Derecho Electoral Latinoamericano en tomo a las contribuciones anónimas, lo cual debilita aún más la de por sí cuestionada eficacia de los actuales mecanismos de control.

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5. Reflexión final Como bien expresa DE LA CALLE "... no basta con recorrer el camino de las reformas legales (ni tampoco con abordar el necesario fortalecimiento de la arquitectura institucional agregamos nosotros). Hay mucho de entorno cultural y de pedagogía pública involucrada en el tema de la financiación política":". En efecto, en la mayoría de los países de nuestra región hasta fecha muy reciente, el contexto cultural en relación con la legislación sobre control financiero de las campaftas electorales era, lamentablemente, bastante permisivo, como consecuencia de la poca importancia que la ciudadanía prestaba a la violación de la ley electoral en este ámbito. Afortunadamente esta situación ha comenzado a cambiar, como consecuencia del creciente hartazgo de la gente con los escándalos de corrupción política, pudiendo constatarse a la fecha una actitud distinta y positiva de parte de la opinión pública la cual demanda mayor transparencia y "accountability" en relación con este tema. Por ello, las reformas legales e institucionales -imprescindibles como ya hemos destacado- serán insuficientes y pocos efectivas si las mismas no son acompaftadas del necesario cambio en la manera de hacer política, es decir, en la actitud, los valores y el comportamiento mismo de los políticos, para dejar de lado. de una vez por todas, el modelo nefasto de los "políticos de negocio" 41 . Nuestra época demanda así, un reacercamiento de la acción política a la ética, una nueva convergencia entre ética y política y, en el cumplimiento de este objetivo toral tanto para la Ética de la Administración Pública como para la salud y el futuro de la democracia en nuestra región, la financiación de la política juega un papel central.

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DE LACALLE. op. cit. Pág. 25. DELLA PORTA, Donatella. op. cit. Ver todo el articulo. 76

El financiamiento de los partidos políticos y su repercusión sobre la ética de la administración pública Humberto Njaím

Ex-Director del Institutode EstudiosPolíticos. Universidad Central de Venezuela. Miembro del ComitéEjecutivo de la FundaciónManuel García-Pelayo. Comisionado de la Comisión Presidencial para la Reformadel Estado (COPRE). Caracas - Venezuela. 77

L Introducción El objetivo esencial de este trabajo es analizar cómo el financiamiento de los partidos políticos repercute sobre la ética pública. Generalmente esta repercusión se da por sentada en la frecuente afirmación de que la corrupción administrativa tiene su origen en el financiamiento de los partidos políticos, y a tal corrupción se le adjudica ser causa principal de la crisis de credibilidad en la democracia y los partidos. La formulación del objetivo suscita interrogantes, de ser cierta la hipótesis, sobre lo que cabría hacer para remediar la situación asi creada, es decir, la corrupción administrativa y la deslegitimación democrática, mediante el control del financiamiento a los partidos. El trabajo se concentra en la primera parte de lo planteado y, en cuanto a lo remedial, planteará más puntos problemáticos y aspectos en los cuales hay que enfocar una mayor atención que soluciones listas para ser aplicadas. A partir de dichos puntos y aspectos sería posible diseñar políticas en las cuales no se entrará, porque rebasaría excesivamente el espacio disponible. Una apostilla adicional a tener en cuenta es que la naturaleza del tema determina que los hechos a los cuales refiero, a menudo, tienen carácter judicial o cuasi judicial. Sin embargo, es claro que el trabajo no tiene tal alcance, sino que su interés radica en analizar patrones de conducta independientemente de que puedan o no haberse demostrado en tribunales. Por esta razón, en el caso venezolano y para evitar inconvenientes extra-académicos, eludiré referirme a personas concretas por sus nombres y apellidos: lo que interesa es la acción (a) que supuestamente hizo un x y no quien haya sido tal x. El hecho pudo o no haberse comprobado en estrados, pero el patrón es significativo y a alguna realidad debe responder. 11. La opacidad del asunto El tema del financiamiento de los partidos y de los políticos en general es particularmente escabroso. En este artículo he intentado develar las estructuras subyacentes a un material empírico que aunque abundante es, demasiadas veces, opaco. Las inferencias e interpretaciones expuestas podrán ser calificadas de osadas, pero pienso que, más bien, se han quedado cortas y que todavía hay mucho por explotar y extraer de ese mismo material. En todo caso es cierto que una opacidad general nimba el asunto. Las razones de esa opacidad son obvias, pero quiero referirme a dos de ellas que no son tan evidentes. Por de pronto sostendré que no se trata sólo de un tema que los políticos estén interesados en ocultar. También hay una cierta indiferencia al mismo por parte de la opinión pública. Esta afirmación resultará sorprendente si se tiene en cuenta que en este mismo texto se considerará, más adelante, que no sólo el prestigio de los partidos sino también el del sistema democrático ha estado en juego, Y si, más allá, consideramos eventos como la operación manos limpias en Italia o los escándalos en relación con la campaña electoral de 1996 en los Estados Unidos. Sin embargo también sustentaré que es 78

cuando hay crisis económica que la situación se toma peligrosa. Es decir cuando la colectividad resiente verdaderamente lo que, por lo demás, considera el actuar normal de los políticos. Las expresiones que la gente utiliza sobre los políticos y su actuación -por ejemplo aquel célebre cartel que .reza: "Aquí trabajamos, no somos políticos"- revelan más resignación que indignación; concitan más la apatía y la abstención frente a la política que la participación reformadora. Dicho en otras palabras, una cosa es el escándalo y otra la corriente predominante de opinión. A veces ambos aspectos se refuerzan, pero otras marchan por vías diferentes. La promoción del escándalo frecuentemente es realizada por algún sector específico, por ejemplo, algún medio de comunicación u otra fuerza política rival, pero ello no quiere decir que conmueva al grueso del público. Una prueba es la repercusión de los acontecimientos en 1996 sobre el prestigio del presidente Bill Clinton que, en medio de la bonanza económica que vive el país del norte, se mantiene incólume pese a este y otros escándalos. En cuanto al caso italiano muestra características muy especiales, que no me es posible analizar aquí, y que impiden llevar demasiado lejos las generalizaciones que de él puedan extraerse. Desde otro punto de vista llama la atención que, por lo menos en el caso venezolano, de entre los numerosos escándalos de corrupción registrados son escasos los que pueden agruparse bajo el rubro de escándalos sobre financiamiento partidista propiamente dicho, que afecten al actor colectivo como tal y no sólo a miembros individuales. Es decir, encontramos casos de corrupción del político tal o del parlamentario cual, pero es dificil establecer el vinculo con la organización propiamente dicha. Formulo muy tentativamente este aserto, respecto del cual agradecería cualquier crítica que pueda hacérsele, pero una revisión preliminar del material propio y de otras fuentes, por ejemplo, del libro Diccionario de la Corrupción (Capriles 1989, etc.), sólo me lleva a reforzar la conclusión enunciada. Por otra parte los casos alli encontrados se refieren a financiamiento de campañas y no al de la actividad regular de los partidos. Si descartamos la explicación de que la escasez de las menciones expresa lo raro de la práctica, la clave parece encontrarse en que las organizaciones tienden a protegerse entre sí porque todas, en mayor o menor medida, están involucradas en un estado de cosas y todas son vulnerables. Por de pronto la dinámica con que se presentan los casos es muy reveladora. Cabe resumirla en las siguientes etapas: l. Asciende un nuevo gobierno al poder que no necesariamente tiene un diferente signo partidista. 2. Aparecen denuncias de corrupción contra el gobierno anterior. 3.A tales denuncias se responde con otras contradenuncias donde se implica a personeros del partido en el gobierno o al sector del mismo partido que controla a dicho gobierno. 4.Entre denuncias y contradenuncias, la discusión se encauza hacia responsabilidades individuales más que organizacionales. Finalmente muy poco

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se aclara sobre el fondo del asunto y el tema va desapareciendo de la atención pública. ID. El problema Para ilustrar el ámbito de la cuestión planteada, citaré el siguiente texto proveniente del Informe al Congreso Nacional del Contralor General de Venezuela, para ese entonces el doctor José Ramón Medina: "una de las causas fundamentales de la corrupción tiene que ver con el financiamiento de los partidos políticos, ya que muchos funcionarios comienzan su proceso de corrupción y posterior enriquecimiento personal, utilizando fondos públicos para financiar los partidos. " Anteriormente, había indicado que la prohibición de aceptar donaciones o subsidios de entidades públicas: "se irrespeta y se utilizan los más variados mecanismos y artificios a fin de obtener fondos públicos para el financiamiento de los partidos políticos, en forma encubierta y a veces de manera abierta y tolerada.." Otras declaraciones disponibles en archivo servirían para demostrar que, como he dicho, es frecuente la aserción de que el financiamiento de los partidos políticos es la causa de la corrupción. Sin embargo he escogido esta por ser la más articulada entre las que dispongo y porque delinea uno de los dos escenarios en que se suscita el asunto. Es decir, la generación dentro del propio ámbito público de una fuente de financiamiento partidista, autónoma respecto del financiamiento privado. Sin embargo, la situación más generalmente planteada es la que se refiere al financiamiento privado, especialmente en períodos de campaña electoral. Aquí es donde se suscitan una serie de cuestiones clásicas que se refieren no sólo al enriquecimiento privado o a la ilegalidad del procedimiento, sino también a un sentido más profundo de corrupción de la política, por el cual ésta deja de servir a los intereses de la generalidad para convertirse en actos de retribución a los beneficios obtenidos. Cada una de las dos situaciones tiene su lógica propia que requiere análisis separado, pero ese análisis muestra también que existe una interrelación entre ellas. Es a esta tarea a la que me abocaré a continuación, comenzando por la segunda de las situaciones descritas. IV. El financiamiento privado La razón de comenzar así se encuentra en que quizá el financiamiento privado y sus repercusiones, sea lo que más espontáneamente se nos viene a la mente como la situación paradigmática, e incluso casi única, respecto del tema, porque éste se nos representa ante todo como un intercambio, como un quid pro quo entre grandes contribuyentes y partidos. Otras ideas igualmente asociadas al asunto son las de que quienes dan reciben 10 que quieren como retribución por ese dar y que, en consecuencia, los politicos resultan, simplemente, sujetos manipulados por los donantes. Por consiguiente el análisis consiste, en gran

