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EUROBASK Europako Mugimenduaren Euskal Kontseilua Consejo Vasco del Movimiento Europeo
EUROPA EN EL S. XXI: SER O NO SER
San Sebastián-Donostia. Palacio de Miramar 21-22-23-de julio de 2010
Organizador:
EUROBASK Europako Mugimenduaren Euskal Kontseilua Consejo Vasco del Movimiento Europeo
José Mª González Zorrilla. Presidente. Jose Mari Etxebarria. Vicepresidente. Ángel García Ronda. Vicepresidente. Carmelo Barrio Baroja. Vicepresidente. Mikel Irujo Amezaga. Vicepresidente. Isabel López Aulestia. Vicepresidente.
Javier Somoza. Vicepresidente. Juan José Álvarez. Secretario General y Director del Curso. Eusebio Cadenas Cordero. Vocal. Eusebio Gainza Lafuente. Vocal. José Poza Valle. Vocal. Isabel Aspe-Montoya. Directora Técnica.
Colaboradores:
- Diputación Foral de Álava/Araba. - Diputación Foral de Bizkaia. - Diputación Foral de Gipuzkoa. - Parlamento Vasco. - Secretaría General de Acción Exterior. Gobierno Vasco.
........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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ÍNDICE: OBJETIVOS.........................................................................................................................................................
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21 DE JULIO ¿CUÁL ES EL PROYECTO EUROPEO PARA EL SIGLO XXI? Conferencia inaugural: ¿Cuál es el proceso europeo del s.XXI? BENITA FERRERO-WALDNER......................................................................................................................... Ex Comisaria Europea de Relaciones Exteriores y Política Europea de Vecindad.
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Conferencia introductoria: La Unión Europea en la nueva gobernanza monetaria y financiera mundial. MICHEL CAMDESSUS........................................................................................................................................ Ex Director Gerente del FMI.
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¿A dónde nos lleva el Tratado de Lisboa? ARACELI MANGAS............................................................................................................................................. Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Salamanca.
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Gobernanza multinivel y políticas de cohesión en el Tratado de Lisboa. FRANCESC MORATA........................................................................................................................................ Catedrático de Ciencia Política. Universidad Autónoma de Barcelona. Catedrático Jean Monnet de Integración Europea. La innovación política de Europa. DANIEL INNERARITY........................................................................................................................................ Catedrático de Filosofía Política y Social, Investigador Ikerbasque en la UPV/EHU y Director del Instituto de Gobernanza Democrática.
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22 DE JULIO ECONOMÍA Y SOCIEDAD EUROPEA TRAS LA CRISIS La nueva Estrategia para relanzar la economía, el empleo y la innovación en la UE. JOSEP BORRELL............................................................................................................................................... Presidente del Instituto Universitario Europeo de Florencia. ¿Qué ha cambiado tras la crisis? Perspectivas para la economía europea tras el crash del 2008. CRISTÓBAL MONTORO.................................................................................................................................... Portavoz en la Comisión de Economía y Hacienda en el Congreso de los Diputados. Ex Ministro de Hacienda y ex parlamentario europeo.
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Europa en la encrucijada. MARIO FERNANDEZ....................................................................................................................................... Presidente de BBK.
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La creación de empleo en la sociedad europea: una respuesta necesaria para salir de la crisis. EDUARDO ROJO TORECILLA....................................................................................................................... Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Autónoma de Barcelona.
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¿Invisibilidad? La pobreza sale a nuestro encuentro. VÍCTOR RENES AYALA.................................................................................................................................... Sociólogo. Responsable del Servicio de Estudios de Caritas Española. Miembro del Instituto Social "León XIII".
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23 DE JULIO LA UNIÓN EUROPEA EN LA ESFERA INTERNACIONAL El euro en la esfera internacional: Respuestas a la crisis, lecciones y retos. JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ-PÁRAMO............................................................................................................. Miembro del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo. Europa y la Revolución Reproductiva. Retos demográficos y migratorios para la UE en la próxima década. JULIO PÉREZ DÍAZ.......................................................................................................................................... Científico Titular del Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Instituto de Economía, Geografía y Demografía. Centro de Ciencias Humanas y Sociales.
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La Europa invisible. LLUIS BASSETS................................................................................................................................................. Director adjunto de El País
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Europa en transformación: avances hacia una política exterior común. IGNACIO TORREBLANCA.............................................................................................................................. Director de la Oficina en Madrid del European Council on Foreign Relations (ECFR) y profesor de la UNED.
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OBJETIVOS La Unión Europea se encuentra en un momento crucial en su breve historia. En un mundo cambiante e impredecible, con un creciente y cada vez más diversificado número de actores a nivel internacional, la Unión Europea aspira a ser una potencia mundial y política, pero la falta de voluntad para actuar en común hace que sea percibida con ambigüedad, tanto a nivel interno como externo. El título del Seminario invita a preguntarnos si Europa se ha convertido en un Hamlet de las relaciones internacionales, sobre quien Salvador de Madariaga afirmaba: “Hamlet era incapaz de ser, ésta es la verdadera tragedia del príncipe”. ¿Cuál es el proyecto europeo para el s. XXI? ¿Cuáles son las perspectivas para el euro en la nueva geoeconomía? ¿Existe una estrategia europea para relanzar la economía europea? ¿Cómo equilibrar lo económico y lo social? ¿Es la Unión Europea el nuevo Hamlet de las relaciones internacionales? Son algunas de las preguntas y reflexiones que centraron este Curso. La primera jornada se dedicó a analizar los contenidos del Tratado de Lisboa y qué nuevos instrumentos institucionales aporta para afrontar con éxito los retos tecnológicos, sociales, económicos, migratorios, medioambientales y políticos de este nuevo siglo. En la segunda jornada se conoció la posición y desafíos del euro en la futura gobernanza económica y nueva redistribución del poder a nivel mundial, resultado de la necesidad de adecuar las viejas instituciones del s. XX a la nueva realidad geoeconómica del s. XXI. A su vez, se analizaron las estrategias europeas de salida a la crisis y cómo impulsar un gobierno económico europeo capaz de coordinar las políticas económicas y equilibrar crecimiento con creación de empleo, justicia social y protección del medio ambiente. En esta sesión se subrayó el compromiso europeo de lucha contra la pobreza en este Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social y conocimos también los modelos europeos de mercado de trabajo y algunas propuestas de reforma laboral en la UE. En la tercera jornada se debatió sobre si la Unión Europea cuenta con mecanismos suficientes para reforzar su posición como actor global, y se profundizó en el análisis de la disyuntiva que se abre frente a Europa: replegarse en sí misma para protegerse de las consecuencias negativas de la globalización, o situarse a nivel global con una nueva misión y objetivos.
Miembros de EUROBASK y participantes en la apertura y Curso de Verano con la camiseta conmemorativa del Año Europeo contra la Pobreza y la Exclusión Social. De izda. a derecha: J.M. Etxebarria, A. Mangas, M. Camdessus, I. Mendia, J.M. González Zorrilla, B. Ferrero-Waldner, J.J. Álvarez, I. López Aulestia, F. Morata e I. Alkorta.
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BENITA FERRERO-WALDER
JORNADA 21 DE JULIO
¿CUÁL ES EL PROYECTO EUROPEO PARA EL SIGLO XXI?
BENITA FERRERO-WALDNER. Ex Comisaria Europea de Relaciones Exteriores y Política Europea de Vecindad.
¿CUAL ES EL PROCESO EUROPEO DEL S. XXI? Hay muchas formas de describir las circunstancias que estamos viviendo en la UE. Personalmente, comparto la idea de que “el vaso está medio lleno” con el Sr. Kupcha, el profesor europeísta de la Universidad de Georgetown (Washington), aunque sé que en la actual situación es un comentario atrevido. Es cierto que estamos en un momento “crucial” de nuestra historia, incluso me atrevería a decir que nos hallamos en la situación más difícil desde la II Guerra Mundial. Creo por ello que es el momento para “recomenzar” un debate “en” y “sobre” Europa y a partir de ahí tomar decisiones.
B. Ferrero-Waldner tras la conferencia inaugural.
A lo largo de los últimos años hemos visto que en situaciones de crisis, Europa ha salido siempre fortalecida, incluso añadiría que no sólo ha salido de la crisis, sino que ha avanzado tras verse empujada a tomar decisiones relevantes. Eso mismo pienso sobre en el momento que estamos viviendo. Todos somos conscientes, de que nos encontramos frente a retos importantes: la crisis económica y financiera global, el cambio climático y la dependencia excesiva de la energía fósil, envejecimiento de la sociedad, migración y otros problemas graves como pueden ser la lucha contra el terrorismo, el crimen organizado, la proliferación de armas y todos aquellos conflictos, en los que la UE tiene que llevar a cabo una “gestión de crisis”. Estas son sólo algunas de las cuestiones que nos ocupan en la actualidad y es prioritario tratar no sólo a nivel de la UE y sus ciudadanos, sino a nivel mundial. En realidad, no existe otra alternativa que ver el papel de la UE bajo la perspectiva de la globalización. Para ello contamos, afortunadamente, con dos bases muy importantes la “Estrategia 2020” y las “Conclusiones del grupo de reflexión 2030” (dirigido por Felipe González) que nos dan un marco claro de lo que debemos hacer y en qué línea debemos actuar. ................................................................................................ CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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Para empezar, la UE tiene que “aplicar más” los instrumentos con los que ya cuenta. Gracias al Tratado de Lisboa, Europa está, en principio, en condiciones de expresarse con más claridad ante sus socios internacionales. Efectivamente, el Tratado de Lisboa puede ser un instrumento muy útil, pero las instituciones tienen que estudiar las posibilidades que nos brinda e interpretarlas de un modo más extensivo para poder desarrollar las capacidades económicas, humanitarias, políticas y diplomáticas de Europa y fomentar sus intereses y valores en todo el mundo respetando a su vez los intereses particulares de los Estados miembros en el marco de las relaciones exteriores. A continuación mencionaré algunas cuestiones que resultan prioritarias para la UE: 1.
Es necesario desarrollar cuanto antes un tipo de gobierno económico que pueda gestionar y reducir la asimetría que se crea con una moneda única que carece de políticas económicas y fiscales comunes. Es evidente para todos que una Unión Monetaria sin una coordinación Económica y Fiscal no funciona, y aunque han existido discrepancias, por ejemplo entre Nicolás Sarkozy y Angela Merkel, se ha llegado finalmente a un compromiso: -
el Presidente Sarkozy ha aceptado la coordinación de políticas fiscales y económicas entre los 27 en condiciones normales, pero en situaciones de emergencia sí se puedan tener reuniones entre los 16 Estados del Euro, que es lo que él realmente quería;
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la Presidenta alemana Merkel ha aceptado el término de “Gobierno Económico”, lo que significa una coordinación más estrecha entre las políticas económicas y fiscales, si bien lo que es importante es el contenido de este gobierno económico.
Es necesario “hacer más riguroso”, es decir aplicar de manera más decidida y contundente, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Sabemos, como dijo el Comisario Olli Rehn, que una de las sanciones posibles será la suspensión de los Fondos de Cohesión y Fondos Estructurales para el país que incumpla el Pacto. Con esto se corregirían las desviaciones en la aplicación del Pacto, como las que hemos visto con Schröder, Chirac u otros países. Es imperativo reformar el funcionamiento de las instituciones financieras y establecer mecanismos de vigilancia y control. Salvaguardar la estabilidad financiera en la eurozona ha requerido la creación de un Mecanismo Financiero Europeo y una supervisión de los bancos como medidas imprescindibles. La Presidencia belga está decidida a afrontar este reto y a este respecto me gusta lo que dijo el conservador belga Jan Eppink: “quizá no necesitemos más Europa en el sentido de más dinero desde la UE, sino de más reformas, un euro estable y un mejor uso de los recursos disponibles”. Debe garantizarse la resistencia y trasparencia del sector bancario; para ello será necesario contar con: -
Marco regulatorio más fuerte Medidas de supervisión de los sistemas financieros Aumentar la financiación de los bancos para que puedan hacer frente a situaciones de crisis.
Los bancos tendrán que someterse a los “Test de estrés” y la re-ca-pi-ta-li-za-ción si fuese necesaria; la regulación de algunos productos financieros, la supervisión bancaria y como ya he dicho un Pacto de Estabilidad y Crecimiento más riguroso. A nivel europeo, los Estados miembros están debatiendo la introducción de impuestos a los bancos y sistemas de tasas a las transacciones financieras para garantizar una justa distribución de la carga y establecer incentivos para contener el riesgo sistémico. Dichas tasas o impuestos deberían formar parte de un marco de resolución creíble. Lo más importante es que haya finalmente un marco regulatorio ecuánime para todos que evite así distorsiones. La UE debe dirigir sus esfuerzos a fijar un planteamiento mundial sobre la introducción de sistemas de tasas e impuestos sobre las instituciones financieras, a fin de mantener unas condiciones de competencia equitativas en todo el mundo y defender firmemente esta posición con sus socios del G-20. En ese contexto, debe explorarse y desarrollarse posteriormente, la introducción de un impuesto mundial sobre las transacciones financieras. ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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Aunque empecemos a ver una leve recuperación económica, que podemos considerar todavía bastante modesta y frágil, no podemos ignorar que la crisis nos ha dejado una enorme “cicatriz” con unos altos niveles de deuda y la cuestión que nos planteamos ahora es, si la “recuperación económica” podrá sostener las turbulencias financieras. Por eso resulta fundamental seguir una política de consolidación de los presupuestos de los Estados miembros y reducir la deuda. En este contexto debe darse prioridad a las estrategias de saneamiento presupuestario que favorezcan el crecimiento y se centren principalmente en la contención del gasto. 2.
Si los europeos queremos mantener la cohesión social y luchar contra el Cambio Climático necesitamos una economía de mercado social, altamente competitiva y sostenible. Esto presupone un ambicioso programa de prioridades, una metodología de aplicación o puesta en marcha eficaz, que va más allá del método de la cooperación abierta, y reformas.
3.
Todas las medidas financieras, tanto impuestos como sistemas de beneficios deberían ir dirigidos hacia la creación de empleo. Las medidas adoptadas tienen que ir dirigidas a hacer atractivo el cambio hacia una mayor actividad, desde trabajos poco productivos a trabajos con una alta productividad. Esto hace necesario reformar el mercado laboral y modernizar la gestión de las empresas. Conceptos como “flexiguridad, empleabilidad y adaptabilidad” deben estar al orden del día en nuestras reformas.
4.
No podemos dejar de mencionar a las mujeres en el contexto laboral. El ayudar a compatibilizar trabajo, familia, e hijos es uno de los desafíos que tenemos que afrontar así como tratar el tema de la emigración de un modo justo y correcto.
5.
Es prioritario mejorar la reforma del capital humano, es decir del sistema educativo a todos los niveles, inclusive la formación profesional, y focalizar la inversión en conocimiento e innovación.
6.
Tenemos que implantar una política energética común de forma interna y externa. El presidente del Parlamento Europeo el Sr. Buzek la mencionó claramente como uno de los objetivos del Parlamento Europeo en la aplicación del nuevo Tratado de Lisboa. El “gancho” para ello puede ser el espíritu de solidaridad enmarcado en el artículo 194 del Tratado.
7.
La UE tiene que mantenerse a la vanguardia en la lucha contra el Cambio Climático, mejorando para Cancún la metodología de negociación que hemos tenido en Copenhague, entrando en la negociación con una clara disposición común. Invertir en energías con baja emisión de carbono y crecimiento verde debe ser uno de nuestros objetivos y como saben, en la actualidad soy Consejera en Gamesa, una empresa de energía eólica, que busca la trasformación hacia una economía inteligente y verde.
8.
Simplificar el entorno regulatorio para facilitar el crecimiento de las empresas y modernizar el modelo europeo de economía social.
9.
El envejecimiento de nuestra sociedad conlleva muchos retos para la compatibilidad y sostenibilidad en un “Estado de bienestar social” a largo plazo. Y en este sentido me refiero tanto al sistema de salud como al de las jubilaciones.
10. Hay que proteger el mercado único contra nacionalismos económicos, abrirnos más a un avance en los sistemas de servicio, desarrollar la sociedad digital, estimulando así el crecimiento y el empleo. 11. Tenemos que hacer de Europa un verdadero actor en la escena global, combinando los instrumentos con que cuenta la política exterior europea para elaborar y aprobar nuevas políticas: -
la figura del Alto Representante, ahora Alta Representante, de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad puede dar un mayor peso, coherencia y visibilidad a la actuación exterior de la UE;
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el nuevo Servicio Europeo de Acción Exterior que asiste al Alto Representante en el desempeño de sus funciones. Este Servicio, que nos ayuda a trabajar en una política exterior mejor, en principio garantiza la aplicación del método comunitario y da un mayor protagonismo a la Unión en un mundo que está experimentando grandes cambios de poder y donde los problemas son cada vez más complejos y están interrelacionados;
-
el desarrollo de la Política Europea de Seguridad y Defensa conserva un sistema especial de toma de decisiones, pero, sin embargo, también posibilita la cooperación reforzada entre un grupo más reducido de Estados miembros.
Debemos beneficiarnos de todas las posibilidades que nos proporciona el Tratado de Lisboa para poder desarrollar unas políticas más cercanas a los ciudadanos que nos brinden soluciones para las dificultades de hoy en día. Es decir, es necesario aprovechar todos los puntos que están en el Tratado de Lisboa para mejorar la unidad de los europeos y la fuerza de Europa en el mercado, porque la UE tiene que ser cada vez un actor más importante en la escena mundial y para ello hay que tomar mejores decisiones y más rápidamente: 1.
La personalidad jurídica única de la Unión fortalece su poder de negociación, convirtiéndola en un actor más eficaz a escala internacional y un socio más visible para otros países y organizaciones internacionales.
2.
Ampliar a otras políticas el voto de “mayoría cualificada” en el Consejo es un importante avance en las negociaciones y toma de decisiones. Se trata de un instrumento que el Tratado de Lisboa contempla en muchos más puntos y que ayudaría sin duda a agilizar las decisiones e incrementar la eficacia.
3.
Las políticas económicas de los Estados miembros tendrían que ser menos egoístas y mirar menos a los intereses nacionales. Solo si actuamos como europeos podremos competir más eficazmente con otros, cada vez más competitivos, grandes actores.
4.
Se debería utilizar mucho más el instrumento de “Cooperación Reforzada”, es decir, que un grupo de miembros de la UE puedan profundizar en la integración respecto a una cuestión de interés común, siempre y cuando otros Estados miembros puedan adherirse posteriormente. Este es un instrumento que debe aplicarse mucho más, aplicándolo de una manera “creativa”.
El filósofo alemán Jürgen Habermas presentó su visión en un brillante ensayo en el periódico “Die Zeit” en el que exponía la necesidad de una integración política para una estabilidad económica sostenible. En él realiza un análisis de la asimetría entre una Unión Económica completa y una Unión Política incompleta con una llamada al liderazgo. En su ensayo invita a los Estados miembros a crear más “capacidad” para utilizar las instituciones. Al inicio de mi carrera política, o como se suele decir “cuando era joven, “creía” en un “Estado Federal Europeo” algo que podríamos decir similar a los Estados Unidos. Sé que esta apreciación hoy es una utopía, pero si miramos hacia atrás cuántas cosas en sus inicios han sido puras utopías y luego han llegado a ser realidades y hoy vuelvo a pensar que el camino a recorrer debería ir en esta dirección. La UE es actualmente sólo UN actor en este escenario global; no podemos ver la UE y sus acciones de forma aislada, sino que deben ir siempre integradas dentro de este contexto real que es el mundial. Sabemos que el mundo ha cambiado de manera esencial con la aparición en escena de países emergentes, los llamados BRICS como por ejemplo, China, India o Brasil entre otros. Por eso me parece importante que las medidas esenciales se tomen en el contexto del G20, que si bien es muy reciente se ha mostrado ya como el actor más importante para ir en una misma dirección, con unos objetivos comunes sobre todo en lo que a la parte económica y financiera se refiere. Con un estímulo fiscal y monetario que ayude a restaurar la demanda privada estamos ayudando a reinstaurar la estabilidad y la fortaleza de nuestros sistemas financieros. Reformas de gobernanza así como de gestión mejorarán la efectividad y relevancia de las instituciones. Pero en este contexto nos quedan retos muy importantes por afrontar: el desempleo, la recuperación económica y el impacto social entre otros. ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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De ahí las recomendaciones para crear un marco que nos lleve a un crecimiento fuerte, sostenible y equilibrado; a un sistema financiero “resistente” y a la lucha contra brotes de proteccionismo; apoyando la promoción de un comercio y una inversión internacional. Uno de los motivos que explican la importancia del G20 hoy en día como una institución importante se debe a que la ONU no ha sido capaz de reformarse, de reformar el Consejo de Seguridad y reflejar así la realidad política actual con nuevos actores en el mundo globalizado, quedándose con un modo de actuación a mi modo de ver “obsoleto”. La realidad se ha impuesto por su propio peso y en este contexto, el G-20 tendrá que ir cobrando fuerza. De hecho, en la actualidad se limita a hacer recomendaciones pero en un futuro quizás vaya más lejos y se convierta en una institución como tal. También muchos somos conscientes de que hay que reformar las grandes instituciones financieras como el Banco Mundial, el FMI etc., donde los europeos tenemos una cuota conjunta del 30%, aproximadamente, mientras que China apenas tiene un 3%. Por ello, es fundamental que nos concienciemos sobre la necesidad de repensar la representación de todos. Como conclusión, si me permiten, vuelvo al inicio. Creo que el Tratado de Lisboa y las posibilidades que nos ofrece por un lado, y el G20 y las instituciones financieras por otro lado, SÍ, son herramientas que nos pueden, ciertamente, ayudar, pero lo que tenemos que hacer es aplicarlas de la forma más creativa y adaptarlas a las circunstancias reales en las que vivimos. Muchas gracias.
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MICHEL CAMDESSUS
MICHEL CAMDESSUS. Ex Director Gerente del FMI. Gobernador Honorario del Banco de Francia.
LA UNIÓN EUROPEA EN LA NUEVA GOBERNANZA MONETARIA Y FINANCIERA MUNDIAL La Unión Europea y el mundo atraviesan un momento crítico. Con cierta dosis de optimismo, podemos decir que empezamos a salir de la crisis económica y financiera más grave de los últimos 80 años, pero sin dinamismo, con un crecimiento debilitado y sin que hayan sido resueltos los problemas que su intensidad puso de manifiesto: -
la ausencia de regulaciones financieras adecuadas tanto a nivel nacional como internacional,
-
insuficiencias en la actuación de las instituciones de gobernanza europea y mundial.
Es comprensible la angustia de muchos al preguntarse si no se estará repitiendo un síndrome conocido en la historia económica mundial: se necesitan crisis para que se introduzcan reformas, pero durante las crisis se reforma poco y una vez terminadas, se olvida la necesidad de las reformas.
M. Camdessus en el Palacio Miramar.
La salida de la crisis asiática ilustró este fenómeno. ¿No estará repitiéndose una vez más? Esta duda justifica todavía más el pesimismo ya que, además de los problemas que estuvieron en el origen de esta última crisis, aún sin resolver, deberíamos estar preparándonos para enfrentarnos a otro riesgo mayor: la enorme acumulación de reservas en dólares en países con superávits por cuenta corriente, creando una situación cada día más insostenible. Este riesgo es de tal importancia, que los europeos no podemos actuar como las avestruces e ignorar estos riegos, dejando a americanos y asiáticos la responsabilidad de resolver estos problemas, cuando bien sabemos que, por ser problemas globales, requieren de nuestras iniciativas y contribuciones. Celebro pues esta oportunidad de compartir mis reflexiones con todos ustedes. En mi intervención me centraré en el ámbito monetario y financiero, que conozco bastante bien gracias a mis 13 años de experiencia en el Fondo Monetario Internacional (FMI). No obstante, me gustaría añadir que, si bien es indispensable encontrar soluciones a los ingentes desafíos monetarios y financieros, es igualmente cierto que hay muchos otros desafíos también por resolver en la esfera cultural y ética. Vamos a reflexionar sobre la gobernanza financiera mundial realizando un rápido análisis de los desafíos a los que se enfrenta Europa y que le obligan, a pesar de sus debilidades presentes, a afrontar sus responsabilidades mundiales. Será entonces cuando podremos preguntarnos cuáles deberían ser las respuestas europeas y su proyecto para una nueva gobernanza global, así como cuáles podrían ser las iniciativas que Europa debería adoptar de inmediato para adaptarse a dicho proyecto. ................................................................................................ CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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MICHEL CAMDESSUS
Me gustaría detenerme en estos tres puntos: desafíos, proyectos y actuaciones para un gobierno global, en los que aportaré lo que he podido aprender a lo largo de mis varias experiencias europeas y mundiales. I.
DESAFÍOS PARA EUROPA
Los desafíos son muchos. Europa inaugura sus nuevas instituciones en el peor de los contextos. Europa asiste a una salida de la crisis lenta y muy difícil para algunos de sus miembros —incluso para este país, cualquiera que sea la confianza que yo tenga en él—. Las perspectivas para los próximos años son, para todos, de crecimiento debilitado, necesarios cambios estructurales y fortalecimiento de las instituciones financieras. Europa vive, además, en un ambiente de desencanto. Esta crisis ha destruido muchas ilusiones sobre la solidez de su economía, su sistema monetario y el papel que la Unión podría desempeñar en el escenario mundial, particularmente en un momento en el que afirman su presencia y sus ambiciones, muy legítimas, países emergentes como China, India o Brasil. Esto viene acompañado de tentaciones de repliegue o de estrategias nacionales muy alejadas de un espíritu de compromiso europeo. Lo políticamente correcto ahora es considerar a la Unión como un simple instrumento para resolver los problemas propios, sin muchas más ambiciones que el “juste retour”. Esto no significa que las instituciones no trabajen y no avancen en su transformación, pero hay que reconocer que los progresos son lentos y los gobiernos nacionales no ayudan mucho. Los desafíos a escala global son inmensos, el resto del mundo no deja de recordárnoslos, y también nuestras responsabilidades de cara al futuro. Las características de estos desafíos son: Europa no los puede ignorar y ningún país los puede resolver solo, ya que únicamente pueden ser abordados con eficacia por instituciones con competencia mundial, actuando en estrecha coordinación entre sí y con las autoridades nacionales. Todos estos desafíos implican que Europa tome parte en su solución y contribuya con un proyecto que mejore la gobernanza mundial. Los ejemplos de tales desafíos no faltan: -
la pobreza agravada por la crisis que perduran en tantas partes del mundo y, particularmente, en nuestras puertas: África, las numerosas causas de inestabilidad potencial en los mercados emergentes, el desastre regulatorio y ético que nos llevó a la crisis financiera, la magnitud de los desequilibrios en las cuentas corrientes mundiales, la crisis energética, las amenazas que hoy comprometen los bienes públicos mundiales: conflictos, crisis sanitarias, recalentamiento del planeta...
Todo esto va a plantear inmensos problemas al ejecutivo y al Parlamento Europeo y exige empezar a pensar cuál debería ser la respuesta de Europa. II.
RESPUESTAS EUROPEAS
Para animarnos en esta reflexión me referiré a las proféticas palabras de Robert Schuman: “Europa unida prefigura la solidaridad universal del porvenir”. Tenía uno que ser profeta para poder proponer tal visión de Europa en los años 50, cuando Europa estaba emergiendo de las ruinas de la guerra y el mundo solo conocía dos superpotencias enfrentadas en un duelo que amenazaba con acabar en apocalipsis. Pero no bastan profetas para cambiar el mundo, también se requiere imaginación para diseñar los proyectos correspondientes y líderes con determinación, empeño y perseverancia para realizarlos. A continuación, trataré de esbozar el tipo de respuesta que se podría esperar de Europa por ser el miembro más “veterano” de un nuevo sistema de gobernanza global y teniendo en cuenta lo que ha sido capaz de realizar, para sí misma, durante los últimos 60 años. ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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MICHEL CAMDESSUS
Esta respuesta podría articularse en tres elementos: ser, actuar y proponer. -
Ser: lo que supone reconocer su identidad y conformar su existencia a ella.
-
Actuar: lo que, en un universo desigual, implica compartir.
-
Proponer: lo que conlleva participar de manera responsable en el debate multilateral y compartir lo mejor de su experiencia para mejorar la gobernanza mundial.
¡Ser, actuar y proponer! En vista del tiempo disponible, me concentraré en el proponer, es decir, en el proyecto europeo para la nueva gobernanza mundial. Pero comentaré brevemente el ser y el actuar. 1.
Ser
De la terraza del Castillo de Elseneur (Dinamarca) a la de este palacio: verdaderamente la cuestión del ser respecto a Europa está claramente planteada en este Curso titulado “Europa en el s.XXI: ser o no ser”. Como sucedía muy a menudo, tenía toda la razón Salvador de Madariaga —citado muy oportunamente en los objetivos de este Curso— cuando afirmaba: “Hamlet era incapaz de ser, esta es la verdadera tragedia del príncipe”. Hay algo muy similar entre la tragedia del príncipe de Dinamarca y la de Europa, pero sin embargo, la cuestión no es tanto “ser o no ser”, sino “quién soy y qué hago”, para una Europa que cuenta con fronteras mal definidas y países que no comparten los sueños a pesar de dormir en la misma cama. Las dudas sobre el ser europeo alimentan nuestras incertidumbres, timideces y dificultades para movernos. Este es el problema. Somos parte de Europa pero también somos parte de un mundo que trata de sobreponerse a la crisis más grave de los últimos 80 años. En todas nuestras fronteras se oye un grito, el de un mundo mucho más desfavorecido que el nuestro. ¿Qué vamos a hacer? ¿Acabaremos abatidos por la conciencia de nuestra impotencia ante tantos desafíos, y nos echaremos como Elías el profeta a la sombra de un zarzal a esperar nuestra muerte anunciada? ¿Intentaremos, como en Babel, garantizarnos un confort aceptable para 500 millones de europeos detrás de las murallas de una nueva fortaleza? ¿Iremos a pedirle a la historia una pausa de algunos años, el tiempo necesario para reconocernos entre nosotros y tratar de asentar las bases de nuestro consenso europeo? Estos interrogantes, estas dudas son mías, pero supongo que también son suyas, que las compartimos. Sin embargo, creo también que nos llevan a un callejón sin salida. Muchos problemas están ante nosotros y todos ellos son de dimensión mundial. La globalización está avanzando cada día y bien sabemos que será, al menos parcialmente, lo que hagamos de ella. 2.
Actuar
Nuestra Europa no puede dar un paso decisivo hacia su unidad ignorando los cambios radicales que se producen en su entorno y, entre ellos, el incremento de la presión de la miseria humana en sus fronteras, con todo lo que esto puede conllevar de frustraciones, sufrimiento y violencia. Durante los próximos 40 años, más de 2.000 millones de seres humanos habrán nacido y entre ellos, 1.000 millones lo harán a nuestras puertas, en África. Cada mañana se nos recuerda esta realidad con nuevas olas de inmigrantes clandestinos en nuestras costas o fronteras. La simple prudencia política nos prohíbe, como europeos, como primera potencia comercial del mundo, ignorar la obligación de hacer frente a estos problemas. En realidad, tenemos que darnos cuenta de que sólo al afrontar estos desafíos asumiremos nuestra verdadera identidad. Como dijo ese gran político que fue Juan Pablo II, al cabo de una reflexión histórica desde Colón a Robert Schuman: “decir Europa debe querer decir apertura”. Así es como, decididos a darle firmeza a nuestra identidad europea, descubriremos que, lejos de poder desviar nuestra mirada de la tragedia de este mundo, debemos asumir completamente la parte que nos toca en su solución, actuando para hacer posible una globalización más humana. Ser, obrar y compartir para Europa coinciden. Sin visión y acción global compartida, Europa se descompone. ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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Ante el formidable desafío de la miseria en el mundo, nuestra única opción es reconocer que este desafío es también el nuestro. Una vez más, nos toca salir del sepulcro de nuestras mezquindades y echarles una mano a los demás. Transformémonos en lo que decimos que somos, sólo así nos descubriremos como ciudadanos de Europa y podremos ofrecer a una juventud en busca de sentido, nuevas razones para ensanchar su horizonte en un espacio para desarrollar su entusiasmo y su generosidad. Ser y actuar coinciden. ¿Pero qué hacer? Como siempre, a la hora de tomar las grandes decisiones, la respuesta está muy cerca de nosotros, realmente a nuestro alcance. Avanzaríamos de manera muy significativa, si nos empeñáramos en hacer honor a la palabra que hemos dado solemnemente en varias ocasiones al resto del mundo. Nuestro primer gesto, debe ser de leer de nuevo, con mirada nueva, estos compromisos para medir su alcance. Entonces descubriremos que coinciden con lo que deberían ser los elementos centrales de una estrategia de humanización del desarrollo. ¿Pero, cuáles son estos compromisos a los cuales doy tanta importancia? Mencionaré tres de ellos: -
la decisión, tomada en la Conferencia de la ONU de Monterrey sobre “Finanzas y desarrollo” en 2001, de sustituir la vieja relación de asistencia asimétrica entre países industriales y países en desarrollo o emergentes por una nueva relación de alianza; el conjunto de los Objetivos de Desarrollo del Milenio; el compromiso aceptado en Johannesburgo, en septiembre de 2002, de basar nuestra gestión económica y social, nacional, europea y mundial en el concepto de desarrollo sostenible.
Si aceptamos asumir estos compromisos en su conjunto, a pesar de nuestras propias dificultades, descubriremos que nos proporcionan elementos muy importantes para una contribución europea al nuevo orden mundial. Y también al implementarlos, legitimarán nuestras propuestas para una mejor gobernanza global. 3.
Proponer
Basándose en su singular experiencia, Europa podría y debería ofrecer al mundo dicho proyecto. Me sorprende y preocupa el silencio de las autoridades y los gobiernos europeos sobre este tema. Como mi país va a presidir el G20 en 2011 precisamente con este tema en la agenda, me gustaría concentrar mis reflexiones sobre los que deberían ser los elementos centrales de la propuesta europea sobre la nueva gobernanza global. Antes de comenzar con ello, me gustaría subrayar que una posición común de Europa podría ser muy útil por varias razones: -
el interés común de Europa en esta materia es obvio, pocos países se atreven a afrontar esta cuestión de forma aislada, es un tema sobre el cual Europa podría demostrar su capacidad de “hablar con una sola voz” en foros mundiales.
Pero, no basta con proponer los elementos de un nuevo Bretton Woods, sino que, simultáneamente, Europa debería alinear sus propias políticas con su visión sobre la nueva gobernanza monetaria y financiera mundial. La propuesta europea que podemos esbozar solo cobra sentido en el contexto de un big deal como sucedió en su tiempo con los acuerdos de Bretton Woods. Podría resumirse en nueve puntos: -
Un nuevo Fondo mundial monetario y financiero. La organización de una supervisión universal. La emisión de un activo de reserva mundial. Un dispositivo de sustitución de reservas. El reconocimiento de la necesidad de un prestamista mundial de última instancia.
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Para darle la necesaria legitimidad al titular de tales responsabilidades, serían necesarias cuatro reformas en la gobernanza del actual FMI, utilizado como embrión del Fondo mundial monetario y financiero: 1.
Reservar al liderazgo político sus decisiones estratégicas. Establecer con la máxima equidad la estructura del capital y de su directorio. Establecer un vínculo estatutario entre el G20 y las instancias ejecutivas del Fondo. Nombrar a sus más altos directivos en base a una representación mundial.
Un nuevo Fondo Mundial Monetario y Financiero
Actualmente se requiere un nuevo Fondo con mandato ampliado, que no continúe limitado al ámbito monetario como el FMI actual, sino que actúe en la esfera financiera, con atribuciones de supervisión y jurisdicción reforzadas, en la balanza de pagos y con competencia también sobre la cuenta corriente y la cuenta de capital. Los flujos de capital han influido profundamente tanto en los notables avances de los últimos decenios como en las crisis mejicana (1994-1995) y asiática (1997-1999). Por consiguiente, era natural que la comunidad internacional considerase la posibilidad de ampliar el mandato del FMI para dotarle con las competencias necesarias para enfrentarse a esta nueva realidad mundial. Así, en las Reuniones Anuales de 1997, celebradas en Hong Kong, los países miembros reconocieron que era el momento de añadir un nuevo capítulo al acuerdo de Bretton Woods. Lamentablemente, y debido a la crisis asiática, se aplazaron estas reformas, pero con la experiencia ganada durante estos últimos años no cabe duda de que el nuevo Fondo podría —gracias a este mandato ampliado— realizar una gran aportación: ayudar más eficientemente a los países tanto en su proceso de liberalización de cambio como en la adopción de medidas de precaución temporal en tiempos de inestabilidad. Este Fondo, con esta nueva base estatutaria, podría contribuir de manera muy útil a la coordinación global de todas las medidas regulatorias elaboradas actualmente por el G20 y las autoridades regionales y nacionales. Todo esto hace necesario, sin más demora, un cambio del estatuto del FMI para darle este mandato ampliado. Lo podríamos llamar entonces el “Fondo Mundial”. 2.
Una responsabilidad de supervisión universal
A su vez, es indispensable fortalecer universalmente, prestando especial atención a las economías más importantes, la supervisión que ejercería el nuevo Fondo. La supervisión es la función primaria del FMI. Es una función esencial que ha sido constantemente debilitada por la imprudencia, cuando no el cinismo, de las grandes potencias. Esto ha de corregirse, y potenciar un compromiso creíble de estas grandes potencias, apoyado en un dispositivo de sancionas efectivas como parte del big deal. El aspecto fundamental de la supervisión deben ser las posibles repercusiones sistémicas de las políticas de los países emisores de los principales activos de reservas o acumuladores de ellas. Basta pensar en los desequilibrios crónicos y crecientes en los pagos mundiales. Es improbable que estos desequilibrios se corrijan ordenadamente sin un esfuerzo concertado. En las actuales circunstancias, es necesario tomar una iniciativa audaz en este campo para hacer creíble una estrategia de ajuste global de estas economías y también para apoyar la función de emisión del activo mundial de reserva. 3.
Emisión del activo de reserva mundial
Durante casi 30 años, los países líderes de la economía mundial, a pesar de repetidos llamamientos, han dejado de tener en cuenta una de las obligaciones mencionadas en el artículo 8 del estatuto del FMI: “Colaborar con el Fondo y con los otros miembros para hacer del ‛Derecho Especial de Giro (DEG)’ el principal activo de reserva del sistema ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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monetario internacional”. Esta negligencia no sorprende, puesto que era parte de un conjunto de comportamientos, fruto a su vez de la ausencia de un sistema monetario internacional digno de este nombre. Frente al riesgo de ver esta carencia transformarse en causa principal de una nueva crisis sistémica, parece esencial retomar las negociaciones sobre este punto. Dos hechos recientes deberían animarnos a tal fin: -
la decisión del G20, ante la gravísima crisis de liquidez del 2008, de reanudar las emisiones de DEG por un monto significativo de unos 250 millones de dólares; las propuestas realizadas por el Gobernador del Banco Central de China, a pocos días de la reunión del G20, para buscar urgentemente una respuesta a la falta de una moneda internacional de reserva.
Vale la pena meditar las propuestas del gobernador chino Zhou Xiaochuan que comparte las opiniones y sugerencias de los que, desde Triffin en los años 60, consideran que el mundo necesita un activo cuya emisión sea totalmente independiente de las políticas monetarias de los países y se decida de forma multilateral, con el único objetivo de proveer al mundo con el volumen de liquidez y de activos de reserva estrictamente adecuado. Este activo, del cual el DEG es el embrión, debería ser emitido con la suficiente flexibilidad para poder dar el tiempo requerido al ajuste entre la liquidez global y los cambios de la demanda. Esto, según el gobernador Zhou —y comparto esta opinión— podría contribuir en mayor manera a “realizar el objetivo de mantener y reforzar la estabilidad financiera global”. ¿Cómo lograrlo? Actuando en dos direcciones: 4.
aumentando el papel del DEG, ahora limitado a transacciones entre Bancos Centrales, y transformándolo en un instrumento internacional de pago, promoviendo un mercado privado y haciendo progresivamente de él una moneda internacional, como se hizo transformando el ECU en el EURO y, respondiendo a una carencia grave del sistema actual, introduciendo en él un esquema global de sustitución.
Un dispositivo de “sustitución de reserva”
Se trata de un instrumento que permite a los países que consideren desequilibrada la distribución de sus propias reservas el poder modificarlas sin tener que hacerlo pasando por el mercado internacional. Es decir, evitando —bajo control multilateral— el riesgo de provocar especulaciones desordenadas. Esto se podría hacer creando una ventanilla especial en el FMI donde un país vendería sus excesos de cierta divisa contra una emisión de DEG. Esto convertiría paulatinamente al DEG en el ancla del sistema. Aunque pocos lo recuerdan, dicho sistema estuvo a punto de ser creado a finales de los años 70 a iniciativa de un entonces G5 enfrentado a la crisis del dólar que se produjo al final del mandato de Jimmy Carter. Se abandonó el proyecto porque no se pudo encontrar una respuesta común al difícil problema de quién debería dar la garantía de cambio al FMI para tal transacción. Me parece que el problema podría abordarse de nuevo hoy y encontrar la solución en una garantía multilateral universal dada al Fondo por todos sus miembros en proporción a sus cuotas, puesto que la resolución del problema es realmente de interés universal. El gobernador Zhou considera que se podría ir incluso más allá y poner en común, en el nuevo Fondo, un monto aun más importante de reservas que el que se acumuló en 1945 al crearse el FMI. Sobre este dispositivo, en lugar de entrar en más detalles, me gustaría subrayar que sería un gravísimo error malgastar la ocasión de lograr tan importante reforma utilizando como argumentos la complejidad y los riesgos de tal ejercicio o debido a la falta de imaginación o conservadurismo de algunos responsables. De vencerse estas objeciones, el mundo podría disponer de la piedra angular de un nuevo sistema y descubriría que todos los países —incluso los más importantes— tienen gran interés en que se realice, desapareciendo la amenaza de movimientos desordenados en los mercados cambiarios y, en particular, de una caída descontrolada del dólar, con todas sus consecuencias, que tanto obsesiona a muchos.
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5.
Confirmar el estatuto de prestamista de última instancia
Por tercera vez en la historia de los últimos 30 años, después de sus intervenciones en México (1995) y Asia (entre 1997 y 1999), el Fondo ha sido invitado a actuar —y, esta vez dotado de recursos importantes para ello— de prestamista de última instancia a escala mundial. Un papel curiosamente no mencionado en su estatuto. Es pues natural reconocerle efectivamente una responsabilidad de la cual depende últimamente la estabilidad del sistema. Hablo de esto por experiencia propia. Después de enfrentarnos en dos o tres ocasiones —en los años 90— con el riesgo de un derrumbe sistémico inmediato, estoy totalmente convencido de que un sistema financiero globalizado necesita un prestamista de última instancia, y de que el FMI es la única institución dotada de los recursos necesarios y preparada para cumplir esa función en circunstancias extremas y con el margen de maniobra suficiente para limitar al máximo el riesgo moral. Se trata claramente de una situación en la que se justifica poder crear liquidez adicional de forma temporal. ¿Cómo? No veo otra forma mejor que utilizar con criterio innovador el DEG, esta moneda de reserva de la cual acabamos de hablar. No es inconcebible esperar que, en una crisis grave, los principales países colaboren inyectando liquidez internacional para apuntalar la confianza en el sistema internacional. Pero no puede darse por descontado que se producirá siempre este respaldo, ni que se realizará de manera oportuna y suficientemente rápida. Por ello, es importante que el FMI esté autorizado a inyectar liquidez internacional, cuando surja una necesidad al respecto, y también que absorba liquidez cuando ya no sea necesaria, de forma análoga a lo que hace el Banco Central de un país, es decir, mediante la creación y la asignación selectiva de DEG. La comunidad internacional ha sido cautelosa en la autorización de nuevas asignaciones de DEG en los últimos 25 años, en parte debido al temor de un rebrote inflacionario, pero la experiencia confirma las razones que avalan el enorme potencial de este instrumento para promover la estabilidad de la economía mundial. Al detenerse sobre estos cinco primeros puntos, habrán observado que, de implementarse sin demora, este conjunto de ideas, podría cambiar radicalmente el entorno internacional, contribuyendo a su estabilidad y afianzando la confianza que debe inspirar. Habrán notado también que se trata de ideas ya conocidas, de medidas al alcance de la mano, pero que podrían asustar a muchos por los importantes poderes que se concentraría en las manos de esta nueva institución. Tal es la razón por la cual me parece imprescindible subrayar dos principios básicos de su futuro gobierno: la subsidiaridad y su legitimidad democrática. La subsidiaridad es un principio fundamental —aunque mal respetado— de la Unión Europea. En el caso del nuevo Fondo solo intervendría cuando otros recursos locales o regionales —tales como el nuevo Fondo europeo actualmente en vía de establecimiento bajo la batuta de Klaus Regling— no estuvieran a la altura de los problemas. En el caso del Banco Mundial, esto implicaría intensificar su cooperación con los Bancos Regionales de Desarrollo que han emprendido reformas notables y cuyo papel, cada vez más preciado, debe ampliarse. Dedicaremos los cuatro próximos puntos de la propuesta europea a la (necesaria) legitimidad democrática. 6.