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medida, en examinar estos supuestos yen determinar su verdadero alcance. Una forma de realizar tal examen es, ante todo, dilucidar cuáles son efectivamente las prestaciones que se intercambian las partes involucradas. 1. Las prestaciones de los particulares Indudablemente los particulares entregan, a menudo, importantes sumas de dinero y este es su principal aporte. Sin embargo, las prestaciones en especie resultan tan significativas como las monetarias, y algunas de ellas generan constantemente escándalos característicos. Intentar una tipología de tales casos es tarea ardua y tal vez poco productiva. Solamente quisiera referirme a dos de estos porque aparecen de forma monótonamente recurrente y posiblemente sean muy significativos. En una investigación anterior (Njaim por publicar) fue llamativa la importancia que uno de los entrevistados le concedía a los gastos de transporte y alojamiento para los activistas del partido, y su constatación de cómo estos gastos habían aumentado desmesuradamente con la inflación. La partida de transporte y alojamiento es indudablemente una de las fundamentales para cualquier grupo político. El desarrollo de los medios de comunicación podrá haber reducido drásticamente el papel de las concentraciones multitudinarias o "mítines" pero no ha eliminado la necesidad de contacto personal de los dirigentes, a lo largo del territorio nacional, con las bases y con el electorado. No sorprende entonces que entre los favores que personajes acaudalados conceden a los políticos, figure prominentemente el poner a la disposición de sus traslados aviones y otros vehículos semejantes y que se piense que, a partir de allí, se crean relaciones especiales entre ciertos empresarios y ciertos políticos. Relaciones estas que llegan a adquirir una cierta estabilidad, de manera que se sabe, por ejemplo, que el avión del empresario x suele estar a disposición del políticoy. El otro caso al que quisiera referirme es cuando el particular facilita operaciones que escapan a su control, pero en las cuales su cooperación es necesaria. Ilustra tal situación el escándalo de los jeeps que estalló en Venezuela en 1989, al comienzo de un nuevo gobierno, cuando se reveló que la administración anterior había empleado fondos de la partida secreta destinados a la adquisición de vehículos rústicos para la campaña electoral del partido en el poder y los había colocado a nombre de diversos particulares. El empresario a través del cual se realizó la negociación fue implicado en el caso y finalmente absuelto, y es significativo que siempre contó con una corriente de opinión a su favor que hacía ver cómo, lejos de ser autor, había sido víctima de los hechos. Estos ejemplos revelan varias lecciones a tener en cuenta. El térnúno "financiamiento" es, en gran medida, una forma cómoda de abarcar una multitud compleja de intercambios que rebasan lo monetario y son, por lo tanto, muy dificiles de contabilizar. Algunos de estos intercambios son muy variables de acuerdo a los eventos polítíces, especialmente las circunstancias electorales, pero

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otros muestran gran estabilidad. Dicho de otra manera: una de las imágenes más utilizadas en materia de financiamiento privado es la del sujeto acaudalado que diversifica su portafolio de inversión política y ayuda a diferentes fuerzas, pero también existe, y quizá sea más importante, el fenómeno de empresarios que tienen sus políticos partidistas favoritos, en quienes, por decirlo así, ven futuro, y viceversa, políticos que establecen vínculos especiales con determinados empresarios más que con otros. Por otra parte, la relación no puede reducirse a una simple manipulación de una de las partes por la otra. Se trata de un sistema en que ninguno de sus componentes puede es separable del otro y en que, con igual propiedad, cabe comenzar el análisis suponiendo que el particular realiza proposiciones de ayuda al político destinadas a influirlo, como que el político solicita la ayuda creando una atmósfera de trato en la cual es dificil resistir a su solicitud. Es una situación que guarda paralelo con lo que tantas veces se afirma en cuanto a la corrupción de que detrás de todo corrupto hay un corruptor, pero a lo que habría que agregar, también, que detrás de muchos corruptores está alguien que quiere ser corrompido. 2. Las prestaciones de los políticos Examinemos, ahora, la contraprestación que entrega el actor político. Que los particulares reciban lo que quieren es, como he señalado, una idea generalizada, pero en la realidad no se plasma tan meridianamente sino a través de múltiples mediaciones que es preciso discriminar. Por de pronto se diría que las prestaciones son más difusas que específicas. Es decir, antes que lograr algo muy concreto se trata, sobre todo, de asegurar la instalación de un sesgo en el sistema político que haga viable ciertas posibilidades y a otras las dificulte o, incluso, bloquee completamente. La colectividad de los grandes donantes tiene, en efecto, concepciones e intereses comunes independientemente de que en un momento dado divida sus favores entre varios candidatos. Aparte de este interés general, los donantes tienen necesidad de obtener acceso al decisor político para presentarle sus planteamientos y proyectos, aunque ello no signifique necesariamente que van a obtener lo que aspiran. El avión privado que usa el político es un ejemplo paradigmático de una vía de acceso particularmente ventajosa. Pero otros empresarios quizá no sean tan afortunados, no porque no posean recursos sino porque cuentan con mala fama; entonces la contribución se convierte en un medio para disipar este obstáculo y lograr ser oídos. Lo anterior delinea un marco general de actuación que también ofrece recursos al actor político, individual o colectivo, en forma tal que está lejos de quedar reducido a un papel pasivo. Él tiene el poder político o está en sus cercanía y no deja de utilizar las posibilidades que ofrece. El acceso concedido no es, automáticamente, un compromiso contraído y, mientras tanto, el particular habrá realizado alguna de las contribuciones que se le quena extraer.

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Pero el asunto no queda meramente allí. El poder o su perspectiva probable ofrece todavía medios más contundentes. Permite amagar y efectivamente amenazar, y se hace necesario aplacarlo. Es una acción semejante, ¡perturbadoramente semejante', a la oferta de protección "que no se puede rechazar" hecha por un capo mafioso. A diferencia, sin embargo, del comportamiento abiertamente delictivo no se trata de una ruptura completa del marco legal. Ciertas formas se conservan dentro de un compromiso tácito de que determinadas políticas no se adoptarán o de que desde el gobierno habrá vista gorda respecto de ciertas violaciones de las normas en las cuales ha incurrido el actor privado y que lo hacen vulnerable a diferentes tipos de presiones. De esta manera, si desde un punto de vista sistémico el resultado neto del financiamiento de los grandes donantes parece claro, para el actor individual en su relación con el político el asunto está lleno de incertidumbre. Él entrega algo concreto mientras que el político se refugia en una atmósfera de vagas promesas de las cuales puede retractarse en cualquier momento. Esta estructura de relaciones nos revela también que el deslizamiento que a veces ocurre hacia el financiamiento criminal, esto es la solicitación y el logro de contribuciones de delincuentes, entre los cuales el caso más sonado hoy en día es el de los narcotraficantes, no es meramente accidental. El delincuente se encuentra en una posición altamente vulnerable, en la que a menudo admite que se lo sancione benévolamente, y el político tiende a sobrestimar temerariamente su capacidad de manipulación y el carácter no vinculante de sus promesas. J. Las repercusiones en los partidos A lo largo de las reflexiones de esta sección me he referido, sobre todo, a políticos individuales pero ¿cuál es la relación de todos estos hechos con el actor colectivo, partido político? Una respuesta es que la ocurrencia de estos hechos revela un cierto debilitamiento y hasta degradación del sistema partidista o que este nunca llegó a constituirse realmente. Algunas razones para pensarlo son que el partido como empresa colectiva tendría mucho que perder con las acciones a menudo dudosas que emprenden sus miembros y que, después de todo, una de las justificaciones de la existencia de los partidos políticos es precisamente la de ser artefactos para resolver el problema del financiamiento de la política de manera de no caer en los condicionamientos del financiamiento privado desbocado, sin control y sin ética. La realidad es, sin embargo, bastante más compleja de lo que postula la anterior imagen. Los líderes partidistas al actuar por SU propia iniciativa no dejan de comprometer el prestigio del colectivo pero al mismo tiempo le abren posibilidades que llegan a ser decisivas en la lucha contra los adversarios sobre todo en épocas electorales. La autonomía que alcanzan los comandos de campaña es un caso en punto de una situación a menudo lamentada pero que se vuelve incontrolable. Se desarrolla, así, una relación dificil que oscila entre el polo de lo que llamaríamos "el chivo expiatorio" y el de las "solidaridades

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automáticas". Como la experiencia venezolana, entre otras, demuestra, cuando la situación llega muy lejos los partidos oscilan erráticamente entre el castigo al personero que en las peripecias del financiamiento llega a caer en los extremos de la corrupción y lo que se ha llamado la "solidaridad automática" es decir presumir inocente al compañero para no dar ventajas a adversarios que se supone no actuaran con el mismo escrúpulo. Es un tema digno de ser investigado en qué medida esta oscilación errática ha sido uno de los factores que ha llevado a la pérdida de credibilidad de los partidos. Por de pronto quede planteada como hipótesis. La reiteración de estos patrones de conducta, la tolerancia frente a ellos o su punición errática no transcurren inocuamente sino que van generando una entropía del orden partidista. Unidos a otros factores conducen a una especie de "i sálvese quien pueda!" en el que ya no hay proyectos colectivos sino individuales de política. Cada individuo políticamente prominente ha de vérselas por su cuenta de cómo afrontar desde los gastos requeridos por su status residencia en la capital, traslados, estilo de vida...- hasta las emergencias humanamente penosas por enfermedades, muerte de parientes, etc. Para todo ello hay que buscarse amigos -"todos los políticos del país han vivido de sus amigos" es una expresión que recojo de mi archivo- o recurrir a formas veladas de extorsión, por ejemplo, amenazas de investigaciones parlamentarias. En la situación límite el partido queda como un pretexto que se usa para legitimar o hacer más efectivo el chantaje y, en el mejor de los casos, sólo una parte de los recursos obtenidos van a sus arcas --otra expresión de archivo: "había una vieja costumbre que se decía y todavía se dice, que el que recibía cien mil bolívares para el partido, entregaba veinte y se cogía ochenta...". 4. Las repercusiones en la administración Ya con lo dicho anteriormente se ha hablado de las repercusiones globales sobre la administración, consistentes en la exclusión de la agenda pública de determinadas opciones y políticas. La otra cara de la moneda es un ambiente decisional en que ya todo parece haber sido negociado, aunque una vez en el poder el político tiene, en gran medida, la sartén por el mango. Sin embargo, el planteamiento requerido al ponente hace una pregunta más específica que se refiere a la política de personal. El financiamiento privado lo hemos considerado en su aspecto relativo a los grandes donantes. Muchos de estos son hombres que rehuyen la figuración del cargo público eligiendo, más bien, mantenerse en los entretelones de una discreta pero importante influencia. Otros, sin embargo, muestran una acusada vocación de poder o de servicio público. Sus aportes les sirven para compensar la desventaja de no haber seguido una carrera política y para obtener la ansiada figuración. Su presencia 1uJy que rastrearla, por supuesto, en posiciones de relevancia, ministerios, embajadas, gobernaciones... El máximo de efectividad la logran estos personajes cuando a su activismo donatorio suman alguna pericia 84

intelectualmente elaborada en campos donde los políticos suelen ser deficientes, en especial gerenciales, económicos y financieros. La combinación de activo patrocinio político y pericias necesarias para el estado es tan necesaria que explica cómo los encontramos en los gabinetes de diferentes gobiernos. Probablemente de todos los grandes contribuyentes sean los que más partido le sacan a sus aportes, porque su influencia y acceso a la información son más directos que los de quienes prefieren permanecer en la sombra. Y, también, probablemente sea su actuación la que más contribuye a las ideas más generalizadas sobre el quid pro quo donde cada parte obtiene beneficios .concretos y tangibles, explicadas ya como subyacentes al financiamiento privado de los partidos y la política. 5. Una nota sobre la globalización El panorama anteriormente trazado no quedaría completo si no nos atreviéramos a realizar siquiera una primera incursión en un fenómeno que se está desarrollando ante nuestros ojos, consistente en que la llamada globalización también tiene repercusiones en el tema que estamos tratando. La avalancha de información precipitada diariamente en la prensa respecto de la campaña electoral estadounidense de 1996 revela algunos rasgos interesantes de procesos con los que tendremos que lidiar en el futuro. En primer lugar, que el asunto del financiamiento deja ya de ser cuestión de actores internos. No es que anteriormente no existieran tal tipo de intervenciones, pero es que ahora adquieren un carácter sistémico y general. El interés en el desenlace de los eventos políticos nacionales no se limita ya a actores inspirados por solidaridades ideológicas como ocurría con las internacionales partidistas. Más allá de ello, se trata de sincronizar la política interna con intereses globales de carácter financiero y económico, y no simplemente de sincronizarla con intereses privados nacionales. Encontramos, por otra parte, que ningún estado está exento de esta injerencia. Por el contrario, mientras más importante su papel en el sistema mundial mayor es la necesidad de influirlo. Los temores suscitados en los Estados Unidos de que una gran potencia como China osara siquiera, o pudiera efectivamente haber influido, los resultados electorales de ese país, no pueden menos que provocar un rictus de sonrisa en los labios del observador latinoamericano tan acostumbrado a los rumores o realidades de la influencia de factores externos en la política de sus países. Pero, por otra parte, ningún estado incorporado al sistema global -hoy en día casi todos- llega a ser tan insignificante como para que sus procesos políticos sean indiferentes a los otros componentes del sistema. Queden hasta aquí estas apuntaciones sobre un fenómeno demasiado complejo para ser tratado en este artículo, pero respecto del cual había que llamar la atención.

v. El financiamiento público 1. Consideraciones preliminares Cuando se habla aquí del financiamiento público no hay que confundir el tema con otro muy discutido de si se debe o no financiar públicamente las campañas electorales o las actividades permanentes de los partidos políticos. Algo verdaderamente sugerente de las palabras del ex-eontralor Medina, con las que comenzamos este trabajo, es que tal financiamiento público existe independientemente de si sea legal o ilegal. Hay aspectos del mismo que no se discuten, por lo menos en Venezuela, como son los descuentos a los emolumentos de parlamentarios o funcionarios afiliados a los partidos, pero los que interesan aquí son los que se ubican en una penumbra dudosa o manifiestamente ilícita. Otra consideración a tener en cuenta es que resulta apropiado hablar aquí del financiamiento, en plural, de los partidos políticos y no, simplemente, del partido de gobierno, porque los sistemas políticos democráticos contemporáneos muestran una serie de rasgos comunes, entre los cuales figuran los acuerdos de estabilidad política, los sistemas electorales de representación proporcional o la descentralización del estado, o todos estos factores conjuntamente, que contribuyen a que el poder se encuentre altamente fragmentado y compartido. De esta manera, no sólo el partido de gobierno, aunque sea el que más aproveche de la situación, sino también al menos los partidos que apoyan al sistema están en capacidad de establecer alguna forma de financiamiento alimentado por fondos públicos. He llamado autónomo a tal sistema de financiamiento, porque una de mis hipótesis es que los partidos lo constituyen, en gran medida, para liberarse de las presiones y condicionamientos que implica el financiamiento privado. Esta hipótesis lleva igualmente al tema ya planteado acerca de las relaciones entre las dos situaciones enunciadas al comienzo del trabajo. Estas interrelaciones continúan, sin embargo, pese a que los actores políticos quieran independizarse de la tutela privada. Por una parte el sistema es precario al rozar con la ilegalidad o incurrir abiertamente en ella. Por otra parte, no se alimenta exclusivamente de los recursos de la propia administración, sino también de extracciones que se hacen al sector privado a través, por ejemplo, de comisiones por contratos públicos. Pero tampoco es suficiente, y esta insuficiencia se revela agudamente en las épocas electorales. En tales casos ambos sistemas se refuerzan mutuamente. El sistema de financiamiento público genera recursos de presión sobre los contribuyentes privados y es otra expresión de las asimetrías que el poder crea en favor de los actores políticos frente a los privados. Es el momento, por ejemplo, de cobrar favores concedidos, oportunidades ofrecidas y aprovechadas; de aplicar, en fin, tantos otros medios de influencia sobre los empresarios que la economía pública permite, especialmente si, como ·la venezolana, ha sido acentuadamente intervencionista.

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2. Aspectos del sistema Las elaboraciones anteriores permiten, pues, distinguir dos aspectos componentes del sistema de financiamiento público: el que es verdaderamente autónomo respecto de los actores privados y el que.utiliza los recursos públicos para establecer un intercambio presente o a futuro con dichos actores, Para comprender mejor de qué estamos hablando es preciso descender a ejemplificaciones tomadas, en gran parte, del caso venezolano, Estas ejemplificaciones están lejos de ser exhaustivas y sólo pretenden dar una idea general del asunto. En el primero de los campos enumerados figura lo que en Venezuela llamarnos "partida secreta", y en otras latitudes, "fondos reservados", es decir aquellos renglones presupuestarios que disfrutan de un régimen especial de disposición no sometido a los controles usuales, porque se suponen que son recursos destinados a la seguridad del estado. La partida secreta es una de las situaciones que tiende a beneficiar al partido de gobierno, pero no siempre se emplea para el disfrute exclusivo de éste. En todos los gobiernos debe haber proporcionado medios para muchas maniobras políticas, auxilios a fuerzas política amigas, etc, Más accesibles y equitativas son otras posibilidades que ofrece el sector público. Una muy notable, es el control de las empresas públicas, Alguna proporción del déficit crónico padecido por muchas de ellas debe originarse del desvío de fondos para el financiamiento político, Un caso especial que rastreamos a través de entrevistas y escándalos que afloran intermitentemente es el caso de las loterías públicas (Njaim 1997). Estas loterías son regionales y, por lo tanto, representan una buena ilustración de distribución de recursos entre fuerzas políticas que controlan distintas áreas del Estado, en este caso territoriales. Un instrumento muy desarrollado en los países europeos, como revelaron los escándalos de los años 90, comenzando por la tangentopo/i italiana, es el de la constitución de empresas de asesoría o servicios para el sector público, especialmente para entes locales, que realizaban prestaciones ficticias o cobraban precios superiores a los del mercado. En las circunstancias venezolanas amerita una referencia especial el sector bancario, formado por bancos que han dependido del depósito de fondos públicos para su supervivencia y que luego han sido intervenidos, y por bancos creados por el estado. En este sector han ocurrido crónicos escándalos financieros donde, de paso, ha traslucido la existencia de redes de apoyo y favores a partidos políticos o a prominentes dirigentes, Lo anterior se refiere fundamentalmente a la obtención de importantes recursos monetarios, pero en un nivel más difuso y "democrático" está la colocación de miembros de partidos, fundamentalmente debido a su calidad de tales, en puestos y empleos a 10 largo y ancho de toda la administración. Aparte de las múltiples posibilidades que ello ofrece el aspecto financiero del asunto, que es el que más nos interesa, suscita la idea de que quienes así deben su 87