Reservar al liderazgo político las decisiones estratégicas
La legitimidad de las instituciones de Bretton Woods está cuestionada. Es evidente que el mundo se enfrenta a crecientes exigencias de mecanismos de gobierno más participativos en todos los niveles de la sociedad. En vista de la importancia sistémica de las decisiones del nuevo Fondo, me parece imprescindible que sus decisiones estratégicas estén en manos de líderes políticos y no de una tecnocracia por competente que sea. Esto permitiría responder a las reivindicaciones de la opinión pública mundial, que reclama que se dé participación a los ciudadanos — a través de sus representantes legítimos— en las decisiones que se adoptan a nivel mundial. Una reforma propuesta hace algunos años —la creación de un órgano decisorio supremo en el FMI— permitiría atender esta exigencia. Se trataría (¡por fin!) de poner en práctica una decisión adoptada en 1976 en Jamaica al modificarse el Convenio Constitutivo del FMI para transferir a un “Consejo” —que sería un órgano decisorio de carácter político— las grandes decisiones estratégicas que actualmente están en manos del Directorio Ejecutivo, un órgano muy competente pero de carácter técnico. El Consejo reemplazaría al actual Comité Monetario y Financiero Internacional, cuya composición es ministerial pero cuya función es únicamente consultiva. Con un órgano de gobierno de naturaleza política, la estructura institucional se encuadraría mejor en la realidad. Este Consejo, cuyas decisiones se fundamentarían en los análisis realizados por el cuerpo técnico del FMI y en las deliberaciones del Directorio Ejecutivo, sería el lugar ideal para discutir ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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las políticas necesarias para resolver los problemas mundiales sistémicos con el conjunto de los países miembros o sus representantes, y podría reemplazar de esa forma al G8, al G10, y los otros G proporcionando al “grupo supremo de gobierno mundial”, al que me referiré en un momento, todos los estudios preparatorios necesarios, sin necesidad de crear una secretaría permanente y compleja. Lejos de llevarnos a una politización excesiva de la institución, estas medidas harían que las responsabilidades recayeran directamente en quienes corresponde, es decir en los gobiernos. Todo esto haría necesario, sin embargo, adoptar nuevas decisiones sobre el tamaño y la composición del Directorio Ejecutivo del nuevo Fondo, haciéndolo lo más simétrico posible con respecto a la composición de la institución heredera del actual G20, exitoso en varios aspectos pero sin legitimidad formal ni alcance universal. Esto debería acompañarse también, como lo ha propuesto el grupo de “Eminent persons” encargados de formular sugerencias para una mejor gobernanza del mundo, de una modificación de las reglas de mayoría (reduciéndola por ejemplo del 85% al 70%) a fin de suprimir todo poder de veto de un solo país (los Estados Unidos hoy, pero, posiblemente, Europa mañana). 7.
Establecer en base de la máxima equidad la distribución del capital y la composición del directorio del FMI
La legitimidad de las decisiones que toman actualmente el FMI y el Banco Mundial se debilita cada vez más al ampliarse las distorsiones entre el nuevo tamaño de las economías y sus respectivas cuotas y representación en los Directorios Ejecutivos. Esto basta para justificar una reforma urgente que introduzca una equidad indiscutible en esta distribución de capital y sillas en el directorio. No me detendré a analizar la complejísima cuestión de la fórmula utilizada para calcular las cuotas, aun cuando siempre he considerado que no tener en cuenta el tamaño de la población es un error. Cualquiera que sea la decisión sobre este último punto, es esencial que se logre un acuerdo aceptable para todos sobre esta distribución del capital y correlativamente, de las sillas en el directorio. Cada país o grupo de países —incluso Europa— debe estar preparado para renunciar a parte de sus ambiciones o ilusiones sobre su importancia sistémica. Para evitar un desequilibrio excesivo entre los principales participantes —los directores que representan a Estados Unidos, Europa, China, India y Japón, y los demás—, debería renovarse el sistema de “constituencies” permitiendo a cada país estar correctamente representado y participar en el trabajo del Directorio. Esto permitiría también reducir el tamaño de los Directorios Ejecutivos, acrecentando su eficiencia, y haría más fácil la realización de otro objetivo esencial: el acercamiento del Fondo Monetario y del G20. Al mismo tiempo, esta reforma constituiría una respuesta a la situación creada por el avance de la Unión Europea hacia su integración, la creciente importancia que tienen en el mundo los mercados emergentes en términos económicos y la difícil cuestión de la “voz” de África, que aún no ha recibido una respuesta satisfactoria. 8.
Establecer un vínculo estatutario entre el G20 y el Fondo mundial
Es sabido que esta crisis ha transferido básicamente del G8 al G20 la máxima responsabilidad para orientar la economía mundial hacia su desarrollo sostenible, estableciendo un “grupo de gobierno mundial” cuyas orientaciones pueden tener mucho más credibilidad, legitimidad e influencia de las que han tenido las del G8. Sin embargo, queda por resolver un problema esencial: el de la legitimidad de las orientaciones o decisiones tomadas por el G20. Al igual que su predecesor el G8, solo puede comprometer realmente a los países que forman parte de él. La mejor manera de sortear esta dificultad sería el que su composición —que podría ser cambiante periódicamente— coincida con la del Directorio del Fondo que es universalmente legítimo, reduciendo éste de 24 a 20 miembros o extendiendo la del G20 a 24. Esto desde luego requiere arduas negociaciones, pero es el mismo tipo de problemas a los que se deben enfrentar en la búsqueda de un big deal. Esto facilitaría una optima conexión entre el “Colegio del Fondo Mundial” y el nuevo G20, permitiendo hallar respuestas a problemas que tendrán cada vez mayor envergadura y carácter más mundial. ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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9.
Nombrar a sus más altos directivos en base a una representación mundial
Sobra decir que, en este contexto, es preciso modificar también las normas y procedimientos aplicables a la designación del Director Gerente del FMI y al Presidente del Banco Mundial y poner en práctica el nuevo mecanismo de designación en cuanto sea posible. Para ello, es preciso que tanto Europa como Estados Unidos renuncien a los “privilegios” que disfrutan actualmente. Sobre esta base, las modificaciones adoptadas por el FMI en 2004 —siempre que garanticen un proceso abierto a todos los candidatos, cualquiera que sea su origen nacional— deberían aplicarse también al Banco Mundial. Esto reforzaría sin lugar a dudas la “legitimidad” de las dos instituciones. Con estos nueve elementos en el ámbito monetario y financiero, la gobernanza mundial estaría mucho mejor preparada para afrontar los nuevos desafíos. Pero no basta proponer, hay que adaptarse a lo que propondríamos. III.
ADAPTARSE
En el marco de la propuesta que acabo de esbozar, Europa podría ejercer una influencia importante acorde a su estatuto de primera potencia comercial del mundo. Su tradicional enfoque multilateral de los problemas mundiales y su experiencia en la integración monetaria podrían contribuir a esta influencia y al éxito del nuevo sistema. Esto sin embargo no podría realizarse de manera exitosa sin que Europa se adaptase sin demora al nuevo sistema que hubiera contribuido a introducir. Son varios los terrenos donde tal esfuerzo sería necesario. Mencionaré solo tres: -
acostumbrarse no solo a hablar con una sola voz, sino a que cada uno de nuestros países esté dispuesto a confiar en otros miembros de la Unión para representar sus propios intereses en el caso de no estar permanentemente representados en el Directorio, contribuir positivamente, mediante la actuación del BCE, al éxito del nuevo activo mundial de reserva y del esquema de sustitución, puesto que la subsidiaridad es clave, dotarse de los instrumentos que le permitirían dar más eficiencia a la contribución europea al desarrollo mundial. La reforma del BEI, que se acaba de proponer, podría tener un impacto mayor en este terreno.
Antes de concluir me gustaría haberles convencido de que no debemos dejarnos asustar. La Unión Europea —ella también es hija de crisis— tiene, posiblemente hoy más que nunca, un papel esencial por desempeñar no solo para que el mundo camine hacia un desarrollo realmente sostenible, sino para que disponga también de una gobernanza financiera universalmente participativa y eficiente. Para esto, basta que Europa se decida a existir por lo que es: apertura y disponibilidad a compartir, incluso para ofrecer al mundo un proyecto de gobernanza directamente inspirado por su propia y genuina experiencia. Hagamos que no se pierda tiempo y que los europeos hagan realidad las palabras proféticas de Robert Schuman: “Europa unida prefigura la solidaridad universal del porvenir”.
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ARACELI MANGAS MARTÍN . Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Salamanca
¿A DÓNDE NOS LLEVA EL TRATADO DE LISBOA? DIALÉCTICA ENTRE LO EUROPEÍSTA Y LO INTERGUBERNAMENTAL 1.
Reformas de los Tratados
En toda reforma de los Tratados de la Unión Europea hay una combinación de novedades intergubernamentales con elementos de una mayor europeización, con preponderancia de unos u otros. En general, hasta ahora en casi todas las reformas —con posible excepción del Tratado de Niza— y, desde luego, hasta la de Maastricht, de forma clara había una amplio balance a favor de la mayor presencia de los intereses europeos frente a los intereses nacionales. El éxito y la originalidad de la integración europea residen en haber sabido dosificar siempre, desde su fundación, en cada decisión y en cada reforma, elementos intergubernamentales y elementos netamente europeos o integracionistas. Es decir, legítimos intereses nacionales y legítimos intereses comunes. Aunque las instituciones podrían adscribirse a unos u otros elementos e intereses, sin embargo cada una de ellas combina ambos ingredientes.
A. Mangas durante su conferencia.
En la importante reforma de Lisboa también hay avances y retrocesos pero conviene precisar que la intergubernamentalización del sistema institucional es un aspecto sobresaliente pero no el único, ya que la mayor democratización y eficacia del mismo (más materias a decidir por mayoría cualificada y en codecisión con el PE) es el contrapunto que permitirá nuevos equilibrios y dinámicas en la Unión Europea. Por otra parte, aunque resulta evidente el ascenso del control intergubernamental en el conjunto de la reforma de Lisboa, no significa que algunas modificaciones no tengan contraprestaciones de una mayor europeización. A veces los cambios en las instituciones más formalmente intergubernamentales (como el Consejo Europeo) reúnen dosis relevantes de institucionalización europeísta y las más integradoras (como la Comisión) tienen sesgos claramente intergubernamentales.
1
Este trabajo forma parte del proyecto de investigación financiado por la Consejería de Educación y Cultura de la Junta de Castilla y León (Grupo de Excelencia, Gr. 247, 2008-2010).
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FUNDAMENTOS DE LA MAYOR INTERGUBERNAMENTALIZACIÓN DE LA UE 2.
En las definiciones básicas
El nuevo Tratado de Lisboa aclara que las competencias de la Unión proceden de sus Estados miembros (art. 1 TUE), algo que también hacía el fracasado Tratado Constitucional (art. I—1) aunque no siempre se dedujo todo su significado iusinternacionalista. Que es una organización internacional y que no puede tener competencias generales. Que el principio básico es el propio de cualquier organización internacional creada por Estados: el principio de atribución. Y que la UE sólo puede actuar en los ámbitos atribuidos debido a su naturaleza de organización internacional. Y añade algo obvio en el art. 4: que, además de respetar la identidad nacional de sus Estados miembros (idea procedente de Maastricht) y las funciones esenciales de éstos (aportado por el fracasado Tratado constitucional), la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad de cada Estado (añadido por Lisboa), cualesquiera que sean los avances en política común de seguridad y defensa y de solidaridad. La política exterior de seguridad y defensa mantendrá su especificidad y complejidad con pleno control intergubernamental. En fin, la Unión Europea sigue siendo una organización internacional singular y única, y permanecerá como un sujeto de derecho internacional de carácter no estatal. 3.
La revisión futura de los Tratados y la posibilidad de renacionalizar competencias
El imparable reforzamiento de los Estados se cobra la posibilidad de hacer revisiones devolviendo competencias a los Estados, algo que ningún Tratado comunitario admitió en el pasado. El principio de progresividad, junto con la afirmación de los Tratados por el mantenimiento del “acervo comunitario” como un objetivo esencial de la Unión, impedía plantear la renacionalización de competencias atribuidas a las Instituciones (art. 2 del TUE aprobado en Maastricht). Aquella exigencia sobre el acervo desapareció en el Tratado de Lisboa y, por el contrario, se añade en el nuevo TUE que los proyectos de revisión podrán estar encaminados a incrementar o reducir las competencias atribuidas (art. 48.2 TUE) y se refuerza, si cabe, con un nuevo reconocimiento de derecho de los Estados a “modificar los Tratados en los que se fundamenta la Unión, incluso para aumentar o reducir las competencias atribuidas a la Unión en dichos Tratados” (Declaración 18 sobre la delimitación de las competencias, anexa al TFUE). Las reminiscencias que quedan sobre el carácter evolutivo y la idea de avanzar están en el preámbulo de los dos Tratados (TUE y TFUE) y en el art. 1 del TUE: se conserva la idea política de “una unión cada vez más estrecha”. No era absolutamente imposible un no retorno concreto pero no se contemplaba en el derecho formal. Es cierto que hasta ahora el derecho internacional no impedía a los Estados en una reforma recobrar el ejercicio de concretas competencias atribuidas; pero no ha sido estética esta concesión formal. Claro que el terreno a esta desconfianza ya lo abonó la fallida Constitución europea al querer encapsular y congelar el proceso haciendo desaparecer de su texto toda mención al acervo y a su evolución, desechando el incrementalismo típico del proceso integrador. La posibilidad de reducir competencias es una novedad añadida por el Tratado de Lisboa de carácter negativo. Se abre una indeterminación preocupante sobre la atribución de competencias con la opción a la renacionalización de competencias, satisfaciendo así la actitud desconfiada de varios Estados, como el Reino Unido y algunos Estados recién adheridos (Polonia, Chequia…).
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De todos modos, tras la gran ampliación en 2004 y 2007 no se quiere ni es posible ya mucha más evolución en la UE de veintisiete Estados: lo reconoce el Consejo Europeo en sus Conclusiones de diciembre de 2007 cuando advierte que las 2 reformas institucionales de este Tratado de Lisboa tienen vocación de durar en el tiempo . 4.
El impacto de la formalización del Consejo Europeo como institución
El reconocimiento del Consejo Europeo como institución supone un reforzamiento de los Estados en el seno institucional por el hecho de que sus competencias alcanzan un cierto poder normativo y por disponer de una presidencia estable con impacto en las relaciones con la Comisión y en la actividad del Consejo. Naturalmente, en compensación a su poder político y normativo, tendrá responsabilidad judicial y se podrán recurrir sus actos jurídicos ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Como ha señalado Paz Andrés, “el Consejo europeo abandona su posición de ente vinculado estrictamente a los grandes objetivos de la Unión Europea y se inmiscuye en tareas que 3 podrían desempeñar otras instituciones, singularmente el Consejo” . En efecto, el Consejo Europeo, junto a su presidencia permanente, puede iniciar una nueva dinámica de una presencia todavía mayor de los Estados; la presidencia le hará más ágil y omnipresente en el día a día. Aunque el Consejo Europeo no tiene, en modo alguno, la iniciativa legislativa ni el poder legislativo, una presidencia permanente de la institución formada por los jefes de estado o de gobierno, que tiene de facto el timón de la Unión, le permitirá desarrollar una labor de iniciativa política e impulso con cierta proximidad a una tarea de política legislativa. El hecho de que el Presidente del Consejo Europeo no tenga derecho de voto y no tenga relevantes poderes efectivos concretos puede 4 verse como una acusada debilidad de esta figura, si bien no debe entenderse de ese modo . No es un presidente 5 ejecutivo ni éste era el perfil querido por los Estados . Es una figura muy ambigua, difícil de definir su rol sobre modelos propios de los sistemas políticos nacionales. Ahora bien, la presidencia permanente el Consejo Europeo tiene también una lectura positiva: revela una mayor y constante implicación del Consejo Europeo en los asuntos europeos desde una perspectiva más “europea” y menos nacional. Las decisiones del Consejo Europeo y sus sesiones se prepararán en el día a día por su presidencia (también, pero en escasa medida, por el Consejo de Asuntos Generales y la Comisión) lo que significa, en expresión de J.P. Jacqué, una “bruselización” de la institución en detrimento de los “sherpas” nacionales y, por tanto, situará los trabajos 6 del Consejo Europeo en una óptica “comunitaria” .
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Como he señalado “No está especialmente en peligro lo logrado ni el nivel de integración, sino su evolución. La consecuencia principal es que ya no habrá más profundización o avances cualitativos. Los Estados parecen estimar que lo logrado está consolidado, que no hay peligro de conservación del acervo fundamental, que cualquier profundización afectará de forma azarosa a la soberanía estatal y que no se puede ni se debe ir más lejos. Es como si hubieran concluido que no cabe más proyecto político ni es importante ni es alcanzable”(“El incierto futuro de la Unión”, Estudio preliminar, Tratado de la Unión Europea, tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y otros actos básicos de Derecho Comunitario, Tecnos, 13ª ed., Madrid, 2007, p.31).
3
ANDRÉS SÁENZ DE SANTAMARÍA, M.P.: “El sistema institucional en la Constitución europea: ¿más legitimidad, eficacia y visibilidad?”, en El Proyecto de nueva Constitución Europea, Institut d’Estudis Autonomics, Barcelona, 2003, p. 165; en un trabajo posterior mantiene la idea del sesgo intergubernamental del conjunto de las reformas institucionales, ANDRÉS SÁENZ DE SANTAMARÍA, M.P.: “El Tratado de Lisboa: entre el rescate de la sustancia y la consagración de la desconfianza”, en El Tratado de Lisboa. Análisis y perspectivas, (C. Fernández Liesa y C. Diaz Barrado, dirs.), Dykinson, Madrid, 2008, p. 37.
4
DOUGAN, M.: “The Treaty of Lisbon 2007: winning minds, not hearts”, CMLREv., 45, 2008-3, p.628.
5
DELORS, J.: “Le Président stable du Conseil européen: oui à un chairman, non à un executive president”, RDUE, 2009, nº 3, pp. 381-384.
6
JACQUÉ, J.P: “Le traité de Lisbonne. Une vue cavalière”, RTDeur 44 (39, 2008, p. 456. En sentido parecido se ha dicho que “como consecuencia de su subida al carro de las Instituciones, el Consejo Europeo, órgano en el pasado intergubernamental, se ha en cierta medida al menos comunitarizado”“(GUTIERREZ ESPADA, C.; CERVELL HORTAL, MªJ.: “El Tratado de Lisboa y las Instituciones (no jurisdiccionales de la Unión), en El Tratado de Lisboa. Análisis…, op. cit. p. 173.
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La presidencia estable puede estar en el origen de una nueva dinámica institucional , aunque también puede suscitar dudas sobre su legitimidad democrática. Entre la doctrina se ha criticado que la única legitimidad de que gozará le viene del Consejo Europeo mismo y hubiera sido preferible que fuera responsable ante el Parlamento Europeo (y que fuera 8 nombrado con su aprobación o con la de la población mediante elecciones directas, pero se descartó) . También I. Pernice defendió que el Presidente del Consejo Europeo debía haber sido directamente el de la Comisión, además de 9 defender que debía haber sido elegido por el Parlamento Europeo y presentado por el Consejo Europeo . Lo cierto es que el Consejo Europeo tiene las manos libres y no tiene que dar cuenta o explicación al Parlamento Europeo del nombramiento; ni la actividad del Presidente se somete a control del PE, si bien al término de cada reunión del Consejo Europeo le presenta un informe. Pero su Presidente no tendrá legitimidad democrática ni asumirá responsabilidad política directa y personal ante el Parlamento Europeo. Aunque el Tratado limita la relación entre el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo a las citadas sesiones informativas del Presidente del Consejo Europeo tras cada sesión formal, parece que esa ínfima relación con el Parlamento Europeo no va ser aceptada por éste, máxime si se compara con la ampliación de relaciones con la Comisión en el Reglamento interno del Consejo Europeo. El Parlamento ya ha manifestado su intención de negociar y acordar un marco de relaciones con el Consejo Europeo con pretensiones de asistir a la totalidad de sus reuniones y de control político de sus actos normativos, siguiendo su 10 línea de mayor protagonismo e influencia interinstitucional . El Consejo Europeo no está al margen del sistema institucional y de sus interrelaciones y no puede tratar al Parlamento Europeo como lo hacía en el pasado. Tiene que haber una relación más intensa entre los presidentes de ambas instituciones, tiene que haber presencia del Parlamento Europeo a lo largo de todas sus reuniones y el Parlamento tiene que poder controlar políticamente el uso de las atribuciones de poderes ejecutivos del Consejo Europeo. Esta institución encarna el poder ejecutivo intergubernamental en su más alto nivel y no puede escapar al control del Parlamento. Un aspecto relevante de la nueva dinámica de relaciones es la estrecha relación entre los Presidentes del Consejo 11 Europeo y de la Comisión. Está sucediendo de facto y el Reglamento interno del Consejo Europeo exige un buen entendimiento con diversos encuentros institucionalizados y relaciones muy estrechas entre ambos Presidentes; sin duda, se persigue desterrar todos los malos augurios de una eventual mala química entre ambos Presidentes con la que 12 se especuló en años pasados y se confirma lo que algunos ya veníamos intuyendo en los últimos tiempos sobre un támden imprescindible. En efecto, esa Comisión multitudinaria, que no verá previsiblemente reducido su número posiblemente ni tan siquiera en 2014, puede verse tentada a disputar poder a su propio Presidente; y éste buscar en la Presidencia del Consejo Europeo un buen aliado para reforzar su autoridad en el Colegio de la Comisión y lograr nuevas estrategias al margen de las diatribas de un colegio de casi una treintena de comisarios.
7
BLAVOUKOS, S; BOURANTONIS, D. Y PAGOULATOS, G.: “A President for the European Union: A New Actor in Town?”, Journal of Common Market Studies, 2007, vol. 45, num. 2, p. 232 y ss
8
DOUGAN, M: “The Convention's Draft Constitutional Treaty: bringing Europe closer to its lawyers?”, European Law Review 2003 28, p. 775; .
9
PERNICE, I.: “Multilevel Constitutionalism in the European Union”, European Law Review 2002, v. 27, n. 4, pp. 528 ss. También fue la posición de un miembro de la Convención (CONV 709/03, anexo, pp. 12.
10
Resolución del Parlamento Europeo sobre un acuerdo marco revisado entre el Parlamento europeo y la Comisión para la próxima legislatura, P7_ TA(2010) 0009.
11
Decisión del Consejo Europeo de 1 de diciembre de 2009 relativa a la adopción de su Reglamento interno, DO L 315 de 2 de diciembre de 2009.
12
Entre otros, MATTERA, A. : “Les zones d’ombre du projet de constitution dans l’architecture institutionnelle de l’Union: la composition de la Commission. La Convention touche au cœur du ‘projet européen’ “, RDUE 2003-1, p. 7. También J. KOKOTT y A. RÜTH expresaron temor de que pudiera haber tensión entre el Presidente del Consejo Europeo, el Presidente de la Comisión y el Alto Representante (“The European Convention and its draft treaty establishing a constitution for Europe: appropriate answers to the Laeken questions?”, CML Rev. 2003, p. 1337); SIEBERSON, S.: “The Treaty of Lisbon and its impact on the European Union’s Democracy deficit”, Columbia Journal of European Law, vol. 14, 2008-3, p. 457.
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Seguramente esta es la opción que acarician los grandes Estados, un buen entendimiento directo entre ambas figuras, un tándem que sea el bimotor de la UE y que sobrevuele sobre los obstáculos singulares o técnicos en las grandes estrategias y sin abrir debates engorrosos ni verse condicionados por posiciones colegiadas. La concertación entre ambos permitiría una decisión ejecutiva rápida tal como se espera de la UE en los foros internacionales. Luego, ya se ocupará el presidente de la Comisión de conseguir la voluntad del Colegio y sumarse al dinamismo del Presidente del Consejo Europeo. Más allá de la disyuntiva o incluso de una conjunción equilibrada de elementos de coordinación y liderazgo en la presidencia del Consejo Europeo, podemos asistir a una nueva dinámica institucional, a una nueva forma de gobierno europeo basada en el tándem de las dos presidencias de los dos ejecutivos de la UE, el comunitario y el intergubernamental. Estas reflexiones no deben llevar a creer que una presidencia estable haya sido una mala decisión. Es la consecuencia irremediable de la gran ampliación a doce nuevos Estados y del consiguiente peso cada vez mayor de los Estados. La presidencia estable tiene que preparar las posiciones de los veintisiete (o la treintena…) jefes de Estado o de Gobierno, impulsar acciones, darles continuidad, facilitar la cohesión y el logro de consensos en su seno. Pero pudo ser más adecuada a la democracia representativa que proclama el nuevo Tratado de Lisboa (art. 10 TUE) si hubiera tenido una mayor legitimidad de origen y mayor responsabilidad democrática. La primera la tienen incuestionablemente los miembros del Consejo Europeo pero no su presidencia; la segunda, por razones obvias ellos no pueden asumir responsabilidad parlamentaria europea, por lo que al menos a su presidente se le debió haber conectado con el Parlamento Europeo para ratificar su nombramiento y exigirle responsabilidad de alguna forma (por ejemplo, la reprobación). En todo caso, se percibe un Consejo Europeo potencialmente fuerte (después, todo dependerá de la voluntad política de sus miembros de poner su poder al servicio del interés general o de los intereses nacionales), más influencia intergubernamental y también un reforzamiento y ampliación del poder ejecutivo en la Unión, con anterioridad básica y exclusivamente encarnado por la Comisión. 5.
El impacto sobre la Comisión
Las reformas que hubieran podido afectar positivamente a la Comisión, como la reducción de Comisarios para poner fin a su intergubernamentalización, quedarán congeladas hasta 2014. Mientras tanto, como sucede desde 2004, seguirá habiendo un Comisario por Estado miembro: fuerte influencia de los gobiernos sobre la Comisión y disminución de su 13 legitimidad e independencia. Por su composición emula al Consejo y por su escasa autoridad, desde hace una decena de años, seguirá pareciéndose más a un secretariado internacional. Por otra parte, y a mayores, la creación de la figura del Alto Representante para Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad, no del todo nueva, pero que acumula el cargo de Vicepresidente de la Comisión y de Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores, sujeto a las instrucciones de los gobiernos y del Consejo Europeo, rompe la colegialidad e independencia de la Comisión. El Alto Representante supone otro notable refuerzo intergubernamental. Por su nombramiento y dependencia del Consejo Europeo, así como por sus competencias es otro factor de desestabilización a favor de lo intergubernamental. Se incrusta por primera vez un elemento claramente intergubernamental en el seno del colegio mismo de la Comisión. Habrá que observar la nueva dinámica ya que, formalmente, la gran perdedora del ascenso intergubernamental de los últimos años es la Comisión y lo que representa (el interés común, la independencia respecto de los Estados). Tantas 13
El temor por la deriva intergubernamental de la Comisión, si se cambiaba su composición a un comisario por Estado, lo expresé hace algunos años: “La Comisión nunca ha sido una institución de representación y presencia de intereses nacionales como pretenden los Estados pequeños. Para los Estados medios y pequeños, como lamentablemente para la Comisión, no basta que se presuma su independencia y preocupación por el interés general sino que se deben aparentar esas virtudes con la presencia vigilante de cada Estado a través de su Comisario en el que parecen ver una garantía de legitimidad del sistema de integración.”(en “La reforma institucional en el Tratado de Ámsterdam”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, vol. 3, 1998, enero-junio, pp. 29-30).
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disfunciones en su carácter colegial, en su independencia y en su composición pueden aumentar su pérdida de influencia y diluir su especificidad, fundada en la defensa del interés general, y transformarse en una institución muy próxima y acogedora de los intereses intergubernamentales. Aunque con frecuencia la Comisión declara, de forma diplomática, que el reforzamiento de una o varias Instituciones permite el reforzamiento y la mejora del sistema, está por demostrar que esa dinámica sea positiva para la evolución de la integración. El problema es si el reforzamiento se hace a costa del debilitamiento de otras e influye en las relaciones interinstitucionales. Y las reformas heredadas en el Tratado de Lisboa, aun siendo una apuesta aparentemente positiva, pueden generar una dinámica nueva de debilitamiento mayor, si cabe, de la Comisión. Además el nombramiento del Presidente de la Comisión en función de resultados electorales, medida en principio positiva al reforzar su legitimidad, podría afectar a su carácter de poder moderador e independiente. La tendencia imparable de su intergubernamentalización, debido a la composición de la Comisión (un comisario por Estado miembro), junto a la ampliación, abonan un ejecutivo europeo heterogéneo, débil e impredecible. El voto de cada comisario vale igual, lógicamente no hay ponderación y las decisiones se adoptan por mayoría absoluta, aunque no está permitido que trascienda el resultado de la votación. Pero no es menos cierto que algunos comisarios, especialmente en los procedentes de Estados de la ampliación pero tampoco son los únicos, se sienten muy vinculados a sus Estados y formaciones políticas de origen. Obtener la mayoría absoluta ene l seno del Colegio mismo para aprobar una propuesta en el sentido del interés general no es fácil ni seguro. Y lleva al Presidente de la Comisión o a sus vicepresidentes a 14 negociar el contenido de las propuestas legislativas con los Estados , consumando un proceso de intergubernamentalización de la Comisión. Una vez obtenido el apoyo de los Estados a sus propuestas, se consigue el apoyo de los Comisarios renuentes…Toda una perversión del sistema. La labor de la Presidencia tiene que ser casi férrea y si no tiene autoridad por sí mismo, por su personalidad, entonces es seguro que el Presidente de la Comisión busque su autoridad en su legitimidad y en el entendimiento con el Presidente del Consejo Europeo. Se reviste de la autoridad de los Estados para manejar a la Comisión y conseguir la aprobación de propuestas. Una Comisión multitudinaria como la que corresponde a la Unión ampliada, junto a las circunstancias de la procedencia y contexto histórico de la mayoría de los Estados de la ampliación, puede ser un problema para un proceso de decisión basado en la iniciativa de la Comisión. El motor tradicional se puede colapsar e invertir la dinámica que tanto éxito tuvo en el pasado. Anteriormente la Comisión producía en un tiempo razonable propuestas de alto consenso entre sus miembros y sólo después, en el Consejo y en el Parlamento, era cuando se ralentizaba su adopción y había riesgo de bloqueo. Con la ampliación se está corriendo el riesgo de que el bloqueo se produzca en el seno mismo del Colegio de comisarios y que no se adopte por falta de “franquear la barrera” de la 15 Comisión misma . Ese riesgo trata de ser conjurado gracias a la estrecha relación entre el Presidente de la Comisión y el Presidente del Consejo Europeo y, en menor medida, pero también muy eficaz, con una relación amable y fluida con el Parlamento Europeo a fin de ablandar a comisarios indómitos o francotiradores. Una Comisión desorganizada o indisciplinada, sin un proyecto compartido con su Presidente, puede ser un nuevo peligro para la eficacia y agilidad en la preparación de las propuestas normativas. El papel de la Comisión debe seguir siendo importante y decisivo para evitar la parálisis o los enfrentamientos o la falta de empuje, pero posiblemente su forma de ejercer su papel de motor no deba ser la misma que en los años sesenta o en los ochenta, por el renovado papel de un Parlamento Europeo que se erige en verdadero colegislador. Quizás la Comisión tenga que emplearse más a fondo en encontrar alternativas aceptables para el Parlamento Europeo y para ayudar al ingente número de Estados a formar consensos o mayorías suficientes: debe adoptar estrategias cambiantes en función de las circunstancias para lograr decisiones aceptables en tiempo útil. La Comisión tiene que reinventarse como “poder inteligente” entre tantos Estados tan nacionalistas y algunos tan poderosos, marcar un liderazgo sobre la base de grandes objetivos comunes (cambio climático, aprovisionamientos energéticos y de materias primas,…) y debe reafirmarse como guardiana de los Tratados frente a los Estados infractores con el reforzamiento de sus poderes en el 14
JACQUE, J.P. : loc. cit., p. 459. Vid. también MATTERA, A.: “Une composition de la Commission telle que prévue par le traité de Nice conduirait vers un affaiblissement de l'autorité de l'Institution et une fragilisation de sa légitimité populaire”, Revue du droit de l’Union Européene, 2009, 1, p. 5-11.
15
ANGEL, B. Y CHALTIEL-TERRAL, FL.: Quelle Europe aprés le traité de Lisbonne ?, Bruylant-LGDJ, Paris, 2008, p. 30.
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procedimiento de constatación de las infracciones . La Comisión tiene nuevos desafíos para reafirmar a la Unión como potencia normativa si no quiere sucumbir en la “Europa de los Príncipes”. Los Estados medianos más integracionistas, como España, miran hacia la Comisión para tener un referente estable con autoridad y compensar su escasa influencia frente a los Estados más fuertes tentados de utilizar el vacío de la multitud de Estados para lograr sus propósitos particulares. La dinámica política europea es desde hace poco tiempo bastante diferente. Adoptar propuestas en una Comisión tan amplia y posteriormente decisiones entre una treintena de Estados es difícil y complicado. La Comisión tiene un papel fundamental y ella misma no debe ser el problema. Y es cierto que la Comisión puede perder peso y debilitarse con el ascenso de las tres Instituciones citadas, pero debe tener, más allá de la letra de los Tratados, un papel determinante, aunque no mayor que el Parlamento Europeo, para que el Consejo y el Consejo Europeo, como magna asamblea duplicada de los numerosos Estados, no irradien en exceso visiones nacionalistas que diluyan ambas instituciones en conferencias clásicas intergubernamentales. La presidencia de la Comisión tiene que generar confianza y cierto liderazgo, tanto entre los propios comisarios como en un Consejo, pues ambos pueden ser inmanejables e ineficaces o ver diluida su autoridad por las ampliaciones y evitar que o sean asamblearios e incapaces de reflejar amplias mayorías y sobre todo evitar que el Consejo no sea un directorio de dos o tres Estados. Del diálogo de los Tratados fundacionales se pasó con el Acta Única y el Tratado de Maastricht al “triálogo”. A partir del Tratado de Lisboa, para que el sistema funcione sin marginar a ninguna institución, hay que pensar en equilibrios entre las cuatro instituciones: un diálogo cuadrangular. Ahora el cuatripartismo vuelve renovado y se sitúa en el marco decisorio. LOS CONTRAPESOS: DEMOCRATIZACIÓN Y FACTORES DE INTEGRACIÓN 6.
El Parlamento gana siempre
El aumento de los ámbitos materiales que se someterán a colegislación con el Parlamento Europeo y el aumento de los ámbitos sujetos a votación mediante mayoría cualificada en el Consejo son los limitados contrapesos a la fuerte gubernamentalización de la UE. Merece ser destacada la cuasi generalización del procedimiento legislativo ordinario (la antigua codecisión con leves reformas) entre el Parlamento Europeo y el Consejo, de forma que sólo quedan fuera del mismo una serie limitada (una treintena de casos) de decisiones que se tomarán mediante procedimiento legislativo especial dominando en unos casos, los más, el Consejo, y en otros el Parlamento Europeo. Hay todavía bastantes casos no sujetos a la verdadera colegislación, si bien una de las disposiciones finales (art. 48.7 TUE) prevé el paso de decisiones del Consejo (y sólo del Consejo) del procedimiento especial al procedimiento legislativo ordinario mediante decisión unánime del Consejo Europeo y transmisión a los Parlamentos nacionales, que podrán oponerse en un plazo de seis meses. Ligado a la ampliación de la codecisión legislativa y a su clarificación, también hay que notar que el hecho de que el Tratado haya abordado la distinción entre la función legislativa y la ejecutiva permite revalorizar la función legislativa del Parlamento Europeo aportando transparencia a las funciones de las instituciones. Otro factor determinante de una mayor democratización y “europeización” del sistema es la extensión de la votación por mayoría cualificada en el Consejo. Es otro de los elementos dialécticos y en parte contradictorios de la dinámica de la Unión. Esta reforma constante en el Consejo revela los elementos de integración presentes en el Consejo y, por ello, hasta qué punto hay que evitar las aseveraciones reduccionistas. El Consejo ha evolucionado por razones de eficacia,
16
LENAERTS, K.: “De Rome à Lisbonne, la Constitution européenne en marche?”, Cahiers de Droit Européen, 2008, 3-4, p. 235.
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manteniendo su rol, hacia posiciones con ingredientes cada vez más europeizantes . El abandono de la unanimidad en el Consejo (institución que representa los intereses nacionales) en favor de la votación por mayoría cualificada ha sido constante desde el Acta Única Europea, se aceleró en Maastricht, se ralentizó en Ámsterdam y, de nuevo se aceleró en Niza, en el fracasado Tratado Constitucional y se ha heredado en el Tratado de Lisboa. El ganador de este proceso imparable es el sistema de integración mismo pues la eficacia es imprescindible en un sistema que engloba a tan numeroso grupo de Estados y se ampliará todavía más en el futuro. La mayoría cualificada es un claro triunfo de las fuerzas integradoras en el sistema; la votación por mayoría cualificada favorece también la posición de la Comisión (en menor medida la del Parlamento Europeo) al ser siempre más fácil aprobar por mayoría calificada que por unanimidad y se dinamiza la eficacia en la toma de decisiones. Aunque parezca una contradicción este mecanismo de votación fuerza y acelera los consensos entre los Estados, pues a éstos no les gusta quedar en minoría, con lo que se agiliza la negociación y la transacción. Los Estados reconocen que, en esos ámbitos que pasan a votación por mayoría cualificada, el interés nacional puede tener que ceder y dar paso preferente al interés general; también les obligará a priorizar sus intereses. Claro que el triunfo de la mayoría no es pleno dado que aún perduran cierto número de excepciones. Pero son excepciones y cada vez menos. En relación con esa serie de ámbitos sometidos todavía a la unanimidad se debe destacar que el art. 48.7 TUE establece unas pasarelas para facilitar el abandono progresivo de la unanimidad en los casos retenidos por los Tratados mediante un procedimiento en el que se requiere la unanimidad del Consejo Europeo y la no oposición de los Parlamentos nacionales, anunciándose así el desmantelamiento progresivo de las excepciones a 18 la votación por mayoría cualificada . Pero tampoco es realista pensar que la unanimidad pueda ser expulsada completamente del sistema decisorio dado que hay algunas decisiones que se consideran muy sensibles para todos y, por ello, se dejan a salvo de las pasarelas determinados preceptos (art. 352 TFUE). Lo que es criticable es que en algunas materias perdure la unanimidad por el encastillamiento de un Estado o pocos Estados, pero en cualquier caso la desactivación de la unanimidad será posible, si hubiera voluntad para ello, pues está prevista mediante un mecanismo flexible de revisión. El nuevo sistema (con sus garantías y contrapesos) respeta los equilibrios básicos exigibles permitiendo cierta movilidad entre mayorías y minorías y, cuando se utiliza el procedimiento legislativo, auspicia un sistema de deliberaciones y relaciones con el Parlamento Europeo, tanto en la primera lectura como en la segunda, que difumina cualquier concreto modelo de votación y evita el modelo basado en la agregación de rígidas mayorías. En una valoración parcial del equilibrio entre lo intergubernamental y lo integrador, hay algunas dudas sobre si el asentamiento generalizado del procedimiento legislativo ordinario basado en la paridad Parlamento—Consejo y la marginación de la unanimidad (con sus pasarelas para rescatarlas para la mayoría cualificada) son contrapesos suficientes a los factores intergubernamentales. Es cierto que los Estados han hecho algunos sacrificios, pues como ha señalado un autor los Estados miembros no quieren sufrir demasiado ni con el Parlamento Europeo ni con la votación 19 por mayoría cualificada . El Parlamento Europeo, y con él la democracia y la integración, ganan, pero asciende y desciende a la arena comunitaria el Consejo Europeo, se mantiene muy bien el Consejo y se ve acosada la Comisión. En ese resumen lineal se observa que se mantiene una dialéctica tensa y expectante a la práctica futura. En la dialéctica “intereses nacionales” o fuerzas de desintegración o centrífugas frente a las fuerzas de integración o de interés general parece que ganan por bastantes puntos aquéllas, aunque sin desequilibrar fatalmente el sistema. En efecto, el Parlamento Europeo tiene que servirse de sus atributos de poder decisorio real y de su elevada legitimidad como no tiene ninguna otra institución europea. El Parlamento europeo tiene que aprovechar este tiempo nuevo, empezar a ejercer de verdad su poder para poder transmitir a la ciudadanía y a los mass media la confianza en su poder 17
LEWIS, J.: “Informal integration and the supranational construction of the Council”, Journal of European Public Policy, 10 (2003), pp. 997-998.
18
Con el límite de no ser aplicables las pasarelas o procedimiento de revisión simplificada (art. 353 TFUE) a las normas sobre recursos propios, el marco financiero plurianual, a la extensión de las competencias a situaciones imprevistas y a las sanciones sobre un Estado miembro.
19
M. DOUGAN, loc. cit., p. 780.
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político y decisorio. Sería un grave error que el Parlamento Europeo muestre debilidad frente al Consejo Europeo (aunque realmente la tiene). También sería grave el enfrentamiento directo, pues al fin y al cabo la democracia no se residencia sólo en el canal parlamentario y el Consejo Europeo es un ejecutivo intergubernamental con directa e incuestionable legitimidad democrática. Es bien claro el ascenso constante del Parlamento Europeo, desde el Tratado de Maastricht, que ve confirmado y realzado su papel de legislador (codecisión generalizada y en igualdad con el Consejo) aunque siga ausente en la decisión final de la reforma del derecho originario. Su ascenso formalmente compensa el escoramiento intergubernamental. El problema grave es que el Parlamento Europeo no esté en condiciones de ejercer su poder y trasmitir confianza a la opinión pública. Otros aspectos aportan novedades democráticas formales de las que todavía no se puede deducir mucho. Son los preceptos dedicados a la “vida democrática” o de participación ciudadana: el reconocimiento del diálogo entre ciudadanía, asociaciones de la sociedad civil y las instituciones (lo que ya venía haciéndose de diversas formas como grandes audiencias en Bruselas, etc.), las sesiones en público del Consejo (lo que ya se había iniciado en los Consejos Europeos de Birmingham en 1992 y proseguido en Sevilla de 2002), la cumbre social tripartita, etc. La iniciativa popular mediante al menos un millón de firmas no tuvo problemas para pasar al Tratado de Lisboa. Pero no nos dejemos engañar por las apariencias pues su toma en consideración no depende del Parlamento Europeo (lo que sí hubiera sido audaz y democrático) sino de la decisión discrecional de la Comisión que puede fácilmente desecharla. Por eso la han aceptado sin problemas los Estados: el problema ahora será para la Comisión. ¿NUEVOS ACTORES? ¿UNA NUEVA DINÁMICA? 7.
Los Parlamentos nacionales
El Tratado de Lisboa introduce nuevos actores en el proceso decisorio al margen de las Instituciones, como es el caso 20 de los Parlamentos nacionales. No creo que este aterrizaje sea algo muy negativo para el ya complejo proceso de toma de decisiones. El denominado mecanismo de “alerta temprana” inserta a los Parlamentos nacionales, sin reconocerles derecho de veto ni suspensión, en el proceso de decisión legislativa en un estadio muy temprano para facilitar la permeabilidad de las opiniones de los parlamentos nacionales antes del término de la primera lectura del procedimiento legislativo. En efecto, lo que importa es que sus posiciones puedan ser tenidas en cuenta por la propia Comisión. Como los dictámenes de los Parlamentos nacionales llegarían en la primera lectura, el Parlamento Europeo y el Consejo también podrán tenerlos en cuenta y, en su caso, hacerlos suyos si la Comisión no los hubiere incorporado, aunque para el Consejo aceptarlo (por su iniciativa o a propuesta de modificación del Parlamento Europeo) le obliga a votar por unanimidad. 21
El mecanismo para el control del principio de subsidiariedad se rescató del fracasado Tratado Constitucional y se reforzó en el Tratado de Lisboa con la ampliación de los plazos a favor de los parlamentos nacionales frente a la Comisión y la posibilidad de veto real a sus propuestas. El mecanismo de alerta temprana permitirá a los parlamentos nacionales participar en el proceso legislativo comunitario para comprobar que la propuesta legislativa cumple con el citado principio. La fortaleza del sistema de control está en su fase política preventiva, pues aunque aparentemente las Instituciones receptoras del dictamen de los Parlamentos nacionales no adquieren otra obligación que la de “tomar nota” y reexaminar en su caso la propuesta, los dividendos para la integración europea se cobrarán en el interés que ahora pondrán los parlamentos nacionales en seguir los temas europeos, incorporando la política europea a la política nacional. Será un revulsivo para estimular el control de los Parlamentos nacionales sobre la posición de los Gobiernos 20
Así lo he expresado en mi trabajo “El Control de la subsidiariedad”, en La constitucionalización del proceso de integración europea, Colección Escuela Diplomática Nº 9, Escuela Diplomática, Madrid, 2005, pp. 53-79.
21
Para un examen detallado del mecanismo y sus implicaciones, A. MANGAS MARTÍN, “El Control de la subsidiariedad”, en La constitucionalización del proceso de integración europea, Colección Escuela Diplomática Nº 9, Escuela Diplomática, Madrid, 2005, pp. 53-79.