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empleo al partido serán sus contribuyentes más fieles y regulares. En un trabajo anterior, ya citado (Njaim, por publicar) hemos encontrado que en el caso venezolano la crisis económica no sólo ha conducido a la desaparición de las cotizaciones por parte de la militancia, sino también a la no aplicación de los descuentos a los emolumentos, lo que sugiere que este es, más bien, un factor que presiona a que los partidos utilicen con mayor intensidad los otros medios menos ortodoxos. En el segundo campo, es decir la extracción a los privados, he mencionado ya las comisiones por contrataciones públicas que en Venezuela han sido llamadas "comisiones de partido". El ramo de la construcción figura como el más prominente, pero las comisiones abarcan muchos otros aspectos, por ejemplo, el aprovisionamiento a servicios como el Seguro Social, los hospitales, cárceles, armamento militar, etc. Dentro de esta categoría merece mención especial la forma como en los Estados Unidos se utilizaron ocasiones de acceso social al Presidente y el Vicepresidente y estadías en recintos históricos de la Casa Blanca, tales como el Lincoln Room, a cambio de contribuciones monetarias para las elecciones. El caso es por lo demás interesante para ilustrar mucho de lo que se ha dicho aquí. Se trató de un quid pro quo elaborado con la cooperación del alto gobierno y minuciosamente tarifado a cambio de contraprestaciones escandalosas, pero de las cuales no se derivaban directamente ulteriores compromisos. Pero, por otro lado, presenta contornos peculiares, porque tuvo cierto carácter masivo al no limitarse únicamente a los más grandes donantes. 3. La disgregación del sistema y sus repercusiones Seria paradójico comprobar que un sistema surgido en gran parte para dar mayor control a los partidos sobre sus fuentes de financiamiento muestre, sin embargo, iguales síntomas de desorden que los que he descrito respecto de la situación de financiamiento privado. Sin embargo, otra de las hipótesis de este trabajo es que así efectivamente ocurre. Como el aprendiz de brujo los partidos desatan fuerzas que luego no pueden controlar. Con ello quiero decir que el sistema genera una serie de agentes e intermediarios que terminan por quedarse con la mejor tajada, pretextando actuar en representación de la organización política, mientras que el torrente de desprestigio a veces parece amenazar no sólo con hundir al partido sino también al régimen democrático. El primer intermediario es, por supuesto, el gobierno sobre el cual el partido no tiene control total o que, en todo caso, desarrolla tendencias a independizarse del control partidista como lo revela la historia política venezolana desde 1959. Luego vienen multitud de personajes, ¡una verdadera fauna!, que se especializan en la situación y sacan provecho de ella, algunos hasta el punto de constituir verdaderos imperios, por ejemplo en los ramos de abastecimiento a entidades públicas, que resisten y sobreviven a la alternación de gobiernos. Se diría, incluso, que el balance neto arroja pérdidas para los partidos. Sus edificaciones, 88

por 10 menos en el caso de Venezuela, dan una impresión de penuria en comparación con las opulentas instalaciones de algunos de aquellos personajes sospechosos de haber hecho negociados bajo la advocación de esos mismos partidos. La repercusión de todos estos factores podemos abordarla, en primer lugar, desde la perspectiva de los partidos. Como estos son los que se supone dirigen el Estado, es lógico inferir que el desorden de los partidos afecta a las políticas públicas que debe producir. El análisis efectuado nos compele a postular que gran parte de los problemas de desempeño mostrados por el estado venezolano en las última décadas se originan, en medida no pequeña, en los diferentes factores que componen el síndrome analizado. La transformación de los partidos en maquinarias para ganar elecciones, y de allí en maquinarias para obtener financiamiento, es de por sí un evento de profundas y vastas consecuencias. Pero el financiamiento en las condiciones de entropía y descontrol examinadas, ha convertido vastas zonas del estado en ámbitos no de servicio público, sino en refugios de servidores de sus propios intereses. A esto hay que sumar, como ya apunte en el caso de Venezuela, las consecuencias de la crisis económica, de manera que, en cuanto a política de personal se refiere, lleva a que los puestos ya ni siquiera son entregados como recompensa a servicios prestados al partido sino como ayuda que, en condiciones de desempleo general, se convierte en privilegio. En estas condiciones, por supuesto que la maquinaria estatal se convierte en un aparato carcomido incapaz de realizar los cometidos que se supone le son propios y lo justifican socialmente. VI. ¿Cómo actuar?: El replanteamiento del asunto Al final de este trabajo resulta ineludible el planteamiento de la pregunta sobre el qué hacer. La cuestión del financiamiento de los partidos nos lleva a preguntas muy decisivas y radicales sobre la democracia y su futuro. El tema nos confronta con dilemas inquietantes. Uno de ellos lo formularía de la manera siguiente: Mientras más democracia queramos, más elecciones y campañas debemos tener. Mientras más elecciones y campañas, más cara se vuelve la democracia y el problema del financiamiento nos lleva a prácticas y resultados antidemocráticos. Mientras más queramos controlar el problema del financiamiento y de los costos de la política, tendremos que restringir el número de elecciones, tiempo de campaña, tipo y monto de las contribuciones, pero al hacer esto llegamos también a resultados antidemocráticos de otro orden. y en cuanto al financiamiento permanente de los partidos tenemos el conocido dilema más de una vez formulado: Los partidos son tan importantes para la democracia que hay que financiarlos públicamente, pero al financiarlos públicamente se convierten en organismos burocratizados, pierden vigor social y dejan de ser importantes para la democracia. Como dije en la introducción, no cuento con respuestas elaboradas hasta el detalle de políticas para resolver el problema. Las políticas generalmente

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planteadas conducen a los dilemas enunciados en el párrafo anterior. Estas políticas se han expresado en leyes y proyectos de leyes de resultados o perspectivas inciertos. Por eso me parece que hay que dar un paso más atrás y replantear nuevamente el asunto. Uno de los aspectos de ese replanteamiento es confrontar la opacidad del asunto y por ello se ha dedicado una sección al tema. La célebre frase de que "los males de la democracia se curan con más democracia" se ha convertido en un latiguillo insulso, pero que en este terreno tiene una aplicación nada banal. "Más democracia" significa en el caso dado hablar abierta y francamente sobre el asunto, y no sólo en épocas de turbación y resentimiento. Desde el flanco académico se ha contribuido a exorcizar el tema, pero ello es completamente insuficiente si no se produce un diálogo de los políticos entre sí y con la sociedad. En este diálogo debe tratarse descarnadamente el asunto de la remuneración del político. ¿Es la política o no trabajo y, además, trabajo socialmente necesario? Si lo es y quien se dedica a él seriamente no puede emprender otras actividades, merece, entonces, una remuneración. Pero ¿de dónde saldrá esa remuneración si es un trabajo no productivo de bienes y servicios medibles económicamente? La pregunta requiere una respuesta, y si no se da clara y abiertamente, se dará en forma furtiva e irregular. Por otra parte, la colectividad necesita revisar sus prejuicios sobre la política. Una sociedad donde el oficio político esté rodeado de sospechas y menosprecio no es una sociedad participativa, pese a toda la retórica que sobre la participación se ensaye, porque semejantes ideas impiden que más gente variada, talentosa y experta, se involucre en la política y genere patrones nuevos de comportamiento político que confronten y compitan con los tradicionales y viciados. Algunos de estos nuevos actores, debido a su éxito en campos no políticos, estarán en capacidad de sostenerse por sí mismos en su actividad política. Pero esto no significa, necesariamente, como se suele argumentar en Venezuela, una oligarquización de la política. En primer lugar, no puede suponerse tan mecánicamente que quien posee medios propios de fortuna carece de la capacidad de percibir el bien público más allá de sus limitados intereses. Y, en segundo lugar, si de oligarquización de la política se trata, el desempeño al respecto de muchos políticos de extracción popular es más que dudoso. También debe ser objeto de revisión el sospechar de todo favor que reciba un político. La vida en sociedad es un intercambio permanente. Muchos de tales intercambios son altamente utilitarios, pero otros están inspirados por motivaciones más altruistas. No hemos de sospechar siempre de cada favor que se otorga, ni pensar que necesariamente el político recíproca a costa del bien público. Aquí también ayudaría mucho una discusión diáfana sobre realidades y no sobre pretensiones puristas. Lo razonado en los párrafos inmediatamente anteriores se mueve en un terreno importante pero sutil de motivaciones y actitudes. A fin de potenciar tal 90

tipo de factores se requiere de mediaciones colectivas y organizaciones. A mi modo de ver este es uno de los sentidos profundos de la también conocida frase de que la democracia no puede funcionar sin partidos políticos. Se necesita ciertamente que nuevos actores irrumpan en la vida política, pero se necesita también que lo hagan en forma colectiva y organizada. Y aquí encontramos otro obstáculo a la participación. Cuando se superan todos los obstáculos en su contra, tal participación se la sigue concibiendo como un acto individual; se quiere hacer política pero no se quiere saber nada de partidos, ya sea los existentes u otros nuevos que se funden. Lamentablemente la política es un campo de lucha inclemente, donde fácilmente el esfuerzo individual sucumbe al desaliento, es ineficaz o se pierde por completo al no contar con estructuras que lo refuercen y multipliquen. Además de la efectividad del impacto, hay otras razones fundamentales por las que las salidas al asunto que nos ocupa deban pasar a través de la organización en partidos políticos. La sociedad no está en capacidad de remunerar a todo el que de buenas a primeras quiera dedicarse a la política. Se necesitan pruebas y ritos de pasaje que demuestren que la vocación pública es seria y la dedicación real. Mientras tanto se necesitan lazos de solidaridad y auxilio mutuo que permitan sostener la empresa y sus promotores. Para ello se requiere un esfuerzo colectivo, el cual se suele denominar "partido político", pero si no gusta el nombre puede emplearse cualquier otro. Y en cuanto a la tan traída y llevada "oligarquización" de la política, no vamos a decir que el partido sea un antídoto en contra, pero sí, que es una empresa tan ardua que si se la culmina difumina muchos remilgos y lleva a perspectivas más amplias que aquellas de las que originariamente se haya comenzado. En cuanto a los partidos políticos ya establecidos, de ser ciertas las hipótesis según las cuales con los irregulares sistemas de financiamiento descritos a la larga han perdido más que lo que han ganado, entonces hay incentivos reales y no imaginados para que logren un acuerdo entre sí a fin de desterrar prácticas insanas y lograr sistemas más diáfanos de financiación. En esta dirección cabe preguntarse si los pactos de estabilidad que explican en gran parte los éxitos democráticos después de la Segunda Guerra Mundial, no deberían complementarse con pactos regulatorios del problema del financiamiento. REFERENCIAS

Este artículo es, en gran medida, una reflexión sobre un archivo bastante vasto sobre todo de recortes de prensa recopilados durante una década por lo menos. Por lo tanto resultaría prolijo y excesivo citarlo en su totalidad. Para los interesados diremos que la sección más extensacomprende el casovenezolano y otras secciones abarcan otros países,especialmente los Estados Unidos e Italia. Además de lo anterior menciono los siguientes materiales: Capriles, Ruth 1989, 1990 Y 1992 Diccionario de la corrupción en Venezuela, tres volúmenes. Caracas. Consorcio de Ediciones Capriles.