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sobre las cuestiones concretas y también sobre los debates generales o de concepción de la UE. También planteará problemas internos la doble remisión al derecho nacional para la consulta a los parlamentos regionales y para regular la solicitud de las Cámaras para la presentación de la demanda ante el Tribunal de Justicia. Pero ahora el Tratado de Lisboa prevé que el poder legislativo, el Consejo o el Parlamento Europeo, podrá devolver automáticamente, en la primera lectura, las propuestas normativas que tengan la mayoría simple de los informes negativos. El Consejo adoptará la decisión de devolución por el 55 % de los miembros del Consejo o lo podrá hacer el Parlamento Europeo por la mayoría de los votos emitidos. Sin embargo, estos añadidos del Tratado de Lisboa, a petición de los Países Bajos, pueden tener un efecto paralizante. No por el aumento de seis a ocho semanas para el plazo de respuesta de los parlamentos nacionales, no. Es por invitar y permitir al Consejo o al Parlamento europeo en la primera lectura a rechazar de forma más fácil una propuesta de la 22 Comisión sobre la que hay una mayoría de informes negativos de los Parlamentos nacionales . Ahora bien, ese efecto es comprensible dado el lugar que ocupan y lo que siguen representando los Parlamentos nacionales en el sistema constitucional nacional. Es la lógica multinivel. Los Parlamentos nacionales (y los regionales) dispondrán de más facilidades que en el fracasado Tratado Constitucional para impedir que se aprueben actos que no sean necesarios ni vengan justificados por la dimensión europea y que pudieran ser adoptados por los parlamentos nacionales con la misma eficacia. Un conjunto de motivaciones bien intencionadas alimentan este mecanismo, si bien se le imponen deberes a los parlamentos nacionales y se deja al albur discrecional la participación misma de las cámaras regionales, a pesar de que el control de la subsidiariedad se erigió en respuesta a peticiones de las regiones con competencias legislativas. También es cierto que se venía detectando el alejamiento y atonía de bastantes parlamentos nacionales respecto de las cuestiones europeas y este mecanismo serán un recordatorio de la obligación de hacer los deberes europeos en casa. Claro que este complicado sistema de alerta temprana puede conllevar tensión entre Parlamentos nacionales y regionales; incluso los gobiernos podrían manejar a las cámaras nacionales contra la Comisión para frenar una propuesta contraria a sus intereses. Si se lo toman en serio los Parlamentos nacionales, los gobiernos estarán más vigilados pero también tendrán un aliado en sus Parlamentos contra las propuestas europeas y la perdedora puede ser la Comisión. Pudiera parecer que la llamada de atención o reexamen que exigen un tercio de dictámenes de los Parlamentos nacionales es un magro dividendo para este mecanismo de alerta temprana. No creo que haya que buscar tanto el efecto directo al dictamen (siempre negativo) de un Parlamento nacional. Los efectos indirectos pueden ser más importantes y prácticos. Políticamente se puede originar una notable tensión o al menos una nueva dinámica política, por lo que es previsible que este mecanismo de alerta temprana ponga en manos de los Parlamentos nacionales una capacidad de influencia importante. Si el Parlamento o una Cámara emitió dictamen se agudizará el control sobre la posición del ministro en el Consejo: ya no será tan fácil ocultarse bajo la excusa de la transacción o de la ausencia de votación o en la ambigüedad del consenso en el Consejo. Será más difícil en esos casos el consenso en el Consejo ante la presión de los Parlamentos nacionales. También exigirá de los Parlamentos nacionales responsabilidad y cierta dedicación y coherencia con los compromisos comunitarios. Una primera apreciación sobre el nuevo procedimiento es claramente positiva. La participación de los Parlamentos nacionales en el control del respeto al principio de subsidiariedad eleva a aquellos a la categoría de actores comunitarios y refuerza su fundamento democrático. El mecanismo ideado para participar de forma efectiva en su control es una innovación positiva y esperanzadora que colma una antigua laguna. Aunque el mecanismo de control comprende también la opción del control jurisdiccional, el control preventivo basado en el sistema de alerta temprana supone el triunfo del enfoque político de la subsidiariedad. Es un principio de naturaleza fundamentalmente política y la naturaleza del control debe ser política, así como sus consecuencias. 22
LENAERTS, K.: “De Rome à Lisbonne, …”, loc. cit., p. 246.
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Es posible que se vea en este mecanismo una complicación más del procedimiento decisorio, y se aprecien connotaciones negativas pues ya hay demasiados participantes en la toma de decisiones; se duda si multiplicará la burocracia (equipos de funcionarios en la Comisión y en el Consejo encargados de mantener las relaciones con los Parlamentos nacionales) y se multiplicarán las “autoridades” que se ven envueltas en el proceso comunitario. No sabemos si se complicará mucho pero desde luego no lo retrasará dada la rigidez de los calendarios establecidos para evacuar el dictamen, en el caso de que se quiera mostrar el desacuerdo con el proyecto de acto legislativo. La audaz inserción de este mecanismo de participación de los Parlamentos nacionales confirma las mutaciones que la integración europea ocasiona en nuestros Estados; tanto el control preventivo como el jurisdiccional muestran la línea de transformación de nuestros Estados al establecer unas interdependencias entre niveles de gobierno, compartiendo medios o recursos y haciendo frente a una gobernanza nueva que altera los principios de estatalidad, territorialidad y soberanía a favor de un principio de cooperación entre múltiples poderes. La Unión Europea es una máquina de producción normativa. Los dos controles sobre el principio de subsidiariedad, el político y el judicial, tienen un gran potencial para permitir un control eficaz sobre la más importante actividad de la Unión y suponen un reforzamiento muy importante de la legitimidad democrática de la UE al permitir la participación y la influencia de los Parlamentos nacionales. Pero la eficacia de estas reformas dependerá del uso que hagan de estas oportunidades los parlamentos nacionales. 8.
Otras dinámicas
Por otro lado, mientras nos mirábamos el ombligo institucional el mundo y Europa han cambiado mucho y puede que no haya que esperar a las dinámicas que generen los cambios del Tratado de Lisboa. Otras dinámicas ya están en marcha. Desde la gran ampliación de 2004-2007, el nudo gordiano institucional se ha deshecho en una constelación de parejas (inestables) de Estados. No es una buena noticia la evolución de la dinámica política en el mismo sentido y dirección de la nacional (ejecutivos fuertes que dominan la escena política y, a su vez, controlados por su presidente y un reducido número de personas de su entorno). El reforzamiento del ejecutivo y de un núcleo selecto dentro del mismo revela una tendencia de los sistemas nacionales que desde hace décadas se ven monopolizados por las decisiones de su presidente. Tampoco debiera el sistema de integración evolucionar o comportarse como el de un Estado; un editorial se 23 pregunta si no debiera ser algo más original . En los últimos años los cambios más importantes en la dinámica decisoria los ha inyectado la gran ampliación misma. En el Consejo resulta complicado poder saber la posición de cada Estado, sin grupos de liderazgo, y también es preocupante el hecho de ser un Consejo Europeo sin grandes líderes, muchos de ellos con visiones westfalianas de la soberanía nacional, con una Comisión que no se atreve ni tiene capacidad para ejercer de guía en las iniciativas ni ante las dificultades de la mayoría, y con la sensación de que con demasiada frecuencia se decide, tarde y mal, por dos o tres Estados sin contar con la gran mayoría. Y lo que también es grave es que la responsabilidad que Francia y Alemania han venido asumido de forma tan positiva durante décadas, de dirigir la locomotora —acompañada de la legitimidad de una cohorte de pequeños y medianos Estados como los del Benelux, España, Irlanda, a veces Austria e Italia— y negociando con los demás, se ha visto muy debilitada por la falta de entendimiento entres sus respectivos líderes. Alemania no se ha implicado de manera suficiente, siendo como ha sido el socio más sólido, fiable y seguro de la Unión. Dos Estados grandes (especialmente Francia, pero también el Reino Unido, gran beneficiario político de las ampliaciones) creen ver en esa ligera inhibición alemana y en el maremágnum asambleario del Consejo una oportunidad nueva para controlar el timón ensombreciendo el sistema institucional. La falta de voluntad política no reemplaza a la maquinaria institucional. Creo que el Tratado de Lisboa añade mejoras en el funcionamiento de las instituciones y del sistema en general, pero la maquinaria institucional europea no puede funcionar bien, ni durante mucho tiempo, si no goza del aliento de la voluntad política de los dirigentes de nuestros Estados. El liderazgo es insustituible en toda comunidad política y la Unión Europea lo ha necesitado siempre. Los líderes marcan la diferencia. 23
“The Spirit of the Time”, European Constitutional Law Review 3- 2007, p. 207.
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CONSIDERACIONES FINALES No hay un nuevo modelo institucional sino nuevas dinámicas institucionales bajo un fuerte control intergubernamental. Las coordenadas básicas se mantienen aunque evolucionan, como las anteriores reformas añadieron o modificaron los contrapesos y reorganizaron los equilibrios. El sistema o modelo sigue siendo complejo, y más complejo desde el Tratado de Lisboa, y multipolar, con numerosas y evidentes interdependencias entre las Instituciones y los distintos y legítimos intereses en presencia. El Tratado confirma ese modelo fundado en la acogida y confluencia de intereses nacionales muy diversos y de formulación del interés europeo por diversas instituciones. Las novedades institucionales del Tratado de Lisboa permiten inferir que el modelo sigue escorándose cada vez más hacia lo intergubernamental, tendencia defensiva de los Estados que ya ensayaron con éxito en los Tratados de Ámsterdam y Niza. Por otra parte, ese mayor peso e influencia intergubernamental es consecuencia lógica de la ampliación del número de Estados y la necesidad de hacer llegar intereses cada vez más heterogéneos y alejados del horizonte político de la integración. 24
Pero una nueva dialéctica puede aparecer basada en el reforzamiento de los Estados : el Consejo Europeo desciende a la arena comunitaria con influencia estable a través de su nueva presidencia y el cargo de Alto Representante para Asuntos Exteriores; se mantiene muy bien el Consejo; y la Comisión se ve impelida a una nueva relación con la presidencia estable y con el Parlamento. Desde la gran ampliación, en la Unión se negocia de forma prácticamente idéntica a cualquier otra negociación diplomática internacional. Quizás porque la UE ampliada es cada día una organización internacional más, diferente a otras, pero reconfirmando su naturaleza internacional. Tras los proyectos ampliatorios difícilmente podrá aspirar a traspasar las barreras de una organización internacional socio—económica fuerte y poderosa. Posiblemente era lo que pretendían una buena parte de los Gobiernos: poner un muro de contención a cualquier evolución y transformación política futura. Va perdiendo impulso político, originalidad y capacidad de evolución. Es una consecuencia más de las indigestas ampliaciones del siglo XXI. Con veintisiete Estados de trayectorias históricas y ambiciones europeístas tan diversas será siempre muy difícil en el futuro adoptar decisiones de novedad, de impulso. Cabe interpretar que desde que se aceptaron las dos ampliaciones, los Estados miembros o algunos de ellos han estimado que el proceso de integración ha llegado a su límite, que no 25 caben apenas más atribuciones de soberanía sin afectar a núcleos delicados , que no cabe profundizar más ni en lo político, ni en lo económico ni en lo social. No está especialmente en peligro lo logrado ni el nivel de integración, sino su evolución. La consecuencia principal es que ya no habrá más profundización o avances cualitativos. Los Estados parecen estimar que lo logrado está consolidado, que no hay peligro de conservación del acervo fundamental, que cualquier profundización afectará de forma azarosa a la soberanía estatal y que no se puede ni se debe ir más lejos. Es como si hubieran concluido que no cabe más proyecto político ni es importante ni es alcanzable; la Unión Europea no puede aspirar por su heterogeneidad y ciertas debilidades estructurales, como la nula capacidad de liderazgo y las muy limitadas capacidades militares. También parece percibirse la conclusión de que ya somos un amplio grupo de Estados con cierta entidad y fuerza en la escena económica y comercial de la globalización. La fortaleza de la UE es ser una potencia normativa y desde esa estructura normativa con proyección económico—comercial tratará de encontrar un sitio como potencia global. Pero su falta de homogeneidad política, así como las percepciones políticas e identitarias de sus Estados miembros le impedirán jugar un papel decisivo en un mundo global. Difícilmente puede aspirar a ser una potencia. Nos bastaría conservar lo que tenemos sin necesidad de ensayar saltos cualitativos que pongan en peligro, todavía más, la cohesión mínima del bloque y nos haga perder energía y tiempo en querellas estériles sobre el horizonte y la naturaleza del proceso. La Unión Europea debería tener hoy tanto sentido como en los años de su fundación, hace casi sesenta años. Es el mejor instrumento que pudiéramos soñar para poder sobrevivir en la globalización. Si hay un valor positivo en las 24
Véase el Informe sobre las repercusiones del Tratado de Lisboa en la evolución del equilibrio institucional en la Unión Europea, Ponente Jean-Luc Dehaene, Parlamento Europeo, A&-0142/2009.
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Ya lo había insinuado la Corte Constitucional de Alemania en su sentencia “Maastricht” de 12 de octubre de 1993.
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ampliaciones de 2004 y 2007 es permitirnos tener algunas opciones en la globalización y contribuir, con reglas y con nuestras reglas, a la gobernabilidad de un mundo global. Quizás los Estados estimen que habiéndose agotado la evolución de la Europa existencial, la de los grandes proyectos, ahora inimaginables con 27 Estados, la Europa instrumental necesita de un mayor control intergubernamental.
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FRANCESC MORATA. Catedrático de Ciencia Política. Universidad Autónoma de Barcelona. Catedrático Jean Monnet de Integración Europea.
GOBERNANZA MULTINIVEL Y POLÍTICAS DE COHESIÓN EN EL TRATADO DE LISBOA Me gustaría comenzar mi intervención suscribiendo muchas de las cosas que han dicho los ponentes anteriores, sobre todo, en cuanto a su agradecimiento a EUROBASK por su invitación y a todos Vds. por su presencia hoy aquí. Me corresponde abordar un tema relativamente complejo en el que se combinan dos cuestiones, una teórica, la gobernanza multinivel, y la otra más aplicada, la política de cohesión de la Unión Europea. Todo ello, teniendo en cuenta las novedades derivadas del Tratado de Lisboa. Sin duda, ambas cuestiones están muy relacionadas, entre otras cosas porque, en gran parte, la creación y el desarrollo del concepto de “gobernanza multinivel” nacen de la observación de la política de cohesión, si bien, posteriormente, se ha ido extendiendo a otras políticas y, hasta cierto punto, al funcionamiento de la UE en su conjunto. De hecho, resulta casi banal considerar a la UE como un sistema multinivel, ya que, por definición, éste se articula a partir de las relaciones o interacciones entre el nivel supranacional y el de los Estados miembros. Mi intervención se centrará en los siguientes puntos: una introducción al concepto de gobernanza, en contraposición con el de gobierno, lo cual se relaciona directamente con la democracia y sus transformaciones; en segundo lugar, intentaré explicar qué entendemos por gobernanza multinivel en la UE y, por último, me detendré en la política de cohesión, poniendo énfasis en un nuevo concepto introducido en el Tratado de Lisboa: el de la cohesión territorial.
F. Morata tras el debate.
El concepto de gobernanza La observación de las transformaciones de la democracia es lo que nos permite saltar del concepto de gobierno al de gobernanza. Por supuesto, no es que el “Gobierno” haya dejado de existir y no tenga ya sentido. Sin embargo, el Estado democrático se mueve ahora en un escenario mucho más amplio que antes y esto afecta de modo directo al funcionamiento del poder ejecutivo, la administración pública y las políticas públicas. Los cambios que han experimentado nuestras sociedades a lo largo de los últimos años han propiciado una evolución del concepto de gobierno hacia el de gobernanza, debido, entre otras razones, a algunos de los temas abordados durante la primera sesión de este curso, como los impactos de la ciencia y la tecnología que se reflejan en la evolución de nuestras sociedades, en la vida diaria de los ciudadanos y en las administraciones públicas. También influye la aparición de lo que entendemos por nuevos riesgos multidimensionales como el medio ambiente y el cambio climático, ................................................................................................ CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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la manipulación genética, la calidad de los alimentos o el rebrote de enfermedades que parecían erradicadas en muchos países. Hay toda una literatura muy interesante sobre los nuevos riesgos. Otros cambios se derivan del papel cada vez más importante del mercado como consecuencia de los procesos de liberalización económica que hemos conocido en todos los países y, por supuesto, también a en la Unión Europea. El mercado ha ocupado espacios tradicionalmente monopolizados por el sector público, desde la energía a las telecomunicaciones pasando por los transportes. Las sociedades occidentales y la europea, en particular, se caracterizan por una fragmentación social sin precedentes. Ya no hablamos de clases sociales, sino de innumerables sectores y categorías profesionales con una enorme variedad de situaciones desde el punto de vista de las condiciones de trabajo, las retribuciones y la exclusión social. Los cambios o las transformaciones se reflejan asimismo en los valores sociales y los estilos de vida en un contexto de globalización acelerada y, por lo tanto, de interdependencia económica y, en muchos casos, cultural, en el que las identidades tienden a afirmarse con mayor fuerza. Observamos la emergencia o reemergencia de sentimientos identitarios frente a la homogeneización impuesta por la globalización. El proceso de integración en el que nos hallamos inmersos es el europeo, pero no es el único. En otras regiones del mundo van apareciendo procesos de integración menos desarrollados, pero que tienden hacia lo mismo: la creación de unidades macrorregionales en las que existe una mayor interacción e interdependencia entre un grupo de países que intentan aprovechar así las ventajas de su proximidad para reforzarse mutuamente. La mayor parte de estos procesos, por ahora, no van más allá de la creación de un mercado que facilite la libre circulación de productos y capitales. Sin embargo, en algunos casos asistimos al surgimiento, más o menos tímido, de instituciones que tienden a desempeñar un papel cada vez más importante como centros de decisión. Todas estas transformaciones están teniendo consecuencias económicas, sociales y culturales importantes. En lo que se refiere al gobierno y a la gobernanza, también ponen de manifiesto los límites del Estado nación y del modelo de regulación tradicional, jerárquico y centralizado, como expresión de dominación sobre un territorio. En las condiciones actuales, resulta mucho más difícil articular el consenso social. Los políticos están poco valorados. Los partidos y los sindicatos han perdido afiliados. Se habla de desafección política. Aumentan los niveles de abstención y, aunque se piden respuestas políticas, se cuestiona la política. Esto se debe en gran medida a las limitaciones de las instituciones como procesadoras de las demandas sociales. Los problemas se han vuelto muchos más complejos, igual que las sociedades, y superan la capacidad de actuación de las instituciones. Las instituciones por sí solas no disponen de las capacidades y conocimientos necesarios y, aunque tengan las competencias legales, no disponen de otros recursos indispensables para debatir y tomar decisiones. Esto cuestiona el papel de los parlamentos y los gobiernos y acaba provocando una pérdida de legitimidad frente a la opinión pública. Por otra parte, las políticas han dejado de ser sectoriales. Son cada vez más interdependientes y ha sido necesario inventar conceptos capaces de expresar, precisamente, esta interdependencia. La sostenibilidad, el cambio climático, la inmigración, el desarrollo rural o urbano, la energía o los transportes requieren intervenciones desde muchas perspectivas y muchos niveles porque son temas transversales. Y esto es lo que más le cuesta al sector público: elaborar instrumentos para afrontar políticas que se caracterizan por la multidimensionalidad o la transversalidad, porque no está organizado ni pensado para ello. El sector público necesita, por lo tanto, capacidades y recursos de todo tipo de los que no dispone o, al menos, no de manera suficiente. También asistimos a una ruptura evidente del binomio tradicional territorio—funciones o, si se prefiere, la correspondencia entre Estado y competencias. Ahora hay funciones que escapan al control de los Estado en sus respectivos territorios. El ejemplo más evidente es la UE, sin unas fronteras establecidas, donde se toman decisiones vinculantes para sus Estados miembros, se gestionan políticas comunes e incluso la moneda común. También pertenecemos a otro tipo de organizaciones globales, como la OMC, que asumen funciones anteriormente reservadas en exclusiva a Estados. Éstos, a su vez, se han descentralizado, cediendo poder a autoridades territoriales provistas de autonomía política y de recursos humanos y financieros. El resultado es la dispersión del poder y la fragmentación de las competencias y los recursos necesarios para actuar. La naturaleza de los problemas choca con las jurisdicciones administrativas y con las fronteras estatales. Al mismo tiempo, las rigideces organizativas, los conflictos partidistas y las resistencias al cambio generan problemas de adaptación de las instituciones y una reducción de los márgenes para la actuación pública, lo cual, a su vez, cuestiona los paradigmas tradicionales de la gobernabilidad democrática y el ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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modelo de gobierno representativo. Esto explica la aparición de formas complementarias de democracia: deliberativa, participativa, etc. El modelo weberiano burocrático, normativo, vertical y jerarquizado ha entrado en crisis y con él modelo tradicional de regulación social. De ahí la necesidad de buscar alternativas. Un modelo alternativo es el de la gobernanza multinivel porque intervienen, simultáneamente, muchos actores portadores de intereses y recursos diversos. A eso también podríamos denominarlo “la gestión compartida de la complejidad social”. Consiste en un nuevo estilo de gobierno basado en la interacción vertical: entre niveles de gobierno, desde el local hasta el global; y horizontal: no sólo varias administraciones o instituciones de varios niveles participan en la definición de los problemas y la elaboración de soluciones, sino también actores no públicos, privados y sociales. Desde este punto de vista, la gobernanza expresa la interdependencia entre la esfera pública y los distintos actores de la sociedad. Para que la gobernanza multinivel no se quede solo en palabras, se necesitan unos requisitos previos o unos imperativos para actuar y dotarla de sentido. En primer lugar, un liderazgo público, es decir, instituciones representativas capaces de pensar y de actuar en función de los intereses generales; y en segundo lugar, mecanismos de coordinación y de cooperación, es decir, instrumentos que faciliten, no solo la elaboración del consenso, sino la implicación de todos aquellos que son necesarios para la resolución de los problemas. En resumen, algo que permita movilizar los intereses en juego e integrar los recursos de los que cada uno de estos actores dispone: políticos, legales, financieros, cognitivos, informativos... Hay muchos recursos en la sociedad pero están dispersos. La gobernanza tiene que facilitar la agrupación y la gestión compartida de este conjunto de recursos. La gobernanza, generalmente, se expresa a través de redes de políticas públicas que permiten, o deberían permitir, una participación pluralista respondiendo a distintos criterios, porque no es lo mismo quien participa por haber sido elegido para representar intereses generales que quien lo hace en función de intereses particulares. La gobernanza es sinónimo de gestión de procesos complejos y esto conlleva enormes implicaciones para las instituciones públicas que tienen que aprender a gestionar dicha complejidad. Se trata pues de un proceso lento, complicado y contradictorio de aprendizaje porque debe servir para mejorar y aumentar, precisamente, las capacidades sociales. Gobernanza multinivel en la UE Si esto es lo que entendemos por gobernanza multinivel en general, ¿qué es la gobernanza europea? Más que un sistema de Gobierno propiamente dicho, la UE es un sistema de gobernanza de nuevo cuño, en el que las decisiones se adoptan mediante un complejo entramado de instituciones y actores de vario tipo que operan en los distintos niveles territoriales y en cuyas políticas los ciudadanos inciden a través del Parlamento Europeo y de sus respectivos gobiernos, pero no a través de un Gobierno, que no existe. Es un sistema mucho más fragmentado que el de los Estados. El poder legislativo se halla dividido entre el Parlamento Europeo y los Estados miembros (Consejo de Ministros); y lo mismo ocurre con el poder ejecutivo, repartido entre el Consejo de Ministros, el Consejo Europeo y la Comisión. Además, el Consejo de Ministros y el Consejo Europeo, el directorio político, son irresponsables de sus actuaciones ante el Parlamento. Al mismo tiempo, con la globalización, los Estados miembros tienden a recurrir cada vez más a la UE para afrontar problemas que superan sus capacidades individuales. Es un sistema de soberanías compartidas, aunque no es un ente soberano, que dispone de la autoridad necesaria para adoptar decisiones que se imponen a los Estados miembros. Hasta ahora ha sido, básicamente, una especie de fábrica de elaboración de las políticas públicas que han interesado en cada momento a los Estados miembros. Esto explica que naciera para algunas políticas muy ligadas a la regulación del mercado y que, después, haya ido abarcando todos los ámbitos, de modo que a los Estados, prácticamente, ya no les queda ninguna política propia en exclusiva. La mayor parte de las políticas europeas son políticas compartidas y, por tanto, multinivel. Compartidas, además, entre el nivel estatal y regional, incluso local. Encontramos actores supranacionales, estatales y subestatales; expertos públicos, privados; lobbistas profesionales. Estos elementos convierten a la UE en una especie de democracia deliberativa que se apoya en los aproximadamente ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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500 comités consultivos de que se ha ido dotando la Comisión Europea a lo largo de los años para preparar sus políticas; los 250 grupos de trabajo, comités especializados, que asesoran al Consejo de Ministros; las distintas comisiones del Parlamento Europeo; las 220 regiones representadas en Bruselas mediante sus respectivas delegaciones; las ONG y los grupos de interés de todo tipo... Son cifras que dan una idea de cómo funciona la gobernanza europea. El concepto de gobernanza multinivel es, ante todo, una aportación académica; un enfoque que permite analizar el funcionamiento de la UE y, de paso, las transformaciones del Estado como consecuencia de la integración europea. Este concepto refleja la complejidad institucional de Europa: varios niveles territoriales en los que interactúan actores públicos y privados, tal y como se desprende de la mayor parte de las políticas europeas. Al mismo tiempo, expresa la combinación de instituciones formales e informales propia de la gobernanza europea, como las redes de partenariado. Se trata de mecanismos mediante los cuales se pretende coordinar las relaciones entre los diversos niveles de gobierno alrededor de objetivos comunes. En la práctica, la gobernanza multinivel tiene impactos diferenciados en función de cada país, de cómo se interiorizan las ideas, los valores y los procedimientos ligados a esta forma de gobernanza. Influyen variables como la cultura política, la distribución del poder, las capacidades institucionales, las relaciones Estado—sociedad... El Libro Blanco sobre la gobernanza multinivel del Comité de las Regiones El Comité de las Regiones (CdR) ha hecho suyo, últimamente, del concepto de gobernanza multinivel porque es muy funcional con lo que éste órgano representa. El junio de 2009, el CdR publicó un Libro Blanco para lanzar un debate, algo que hasta entonces solo hacía la Comisión Europea como método para invitar a los distintos actores interesados a posicionarse ante un tema determinado. El Comité define la gobernanza multinivel de la forma siguiente: -
Una acción coordinada entre la UE, los Estados miembros, las regiones y las ciudades para la formulación y la implementación de las políticas. Un proceso dinámico, horizontal y vertical, que no diluye las responsabilidades. Un instrumento de acción que va más allá de la división de las competencias. La subsidiariedad es indisociable de la GMN (competencias e interacción). Un proceso para integrar los objetivos de locales y regionales en las estrategias de la UE. La consulta, coordinación, cooperación y evaluación que se recomiendan a nivel europeo, deberían aplicarse también en los Estados miembros.
Esta propuesta no difiere mucho de lo mencionado anteriormente: una acción coordinada entre los diferentes niveles, un proceso dinámico horizontal y vertical que conecta con la idea de subsidiariedad, la importancia de la consulta y la coordinación y que no diluye responsabilidades. Este es, sin duda, uno de los aspectos más problemáticos de la gobernanza: ¿quién es responsable de qué en última instancia? Políticas de cohesión En cuanto al concepto de cohesión, podemos tener distintas interpretaciones al respecto, aunque coincidiríamos en que tiene algo que ver con la solidaridad y la justicia social. En la UE la cohesión económica y social es, al mismo tiempo, un principio, un valor y un objetivo. Constituye la expresión más directa de la solidaridad intraeuropea que se vehicula a básicamente a través de tres fondos: el FEDER, el Fondo Social Europeo y el Fondo de Cohesión. Es, por tanto, un objetivo que podemos cuantificar en términos presupuestarios, y que supone algo más de una tercera parte del presupuesto, algo menos que el presupuesto de la Política Agrícola Común (38% del gasto total). Cabe recordar, no obstante, que el presupuesto de la UE es equivalente al de Dinamarca, un país rico en el contexto europeo, pero que apenas alcanza los 6 millones de habitantes, mientras que la UE tiene 500 millones.
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En conexión con lo anteriormente apuntado, si bien se trata de una política redistributiva —hasta hace poco del norte hacia el sur y ahora del oeste ha el este, en función de las distintas ampliaciones— también tiene un componente distributivo en el sentido de que todo el mundo obtiene algo de la política, incluso los países o las regiones más ricas. La cohesión también incorpora un enfoque basado en la responsabilidad compartida y en la actuación conjunta porque implica a los distintos actores territoriales, públicos y privados. Por otra parte, es un mecanismo que facilita la europeización de los Estados y las regiones mediante la adaptación a los requerimientos de la política. La cofinanciación europea está condicionada a actuar de una determinada forma, que se expresa a través de unos principios y estrategias comunes. El marco europeo facilita la difusión de ideas sobre desarrollo regional y local, establece procedimientos comunes de actuación, fomenta el intercambio de experiencias mediante la creación de redes multinacionales y, en última instancia, proporciona oportunidades para la innovación en las políticas territoriales. Políticas de cohesión en el Tratado de Lisboa La novedad del Tratado de Lisboa, desde este punto de vista, consiste en la introducción del concepto de cohesión territorial. Es cierto que el Tratado de Lisboa refuerza, en general, el papel de los agentes regionales, pero hay un artículo inicial, el 3.3, que menciona la cohesión económica, social y territorial por primera vez para, a continuación, hablar de la solidaridad entre los Estados miembros. Si estudiamos el Tratado de Funcionamiento, veremos que la cohesión territorial completa el concepto de cohesión hasta ahora existente: la económica y social. ¿Qué hay de nuevo aquí? Básicamente el adjetivo territorial porque, de hecho, por definición, la cohesión económica y social tenía un componente territorial en la medida en que se basa en programas y proyectos dirigidos al territorio. Hubiera sido inconcebible que no hubiera sido así, pero tiene un significado especial el que ahora se hable de cohesión territorial porque se inscribe en un proceso. Éste se inicia finales de los noventa con la aprobación de la Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio que se fue desarrollando poco a poco hasta llegar, recientemente, a la aprobación de una Agenda Territorial Europea. Cuando uno es capaz de formular una agenda quiere decir que, en principio, tiene unas prioridades definidas, un programa de actuación. Si además es algo que comparten todos los Estados miembros, mejor. Por tanto, desde esta perspectiva, la cohesión territorial se configura ahora como el pilar estratégico de la cohesión económica y social, algo que, además, debería integrarse en todas la políticas de la UE que tienen un impacto territorial, no sólo estrictamente en las políticas de cohesión, sino también en la política agrícola, medioambiental… y así sucesivamente. Lo importante es que la cohesión territorial dé origen a la integración del conjunto de políticas y medios necesarios, financieros y de otro tipo, para poder cohesionar mucho más el espacio europeo. Acabaré mi intervención con un elemento que, desde mi punto de vista, resulta fundamental para esta cohesión territorial, como es la cooperación territorial. Es decir, el estímulo, como se ha venido haciendo en los últimos años, a una mayor cooperación más allá de las fronteras, promoviendo las eurorregiones. Se trata de unas “instituciones”, más o menos virtuales, que permiten que regiones de 2 o más países puedan cooperar más allá de las fronteras estatales que han dividido no sólo a los territorios, sino también a los pueblos, las familias o las culturas... desde hace ya demasiado tiempo. Este es un instrumento esencial para favorecer la cohesión territorial en Europa. Gracias por su atención.
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DANIEL INNERARITY. Catedrático de Filosofía Política y Social, Investigador Ikerbasque en la UPV/EHU y Director del Instituto de Gobernanza Democrática.
LA INNOVACIÓN POLÍTICA DE EUROPA Según se afirma frecuentemente, Europa tiene problemas de comunicación. Quisiera comenzar afirmando que no me extraña que haya este tipo de dificultades, teniendo en cuenta la naturaleza misma de esta empresa política. Si el mismo Jacques Delors pudo decir que estábamos ante un Objeto Político No Identificado, no deberíamos sorprendernos demasiado al comprobar que la percepción de la opinión pública es borrosa y confusa. La perplejidad sería mínima si se tratara de una configuración que pudiera orientarse por las categorías tradicionales de estado nacional o las relaciones internacionales, si estuviéramos construyendo un estado nacional a escala más amplia o intensificando unas relaciones entre estados soberanos. Pero el proceso de integración es único, inédito; exige conceptos y actuaciones originales. Por eso lo que ahora voy a llevar a cabo es una reflexión sobre Europa que no se dirige tanto al modo de comunicar como a lo que se ha de haber entendido para poder luego comunicar, que no contiene unas instrucciones de uso sino unas indicaciones para su comprensión.
D. Innerarity.
Se habla mucho de déficit democrático, pero creo que el problema más profundo de Europa es su déficit cognoscitivo, nuestra falta de comprensión acerca de lo que la Unión Europea representa. Nos cuesta entender que estamos ante una de las mayores innovaciones políticas de nuestra historia reciente, un verdadero laboratorio para ensayar una nueva formulación de la identidad, el poder o la ciudadanía en el contexto de la mundialización. La crisis que está detrás del fracaso constitucional o la desafección generalizada ante la posibilidad de avanzar en la integración se debe fundamentalmente a una deficiente comprensión de lo que somos y lo que estamos haciendo o, si se me permite esta afirmación que alguien puede considerar un exceso filosófico, a la falta de una buena teoría sobre Europa. El déficit al que me refiero no es una falta de comunicación que se pudiera resolver con un mejor marketing. Es una falta de comprensión y de convicción (entre sus ciudadanos y sus gobernantes) acerca de la originalidad, sutileza, significación y complejidad de la construcción europea. Así se explican los miedos de los ciudadanos y las escasas ambiciones de buena parte de sus dirigentes. Y es que la idea que se tiene de la UE está llena de malentendidos que la dejan a merced de una opinión pública superficial: como una escala de poder suplementario, como una estrategia para sobrevivir frente a una globalización que es percibida sólo como algo amenazante , como una forma política sobre la que se proyecta el modelo del estado—nación… Y así pasa con frecuencia que unos países parecen muy europeístas porque en el fondo aprecian las subvenciones que han recibido, mientras que otros ven en Europa una amenaza y dejan de percibir la oportunidad que representa. Unos y otros tienen una percepción equivocada de lo que Europa representa y, mientras no se disuelva ese equívoco, la adhesión al proyecto político de la UE seguirá siendo débil o superficial.
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Lo que Europa necesita es conocerse y renovar su coherencia. No se puede avanzar en la integración política si no abordamos abiertamente la cuestión de la naturaleza de Europa, si escamoteamos las preguntas de fondo acerca de lo que es y puede llegar a ser. Ni que decir tiene que sin esa aclaración, las políticas de comunicación en el seno de la Unión no podrán ser eficaces, especialmente en una sociedad que es madura y en la que cada vez se pueden hacer menos cosas sin dar razones convincentes. Como decía Julia Kristeva (2000): Europa no sólo tiene que ser útil, sino que también ha de tener sentido. Comprender Europa es el primer paso para conferirle un sentido e imprimirle una dirección, para indicar a la ciudadanía qué es lo que debería recibir su asentimiento después de un debate público. Es posible que durante un tiempo esta clarificación se considerara ociosa, pero ahora resulta ineludible tener una idea de Europa, que explique su peculiaridad y las posibilidades que contiene. Voy a intentar dar razón de esta originalidad de la Unión Europea en 5 aspectos: 1. La identidad europea, compleja y más diversa de lo que solemos suponer; 2. El espacio europeo que más que límites o fronteras tiene márgenes; 3. El gobierno europeo que ensaya una forma de organización política más allá del estado nacional y la soberanía; 4. Una Europa mundializada que podría servir de modelo para un mundo interdependiente y 5. Una ciudadanía europea que se ha pluralizado y cuya adhesión se requiere para avanzar en el proyecto de integración. Propongo reflexionar sobre estos cinco temas (identidad, espacio, gobierno, mundialización, ciudadanía) y dar razón de por qué Europa, formulado de manera un tanto paradójica, tiene una identidad poco definida, un espacio que no se cierra, una forma de gobierno que no es soberana, un nosotros sin otros y una ciudadanía con lealtad condicional. 1.
La identidad europea: un nosotros hecho de otros
Europa ha sido definida frecuentemente a partir de factores geográficos, culturales, históricos y políticos que formarían la base de una única civilización y de la que surgiría un modelo occidental de modernidad. Pero en cuanto se la examina con detenimiento, la cuestión de la identidad resulta más difícil de determinar. Desde el punto de vista geográfico, Europa carece de unos fronteras naturales: el Atlántico no separa absolutamente sus orillas, sobre todo por la peculiar relación que mantiene Gran Bretaña con Estados Unidos; el Mediterráneo es un espacio que separa tanto como une y relaciona; hacia el este Europa no tiene una frontera clara. Si la entendemos como un continente, Europa es aún más imprecisa, lo que comprendió muy bien Paul Valéry al describirla como un pequeño promontorio del continente asiático (1957). En este sentido puede afirmarse que Europa tiene menos consistencia geofísica que, por ejemplo, el subcontinente indio. En términos de civilización, Europa se extiende bastante hacia el continente asiático y no cabe excluir de ella buena parte del Mediterráneo. Desde un punto de vista histórico Europa no constituye una civilización unitaria que hubiera desarrollado una trayectoria singular y claramente diferenciada del resto del mundo. La diversidad cultural de Europa es más que la diversidad de sus naciones; Europa ha sido formada en la interacción y fertilización mutua de sus civilizaciones. Por eso puede decirse de ella que, más que una civilización, es una “constelación civilizatoria” (Delanty / Rumford 2005, 37). Planteadas las cosas desde la perspectiva de la identificación efectiva de los europeos, tampoco existe una identidad omniabarcante en la que, por así decirlo, estén todos los que son y sean todos los que están. Los europeos no están especialmente unidos y menos contra una alteridad por oposición a la cual se definieran a sí mismos. Como ha dicho Brague, el peligro para Europa no puede venir de fuera por la simple razón de que no puede concebirse a sí misma como un ‘adentro’ (2002, 185). Las fuerzas que nos mantienen unidos no son especialmente enfáticas, como tampoco lo es aquello que nos diferencia respecto de otros. Tampoco se puede definir a Europa como Occidente. Las raíces históricas de la civilización occidental —Atenas, Roma, Jerusalén— no fueron europeas en el sentido occidental del término. Solemos olvidar que la cultura y la civilización occidentales tuvieron su origen en Oriente. El mundo antiguo era oriental, no occidental. La antigüedad clásica y los orígenes del cristianismo eran mediterráneos, en el sentido utilizado por Braudel (1999). Como los griegos, tampoco los romanos tuvieron un sentido claro de identidad europea, que es algo más bien propio de la Edad Media, sino que concibieron a Roma como el centro del mundo. Por su historia y todavía más por el momento presente, Europa no equivale a Occidente. Para los pueblos antiguos la división entre el norte y el sur era más significativa que la del este frente al oeste. Durante mucho tiempo los Alpes representaron una frontera geográfica y cultural mucho más que el Mediterráneo, ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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que era el centro de la civilización. La contraposición entre el este y el oeste tiene su origen en el momento en que, desde el siglo VII la idea de Europa fue articulada contra el Islam, una contraposición que continúo a lo largo de la Edad Media, en la era moderna y hasta el final de la guerra fría. La ampliación de la UE hacia el Este es cualitativamente diferente de las anteriores; no es sólo un aumento significativo de los estados miembros sino una reconfiguración de su marco civilizatorio. Con el desplazamiento de las fronteras de Europa hacia Rusia y con la eventual entrada de Turquía, Europa de desplaza hacia Asia y se hace cada vez más post—occidental y policéntrica. De este modo se hace posible superar la “pequeña Europa” de la guerra fría. La ampliación no sólo hace a Europa más grande; también la transforma cualitativamente. La caída del comunismo no ha suprimido el Este sino que lo ha reconfigurado, un “Este” que va a ser cada vez más relevante en la nueva Europa. A partir de 1989, tras la caída del muro de Berlín, ha desaparecido una contraposición con el Este y ha comenzado la era de una Europa orientada hacia la construcción del mundo multipolar. Desde estas premisas puede entenderse mejor cuál es la respuesta más apropiada a la reciente discusión acerca de las “raices cristianas de Europa”. Si la identidad europea no está codificada en un paquete cultural, tampoco puede definirse en términos de identidad religiosa. La identificación de Europa con el cristianismo —que procede de los Habsburgo y sirvió en su momento para oponerla al imperio otomano— no hace justicia al pluralismo religioso de Europa (tanto en términos históricos como sociológicos), pero tampoco acierta a hacerse cargo de la significación que lo religioso ha tenido y tiene en Europa. El problema no es reconocer u olvidar la importancia que ha tenido el cristianismo como uno de los orígenes de Europa. Este reconocimiento no puede ser justo, de entrada, si olvida que hay otras religiones que han contribuido decisivamente a configurar esa identidad que nos constituye. Ese pluralismo está exigido por nuestra historia (incomprensible sin la influencia del Islam o de los judíos), pero también por la actual composición de nuestras sociedades, en las que viven, por ejemplo, más de quince millones de musulmanes. Ahora bien, la cuestión de fondo estriba en que cualquier referencia a una cultura o religión no puede determinar la definición de la ciudadanía. Europa tendrá ciertamente que readaptarse a un pluralismo que no sólo se refiere a la variedad de religiones sino también a la variedad de significaciones que la religión tiene para nuestros conciudadanos. Pero tendremos que llevarlo a cabo en el seno de esa disociación entre lo identitario y lo público que ha permitido como ninguna otra la coexistencia de creencias y modos de vida. Europa no es una forma de vida, ni un pueblo, ni una civilización, ni un super—estado, sino una construcción especialmente original por lo que se refiere a la posibilidad de que se acepten normas vinculantes que proceden de una articulación entre espacios que no son homogéneos ni están plenamente unificados. De este modo la UE se diferencia del constitucionalismo tradicional que exigía unidad de demos, lo que muchas veces suponía también unificación lingüística, cultural o religiosa. Esta disociación de lo identitario y lo político constituye una de sus innovaciones más interesantes, planteándose así la posibilidad de una democracia sin demos o con demoi diversos, con un pueblo poco definido, mal limitado, poroso, no contrapuesto necesariamente a otros. El hecho de que sea tan difícil definir Europa en términos exclusivamente culturales por referencia a una historia compartida o un territorio común definido o unos valores compartidos es lo que hace que la configuración de un espacio público europeo sea de tanta importancia: Europa como una conversación, como un espacio discursivo, que no requiere bases determinantes sino posibilidades de interlocución. Si, en medio de este pluralismo de valores, hubiera de destacarse alguno especialmente característico, yo tomaría como punto de partida aquella aguda observación de Montesquieu de que Europa ha estado siempre especialmente interesada en saber qué idea tienen los demás de nosotros mismos. Pienso que es esta disposición a verse desde fuera la que está en el origen de nuestras mejores construcciones y no tanto una supuesta defensa de algo propio y exclusivo. ¿Y si nuestros valores fundamentales fueran un conjunto de hábitos que han configurado una identidad que nos inclina continuamente a guardar distancia respecto de la propia identidad? Autorrelativización, reflexividad, distancia frente a uno mismo, curiosidad, respeto y reconocimiento son las propiedades de una forma leve de identidad pero sin la cual no podría llevarse a cabo el experimento europeo.
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2.
Los espacios europeos: unos márgenes que no limitan
Las cuestiones de la especialidad y el territorio son claves para entender el significado de la integración europea. También desde este punto de vista nos encontramos con algunas peculiaridades que deben comprenderse para entender la novedad del espacio europeo. Europa es un espacio singular. Como espacio político unificado representa una novedad que nos exige reconsiderar los presupuestos acerca del modo de pensar la territorialidad en un esquema convencional. No es extraño que con la UE haya surgido un nuevo vocabulario espacial: redes, geometría variable y niveles múltiples, entre otros términos. Esta innovación pone de manifiesto que estamos ensayando la posibilidad de una ordenación del espacio político que supere también algunos presupuestos territoriales de la nación estado (Barry 2001, 90). La primera categoría que queda erosionada por la nueva constelación es la idea de un espacio delimitado. Estamos acostumbrados a pensar los espacios como delimitados, estatalmente articulados y divididos por las fronteras. En el caso de Europa, lo que tenemos —hacia dentro, pero también en un cierto sentido hacia fuera— es una pluralidad de espacios que se cruzan y solapan. El espacio europeo más que límites tiene márgenes, “borderlands”. Desde un punto de vista geopolítico, su frontera oriental o la del Mediterráneo no son propiamente límites fijos sino márgenes que no limitan, umbrales de paso, de relativa porosidad, zonas dinámicas en las cuales se articulan continuamente formas de conectividad y discontinuidad. Los márgenes no necesariamente dividen los espacios; también pueden unificarlos de alguna manera y actuar como lugares de sutura (Hassner 2002, 40). En Europa se da con una especial intensidad algo que también sucede en otros lugares del mundo y en todo el mundo en general. La globalización supone un continuo entrecruzamiento de los espacios, una dialéctica de limitación y deslimitación. Las discontinuidades se dan en un espacio, más que reducirse a una línea divisoria (Sassen 2001). A esto de debe que las fronteras hayan perdido su antigua función estratégica y que los nuevos conflictos no se susciten en las zonas de contacto sino en el interior mismos de los espacios supuestamente delimitados. Desde este punto de vista puede afirmarse que la idea de márgenes se asemeja más al limes de un imperio que a la frontera tradicional de los estados modernos. En este sentido resulta pertinente la comparación de Europa con los viejos imperios, a los que tal vez se parezca más que a los estados nacionales, desde el punto de vista de organización del espacio. Y es que las zonas de contacto no delimitan los espacios como lo hacían las fronteras que salvaguardaban las integridades territoriales. A diferencia de los límites, los márgenes no distinguen completamente a los de dentro y a los de fuera, no los delimitan con absoluta nitidez y definitivamente. Los márgenes son espacios que no están completamente integrados ni son absolutamente exteriores, que no pueden ser domesticados. La naturaleza de los bordes se pone de manifiesto en su carácter “ampliable” o en la posibilidad de tener relaciones privilegiadas con determinados entornos. Es muy significativo, a la hora de entender qué tipo de fronteras tiene la UE, el argumento de que se hizo la ampliación porque no había motivos para oponerse. Europa carece de argumentos incontrovertidos para la fijación de sus límites debido a su peculiar identidad. Me parece que en las actuales discusiones sobre futuro de Europa se tienden a descuidar este tipo de cuestiones que son decisivas. Todo el discurso en torno a la “integración”, por ejemplo, tiende a ignorar otras cuestiones importantes que pertenecen a su forma espacial: si Europa es una red, tan importante como la coherencia interna es la articulación que se establece con sus alrededores y el resto del mundo. El espacio europeo no se entiende bien si se reduce a un asunto de integración (interior) y se descuida su conectividad (exterior), que lo hace más complejo y dinámico. Precisamente la idea de “los márgenes de Europa” sugiere que hay otra lógica en el proceso de integración: su incapacidad para unificar plenamente su espacios políticos, económicos y sociales o para delimitarlos hacia fuera proceden de que la UE está menos separada del resto del mundo de lo que solemos pensar y que la globalización no la diferencia de otras regiones del mundo sino que supone su interpenetración (Delanty / Rumford 2005, 134). Tal vez por eso tenga sentido definir a la misma Europa, a toda ella “borderland”, como región fronteriza (Balibar 2004, 220), en el sentido de que ella misma es un lugar de cruce y conflicto, un espacio donde se dan con especial intensidad las interdependencias globales. La European Neighbouhood Policy (ENP) es la más clara manifestación del interés de la UE por actuar más allá de su esfera inmediata de influencia y asumir sus responsabilidades en la gobernanza de la civilización. La Comisión es cada vez más consciente de que como consecuencia de la globalización, los flujos financieros, las redes comunicativas y los mercados, los límites rígidos son una fuente de potencial inestabilidad, más que una garantía ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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de seguridad. A esto responde la intención de la UE de desarrollar una zona de prosperidad y una pacífica vecindad —un “anillo de amigos”— con relaciones cooperativas (European Commission 2003, 4). Al reconocer la interrelación entre su desarrollo interior y el entorno exterior, la UE admite que no puede concebirse a sí misma a partir de una rígida división entre lo interno y lo externo. “Nuestra tarea es promover un anillo de países bien gobernados al Este de Europa y en el Mediterráneo con los cuales podamos mantener relaciones de estrecha cooperación” (European Council 2003). No puede reducirse la seguridad interior de la UE a un asunto de control de fronteras exteriores. Poco a poco vamos dándonos cuenta de que hemos de pasar de la “fortaleza Europa” a una topografía de las zonas fronterizas que reduce la separación entre Europa y el mundo. 3.