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Cartier-Bresson, Jean 1996 "Corrupción institucionalizada y neo-corporatrvisrno, con ejemplos del caso francés". Nueva Sociedad. No. 145: 110-125. DelIa Porta, Donatella 1996 "Partidos políticos y corrupción. Reflexiones sobre el caso italiano". Nueva Sociedad. No. 145:92-109. Njaim, Humberto 1997 "Normas y realidad del financiamiento de los partidos políticos en Venezuela" en Delia M. Ferreira de Rubio (compiladora) Financiamiento de partidos politicos. Konrad Adenauer Stiftung y CIEDLA. Buenos aires, 205-248. Njaim, Humberto Una parte de la historia. El financiamiento de la politica (partidos politicos, campañas electorales y otros aspectos) en Venezuela. A ser publicado por Capel, Costa Rica. Payne, James L., Oliver H. Woshinsky, Eric P. Veblen, William H. Coogan y Gene E. Bigler 1990 Las motivaciones de los politicos. Los factores que impulsan a algunas personas a participar en la politica. México. Limusa.

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La Convención Interamericana contra la Corrupción Edmundo Vargas Carreña

Presidente del Grupo de Trabajo sobre Probidad y Ética Cívica del Consejo Permanente de la OEA (1994 -1997) Vicepresidente de la Conferencia Especializada de Caracas (1996) que adoptó la Convención Interamericana contra la Corrupción'"

(0) Las opiniones contenidas en este artículo son personales del autor y no representan necesariamente las de ningún órgano u organismo de la Organización de Estados Americanos o del Gobierno de Chile del cual el autor fue hasta junio de 1997 Embajador, Representante Permanente de Chile ante la üEA y en la actualidad tiene el honor de ser Embajador ante la República de Costa Rica.

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I. La cooperación internacional contra la corrupción

Consideraciones generales •La corrupción es tan antigua como la sociedad humana y a través de la historia las distintas unidades políticas, expresivas de culturas disímiles, la han encarado con diferentes respuestas que van desde su tolerancia - y aún fomento hasta su enérgica represión. •En todo caso, el comportamiento de un Estado frente a la corrupción practicada en su interior, tradicionalmente fue considerado como un asunto de la jurisdicción doméstica de ese Estado y, por ende, regido exclusivamente por el correspondiente ordenamiento jurídico interno. • Con la sola excepción de algunos precedentes de importancia muy restringida, la preocupación de la comunidad internacional para encarar el problema de la corrupción mediante normas o acciones internacionales comienza tan sólo en la presente década de los años noventa. 'Diversas razones motivaron ese cambio. En algunos casos, la fuga de corruptos hacia otro país con dineros o bienes que no le pertenecían y las dificultades que se presentaron para devolverlo o tomar acciones respecto de los bienes en su poder, significó una complicación en las relaciones internacionales de los Estados involucrados, acelerando de ese modo la conveniencia de revisar las normas internacionales vigentes a fin de afrontar esa situación. •Una razón muy importante también para este cambio ha sido el tratamiento al soborno transnacional. En la gran mayoría de los Estados, el soborno constituye un delito sólo cuando es practicado respecto de funcionarios nacionales, pero no cuando los ciudadanos o las empresas de un Estado lo realizan, más allá de sus fronteras, con funcionarios públicos extranjeros. Incluso, en algunos Estados industrializados es todavía posible deducir de la declaración de impuestos el monto del soborno entregado al funcionario de otro país. En los Estados Unidos de América, en cambio, desde 1977 la llamada Foreing Corrupt Practices Act. ha penalizado el soborno que puedan cometer ciudadanos o empresas norteamericanas respecto de funcionarios públicos de gobiernos extranjeros. Esa desigual situación en que se encuentran los inversionistas y empresarios norteamericanos con respecto a sus competidores de otros países", ha llevado a los Estados Unidos a promover que en las legislaciones nacionales de otros Estados o mediante acuerdos internacionales se 1 Según un estudio del Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América, debido a la falta de penalización del soborno transnacional en el resto del mundo, entre abril de 1994 y mayo de 1995, firmas norteamericanas perdieron alrededor de cien contratos por un monto de cerca de 45 mil millones de dólares. Cit. por Jorge García González, en su intervención en las Primeras Jornadas sobre Ética Pública. Diciembre 1996, Subsecretaría para la Reforma Política. Ministerio del Interior. Rep. Argentina, Pág. 124.

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castigue el soborno transnacional como un importante elemento en la lucha contra la corrupción. 'Un factor que ha contribuido a esta reciente preocupación para combatir la corrupción a través de medidas de carácter internacional, lo constituyen las condiciones económicas surgidas en los últimos aftoso Por una parte, los procesos de desregulación y de modernización del Estado y, por otro, la multiplicación del comercio internacional y de las inversiones extranjeras, ha significado una mayor competencia, lo cual, a su vez, ha originado la necesidad de contar de contar con niveles más exigentes de transparencia y de condiciones más objetivas y predecibles, en las contrataciones, todo lo cual, si bien ha reducido las posibilidades de corrupción, al mismo tiempo, ha significado que, en ese nuevo contexto, su práctica adquiera una mayor gravedad. 'También un elemento importante en la lucha contra la corrupción, al menos en América Latina, ha sido el proceso de consolidación y fortalecimiento de la democracia en que se encuentran empeñados muchos gobiernos. Es cierto que en democracia - con parlamentos e instituciones autónomas dotadas de amplios poderes de fiscalización, con tribunales independientes y con medio de comunicación que disponen de plena libertad para informar - los márgenes de corrupción son mucho menores que en los gobiernos autoritarios o dictatoriales; pero, al propio tiempo, no puede dejar de reconocerse que, como la experiencia lo ha demostrado, la corrupción contamina la gestión pública y deteriora a la moral social, restando así credibilidad a las instituciones democráticas. El conjunto de las circunstancias y factores anotados ha llevado a que los Estados hayan decidido aunar sus esfuerzos para, a través también de la cooperación internacional, establecer medidas o convenir acuerdos multilaterales para combatir la corrupción. Las organizaciones internacionales y la lucha contra la corrupción En Naciones Unidas, en los últimos años, tanto la Asamblea General como el Consejo Económico y Social (ECOSOC) - los dos órganos legislativos principales - han expresado su preocupación por la corrupción y adoptado importantes resoluciones al respecto. Es cierto que la Asamblea General de Naciones Unidas en su Resolución 3514 (XXX) de 15 de diciembre de 1975 condenó las prácticas corruptas en el comercio, incluido el soborno, por empresas transnacionales, en violación de las leyes y reglamentos de los países donde estas están instaladas; pero esa resolución, adoptada en otro contexto, no llegó a tener una influencia posterior en los esfuerzos de carácter internacional contra la corrupción. Es especialmente a partir de 1992, con la adopción de importantes resoluciones por parte del ECOSOC, que el tema de la lucha contra la

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corrupción comienza a adquirir una creciente importancia en la agenda de las Naciones Unidas 2 . También coadyuva a la consideración del tema de la corrupción la labor que a partir de 1992 realiza la Comisión de Prevención del Delito y de Justicia Penal, establecida ese año por el Consejo Económico Social, la cual se aboca al tema de la corrupción como un serio delito que exige la adopción de diversas medidas por parte de los Estados" . Cabe también mencionar al respecto la labor emprendida por institutos regionales asociados a la referida Comisión, como el Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente - ILANUD - el que actualmente tiene definida como una de sus áreas prioritarias de trabajo, la "lucha pública y ciudadana contra la corrupción". A su vez, la Asamblea General, el órgano principal de Naciones Unidas, ha venido preocupándose del tema de la corrupción, habiendo adoptado en los últimos años importantes resoluciones sobre la materia 4. De ellas, las más significativas han sido las adoptadas en 1996 durante el cincuenta y un período ordinario de sesiones: la Resolución 51/59 de 12 de diciembre de 1996, en la que la Asamblea General aprobó el Código Internacional de Conducta para los titulares de cargos públicos, que se contiene como anexo de dicha resolución; y la Resolución 51/191 de 16 de diciembre de 1996, en la que aprobó la Declaración de las Naciones Unidas contra la corrupción y el soborno en las transacciones comerciales. Por su parte, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OECD) ha realizado importantes actividades destinadas a la lucha contra la corrupción. Entre ellas cabe destacar especialmente las discusiones y estudios llevados a cabo para enfrentar el delito de soborno transnacional. Cabe también destacar las actividades llevadas a cabo por las organizaciones financieras, como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, las cuales, dentro de sus programas de reforma y modernización del Estado, han realizado estudios y dedicado esfuerzos al tema de la corrupción. A su vez, tanto la Unión Europea como el Consejo de Europa, han tenido un especial interés en la lucha contra la corrupción. El Consejo de Europa, por ejemplo, a través del Grupo Multidisciplinario sobre Corrupción, ha aprobado un programa de Acción de cinco años y en la actualidad se encuentra considerando un proyecto de convención europea contra la corrupción. Véase las Resoluciones 1992/22 de 30 de julio de 1992; 1993/32 de 27 de julio de 1993 ;1994119 de 25 de julio de 1994; Y 1994114 de 24 de julio de 1995del ECOSOC.

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3 Véase Crime Prevention and Criminal Justice in fue Context of Development: Realities and Perpectives of Intemational Cooperation. Practical Measures Against Corruption. Intemational Reviewof Criminal Policy N"s41 y 42 UnitedNations 1993. 4 Véase, por ejemplo, la Resolución 50/225, de 19 de abril de 1996, sobre la Administración Públicay el Desarrollo.