Gobernar sin soberanía: más allá del estado nacional
Hay una dificultad para concebir la UE en otros términos que no sean los del Estado, para no pensarla como una variante peculiar del mismo esquema. Pero no estamos ni ante un super—estado ni ante una mera articulación de estados. Para los pioneros de la idea europea estaba claro que de lo que se trataba era de sustituir el orden de Westfalia basado en el principio de soberanía ilimitada de los estados, en el que sus relaciones estaban gobernadas por la fuerza, y someterlos a unos principios reguladores comunes. Se trataba de superar los principios puramente declaratorios (como la Declaración Universal de 1948) y comprometer a los estados de manera que estos principios pudieran ser invocados para sancionarles en el caso de que sus actuaciones atentaran contra la democracia y los derechos fundamentales. Esta internacionalización de los derechos fundamentales suponía erigir una regla superior para los estados, similar a la que las revoluciones democráticas habían impuesto en su interior, y apuntaba ya a un constitucionalismo transnacional. Desde entonces la evolución de Europa ha venido acompañada de una discusión acerca de su naturaleza. Los soberanistas la entienden como una mera federación de Estados, o desearían limitarla en esta dirección. Los federalistas subrayarán que, de hecho, los jueces ya han adoptados criterios interpretativos más próximos a los de los tribunales constitucionales que a los de las jurisdicciones internacionales. El sistema institucional europeo tiene una autoridad particular, más pronunciada que la del derecho internacional clásico, aunque menos estable que el que deriva de una constitución estatal. En cualquier caso, comprender la UE exige superar ese dilema, teniendo en cuenta toda la adquisición institucional comunitaria y construyendo una forma inédita de poder político no estatal o post—estatal, a partir de las estructuras existentes que contienen elementos de federación y de confederación. Es cierto que la Unión Europea surgió en parte para crear un marco de acción gracias al cual los estados europeos pudieran hacer frente a las exigencias de una economía globalizada. La Unión proporcionaría lo que los estados nacionales ya no podían asegurar, y de este modo salvaría a los estados (Milward 1994). Pero esta salvación no ha podido hacerse más que modificando radicalmente el cuadro definido por los estados, que han dejado de ser actores soberanos. Los estados nacionales ya no pueden estar en el centro del análisis para entender lo que significa Europa. La radical novedad de la Unión Europea no es reconocida cuando se divisa desde el viejo horizonte conceptual, para el que la ampliación institucional y de espacios de acción es entendida como debilitamiento de las soberanías. Las categorías nacionales no son capaces de dar más que una definición negativa de Europa. La posibilidad de concebir lo nuevo de la Unión Europea es impedida por el nacionalismo metodológico y su fijación en el estado, lo que limita el horizonte y dirige la atención hacia falsas alternativas, hacia juegos de suma cero. Desde esas categorías, Europa es entendida o bien como un “super—estado” (Siedentop 2001) que suprimiría las naciones o como una federación de estados nacionales que defenderían celosamente sus respectivas soberanías. Para hacerse cargo de su novedad hay que haber comprendido que la integración europea en su conjunto es un proceso cuya dinámica resulta de la tensión entre la interestatalidad y la supraestatalidad, un movimiento que protagonizan los estados y que al mismo tiempo los supera. La sucesiva adjudicación de políticas, competencias y espacios de acción a nivel europeo, la constitución de procesos de decisión que ya no pueden ser controlados exclusivamente por los estados miembros sino que obedecen a su propia dinámica, todo ello crea una estructura que no es ni una réplica de los estados nacionales ni una variante de las organizaciones internacionales (Tömmel 2003, 54). Las mejores definiciones de la Unión Europea han tratado de nombrar su radical novedad con alguna categoría inédita: como una red o un “set of netwoks” (Kehohane/Hoffmann 1990; Castells 2001; Kohler—Koch ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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1999; Ansell 2000), pero también como un “sistema multinivel de gobernanza” o “consociativo” (Marks / Schapf / Schmitter / Steeck 1996; Grande 2000; Hooge / Marks 2001; Benz 2001). También se ha dicho que Europa es “un equlibrio de desequilibrios” (Hoffmann, 1996). Las innovaciones institucionales y procedimentales del experimento europeo tienen su origen en una manera de gobernar basada en la coordinación y en la interdependencia. Corresponde al tipo de organización propio de una sociedad que ya no tolera ser gobernada desde un centro rígido, con una jerarquía estricta y en orden a producir homogeneidad. La UE se ha convertido en un orden regulatorio que socava la soberanía de los estados (Majone 1996). Según el Tribunal de Justicia de la UE existe incluso un límite en cuanto al poder de revisión de los tratados constitutivos y, por tanto, una radical limitación de la soberanía de los estados. El principio de primacía, que no estaba expresamente recogido en los tratados constitutivos, se ha convertido en una formulación jurisprudencial incontestable. Incluso se discute acerca de si existe un derecho de secesión, sin consentimiento de todos los demás y negociación compleja. Aunque la Unión carezca de instrumentos de coerción, hay que tener en cuenta que se trata de un sistema político—jurídico original cuya efectividad no necesita apoyarse en la violencia sino en la interdependencia (Díez—Picazo 2002, 65). En cualquier caso, la Unión Europea, debido a su compleja estructura de gobierno, ha modificado el modo de concebir y ejercer el poder. La misma idea de soberanía, tradicionalmente absoluta e incompartible, se transforma, dando lugar a lo que algunos han llamado “soberanía compleja” (Grande / Pauly 2004): la posibilidad paradójica de que pérdidas de soberanía proporcionen ganancias de soberanía. Es difícil comprender esta peculiaridad del régimen de la Unión cuando se hace un planteamiento tradicional de la soberanía, en virtud del cual lo que uno pierde otro lo gana. Europa es un juego de cooperación que no deja intactos a quienes intervienen en él sino que los transforma hasta el punto de que aceptan las constricciones institucionalizadas de la acción colectiva. Europa disciplina los intereses y modifica las preferencias en la medida en que los inserta en redes de interdependencia y los hace objeto de discusión y revisión permanente. Todo el genio del “método comunitario” consiste en su capacidad de impedir el liderazgo solitario, la hegemonía o la centralización. Si el experimento europeo fracasa o sale bien es algo que no se decidirá porque tengamos una idea adecuada de lo que estamos realizando, pero un proceso de tal envergadura no puede llevarse a cabo sin unas categorías que interpreten adecuadamente la situación. Nuestro principal desafío consiste en abandonar los conceptos centrados en la idea tradicional de estado y desarrollar una comprensión alternativa de las relaciones entre los estados, las naciones y las sociedades. Para entender bien Europa hay que tomar distancia frente al concepto de estado. Europa no es un estado sino una nueva forma de organizar el poder político para la que el concepto de estado es inapropiado. La integración europea ha desautorizado el viejo argumento según el cual la democracia no puede funcionar más que en territorios nacionalmente homogéneos, los únicos capaces de configurar una identidad común y la confianza mutua indispensable. Aunque el debate sobre la democracia en la UE no haya concluido, la integración ha permitido elevar la cuestión de la democracia a la altura de una discusión sobre la posibilidad de un orden pluralista más allá del estado—nación. Al mismo tiempo, el concepto de soberanía ha de abrirse hacia los espacios de poder de la era global. La noción tradicional de soberanía no está en consonancia con el proyecto político de la ciudadanía europea. Planteadas así las cosas, tiene razón Ulrich Beck cuando asegura que una Europa cosmopolita es hoy la última utopía política efectiva (Beck / Grande 2004, 11). Al tener que definir un nuevo bien común europeo frente a los intereses más inmediatos del capital y de los estados, los europeos tenemos la oportunidad de descubrir los grandes fines de la política. 4.
Una Europa mundializada: un nosotros sin otros
A la hora de pensar Europa no basta con fijarse en las estructuras institucionales; hay que prestar atención a la sociedad. Las sociedades se construyen y transforman bajo condiciones que no están fijadas ni son reducibles a las estructuras institucionales. Hay que entender Europa a partir de la sociedad europea, una sociedad que no puede ser comprendida con los métodos de análisis de los estados y su convergencia, que ya no se comprende sin la realidad de la mundialización. Se necesita una perspectiva sobre el espacio público europeo, con todo lo que esto ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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implica de solapamiento e interdependencia. Lo más habitual es hablar de “cambios domésticos producidos por la integración europea” (Vink 2003), pero suele olvidarse el proceso contrario: que es la transformación interior de esas sociedades la que obliga a modificar los marcos institucionales y esta dinámica social no se explica más que en el contexto global. Por eso resulta más apropiado hablar de “europeización” que de “integración europea”. Lo primero hace referencia a la sociedad, en un sentido amplio y que incluye su dimensión global; lo segundo parece reducirlo todo a los estados y a los marcos institucionales. Pues bien, a pesar del poder regulador de la UE, la europeización está teniendo lugar dentro de la sociedad mundial (Delanty / Rumford 2005, 155). Europa se construye en medio de un proceso en el que intervienen diversas lógicas y se cruzan proyectos, discursos, modelos sociales, imaginarios muy dispares, en medio de contestaciones, identificaciones y en el marco de la globalización. Todo esto se lleva a cabo en un momento en el que el estado nación ha perdido el monopolio de la acción colectiva y de las identificaciones sociales. Ya existen una plétora de grupos, instituciones e individuos que piensan y actúan al margen de los estados nacionales, como las migraciones y las diásporas, los movimientos sociales tradicionales, las regiones y las ciudades. Cuando la Comisión Europea, en su Documento acerca de la Gobernanza de 2001, se plantea la cuestión de la ciudadanía y el espacio público europeo presta muy poca atención a dicha dimensión, como si estuviera pensado en una comunidad cerrada y definida del estilo de las que estaban en la base de los estados nacionales, a cuya imagen hubiera que proceder. La cuestión acerca de si existe o no una ciudadanía europea ha de plantearse también de una manera original; más que como una cuestión identitaria, debe afrontarse como un desafío vinculado a la misión civilizatoria que podemos afrontar. El empeño de la Comisión por construir “una sociedad civil organizada a nivel europeo” ha de entenderse en el marco de la sociedad global constituida de la que forma parte. Es una paradoja el hecho de que impulsar una verdadera ciudadanía europea a través de valores universales conduzca a una menor identificación exclusiva con Europa en la medida en que tales valores suministran a los europeos razones para verse a sí mismos como parte del mundo, de una común humanidad. Lo más interesante de la construcción europea es que permite superar la ficción de que la sociedad puede ser construida estatalmente y con independencia de otras sociedades. No existe una sociedad civil europea que resulte de la mera agregación de sociedades nacionales y desconectadas del resto del mundo. La sociedad europea forma parte de una sociedad global. Es un error subrayar en exceso la diferencia entre Europa y el resto del mundo o pensar que toda la estrategia de la integración se justifica para defenderse de un mundo visto como una realidad amenazante. Si por algo se justifica el experimento europeo es porque promueve un modelo de identidad que no sólo no requiere anular su diversidad interior, sino que tampoco necesita una oposición a otros para su propia afirmación: es un nosotros sin otros. Uno de los valores fundamentales de Europa es que la identificación con lo propio se hace menos exclusiva y permite una gran complementariedad. La construcción política de Europa presenta unas singularidades que la diferencian de todos los proyectos de construcción nacional. Probablemente sea la primera entidad política que se configure sin necesidad de un patriotismo ideológico de los que exigían un pueblo delimitado y homogéneo, un origen común, unidad de lengua y cultura, y algún enemigo exterior que fuera útil para la cohesión interna. A pesar de que abunde la retórica en esa dirección, la contraposición con los Estados Unidos trata de conferir a Europa una legitimidad que no necesita, ya que se asienta en otro tipo de valores. El proyecto europeo no exige, como ha sido habitual en la configuración de las naciones, dramatizar el peligro exterior para asegurar la cohesión interior. Europa no puede concebirse como algo separado del mundo. Ese entrelazamiento ha sido una constante histórica; aquí se ha dado siempre con una especial intensidad la conciencia de estar vinculados con el resto del mundo. Esa referencia, que en otras épocas tuvo un impulso civilizatorio, pero también comercial y colonial, ha dado ha Europa una fuerza que continuamente la sustrae de su posible ensimismamiento. Por eso puede afirmarse que al impacto de la globalización no supone ninguna ruptura especialmente original con respecto a su historia. Esta “Europa cosmopolita” (Beck / Grande 2004) se acentúa en el proyecto de la UE. Frente a la concepción de una Europa como unidad autárquica claramente separada del resto del mundo y en competencia con él, el experimento europeo no tiene otra justificación que representar el embrión de una verdadera cosmopolítica. Europa, que ha tenido siempre una cultura expansiva, puede encontrar aquí un horizonte de sentido. Frente al tópico que presenta la globalización como una amenaza, frente a la advertencia de que Europa no sea el caballo de Troya de la mundialización (como ........................................................................................... 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dijo Nicolas Sarkozy durante la campaña a las presidenciales francesas de 2007, coincidiendo en ello por cierto con buena parte de la izquierda, pues al propio Partido Socialista había utilizado esta misma expresión en su Congreso de Dijon de 2003), urge “desprovincializar Europa” (Chakarbarty 2000), es decir, ponerla en el contexto que le corresponde y frente sus actuales responsabilidades. La Unión Europea pone de manifiesto, aunque sea de manera incipiente, que la globalización no es una amenaza para la democracia sino una oportunidad para extenderla más allá de los límites del estado—nación. Europa es una forma especialmente intensa de elaborar un sistema global (Meyer 2001, 238), una “world polity” en miniatura. La globalización, más que como una amenaza, como desafío o catalizador, ha de ser vista como una posibilidad para definir el proyecto europeo en términos globales. No se trataría tanto de tomar partido como actor global sino de promover otro modo de organización de las relaciones entre los actores. Estamos tratando de buscar el significado de la sociedad en un mundo en el que la coherencia social, la participación democrática y la legitimidad política están siendo redefinidas. Las prácticas de gobierno de la Unión Europea cultivan una serie de disposiciones de alcance universal: la facultad de ver la propia comunidad con una cierta distancia, la aceptación de las limitaciones, la confianza mutua, la disposición a cooperar, un sentimiento de solidaridad transnacional (Magnette, 2006, 154). Europa no es ejemplar por una superioridad de algún tipo, sino porque el espacio público europeo es un caso representativo del hecho de que la mayor parte de las decisiones políticas no pueden adoptarse sin examinar su consonancia con los intereses de los otros. En ese sentido Europa puede considerarse como paradigma de la nueva política que está exigiendo un mundo interdependiente. Europa ofrece una experimentación moderna de la formación de un mundo verdaderamente ‘multipolar’ (…). Es, sin duda, uno de los mensajes que la Europa política puede proponer: multipolar ella misma, puede promover ese modo de organización; proyectando al exterior su propia práctica interna puede contribuir a ‘civilizar’ la globalización (Foucher, 2000, 137). El proceso europeo de integración política es una respuesta inédita, tal vez un día ejemplar, a las circunstancias que condicionan actualmente el ejercicio del poder en el mundo. 5.
La ciudadanía europea: una pluralidad de lealtades
Lo que podríamos llamar, si se me permite la provocación, la deslealtad del europeo, consiste en que, gracias a la innovación que Europa representa, tenemos un espacio en el que la lealtad política está pluralizada, condicionada al derecho y liberada del monopolio estatal. Algunas de estas cosas se habían dado ya, pero nunca se habían articulado estas tres circunstancias de una manera tan equilibrada y en un marco original de ciudadanía. Para entender bien esta novedad hay que abandonar la idea de que la sociedad depende única y exclusivamente de la arquitectura del estado, que ya no tiene el monopolio del que ha disfrutado sobre la identidad, pertenencia, reconocimiento y protección. Lo que hace más visible este disociación es la posibilidad de que los ciudadanos recurran a los tribunales comunitarios contra decisiones de sus estados. Sólo esto ya nos permite afirmar que Europa ha separado, por primera vez, los derechos humanos de la nacionalidad y la ciudadanía. De este modo contraviene las pretensiones del estado de ser la única instancia por la cual los derechos pueden ser preservados. La construcción Europa pone de manifiesto que el vínculo entre nación y democracia es de naturaleza coyuntural y no conceptual, lo que nos permite concluir que son posibles identificaciones cívicas más amplias, que el proceso de aprendizaje democrático se puede prolongar más allá del estado nación. Hemos conseguido dispersar la soberanía, multiplicar los espacios de la acción cívica, favoreciendo al mismo tiempo el autogobierno y la lealtad hacia conjuntos políticos más amplios (Sandel, 1996, 148). Por eso nos encontramos ante una posibilidad de inventar un nuevo tipo de ciudadanía, más compleja, que no resultaría de la mera ampliación de las actuales hasta la escala europea. Las cuestiones redistributivas o la definición de una comunidad política se han jugado hasta ahora en el interior de los estados. La tentación mimética no da más que motivos para el pesimismo, pero hay otras formas de identificación y gobernanza diferentes de las del estado nacional. No hay por qué pensar la democracia en los espacios más amplios (en Europa o en el mundo) como una reproducción a otra escala de los mecanismos representativos del estado. El porvenir de la UE no pasa por la construcción de un gran estado, sea federal o ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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confederal, sino por la invención de estructuras inéditas que no tienen un verdadero precedente ni en las experiencias estatales ni en la cooperación internacional organizada (Constantinesco 2002, 139). Lo que algunos llaman “europeización” es algo muy diferente de las tradicionales “nation—building” y debe ser pensada más allá de las categorías del estado nacional, sobre todo más allá de la idea de que la sociedad es un mero corolario del estado, por el que ha de ser domesticada. Se trata de pensar las sociedades no tanto como entidades fijas y delimitadas sino como realidades en continua transformación, como “realidades emergentes” (Mellor, 2004). La UE no gobierna como lo hace cualquier estado. Tiene la peculiaridad de que, por así decirlo, construye los espacios en los que pueden encontrarse soluciones europeas a los problemas europeos (Barry 1993). Su desafío fundamental consiste en construir Europa como algo que ha de ser gobernado, para lo que moviliza a un conjunto de actores, instituciones del estado, ciudadanos, redes, empresas… Lo innovador con son tanto los procedimientos de gobernanza como el hecho de que se constituya aquello que va a ser gobernado. Como dice Majone (1996, 59), la primera función de la gobernanza es construir las cosas que se quiere que sean gobernadas, en este caso, actividades de alcance europeo. Se podría decir que Europa es un espacio para la redefinición de lo común y que la ciudadanía europea se dirige precisamente a la configuración democrática de eso común. Se trata de una identificación difícil, a través de los procedimientos de la deliberación democrática, y que no debe reducirse a una yuxtaposición rudimentaria de los intereses. Aquí se pone de manifiesto la contraposición que Benjamin Barber formulaba, hablando del solapamiento de los intereses individuales, entre su “mutual advantadge” y “the advantage of their mutuality” (1984, 118). El viejo principio ontológico de que el todo es más que la suma de las partes se traduce políticamente en una esfera pública entendida como algo que no se limita a equilibrar sin más las preferencias individuales. La grandeza del proceso de integración europea está precisamente en su inmenso saber cooperativo, pero también su fragilidad cuando no se trasciende el plano de la adhesión implícita o meramente interesada. Aquí reside, a mi juicio, la crisis de legitimidad que sufrimos desde los años 90 y que ha erosionado el respeto a las reglas comunes, como lo pone de manifiesto el destino del pacto de estabilidad. En un clima general que ha sido desfavorable a los grandes proyectos y con una generación de políticos sin la visión de sus predecesores, Europa ha quedado a merced de la volatilidad de los intereses a corto plazo, subordinada a los objetivos domésticos. Los ciudadanos desconfían de un sistema político que comprenden mal y los gobiernos de los estados desconfían del crecimiento de los poderes de la Comisión. Se reducen las formas de acción al clásico intergubernamentalismo y el liderazgo es ejercido por el Consejo europeo, que reúne a los jefes de estado y de gobierno. Se ha ido instalando poco a poco una voluntad de ruptura con las delegaciones de poder que caracterizan al método comunitario. Este es el contexto en el que surge la necesidad de volver a definir las finalidades propias de Europa y que culminó en el intento de Tratado Constitucional. La denuncia de Fischer en su célebre discurso del año 2000 criticaba el “método comunitario”, es decir, la idea de que se confiara todo en la integración funcional. Pero el “consenso permisivo” no basta cuando de lo que se trata es de constituir una comunidad política. El pragmatismo promete avanzar paso a paso sin perder el tiempo en interrogarse por la visión de conjunto de la construcción europea, pero cuando topamos con los límites de una integración concebida como un proceso técnico vuelve a comparecer la cuestión de fondo, a saber, la forma de la ciudadanía europea. Desde este punto de vista, el Tratado Constitucional fue un paso insuficiente. Que fuera “constitucional” sugería una ruptura con el pasado, pero en el fondo era más bien un tratado y estaba en una línea de continuidad y preservación del poder de los estados, a los que no parecía preocuparles otra cosa que asegurarse que no pudiera adoptarse ninguna decisión que afectara a sus intereses esenciales. La negociación acerca de las minorías de bloqueo y las excepciones marginó el debate sobre los procedimientos para la identificación de lo común. La retórica constitucional era engañosa, como puede comprobarse si comparamos, por ejemplo, quién firma la Constitución americana (“We, the people”) y cómo, en el proyecto de Tratado Constitucional se depositaba esa decisión en los estados (Dehousse 2006). La diferencia entre un tratado y una constitución es precisamente la que va entre un acuerdo de estados y un acto de autodeterminación de la sociedad europea. El Tratado Constitucional no representaba un salto cualitativo; los elementos de continuidad eran de más peso que los factores de cambio. Pero al mismo tiempo suscitó en algunos países unos temores y dificultades de aceptación como si fuera efectivamente una gran ruptura con el pasado. Una de las causas del fracaso constitucional ha sido la distancia ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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entre el énfasis de las proclamaciones y la modestia de los objetivos reales. No hay nada peor que concitar al mismo tiempo el miedo y la falta de ilusión. ¿Cómo salir de la actual situación? Sin duda habrá que modificar el procedimiento de revisión de los tratados, aumentar la agilidad decisoria de una Unión ampliada difundiendo el voto de mayoría cualificada, precisar el modelo social europeo, conseguir que el ciudadano encuentre razones positivas para prestar un apoyo activo a una de las empresas más espectaculares de la historia reciente. Será preciso volver a definir los bienes públicos (seguridad, protección social, crecimiento económico…) en orden a los cuales tiene sentido el espacio europeo común y, mientras tanto, formular proyectos concretos cuyos beneficios puedan ser identificados. Necesitamos un objetivo de integración que resulte legible para los ciudadanos porque Europa sólo es creíble cuando la acción de un órgano remplaza la de los gobiernos dispersos. Pero, en última instancia, el futuro de Europa pasa por la recuperación de su fuerza original que procede, no lo olvidemos, del deseo de acabar con la impotencia de la diplomacia tradicional entre los estados. El proyecto europeo tendría más adhesión si fuéramos capaces de comprender y explicar su enorme capacidad innovadora. Gobernantes y ciudadanos tienen que llevar a cabo el salto conceptual que representa la UE. A los primeros corresponde hacer comprender las exigencias de la interdependencia, explicar los beneficios a largo plazo que pueden justificar las concesiones mutuas y los sacrificios inmediatos. Y los ciudadanos desean que las elecciones se adopten de manera consciente, después de un debate público; rechazan que, bajo el pretexto de Europa o la mundialización, se instale una irresponsabilidad o se dejen los asuntos políticos a la inercia, sin dirección. Incluso el “no” es una manifestación de que el espacio europeo es considerado como una dimensión relevante de la ciudadanía. En cualquier caso, toda estrategia que se adopte ha de combinar la búsqueda del consenso y la convergencia (sin la cual el procedimiento del referéndum está abocado al fracaso), con la capacidad decisoria de los ciudadanos (donde reside la fuente de toda legitimidad). Visión y participación son los dos principales elementos que deben ponerse en juego en lo que constituye el laboratorio de la mayor democracia supranacional y pluricultural del mundo. BIBLIOGRAFÍA: Ansell, Chris (2000), “The Network Polity: Regional Development in Western Europe”, en Gobernance 13, 303-333. Balibar, Etienne (2004), We the People of Europe: Reflections on Transnational Citizenship, Princeton University Press. Barber, Benjamin (1984), Strong Democracy. Participatory Politics for a New Age, Berkeley: University of California Press. Barry, Andrew (1993), “The European Community and the European government: harmonization, mobility and space”, en Economy and Society 22 (3), 314-326. - (2001), Political Machines: Governing a Technological Society, London: Athlone Press. Beck, Ulrich / Grande, Edgar(2004), Das kosmopolitische Europa. Gesellschaft und Politik in der Zweiten Moderne, Frankfurt: Suhrkamp. Benz, Arthur (2001), Der moderne Staat. Grundlagen der politischen Analyse, München: Oldenburg. Brague, Rémi (2002), Eccentric Culture: A Theory of Western Civilization, South Bend: Augustine’s Press. Braudel, Fernand (1999), La méditerranée, Paris: Flammarion. Castells, Manuel (2001), La era de la información (3). Fin del milenio, Madrid: Alianza. Chakarbarty, Dipesh (2000), Deprovincializing Europe: Postcolonial Thought and Historical Difference, Princeton University Press. Constantinesco, Vlad (2002), “Europa fédérale ou fédération d’États-nations”, en Renaud Dehousse (ed.), Une constitution pour l’Europe, Paris: Presses de Sciences Po, 115-150. Dehousse, Renaud (2006), La fin de l’Europe, Paris: Flammarion. Delanty, Gerard / Chris Rumford (2005), Rethinking Europe. Social Theory and the Implications of Europeanization, London: Routledge. Díez-Picazo, Luis (2002), “Les pièges de la souveraineté” en Renaud Dehousse (ed.), Une constitution pour l’Europe, Paris: Presses de Sciences Po, 39-68. European Commission (2003), Communication from the Comisión to the Council and the European Parliament: “wider Europe neighbourhood: a new framework for relations with our eastern and southern neighbours” COM (2003), 104 final, Brussels. European Council (2003), “A secure Europa in a better world: European security strategy”, 12 december, Brussels. Foucher, Michel (2000), La République européenne, Paris: Belin.
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JOSEP BORRELL
JORNADA 22 DE JULIO
ECONOMÍA Y SOCIEDAD EUROPEA TRAS LA CRISIS
JOSEP BORRELL. Presidente del Instituto Universitario Europeo de Florencia.
LA NUEVA ESTRATEGIA PARA RELANZAR LA ECONOMÍA, EL EMPLEO Y LA INNOVACIÓN EN LA UE Quiero empezar dándoles las gracias a los organizadores y a ustedes por estar aquí esta mañana, ofreciéndome la oportunidad de reflexionar en voz alta sobre la situación actual de la economía europea y sus perspectivas de crecimiento. Un tema en el que, debo reconocer, tengo mis feelings, como se llama en el latín del s. XXI que es el inglés. Podría dar una conferencia positiva, si me lo pidieran, y podría, igualmente dar otra conferencia negativa, si esa fuera la demanda, en el sentido de que la botella está medio llena o medio vacía. Personalmente, tengo dudas de dónde situarme intelectualmente a la hora de emitir un juicio. Es complicado, porque si nos dejamos llevar por la visión escéptica se puede dar una imagen excesivamente negativa sobre la situación de Europa hoy; y si se deja uno ir por los aspectos positivos puede llegar a una visión angelical o beatífica de esa Europa, que para nosotros fue siempre un faro positivo.
J. Borrell en el Palacio Miramar
Como Presidente del Instituto Universitario Europeo de Florencia, donde todos los días recibo información, en este momento se me plantea una duda más que metódica, metafísica: ¿el proceso de construcción europea ha llegado a un punto de ruptura o solamente nos lo parece? Situaciones como la actual se han producido igualmente en el pasado y la historia ha demostrado que no eran de ruptura, sino, simplemente, accidentes turbulentos de los que se ha salido más bien que mal. Si se pudiera resumir en una frase diría que estamos en una situación en la que si no somos capaces de avanzar más en la integración europea, si no nos integramos más, el riesgo de que nos desintegremos es muy grande. Estamos en un momento crítico en el que los lazos que hemos ido creando entre los Estados miembros son ya tan fuertes que ninguna política autónoma es posible por parte de ningún Estado. Pero, sin embargo, los gobiernos no tienen esta conciencia; siguen alimentando el mito de la independencia de los Estados de la Unión y no quieren reconocer que la interdependencia que se ha ido construyendo pacientemente hace que esta supuesta independencia sea solamente un mito, una herencia intelectual del pasado o, mejor dicho, una herencia cultural más que intelectual. ................................................................................................ CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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Los Estados de la UE tienen tal historia detrás, tan arraigado en su psicología colectiva el concepto de independencia, que se resisten a reconocer que ya no son independientes. Precisamente por eso, la situación es tal que: o aceptamos que esta interdependencia nos obliga a modificar, no solo nuestras instituciones, sino también nuestros comportamientos y avanzamos consecuentemente en la integración; o haremos marcha atrás desordenadamente hacia una desintegración de lo que ya hemos integrado. Y digo una marcha atrás desordenada porque no es fácil volver a poner el dentífrico dentro del tubo cuando uno lo ha apretado demasiado. Sacarlo es fácil, pero volverlo a meter bastante difícil. Es lo que puede suceder ahora, que la marcha atrás no sea tan “fácil” como lo fue la marcha hacia delante. Permítanme un ejemplo: el fin de la moneda europea. Hay mucho de mediático en esta frase, ya que el euro no tiene ningún riesgo de explosión o destrucción por el hecho de que algunos Estados abandonen el euro. Se ha especulado mucho, pero es una hipótesis sin ningún fundamento porque a ningún Estado miembro le interesa salir del euro. Si a nadie le interesa, ¿por qué iban a hacerlo? En primer lugar, no les interesa a los más débiles, que han estado en el ojo del huracán durante la reciente crisis (Grecia o España), porque saben perfectamente que si salieran del euro su situación sería mucho peor. Ciertamente podrían devaluar, tendrían más fácil el ajuste, pero a continuación la nueva moneda de sus Estados sería devaluada hasta el extremo y sus deudas, nominadas en euros, se tendrían que pagar con una moneda devaluada, lo que equivaldría a un aumento automático de sus niveles de deuda hasta unos extremos insoportables. Si ahora ya están muy endeudados, lo estarían aún mucho más con una devaluación de por medio. Teniendo en cuenta que no se puede devaluar la deuda, seguirían debiendo en euros y tendrían que pagar con dracmas o con pesetas devaluadas. Podrían devaluar, pero haciendo imposible su recuperación. Y por otra parte, ¿quién les prestaría? ¿Quién seguiría prestando a países con un altísimo riesgo de cambio? Actualmente tenemos la gran suerte de que no hay riesgo de cambio, podemos tener un riesgo de default —que no es poco riesgo— pero no existe riesgo de cambio: te prestan en euros y devuelves en euros. No obstante, si tuviesen que prestar en una moneda con un grave riesgo de cambio, los mercados financieros internacionales, que serán malos pero no tontos, se lo pensarían, y si lo hicieran, sería a tipos de interés prohibitivos. Por lo tanto, los países más débiles no quieren salir de la zona euro. En cuanto a los más fuertes, como Alemania ¿podría Alemania querer salir del euro? No, precisamente por la razón contraria. Si Alemania se va del euro el marco se revaluaría automáticamente y su posibilidad de exportar disminuiría de igual manera. Los alemanes saben muy bien, aunque no lo quieran reconocer, que su pertenencia al euro les ha dado enormes ventajas. De hecho, probablemente, es el país que más se ha beneficiado de su pertenencia al euro porque ha creado una zona de exportación sin riesgo de cambio y con mercados no cautivos, pero sí muy próximos. Una Alemania que recuperase el marco se encontraría con una moneda sobrevaluada que le haría muy difícil exportar; y como la economía alemana depende críticamente de la exportación se encontraría con una crisis parecida a la que hoy tienen los países del sur. Por lo tanto, eso no va a ocurrir. Sin embargo, lo que está ocurriendo es que, hoy en día, la Unión Monetaria está de facto suspendida. Lo decía Nouriel Rubini, hace unos días en Florencia: “ustedes no quieren reconocer un hecho, y es que la Unión Monetaria está de facto suspendida, no se aplica”. Suena un poco provocativo decirlo así, pero es verdad. La Unión Monetaria se crea para facilitar los flujos de capital por encima de las fronteras y hoy en día los flujos de capital transfronterizos están prácticamente suspendidos. Ha vuelto a resurgir la denominada preferencia nacional, national preference, con lo que ahora los préstamos se realizan dentro de una misma frontera política, porque no hay confianza suficiente para que, por ejemplo, los bancos alemanes presten a los bancos españoles. De hecho, el euro ha dejado de actuar como factor que crea confianza en la moneda a escala continental superando las fronteras políticas nacionales. Actualmente, de hecho, el euro no es ya una moneda, sino un indicador de confianza o desconfianza. Así, cuando la confianza crece en los mercados financieros internacionales el euro aumenta su cotización y cuando la confianza disminuye el euro se devalúa. No estamos hablando de los fundamentos económicos que se supone reflejan la paridad de una moneda, sino que estamos hablando de un indicador de confianza en un mundo dominado por la desconfianza. Hoy, la eurozona está en un estado de hibernación. Saldrá de la hibernación cuando se recupere la confianza, y eso ¿de qué depende? El día 24 de julio se van a dar a conocer los stress test de los bancos y con ellos sabremos si la salud del sistema financiero merece más o menos confianza. Permítanme cierto escepticismo. Soy ingeniero aeronáutico y conozco el ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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stress test de un ala de avión. Sabemos perfectamente el stress test sísmico de un edificio, pero el stress test de un banco es algo mucho más complicado de definir y de calcular, depende de un montón de hipótesis y de cuál sea el modelo de simulación que se organiza para hacer el “test”. No digo que se les puede hacer decir lo que se quiera, pero casi. Por ello, hay que tomar con prudencia los stress test, porque es positivo tenerlos, pero depende de cómo se hagan. Podemos encontrarnos ante algo parecido a lo ocurrido con los criterios de convergencia para entrar en el euro. Al final hubo un aprobado patriótico y todos entraron en el euro, estuviesen o no preparados para ello. De alguna manera los stress test nos dirán que unos están bien, unos mejor que otros, pero nadie está mal, porque en el fondo se trata de inyectar confianza en un mundo profundamente dominado por la desconfianza. La desconfianza viene, fundamentalmente, por la incapacidad política de Europa para actuar de forma solidaria. La crisis del euro nos la hubiésemos podido ahorrar completamente si los gobiernos europeos, empezando por el gobierno alemán, hubiesen entendido que Grecia no podía resolver sola su problema y necesitaba ayuda. Si lo hubiesen hecho, en vez de estar seis meses tergiversando y dando rodeos (diciendo no pero sí, sí pero no) nos hubiésemos evitado el contagio a otras economías, como la nuestra, y que esta desconfianza, factor fundamental del problema, se extendiera al conjunto de la eurozona. Quiero que recuerden cómo empezó la crisis financiera mundial, ahora hace tres años. En los meses de julio y agosto de 2007 empezamos a oír hablar de una palabreja que nunca habíamos oído antes: las subprimes. Antes de agosto de 2007 nadie había oído hablar de las subprimes y ahora todos sabemos de qué se trata. Entonces empezamos a oír hablar de que en EEUU algunos bancos estaban en situación de dificultad. Frente a ello, la reacción europea fue decir: “este es un problema de los americanos, con nosotros esto no va”. En el caso español todavía fuimos más allá que los demás al afirmar: “este no es nuestro problema, nuestra economía es sólida, nuestros bancos están bien fundamentados, etc.”. De hecho, la primera reacción que provocó la crisis financiera mundial fue una apreciación del euro y su valoración positiva como factor de refugio y protección. Recordemos que, a principios de 2008, los países que no estaban en el euro deseaban entrar, incluso se habló de la posible entrada del Reino Unido. Todos llamaban a la puerta del euro para que el euro evitase a estos países la devaluación de sus monedas. ¿Qué ha pasado para que tres años después Europa, que aparecía como un refugio frente a la crisis, y el euro, que aparecía como objeto de deseo, sean respectivamente una construcción política que genera desconfianza y una moneda bajo sospecha? Todo empezó de repente cuando un pequeño país, Grecia, 2 ó 3% de la economía europea — es decir, insignificante en términos cuantitativos— informase de que su déficit era muy superior al autorizado por los criterios de convergencia. Pero, ¿puede realmente un país que tiene un peso del 3% de la economía de la eurozona provocar este cataclismo? Es completamente irracional ¿Por qué se llega a producir? El Presidente Barroso comentaba que, en cierta ocasión, el 50 % de su conversación con el Presidente de China trató sobre Grecia. Es paradójico que el Presidente de China y el Presidente de la Comisión Europea gasten la mitad de su entrevista en analizar los problemas de un país tan pequeño. Lo que ocurre es que no se trata del problema de ese muy pequeño país, sino de la solvencia de una zona que tiene una moneda sin un Estado detrás. Esa es la gran cuestión, el Talón de Aquiles de la construcción europea. Hemos construido una estructura monetaria sin el poder político de un Estado. Hay por lo menos 30 Estados en EEUU que están en peores condiciones que Grecia desde el punto de vista de sus finanzas públicas. California, por ejemplo, tiene una situación mucho más delicada, desde el punto de vista de su solvencia, que Grecia, pero no pasa nada, o al menos nada grave, en el sentido de que nadie sospecha que el dólar vaya a entrar en fuertes turbulencias como consecuencia de la situación presupuestaria californiana. La razón es que hay un gobierno detrás, un Estado, una Reserva Federal y la capacidad de equilibrar las crisis a través tanto de las transferencias de renta que puede hacer un presupuesto federal como a través de la solidaridad implícita. Eso significa que detrás de la moneda hay un Estado y no solamente un banco independiente, sino un banco federal que tiene profundas relaciones funcionales e institucionales con el gobierno. Pero no lo tenemos en Europa, y por eso cuando los agentes financieros empiezan a pensar que Grecia puede no pagar su deuda —lo cual tampoco sería nada del otro mundo, no sería nada dramático ni extraordinario, aunque nadie asegura que Grecia no pueda acabar pagando su deuda— automáticamente, se extiende el temor de que no sólo sea Grecia, sino también otros países, convirtiendo al euro, en sí mismo, en objeto de la crisis. Debo decirles que hay muchos intereses financieros y geopolíticos interesados en que el experimento del euro no llegue a buen fin. Relean la prensa y el discurso de muchos teóricos cuando se creó el euro. Defendían que el euro era un experimento que no podía funcionar, que no era una zona monetaria óptima, lo que sabemos todos: ni lo era ni lo es, y que era utópico pensar que los europeos pudiesen tener una misma moneda con diferencias tan grandes entre países en crecimiento y competitividad. Desde el punto de vista teórico tenían razón y, de alguna manera, los hechos han ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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venido a darles la razón, porque el peor escenario de los críticos del euro es el que, a fin de cuentas, ha ocurrido. Digámonos a nosotros mismos que lo que ha pasado es la constatación práctica de una profecía que rechazamos, pero que la realidad nos ha impuesto. Cuando construimos el euro pensamos que la pertenencia a una misma moneda haría converger nuestras economías, porque la moneda única impondría disciplina. De hecho, el pensamiento alemán, que es el que más se impone en Maastricht y el euro, se basa en dos parámetros que se han demostrado insuficientes. El primero, es el control del déficit público y, el segundo, el control de la inflación. La teoría dice que si el Banco Central Europeo controla la inflación — para eso lo hacemos independiente— y el Pacto de Estabilidad garantiza que nadie tiene un déficit superior al 3% —la cifra no es en sí importante, sino el establecer un límite— no puede haber crisis. Esta es la aproximación teórica, económico—ideológica, que sirve de base en la constitución del euro: controlando el déficit público y la inflación no puede haber crisis, porque si el déficit público está bajo control y la inflación también, el resto funciona solo. Con el euro eliminamos el riego de cambio entre países, las devaluaciones competitivas, creamos un gran mercado estable y las diferencias de economías reales entre países se irán limando poco a poco si todos respetan las reglas del juego. Desgraciadamente las reglas no se han respetado, pero lo que me parece más grave es que eran insuficientes, porque no es verdad que controlando el déficit público y controlando la inflación nos ahorramos la crisis. El caso español es paradigmático. En 2007, antes de iniciarse la crisis, España era un país modélico desde el punto de vista de los criterios de convergencia de Maastricht: tenía un superávit del 2% del PIB y había reducido su nivel de deuda pública hasta el 40%. Desde el punto de vista de las normas que tenían que controlar el funcionamiento del sistema, España aparecía con sobresaliente, no teníamos déficit público ni endeudamiento. El problema es que había acumulado un endeudamiento privado estratosférico, pero nadie se había preocupado por ello. Por lo tanto, no todos los problemas son fiscales ni proceden del sector público, ni es suficiente controlar el déficit público para garantizar la solvencia y la estabilidad de una economía. España ha acumulado una deuda privada de empresas y familias que estará ya en torno al 200% de PIB. Las familias españolas han duplicado su deuda en 6 años, pero no parecía preocupante porque esos parámetros no estaban en el cuadro de mando, ni eran considerados problemáticos por la teoría que afirmaba que manteniendo controlado el déficit público y el endeudamiento todo va bien. Ni siquiera nos preocupamos en pensar qué sucedería si pasara algo. Es decir, en caso de crisis ¿cómo le hacemos frente? No hemos querido pensar en ello: primero porque la crisis no puede ocurrir; y segundo, porque si pensamos en cómo hacer frente a la crisis estamos incentivando a que ocurra. Mejor no hablar de ello. Hasta que la crisis llega y nos revelamos incapaces de hacerle frente. Por lo tanto, el planteamiento de que las economías iban a converger alcanzando tasas de crecimiento de la productividad y del empleo análogas han demostrado estar completamente en contradicción con la realidad. Si se nos preguntara ¿qué economía ha crecido más desde que se implantó el euro hasta que empezó la crisis: la alemana o la española? Podría pensarse que la alemana pero no: la economía alemana entre 1998 y 2007 ha crecido de media un 1,5%, mientras que la española lo hizo en un 2,5% y la griega en casi un 4%. Luego no es un problema de tasa de crecimiento, sino de diferencial de productividad y de inflación. Si miran los diferenciales de inflación acumulada en los distintos países y la evolución de los salarios o de los costes laborales unitarios, se darán cuenta de que, a pesar de la moneda única y de haber jugado con las mismas reglas del juego, hemos dejado crecer un diferencial de eficacia económica entre unos y otros que, al final, ha llegado a hacer incompatible la pertenencia a la misma zona económica. Las diferencias de crecimiento y los grandes desequilibrios en la capacidad de importación y exportación entre países son consecuencia de que, desde la puesta en marcha del euro, hemos estado aplicando políticas económicas muy descoordinadas, por lo que nuestras economías no han convergido, sino que han divergido. El problema hoy no es, por tanto, la deuda o el déficit público, sino cómo limar los diferenciales de competitividad entre las diferentes economías, cómo hacerlas igualmente competitivas, cómo hacerlas capaces de subsistir bajo el mismo marco monetario, lo que resulta mucho más difícil de conseguir que un ajuste presupuestario nominal. Por eso ahora se empieza a poner sobre la mesa la Estrategia 2020 para estudiar el crecimiento futuro de elementos estructurales que se habían desconsiderado en el pasado, porque se entendía que, de forma natural, iban a tener dinámicas auto—resolutorias. Cuando la crisis explota y nos damos cuenta de que algunos países no van a poder financiar su deuda no se reacciona de forma solidaria, sino que cada uno intenta resolver su problema. Se afirma que eso estaba así en los Tratados, pero no es cierto, nunca ha existido en los Tratados una clausula de no bailout, de no rescate. La cláusula era de no ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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comunitarización de la deuda, que parece lo más razonable: nadie es responsable de las deudas que contraen los demás. Pero decir que los Tratados prohíben una intervención coordinada para ayudar a un país que tiene dificultades forma parte de una leyenda que convenía a algunos agitar, para encontrar justificación jurídica a su falta de solidaridad. Al final, no era cierto que los Tratados no lo permitían, porque se ha hecho sin cambiar los Tratados. Tarde, pero se ha hecho. El BCE se ha pasado tres meses afirmando: primero, que no podía comprar deuda griega, cuando sí podía, no podía comprar en el mercado primario, no podía comprarla directamente a los gobiernos, pero nadie le impedía comprarla en los mercados secundarios como al final ha acabado haciendo; segundo, que no podía comprar deuda griega si no tenía una calificación mínima y al final ha acabado comprando cualquiera que fuese la calificación que tuviera. A su vez, se decía que el Fondo Monetario Internacional (FMI) no podía intervenir en Europa porque sería un desdoro inaceptable e intolerable para los europeos y al final hemos aceptado que el FMI intervenga y no es una mala idea que así sea. La cantidad de “nunca jamás” que se ha tragado el BCE muestran que no hemos aceptado la realidad en la que jugamos. Finalmente nos hemos tenido que someter y comportarnos de la manera que hubiera sido óptima aplicar desde un principio, antes de que nos obligase la fuerza de los hechos. Pero no está mal que nos hayan obligado ni que el BCE esté comprando deuda pública y privada porque, de lo contrario, la parálisis del sistema financiero hubiese provocado un cataclismo en Europa. Es significativo que el propio Presidente Obama haya tenido que llamar para decirnos “ya está bien de jugar con el fuego, actúen porque de lo contrario van a provocar una crisis financiera internacional como la de Lehman Brothers”. Hoy, afortunadamente, parece que las aguas están volviendo a su cauce y podemos empezar a pensar en estrategias coordinadas de crecimiento como las que estos días se han discutido en el Parlamento Europeo sobre la Estrategia que sustituirá a la Estrategia de Lisboa. Personalmente, he sido siempre muy crítico con la Estrategia de Lisboa: toneladas de papel al estilo europeo para muy poca cosa. En mi opinión, fue un invento de los que no querían construir Europa, de los que han preferido dejar que la retórica tuviera primacía sobre la práctica. Toda esta literatura de las best practices y de los benchmarks las hemos inventado para justificar que, en el fondo, no actuamos de forma coordinada. Cuando uno relee lo que se dijo hace 10 años en Lisboa, es difícil evitar el rubor: “seremos la economía más competitiva del mundo, basada en el desarrollo del conocimiento”. Diez años después la situación europea de debilidad y crisis demuestra que no basta con hacer proclamas ni intercambiar centenares de documentos para conseguir que las cosas funcionen. Podemos temer que la Estrategia 2020 adolecerá de los mismos defectos, si bien hay algunas mejoras y mucha más concreción. Por ejemplo, el peso que se da a la educación y a la lucha contra la pobreza resulta fundamental para entender qué hay que hacer con la sociedad europea hoy, porque tenemos un gravísimo problema de educación. Los estudiantes universitarios americanos de doctorado reciben una financiación per cápita doble que la europea. En Europa se producen 2,5 veces más tesis doctorales que en EEUU, pero el coste o financiación por cada estudiante de doctorado es la mitad que en EEUU, de lo que puede deducirse un problema de calidad. Sin pensar que el dinero lo es todo, podemos sospechar que la calidad del conocimiento que reciben nuestros estudiantes no es el mismo que el recibido por los estudiantes americanos. Es cierto que no se trata solo del porcentaje del PIB gastado en educación, sino también de cómo se gasta. Hay países con un porcentaje de gasto muy alto y una eficacia muy baja. En cualquier caso, Europa tiene un problema evidente con la educación superior y si no nos lo tomamos en serio perderemos el camino de la recuperación vía conocimiento. En este debate sobre la educación, algunos defienden que el desempleo en Europa es consecuencia de la legislación laboral, a diferencia de EEUU. Pero si comparamos las tasas de ocupación de los titulados superiores en Europa y en EEUU veremos que son idénticas, a pesar de contar con distintas leyes laborales. Luego, las leyes laborales no lo explican todo. Por otra parte, considero un error que se siga poniendo el énfasis en ese mítico 3% de gasto en investigación y desarrollo porque, quizá, no es el parámetro más indicativo. La innovación y el desarrollo no dependen solo del gasto en investigación, tienen mucho que ver con problemas organizativos que no están computados en este parámetro. Japón lleva invirtiendo en I+D el 4% de su PIB y durante diez años su economía se encuentra completamente estancada. Es necesario, obviamente, gastar en I+D, pero no sacralicemos parámetros pensando que si los conseguimos lo demás se resolverá solo, como pensamos que ocurriría con el 3% de déficit público. Hay otros factores muy complejos como, por
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ejemplo, la forma en que se trasmite en la práctica la investigación a la economía. En ocasiones implica cuestiones de tipo organizativo que pueden ser más importantes que el propio esfuerzo realizado en los laboratorios. Analizando el sector educativo y la I+D es importante hablar de la pobreza. El 20% de la población europea vive bajo el límite de la pobreza y el país más rico y más fuerte de Europa es uno de los países que tiene más problemas en su sociedad, con niveles de pobreza escandalosos. Estoy hablando de Alemania, una sociedad europea con alto nivel de renta, pero con un importante aumento de la pobreza. La causa hay que buscarla en los crecientes niveles de desigualdad ya que, en realidad, buena parte de la crisis se ha producido como consecuencia de niveles de desigualdad incompatibles con el funcionamiento de una economía de mercado productiva. En Europa y EEUU ha sido la desigualdad creciente lo que ha empujado a la gente a endeudarse masivamente para hacer frente a la compra de vivienda o mantener sus niveles de consumo. No ha habido renta, pero sí facilidad de endeudamiento. Los salarios no han seguido al aumento de la productividad, como consecuencia, entre otras cosas, de la presión a la baja de los productos a bajo coste importados de China. La caída de la renta disponible se ha compensado, sociológicamente, con un aumento de la facilidad de endeudamiento en un momento en el que no ha habido inflación ni aumento de salarios. Esto explica que en España, EEUU, Reino Unido e Irlanda, fundamentalmente, el endeudamiento privado haya, literalmente, explotado, más allá de cualquier elemento de racionalidad económica, en un proceso autoacumulativo donde el valor del activo actúa como garantía para un endeudamiento superior que permite aumentar el consumo hasta que la burbuja explota. Hay que recordar unas palabras premonitorias del Presidente de la Reserva Federal americana: “si hubiésemos distribuido mejor la renta nacional, nos hubiésemos ahorrado la crisis”. El hablaba de la crisis del 29, pero la crisis actual tiene mucho que ver, también, con una distribución de la renta económicamente insoportable desde el punto de vista de la eficacia del sistema y va a aumentar con la salida de la crisis. Todas las medidas que se están tomando, en unos casos inevitables, van a provocar un aumento de la desigualdad social. Me gustaría situar sobre la mesa la gran cuestión que domina hoy la teoría económica, el gran debate entre los dos lados del Atlántico: el riesgo de recesión y de congelación del crecimiento que puede derivar de la superposición de planes de ajuste presupuestario simultáneos e intensos en todos los países. Esta es la gran polémica entre lo que defienden expertos como Krugman: estamos retirando estímulos en la economía demasiado rápido y demasiado pronto al aplicar sistemáticamente planes de ajuste y podemos caer, como ocurrió en el 33, en una aceleración de la depresión; y los planteamientos de los responsables económicos alemanes. Algunos países no tienen otro remedio que recortar drásticamente porque de lo contrario los mercados financieros no van a financiar su déficit. Es el caso español. Nos guste o no, cuando uno tiene que acudir al mercado a pedir prestado, el que le presta pone condiciones. Sin embargo, otros países no necesitarían hacerlo y están por ello adoptando políticas que pueden incorporar un riesgo recesivo. Es realmente apasionante observar cómo la ciencia económica es incapaz de ofrecer una respuesta que merezca el nombre de científico. 80 años después de la gran depresión los economistas parece que solo se mueven por planteamientos, a priori, de tipo ideológico más que por consideraciones científicas que soporten un análisis empírico. Actualmente la ciencia económica no sabe qué decirnos, o dice cosas muy diferentes según quien hable. La única diferencia entre el veneno y la medicina está en la dosis, y en este momento la preocupación es si la dosis que se está aplicando hace que las políticas económicas sean del tipo medicinal o del tipo veneno. En Europa estamos, una vez más, coordinando mal las políticas de crecimiento ya que algunos países deberían expandir su demanda interna —que lo pueden hacer— para facilitar el ajuste de otros países que tienen que reducirla. Si aceptásemos esa interdependencia mencionada anteriormente, Alemania tendría que hacer una política de expansión de su demanda interna para conseguir que, en su conjunto, la economía europea estuviese más equilibrada. No lo van a hacer, como dijo Merkel a la salida del G20, “nadie me va a obligar a gastar más de lo que quiero”. Debo decirles que la psicología colectiva alemana en este momento es completamente reacia a adoptar esta clase de políticas. Recientemente he tenido la oportunidad de discutirlo con un grupo de estudiantes alemanes en Florencia y no pueden imaginar hasta qué punto la actitud de la juventud alemana respecto a Europa ha cambiado. Cuando les dices que son los grandes beneficiarios del euro, simplemente no se lo creen, rechazan el argumento. Se les explica con todo lujo de argumentos y de cifras, pero no se lo creen, no se lo quieren creer. Su actitud ante una Europa que les cuesta dinero, que no produce nada y es un peso muerto, es el rechazo. Renuncian al esfuerzo que ha hecho la generación de ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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sus padres para construir Europa como forma de recuperar el honor perdido durante la guerra. No se sienten en absoluto responsables de ello y no están dispuestos a sacrificar en el altar de Europa ni un solo euro más. Cuando se les habla de que tendrían que reactivar su economía dicen “no, nosotros somos así, somos gente seria, no gastamos, ahorramos, exportamos, somos productivos, ¿por qué tendríamos que ser como ustedes, manirrotos, que gastan más, se endeudan?” Frente a esta psicología colectiva es muy difícil luchar. Los parámetros macroeconómicos escritos sobre una tabla Excel dicen claramente que, en su conjunto, la economía europea corre el riesgo de recesión si todos aplicamos a la vez recortes del gasto público, como nos empeñamos en hacer. Pero más allá de la macro está la psicología, y la psicología hoy es completamente contraria a una coordinación de las políticas económicas que empuje a un crecimiento coordinado. Lo más lamentable es que cuando al final nos hemos lanzado a desarrollar lo que llamamos gobernanza económica hemos abierto tantos interrogantes o más de los que había antes. ¿Qué es la gobernanza económica europea? ¿Es un reforzamiento del Pacto de Estabilidad? ¿Es la misma receta con una disciplina más fuerte? o ¿se trata de una mayor coordinación de las políticas monetarias y fiscales que permitan evitar los dumpings sociales y fiscales que han pavimentado el camino hacia la crisis? Insisto, o prosigue la integración europea, y superamos estos escollos, o nos desintegraremos poco a poco, porque la máquina perderá vapor y las conciencias se sentirán desvinculadas del proceso. Para acabar haré una referencia a lo que me decía un sindicalista francés (para no criticar siempre a los alemanes): “¿por qué nosotros tenemos que garantizar con nuestros impuestos la deuda irlandesa, cuando Irlanda ha estado aplicando tipos del Impuesto sobre Sociedades del 15% y provocando deslocalización de actividad y presiones a la baja sobre los salarios de los trabajadores franceses?, ¿por qué tengo yo que acudir ahora a ayudar con mis impuestos al país que me ha estado perjudicando con su política fiscal?” La única solución es tener políticas fiscales coordinadas para que estas cosas no ocurran, pero estamos muy lejos de conseguirlo. En cualquier caso, temo que he descrito la botella más bien medio vacía que medio llena, pero no por ello debe perderse el entusiasmo y fe en Europa, porque Europa es hoy imprescindible. Imaginemos qué nos estaría ocurriendo si estuviésemos a la intemperie en medio de la crisis financiera global con nuestra antigua peseta.
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CRISTÓBAL MONTORO. Portavoz en la Comisión de Economía y Hacienda en el Congreso de los Diputados. Ex Ministro de Hacienda y ex parlamentario europeo.
¿QUÉ HA CAMBIADO TRAS LA CRISIS? PERSPECTIVAS PARA LA ECONOMÍA EUROPEA TRAS EL CRASH DEL 2008 En primer lugar quisiera agradecer a EUROBASK la oportunidad de estar en San Sebastián, en un lugar tan excepcional como este Palacio Miramar, y poder participar en una jornada tan interesante. También quisiera agradecerles a todos ustedes su presencia. Soy profesor universitario, me siento fundamentalmente un universitario en la vida pública, en la política, recordando aquello que decía siempre Ortega, de que es en la formación de la polis donde radica el quehacer de la actividad política y de la vida pública. ¿Dónde está Europa en este momento en la crisis? ¿Hemos superado ya la crisis? No, no la hemos superado, y esto no es un mensaje pesimista como verán al final de mi intervención. Mi mensaje es optimista y profundamente europeo, pro europeo o europeísta.
C. Montoro a su llegada al Palacio Miramar.
1.
LAS CAUSAS DE LA CRISIS
Pero, ¿dónde estamos en esta crisis?, ¿qué clase de crisis estamos atravesando? Existen diferentes explicaciones sobre el particular: universitarias, teóricas, públicas, políticas, etc. Hay diferentes formas de interpretar la crisis, pero lo que está claro es que ya no es aceptable lo que se dijo en el verano de 2007 cuando estalló la crisis financiera mundial de que el origen o el epicentro de la crisis eran las hipotecas basuras de EEUU (las subprimes). No es que haya millones de personas en EEUU que no puedan devolver sus créditos bancarios, es algo más complejo. Existen dos elementos que se superponen en esta crisis y me voy a decantar por uno de ellos como causa explicativa y, por lo tanto, a efectos de utilizarlo en términos de pronóstico y de evolución de la crisis. 1.1. La integración de los sectores financieros El primer elemento, que aún continúa, es la integración de los sectores financieros a nivel mundial como no conocíamos hasta prácticamente finales de los 80. Es un fenómeno bastante nuevo, que conforma lo que llamamos los “mercados”. Podemos preguntarnos qué entenderá mucha gente cuando oye esa expresión, ya que se trata de un término cotidiano en nuestro lenguaje cultural. Podemos definirlos como un sistema financiero mundial integrado que, además, ha tenido, ................................................................................................ CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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por razones tecnológicas, la capacidad de innovar, de crear productos a una gran velocidad y difundirlos sin un tratamiento preventivo, es decir, perdiendo lo que deberíamos llamar, y llamamos en términos económicos, la aversión al riesgo. Eso ha hecho que esos mercados fueran capaces de crear productos financieros, liquidez para financiar, pero sin criterios de riesgo. Lo que hemos aprendido de esta crisis es que hemos creado un mundo donde habíamos postergado la seguridad económica a favor de un mundo de financiación fácil, accesible, viviendo en enormes mares de liquidez que se desplazaban hacia zonas que atraen a esos capitales. Esta es una explicación de la crisis, es decir, se trata de una crisis financiera de apalancamiento de activos financieros. Lehman Brothers, el gran banco de inversión americano, cae en septiembre de 2009 precisamente porque no tiene recursos propios para hacer frente a su endeudamiento. En definitiva, es un problema de exceso de toma de posiciones de riesgo del que resulta un apalancamiento financiero al que no es posible hacer frente. Se deja caer ese gran banco de inversiones y con ello se agrava la crisis financiera, se contagia el riesgo e induce el pánico en las bolsas y en un mercado financiero fuertemente extendido e integrado. 1.2. El Déficit en la balanza de pagos La otra razón explicativa es la misma vista de otra manera. Estamos viviendo como consecuencia de esta crisis los ajustes en términos de balanza de pagos. Esto marca el final de una etapa, que ha durado décadas, donde ha habido un gran consumidor en el mundo que es EEUU (precisamente la zona más desarrollada del mundo) que a través de la capacidad de su moneda (el dólar) ha tenido esa capacidad de inducir movimientos de capitales para financiar su consumo y su inversión en casa. En definitiva EEUU ha crecido con un déficit de su balanza de pagos muy acusado y este esquema de funcionamiento en la economía mundial tenía un proveedor de recursos que no ha sido Europa, la otra gran zona desarrollada del mundo que estamos abordando, sino los nuevos países emergentes, fundamentalmente asiáticos y sobre todo China. China se ha ido convirtiendo en un gran productor que ha crecido sobre sus exportaciones y eso lo que viene a significar es que teníamos otra zona del mundo que lo que hace es ceder sus recursos a quienes los están necesitando, que es el caso de EEUU. ¿Qué papel ha jugado Europa en todo esto? ¿Dónde está Europa en este esquema mundial? Europa ha jugado un papel bastante neutro y lo podríamos ver en la balanza agregada de la UE 27. Europa ha tenido una posición financiera frente al resto del mundo que no ha sido ni el gran consumidor, como EEUU, ni el gran financiador. Europa se ha mantenido, conservando un nivel de renta per cápita bastante parecido a EEUU. Esta es la globalización que sigue viviendo el mundo traducida a términos de balanza de pagos, y que, en definitiva, supone la desaparición de barreras comerciales en el mundo. Una globalización que es muy avanzada en términos de financiación, mientras que en términos de intercambio de bienes y servicios y de personas es más limitada, si bien no cabe duda de que está progresando.
2.
EFECTOS Y CONSECUENCIAS DE LA GLOBALIZACIÓN
¿Es positivo el fenómeno de la globalización? Como todo, tiene sus riesgos, pero en mi opinión es enormemente positivo y también para los más desfavorecidos. Lo más positivo de esta globalización es que 400 millones de personas en el mundo han pasado en 20 años de vivir en la más profunda pobreza a tener niveles de renta media de sociedades desarrolladas. Todavía quedan otros 1.100 millones de personas en el agujero de la inmensa pobreza, pero es que han salido 400 millones de personas y eso es algo que no había ocurrido nunca a esa velocidad en la historia de la humanidad. Esa es una de las consecuencias de la globalización. Es cierto que vivimos un proceso de crisis global, pero detrás hay un fenómeno que sería un error tremendo interrumpir. Esto no quiere decir que no haya que perfeccionarlo, que no tengamos que aprender de esta crisis y corregir los elementos que sean más perturbadores, pero la globalización está ahí, no hablo ya del nivel de desarrollo en términos de renta per cápita de las grandes zonas infradesarrolladas del mundo en Asia (China o el sudeste asiático) y la propia Latinoamérica, sino que estamos hablando de cientos de millones de personas que sin necesidad de trasladarse a vivir a la zona desarrollada del mundo han tenido un ritmo de progreso que nunca antes se había conseguido. Por tanto, el ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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proceso es positivo, no perdamos las perspectivas, lo que ocurre es que los ajustes económicos son dolorosos, es como si se estuvieran ajustando los planos tectónicos que producen sensaciones a veces de desconcierto y vértigo o, incluso, de pánico.
3.
EUROPA EN LA CRISIS
Son muchos los que se han planteado la siguiente pregunta: ¿dónde está Europa en todo este proceso? He llamado de forma neutra a Europa, pero dentro está Alemania que viene a ser el 40% del PIB de la zona euro y la primera exportadora del mundo compitiendo en volumen con China. Se trata de una economía muy competitiva aunque estos años haya bajado en volumen, no en términos de su PIB. Y sin embargo, el relevo durante estos últimos años de crisis ha seguido estando en las zonas no desarrolladas del mundo, no en Europa, confirmando una vez más el dicho de la literatura económica: “cuando EEUU se constipa, Europa coge una pulmonía”. Europa sigue sin la capacidad de tomar el relevo de EEUU, país que no va ser siempre el motor de crecimiento de la economía mundial, tiene que ajustarse. Es por ello que nos tenemos que preguntar ¿qué nos pasa a los europeos que no somos capaces de convertirnos en el otro motor del crecimiento de la economía mundial cuando EEUU desfallece? Dicho de una forma muy resumida ¿es que no crecemos sobre nuestra demanda interna? Aunque tengamos al país más competitivo del mundo, si Alemania no hace de motor de crecimiento para el resto de Europa y no crece sobre su demanda interna, los europeos tenemos un problema en el ajuste de la economía mundial. Eso es lo que nos está pasando desde comienzos de los años 90, si lo viéramos en términos gráficos veríamos que durante toda la década del 2000, EEUU —primera economía, la más desarrollada y de mayor renta per cápita— ha llegado a tener un crecimiento brillante del 4%, mientras que Europa se ha quedado siempre en el techo del 2% de crecimiento de media europea. Lo que estamos viviendo es un ajuste de balanzas de pagos, de posiciones financieras, como les decía al comienzo de la exposición. Este ajuste ha parado la economía, el comercio, y la producción de buena parte del mundo desarrollado y ha creado esta formidable destrucción de puestos de trabajo que sido bautizada como una crisis de paro con todas las consecuencias sociales negativas e incremento de la pobreza ya conocidas. Por otra parte, y para corregir el problema financiero del mundo, los Estados han intervenido deliberadamente, lo que unido al hecho de que los Estados no recaudan —como consecuencia de la caída de la actividad económica y del aumento del paro— ha provocado otra crisis: la crisis de la deuda, la crisis fiscal de los Estados, que es la otra vertiente de lo que nos está ocurriendo ahora, y que es especialmente preocupante en el caso de Europa. En definitiva, esta ha sido la forma de abordar, de comprender y de hacer planteamientos de políticas económicas que puedan corregir la crisis. Se ha producido una intervención muy directa de los Estados, que no han permitido que las economías y el sector financiero se ajustaran solos y se ha generado una deuda pública muy elevada, que todavía hoy se sigue financiando y que genera muchas dudas. Estos días se publicarán los stress test del sector financiero, que significa que en toda Europa se van a publicar conjuntamente los resultados de someter a nuestro sector bancario a hipótesis económicas muy desfavorables. La cuestión es: ¿podrían soportar los sectores bancarios europeos más presión como consecuencia de la falta de crecimiento, por el aumento de la morosidad sin quebrar? Si bien es cierto que van a ser positivos, continúan las dudas sobre la calidad de los activos del sector bancario y la capacidad de las entidades bancarias de recuperar esos activos. EEUU ya ha realizado los stress test y han dicho “ya estamos bien”. No hay que olvidar que tienen nacionalizadas las famosas Freddies, han hecho públicas las famosas sociedades hipotecarias, es decir, es como si hubieran tomado la gran masa de hipotecas con su morosidad en sociedades estatales. Por otra parte, la Reserva Federal sigue dando dinero, ofreciendo toda la liquidez necesaria, que para eso está el dólar como gran moneda de referencia en el mundo. En estos procesos intervienen muchos factores y, por lo tanto, las dudas sobre la evolución económica siguen siendo dudas de calidad, aunque está claro que los Estados hacen lo que pueden para que esto se sostenga y haya una mejor perspectiva de crecimiento.
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3.1. El euro en la crisis En Europa hemos perjudicado mucho al euro con este proceso. Hay unos países en Europa, fundamentalmente los países del sur más Irlanda, que en esta crisis de deuda, en esta crisis fiscal del Estado, plantean otro interrogante: ¿Qué les pasa a Grecia, Portugal, Irlanda y España? ¿Sólo tenemos problemas de emisión de deuda del Estado o el problema es de nuestra cuenta de balanza de pagos? ¿Cuál es el déficit exterior que tienen Grecia, Portugal o España cuando estalla la crisis en el año 2007? El déficit exterior de la balanza de pagos es otra de esas cifras que manejamos en economía los que seguimos la posición de deuda que tiene nuestro país respecto del resto del mundo. La posición de la economía española frente al resto del mundo se encuentra en una posición muy endeudada en esta crisis, le debemos mucho dinero al resto del mundo: el equivalente al 150% de nuestro PIB, casi la mitad de esa deuda externa está colocada a muy corto plazo, es decir, casi cada año tenemos que renovar la mitad. Eso quiere decir que en el resto del mundo hay acreedores que nos han prestado su dinero, los famosos mercados, esos que dicen que dominan a la política. Ciertamente, las deudas hay que pagarlas, la gente quiere cobrar y quiere cobrar en plazo y si no cumples te suben el precio del cobro si creen que no lo puedes devolver. El problema que estamos viviendo no es sólo de deuda pública, sino que es un problema de balanza de pagos. El mundo en el que vivimos nos está haciendo enormemente sensibles a la presión internacional porque, como ven, hay problemas en nuestra economía provocados por nuestra dependencia exterior, de los recursos que hemos tomado prestados, igual que Grecia. Decimos “no somos Grecia”, claro que no, ni en tamaño ni en características de nuestra economía, pero sí en los rasgos de dependencia financiera del resto del mundo. Igual que Portugal, contamos con un alto déficit exterior por cuenta corriente. El caso de Irlanda es, incluso, más paradójico ya que como país miembro de la UE y del euro ha sido un éxito durante 30 años sobre el sector exterior hasta que ha empezado a dar la vuelta y ha creado una dependencia financiera traducido en el déficit de su balanza por cuenta corriente que indica el saldo de su cuenta de capital con el resto del mundo. Esto le ha colocado en una posición muy vulnerable en esta crisis financiera mundial. La crisis que tenemos es, en definitiva, de dependencia financiera y está poniendo en cuestión al euro. Al cuestionarse el euro lo que ha ocurrido es que ha perdido posiciones frente al dólar. ¿Eso es bueno o malo? Como todo en economía, depende. Los americanos se quejan de que un euro más débil no les deja ajustar su balanza de pagos, y el Sr. Geithner en el G20 pregunta “qué hacen ustedes los europeos, crezcan de una vez, tomen las riendas del crecimiento porque si ahora se dedican a hacer una política que lleva a devaluar su moneda no me dejan ajustar”, más aun cuando China no deja ajustar su moneda libremente y tiene un problema: son cientos de millones de personas y muchos de ellos en la extrema pobreza, por lo tanto, no puede perder capacidad de competir, no puede fiarse de un crecimiento de demanda interna. Pero este no es el caso de una Europa más desarrollada. Por lo tanto, la lección para una economía como la nuestra es que lo que nos hace vulnerables es habernos olvidado de que el euro, ese gran proyecto de integración europea, era una apuesta por la estabilidad económica. El euro significaba y era fundamentalmente, cuando se lanza después del proyecto del mercado interior europeo, la apuesta por la estabilidad de la economía. El euro tenía cuatro mandamientos pero como en la ley de Dios se resumen en dos: el mandamiento de los precios (para hacer a las economías competitivas) y el mandamiento del déficit público (para sanear la economía). Una vez que hemos entrado en el euro y nos hemos asentado, hemos caído en la trampa de que todo es financiable, olvidando que nuestra capacidad de endeudamiento no es infinita y que no es suficiente estar en el euro. Esta es una doble lección para Europa y para conseguir que el euro vuelva a ocupar su posición a nivel internacional, dejando de ser una fuente de enfrentamientos. En países como Alemania buena parte de la opinión pública dice “la culpa la tenemos nosotros mismos, los alemanes, porque dejamos entrar a los del sur”. Dejar que se produzcan este tipo de polémicas que vemos continuamente es un grave error. No hay países de norte, de centro o de sur, hay países que apuestan por la estabilidad económica y países que no apuestan por la estabilidad económica. Además de su enorme deuda, Grecia hizo trampa para entrar en el euro, falseó un déficit del Estado de más de tres puntos que no había contabilizado públicamente y entró en el club sin cumplir las reglas, lo cual es responsabilidad de ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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Grecia, sin duda alguna, y de los organizadores del club que están para hacer que la gente cumpla las reglas. Hay que supervisar el trabajo de los funcionarios que trabajan fenomenal, son gente muy cualificada y profesionalizada pero también están bien remunerados con unos fondos de pensiones que son una maravilla y por ello hay que exigirles que cumplan la tarea que tienen encomendada, y es no dejar que se produzcan estas situaciones por eso que se llama la política: “vamos a dejarles entrar y ya se volverán buenos”. El que entra haciendo trampas, ciertamente, lo que produce es el efecto contagio o contaminante. Las trampas eran de contabilidad nacional, porque se habían olvidado de apuntar gastos de defensa, que suelen ser muy abultados. También falsearon las transferencias de la Seguridad Social, rentas a las familias del Estado... Este tipo de comportamientos son y deberían ser punibles. Al euro lo que le está ocurriendo es que ha olvidado las reglas más elementales y más básicas y esto ha producido que en España, obviamente, tengamos esta crisis de financiación. Nos han cortado el grifo del crédito y no hemos prevenido sus efectos en una economía como la nuestra con mayoría de empresas familiares, de pequeñas y medianas empresas, lo que ha provocado un incremento del paro muy elevado. Ese incremento del paro, con tasas de paro absolutamente inadmisibles, especialmente respecto al paro juvenil, tiene mucho que ver con lo que han estado explicando antes sobre el fracaso escolar, un fenómeno que expulsa prematuramente de la formación a muchos jóvenes que después no encuentran oportunidades en el mercado de trabajo y que produce un auténtico drama social.
4.
PERSPECTIVAS TRAS LA CRISIS
Hemos vivido una crisis de orden financiero pero la perspectiva es la siguiente. 1.
El euro, Europa, la UE, es la primera zona del mundo en términos de integración económica con reglas que enseñan a cómo superar los problemas políticos más profundos gracias a la integración económica. No se nos pueden olvidar, aunque nos parezca muy lejanos en el tiempo, los escritos de Jean Monnet, uno de los grandes padres de la creación europea, que ya en plena Segunda Guerra Mundial en el año 44, escribía que la única manera de superar los conflictos entre europeos por razones ideológicas, de raza,... era conseguir una coincidencia en los intereses económicos. Cuando nace la CECA en 1950 (antes del Tratado de Roma de 1958, no había medios de comunicación como los hay ahora con las televisiones ofreciendo casi en directo) y se presenta en una clásica rueda de prensa la Comunidad Económica del Acero y del Carbón, que hoy en día parece obsoleta. Los padres de Europa, al acabar la presentación, dijeron: “mañana se dirá que nace la Europa del Acero y del Carbón y lo que estamos haciendo es la Europa de la paz y de la integración de los europeos”. Y eso es lo que ahora nos falta rematar después de haber llegado tan lejos, algo en lo que coincide otro de los padres europeos Jacques Rueff, también francés, cuando afirmaba “Europa se hará por la moneda o no se hará” y lo estamos haciendo. Tenemos una moneda única con muchos problemas y mucha falta de coordinación interna en las políticas nacionales y presupuestarias, pero no perdamos de vista lo que significa ese gran proyecto que no es estrictamente económico, sino que tiene una dimensión social y política mucho mayor que, sin duda, tiene que avanzar en términos de cohesión social para acoger a todos los que participan en ese gran proyecto.
2.
Europa se muestra abierta y es la que mejor colabora en la lucha contra la pobreza en el mundo, por lo tanto no es una Europa a la defensiva y cerrada. Tenemos muchos problemas pero son comprensibles y no nos deben hacer perder la perspectiva de hasta dónde hemos llegado, de lo lejos que hemos llegado, de lo positivo que ha sido el proceso y de que hay que seguir apostando por el contenido del proceso, aprendiendo de nuestra propia historia y rectificando lo que hemos hecho mal, que, sin duda alguna, son muchas cosas, pero no entorpeciendo lo esencial que es apostar por Europa.
3.
Ahora se dice que hay que programar la salida de los países que no cumplan con el euro, pero no hay que hacer retroceder al euro, sino que los países cumplan los objetivos y normas a nivel interno, para estar en un clima de confianza y estabilidad económica.
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4.
5.
El euro ha sido un extraordinario factor de crecimiento. España constituye un excelente ejemplo de lo bien que nos ha ido tras la creación del euro en términos de desarrollo, tal y como muestran algunos datos: -
En España a finales del 95 y a comienzos del 96, antes de ingresar en el euro, trabajábamos 12 millones y medio de personas y en 1975, a la salida del franquismo, trabajábamos 12 millones y medio de personas. Es decir, en 20 años de democracia no se había creado ni un solo empleo en términos netos. Cuando llega la crisis de la balanza de pagos del año 2007 trabajábamos 20 millones y medio de personas. Más de 4 millones y medio de personas han venido a trabajar con nosotros y, la gran mayoría, vienen de otras partes del mundo donde el nivel de la pobreza es muy alto. Esta crisis ya se ha llevado 2.100.000 empleos y eso es lo que hay que reducir, el desempleo porque con él perdemos todos los elementos de nuestra capacidad de crecimiento, desarrollo y cohesión social. Fíjense en qué periodo de tiempo más corto en la historia de un país, de 1996 a 2007, se crearon 8 millones de puestos de trabajo.
-
Al mismo tiempo, el nivel de renta ha subido casi 15 puntos. Euskadi es de las regiones desarrolladas de Europa, ha superado el 100% de la media europea y actualmente la supera en casi 20 puntos.
-
Todo esto junto con una internacionalización de nuestras empresas. Hoy tenemos en España el equivalente al 46% de nuestro PIB en inversión directa no financiera, mientras que en 1996 era el 6%. Hemos subido 40 puntos y esto nos hace europeos, nos hace euro, y nos hace ser un país con una capacidad de hacer frente a los desafíos y de sacar las ventajas de esos desafíos. 1
Como conclusión una cita de Wilton Friedman del año 2002, un gran economista liberal, que dice lo siguiente: “la gran virtud del libre mercado es conseguir que gentes que se odian o que tienen grandes diferencias de religión o étnicas cooperen en temas económicos. Esto no se puede lograr con la intervención de los gobiernos porque la política exacerba y magnifica las diferencias y lo que acerca a las personas es, precisamente, la integración económica”.
Me parece una buena definición de lo que estamos haciendo en Europa, de por qué tenemos que apostar por esa economía global y al mismo tiempo hacer en casa los deberes para no ser una rémora ni un problema y poder contribuir positivamente a resolver los problemas de Europa y del mundo. Muchas gracias.
11
http://es.wikipedia.org/wiki/Milton_Friedman
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MARIO FERNÁNDEZ
MARIO FERNANDEZ. Presidente de BBK.
EUROPA EN LA ENCRUCIJADA ¿Sobrevivirá la Unión Monetaria a la crisis? Aunque probablemente con menor intensidad que en los momentos iniciales de la llamada “crisis griega”, no necesariamente los mercados han dejado de contemplar la posibilidad incluso de que el euro, el mayor proyecto de integración económica europea acabe saltando por los aires. ¿Cómo hemos llegado hasta aquí? ¿Qué hemos hecho mal para que Europa, que no ha provocado la crisis, la esté sufriendo más que nadie? La crisis griega es el síntoma de un mal más profundo: el de las contradicciones de la construcción europea y el resultado acumulado de los siguientes desequilibrios: unas políticas fiscalmente insostenibles en algunos países, retrasos en el saneamiento del sistema financiero, falta de disciplina y 1 flexibilidad necesarias para el buen funcionamiento de la unión monetaria, y una gobernanza deficiente de la zona del euro .
M. Fernández antes de su conferencia.
El nuevo fantasma que recorre Europa es el de la crisis fiscal. El Mecanismo Europeo de Estabilización del Euro constituye una fase decisiva en el futuro de la Unión Monetaria, después de que por el camino hayan quedado principios inspiradores del Tratado de la Unión (TUE): la cláusula ‘no bail—out’ que impedía los rescates de países en dificultades (Grecia ha sido rescatada mediante préstamos bilaterales), el principio de no monetización de la deuda (el BCE ha decidido comprar Deuda poniendo en cuestión otro pilar de la construcción europea, la propia Independencia del banco central), y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (13 de los 16 países lo incumplen y están sometidos a procedimientos de déficit excesivo, el 14º no ha presentado datos contrastables). Sin embargo, el mecanismo de estabilización y la intervención del BCE, además de una respuesta global y coordinada, supone un giro radical y un hecho histórico sin precedentes que muestra la gravedad de las amenazas que se ciernen sobre el Euro y sobre la situación financiera de los países periféricos. Aunque tardía y dubitativamente, la UEM ha tomado conciencia de la gravedad de la situación: Los países que deseen obtener financiación del fondo de estabilización (750000 MM€ entre préstamos de la Comisión, títulos emitidos por un SPV y créditos del FMI) deberán comprometerse a un plan de ajuste fiscal y a efectuar reformas estructurales que serán sometidas a aprobación previa como condición para obtenerla. Se desplaza el foco de atención a la exigencia de mayores ajustes fiscales para aquellos países con una posición de sus finanzas públicas más vulnerable. Indudablemente, aunque sin un respaldo institucional, supone un paso hacia un Gobierno económico europeo y/o hacia una mayor coordinación de las políticas fiscales. Estos pasos junto con el refuerzo de los
1
FMI urge a la recuperación de la confianza y el crecimiento del área Euro.
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aspectos preventivos y sancionadores del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) se orientan hacia una mayor integración supranacional en detrimento de las soberanías nacionales. En relación al déficit fiscal, los países del Euro quedan limitados en el cuánto manteniendo cierta soberanía en el cómo siempre que superen los exámenes de sostenibilidad a largo plazo. Los mecanismos de rescate y estabilización no solucionan definitivamente la situación de los países periféricos. Estos países ganan tiempo para proceder a un ajuste fiscal más severo y controlado, lo cual exige abrir la puerta de las reformas estructurales. El principal riesgo que presenta este modelo en el medio plazo es el impacto que los planes de ajuste fiscal puedan tener sobre la recuperación económica. ¿Es sólo una crisis de la Deuda soberana? No se trata solamente de una crisis de la Deuda soberana de los Estados porque las cuentas públicas no son el único desequilibrio. El endeudamiento privado, en buena medida producido por el boom inmobiliario y las expectativas exuberantes durante más de 10 años, ha generado importantes déficits externos que hay que corregir en un proceso acelerado de desapalancamiento. Ambos procesos, recortes fiscales para reducir los déficits públicos y desapalancamiento de familias, empresas y entidades financieras tienen como consecuencia más probable un escenario de crecimiento lento para el próximo futuro. Los primeros 10 años del Euro han sido un éxito. Sin duda, el logro más importante de la integración económica europea. Sin embargo, bajo la misma moneda las divergencias básicas entre países estaban aumentando. Hoy los países periféricos son más periféricos porque han perdido competitividad con relación a los países del núcleo. Ahora que el sueño de 10 años ha terminado hay que absorber estas diferencias de competitividad, devolver la ingente cantidad de deudas contraídas (desapalancamiento), pero sin contar con la devaluación del tipo de cambio. Eliminar estos desequilibrios exige a los países más afectados, además de un proceso de consolidación fiscal y ajustes del sector privado, un programa de reformas estructurales que aumente la productividad y restaure la competitividad perdida aunque, en ausencia de instrumentos monetarios como el tipo de cambio, éste sea un camino no exento de sacrificios y dificultades La Unión Monetaria exige pasos hacia una mayor unión política La crisis proporciona dos lecciones importantes: por un lado, se han desvelado carencias institucionales graves en la gestión política de la crisis; por otro, la necesidad de saneamiento del sector financiero que devuelva la confianza al mismo y la normalización del flujo del crédito. 2
Los Gobiernos fueron la solución a la crisis; ahora, se han convertido en el problema, como señalaba The Economist . Y no sólo por el incremento inevitable de la Deuda pública asociado a los estímulos fiscales y a la caída de la recaudación, sino que la propia gestión de la crisis ha desvelado importantes fallos de coordinación o, en términos más actuales, en la gobernanza europea. La gestión política de la crisis demuestra que los Gobiernos no han estado a la altura requerida. Junto a los desequilibrios financieros acumulados, han aflorado todas las contradicciones originarias del Euro como proyecto estratégico basado en una política monetaria única y políticas fiscales nacionales. No fueron pocos los que en el momento de la constitución del euro anunciaron la futura crisis del mismo porque Europa no es una zona monetaria óptima. La evolución posterior ha mostrado cómo los mismos tipos de interés que se aplicaban a países como Francia o Alemania generaban burbujas inmobiliarias en Irlanda, España o Reino Unido; las diferencias de productividad entre países no podían ser absorbidas con el mismo tipo de cambio; la estabilidad monetaria constituía un incentivo para la generación de déficits fiscales ya que los mercados, hasta hace poco, valoraban por igual los bonos griegos que los alemanes. Ahora bien, sin los
2
The Economist 11.02.10
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instrumentos monetarios —tipos de interés y tipos de cambio—, los ajustes serán más dolorosos porque se desarrollarán por 3 4 5 la vía del empleo, de los salarios y de las prestaciones sociales. . De ahí que la Unión Monetaria exija pasos en la unión política y/o en la coordinación fiscal: Europa se encuentra ante su propio dilema: integrarse o desintegrarse (‘ser o no ser’ como dice el título de este Seminario). Los pasos que se anuncian se orientan hacia una mayor coordinación económica: al Mecanismo de Estabilización con control previo de las políticas fiscales para los países que acudan a él, habría que añadir el reforzamiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, especialmente sus aspectos preventivos y sancionadores, y el establecimiento de un marco de vigilancia más estrecho sobre las diferencias en la competitividad entre los países que componen la Zona Euro. ¿Llegará a implementarse una Agencia fiscal independiente en el seno de la Comisión para vigilar las políticas fiscales de los países miembros? ¿Se prolongará el Fondo de Estabilización (concebido para 3 años) como mecanismo automático y permanente de resolución de crisis financieras? ¿Cuándo habrá un supervisor único europeo sobre los mercados financieros? Aunque no supongan algo definitivo, los pasos dados avanzan sustancialmente en la dirección de un Gobierno económico europeo. La cigarra y la hormiga en un mundo global Una lectura simplista podría deducir que mientras los países deficitarios (USA, Irlanda, Reino Unido, España,…) gastaban, los superavitarios (China, Alemania, Japón,…) ahorraban en una nueva reedición de la fábula de la cigarra y la hormiga. Sin embargo, la realidad es algo más compleja. Los desequilibrios globales han provocado que los bancos de los países superavitarios sean hoy los principales acreedores de las deudas contraídas por los países deficitarios. Cigarras y hormigas 6 están envueltas en el mismo problema . Por esa razón, el rescate de Grecia venía determinado por los 75000 MM$ o los 45000 MM$ que los bancos franceses y alemanes tienen contabilizados como deuda griega. La exposición de los bancos a las Deudas de los países del Sur constituye la otra cara de la moneda de la crisis de la Deuda Soberana. ¿A quién rescata la Unión Europea? ¿A Grecia y a sus ciudadanos, que tendrán que sufrir un plan de ajuste doloroso, o a sus bancos 7 acreedores, franceses y alemanes, principalmente? En el fondo, el rescate de los países endeudados es una alternativa al saneamiento del sistema financiero aunque la opacidad de las pérdidas latentes en los balances de las entidades financieras está conduciendo a una situación muy negativa: diferenciales soberanos crecientes, mercados cerrados, restricción del crédito y dificultades de financiación. Algunos países, están cercanos a una crisis de liquidez, tanto para el sector público como privado. Con los mercados interbancarios cerrados, el BCE se convierte en el principal proveedor de liquidez a través de dos vías: la normal de las subastas periódicas entre las entidades financieras y una vía atípica, la de las compras de Deuda, que facilita la monetización de los déficits públicos. La reforma del sistema financiero Las dificultades crecientes de los mercados financieros ponen de relieve una intensa interrelación entre el sector real y el sector financiero hasta el punto de que hoy la debilidad de los sistemas financieros constituye el verdadero talón de Aquiles de la economía internacional. De ahí que el acuerdo para la publicación —mañana, en concreto—, de los resultados de los stress test, siguiendo el ejemplo de los realizados en USA, haya sido saludado como una muestra de transparencia que 8 9 puede atenuar las sombras de duda que se ciernen sobre las entidades financieras. 3
In the latest edition ('a predictable crisis') of the Weekly Standard, Feldstein writes that the euro’s current crisis was “an accident waiting to happen”.
4
Krugman La trampa del euro.
5
Charles Wyplosz, And now? A dark scenario Charles Wyplosz 3 May 2010.
6
Martin Wolf, FT 27.05.10 La cigarra y la hormiga: una fábula moderna.
7
BIS Informe trimestral Jun2010.
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We need the figures on Europe’s toxic banks.
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Spain stress tests may improve bank access to capital markets.
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En la última reunión del G20 de Toronto , los avances hacia una nueva regulación financiera han sufrido un parón siendo aplazadas las propuestas financieras hasta la próxima cumbre internacional. No obstante, la nueva arquitectura financiera institucional (Consejo de Estabilidad financiera, Consejo Europeo de Riesgo Sistémico, Sistema europeo de supervisión financiera) y el proyecto de Reforma financiera en los Estados Unidos van configurando (bien es cierto que a un ritmo más lento del previsto) un nuevo marco regulatorio para los sistemas financieros con nuevas tasas bancarias y con nuevas reglas contables (Basilea III) más exigentes y rigurosas: más capital, más liquidez, menos prociclicidad y medidas preventivas para que las ‘entidades sistémicas’ no lleven al sistema al borde del colapso. ¿Deben imponerse nuevos impuestos sobre actividades bancarias que compensen el ‘riesgo moral’ de salvar comportamientos privados arriesgados con dinero público? Hoy, la comunidad internacional (distintos países europeos han acordado implantarla, en USA parece que la propuesta inicial ha decaído en la última versión de la reforma financiera), después de descartar un impuesto sobre las transacciones financieras (tasa Tobin), parece inclinarse por un impuesto que grave las actividades bancarias en aplicación del concepto ‛quien contamina, paga’. Hay que destacar que la inevitable consecuencia de nuevos impuestos y una regulación más estricta será la de hacer más escaso y más caro el crédito bancario, precisamente en momentos como los actuales en que se demanda de las entidades mayores facilidades para financiar a las empresas y los consumidores. Para las entidades españolas, la existencia en España de un sistema de FGD ex ante considerado como el más sólido de la UE supone una ventaja inicial que podría transformarse en desventaja comparativa si se obliga a las entidades a compensar unos costes públicos, que en España no se han producido, soportando impuestos similares a los de otros países que mantienen mecanismos de garantía mucho menos exigentes. Un horizonte de austeridad A partir de la crisis de la Deuda soberana en Europa, y especialmente después del plan de rescate de Grecia, se ha abierto un nuevo escenario para la economía europea. Los estímulos fiscales de corte neokeynesiano han dado paso a programas generalizados de ajuste fiscal bajo la batuta del rigorismo alemán resolviendo por la vía de los hechos la esquizofrenia del FMI y del G20 que proponían al mismo tiempo pisar el acelerador (medidas de estímulo de la demanda) y el freno (ajuste fiscal). La vía de la reducción del déficit ha sido sancionada por los mercados, por el BCE, por el G20, por el BIS y por el propio Mecanismo de Estabilización que exige recortes fiscales para acceder a la financiación aprobada por la Unión Monetaria. En Europa al menos, la ‘solución inflacionista’ propuesta un grupo de economistas entre los que se encuentra 11 incluso el economista jefe del FMI (8), tendrá que esperar . 12
Alemania locuta, causa finita . Obviamente, no se trata de culpabilizar a Alemania del rumbo emprendido por la Unión Monetaria. Alemania tiene poderosas razones históricas y sociales que justifican su ‘cultura de la estabilidad’. A la hiperinflación de los años 20, con sus consecuencias dramáticas que condujeron al triunfo del nazismo y a la Guerra mundial, se unen los límites y garantías políticas que introduce el Tribunal Constitucional de Karlsruhe para participar en la Unión Europea y una opinión pública cansada de jugar el papel de prestamista de última instancia en el rescate del euro y de los países indisciplinados. Titulares de prensa alemana como ‘¿Por qué tenemos que pagarles a los griegos sus jubilaciones de lujo?’ abonan el tópico generalizado de que “la Unión Europea es cuando todos se ponen de acuerdo y Alemania paga”. Lo que constituye, en todo caso, una aproximación parcial, pues son obvios los beneficios obtenidos por la economía alemana, fundamentalmente en su condición de nación fundamentalmente exportadora. No es el momento de cuestionar lo acertado del camino elegido. Parte de la comunidad financiera internacional lo considera un paso hacia el masoquismo o hacia el abismo (Stiglitz, Krugman, Blanchard, Financial Times, Martin Wolf, The Economist, Wolgfang Munchau, Paul de Grawe…). A largo plazo, la austeridad fiscal deberá ser compatible con una corrección de los 10
Declaración final G20 Toronto 26-27 junio.