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El sistema interamericano y su contribución a la lucha contra la corrupción De las organizaciones intergubernamentales, probablemente sea la Organización de los Estados Americanos (OEA) la que haya hecho una contribución más efectiva a la lucha contra la corrupción en estos últimos tres años. A su vez, el combate a la corrupción ha pasado a constituirse en uno de los principales asuntos dentro de la agenda actual de la OEA. En el sistema interamericano, los primeros precedentes en lo que se refiere el tema de la corrupción se remontan a 1992. Ese año, el Comité Jurídico Interamericano, a iniciativa de su miembro doctor' Jorge Reinaldo Vanossi, incluyó el tema "Primera aproximación al enfoque jurídico de la corrupción en las Américas" 5, tema que comenzó a discutir en 1994. También, en otro contexto, ese año de 1992 en la Asamblea General celebrada en Bahamas se adoptó la resolución 1559 (XXII - 92), en la que se establece que "las prácticas corruptas en el comercio internacional".... "pueden frustrar el proceso de desarrollo integral, generando el desvío de recursos necesarios para el mejoramiento de las condiciones económicas y sociales de los pueblos". Pero, es a partir de 1994, cuando Chile introduce ese año el tema a la Asamblea General de la OEA, celebrada en Belem do Pará, que el problema de la corrupción comienza a adquirir una creciente importancia en el sistema interamericano. Ese año, los Ministros de Relaciones Exteriores en la Declaración de Belem do Pará, instaron al "estudio de medidas, dentro del ordenamiento jurídico de cada país, destinadas a combatir la corrupción, mejorar la eficiencia de la gestión pública y promover la transparencia y la probidad en la administración de los recursos públicos" y señalaron que "esa acción deberá complementarse con una reflexión conjunta sobre la importancia que la ética cívica y la probidad administrativa revisten para el fortalecimiento y la consolidación de la democracia en el Hemisferio". Por su parte, la Asamblea General, mediante la resolución 1294 (XXIV 0/94), instruyó al Consejo Permanente de la OEA para que estableciera un Grupo de Trabajo con el fin de estudiar el tema de la probidad y ética cívica. Dicho grupo, de acuerdo a la mencionada resolución, debería encargarse de, "recopilar y estudiar las legislaciones nacionales vigentes en materia de ética pública; analizar las experiencias de control y fiscalización de las instituciones administrativas existentes; hacer un inventario de los delitos que dicen relación con la ética publica configurados en las normas nacionales; y elaborar recomendaciones sobre mecanismos jurídicos para controlar dicho problema con pleno respeto a la soberanía de los Estados miembros." Al constituirse el Grupo de Trabajo sobre Probidad y Ética Cívica, y dada la amplitud de su mandato, éste no se limitó a sólo cumplir las tareas específicas que se le encomendaron, como la recopilación de legislaciones contra la

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CJI/SO.llldoc. 2/92

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corrupción. También comenzó a asumir otras funciones por iniciativa propia como redactar un borrador de Declaración y de Plan de Acción para que fuera considerado por los Jefes de Estado y de Gobierno, que se reunirian a fines de 1994 en la Cumbre de las Américas en Miami. Efectivamente, con posterioridad, los Jefes de Estado y de Gobierno tomaron en cuenta en Miami ese borrador, siendo ese el único documento considerado por la Cumbre de las Américas que provino de un órgano de la OEA. El Grupo de Trabajo también se abocó a otras tareas, como la de organizar conjuntamente con el Gobierno de la República Oriental del Uruguay un seminario sobre la corrupción, el cual tuvo lugar en Montevideo en noviembre de 1995, el cual contó con la participación de distinguidas personalidades y calificados expertos en el tema. Pero, sin dudas, la labor más importante desarrollada por ese Grupo de Trabajo ha sido su participación en la elaboración, negociación y adopción de la Convención Interamericana contra la Corrupción - de lo que se tratará en la sección siguiente - y la formulación del Programa Interamericano de Cooperación para Combatir la Corrupción, que fuera adoptado por el vigésimo séptimo período ordinario de la Asamblea General, celebrado en Lima en junio de 1997. Desde luego, las tareas del sistema interamericano en lo que se refiere al combate a la corrupción, adquirieron un gran impulso con la Cumbre de las Américas de Miami de 1994, en la que los Jefes de Estado y de Gobierno en el punto 5 del Plan de Acción hicieron notar que "El problema de la corrupción es hoy día un asunto de primordial interés no solamente en este Hemisferio, sino también en todas las regiones del mundo. La corrupción en los sectores público y privado debilita la democracia y socava la legitimidad de los gobiernos e instituciones. La modernización del Estado, que incluya la desregulación, la privatización y la simplificación de los procedimientos gubernamentales, reduce las oportunidades de corrupción. En una democracia, todos los aspectos de la administración pública deben ser transparentes y estar abiertos al escrutinio público". Consecuentemente, los Jefes de Estado y de Gobierno en esa oportunidad instruyeron a sus Gobiernos para que directamente o dentro del marco de la OEA adoptasen diversas medidas que permitieran encarar el problema de la corrupción. También dentro de la OEA, además de la importante labor realizada por el Grupo de Trabajo sobre Probidad y Ética Cívica, han tenido injerencia en el tema del combate de la corrupción, el Secretario General de la Organización, quien ha participado activamente en la elaboración de propuestas relativas a la lucha contra la corrupción; y el Comité Jurídico Interamericano, el cual junto a su meritoria participación en el proceso de elaboración de la Convención Interamericana contra la Corrupción - de la que también se tratará en la sección siguiente - se encuentra abocado en la actualidad, por mandato de la Asamblea

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General, a la redacción de legislación modelo sobre los delitos de enriquecimiento ilícito y el soborno transnacional. El mayor desafio que actualmente recae sobre la üEA en esta materia es la implementación del Programa Interamericano de Cooperación para Combatir la Corrupción, que fuera adoptado en Lima por el vigésimo séptimo período ordinario de sesiones de la Asamblea General. Dicho programa encuentra su fundamento en la Convención Interamericana contra la Corrupción y comprende acciones en el ámbito jurídico, institucional, internacional y de la sociedad civil. Su implementación ha sido confiada a la Secretaría General a través de la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos, bajo la supervisión del Consejo Permanente.

n. Orígenes, negociaciones contra la Corrupción

y adopción

de la Convención Interamericana

La iniciativa de Venezuela Durante la Cumbre de las Américas celebrada en Miami en 1994, el Presidente de Venezuela, doctor Rafael Caldera, propuso ·la celebración de un tratado internacional entre los Estados del hemisferio para combatir la corrupción. Esta iniciativa fue acogida por la Cumbre de las Américas, la que dentro del punto 5 del Plan de Acción dispuso que los Gobiernos, "Desarrollarán en la üEA, con la debida consideración de los tratados y las leyes nacionales pertinentes, un enfoque hemisférico sobre los actos de corrupción en los sectores público y privado que incluya la extradición y el enjuiciamiento de los individuos que hayan sido acusados de corrupción, a través de la negociación de un nuevo acuerdo hemisférico o de nuevos arreglos dentro de los marcos existentes para la cooperación internacional". A los pocos días de haber concluida la Cumbre de Miami, el 15 de diciembre de 1994, el Representante Permanente de Venezuela ante la üEA, Embajador Sebastián Alegrett, presentó al Consejo Permanente un proyecto de Convención lnteramericana contra la Corrupción a fin de que éste fuese considerado por dicho Consejo. El proyecto presentado por Venezuela consta de 14 artículos y su propósito, de acuerdo a su artículo segundo, "es promover la cooperación entre las Partes a fin de luchar a nivel internacional y de manera eficaz contra la corrupción'"'.

El Anteproyecto de Convención Interamericana contra la Corrupción preparado por el Presidente del Grupo de Trabajo sobre Probidad y Ética Cívica El Consejo Permanente, al recibir el proyecto de Convención presentado

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OEAlSer/G CP/doc. 2544/94 de 16 de diciembre 1994. En adelante, el Proyecto de

Venezuela.

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por el Gobierno de Venezuela. lo transmitió al Grupo de Trabajo sobre Probidad y Ética Cívica. que había sido constituido en virtud de la resolución 1294 (XXIV-O/94) de la Asamblea General de la üEA. La primera decisión que adoptó el referido Grupo de Trabajo con relación al proyecto de Venezuela, fue solicitar observaciones y comentarios a los Gobiernos de los Estados Miembros de la üEA. Al poco tiempo. los Gobiernos de la Argentina y del Uruguay formularon importantes observaciones al refendo proyecto. En el transcurso de las discusiones dentro del Grupo de Trabajo quedó de manifiesto que para poder avanzar en la redacción de un proyecto de convención era necesario contar con un anteproyecto único que sirviera de base a las negociaciones de la Convención. Esas consideraciones fueron transmitidas. a través del Consejo Permanente, a la Asamblea General, la que, mediante la resolución 1346 (XXV01(5) decidió en su párrafo 5 "Encomendar al Presidente del Grupo de Trabajo sobre Probidad y Ética Cívica que prepare un proyecto de Convención Interamericana contra la Corrupción, con el apoyo de la Secretaría General y con base en la propuesta presentada por el Gobierno de Venezuela. teniendo en cuenta las observaciones que hayan formulado los gobiernos". El Presidente del Grupo de Trabajo dIO cumphmiento al mandato recibido presentando un anteproyecto de Convención Interamericano contra la Corrupción - . En la elaboración del referido documento. tal como se expresa en su introducción, se tuvo en cuenta el Proyecto de Convención Interamericana contra la Corrupción elaborado por Venezuela, asi como las observaciones presentada por Argentina y Uruguay a ese proyecto. También se tuvo especialmente en consideración la Convención de Naciones Unidas sobre el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, - que ya en esa época vinculaba a más de cien Estados -, la Convención Interamericana de ASIstencia Mutua en Materia Penal, y la Convención lnteramericana sobre Extradición.