11
FMI: Reconsiderando la política macroeconómica.
12
Maligned Germany is right to cut spending (Wolfgang Schauble). Merkel Q&A: 'Germany knows the value of all things European'. Para lograr un crecimiento sólido hay que reducir el déficit público" (Schauble).
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desequilibrios globales, lo cual significa que China, Alemania y otros países superavitarios deben contribuir en mayor medida al crecimiento global estimulando su demanda interna y revaluando sus monedas. Sin embargo, sólo queda adaptarse a un escenario de sesgo deflacionista que hoy por hoy aparece como inevitable y que ya se dibuja en la curva de tipos de interés de los bonos a largo plazo: Alemania con tendencia a la baja por su rigor fiscal y por el efecto refugio que supone su credibilidad económica, mientras los países periféricos sufrirán la ampliación o reducción de sus diferenciales en función del grado de incumplimiento de los programas de ajuste presupuestario. El comunicado final del G20 de Toronto, envuelto en la retórica política habitual, trata de compatibilizar las apuestas por la austeridad fiscal y por el crecimiento. Sin embargo son difíciles de compatibilizar porque las necesidades del corto plazo apuntan hacia el crecimiento y los estímulos a la demanda, y las del largo plazo requieren el saneamiento de los balances financieros públicos y privados. Desde el punto de vista europeo, los programas de ajuste fiscal (todos los países recortando 13 gastos al mismo tiempo) pueden poner en peligro el crecimiento y la frágil recuperación económica . La encrucijada europea tenía dos direcciones: una conducía a Grecia, la otra a Japón. Descartada otra ‘tragedia griega’, la Unión Monetaria europea se enfrenta al riesgo de reeditar una década perdida a la japonesa: deflación, escaso crecimiento y trampa de la liquidez. Hoy el escenario más probable para Europa no es una recaída en la recesión (‘double dip’ o caída en W) sino un horizonte largo de deflación a la japonesa con una actividad económica insuficiente para crear empleo (‘jobless recovery’). La vía de salida escogida conlleva un peligro cierto de que la secuencia crisis financiera - crisis real - crisis fiscal acabe prolongándose en una crisis social de consecuencias imprevisibles. La austeridad es el horizonte de medio plazo. Quizá haya espacio para introducir matices a la austeridad: reducir más los gastos corrientes y menos la inversión productiva, no penalizar la educación ni la I+D+i, aumentar el presupuesto de la Unión mediante mecanismos como la emisión de deuda pública comunitaria y compensar la austeridad fiscal con una política 14 monetaria más expansiva, como propone Roubini , aunque el estatuto de independencia de los bancos centrales alejaría la posibilidad de implementar esta última opción. Pero lo cierto es que no existe un camino distinto al que dictan los mercados financieros internacionales. Más allá de 2011: reflexiones finales Quizá alguna vez hayan sido los Estados demasiado grandes para problemas pequeños, pero hoy, como lo demuestra la crisis griega y de los países del Sur de Europa, resultan demasiado pequeños para los grandes problemas. En medio de esta globalización es imprescindible, aunque no es lo que ha ocurrido en España durante prácticamente dos años, hacer un ejercicio de realismo, aceptando —sin renunciar a introducir los cambios necesarios— el poder de los mercados o de las instituciones multilaterales. Sólo queda un camino —adaptarse a las circunstancias, ajustar costes— y responder de la única manera posible —innovación, internacionalización y conocimiento—. Esta crisis, la más grave de la historia reciente, ha derribado muchos conceptos poniendo en cuestión muchos de los principios que creíamos asentados en nuestras sociedades y resucitando dilemas de alcance histórico: soberanías nacionales vs. globalización y multilateralismo, proteccionismo vs. liberalización, regulación vs. autorregulación de los mercados, independencia de los bancos centrales vs. políticas económicas anticíclicas. Una víctima de la crisis será el actual Estado—bienestar, asentado sobre las bases de la postguerra, cuyos límites están asomando claramente en estos escenarios de restricción fiscal, que exige inevitablemente un ajuste a las nuevas circunstancias económicas y financieras porque sólo su racionalización permitirá su supervivencia a largo plazo. Como ponen de manifiesto las proyecciones a largo plazo de la Deuda Pública realizadas por el Banco de Pagos Internacionales (BIS), la mayoría de los países desarrollados alcanzaría niveles superiores al 300-400% del PIB en 2040 si no se corrigen las tendencias expansivas de la sanidad y del envejecimiento de la población, lo cual, además de insostenible, representaría una ruptura del pacto intergeneracional
13
Eurozone crisis: beggar thyself and thy neighbour.
14
Olivier Blanchard y Carlo Cottarelli, Blog del FMI ‘Ten Commandments for Fiscal Adjustment in Advanced Economies’ (Diez Mandamientos para el ajuste fiscal en las economías avanzadas).
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inasumible. El modelo europeo de Estado-bienestar es algo que ha costado demasiado construir como para tirarlo por la borda en esta ocasión. Si queremos salvarlo hay que ajustarlo a las nuevas condiciones económicas y financieras. Un breve comentario sobre el sector financiero español. El caso de las cajas de Ahorros El caso del sistema financiero español es paradójico. Aunque no ha necesitado hasta el momento inyecciones de capital público para sortear la recesión, la persistencia de la crisis inmobiliaria y las dificultades en los mercados de financiación le obligan a realizar una profunda reestructuración para adaptarse al nuevo escenario de menor demanda, mayor desempleo y estrechamiento de márgenes. Esta situación se agrava en el caso de las Cajas tanto por su mayor exposición al sector inmobiliario y un mayor sobredimensionamiento de sus redes como por sus propias características que limitan su acceso a los mercados de capital. El proceso de reestructuración de las Cajas que ha comenzado incluye 2 intervenciones, y 12 integraciones con ayudas del FROB (7 procesos con 26 entidades participantes y otros 5 sin ayudas del FROB con 12 participantes), con unas inyecciones públicas de capital que en este momento ascienden a unos 11000 MM€ .En total, han participado en el proceso 39 de las 45 Cajas de Ahorros existentes, afectando al 92% de los activos. Hay que subrayar que el proceso de reestructuración de las cajas se produce en el peor escenario posible con caídas de márgenes superiores al 20%, disminución del negocio bancario, aumentos imparables de la morosidad y mercados de financiación cerrados. A esto hay que añadir los cambios legales previstos para aproximar las cajas al mercado, con el fin de aumentar su disciplina y posibilitar su desarrollo y capitalización a medio plazo. Los cambios previstos en la LORCA (RDL 11/2010) abren un abanico de posibilidades para las cajas de ahorros, bajo un régimen opcional. Cualquier entidad podrá optar por: a) Mantener su condición de caja de ahorros, como hasta ahora, con la posibilidad de emitir cuotas participativas, incluso dotadas con derecho de voto. b) Integrarse en un Sistema Institucional de Protección (SIP), teniendo licencia bancaria el vehículo común. c) Ceder todo su negocio financiero a un banco manteniendo su condición de caja. La obra social y la cartera industrial permanecen en la caja. d) Transformarse en fundación cediendo todo su negocio como entidad de crédito a un banco en el que participa Aquí nuevamente es necesario hacer una apelación al realismo. Es cierto, y por demás, justo, que la evolución del modelo de las cajas de ahorros debe hacerse desde el respeto a la importante función que han venido desarrollando en el sector financiero español, favoreciendo la inclusión financiera, evitando oligopolios en el sector, realizando una obra social muy importante, etc. No es menos cierto, que con el mismo modelo hay Cajas bien gestionadas y Cajas mal gestionadas. Pero los nuevos tiempos exigen la evolución de un modelo con origen en el siglo XIX. A estos efectos, no es ocioso contemplar lo que ha ocurrido en otros países de nuestro entorno europeo (Reino Unido, Italia,...). Finalmente, las nuevas necesidades de capital (“más y mejor capital”), exigirán acudir a los mercados pero será necesario hacerlo con productos financieros y entes emisores homologados a los que habitualmente se utilizan en los mismos. Donostia, a 22 de julio de 2010.
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EDUARDO ROJO TORRECILLA
1
EDUARDO ROJO TORRECILLA . Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Autónoma de Barcelona.
LA CREACIÓN DE EMPLEO EN LA SOCIEDAD EUROPEA: UNA RESPUESTA NECESARIA PARA SALIR DE LA CRISIS
I.
INTRODUCCIÓN
1.
La tesis general de mi artículo es que las políticas de empleo deben apostar por la búsqueda del pleno empleo estable y de calidad, mediante la adecuada combinación de políticas activas de acceso al mercado de trabajo y de políticas de protección económica para las personas que se encuentran en situación de desempleo. Hay que prestar una atención especial, tanto en políticas “de cantidad” como “de calidad”, a los colectivos con más dificultades, como son las mujeres, los desempleados de larga duración, los jóvenes, los discapacitados, y buena parte de los inmigrantes incorporados, de forma regular o irregular, al mercado de trabajo. Se trata de dirigirse a un mercado de trabajo cada vez más diversificado y con instrumentos adecuados que permitan hacer frente a esa diversidad.
E. Rojo Torrecilla durante su conferencia.
El proceso de globalización o mundialización ha tenido lugar de forma cada vez más rápida desde la década de los noventa del ya finalizado siglo XX; que han existido procesos económicos de carácter global en etapas históricas anteriores es algo bien sabido, pero el cambio que se ha acelerado en los últimos años, con el importante impacto de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC), ha alterado sustancialmente las reglas del juego que se aplicaban desde mediados de los años cincuenta del siglo XX en los países desarrollados, e igualmente ha tenido una trascendencia considerable sobre los países en desarrollo. 2.
El marco normativo de las políticas de empleo debe atender a realidades políticas, económicas, jurídicas y sociales, que han cambiado sensiblemente en los últimos años con respecto a etapas históricas anteriores. A) En España se ha producido el desarrollo del marco político constitucional y estatutario, con la transferencia de la gestión de las políticas activas de empleo desde el Estado a las Comunidades Autónomas (CC AA). Es decir, ha cambiado el mapa territorial del empleo y la gestión de las políticas se aproxima cada vez más a las realidades específicas de cada CC AA, sin merma obviamente de la intervención de los poderes públicos estatales en sus ámbitos (cada vez más reducidos) competenciales.
1
Vicepresidente ejecutivo de la Fundación Joan N. García-Nieto de estudios sociales del Baix Llobregat.
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B) La incorporación de España a la Comunidad Europea a partir de 1986 implicó la adaptación gradual y paulatina de nuestro marco jurídico, con la obligación, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en 1997, de adecuar nuestra política de empleo a las orientaciones generales de la política económica comunitaria, a la Estrategia Europea de Empleo y a las directrices anuales para el empleo. Más concretamente, hay que atender a las orientaciones comunitarias de la política de empleo que se dirigen a los Estados miembros. Los poderes públicos estatales deben mejorar las respuestas a las necesidades detectadas en el mercado laboral, y ello pasa, entre otras medidas, por fortalecer y mejorar, cuando fuere necesario, la capacidad de intermediación de los servicios de empleo, eliminar los obstáculos a la movilidad de los trabajadores en el ámbito comunitario, tener un mejor conocimiento de cuáles son las necesidades reales de los mercados de trabajo, y llevar a cabo una adecuada gestión de la migración económica. C) La nueva realidad de la inmigración, de especial importancia en el mercado de trabajo español en la década que vamos a finalizar, es un elemento destacado de diferenciación respecto de nuestro marco de análisis de la realidad económica y social española con respecto a lo que ocurría, no ya hace veinte años sino también a finales del pasado siglo XX. Un reto importante, a mi parecer, es garantizar la integración regular y ordenada de los inmigrantes en el mercado de trabajo, y mucho más en la difícil situación económica y social actual. En efecto, la importancia de la inmigración sigue siendo muy significativa en el mercado de trabajo español, como característica diferenciadora de otros Estados de la UE. Sólo quiero dar ahora un dato que me parece de interés referido a la CC AA que acoge este curso: según el documento presentado el 4 de junio por el Servicio Vasco de Empleo en la IV edición de los “Diálogos del Servicio de Empleo de Cataluña”, con el título “Lanbide orientación: modelos y resultados”, de las 74.037 personas atenidas en el conjunto de la red (un 7,1 % de la población activa) “el 26 % de las personas que se acercaron a los servicios fueron inmigrantes” (en la actualidad ese porcentaje se sitúa ya en el 29 %), siendo los principales países de procedencia de las personas extranjeras los de Marruecos (17,9 %), Bolivia (10,6 %), Colombia (10,0 %) Ecuador (6,6 %), Argelia (5,6 %) y 2 Rumania (5,5 %) . D) La coordinación de las políticas de empleo, tanto en su vertiente ascendente como descendente, se configura como una pieza central y necesaria para dar debida respuesta a los nuevos retos que se plantean en el mercado de trabajo, adquiriendo capital importancia el correcto y adecuado conocimiento de la realidad territorial en la que operan las diferentes políticas de empleo. Además, la mayor participación femenina en el mercado de trabajo, la mayor presencia ordenada de la inmigración y el mantenimiento en el mundo laboral de los trabajadores de edad madura (de 55 a 64 años) son requisitos obligados para poder alcanzar los objetivos fijados en las diferentes estrategias europeas elaboradas desde el año 2000. 3.
Ha cambiado el trabajo en las últimas dos décadas. Efectúo esta afirmación porque creo que así ha ocurrido y porque es conveniente reflexionar en estos momentos sobre el trabajo y su futuro. Hay que debatir sobre cómo adaptar las políticas a los cambios en los conceptos de trabajo, empleo, actividad, formación o desempleo. También me parece obligado establecer mecanismos adecuados de articulación entre las políticas activas y pasivas de empleo, y dar respuestas socialmente adecuadas a la problemática del desempleo y a la precarización de las condiciones de trabajo, que en numerosas ocasiones son dos caras de la misma moneda, porque el debate sobre el trabajo y el empleo debe girar tanto sobre la cantidad de trabajo como, muy especialmente, sobre su calidad. Coincido con el documento del grupo de reflexión presidido por Felipe González sobre el futuro de la UE cuando enfatiza que Europa debe centrarse en la creación de crecimiento y empleo, pero “no cualquier tipo de empleo, sino el que se adapte a la sociedad del conocimiento, y no cualquier forma de crecimiento, sino el 3 crecimiento que sea sostenible y definido no sólo por el PIB” . Debemos invertir en investigación, desarrollo tecnológico e innovación. El documento alerta sobre el hecho de que se prevé que en 2030 “Asia esté en la vanguardia de las novedades científicas y tecnológicas, produciendo bienes de alto valor capaces de transformar la producción y la calidad de vida en general”, y que el riesgo que corre la UE si no corrige las deficiencias estructurales de la mayor parte de su economía (“baja productividad, desempleo estructural, insuficiente flexibilidad del mercado laboral, capacidades desfasadas y débil crecimiento”) es “volverse una península occidental del continente asiático, cada vez más insignificante”.
2
http://www.unaideaoriginal.com/eds2010/pdf/LANBIDE_ORIENTACION_JRUIZ.pdf
3
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/es_web.pdf
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Que han cambiado los conceptos y prácticas del trabajo, la actividad, la formación o el desempleo, también se constata con claridad en recientes documentos comunitarios, que ponen de manifiesto la necesidad de adecuarlos a los cambios que también operan en el escenario económico internacional. En esta línea, el Consejo Europeo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores (EPSCO), celebrado el 8 de junio, aprobó las conclusiones, basadas en una propuesta del Comité de Empleo, sobre “nuevas capacidades para nuevos empleos: el camino a 4 seguir” . De dichas conclusiones me interesa destacar su referencia a los varios factores que están estimulando a largo plazo, según el Consejo, la demanda de capacidades distintas y de más alto nivel, e impulsando profundos cambios sectoriales y profesionales: “la mundialización y el comercio internacional, la adaptación al cambio climático —que exige efectuar la transición hacia una economía con bajas emisiones de carbono, que utilice más eficazmente los recursos y con una necesidad cada vez mayor de capacidades "verdes", la creciente importancia de la economía basada en el conocimiento, en particular de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y de las nanotecnologías, el envejecimiento de la población, la urbanización y el cambio de las estructuras sociales”. 4.
Dar adecuadas respuestas a las nuevas realidades será cada vez más necesario ante la difícil situación económica y social en que nos encontramos, con una grave crisis del empleo, y el correlativo incremento del desempleo, desde 2008. Los datos facilitados por organismos y organizaciones internacionales dan debida cuenta de la gravedad de la situación vivida, y conviene recordar que la creación de empleo va con bastante retraso con relación a la recuperación económica (incipiente en algunos Estados de la UE). Por ejemplo, el Banco Central Europeo hace notar en su Boletín del mes de julio que “a finales de 2009 el empleo volvió a su nivel de mediados de 2006, lo que supuso una reversión de dos años de crecimiento”, con unas pérdida de empleo particularmente acentuada en el sector de la industria y de la construcción, y que la recesión de 2008 y 2009 “ha sido la más fuerte 5 registrada en la zona euro desde la Segunda Guerra Mundial” . La crisis del empleo, y coincido con este planteamiento, ha afectado de manera diferente a la población trabajadora según su edad, situación contractual o nivel de cualificación, con especial impacto sobre jóvenes (menores de 25 años), los trabajadores temporales y las personas con bajo nivel de cualificación (escolares básicas o inferiores). Por su parte, en las Perspectivas de Empleo 2010 de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) se enfatiza que “La economía mundial está saliendo de la peor crisis financiera y económica de los últimos cincuenta años; pero se 6 requerirá tiempo y una fuerte voluntad política sanar las heridas del mercado laboral” . Por otra parte, y ante la escasez de recursos económicos para hacer frente a la crisis, la OCDE no cuestiona la conveniencia de que pudiera haber programas dirigidos al conjunto de la población trabajadora en abstracto, pero afirma que ahora toca ya, de manera indispensable, “centrarse en programas rentables así como identificar a los grupos menos favorecidos”. También cabe destacar que uno de los documentos que más atención ha suscitado en la conferencia anual de 2010 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha sido el informe adjunto a la memoria del Director 7 General dedicado a “Recuperación y crecimiento bajo el signo del trabajo decente” . En el texto se contienen lúcidas y sugerentes reflexiones sobre la difícil situación económica y social que padecen millones de personas en todo el planeta, desde su manifestación inicial (de especial interés para la situación actual de la UE) de que los primeros síntomas de recuperación se enfrentan “a una nueva fase de la crisis financiera, relacionada con la deuda soberana, que pone en peligro las perspectivas de crecimiento de algunos países, puede afectar a la economía mundial y vuelve a sembrar dudas sobre la estabilidad del sistema monetario y financiero internacional”. Una parte significativa del documento está dedicada a formular alternativas y propuestas para garantizar la recuperación y sentar las bases de una “globalización equitativa”, desde la manifestación previa de que el reto sigue siendo más empleo, estable y de calidad, es decir “aumentar la cantidad y calidad de las oportunidades de trabajo para todas las personas en edad de trabajar y que desean trabajar”. Se propone poner el acento en la gradualidad de las medidas que se adopten para ir suprimiendo las medidas de estímulo fiscal adoptadas durante la crisis, a fin de conseguir que tales medidas incrementen el consumo de los hogares, reactiven las inversiones empresariales y
4
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/lsa/115684.pdf
5
http://www.bde.es/webbde/SES/Secciones/Publicaciones/PublicacionesBCE/BoletinMensualBCE/10/Fich/bm1007-3.pdf
6
http://browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/browseit/8110084E5.PDF
7
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_140888.pdf
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generan nuevos empleos y crecimiento económico. Como puede comprobarse, el debate planteado por la OIT es el mismo que existe en el seno de la UE, aunque en esta parece que ganan (de momento) los partidarios de las medidas radicales para reducir los déficits públicos, sin preocuparse en exceso por las consecuencias sociales sobre la mayor parte de la población. Por ello también es motivo de satisfacción la aprobación el último día de la 8 Conferencia de una Resolución sobre las acciones a adoptar en el plano internacional en el ámbito del empleo y que recoge cinco reglas que todas las políticas económicas y sociales deberían tomar en consideración y aplicar para dar una respuesta eficaz a la crisis, a mi parecer: que todas las personas puedan gozar de un régimen mínimo de protección social; que exista una base económica y de empleo sólida; el pleno respeto en todos los países de los principios y derechos fundamentales en el trabajo; la potenciación del diálogo social como elemento central para garantizar una distribución justa tanto de los beneficios de la mejora de la productividad como de la carga de ajuste en momentos de crisis económica; en fin, la apuesta por empresas sostenibles para que pueda lograrse la mejora de la productividad y el crecimiento del empleo. 5.
Último, pero no menos importante, es hacer referencia a las cifras de desempleo, detrás de las cuales, que nadie lo olvide, hay personas. Según los datos facilitados por Eurostat, el mes de mayo había 23.127.000 desempleados en la UE, siendo positivo el descenso de 37.000 desempleados con respecto al mes anterior pero mucho menos el incremento de 1.801.000 personas con respecto al mismo mes del año anterior (9,6 % y 8,9 %, respectivamente). Las diferencias entre Estados son muy significativas, yendo desde el 4,0 % de Austria al 20 % de Letonia (seguida por España con un 19,9 %). El desempleo masculino es del 9,7 y el femenino del 9,5 %, mientras que el paro de 9 los jóvenes menores de 25 años es del 20,5 % (con el preocupante dato de desempleo español de un 40,5 %) .
II.
¿QUÉ HA HECHO, Y QUÉ ESTÁ HACIENDO, LA UE PARA ENFRENTARSE A LA CRISIS, PARA CREAR EMPLEO Y PARA REDUCIR EL DESEMPLEO, EN EL PERÍODO 2008-2010?
1.
La gestión de la recuperación económica
La Comisión Europea presentó una importante Comunicación el 4 de marzo de 2009, que llevaba justamente por título 10 “Gestionar la recuperación económica” , como aportación al Consejo Europeo de Jefes de Estado y de Gobierno que se celebraba en Bruselas los días 19 y 20. Desde la perspectiva de las políticas de empleo conviene destacar que la Comunicación le dedicaba un apartado específico que llevaba por título “apoyar a la ciudadanía durante la crisis”, en el que se manifestaba que la difícil situación económica y social que estábamos viviendo a escala mundial se traduciría en la UE en un descenso del número de personas ocupadas en los próximos dos años y un crecimiento importante del desempleo, con afectación especial de las consecuencias de la crisis para jóvenes, personas con contratos de corta duración y trabajadores migrantes, y visto en perspectiva histórica no hay duda, desgraciadamente, del acierto de la tesis. Las propuestas que se formulaban en la Comunicación eran sensiblemente semejantes, y no me parece que pudiera ser de otra forma, a las que se estaban adoptando por los Estados miembros, entre ellos España. En efecto, la Comisión apostaba en primer término por mantener al mayor número posible de la población ocupada en activo, o dicho en otros términos a evitar las medidas empresariales de extinción de contratos de trabajo, y para ello propugnaba acuerdos de reorganización de los tiempos de trabajo en sede empresarial, combinados con políticas formativas que permitieran orientar a los trabajadores hacia nuevos empleos. En segundo término, se propugnaba una mejora de la protección social para las personas desempleadas, tanto en términos estrictamente económicos como de inversión pública en políticas formativas que orientaran a dichas personas hacia los empleos del futuro, y todo ello combinado con una reforma de los servicios públicos de empleo para hacer frente al aumento del desempleo, a las nuevas necesidades de búsqueda de empleo, y a las políticas formativas adecuadas en tiempos de crisis. Con atención especial a algunos 8
http://200.27.82.7/oitnotas/index.php?option=com_content&view=article&id=214:oit-pide-dar-prioridad-al-empleo-para-garantizaruna-recuperacion-economica-equilibrada&catid=99:boletin-nd-13&Itemid=109
9
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Unemployment_statistics
10
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0114:FIN:ES:PDF
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colectivos, se apostaba por prestar la debida atención a la reducción de costes no salariales de los trabajadores no cualificados, así como a las medidas para atenuar el desempleo juvenil y evitar el abandono escolar prematuro que es una vía directa desgraciadamente en muchas ocasiones al incremento del desempleo juvenil cuando la situación económica y social, como ocurre en la actualidad, se ve seriamente afectada por una crisis. No podía faltar ciertamente en las recomendaciones comunitarias la llamada al refuerzo de las políticas de educación y formación para permitir ampliar el bagaje intelectual de los jóvenes y para acoger a todas aquellas personas que deseen ampliar su formación durante la vida laboral, así como a la puesta en marcha de las políticas de flexiseguridad que tiendan a reducir la segmentación y a mejorar el funcionamiento de los mercados laborales (como es bien sabido, esta es una cuestión muy polémica en todos los Estados miembros, ya que dependen en dónde se ponga el acento puede valorarse de una forma u otra, en el bien entendido que una política adecuada sólo es posible a mi parecer si combina las reformas tendentes a conseguir una mayor estabilidad en el empleo para toda la población trabajadora con una cobertura adecuada económica y formativa para toda aquella que, en un momento determinado de su vida laboral, pueda encontrarse en situación de desempleo). Ante los riesgos de un retorno a medidas proteccionistas en el ámbito laboral, la Comisión enfatizaba su apoyo y defensa de la libre circulación de trabajadores, no ya como uno de los pilares básicos del modelo comunitario, sino como mecanismo que puede, incluso durante las etapas de ralentización económica, “ayudar a resolver la persistencia de desajustes entre las cualificaciones y las necesidades del mercado laboral”. 2.
Las respuestas políticas a la crisis del empleo 11
El documento “La crisis del empleo. Tendencias, respuestas políticas y acciones clave” , de 24 de noviembre, fue la aportación de la Comisión al Consejo Europeo de Empleo y Política Social de los días 30 de noviembre y 1 de diciembre. Estaba dedicado a la crisis del empleo en la UE y sus Estados miembros, con el examen de cuáles eran las tendencias, las respuestas políticas adoptadas, y qué acciones claves debían emprenderse en el próximo futuro para mejorar la situación de las personas trabajadoras, tanto las que se encontraban en el mercado de trabajo como aquellas que lo habían abandonado temporalmente o estaban fuera del mismo pero querían incorporarse. La parte más importante del documento a mi parecer es aquella en la que se proponían cinco acciones claves para el próximo año y también para los venideros, si bien también constato que son tesis y propuestas que ya se han ido plasmando en documentos comunitarios de los últimos años. En primer lugar, se pedía invertir en medidas eficaces del mercado de trabajo y en competencias, a fin de evitar el paro de larga duración, con acento especial en las políticas educativas y formativas, en la adopción de medidas que posibiliten que los trabajadores permanezcan más tiempo en el mercado de trabajo, y en el apoyo personalizado para los demandante de empleo y para quienes deseen una mejora de sus competencias como medida preventiva ante posibles cambios posteriores. La Comisión llamaba a una mejor utilización de los fondos europeos para llevar a cabo las diferentes acciones. En segundo lugar, se pedía ayudar a las empresas a crear nuevos puestos de trabajo, con un mejor y más adecuado acceso a la financiación y a la disponibilidad crediticia, incentivos a la creación o mantenimiento de puestos de trabajo, o incentivos financieros a la innovación y formación. En tercer lugar, se apostaba (y deseo destacarlo) por medidas de flexibilidad interna, tales como la reducción del tiempo de trabajo, para evitar despidos, si bien se insistía nuevamente en que tales medidas se revisarían periódicamente para saber si seguían siendo necesarias o no, y que se aplicarían a empresas sólidas y que no se vieran afectadas por problemas estructurales de rentabilidad y competitividad, en cuyo caso debería apostarse por facilitar medidas formativas al personal para adquirir las cualificaciones necesarias para acceder a nuevos empleos y ocupaciones. Con respecto a los jóvenes y a otras personas más afectadas por la crisis se insistía en facilitar para los primeros las transiciones adecuadas de la escuela al trabajo y en promover las medidas formativas y contractuales más adecuadas para facilitar la incorporación estable al mundo laboral, mientras que para los restantes grupos vulnerables se insistía en la conveniencia de disponer igualmente de medidas formativas y contractuales adecuadas, combinadas en su caso con 11
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0649:FIN:ES:PDF
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las de protección social. De especial interés a mi parecer era la insistencia del documento en la cooperación entre servicios públicos y privados para mejorar la gestión de las políticas de empleo, llamándose al establecimiento de asociaciones público–privadas para conseguir esos objetivos. En fin, la mejora de la situación de los trabajadores con contratos atípicos también era destacada, llamando nuevamente a la mejora de la seguridad del empleo, a facilitar las transiciones y a desplazar el centro de atención de las políticas de empleo desde la atención de la defensa de un puesto de trabajo a la defensa del acceso al empleo, con una llamada al diálogo social para que contribuyera al logro de esta protección. 4.
Informe conjunto sobre el empleo 2009-2010 12
El Consejo europeo del 25 de marzo de este año aprobó el Informe conjunto sobre el empleo 2009–2010 . El examen de qué políticas de empleo se proponen y/o adoptan por los poderes públicos, tanto en ámbito estatal como comunitario, adquiere mayor importancia si se repara en que el desempleo es la principal preocupación de los ciudadanos europeos, seguida muy de cerca por la difícil situación económica que hemos vivido en los dos últimos años y que algunos países (entre ellos España) sigue viviendo en la actualidad. Al respecto, los datos del eurobarómetro de otoño de 2009 sobre las percepciones de la opinión pública constataban que el desempleo era la más importante preocupación para el 51 % de los ciudadanos en sus respectivos Estados, seguida de la crisis económica (42 %), porcentajes que en el caso español se incrementaban hasta el 66 y 55 % respectivamente. En el Informe se insiste en conseguir el equilibrio entre el mantenimiento, por ser necesarias, de medidas a corto plazo que mantengan y estimulen el empleo, de la medidas a corto plazo y la adopción gradual de medidas a medio y largo plazo que hagan más resistente a la UE ante hipotéticas futuras crisis. Conviene recordar que la creación de empleo se produce con cierto retraso respecto de la mejora de la situación económica (estudios de la OIT cifran este retraso entre 3 y 5 años), y que hay colectivos especialmente afectados por la crisis vivida, y sufrida, a los que debe dedicarse especial atención como son los jóvenes, las personas con baja cualificación, y la población inmigrada. En el último Informe sobre el empleo en el mundo, elaborado por la OIT se expone que el empleo no volverá a los niveles anteriores a la crisis hasta 2013 en los países con un elevado PIB per cápita, mientras que en los países emergentes y en desarrollo “los niveles de empleo podrían comenzar a recuperarse en 2010, pero no alcanzarán los niveles anteriores a 13 la crisis antes de 2011” . De ahí que sea necesario mantener, y reforzar si procede, las medidas de lucha contra la crisis. En la misma línea que en documentos anteriores, se enfatiza por la UE la necesidad de adoptar medidas que faciliten el acceso y el mantenimiento en el empleo de la población trabajadora más que en un concreto puesto de trabajo, siendo para ello necesario facilitar la adquisición de las capacidades necesarias para favorecer las transiciones y la movilidad en el mercado laboral, con un justo equilibrio entre las medidas de flexibilidad y seguridad laboral que permitan superar la preocupante segmentación del mercado de trabajo que afecta a los trabajadores con contratos de duración determinada y que faciliten la adaptación de las empresas a los cambios requeridos por las nuevas realidades económicas y productivas sin merma de los derechos de los trabajadores, siendo el objetivo incrementar la resistencia de la economía europea a futuras crisis. En fin, el Informe llama a proseguir “con buen ritmo” la reforma del mercado laboral, argumentando su necesidad para que la UE pueda contar “con más y mejor empleo y con una mayor integración social”. Lógicamente, no ahonda más en este terreno, dadas las diferencias existentes en cada Estado, por una parte, y sobre qué debe entenderse por reforma laboral por otra, aunque no conviene olvidar que la UE ha hecho de la flexiseguridad el eje central de todas su políticas de empleo y de protección social en los últimos años, entendiendo que la seguridad debe ir referida a la permanencia en el mercado de trabajo y no a un puesto de trabajo concreto, y que las transiciones profesionales deben ir acompañadas de las medidas adecuadas que potencien la adaptabilidad y formación de los trabajadores y la protección social adecuada cuando ello fuere necesario. 12
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0674:FIN:ES:PDF
13
http://193.134.194.11/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/---emp_elm/---trends/documents/publication/wcms_120471.pdf
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5.
La Estrategia Europa 2020 14
El Consejo europeo celebrado los días 17 y 18 de junio aprobó formalmente la “Estrategia Europa 2020” , a partir del principio de acuerdo alcanzado en el Consejo anterior. Por consiguiente, ha sido durante la presidencia española cuando se ha puesto en marcha la nueva línea de trabajo de los 27 Estados de la UE para avanzar, así se cree y se desea, en una Europa económicamente más potente, socialmente sostenible y que apueste por la innovación y el conocimiento como eje de su actuación futura. El documento propone cinco grandes objetivos para el próximo decenio, muchos menos de los existentes en la Estrategia de Lisboa, cuantificables y que deberán ser alcanzados tanto en el ámbito de la UE como por los Estados miembros (teniendo en cuenta, ciertamente, las circunstancias nacionales propias), referidos al empleo, la investigación y la innovación, el cambio climático, la educación y a la lucha contra la pobreza. El documento formalmente aprobado en el Consejo es la Comunicación presentada el 3 de marzo por la Comisión Europea. Las tres prioridades básicas para el próximo decenio son las siguientes: crecimiento inteligente, con el desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación; crecimiento sostenible, con la promoción de una economía que utilice más eficazmente los recursos, que sea verde y más competitiva; crecimiento integrador, con el fomento de una economía con un alto nivel de empleo que redunde en la cohesión económica, social y territorial. Estas tres grandes prioridades se concretarán en un número limitado de objetivos principales, que puedan ser fácilmente objeto de medición y de comparación entre todos los Estados, y que atiendan además a las diferentes situaciones de cada Estado, que están interrelacionados. Tales objetivos, cuya consecución, según se afirma en la Comunicación con un punto excesivo de intensidad a mi parecer, “será vital para alcanzar con éxito el año 2020”, aún cuando se consideran sólo representativos y en modo alguno exhaustivos, deberán después concretarse en objetivos y trayectorias nacionales, y son los siguientes: A) El 75 % de la población de entre 20 y 64 años debería estar empleada. Alcanzar este porcentaje implica incrementar en 6 puntos la tasa de empleo actualmente existente del 69 %. Hay que indicar que la Estrategia 2020 ha recogido como uno de sus cinco objetivos principales para la próxima década la petición formulada por el Comité de Empleo. B) El 3 % del PIB de la UE debería ser invertido en I+D, manteniéndose por consiguiente el objetivo ya fijado en la Estrategia de Lisboa y que no se ha alcanzado, argumentándose en este punto que la Comisión “propone mantener el objetivo del 3 %, pero desarrollar simultáneamente un indicador que refleje la intensidad de la I+D+i”. Se pone de manifiesto que el gasto en Europa es aún inferior al 2 %, mientras que alcanza el 2,6 % en Estados Unidos y el 3,4 % en Japón. C) Debería alcanzarse el objetivo «20/20/20» en materia de clima y energía (incluido un incremento al 30 % de la reducción de emisiones si se dan las condiciones para ello), desde un objetivo muy claro de ahorro económico y de impulso del crecimiento económico. La Comisión apuesta por la adopción de medidas que refuercen el liderazgo europeo en el mercado de tecnologías verdes como medio de garantizar un uso eficaz de los recursos en toda la economía (liderazgo que cada vez más está sufriendo la competencia de China y Estados Unidos), pero al mismo tiempo “eliminando los cuellos de botella en infraestructuras de red claves e impulsando nuestra competitividad industrial”. D) El porcentaje de abandono escolar debería ser inferior al 10 % y al menos el 40 % de la generación más joven debería tener estudios superiores completos. Alcanzar este objetivo significa reducir en 5 puntos la tasa de abandono e incrementar en 9 el de personas entre 30 y 34 años que finaliza la enseñanza superior. En el análisis de la problemática educativa—laboral de la población europea, cabe también destacar el dato, recogido en la Comunicación, de que cerca del 50 % del alumnado alcanza un nivel de cualificaciones medias “pero a menudo no adaptadas a las necesidades del mercado laboral”.
14
http://ec.europa.eu/eu2020/index_en.htm
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E) El riesgo de pobreza debe amenazar a 20 millones de personas menos. O dicho en otros términos, la reducción debe aparejar que un 25 % menos de los europeos de los que están ahora se encuentren, en 2020, en dicha situación. Para concretar los avances en cada uno de los objetivos prioritarios que acabo de explicar, la Comisión propone un conjunto de iniciativas, que califica de “emblemáticas”, para desarrollar durante todo el período y que sean el punto de referencia para ver y concretar cómo se avanza en la consecución de los objetivos. Destaco dos vinculadas al mundo del empleo. a) “Juventud en movimiento, para mejorar los resultados de los sistemas educativos y facilitar la entrada de los jóvenes en el mercado de trabajo”. Hay que potenciar los programas europeos de movilidad internacional educativa, una política de empleo europea para los jóvenes que permita estancias formativas en otros Estados, acoplar adecuadamente los sistemas educativos con las necesidades (que recuerdo que son cada vez más cambiantes) del mercado laboral, y promover el reconocimiento del aprendizaje tanto formal como informal. b) “Agenda de nuevas cualificaciones y empleos, para modernizar los mercados laborales y potenciar la autonomía de las personas mediante el desarrollo de capacidades a lo largo de su vida con el fin de aumentar la participación laboral y adecuar mejor la oferta y la demanda de trabajos, en particular mediante la movilidad laboral”. Nuevamente se insiste en la importancia de adoptar las medidas económicas, educativas y formativas necesarias para posibilitar la adquisición de nuevas cualificaciones y la adaptación a las nuevas condiciones que se dan en los mercados laborales. Por último, cabe destacar que el Ministro español de Trabajo e Inmigración, Sr. Corbacho, ha puesto de manifiesto, al efectuar el balance de la presidencia española el pasado 6 de julio, la existencia de numerosos puntos de coincidencia de la Estrategia Europa 2000 con los acuerdos adoptados en la reunión de los Ministros de Trabajo del llamado G20, que tuvo lugar el pasado mes de abril en Washington, y que son los siguientes: “Acelerar la creación de empleo y asegurar una recuperación sostenible y un crecimiento futuro. Reforzar los sistemas de protección social y promover políticas activas de mercado de trabajo inclusivas. Situar la calidad del empleo y la reducción de la pobreza en el centro de las estrategias económicas nacionales y globales. Preparar a la población activa para los futuro retos y oportunidades a través de la educación y del aprendizaje permanente, la capacitación laboral y las estrategias de 15 desarrollo de las cualificaciones” . 6.
Las propuestas de directrices para las políticas de empleo para el período 2000-2014 16
La Comisión presentó el pasado 27 de abril sus propuestas en la materia , que han sido ya informadas por la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales del Parlamento Europa en su sesión de 13 de julio, introduciendo algunas propuestas de modificación con respecto al texto originario. El Informe será sometido a votación el 7 de septiembre en la primera sesión del Parlamento Europeo después del período vacacional, y posteriormente el texto resultante será sometido a la aprobación del Consejo Europeo a celebrar el mes de octubre. En la introducción de la propuesta de Decisión se mencionan diversos preceptos del Tratado de funcionamiento de la UE de importancia para fundamentar la actuación de la UE en este ámbito, señaladamente el artículo 145 (“Los Estados miembros y la Unión se esforzarán, de conformidad con el presente título, por desarrollar una estrategia coordinada para el empleo, en particular para potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico, con vistas a lograr los objetivos definidos en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea”) y el artículo 148 (“el Consejo, a propuesta de la Comisión, previa consulta al PE, al CES, al CR y al CE…, elaborará anualmente orientaciones que los Estados miembros tendrán en cuenta en sus respectivas políticas de empleo”). Por su parte, el artículo 3 prevé la posibilidad de coordinación de las políticas sociales de los Estados, y el
15
http://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CORT/DS/CM/CM_134.PDF
16
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0193:FIN:ES:PDF
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artículo 9 incluye la llamada cláusula social que obliga a la UE a tomar en consideración esta vertiente en las políticas que adopte. Los Estados han de tomar en consideración las directrices cuando elaboren sus programas de reforma, que han de tener por finalidad, dicho con las propias palabras del texto comunitario, “garantizar el buen funcionamiento de los mercados laborales, invirtiendo para que las transiciones tengan éxito, desarrollar capacitaciones adecuadas y mejorar la calidad del trabajo y la lucha contra la segmentación, el desempleo estructural y la inactividad, garantizando a la vez una protección social adecuada y sostenible y la inclusión activa a fin de reducir la pobreza”. A) Directriz número 7. Aumentar la participación en el mercado laboral y reducir el desempleo estructural. En el texto presentado por la Comisión se dispone lo siguiente: “La meta principal de la UE, en la que se basarán los Estados miembros para fijar sus objetivos nacionales, es procurar llegar para 2020 a un índice de ocupación del 75 % de los hombres y mujeres con edades comprendidas entre los 20 y los 64 años, incrementando la participación de los jóvenes, los trabajadores de mayor edad y los trabajadores con bajas cualificaciones e integrando mejor a los inmigrantes en situación regular”. Por su parte, la enmienda de la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales del PE, que está por ver si llegará a recogerse en el texto que se apruebe de manera definitiva en octubre, dispone que “Los Estados miembros fijarán sus objetivos nacionales en el aumento del índice de ocupación de los hombres y mujeres hasta alcanzar el 75 % en 2020, en particular incrementando la participación de los jóvenes, los trabajadores de mayor edad y las personas con discapacidad e integrando mejor a los inmigrantes en situación regular. Además, los Estados miembros fijarán sus objetivos nacionales de tal forma que el porcentaje de los hombres y mujeres entre 20 y 24 años de edad en formación o empleados alcance el 90 %”. Por su parte, el Comité de Empleo se alinea con la tesis de la Comisión y en su informe presentado al Consejo EPSCO de 8 de junio expone que no cree necesario fijar objetivos vinculantes de empleo a escala comunitaria para los colectivos referenciados, pues “la tasa de actividad de cada uno de estos grupos y las necesidades correspondientes de actuación difieren en gran medida según cada Estado miembro”, si bien anima a los Estados miembros a definir y establecer sus propios objetivos nacionales al respecto (a título sólo de ejemplo, entre los criterios recogidos en el anexo II del informe, se incluyen los posibles indicadores de objetivos nacionales relativos a los trabajadores migrantes legales, indicándose que podrían ser la tasa de empleo de nacionales de terceros países, o la tasa de empleo de las personas nacidas fuera de la UE con edades comprendidas entre 20 y 64 años). Obsérvese, dicho sea incidentalmente, la referencia concreta en ambos textos a la cobertura de los inmigrantes “en situación regular”, referencia que se repite en la directriz número 10 dedicada a la promoción de la inclusión social y la lucha contra la pobreza. No creo que se trate de una referencia casual, sino que constata el deseo de los poderes de la UE de potenciar la situación de regularidad de las personas inmigrantes con el pleno ejercicio de sus derechos, dejando sólo, o al menos así me lo parece, la protección básica en materia de protección social para quienes se encuentren en territorio europeo en situación irregular. Con respecto a directrices de etapas históricas anteriores, me parece que las actuales siguen poniendo el acento en la necesidad de combinar políticas de mercado de trabajo que faciliten una contratación flexible combinada con políticas de activación (formación) de las personas ocupadas y de las desempleadas, la promoción de la movilidad laboral y el equilibrio entre derechos (prestaciones) y obligaciones (búsqueda activa de empleo, participación en actividades formativas) de los trabajadores empleados o desempleados. Los recientes cambios habidos en la normativa en materia de Seguridad Social han llevado a mi parecer a la Comisión a incluir una expresa referencia en el texto ahora comentado a la conveniencia de promover y fomentar “unos sistemas adecuados de Seguridad Social que garanticen la transición profesional”. De especial interés, aunque tampoco quepa calificarlo de novedad, es la propuesta de reforzar los servicios de empleo, atender personalizadamente a las personas más alejadas del mercado laboral y potenciar las actividades de información, orientación y asesoramiento para conseguir un incremento de las tasas de participación de la población en edad laboral en el mercado de trabajo. En sintonía con una línea de actuación que ya estaba recogido en el programa de la presidencia española, se propone fomentar el trabajo autónomo, la creación de empleo “verde” y el ámbito de atención a las personas (“empleos blancos”), así como también promover la innovación social. También en plena sintonía con otros documentos comunitarios, se apuesta por potenciar las políticas de envejecimiento activo (mejorar el nivel formativo de las personas de edad
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avanzada, desincentivar las jubilaciones anticipadas) y seguir avanzado en las políticas de igualdad entre hombres y mujeres en el ámbito laboral y de protección social. B) Directriz número 8. Conseguir una población activa cualificada que responda a las necesidades del mercado laboral, promover la calidad del trabajo y el aprendizaje permanente. En las propuestas de Directrices para el período 2010—2014, se mantienen las grandes líneas de las Directrices anteriores, con una llamada específica a garantizar que todos los adultos puedan conseguir “un nivel superior de cualificación” y que las políticas de inmigración e integración sean adaptadas para atender debidamente al importante número de personas extracomunitarias que se encuentran en territorio europeo y que ya están o quieren incorporarse al mercado de trabajo. La formación permanente se configura como uno de los retos de futuro de la política europea, para cuya financiación se apunta la conveniencia de que exista una participación de los propios ciudadanos junto a la de los gobiernos y de los empresarios, y para los jóvenes que quieren acceder al empleo por primera vez se propone arbitrar mecanismos adecuados que les permitan acceder directamente al ámbito laboral por la vía de una relación contractual o bien mediante actividades formativas de carácter práctico pero sin vínculo jurídico contractual. Directriz número 9. Mejorar los resultados de los sistemas educativos y de formación en todos los niveles e incrementar la participación en la enseñanza superior. El objetivo comunitario es el ya fijado en la Estrategia Europea 2020, es decir reducir el índice de abandono escolar a un 10 % y el aumento al menos hasta el 40 % de las personas con edades comprendidas entre 30 y 34 años que finalicen la enseñanza superior o equivalente durante la próxima década. Para el período 2010–2014 se siguen manteniendo los grandes ejes del período anterior, desde el objetivo marco que ha de inspirar toda la política comunitaria en el ámbito educativo, cual es el de garantizar el acceso universal a una educación y formación de calidad y mejorar los resultados educativos de la población, permitiéndole adquirir, ya sea por vía formal o informal, las competencias fundamentales para triunfar, así se dice, en una economía basada en el conocimiento, “especialmente en términos de inserción laboral, de formación complementaria o cualificaciones en tecnologías de información y comunicación”. Nuevamente se insiste en la necesidad de estrechar los lazos entre el mundo educativo y el laboral, y de adoptar las medidas más adecuadas para prevenir el fracaso escolar. Directriz número 10. Promover la inclusión social y luchar contra la pobreza. El objetivo a conseguir es la reducción de un 25 % del número de ciudadanos europeos que viven por debajo de los umbrales nacionales de pobreza. De conseguirlo, saldrían de la pobreza más de 20 millones de personas. Para definir dicha situación se tomarán en consideración los criterios aprobados por el Comité de Empleo de 8 de junio, que define a la población en situación de riesgo de pobreza o de exclusión como el número de personas que se encuentran en tal situación de de acuerdo con los tres indicadores siguientes: A) Riesgo de pobreza (personas que vivan con menos del 60% de la renta nacional media); B) Privación material (personas que sufren al menos 4 de las 9 situaciones de privación). C) Personas que viven en hogares de desempleados (población que se define en relación a una intensidad de trabajo igual a cero o muy baja a lo largo de un año completo a fin de reflejar de manera apropiada una perspectiva dinámica de la pobreza vinculada a situaciones de exclusión prolongada del mercado laboral. También se acordó que Los Estados miembros serán libres de establecer sus objetivos nacionales sobre la base de los indicadores más adecuados, “teniendo en cuenta sus respectivas circunstancias y prioridades nacionales”, y que en este proceso tomarán en consideración el hecho de que sus objetivos nacionales respectivos “deberían contribuir a la consecución del objetivo a escala de la UE”.