El Proyecto del Comité Jurídico Interamericano La citada resolución 1346 (XXV - 0/95) en su párrafo 6 dispuso que el Comité Juridico Interamericano. en su período de sesiones de agosto de ese año, formulase observaciones al anteproyecto de Convención lnteramericana contra la Corrupción. que de conformidad con el párrafo anterior de la referida resolución, había preparado el Presidente del Grupo de Trabajo sobre Probidad y Ética Cívica

7 OEAlSer.G CP/doc. 2614/95 de 16 de junio 1995, en adelante el Anteproyecto del Presidente del Grupo de Trabajo.

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El Comité Jurídico Interamericano, al considerar el mandato que se le había encomendado. decidió que la mejor forma de cumplirlo consistía - además de formular observaciones - en presentar un nuevo proyecto alternativo Dicho proyecto se contiene en el documento denominado "Cooperación Internacional para Reprimir la Corrupción", el cual también contiene las coincidencias y discrepancias con el anteproyecto del Presidente del Grupo de Trabajo, así como la formulación de nuevas proposiciones que no constaban en dicho anteproyecto De estas últimas. posiblemente las más novedosas sean las llamadas "cláusulas democráticas", según las cuales de acuerdo al artículo 14 dcl proyecto del Comité. cualquier Estado Parte puede declarar suspendida la Convención, en todo o en parte. respecto de otro Estado cuyo Gobierno haya sído declarado en violación del ejercicio efectivo de la democracia representativa por el órgano competente de la üEA. como asimismo el Estado requerido puede considerarse no obligado a dar la cooperación requerida cuando el Estado requenente haya sido declarado en violación del ejercicio efectivo de la democracia representativa por ese órgano competente o cuando tenga fundadas razones para considerar que el Estado requeriente ha Violado los derechos humanos del inculpado, procesado o condenado 9 El Proyecto de Convención elaborado por la Reunión de Expertos convocada por el Grupo de Trabajo sobre Probidad y Ética Cfvica La citada resolución 1346 (XXV- 0/95), en su párrafo 7. decidió convocar a un período extraordinario de sesiones del Grupo de Trabajo sobre Probidad y Ética Cívica. con la participación de expertos designados por los Gobiernos. a fin de redactar la versión definitiva del Proyecto de Convención Interamericana contra la Corrupción. sobre la base del proyecto que había elaborado el Presidente del Grupo de Trabajo. En ese cometido el Grupo de Trabajo constituido por expertos. debería tener en cuenta las observaciones formuladas por el Comité Jurídico Interamericano. Sin embargo, el Presidente del Grupo de Trabajo propuso a éste que en vez de tomar como documento base su proyecto, se adoptase para esos efectos el del Comité Jurídico Interamericano El Grupo de Trabajo, constituido por calificados expertos que enviaron la mayoría de los gobiernos. se reunió en tres ocasiones en la sede de la üEA en Washington 10 • OEAlSer. G CP/GT/PEC - 22195 de 19 de septiembre 1995. En adelante, el proyecto del Comité JurídicoInteramericano. 9 Estas cláusulas democráticas no contaron con el apoyo de todos los Miembros del Comité Jurídico Interamericano. En sus votos de abstención los Miembros Ramiro Saraiva Guem:ro. José Luis Siquciros y Jonathan Fried manifestaron su desaroerdo respecto del todo o parte de esa propuesta. 10 Del 27 de DOviembre al 1 de diciembre de 1995; del 30 de enero al 1 de febrero de 1996; ylosdiu 11 Y 12de marzo de 1996.

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A los artículos propuestos por el Comité Jurídico Interamericano - los que fueron mantenidos, modificados o suprimidos - en esas reuniones se agregaron nuevas e importantes disposiciones, como las relativas a las medidas preventivas y el propósito de la Convención de que ésta, además de promover y regular la cooperación internacional, debería fortalecer el desarrollo por cada uno de los Estados Partes de los mecanismos internos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción. Tras arduas e intensas negociaciones, en la que siempre se procuró buscar fórmulas de consenso, sin que nunca se llegara a someter a voto una disposición sustantiva, se aprobó el proyecto de Convención, el cual una vez revisado por la Comisión de Estilo, sirvió de proyecto definitivo a las deliberaciones de la Conferencia Especializada que adoptó la Convención II .

La Conferencia Especializada sobre el Proyecto de Convención Interamericana contra la Corrupción Convocada por el Consejo Permanente de la OEA, en virtud del párrafo 8 de la resolución 1346 (XXV - 0/95) de la Asamblea General de la OEA, se celebró en Caracas del 27 al 29 de marzo de 1996, la Conferencia Especializada para adoptar la Convención Interamericana contra la Corrupción. Concurrieron a esa Conferencia, representantes de la mayoría de los gobiernos de los Estados de la OEA, siendo muchos de los Jefes de Delegación altas autoridades nacionales de sus respectivos gobiernos, como Ministros de Relaciones Exteriores, del Interior, Justicia, Secretarios Generales de ella Presidencia, Presidentes de Cortes Supremas, o Contralores Generales de la República, habiendo también formado parte de las delegaciones los expertos que habían participado en las reuniones del Grupo de Trabajo, todo lo cual refleja la importancia que los gobiernos otorgaron a esa Conferencia. La Conferencia adoptó el texto del proyecto elaborado por la Reunión de Expertos del Grupo de Trabajo introduciendo sólo cambios menores o de importancia restringida. De los tres nuevos artículos que se agregaron al proyecto, dos habían quedado pendientes de la Reunión de Expertos'? y el otro, con algunas modificaciones, se desprendió de un párrafo que estaba incluido en un artículo del proyecto de la Reunión de Expertos'? . Una propuesta presentada durante la Conferencia por Uruguay relativa a las limitaciones a la aplicación de la Convención por fundadas consideraciones de orden pública no fue acogida. Al término de la Conferencia, representantes de veintidós Estados la suscribieron':". 11 OENSer.K/XXXN.l CICOR/doc. 7/96 19 de marzo de 1996. En adelante, el proyecto de la Reunión de Expertos 12 Los artículos X sobre Notificación y XIX relativo a la aplicación en el tiempo. 13 Articulo XVII sobre Naturaleza del Acto. 14 Entre los Estados que no suscribieron en Caracas la Convención, se encontraban Canadá y los Estados Unidos de América. Sin embargo, este último la firmó pocos meses

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III. Análisis de las disposiciones de la Convención Interamericana contra la Corrupción Estructura de la Convención La Convención Interamericana contra la Corrupción consta de 28 artículos, además de un preámbulo. Tales artículos no se encuentran divididos en títulos, capítulos o secciones por lo que cualquiera clasificación de sus normas no tiene su origen en su texto. Sin embargo, es fácil percibir dentro de la Convención la existencia de normas de diferente naturaleza. Así, algunas de sus normas tienen un carácter obligatorio para todos los Estados Partes. Es el caso de los artículos que definen ciertos términos (artículo 1); establecen los propósitos de la Convención (artículo II); precisan su ámbito y jurisdicción (artículos IV y V); determinan los efectos sobre el patrimonio del Estado (artículo XII) o la naturaleza del acto de corrupción (artículo XVII). En cuanto a los delitos o actos de corrupción, la Convención buscó una solución imaginativa que permitiera distinguir entre la situación de los Estados que hubiesen tipificados dichos delitos o actos y los que no lo han hecho. Respecto de ciertos actos de corrupción - los establecidos en el artículo VI - las normas de la Convención son obligatorias para todos los Estados; en cambio, otros actos como el soborno transnacional (artículo VIII), el enriquecimiento ilícito (artículo IX) u otros que todavía no se encuentran tipificados en las legislaciones de todos los estados, como los que se contienen en el artículo XI sobre desarrollo progresivo, son sólo obligatorios para aquellos Estados que hayan tipificados esos actos de corrupción como delitos en sus correspondientes legislaciones penales. Para los Estados que no han tipificado en sus legislaciones tales actos, existe tan sólo la obligación de "adoptar las medidas necesarias" para tipificarlos como delitos en su derecho interno - obligación que reitera el artículo VII - sin perjuicio de que esos Estados se encuentran obligados a brindar la asistencia y cooperación prevista en la Convención, "en la medida que sus leyes lo permitan". Corolario de que uno de los propósitos de la Convención es de orden interno, en el artículo I1I, como una cláusula programática, se establecen las "medidas preventivas", que los Estados "convienen en considerar", "dentro de sus propios sistemas internacionales". La cooperación internacional, que constituye otro de los propósitos principales de la Convención, se expresa en las disposiciones relativas a la extradición (artículo XIII); asistencia y cooperación (artículo XIV); los bienes (articulo XV); y el secreto bancario (artículo XVI).

más tarde en Panamá durante el vigésimo sexto periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la O.EA

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Otras normas de la Convención regulan aspectos administrativos como es el caso del artículo X sobre notificación y el artículo XVIII sobre las autoridades centrales o sobre su aplicación en relación al tiempo (artículo XIX) o respecto a otros acuerdos o prácticas (artículo XX). Por último, los artículos XXI a XXVIII se refieren a las cláusulas finales que son usuales en los tratados multilaterales. A continuación se analizarán cada una de las disposiciones de la Convención, siguiendo el orden en que ellas constan.

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Preámbulo En el preámbulo de un tratado, usualmente los Estados que han participado en su negociación dejan constancia de las razones o motivos que los han llevado a adoptar ese tratado. De acuerdo al derecho internacional, tal como este se encuentra reflejado en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados 15, el preámbulo junto al texto y los anexos, configuran el contexto del tratado, el cual, a su vez, constituye un elemento de fundamental importancia para su interpretación. En el preámbulo de la Convención Interamericana contra la Corrupción, los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos manifestaron estar "convencidos de que la corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia, así como contra el desarrollo integral de los pueblos"; "persuadidos de que el combate contra la corrupción a las instituciones democráticas, evita distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social"; "convencidos de la importancia de generar conciencia entre los países de la región sobre la existencia y gravedad de este problema, así como la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil en la prevención y lucha contra la corrupción" y "de la necesidad de adoptar cuanto antes un instrumento internacional que promueva y facilite la cooperación internacional para combatir la corrupción y, en especial, para tomar medidas apropiadas contra las personas que cometan actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas o específicamente vinculados con dicho ejercicio, así como respecto de los bienes producto de estos actos". Una discusión que se suscitó a través de toda la negociación de la Convención fue la de la vinculación entre la vigencia de la democracia y la corrupción. En el primer párrafo del preámbulo del proyecto presentado por Venezuela, se señalaba que "la corrupción es una de las causas que atentan contra la vigencia de la democracia representativa", párrafo éste que fue substituido en el anteproyecto presentado por el Presidente del Grupo de Trabajo, en el que se consideraba "que la democracia representativa es condición IS Articulo 31, párrafos 1 y 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.

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indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región y que la corrupción es uno de los factores que pueden afectar negativamente su plena vigencia". Este último texto fue criticado por el Comité Juridico Interamericano, aduciendo que este pudiese "ser erróneamente interpretado como justificativo del derrocamiento por la fuerza de un gobierno democrático en razón de ser corrupto", por lo que propuso la fórmula que, con los cambios introducidos por la Reunión de Expertos, en definitiva fue recogida por el preámbulo de la Convención, según la cual: "Considerando que la democracia representativa, condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región, por su naturaleza, exige combatir toda forma de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas, así como los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio". El preámbulo también cumple la finalidad de que en él pueden ubicarse fórmulas de compromiso entre posiciones opuestas. Así, algunas delegaciones al comienzo de la Reunión de Expertos, particularmente la de Colombia, pretendieron utilizar la Convención Interamericana contra la Corrupción como un instrumento en la lucha contra el crimen organizado y el lavado de dinero proveniente del tráfico ilícito de estupefacientes. En cambio, a juicio de la mayoría de las otras delegaciones, la Convención debería tener como propósito principal prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción proveniente del ejercicio de las funciones públicas o de los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio. Este último criterio fue el que prevaleció - y así señala se seftala en el último párrafo del preámbulo - sin perjuicio de que, como una concesión hacia quienes querían vincular la Convención con la lucha contra el crimen organizado y el narcotráfico, en el preámbulo se dejara constancia que "a menudo, la corrupción es uno de los instrumentos que utiliza la criminalidad organizada con la finalidad de materializar sus propósitos", así como de la preocupación "por los vínculos cada vez más estrechos entre la corrupción y los ingresos provenientes del tráfico ilícito de estupefacientes que socava y atentan contra las actividades comerciales y financieras legítimas y la sociedad, en todos los niveles".

Definiciones de conceptos empleados por la Convención Al igual que acontece con otros instrumentos internacionales, el primer artículo de la Convención Interamericana contra la Corrupción, incluye ciertas definiciones "para los fines de la presente Convención". Se trata de una técnica jurídica que resulta conveniente en determinados tratados internacionales, pero cuya utilidad en esta Convención no se advierte con claridad. Su incorporación se debió a la insistencia de no pocas delegaciones que quisieron a través de esas definiciones precisar el sentido y alcance de algunos de los términos que frecuentemente se emplean en la Convención. Las tres definiciones que se contemplan en el artículo 1 -las de función publica, funcionario público y bienes- han sido redactadas con una gran

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amplitud, lo que responde a la intención de abarcar los diversos sistemas jurídicos de los Estados; pero tal amplitud puede conspirar al objetivo que se tuvo en consideración de lograr una precisión en los conceptos empleados. Para la Convención, función pública es toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos. Cabe señalar que con la referencia a los niveles jerárquicos se tiende a incluir, a los efectos de la Convención, aun a los actos de corrupción que provienen de funcionarios menores o inferiores, que realizan actos de corrupción en operaciones de rutina. Por otra parte, es importante tener presente que esa definición de función pública comprende sólo a la realizada por una persona natural, con lo que quedan excluidas las personas jurídicas, lo que puede llegar a tener cierta relevancia especialmente en relación a situaciones como la contratación de empresas privadas que prestan servicios que con anterioridad eran tradicionalmente cumplidos por el Estado. Con ello, se suscita el tema de la penalización de los directivos de esas empresas cuando estas cometan un acto de corrupción de aquellos que define la Convención. Con todo, a pesar de esa definición, es posible sostener en virtud de otras disposiciones de la Convención que los actos de corrupción cometidos por quienes actúan en representación de una persona jurídica quedan cubiertos por algunas disposiciones de la Convención, La definición de "funcionario público", "oficial gubernamental definición ésta obviamente traducida del inglés, pero que no se encuentra recogida por la gran mayoría de las legislaciones de los países hispano parlanteso de "servidor público" es también amplia, toda vez que comprende a "cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos". Con relación a esta definición de funcionario público, cabe tener presente que la Convención no limita su aplicación únicamente a los funcionarios públicos, toda vez que en otras disposiciones, como el último párrafo del preámbulo y el número 2 del artículo 11, se encuentran referencias, además de los actos de corrupción cometidos en el ejercicio de la función pública, a aquellos que están vinculados con tal ejercicio. La tercera definición que se consigna en el artículo 1 es la de bienes, a los que se describe como los activos de cualquier tipo, muebles o inmuebles, tangibles o intangibles y los documentos o instrumentos legales que acrediten, intenten probar o se refieran a la propiedad u otros derechos sobre dichos activos.

Propósitos de la Convención De acuerdo al artículo II de la Convención, ésta tiene dos propósitos fundamentales. El primero de ellos dice relación con las acciones internas que 106

cada Estado puede adoptar para promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción. Se trata de mecanismos eminentemente facultativos y que no están sujetos, en consecuencia, a un controlo supervigilancia internacional. El segundo objetivo de la Convención es de naturaleza internacional y se refiere a las acciones tendientes a promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio. Cada uno de estos dos propósitos es desarrollado posteriormente por diversas disposiciones de la Convención. Medidas preventivas En el artículo I1I, la Convención ha incorporado un conjunto de "medidas preventivas", "a los fines expuestos en el articulo II de la Convención". Se trata de una disposición novedosa que no figuraba en los proyectos de Venezuela, del Presidente del Grupo de Trabajo y del Comité Jurídico Interamericano y que fue incorporada durante la Reunión de Expertos por iniciativa de varias delegaciones, particularmente las de Argentina, Colombia y Estados Unidos. Este último, en sus observaciones al Proyecto del Comité Jurídico Interamericano, había propuesto un articulo con "Principios Fundamentales", el 16 cual, en alguna medida, fue recogido por este articulo m . En general, las doce medidas que se incluyen en este articulo tienen un carácter más programático que vinculante para los Estados, toda vez que el compromiso que adquieren los Estados Partes mediante esta disposición es meramente el de "considerar su aplicabilidad dentro de sus propios sistemas institucionales" . Estas medidas preventivas que los Estados pueden crear, mantener o fortalecer comprenden, según dispone el artículo I1I, las normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas, las que deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y a asegurar la preservación y el uso adecuado a los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones; las instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la adecuada comprensi~~ de sus responsabilidades y las normas éticas que rigen SUS responsabilidades; los sistemas para la declaración de los ingresos por parte de las personas que desempefian funciones públicas y para la contrataci~n de los funcionarios públicos así, corno para la adquisición de bienes y serviCIO~ por parte del Estado q~e aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales slste~; las leyes q~e ehlIllnen los beneficios tributarios a cualquier persona o SOCIedad que efectúe 16

OEASer.G.CP/GT/PEC-24/95-a, 21 noviembre 1995.

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asrgnacioncs en violación de la lcgrslación contra los Estados Partes, las medidas que impiden el soborno de funcionanos públicos nacionales y extranjeros, V los mecanismos para estimular la participación civil y de las orgaruzacrones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción También dentro de estas medidas se incluye el estudio de la relación entre la remuneración equitativa y la probidad en el servicio público Asimismo, dentro de estas medidas, el artículo 111, recogiendo una iniciativa de la delegación de la Argentina, incluye la de crear, mantener o fortalecer sistemas para proteger a los funcionarios públicos y a los CIudadanos que denuncian actos de corrupción Esta medida fue adoptada después de que en la Reunión de Expertos y en la propia Conferencia de Caracas, delegaciones como la de Chile v MéXICO. con el fin de evitar denuncias Irresponsables. exigieran que estas deberían ser hechas de buena fe y, en todo caso, las denuncias deberían ser formuladas de confornudad con la Constitución y los pnncipros fundamentales del respccuvo ordenamientoJurídico Las medidas preventivas que se conucncn en este articulo. han servido de fundamento, Junto a otras, para la adopción por el XXVII periodo ordmario de scsroncs de la Asamblea General de la OEA. del Programa lntcramcricano de CooperacIón para Combaur la Corrupción Ambito Conforme al artículo IV, la Convención debe aplicarse "siempre que el presente acto de corrupción se haya cometido o produzca sus efectos en un Estado Parte" Sin dudas, la Convención se aplica cuando un acto de corrupción se comete dentro del territorio de un Estado. pero. como ella no precisa el alcance del término "efectos". los órganos administrativos o Judiciales llamados a aplicarla o interpretarla deberán, en cada caso, determinar cuando un acto de corrupción que ha SIdo comeudo en el extranjero produce efectos en el Estado Parte

Jurisdicción En materia de jurisdicción. el artículo V de la Convención adopta una concepción muy amplia El párrafo pnrnero de ese artículo exige a los Estados Partes que adopten las medulas necesarias para ejercer su jurisdicción respecto de los delitos que han sido tipificados de acuerdo a la Convención cuando estos se cometan en su territono Ó. como dispone el párrafo tercero. cuando el presunto delincuente encontrándose en su territorio, el Estado no lo extradite a otro pais por motivo de su nacionaheJad. Por su parte, el párrafo 2 faculta a los Estados a ejercer su jurisdicción en el caso de que el delito haya sido cometido por uno de sus nacionales o una

persona que tenga su residencia habitual en 61. Por último. el pérrafo 4. de manera amplia., DO excluye la apIiaIQ6n de

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cualquiera regla de junsdicción penal establecida por una Parte en virtud de su legislación nacional Actos de corrupción

El artículo VI trata del tema central de la Convención. cual es la uprficación de las conductas que consutuycn dehtos o actos de corrupción Desde los pnmeros proyectos - el de Venezuela, el del Presidente del Grupo de Trabajo y el del Comité Jurídico Interamericano - se optó por no formular una defimción abstracta o genérica 5100 en descnbir y tipificar los que esos proyectos mlclales denominaron "delitos" y que postenormente la Convención llamó "actos de corrupción" Sm dudas. este articulo constituye la pnnclpal dasposlClón de la Convención. lo que exphca los prolongados y arduos esfuenos que se realizaron durante la Reuruon de Expertos del Grupo de Trabajo para dotarlo de la mayor precisión posible y confenrle un carácter obhgatono para todos los Estados Partes En los InciSOS a) y b) del párrafo 1 del articulo VI se describen como actos de corrupción aquellos comeudes tanto por el funcsonsno pUblico o la persona que ejerce las funciones púohcas que requieran o acepten. como a qUienes ofrezcan u otorguen, directa O índsrectamente. a ese funcionariO pébhco o persona que ejerza funciones pUblicas "cualquier objClo de valor pecumano \J otros beneñcios como dádivas. favores, promesas o ventajas" En ambas suuaciones, tanto el rcquennucnto o sohcitud como el ofrecimiento U otorgamiento deben ser hechas "a cambio de la reahzación u omlllón de cualquier aeto en el ejercicio de sus functones pUbllcu" La expresión "a cambao de". que se emplea en este articulo. antroduce el problema del elemento de prueba de que el acto de corrupción deba ser el resultado del rcquenmlento U ofrecimiento de un benefiCIO al funcaonano púbhco o a la persona que qercc funciones públicas En todo caso. dada la amplitud con que ha 51