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7.
Las primeras aportaciones de desarrollo de la Estrategia Europa 2020 en materia de empleo 17
En el Consejo Informal de Ministros de Empleo celebrado el 8 de julio se dedicó una parte importante de su tiempo al debate sobre qué nuevas políticas de empleo son necesarias a escala europea para hacer frente a los nuevos desafíos demográficos y climáticos, es decir hacia dónde debe ir la concreción de las directrices integradas para las políticas económicas y, muy especialmente, las de empleo. En primer lugar, se destacó que el cambio demográfico, con el progresivo incremento de la edad de la población trabajadora y el envejecimiento de una parte relevante de la misma, implica necesariamente poner en marcha políticas que potencien e incrementen tanto la participación de la población en el mercado de trabajo en general como las políticas de envejecimiento activo en particular (mejora del nivel formativo de las personas de edad, adaptación de los tiempos de trabajo, de las modalidades contractuales, mayor conciliación entre visa familiar y laboral, reglas reforzadas de seguridad y salud en el trabajo, etc.). En este punto es obligado hacer referencia al recientemente presentado, en concreto el 7 de julio, Libro verde de la 18 Comisión Europea “En pos de unos sistemas de pensiones europeos adecuados, sostenibles y seguros” . La tesis central del documento, que se somete a consulta de toda la ciudadanía interesada, es que hay que retrasar la edad efectiva de la jubilación, y que “hay que revisar por completo el marco de la UE” porque con las tendencias actuales de salida temprana del mercado de trabajo “la situación es insostenible”. Se defiende que hay que ofrecer pensiones “adecuadas y sostenibles” como mecanismo esencial de cohesión social, y que para ello hay que tener en cuenta que “el envejecimiento demográfico ha sido más rápido de lo esperado y la reciente crisis financiera y económica ha tenido un impacto impresionante sobre los presupuestos, los mercados de capitales y las empresas”. Se puso de manifiesto, y constato que esta es una de las cuestiones más importantes a abordar en el próximo futuro, que ese proceso de envejecimiento puede generar un número importante de empleo en los ámbitos de actividad de servicio a las personas y de cuidado de la salud, y que ello requiere ineludiblemente plantearse las capacidades y cualificaciones del personal que preste tales servicios, así como también su financiación. En segundo término, se destacó que la creación de empleos verdes es un factor indispensable para la transición hacia una economía competitiva con emisiones débiles de CO2. De ahí que sea del todo punto necesario trabajar sobre las competencias y cualificaciones requeridas para poder trabajar en esos nuevos, o reestructurados, empleos, cuál ha de ser el papel de los servicios públicos de empleo para facilitar la adaptación/transición de unos empleos a otros, con particular atención a las necesidades de los colectivos más vulnerables, y cómo pueden utilizarse los fondos estructurales comunitarios para facilitar la transición.
III.
RECAPITULACIÓN FINAL
1.
Coincido con las tesis expuestas por uno de los maestros del iuslaboralismo español, el profesor Miguel 19 Rodríguez–Piñero y Bravo–Ferrer en un reciente artículo , en el que se defiende que la crisis que estamos viviendo (económica y social) “es una ocasión y una oportunidad de enfrentarse con el aumento y la diversidad de riesgos que se han generado en el mercado de trabajo”. El profesor Rodríguez—Piñero es del parecer que cada vez habrá que poner más el acento en la protección de la persona a lo largo de su vida, y que el mercado de trabajo y la protección social “se han de adaptar y prepararse para un modelo económico y de relaciones de trabajo que ya no va a ser el anterior a la crisis”. Por consiguiente, hay que diseñar, como ya se está haciendo, nuevos enfoques de políticas de empleo y de política de Derecho del Trabajo que “sin excluir la inevitable flexibilidad, introducen nuevos mecanismos de estabilidad y seguridad distintos a la tradicional estabilidad en el puesto de trabajo”.
17
http://www.eu2010.be/fr/pressrelease/conseil-informel-epsco-l-emploi-au-centre-de-la-nouvelle-gouvernance-economique
18
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0365:FIN:ES:PDF
19
“Las transiciones en el mercado de trabajo. Relaciones Laborales”, núm. 13, 8 a 23 de julio de 2010.
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2.
El análisis del mercado de trabajo se tiene que hacer tomando en consideración la influencia que sobre este mercado y sobre la misma noción y concepto de trabajo implican el cambio tecnológico, la internacionalización económica y financiera, las nuevas formas de organización del trabajo, la creciente participación femenina en la vida laboral, el fenómeno de la inmigración y la aparición de grupos que quedan excluidos de este mercado.
3.
Cualquier reforma socioeconómica ha de tener bien presente la óptica clara y definida de defensa de los intereses de las personas menos favorecidas, que son precisamente las que más sufren las consecuencias de las crisis económicas y sociales. En nuestras sociedades se ha producido un incremento global del bienestar económico durante muchos años, pero se ha distribuido de forma muy desigual entre el conjunto de la población, con un importante aumento del número de excluidos.
4.
Una de las debilidades más importante de nuestros mercados laborales es la dificultad para incorporar plenamente la economía del conocimiento y de la innovación en todas las actividades productivas, aunque no sería justo olvidar que hemos hecho pasos adelante en esta línea. No podemos competir con políticas empresariales que se basen, principalmente, en los bajos costes salariales, sino que se tiene que prestar mucha atención, tanto a la mayor calidad de los productos como a una mucha mayor implicación de los trabajadores en el funcionamiento de su empresa. El eje fundamental de las nuevas políticas tendría que centrarse en la mejora de las competencias profesionales de todos los trabajadores, a fin de que puedan tener garantizada la estabilidad en el mercado de trabajo, sea por cuenta ajena o por cuenta propia, y no únicamente la estabilidad en un puesto de trabajo. Eso implica, también, una participación muy activa de los poderes públicos para garantizar protección económica y políticas activas de mercado de trabajo a todas aquellas personas que las requieran Tenemos que apostar por una economía abierta y basada en el conocimiento de las personas, donde el capital más importante sean sus actitudes y aptitudes para enfrentarse a los cambios, y eso afecta tanto al mundo empresarial como al mundo asalariado. Sin embargo, atención, en estas políticas que se lleven a cabo no tendremos que olvidar nunca la existencia de colectivos menos favorecidos que necesitan especial protección.
5.
Para que la nueva política comunitaria tenga éxito social, requerirá de una mayor adaptación a las necesidades de la gran parte de la población europea que la que ha existido en el período posterior a la revisión en 2005 de la estrategia de Lisboa, y está por ver si todos los Estados, o más concretamente sus gobiernos, están por esa labor. En caso afirmativo podremos plantearnos cómo mejorar el modelo social europeo en el marco de una realidad económica y social a escala mundial cada vez más interdependiente y que no podemos nunca olvidar en nuestros análisis; en caso contrario, el riesgo de una mayor conflictividad y exacerbación de las tensiones sociales está servido. Sería bueno y necesario concretar mucho más los objetivos sociales a alcanzar y reforzar la dimensión social de la Europa 2020, con un correcto equilibrio entre las dimensiones económica, medioambiental y social. ¿Estamos preparados para ello, lo conseguiremos, o nos resignamos a un mundo peor para la mayor parte de la población?
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VÍCTOR RENES AYALA
VÍCTOR RENES AYALA. Sociólogo. Responsable del Servicio de Estudios de Caritas Española. Miembro del Instituto Social "León XIII".
¿INVISIBILIDAD? LA POBREZA SALE A NUESTRO ENCUENTRO 1.
LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL.
Una visión actualizada de la pobreza, debe ser entendida como el proceso antitético al desarrollo social, y ocurre cuando las necesidades humanas de las personas se ven insatisfechas de forma involuntaria y prolongada. Aparece no sólo cuando la renta es insuficiente sino también cuando los individuos se ven privados de ciertos servicios sociales como pueden ser la educación, la salud, la participación social, y el mantenimiento de un nivel de vida igual al de sus semejantes.
V. Renes Ayala durante el debate
Generalmente la pobreza se analiza desde un punto de vista exclusivamente económico, sobre todo en nuestras sociedades, y se entiende como una privación. Sin embargo también deberemos referirnos a la pobreza como un proceso que conduce a las personas a sumergirse en una situación involuntaria de carencias. Por ello se considera a la pobreza "como un bajo nivel no sólo de ingresos y de consumo, sino también de instrucción, salud y nutrición, y de otras áreas del desarrollo humano" (World Bank, 2000). O, como dice la Unión Europea, "están en situación de pobreza las personas familias y grupos, cuyos recursos económicos, sociales y culturales son tan limitados, que les excluyen del modo de vida que se considera aceptable en el país en que viven". Es, pues, necesario un concepto de pobreza que no la reduzca al déficit en los ingresos monetarios. Para ello hay que estudiar los procesos y los contextos en cuyo ámbito se establecen las condiciones de empobrecimiento y marginación de . las poblaciones económicamente desfavorecidas Es decir, hay que dar cuenta de los procesos de descualificación a que 1 están sujetos los individuos que viven en situación de precariedad material y esto implica la necesidad de comprender la pobreza no como un "estado" puramente cuantitativo, sino como una “relación social”, "como una condición institucionalizada e internalizada de privación de necesidades básicas resultado de una estructura social y justificada por la 2. correspondiente cultura"
1
Cfr. Serge Paugam: “Las formas elementales de la pobreza”; Edit. Alianza, Madrid 2007; Cuaderno europeo nº 4 de la Fundación Luis Vives: “Poniendo en práctica la estrategia europea para la Inclusión Social”; Madrid 2007, págs. 7-20.
2
Tortosa, J.Mª: "Pobreza y marginación social"; en 'La Sociedad. Tratado de estructura social, tomo I, Estratificación Social'; J.F. Tezanos coord. Madrid, UNED, cap. 15.
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Durante el segundo y el tercer Programa europeo de lucha contra la Pobreza, 1985—1993 se produjo un cambio que 3 dio legitimidad al concepto de “exclusión social” que, operativamente, podemos acotar como “acumulación de límites a 4 la participación social” . Con ello se asume también la necesidad de abordar el análisis de los problemas sociales desde otros indicadores que no se queden reducidos y condicionados al indicador (umbral) de recursos económicos. Es decir, además de considerar la dimensión económica se debe considerar también los límites en el ejercicio de derechos básicos (empleo, educación, salud, vivienda, participación), y relaciones sociales. En consecuencia, se entiende la exclusión social como un proceso de alejamiento progresivo de una situación de integración social en el que pueden distinguirse diversos estadios en función de la intensidad. Situaciones en las que se produce un proceso de acumulación de barreras o riesgos en distintos ámbitos (laboral, formativo, sociosanitario, económico, relacional y 5 habitacional) por un lado, y de limitación de oportunidades de acceso a los mecanismos de protección, por el otro . A pesar de la complejidad y el carácter dinámico de este fenómeno parece existir cierto consenso en que la exclusión social incluye dificultades o barreras en al menos tres grandes ejes que, a su vez, pueden dividirse en varias dimensiones: Dimensión económica Dimensión política
Dimensión social (relacional)
Participación en la producción
Exclusión de la relación salarial normalizada
Participación en el consumo
Pobreza económica
Ciudadanía política
Acceso efectivo a los derechos Abstencionismo y pasividad política
Ciudadanía social
Acceso limitado a los sistemas de protección social, sanidad, vivienda, educación y prestaciones sociales
Ausencia de lazos sociales
Aislamiento social, falta de apoyos sociales
Relaciones sociales perversas
Integración en redes sociales “desviadas”. Conflictividad social (conductas anómicas) y familiar (violencia doméstica)
políticos.
La exclusión social, tal y como se vive hoy en los países desarrollados, es una consecuencia del tipo de desarrollo que se ha producido en los últimos años. Aunque en las últimas décadas se ha producido un crecimiento económico sin precedentes, el estilo de desarrollo ha dejado al margen a un gran número de personas que, ante la competitividad y readaptación constante que impone el modelo social, se ven imposibilitadas de acceder a las oportunidades de que dispone el resto. Estas son las notas sociológicas para un planteamiento adecuado de la pobreza y la exclusión social, pero no agotan la reflexión sobre este fenómeno social y estructural en nuestras sociedades, pues como todo fenómeno social no deja de tener su propia dimensión ética. Es decir, es la pobreza y la exclusión constituye una injusticia social, pues está afectando a las condiciones de posibilidad de ejercicio de derechos humanos básicos, lo que afecta a dignidad de las personas. ¿Debería, por ello, ser declarada ilegal? Evidentemente, la pregunta se fundamenta en que no es un puro fenómeno individual, sino con una definida dimensión social, pues pone en cuestión la cohesión social, y supone una amenaza al ejercicio de la ciudadanía, y supone un despilfarro de recursos humanos y un coste intolerable en nuestras sociedades. Ahora bien, a pesar de que es un fenómeno cada vez más generalizado por los efectos de la crisis, la pobreza y la exclusión social sigue siendo un tema ‘invisible’ en el panorama socio—político, pues está “invisibilizado” en las 3
"El desafío de la pobreza y la exclusión social". Informe final del programa Pobreza 3 (1989-1994). Comisión de las Comunidades Europeas. Bruselas, 27.03.1995. COM(95) 94 final.
4
Laparra, M.: (2000): “El espacio social de la exclusión. El caso de Navarra en el contexto español de precariedad integrada”. Madrid, Unidad de Políticas Comparadas (CSIC).
5
Para el planteamiento actual de la exclusión social, así como para un planteamiento operativo de estudio e investigación, remitimos a: VV.AA. "Una propuesta de consenso sobre el concepto de exclusión. Implicaciones metodológicas"; capítulo 3º del VI Informe FOESSA. Madrid 2008.
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agendas, debates, propuestas, medidas, que se mueven básicamente con los parámetros del crecimiento económico. Pero la cuestión no es ya de puro crecimiento, sino de desarrollo social. Y ésta es una clave de inflexión obligada. 2.
“RUPTURAS” Y “FRACTURAS” EN UN MODELO DE DESARROLLO SOCIAL “PRECARIO”. LA CRISIS ANTES DE LA CRISIS.
El análisis de los procesos de desigualdad, pobreza, privación y exclusión social, desvelan una misma tendencia, cada 6 uno en el ámbito en que son significativos . Podríamos decir que muestran una convergencia de diagnóstico en su diversidad de enfoques. Su convergencia en caracterizar la situación social es lo que desvela la precariedad del modelo de desarrollo social, atravesado por un riesgo claro de rupturas sociales, que se llega a plasmar en una situación que podemos denominar de “fractura social”, pues son situaciones en las que podemos afirmar que se ha quebrado el “vínculo social”. 1.
Precariedad y vulnerabilidad. -
los efectos de la desigualdad tienen un amplio efecto y genera un riesgo de precariedad muy extendido en la estructura social: un 43,9% de la población ha estado al menos una vez bajo el umbral de pobreza en el período estudiado (2005—2007), siendo uno de los porcentajes de “pobreza transitoria” más altos de la U.E.
-
la privación de bienes ya no de tipo monetario alcanza a amplios grupos sociales: sólo la mitad —un 49,2%— no han sufrido privación de algunos de los indicadores referidos a bienes básicos; y un tercio —el 32,3%— dispone de esos bienes con un cierto nivel de precariedad, pues con gran frecuencia no tienen capacidad para hacer gastos imprevistos.
-
la amenaza a la integración social: sólo un 47,6% de la población no está afectada por algunos de los indicadores de exclusión social y un 35,3% se encuentra en situación de integración precaria.
Es decir, en nuestro modelo social está instalada una gran precariedad y vulnerabilidad. 2.
Efectos de ruptura
En este contexto de precariedad se han generado efectos de ruptura social por sus efectos de claro déficit y riesgo social que transcienden la precariedad y producen situaciones de: -
pobreza: un 19,5% de la población se encuentra bajo el umbral de la pobreza`, y un 13,8% se encuentra en situación de “pobreza permanente” (en el que destacan las situaciones de “working poor”, pobreza infantil, feminización, vulnerabilidad de las personas mayores, inmigración) privación: un 18,5% sufren privación en tres o más indicadores de bienes básicos (además de no poder hacer frente a gastos imprevistos, tienen graves dificultades para llegar a fin de mes) exclusión: un 17,2% de la población está afectada por indicadores de 3 o más dimensiones de exclusión social.
Constituyen situaciones no ya de vulnerabilidad sino que están en una situación de mayor riesgo, de modo que rompen la imagen de un modelo social cohesionado y abierto a la participación social.
6
En este texto no podemos hacer un análisis de estos fenómenos sociales que hemos realizado con detenimiento en el VIº Informe FOESSA al que remitimos, y del que son deudoras las notas que aquí destacados de forma conclusiva. Como indica este Informe, se refieren a la situación pre-crisis, pues es un análisis de la situación social que termina en el año 2007.
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3.
Fractura social.
Lo cual es aún más patente cuando observamos que en su interior se ha generado y se ha consolidado una fractura social: -
un 3,9% de la población está no ya en bajo el umbral de pobreza, sino en situación de pobreza severa, y un 2,7 de pobreza crónica un 4,8% de la población presenta cinco o más indicadores de privación de bienes básicos un 5,3% de la población está no ya en situación de exclusión moderada, sino de exclusión severa.
Lo que indudablemente cuestiona la realidad de un modelo de desarrollo social en el que hay un núcleo reducido pero significativo que ha pasado de una situación de “precariedad y vulnerabilidad” del vínculo social, a una situación en que el vínculo social se ha “fracturado”. 3.
LA POBREZA AL ENCUENTRO. LA CRISIS AGRAVA LA PRECARIEDAD Y LA EXCLUSIÓN
1.
Aumento de la precariedad y la vulnerabilidad
En el año 2008 el VI Informe FOESSA publicó los resultados de una encuesta sobre el perfil de la exclusión en España. Dado que fue realizada en el último cuatrimestre de 2007 describe una situación pre–crisis. Una de las aportaciones más destacadas de este estudio, fue el diagnóstico elaborado sobre el espacio de la exclusión en España. En este sentido, dicha encuesta nos permitió establecer la existencia de cuatro grupos que iban de la integración plena a las situaciones de grave exclusión (Integración — Integración precaria — Exclusión compensada o moderada — Exclusión severa). Tras dos años de crisis económico—financiera, para tener una mirada no centrada únicamente en la dimensión laboral o económica de los hogares españoles, se ha realizado de nuevo la encuesta en el último cuatrimestre de 2009 con el propósito de conocer el impacto real de la crisis en la cohesión social en España. Antes de entrar en los resultados de la encuesta, es oportuno señalar que el análisis de diversas variables de la EPA — desempleo total, desempleo del sustentador principal, hogares sin ningún activo empleado, hogares sin ingresos—, nos da como resultado una serie de conclusiones que conforman las conclusiones de nuestra encuesta, pues todos ellos refuerzan el proceso de precarización generalizado por el incremento del desempleo y por el modelo insuficiente de protección social con que afrontamos la crisis. Y refuerza nuestras conclusiones sobre los perfiles de riesgo generados por la crisis; en concreto, los efectos de la crisis tienen un efecto mayor en: — — — — —
hogares con menores en familias monoparentales y familias numerosas, personas con redes familiares frágiles que disponen de un menor colchón que amortigüe los efectos, jóvenes que no tienen redes de protección específicas inmigrantes en el que uno de cada tres hogares son hogares sin ingresos trabajadores de bajos salarios que consolida el fenómeno de los “working poor”, y de los trabajadores que quedan fuera de las redes de protección.
Entrando ya en los resultados obtenidos de nuestra encuesta, lo primero a destacar es que ponen de relieve algunos 7 procesos desencadenados recientemente que, aún vinculados especialmente con la pérdida de empleo, van más allá . En comparación con los datos de 2007, el 36,1% de la población ha “empeorado” su situación. Esto no significa que todos estos hogares hayan pasado de una situación de Integración a otra de Exclusión severa. De hecho, la mayor parte de los hogares que han experimentado este empeoramiento, lo ha hecho de forma moderada; pero sí podemos constatar un proceso en el que se ha incrementado la vulnerabilidad, es decir, la situación de fragilidad o riesgo para muchos hogares de nuestro país. 7
Se puede consultar un análisis provisional y parcial de estas encuestas en: “El primer impacto de la crisis económica en la cohesión social de España”; FOESSA-Cáritas, Madrid 2010.
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A partir del análisis de esta encuesta, se observa un aumento tanto de la pobreza como de la exclusión social en estos dos primeros años de la crisis. El aumento de 2,2 puntos de hogares excluidos y de 3,4 de pobreza relativa es muy significativo al tratarse de un periodo corto (a la vista de la evolución de estos parámetros en los últimos 25 años). Los problemas más severos en términos económicos y de integración social no parecen haber aumentado mucho “todavía” en este tiempo. Sin embargo, sí han aumentado muy significativamente los hogares situados en posiciones de precariedad y de exclusión moderada. En su conjunto, la exclusión social (sumada la exclusión moderada y la severa) habría aumentado un 13,5% en estos dos años. 2.
Los efectos en las dimensiones de la exclusión.
En su conjunto de da un aumento muy notable, como cabía esperar, de los problemas de exclusión del mercado de trabajo que tienen un reflejo significativo, aunque menor, en cuanto a la participación en el consumo básico. Igualmente es destacable la tendencia al asilamiento en algunos grupos sociales, afectados posiblemente por la crisis, marca en ciertos casos la diferencia entre posiciones de integración, aunque sea precarias y situaciones de exclusión social. Los integrados de hoy son un poco más pobres que los de hace dos años, pero eso no tiene apenas consecuencias en una sólida posición de integración social. El espacio de la integración precaria ve aumentar significativamente sus problemas económicos y de desempleo, que se traducen en un mayor descreimiento del sistema político, así como en ciertos problemas de aislamiento social. Estos problemas parecen compensarse con ciertas mejoras en las redes sociales y familiares, mucho menos conflictivas. La exclusión moderada experimenta también un fuerte impacto del desempleo y de formas de empleo de exclusión, incluso en el sustentador. A pesar de ello, la situación parece bastante estable en términos de pobreza (que disminuye algo) y de exclusión social (que aumenta ligeramente). Aumentan significativamente los problemas de aislamiento social. La exclusión severa experimenta algunos cambios demográficos rápidos (aumento de tamaño de los hogares, aumento de los polinucleares,…) posiblemente como adaptación a la crisis. Este grupo empeora menos en términos relativos, pero sigue experimentando un empeoramiento general, tanto en términos económicos como sociales. Es significativa la intensificación de las situaciones de exclusión extremas que están todavía un 26% peor que hace dos años. ¿Este empeoramiento ha afectado a todos los grupos sociales por igual? Se observan algunos cambios significativos en cuanto a la incidencia de la exclusión social: -
-
La crisis ha acentuado el perfil femenino de la exclusión social, especialmente en algunas de sus formas más severas, pero sobre todo ha afectado a los hogares más jóvenes. Por el contrario, tanto los hogares encabezados por personas mayores de 65 como aquellos en los que hay alguna otra persona anciana no parecen haber experimentado una gran incidencia en este proceso de endurecimiento de las tensiones exclusógenas, siendo el grupo que mejor parece estar soportando los efectos sociales de la crisis. Tanto los hogares de estructura más compleja como los monoparentales también se han visto especialmente afectados. Los grupos étnicos que más se veían afectados por la exclusión en tiempos de bonanza, no parece que hayan visto aumentar aún más sus problemas especialmente, sino que siguen estables en la gravedad de sus problemas. Por el contrario, la variable territorial, el tipo de barrio, que aparecía con una alta significación en 2007, se muestra cada vez más relevante y los barrios más deteriorados ven ampliarse más proporcionalmente los procesos de exclusión. El desempleo, en la medida que se ha extendido a grupos muy amplios de la población, también se ha “normalizado”: hay muchos más hogares con parados en el espacio social de la exclusión, pero también los hay en otros sectores sociales más integrados socialmente.
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3.
Los efectos en la movilidad social: los que suben y los que bajan
Del análisis de la encuesta sorprende en primer lugar la intensidad del movimiento de los hogares entre las distintas situaciones sociales: un 58% de los hogares de la muestra experimentan algún cambio significativo entre los cuatro espacios de la integración a la exclusión. Es una alta movilidad social que tan sólo se ve reflejada en pequeños incrementos en el balance conjunto del nivel de integración general. Esto supone que muchos hogares han visto aparecer en estos años determinados problemas sociales que antes no tenían (un 36% pasa a posiciones peores) y que, al revés, también muchos han resuelto, a pesar de la crisis, los problemas que antes limitaban su participación en la sociedad (el 22% mejora la situación y pasa de un intervalo a otro mejor). Este proceso de fluctuaciones tan amplio ha debido transmitir al conjunto de la población española una sensación intensa de vulnerabilidad, de que los logros sociales alcanzados y los éxitos conseguidos pueden diluirse fácilmente, lo que se une a una característica ya señalada anteriormente para el conjunto de la sociedad española: una incidencia amplia de los problemas sociales que configuran lo que hemos denominado como precariedad integrada (o integración precaria), sin llegar a constituir bolsas de grupos excluidos en la mayoría de los casos. En segundo lugar, la intensidad de las fluctuaciones nos indicaría la importancia de las políticas activas, del desarrollo de los diversos servicios que traten de prevenir en lo posible los procesos de caída (principal causa del empeoramiento) y que ayuden a superar estos problemas de integración social, reforzando los procesos de mejora que también son importantes cuantitativamente, incluso en contextos en los que el mercado de trabajo se presenta especialmente poco dinámico. ¿Qué itinerarios se han producido? Como un breve apunte se pueden apuntar a los procesos que pueden explicar (o describir) estos cambios. La integración estable Los sectores integrados que se mantienen en esa situación se ven también afectados por el desempleo (el 9% de estos hogares tienen todos los activos parados) y su situación económica empeora en ciertos casos, generando algún déficit de equipamiento y reducción del consumo general. Experimentan sin embargo ciertas mejoras al resolverse algunos casos de vivienda inadecuada. La pobreza relativa en este grupo pasa del 14,4% al 19,1%, más cercana a la media del conjunto de la población. Esta mayor presencia de problemas económicos puede explicar el alejamiento de las instituciones políticas que se manifiesta en una reducción de la participación ciudadana (6 puntos menos). Este tipo de itinerarios han sido protagonizados preferentemente por los hogares encabezados por varones de edades medias altas, con una formación superior a los otros grupos y que están ocupados o son pensionistas. Son hogares de tamaño intermedio y de estructura más simple, que viven en barrios en buenas condiciones y pertenecen a la etnia mayoritaria. Las caídas a la exclusión En una parte de los sectores integrados antes de la crisis se experimenta un impacto brutal del desempleo, que desencadena otros problemas económicos para pagar la vivienda (en uno de cada 5 casos) y un empeoramiento general de las condiciones de vida. Aquí, además, el desempleo va de la mano con un aumento de los empleos de exclusión (9% de las personas sustentadoras principales trabajan sin cobertura de la Seguridad Social). La tasa de pobreza, similar en el punto de partida a la del grupo anterior, se multiplica por más de 3 y llega a alcanzar el 39,5%. Esta transición hacia situaciones de exclusión genera efectos negativos en el ámbito de las relaciones sociales, aumentando las conductas conflictivas y el aislamiento social en uno de cada cuatro de estos hogares. El aislamiento social en este grupo es el más elevado: los procesos de caída en la exclusión social van ligados a la ruptura de las redes sociales que venían funcionando antes. El perfil de este grupo es bastante parecido al anterior, aunque aquí están significativamente más presentes los hogares encabezados por mujeres, con más ocupados y menos pensionistas.
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Estos itinerarios negativos han afectado proporcionalmente más a los hogares monoparentales, a las personas solas o a los hogares más amplios y de estructura más compleja, así como o a los encabezados por personas sin formación o inactivas no pensionistas. Sobre todas estas características destaca especialmente la incidencia en la variable étnica a la hora de distribuir las probabilidades de recorrer estos itinerarios negativos. Los procesos de integración social positiva Estos procesos experimentados por hogares que estaban en situaciones de exclusión social, parecen deberse a diversos factores. En primer lugar, los procesos de exclusión que les afectaban tenían menor entidad (su índice de exclusión es un punto inferior al de los hogares atrapados en la exclusión y una tasa de pobreza relativa que, siendo elevada, del 40,5%, era en 2007 11 puntos inferior en éstos respecto a los que no cambiaron su situación de exclusión). Sobre este punto de partida más adecuado, se superan ciertos problemas de salud y se consiguen mejoras en el empleo (posiblemente en una retroalimentación positiva (disminuye por ejemplo 14 puntos la privación de medicamentos y dietas) y en el consumo, lo que conjuntamente hace que mejoren las relaciones sociales en el ámbito familiar y vecinal, cuyos problemas pasan a ser residuales. Aunque esta disminución estadística de los problemas relacionales (conflicto social, aislamiento) pueda deberse en parte a que ha habido un mayor ocultamiento en ciertos casos, la reducción es muy significativa en la comparación con los otros grupos. En términos de pobreza relativa, la tasa se reduce hasta menos de la mitad para situarse en el 18%. Este itinerario nos indica que la estructura social y la coyuntura económica constriñen, pero que es posible superar las situaciones complicadas de exclusión social y que, por ello, los procesos de intervención social tienen sentido también en contextos difíciles. Aunque son una minoría (mayoritaria: del 38,4%) destaca, con una dinámica distinta a la que hemos descrito antes, el grupo de hogares encabezados por mayores de 65 años en buena medida viviendo solos o en hogares pequeños, en los que el bajo nivel formativo tiene menores implicaciones por su alejamiento del mercado de trabajo. Nuevamente aquí nos aparece este grupo de edad sorteando la crisis mejor que otros grupos sociales. Los sectores excluidos que no logran superar su situación El 5,8% de los hogares en España se encuentra atrapado en el espacio de la exclusión social sin llegar a solucionar sus problemas. Más bien al contrario, en estos hogares se produce un empeoramiento claro de la situación: “lo que no mejora empeora”. Aunque la tasa de pobreza presenta una ligera reducción (puede ser una mera desviación estadística) sigue afectando a la mitad de estos hogares y el índice de exclusión aumenta un 5,8%. Su situación sigue siendo claramente peor que la de los nuevos excluidos (10 puntos más de pobreza relativa y un 20% más en el índice de exclusión). La situación cambia menos en términos relativos en este grupo porque ya estaban bastante mal. Aumentan los problemas de empleo y el recurso a los oficios de exclusión es tan importante como el desempleo en el sustentador principal. Incluso ven reducirse la actividad irregular, sin cobertura de la Seguridad Social. Se mantienen los niveles de conflictividad social (en casi uno de cada tres hogares) y un cierto aislamiento social. Este grupo que es el que más riesgo presenta de cronificarse en la exclusión en el futuro, haciendo más difíciles procesos posteriores de intervención social, está formado más por hogares jóvenes, de mayor tamaño y de estructura más compleja, y también por hogares monoparentales. Destacan especialmente aquí como frenos para la promoción social en este periodo de crisis la importancia del grupo étnico, del barrio y del nivel de estudios. Todos estos factores multiplican los riesgos de cronificación en el futuro.
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JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ-PÁRAMO
JORNADA 23 DE JULIO
LA UNIÓN EUROPEA EN LA ESFERA INTERNACIONAL
JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ-PÁRAMO. Miembro del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo.
EL EURO EN LA ESFERA INTERNACIONAL: RESPUESTAS A LA CRISIS, LECCIONES Y RETOS
Gracias a los organizadores por hacer posible que un año más pueda acercarme hasta esta Universidad de Verano que forma parte de mi vida académica. Desde principios de los años 90 he organizado y dirigido cursos en esta Universidad así que volver en calidad de conferenciante mantiene vivo ese vínculo, aunque resida desde hace unos años en Alemania.
J. M. González-Páramo antes de su conferencia.
LA CRISIS DE CONFIANZA Voy a desarrollar rápidamente el ambicioso y sugestivo título: tener en cuenta las lecciones que nos está enseñando la crisis y discutir si estamos ante una crisis del euro o no. Les voy a adelantar que la respuesta para mí es, obviamente, que no estamos viviendo una crisis del euro, sino que es una crisis de confianza. Un segundo mensaje en el que quisiera incidir es que no hagamos como los mercados y muchos observadores externos, es decir, no subestimemos la capacidad de Europa para reaccionar y superarse a sí misma en momentos de crisis. Son muchos los ejemplos a lo largo de la historia de Europa en los que, ante las dificultades, da un paso atrás para luego dar un salto hacia delante que le lleva mucho más lejos. La Unión Monetaria Europea arranca en 1994 después de la crisis del Sistema Monetario Europeo que llevó a mucha gente a pensar “bueno esto ya está disuelto”, y sin embargo nació el euro. Igualmente, de esta crisis va a surgir una Europa mucho más fuerte. Frente a esta crisis de confianza Europa ha reaccionado como nadie podía esperar antes: sentando las bases de lo que va a ser en el futuro la gobernanza de la UE, y en particular del euro.
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EL EURO: UNA MONEDA ESTABLE, CREÍBLE Y GLOBAL El euro, no lo discute nadie, es una moneda estable, creíble y global hasta tal punto que, para los observadores externos, constituye el símbolo más visible de los logros de la integración económica en Europa. Si se pregunta a asiáticos o norteamericanos qué es Europa o cuál es su mayor logro dicen que el euro, aunque todavía solo circule como moneda oficial en 16 de los 27 países de la UE y que dentro de poco serán 17, cuando en enero de 2011 se incorpore Estonia. Esta proyección del euro a nivel internacional beneficia incluso a los países que no tienen el euro como moneda. Hay que subrayar que su carácter estable, creíble y global como moneda, está basado en una política monetaria creíble. En doce años la eurozona ha puesto en marcha un sistema de banca central que se ha convertido, en ese periodo tan corto y frente a siglos de historia de otros bancos centrales, en el banco central más creíble del mundo, en términos tanto de anclaje de las expectativas de inflación como de control de la inflación, que es para lo que un banco central sirve básicamente. Los beneficios que el euro ha proporcionado son muy importantes. En cuanto a inflación, el objetivo del Banco Central Europeo (BCE) es una tasa de inflación a medio plazo inferior, pero cercana, al 2%, como se establece en su estatuto. Durante estos doce años la tasa de inflación media ha sido 1,98%, es decir, inferior pero muy cercana al 2%. A su vez, y debido a la existencia de volatilidad y error por la oscilación —mes a mes, día a día— de los precios de la energía, materias primas y alimentos, la política monetaria europea tiene que mirar a través de esas oscilaciones. Su función por tanto no es amortiguar la subida del precio de la gasolina o la bajada del precio del cobre, sino anclar las expectativas medias de inflación a medio plazo. Si el banco es creíble o no es algo que nos dicen las encuestas realizadas a expertos en previsión o los indicadores que extraemos de mercados financieros.
Los puntitos negros y naranjas que se ven por debajo de la línea horizontal son las tasas de inflación esperadas en 5 ó 10 años según los indicadores disponibles en el área del euro y, como se ve, esos puntitos están situados todos por debajo, excepcionalmente sobre la línea, pero generalmente por debajo y muy cerca de la línea del 2%. Eso quiere decir que el BCE es un banco central creíble y que cuando anuncia que va mantener la tasa de inflación en la eurozona —no país por país— por debajo pero cerca del 2%, los mercados lo creen y lo incorporan a sus previsiones. Esto supone un activo para los países que tienen el euro como moneda. Con el euro, es difícil en realidad estimar su valor, ya que ha transcurrido solamente un breve periodo desde su creación. Una muestra de ello es, por ejemplo, que los tipos de interés reales son siempre más bajos en el área del euro que en otros sitios porque existe una prima de riesgo de inflación en Europa muy pequeña debido a que el BCE es muy previsible y al mismo tiempo creíble. Esta orientación a medio plazo de la política monetaria hace que nadie tema que el BCE sea errático y se deje llevar por eventos o acontecimientos a muy corto plazo. A nivel internacional el euro es una moneda global, con denominación en mercados internacionales de deuda, préstamos, depósitos transfronterizos... y mucha importancia en los mercados de divisas respecto al volumen total que ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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se mueve diariamente. Es además una moneda de importancia creciente en la liquidación de operaciones comerciales y reserva internacional. Y todo esto en poco más de una década de vida. Podemos afirmar por ello que no hay en la historia otra experiencia de moneda creada desde cero que alcance, en tan poco tiempo, una credibilidad anti— inflacionista y, al mismo tiempo, un peso en el marco internacional como ha alcanzado el euro. En esta figura se muestra cómo el euro no es solamente de la eurozona, sino que también circula fuera. Algunos países se vinculan al euro a través del mecanismo de cambio: por ejemplo Dinamarca, Estonia todavía, Letonia y Lituania. Son países que están en este sistema de tipos de cambio con la aspiración de entrar algún día en el euro (como Estonia el año que viene). Hay también otros países que fijan la cotización de su moneda al euro, por ejemplo Bulgaria, que tiene una paridad fija y constante con el euro. El euro circula a su vez de manera excepcional por fijación unilateral de la paridad en Kosovo y Montenegro por las razones excepcionales en que se encuentran, y existen también muchos tipos de cambio que se fijan con el euro en antiguas colonias de Francia. Se trata de una lista de países muy larga que nos tiene que dar una idea de cuál es la influencia del euro más allá de por dónde circula o cómo se intercambia en los mercados. Region
Exchange rate regimes
Countries
European Union (non—euro area)
ERM II
Denmark, Estonia 1), Latvia 2), Lithuania 1)
Euro—based currency boards
Bulgaria
Mallaged floating with the euro as referellce currency
Romania
Pro memoria: Independent floating
Czech Republic 3), Hungary 4), Poland 5), Sweden, United Kingdom
Unilateral euroisation
Kosovo, Montenegro
Euro—based currency boards
Bosnia and Herzegovina
Pegs or managed floating with the euro as reference currency Pro memoria: Independent floating
Croatia, former Yugoslav Republic of Macedonia, Serbia 6) Albania, Turkey
Euroisation
European microstates 7), French territorial communities 8)
Pegs based on the euro
CFA franc zone 9), French overseas territories 10), Cape Verde, Comoros, São Tomé e Príncipe
Pegs and managed floats based on the SDR and other currency baskets involving the euro (share of the euro)
Algeria 11), Azerbaijan (30%) 12), Botswana 13) Fiji 14) lran 15), Kuwait 16), Libya 17), Morocco (80%) 18), Russian Federation (45%) 19), Samoa 20), Singapore 21), Syria 22), Tunisia 23), Vanuatu 24)
Candidate and potential candidate countries
Others
Sources: IMF and ECB compilation.
Control de la inflación e integración financiera El euro ha tenido, y sigue teniendo, unos beneficios muy importantes para todos: un nivel bajo y estable de inflación y unas expectativas de inflación sólidamente ancladas. Incluso durante la crisis se han mantenido ancladas, lo que constituye una diferencia importante con otros bancos centrales del mundo donde se ha apreciado mayor volatilidad y más incertidumbre acerca de lo que va a ocurrir a medio plazo con la inflación. En efecto, el peor escenario macroeconómico es aquel en el que un banco central ha perdido el anclaje de las expectativas de inflación. Cuando los mercados no saben cuál va a ser la inflación a medio plazo empiezan a incluir inmediatamente una prima de riesgo inflacionario y esto repercute en el coste de financiación de nuestras hipotecas y los prestamos de las empresas, porque los bancos también tienen en cuenta este riego y no quieren sufrir pérdidas por una inflación que no se anticipa. ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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El euro ha facilitado la integración financiera en Europa, que hay que reconocer ha sufrido un poco durante la crisis, y ha contribuido a la estabilidad financiera. Sin el paraguas del euro el sistema financiero del área del euro y los sistemas financieros nacionales estarían en una situación completamente distinta. A su vez, ha contribuido a promover procesos de cambio y de reforma en algunos países, y hay que subrayar estas últimas palabras “algunos países”, porque ciertamente no ha sido en todos. Mirando hacia el futuro, los fundamentos económicos del área del euro, en términos comparativos, son relativamente sólidos. Tenemos una tasa de ahorro, es decir, de disponibilidad para financiar inversión, relativamente grande. En estos momentos es más del doble que en EEUU y ha sido consistentemente más alta desde la creación del euro. El endeudamiento de las familias en la eurozona ha crecido, lógicamente, porque los tipos eran muy bajos pero, sin duda, ha crecido mucho menos y a un ritmo mucho menor que en EEUU. Las exigencias de esta crisis en términos de ese endeudamiento, de ese apalancamiento, son menores en Europa que en otras áreas económicas.
Por otra parte, es importante destacar que el crecimiento de la renta per cápita ha sido similar al observado en EEUU. Si bien fue más dinámico en la eurozona durante la primera parte de la década recién terminada, luego fue ligeramente inferior para volver a acelerarse de nuevo y llegar al momento de la crisis, del impacto de la crisis, prácticamente a la misma altura. Tomando esa referencia de 1999 vemos que la renta per cápita ha aumentado cerca del 14%, exactamente igual que en EEUU. Esto quiere decir que la crisis ha incidido con algo más de intensidad para rebotar y salir hacia delante. Las proyecciones han cambiado recientemente y no son tan pesimistas para el área del euro ni tan optimistas para el caso de EEUU. Con la moneda europea se ha producido un proceso de convergencia importante en renta per cápita en los países que estaban por debajo de la media, lo cual es otro elemento positivo. En ese parámetro España parte con un 84% de la media. En realidad es una medición difícil, porque hay muchas maneras de establecer la media. Hemos oído en los últimos tiempos que no solo estamos por encima de la media, sino que habíamos sobrepasado a Italia, lo cual es cierto pero depende de la media utilizada. En cualquier caso, lo relevante aquí es la pendiente y no el nivel y en este sentido es bastante obvio que se han ganado por lo menos diez puntos en renta. En Grecia también se ha producido un avance, aunque no están reflejados los últimos acontecimientos, y también en Malta, donde resulta notorio desde el mismo momento de su incorporación. Por el contrario, Portugal no ha sido uno de los más beneficiados y esto debería ser motivo de reflexión para las autoridades portuguesas, y lo mismo se puede decir prácticamente de Eslovaquia. Podemos por ello afirmar que el euro ha sido una moneda que no solamente ha garantizado la inflación y un crecimiento dinámico de la renta per cápita —se dice que es la economía más dinámica del mundo—, sino que además ha facilitado la convergencia de los miembros que partían con un cierto retraso.
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Los problemas que ha generado el éxito del euro Desde el punto de vista de algunos países el euro ha tenido un éxito excesivo porque ha favorecido, a falta de medidas adoptadas a nivel nacional, un endeudamiento desmesurado y el aplazamiento de ajustes fiscales necesarios, debido a que el euro protege hasta tal punto que elimina en cierta manera la presión del mercado. Si uno mira los diferenciales del coste de la deuda pública de España respecto de Alemania, se observa que en la década anterior ese diferencial era irrealmente bajo y no estaba reflejando la vulnerabilidad subyacente en unas finanzas públicas que descansaban de manera muy importante sobre ingresos procedentes del sector inmobiliario, un elemento de vulnerabilidad cuyo impacto hemos visto con toda crudeza. En países que tienen su propia moneda el mercado refleja esto inmediatamente y hace mucho más costoso financiar, forzando al ajuste mucho antes. Por otra parte, al tener esta moneda estable, que no se ve afectada por acontecimientos a nivel nacional, algunos países han encontrado en el euro un rincón confortable en el que refugiarse frente a la necesidad de acometer reformas estructurales. Otros, sin embargo, vieron la necesidad de reformar, como Alemania, un país que con bastante coraje reformó entre otras cosas su mercado de trabajo. Esta reforma laboral en Alemania ha conseguido que no haya aumentado el desempleo durante la crisis, sino que haya descendido, justamente lo contrario de lo que ha ocurrido en otras economías como la nuestra, donde la tasa de paro se ha multiplicado por más de dos hasta alcanzar niveles que no son propios de una economía avanzada. En cuanto a las tasas medias anuales de crecimiento del crédito al sector privado durante los primeros diez años del euro, se encuentra una agrupación de países a la derecha que resulta llamativa: Portugal, España, Grecia e Irlanda. Esto ha ocurrido gracias, en parte, a que los costes de la financiación son muy bajos y atractivos pero, también, a que el sistema financiero no ha valorado adecuadamente la sostenibilidad de este tipo de políticas y la vulnerabilidad subyacente en el sistema. Ese crecimiento del crédito se ha reflejado en el aumento de los precios de la vivienda: en un periodo de tiempo muy breve el coste de la vivienda, en términos reales descontando inflación, casi se ha multiplicado por casi dos. Al mismo tiempo, como ha sido la demanda interna la responsable de tirar del crecimiento, los costes laborales unitarios han aumentado mucho en distintos países. En el gráfico tenemos el coste laboral unitario de una serie de países comparados con Alemania. Nos muestra la evolución partiendo de la referencia, Alemania es 100 y el año 2000 es cien (Alemania año 2000=100). Vemos que el coste laboral unitario en España entre 2000 y 2007 ha crecido un 25% por encima del coste laboral en Alemania. Una de las implicaciones de esto es la pérdida de competitividad que refleja la balanza por cuenta corriente y que se manifiesta, entre otros frentes, en el sector exterior. El sector exterior ha estado financiando, en buena medida, la expansión del crédito al sector privado a través del sistema bancario. El sector exterior ha puesto de manifiesto que esta pérdida de competitividad se ha reflejado a su vez en la pérdida de cuotas de mercado en algunos sectores. El sector industrial lo ha superado relativamente bien, pero no otros. Al final, la crisis refleja la caída en la demanda de importaciones, al ser la actividad menos dinámica. Esto constituye el elemento fundamental junto con una cierta moderación de los precios del petróleo. LA CRISIS ACELERA LAS REFORMAS Antes de la crisis algunos países ya vieron las ventajas de las reformas, pero otros no las han visto durante estos diez años y ahora se encuentran con un apremio temporal realmente importante. Esto puede explicarnos por qué se están tomando medidas en algunos países aceleradamente. Por otra parte, la crisis ha mostrado, respecto al marco macroeconómico europeo, que de los elementos o pilares en los que se basa una política monetaria común creíble, que son Unión, Económica y Monetaria, no todo funciona igual de bien. El euro es unión monetaria pero también es unión económica, es decir, coordinación estrecha de las políticas fiscales y adopción de las medidas necesarias para constituir un verdadero mercado común abierto y flexible. En esto se basa la lógica del euro: unión económica y unión monetaria. La política monetaria es el único elemento que ha funcionado satisfactoriamente y no existe crítica sólida sobre los logros de la política monetaria durante estos años. Pero la responsabilidad común en cuanto a política fiscal y competitividad no se ha ejercido de la misma manera, se ha relajado y ha habido, quizá, pocos incentivos para que las ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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autoridades nacionales se controlasen o supervisasen recíprocamente con cierta disciplina los casos de desviación extrema. El caso griego ha venido a demostrar, y por eso se ha convertido en una advertencia, que no importa realmente el tamaño de un país. Grecia es pequeño en relación al conjunto, apenas un 3% de la producción europea, pero ilustra la debilidad del esquema. Sabemos desde octubre—noviembre que las cifras griegas de déficit público no eran las correctas, lo que prueba que Europa había sido incapaz de disciplinar las finanzas públicas en Grecia, así que es comprensible la ansiedad del mercado: ¿hasta dónde va a llegar esto?, ¿qué es cierto y qué no lo es?, ¿las autoridades económicas europeas realmente quieren y están en condiciones de coordinar sus políticas fiscales o no? Esta ansiedad ha terminado en episodios de contagio dramáticos y hemos visto crecer en países, cuya situación era relativamente equilibrada, los costes de su deuda pública de una manera fortísima. La parte buena ha sido forzar el inicio de reformas que habían sido largamente pospuestas. El caso griego demuestra lo que los economistas llamamos las externalidades de tipo fiscal. Sabiendo lo que no ha funcionado bien está claro lo que tenemos que hacer: reformar a fondo el marco institucional de la UE para asegurar que la sostenibilidad de las cuentas públicas sea un hecho continuado en el tiempo. Se trata de algo verdaderamente necesario, ya que no podemos crecer con finanzas públicas desequilibradas y los niveles de déficit público existentes en la actualidad. Es cierto que se han iniciado las reformas y Europa está trabajando con toda convicción y una elevadísima inversión de capital político para que el nuevo sistema de gobernanza responda a estas necesidades de coordinación. Es muy importante la gobernanza porque las instituciones y la manera en que las cosas se deciden es crucial para alcanzar los resultados deseados. No es lo mismo tener que decidir si sancionar o no a un país por incumplir el Pacto de Estabilidad por unanimidad, si no se consigue nunca, por una mayoría cualificada o tener cuasi automatismo en la sanción de manera que una vez uno incurre en un supuesto de hecho solamente puede frenarse el proceso por unanimidad o mayoría cualificada. Muchos de los cambios en la gobernanza europea van en esta dirección, hacer más cuasi automáticos los procesos de supervisión y, eventualmente, sanción para que no sea tan fácil que un país pueda ser sistemática y continuadamente incumplidor, ya que las consecuencias sobre el conjunto las hemos visto claramente en los últimos meses. EL DETERIORO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS: UN RETO GLOBAL Como vemos en este gráfico los retos son particularmente serios respecto a la situación presupuestaria, con un déficit público que ha cambiado radicalmente en pocos años. En 2007 los déficits eran relativamente pequeños, salvo el en caso de Irlanda, e incluso algunos países (España) tenían superávit, pero en muy poco tiempo la situación ha cambiado y no hay ningún país que tenga superávit, ni siquiera que esté en equilibrio. El país que menos déficit tendrá en el año 2011, si se cumplen las previsiones, es Finlandia con un déficit superior al 3%, pero hay previsiones como por ejemplo para el caso irlandés que indican superará en 2011 el 12%. Realmente esta situación no es sostenible y para recuperar la confianza, una de las bases de la crisis, lo que se tiene que hacer es tomar medidas cuanto antes una vez conocido el diagnóstico. En este sentido resulta esencial cambiar el modelo de gobernanza que nos ha permitido llegar hasta este estado de cosas.
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El deterioro de las cuentas públicas no es, en sí mismo, negativo. Al contrario, lo mejor que han podido hacer los gobiernos a finales de 2008 y durante 2009 ha sido expandir el presupuesto para hacer frente al shock de confianza tan terrible que inició con la caída de Lehman Brothers y se continúa después con la crisis financiera que empieza a afectar al sector real. Pero este tipo de políticas, por definición, son siempre temporales y no son sostenibles a largo plazo. Si uno quiere restablecer los fundamentos hay que aprender que las finanzas públicas, de entrada, tienen que estar en posiciones de partida fuertes, es decir, que es muy bueno, desde el punto de vista de un país, enfrentarse a situaciones de finanzas públicas donde lo normal sea el equilibrio presupuestario e incluso el superávit. Estamos viendo por ejemplo que en España un superávit del 2% no nos ha protegido de llegar a un déficit público del casi 12%. Países que tienen una tasa de crecimiento potencial alta no pueden permitirse gastar el dinero adicional que llega, hay que utilizarlo en reducir la deuda y guardar margen de maniobra para cuando llegan las crisis. En la situación actual es esencial, y se está viendo, adoptar planes de ajuste presupuestario creíbles para salvaguardar y recuperar la confianza de los ciudadanos y, también, de los mercados. Afortunadamente, hay que decir que Europa lleva la delantera al resto del mundo en consolidación presupuestaria. Una mayoría de países de la eurozona ha anunciado ya planes de ajuste presupuestario muy serios: España, Italia, Portugal, Irlanda y obviamente Grecia, en el marco del programa conjunto con el Fondo Monetario Internacional. Fuera del área del euro, destaca el Reino Unido. Es muy importante darse cuenta de que lo que estamos haciendo nosotros antes o después lo tendrán que hacer otros y cuanto más se retrase este ajuste presupuestario más costoso va a ser retomar el control sobre las finanzas públicas. No podemos olvidar que se está produciendo un debate a nivel internacional sobre si es el momento adecuado para realizar el ajuste fiscal. Ajustar el presupuesto significa reducir gastos y aumentar impuestos, y estas no son noticias que a un político le guste dar pero mantener un déficit muy alto durante un periodo prolongado tiene perversos efectos sobre la deuda. Una segunda cosa que hay que decir y recordar sobre el ajuste fiscal es que un ajuste fiscal, partiendo de una situación como la actual, es siempre bueno para el crecimiento a medio y a largo plazo, ya que cuando uno crece desequilibradamente tiene que pagar unos costes de financiación al exterior enormes que al final erosionan los gastos productivos y las posibilidades de devolución de préstamo de familias y empresas. Los ajustes fiscales pueden ser positivos incluso a corto plazo, cuando logran recuperar la confianza de los mercados, al entender estos que el país está haciendo lo correcto, y como consecuencia empiezan a bajar inmediatamente los costes de financiación. Hay muchas experiencias a nivel internacional donde se ve que un país después de hacer una ajuste presupuestario muy severo ha visto, primero, aumentar su producción en lugar de caer, por fenómenos de confianza; y, segundo, que no hay asociación o vínculo alguno entre decidir un ajuste fiscal muy fuerte y perder las elecciones después. Hay evidencia empírica suficiente para corroborar lo contrario, muchos estudios de economía política lo desmienten y es importante contárselo a los políticos. No hay asociación o vínculo alguno entre ajustes presupuestarios fuertes y castigo político en popularidad o en pérdida de elecciones. Si uno sigue viviendo de la convención o del prejuicio puede no estar beneficiando a su país ni a que el grupo político en cuestión acceda al poder o se mantenga en él. El problema de las finanzas públicas no es en cualquier caso solo europeo, sino global. La eurozona partía en 2007 con un déficit muy bajo, prácticamente de equilibrio presupuestario, y ahora mismo de las áreas económicas relevantes del mundo sigue siendo la que en 2011 se prevé que tenga un déficit más bajo. La evolución de la deuda pública en la eurozona era algo mayor que en EEUU a comienzos de la década, pero ha aumentado durante la crisis de forma moderada de manera que las necesidades de consolidación son menores. Otra razón para el optimismo es que ya han comenzado las medidas de consolidación. Optimismo pero no complacencia, porque existen problemas identificados en algunos países de la zona euro y deben por tanto empezar a adoptar medidas. Es cierto que ya están en marcha con el apoyo y la presión, llamémosla “gentil”, de sus colegas del Eurogrupo o del Ecofin. A su vez, últimamente, los mercados se están calmando y dándose cuenta de que, efectivamente, lo que veíamos no era una crisis del euro, cosa que en la ansiedad algunos mercados llegaron a ver.
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Por otra parte, es importante perseverar en el ajuste fiscal, en primer lugar, porque no debemos olvidar que hay todavía mucho respaldo público al sistema financiero que se ha concedido mediante operaciones fuera de balance, por ejemplo garantías, que seguramente no se harán efectivos, pero constituyen un elemento de riesgo añadido. En los presupuestos de muchos países, en España también, ha habido garantías a la financiación del sistema bancario y emisiones públicas garantizadas. Tenemos un FROB (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria) que ofrece una garantía implícita que puede alcanzar los 99.000 millones de euros. Seguramente no se utilizará en su conjunto, pero es otro elemento más. Y en segundo lugar, hay que tener muy en cuenta en los ajustes fiscales el envejecimiento de la población, ya que va a generar más gastos y más exigentes en sanidad, pensiones y servicios sociales, públicos o privados. LAS LECCIONES APRENDIDAS Las lecciones que hemos aprendido son principalmente dos: la necesidad de consolidar los presupuestos, para mantener una posición saneada, y acometer con urgencia las reformas estructurales. La reforma estructural es, quizá, un término que lo envuelve todo y por ello casi un eufemismo. Reforma estructural es reforma del mercado de trabajo, legislación, competencias, etc. Son reformas que eliminan barreras, por ejemplo, en el comercio al por menor, la distribución de energía,... Son reformas estructurales duras y difíciles que los gobiernos se piensan mucho al realizar sus cálculos, no solo económicos, sino también políticos. A pesar de ello, es obvio que para algunos países el único camino que les queda es empezar a pensar en reformar su mercado de trabajo. ¿Por qué? Un mercado de trabajo que en plena crisis hace aumentar el paro de poco más del 8% al 20%, por ejemplo en el caso de España, no funciona, máxime cuando vemos que en otros países el paro ha disminuido en lugar de aumentar. Esto es reforma estructural, y creo que el mensaje se ha entendido bien porque los procesos están ya en marcha. No obstante, es de esperar que se sigan entendiendo en la medida en que un país necesita dinamismo y lo único que puede hacer crecer a medio plazo es este tipo de reformas. Por otra parte, hay que reformar el marco de vigilancia multilateral y revisar la coordinación de las políticas relativas a competitividad, que se ha revelado como una gran omisión de los padres fundadores del euro. Siempre ha habido una referencia genérica a la necesidad de preservar la competitividad y evitar que un país sistemáticamente acumule pérdidas de competitividad, porque la consecuencia final la hemos visto. Cuando uno pierde sistemáticamente ventaja en coste laboral unitario, el I+D no es muy alto y no tiene nichos de exportación definidos, el reflejo inmediato es el saldo exterior. El saldo exterior se convierte en una llamada a los mercados internacionales para conseguir financiación, unos mercados que en un determinado momento pueden decidir cortar la financiación y aquí tenemos el inicio de una crisis. Este es el ciclo al que da lugar la pérdida acumulada de competitividad. Un país que hace esto se dirige hacia la pared a una velocidad constante y, por lo tanto, en algún momento llega con cierta velocidad a la pared. Es por ello necesario dotar de un marco parecido al Pacto de Estabilidad y Crecimiento a la supervisión de políticas nacionales relativas a la competitividad. Hemos visto que es un tema de interés común, porque cuando tenemos una serie de países en esta situación ponen en peligro la estabilidad del área en su conjunto. De nuevo, el caso griego es ilustrativo, pero de alguna medida también el caso español con la diferencia de que España pesa entre tres y cuatro veces más en términos de producción, con lo que el impacto sistémico de los problemas de competitividad o fiscales españoles es diferente. Hay una cuarta lección, común a todos los países del mundo, que es la de subsanar las deficiencias en el marco de supervisión del sistema financiero. En el refuerzo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento hay muchas ideas que están en circulación en estos momentos. Hay un grupo de trabajo liderado por el Presidente del Consejo Europeo, Van Rompuy, que tiene el encargo de definir qué cambios tendrían que introducirse en el Pacto de Estabilidad para que funcione de verdad. Entre ellos se encuentra el proporcionar un carácter más automático y menos político al procedimiento de déficit excesivo. Estaríamos en un mundo completamente diferente si empezasen los procesos de manera automática y solo se pudiesen frenar con mayorías cualificadas o unanimidades, si hubiera una aplicación más rigurosa y más rápida, con sanciones que fueran no solo de tipo financiero, sino también de tipo procedimental o político como la suspensión o la limitación de derecho de voto de los países que no cumplan ciertas normas.
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Europa ha adoptado algunas otras iniciativas que demuestran que no podemos hablar de una crisis del euro, sino de un salto cualitativo del euro hacia delante, hacia la idea de una Europa que comparte cada vez más. La creación, el día 9 de mayo, del mecanismo europeo de estabilización es un hito que encontraremos en los libros de texto de dentro de no mucho tiempo. En pocas horas Europa decide poner sobre la mesa, en conjunto con el FMI, 750.000 millones de euros (una cantidad que nunca los mercados pensaron fuera posible para Europa) y que están a punto de ser plenamente utilizables para programas de estabilización. Seguramente no serán necesarios si mejora el marco europeo de supervisión y coordinación pero, en caso de llegar a situaciones similares a las que hemos visto en Grecia, deberían permitir superar cualquier dificultad. A nivel de los bancos centrales se ha establecido algo muy importante y que empieza a andar el 1 de enero que es el Consejo Europeo de Riesgo Sistémico, donde los bancos centrales y el BCE, en particular, van a compartir la responsabilidad de alertar a los países y a los supervisores nacionales y, en su caso, a recomendarles que tomen medidas en el ámbito de su competencia para evitar que se produzcan desequilibrios en el sector financiero que eventualmente puedan poner en riesgo la estabilidad financiera del conjunto de Europa y del área del euro en particular. Este Consejo Europeo de Riesgo Sistémico estará localizado en Frankfurt en la misma sede del Banco Central Europeo y contara con la participación de los 27 Estados miembros de la UE, la Comisión Europea y las tres agencias de supervisión que se han creado recientemente. Esta iniciativa vuelve a poner de manifiesto que el euro no está en crisis, sino en mutación y progreso, lanzado hacia delante. Desde el punto de vista de regulación y supervisión sabemos todos lo que ha fallado en el ámbito financiero. Ahora mismo está el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea ultimando los acuerdos en normativa de capital y liquidez para reforzar la capacidad que tienen los bancos para resistir perturbaciones económicas severas. Hay otras medidas que se están adoptando en el marco del proceso del G20 y del Consejo de Estabilidad Financiera a nivel internacional y que tienen que ver con las Agencias de Calificación Crediticia, que en algunos momentos de esta crisis han sido más parte del problema que de la solución. Incluso en los prolegómenos de la crisis, en los años que la precedieron, el crecimiento del sistema financiero en la sombra estaba en el foco de preocupación de las autoridades internacionales. Para ello, hay que tomar precauciones en el “arbitraje regulatorio” y evitar que haya bancos que sientan la tentación de crear bancos en la sombra en jurisdicciones que son paraísos fiscales o paraísos de tipo financiero, y poder luchar así contra la falta de transparencia. Estos son retos importantes a los que se está haciendo frente en todo el mundo y en particular en Europa. La contribución más reciente para fomentar la transparencia son las pruebas de estrés de las que han oído hablar en la prensa y de las que hoy será el gran día. Pruebas a las que se someten 91 bancos de la UE coordinados por el CESB (Comité Europeo de Supervisión Bancaria), por los supervisores nacionales y por el BCE. El BCE ha estado plenamente implicado en la elaboración de estas pruebas de estrés proporcionando no solo métodos, sino incluso datos fundamentales para hacer estas pruebas a las que se han sometido más del 60% de los bancos. El stress test es una prueba de esfuerzo que consiste en someter a un banco a un escenario hipotético, muy poco realista generalmente, pero no excluible por definición. Por ejemplo, en el caso de la prueba de estrés en los bancos europeos, se plantea que el crecimiento acumulado para este año y el que viene sea de un 3%, menor por tanto de lo que cabe suponer, que los diferenciales o la deuda pública se mantienen en precios similares al peor momento de la crisis de riesgo soberano; y, además, que la crisis de la deuda se trasmite a los libros de créditos y préstamos del sistema bancario. Bajo estas condiciones: ¿qué bancos tendrían problemas y cuáles no? No se trata de decir si un banco aprueba o no la prueba de estrés, sino saber si es vulnerable en un escenario poco realista pero no excluible. Por lo tanto, si el banco es vulnerable hay que hacer algo para eliminar esa vulnerabilidad. Las conclusiones de estas pruebas van a arrojar transparencia; van a mostrar que hay diferentes tipos de entidades bancarias en Europa y, por lo tanto, que no hay ninguna razón para que se trate el riesgo europeo o el riesgo de bancos españoles en su conjunto respecto al riesgo de otros bancos de otros países de la Unión. Permitirá también mostrar dónde pueden acudir las entidades en busca de capital a los mercados o a los programas públicos, que todavía existen, para conseguir inyecciones de capital de manera temporal aunque estas suelen estar condicionadas a procesos de reestructuración y tener un precio bastante alto. Como ha declarado el FMI, es una importante contribución a la
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transparencia y no son menos exigentes, más bien al contrario, que las que se hicieron hace algo más de un año al sistema bancario norteamericano. Me gustaría insistir en la conveniencia de interpretar los resultados. Si uno lee banco “x” suspendido, no significa que ese banco esté quebrado, sino que al hacerle la prueba de estrés en situación de solvencia se observa que tendría problemas en un escenario que es muy difícil que se verifique. En todo caso era muy improbable que se produjera lo que vimos en 2008 y 2009 y ocurrió, así que se trata de tener los parachoques y los colchones suficientes para afrontar con éxito una situación similar. En cuanto a supervisión macroprudencial se trata de complementar la visión tradicional del supervisor bancario. Tradicionalmente se ha tendido a mirar el balance de la caja “x” o del banco “y” examinando si tiene capital suficiente, pero sin tener en cuenta que existen elementos sistémicos que pueden afectar a una entidad aparentemente solvente y hacerla vulnerable. Por ejemplo, si una caja está posicionada en determinado tipo de activos, me parece que hablar de subprime con perspectiva es una obviedad, pero a lo mejor la subprime no parecía una obviedad hace cuatro años y eso hizo a los supervisores microprudenciales ignorar que una banca sólida con exposición a ciertos productos era vulnerable si el mercado de ese papel se cerraba, como ocurrió en 2007. Para eso sirve la supervisión macroprudencial, para que, desde una perspectiva amplia, se estudie el sistema financiero en su conjunto con sus interdependencias y vulnerabilidades. Si es posible identificar estos riesgos, este elemento de supervisión debería ponerse en contacto con el supervisor microprudencial para que le diga “estás muy bien, tienes esto que no me dan mucha confianza de manera que te recomendaría...” y aquí la recomendación que el supervisor crea pertinente: reducir la exposición, no pasar de determinado porcentaje o tratar de cambiar el tipo de inversiones... reforzando la posición de las entidades. CONCLUSIÓN El euro no está en crisis, sino que está viviendo uno de sus momentos estelares. La primera gran crisis del euro, como casi todas las crisis que hemos visto en Europa desde su creación, son crisis que sirven para avanzar hacia delante. No tengo ninguna duda de que esta situación de crisis constituye en realidad un salto importantísimo hacia una mayor integración. Hay a quien le gustaría hablar de federación en Europa o de Unión Europea estrictu sensu, y no me voy a manifestar sobre ello, pero creo que es evidente para todos, o debiera serlo, que no existe otro futuro que la Unión, para cualquier país que está en Europa, esté o no en la eurozona. Abandonemos las tentaciones de alcanzar soluciones fáciles y dejemos de lamentar cuánto nos cuesta Europa, qué difícil es cumplir con ciertos requerimientos en materia de disciplina fiscal y de ortodoxia financiera, porque en un mundo global no existe para nosotros otro futuro que el europeo, que Europa. Europa nos ha proporcionado toda clase de beneficios e incluso protección durante la crisis, pero ahora tenemos que contribuir a que ese marco institucional siga proporcionando en el futuro beneficios. En realidad se está haciendo, aunque no nos demos cuenta de la importancia de lo que está pasando, de lo que significan los episodios del 7, 8, 9 y 10 de mayo de este año: aprobación del Fondo de Estabilización y otras decisiones del BCE que contribuyeron a detener un proceso de dislocación absoluta de los mercados financieros. Fue durante aquellos días en los que el papel soberano más serio no encontraba comprador, sencillamente porque los mercados habían hecho la apuesta de que el euro saltara por los aires. Tienen ahora una nueva prueba de que esto no va a ser así, de que, como siempre ha ocurrido, vamos a ganar de nuevo y lo tenemos que hacer también actuando a nivel nacional. Esta convicción ha llegado hasta los gobiernos nacionales más resistentes a esta idea y por lo tanto no tenemos otra salida que la de ser optimistas. No hay crisis de confianza en el euro, sino que es una crisis de confianza en ciertas instituciones. El euro es nuestro destino común, no tenemos otro y no es imaginable un futuro para países como el nuestro sin el euro. Gracias.
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JULIO PÉREZ DÍAZ. Científico Titular del Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Instituto de Economía, Geografía y Demografía. Centro de Ciencias Humanas y Sociales.
EUROPA Y LA REVOLUCIÓN REPRODUCTIVA. RETOS DEMOGRÁFICOS Y MIGRATORIOS PARA LA UE EN LA PRÓXIMA DÉCADA 1
Voy a hablarles de demografía , pero intentaré no ser muy demográfico, es decir, no extenderme en datos e indicadores, ya que hay muchísima información sobre la población de la UE en la página web del Instituto Europeo de 2 Estadística (Eurostat ). Alguien escribía de forma peyorativa en El País, comentando las recientes explicaciones del Presidente del Gobierno sobre las reformas en pensiones, que su discurso parecía más el de un demógrafo que el de un líder en tiempo de crisis, supongo que en buena parte por su falta de gancho. Así que yo intentaré parecer otra cosa, y no un simple demógrafo.
J. Pérez Díaz.
Normalmente, de la demografía de la UE se habla a partir de términos muy descriptivos, se aportan muchos datos y se extraen algunas conclusiones de tipo político sobre lo que hay que hacer en el futuro para evitar lo que nos espera — que parece ser es muy grave—. El eje de mi intervención es, sobre todo, la eventual existencia de alguna especificidad de la UE como ente poblacional. Intentaré convencerles de que sí y de que, en efecto, no es lo mismo la población europea que la del resto del mundo. En segundo lugar describiré cuáles son esas características que la distinguen y finalmente plantearé las consecuencias de tales características a nivel socioeconómico y político, consecuencias que, casi siempre, se consideran negativas. Tras hacer esto les presentaré muy rápidamente cuáles son las soluciones que se proponen, pero donde me extenderé es en una visión propia sobre los dos primeros puntos. En realidad, no voy a ser tanto propositivo de soluciones como reinterpretativo de la situación y de las consecuencias. Yo no creo que sean negativas y, por lo tanto, no puedo suscribir las propuestas de “solución”
1 2
Tengo una página web en la que está todo lo que publico, online y en descargables, y si a alguien le interesa puede verlo ahí: http://apuntesdedemografia.wordpress.com/ http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/
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Características demográficas europeas Europa tiene características demográficas propias bastante claras. Es, probablemente, la entidad poblacional —con algo más de 500 millones de personas— con una mayor esperanza de vida del mundo, pero ello va acompañado de una muy baja fecundidad: el número medio de hijos por mujer en Europa es el más bajo del mundo. Dentro de los ciclos vitales los demógrafos no solo cuantificamos personas, sino que una de las principales cosas que se hacen en demografía es analizar ciclos y tablas de vida, mortalidad, fecundidad, nupcialidad, etc. Si nos centramos en los calendarios por edades de los distintos fenómenos que estudiamos los demógrafos, lo que se ve en Europa es que hay un retraso considerable en los más relevantes. Por ejemplo la gente se casa, forma pareja, inicia su vida laboral o acaba de estudiar mucho más tarde que en el resto del planeta. Esta especie de “retraso” también es peculiar. Adicionalmente, la pirámide poblacional europea es muy distinta y, entre los grandes entes poblacionales, la más envejecida. En cuestiones que tienen que ver con la reproducción o el emparejamiento de las personas, cosa fundamental para la demografía, las peculiaridades son igualmente evidentes: tenemos cambios familiares muy sensibles como por ejemplo la creciente cantidad de familias de carácter diferente a la nuclear tradicional —padres con sus hijos—, o los cambios sustanciales en los roles de género en la pareja. Todo lo anterior configura una población bien identificable. Generalmente, los efectos combinados de todas estas peculiaridades se presentan de esta manera: −
−
la población europea apenas crece. De hecho, si no fuera por la inmigración el crecimiento sería prácticamente nulo e incluso en algunos países negativo, y lo más corriente es hablar directamente de “estancamiento”; y la especial configuración de la población europea por edades (su grado de envejecimiento demográfico) supone una cierta presión o carga que, además, es creciente sobre los sistemas que tienen que ver con esta estructura por edades, especialmente el sanitario o el de seguridad social. Esta presión no es solo para los Estados; el efecto de la carga de la dependencia debido al envejecimiento de la población también se siente sobre las familias.
Generalmente todo esto se asocia a la pérdida de competitividad y a una dependencia creciente de la inmigración y, como saben ustedes, eso no es inocuo. Hay quien considera que es un problema para la propia identidad cultural o “nacional” de las poblaciones de la Unión e, incluso, hay quien interpreta que como consecuencia de estos cambios demográficos, nos dirigimos hacia una Europa crecientemente conservadora, carente de imaginación, creatividad,... Como ven la situación no es muy optimista y si, además, alguien me pidiese un pronóstico de cómo van a evolucionar las cosas diría, de la forma más contundente del mundo, que los principales rasgos de esta evolución van a persistir, no van a cambiar; no vamos a tener en el futuro una Europa con una recuperación de la natalidad ni un nuevo baby—boom y no vamos a tener un retroceso en el envejecimiento de la población, sino todo lo contrario, se acentuará mucho. Consecuencias y previsiones ¿Qué hay que hacer con todo esto? Les voy a mostrar unos ejemplos de lo que se oye habitualmente. Como puede verse en los títulos de un par de artículos sobre el impacto en las pensiones, el análisis generalmente apunta a la imposibilidad de seguir en este camino, resultando corriente la afirmación de que el peso de las pensiones de jubilación va a acabar con las economías europeas. Añado también un breve texto que hace una valoración más amplia del proceso, sosteniendo que esto va muy mal incluso a nivel general, social, simbólico o cultural. Pero si se observan las fechas podrán comprobar que todo esto, por muy actual que parezca, se viene diciendo desde hace casi un siglo —las primeras frases son títulos de artículos publicados en 1930 y esa valoración general es de 1907—. No hace falta que les diga que desde 1907, a pesar de todo lo que les acabo de contar, Europa ha experimentado un progreso extraordinario.
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Consecuencias de la evolución demográfica UN PAR DE ARTÍCULOS SOBRE SU IMPACTO EN LAS PENSIONES: “Reflexiones sobre las pensiones de la vejez: la distribución y la capitalitzación igualmente imposibles en un país que se está despoblando” “El porvenir sacrificado al pasado: el aplastante peso de las pensiones de jubilación” 1930, F. Boverat en el Boletín de la Alianza Nacional, ns: 212 i 213 UNA VALORACIÓN GENERAL DE SUS CONSECUENCIAS: "...,ya no volveremos a encontrar la distribució por edad de los días de antaño: la población tendrá un aspecto muy distinto, con un gran número de ancianos y unos efectivos de jóvenes relativamente reducidos [...]. Y, si es exacto que las nuevas ideas germinan en los jóvenes cerebros, entonces esta diferencia en la distribución de las edades podrá ser asimilada a una seria perdida para la futura población." 1907, H. Westergaard: The Horoscope of the Population in the xxth Century, (informe presentado a una sesión del Instituto Internacional de Estadística, en Copenhague)
Hay por lo tanto algo que no funciona bien en esta manera de analizar la situación demográfica europea y, sobre todo, en la manera de prever cuáles son sus consecuencias, porque al menos desde hace un siglo las reiteradas previsiones no se están cumpliendo. Ni Europa ha caído, ni ha degenerado, ni ha perdido identidad, creatividad o población. Por el contrario, la población europea ha crecido considerablemente y los sistemas de pensiones —por supuesto, me refiero a las pensiones públicas de reparto — no han entrado en crisis, sino que han madurado y han crecido a un ritmo extraordinario. Entonces, ¿qué es lo que no funciona en las soluciones que suelen sugerirse de forma más habitual? La más evidente, en apariencia, es fomentar la natalidad, pero esta solución, expresada en muchos países y de muy distintas maneras, jamás ha tenido éxito. No conozco casos de políticas natalistas que hayan sido efectivas, y menos en Europa. Estamos en un país bastante ejemplar en esto; hubo una época, casi el cuarto de siglo posterior al golpe de estado franquista, en que se impusieron políticas explícitamente natalistas y la natalidad fue, pese a todo, muy baja hasta que llegó el baby-boom. No hablaré sobre las dificultades que tienen la selección de la inmigración y la asimilación, pero desde luego no parece que sea algo realmente controlado por los Estados. Lo que manda en este caso es la generación de nuevos empleos y el perfil formativo y técnico que requieren, no las supuestas necesidades demográficas de la población nacional. Los inmigrantes vendrán si tienen oportunidades, no si nuestros países los llaman a “llenar los huecos” demográficos. Por supuesto, parte del diagnóstico pesimista sobre la evolución de la Unión Europea es que vamos a perder lugar competitivo en el mundo, puesto que África o Asia crecen más rápidamente que nosotros y, por lo tanto, el peso de la población europea disminuirá. Todavía hay quien piensa que una solución posible, ya que nosotros no conseguimos aumentar la fecundidad propia, está en conseguir que sean esos países los que tengan una menor fecundidad. Pero esto ni siquiera resolvería los “problemas” a corto plazo, porque tardaría muchos años en empezar a tener efecto. En realidad, llevamos desde los años 50 y 60 embarcados en programas mundiales de planificación familiar que, a pesar de haber tenido éxitos notables, no deben ser vistos como una solución a nuestros problemas de competitividad, sino como una vía para mejorar más rápidamente la de aquellos países donde se aplican. Por otra parte, la derivación de ahorro hacia sistemas privados de pensiones no funciona como acaba de verse recientemente3. De hecho, los sistemas privados de pensiones resultan incluso menos rentables que la simple deuda pública. Hay un estudio reciente sobre la rentabilidad de estos planes y lo realmente sorprendente es que es bajísima, además de que están sometidos a las mismas tensiones a las que puedan estar sometidos los sistemas públicos por razón del envejecimiento de la población. 3
Véase el post “Planes privados de pensiones” en http://apuntesdedemografia.wordpress.com/2010/08/03/planes-privados-depensiones/#more-1040
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El control del gasto público en vejez es otra de las recetas propuestas desde siempre, pero lo cierto es que dicho gasto ha crecido porque la riqueza lo ha hecho a un ritmo todavía superior. Si la productividad sigue creciendo, como lo viene haciendo de forma cada vez más acelerada al menos desde los inicios de la revolución industrial en el siglo XVIII, el problema no es demográfico (el envejecimiento poblacional), sino político y fiscal (hasta dónde podrá el Estado gestionar parte de la riqueza creciente que produce una parte cada vez menor de la población). El gasto en vejez no es algo que vayamos a reducir para ser competitivos con otros países o continentes; es parte de nuestra ventaja. También es corriente proponer la recuperación de valores, familiares, conyugales, intergeneracionales para revertir la evolución demográfica. Todo lo que les acabo de contar, aparentemente, resulta de una pérdida o de una degradación de los valores tradicionales, así que todavía hay quien piensa que todo se resolverá recuperándolos. En fin, no me extenderé en la refutación de una posición tan arcaica. Usaré mejor el tiempo que me han dado si les propongo una explicación propia desde la demografía. La Teoría de la Revolución Reproductiva Lo que les voy a presentar es una visión alternativa de esas peculiaridades europeas en materia de población y de las consecuencias que tienen. Todo ello enmarcado en una idea que tiene pocos años y que constituye una propuesta teórica alternativa a la Teoría de la Transición Demográfica: la Teoría de la Revolución Reproductiva. Desde este marco interpretativo, la clave del asunto, lo que caracteriza a Europa desde el punto de vista demográfico, es el grado de eficiencia con que se reproduce su población. Los interesados pueden ampliar información sobre esta nueva teoría en las siguientes publicaciones.
(21/07/2005) John MacInnes y Julio Pérez: 'The Reproductive Revolution and Sociology of Reproduction' en la IUSSP XXV International Population Conference (session 907 'Interpretations of population history'). Tours, France.
Más tarde presentamos también en los congresos: – EAPS en Liverpool – IUSSP en Marraquech
MacInnes, J., Pérez Díaz, J. (2008), "La tercera revolución de la modernidad: la reproductiva" Reis: Revista española de investigaciones sociológicas (122): 89–118. MacInnes, J., Pérez Díaz, J. (2008), Demography, en Turner, B. –Ed–, The New Blackwell Companion to Social Theory (3rd Edition): Wiley–Blackwell, pp. 428–450. MacInnes, J., Pérez Díaz, J. (2009),The reproductive revolution The Sociological Review 57 (2): 262–284. MacInnes, J., Pérez Díaz, J. (2009), Transformations of the World’s Population: the Demographic Revolution, en Turner, B.S. –Ed–, The Routledge International Handbook of Globalization Studies: Wiley–Blackwell, pp. 137–161. + Contrato con Routledge
+ Proyecto financiado en el programa Nacional de I+D+I
La idea fundamental es que, igual que se hace con cualquier otro bien o servicio, es posible hablar de la productividad de los seres humanos en la fabricación de seres humanos, lo que en demografía se llama reproducción. Y la clave de la Teoría de la Revolución Reproductiva está en la comprobación de que dicha eficiencia, medible, ha experimentado un salto cualitativo en un breve periodo histórico. Lo que ocurre es que la reproducción es un proceso que no se puede estudiar en un instante temporal o en un breve periodo, no se puede medir con un censo o con los datos sobre la natalidad de un año. Por tales motivos apenas ha habido consciencia de este cambio hasta que la información disponible se ha manejado desde una perspectiva generacional. Es necesario manejar información sobre generaciones, y atender al modo en que unas generaciones son sustituidas por otras. Este punto debe entenderse en un contexto temporal amplio, y eso es lo que puede representarse mediante un diagrama de Lexis, así que voy a detenerme un poco para presentarlo
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Coordenadas temporales de la demografía y ópticas de análisis
Aunque puede parecer un poco complicado, en realidad se trata de un simple diagrama cartesiano en el que se representan las poblaciones y los acontecimientos demográficos con su doble referencia temporal, la del tiempo histórico abajo y la del tiempo de vida de las personas en el eje vertical. Las diagonales son lo que dibuja una persona o una generación, desde el nacimiento y a medida que van cumpliendo años. Cada año que cumplen se desplazan hacia la derecha en el tiempo histórico y hacia arriba en el tiempo tiempo de vida y eso va dibujando el ciclo completo de vida de una generación. En demografía lo más corriente es estudiar las edades en vertical (un censo de población nos proporciona las personas de ciertas edades en 1900 o en 1990), pero también estudiamos lo que pasa en las sucesivas edades de las generaciones. La reproducción es un fenómeno entre generaciones y eso hace que sea difícil estudiarla con los datos habituales en demografía, que son censos o mediciones en un determinado instante. Pero si entendemos entendemos que las poblaciones son entes que se reproducen, que eso es un sistema —con inputs (nacimientos) y outputs— y que eso mantiene un cierto volumen a lo largo del tiempo, de hecho permite existir a las poblaciones a lo largo de mucho tiempo a pesar de que nos morimos todos, se puede hablar de eficiencia en la producción de seres humanos, eficiencia reproductiva. En nuestro proyecto lo que consideramos es que ha habido una revolución productiva en la producción de seres humanos al igual que hubo, en su día, una revolución productiva en las manufacturas fabriles o en la agricultura. Es decir, es una revolución en la eficiencia con la que nos reproducimos, y elo es porque supone un salto cualitativo serio, no solamente un incremento gradual de esa eficiencia. Para comprender esto hay que entender también de dónde venimos, cuál es el pasado de los seres humanos desde el punto de vista reproductivo. Ese pasado está marcado claramente por una mortalidad que hoy en día nos cuesta imaginar, pero todavía alguno de nuestros mayores nos podría explicar, porque el cambio es muy reciente. Les hablo de una mortalidad que acababa con 2/10 partes de los nacimientos antes de que cumplieran un año. En efecto, una mortalidad infantil en torno al 200‰ es lo normal en la historia humana. No hay excepciones, da igual el continente, puede ser Europa, Asia o cualquier otro. Eso el primer año de vida, pero antes de cumplir los 15 años había muerto la mitad. Insisto, esto era lo normal. De esa otra mitad que llegaba viva a la edad de tener hijos hay que ver cuántos conseguían tenerlos. Hay sistemas demográficos distintos para solucionar el problema de reproducirse en condiciones tan precarias. Por ejemplo, el sistema asiático tradicional echaba mano de un matrimonio muy precoz para para las niñas. Todavía en 1960 en India la edad media de casamiento de las niñas era de 12 años. En Europa la solución era limitar mucho quién se casaba y casarlo tarde, pero que tuviera el número necesario de hijos. Era una solución condicionada por la escasez de recursos; no se puede ir generando nuevas unidades familiares indefinidamente si no hay tierras nuevas que cultivar, si no hay oficio que asumir. Hay que seleccionar mucho a los candidatos. En el norte de España era frecuente entre las clases propietarias transmitir la propiedad a un único hijo y eso daba continuidad a la explotación de las tierras y de las
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empresas. En definitiva, teníamos fecundidades habituales de 5, 6 ó 7 hijos por mujer aunque no todo el mundo tenía hijos y había mucha gente que acababa en una institución religiosa haciendo votos de castidad o yéndose a servir a la patria como soldado, porque no todos los hijos de una familia estaban destinados a reproducirse. Es importante entender que estamos hablando de fecundidades muy elevadas con un crecimiento demográfico prácticamente nulo. Era la estrictamente necesaria para mantener la población y que no se extinguiese, pero tampoco podía ser muy superior a la estrictamente sostenible por los recursos existentes. Pongo el énfasis en esto porque muchas veces se asocia reproducción o exuberancia reproductiva a fecundidad elevada, y no son lo mismo. La reproducción depende de la fecundidad pero también de la mortalidad. Curvas de supervivientes por edad. Generaciones 1856—1960. Mujeres
Fuente: Pérez Díaz, J. 2001.
Nota: cada una de las curvas que parten del lado superior del rectángulo corresponde la columna de supervivientes en las tablas de mortalidad de las sucesivas generaciones. La pendiente con que cae cada línea indica la velocidad con que desaparecen los efectivos iniciales de la generación. Las otras líneas que configuran la cuadrícula corresponden las sucesivas edades, y siguiéndolas de izquierda a derecha puede obtenerse una idea aproximada de cómo ha ido mejorando la supervivencia hasta una determinada edad a lo largo de las sucesivas generaciones.
En esta diapositiva podemos ver las curvas de supervivencia de las tablas de mortalidad de estas generaciones. Verán que a la edad de 1 año en la primera de las curvas ya hay menos de 800 de cada 1.000 nacidos en España, es la generación que nace en 1856—1860. A la edad de 5 años ya quedan menos de 600. En definitiva, prácticamente la mitad se ha muerto a los 15 años. Una de las características de Europa es, precisamente, ser la pionera en cambiar esto. Fíjense cómo han cambiado las curvas de mortalidad, la última de los nacidos en 1956—1960 apenas tiene mortalidad infantil, la línea se vuelve casi horizontal hasta edades muy avanzadas, hasta los 65 años todavía no han muerto ni siquiera 1/10 parte de los nacidos y prácticamente la mitad están vivos a los 90 años. La mitad de los que nacimos en los años 60 seguiremos vivos hasta prácticamente los 90 años. No hace tanto, desde el punto de vista histórico, la mitad estaba muerta antes de los 15 años. Este proceso es bastante más temprano en el conjunto de Europa que en España, país que se apunta tarde a esta modificación de las pautas de mortalidad. A principios del s. XX formaba parte todavía de los países más atrasados en ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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materia de mortalidad en Europa. Por tanto, este cambio en las curvas de supervivencia es una de las características importantes de Europa que después se han extendido al resto del mundo. Cuando hablo de eficiencia reproductiva esta es la condición previa necesaria. El hecho de que las personas nazcan pero no vivan el tiempo suficiente como, a su vez, para tener sus propios hijos, es un motivo de ineficiencia reproductiva considerable. De hecho, con la fecundidad más alta del mundo, la mayor que podamos imaginar, si nadie sobrevive hasta los 15 años, la reproducción es nula. Por lo tanto, la proporción de los que sobreviven a esas edades es fundamental. He escrito incluso un libro entero sobre otro umbral de eficiencia reproductiva que es conseguir que la mayoría de los nacidos vivan no solo para tener hijos, sino para criarlos. Es lo que he llamado la “madurez de masas”. En el gráfico anterior se puede ver cuál es la primera generación española que consigue llegar viva a los 50 años sin haber perdido en las edades anteriores más de la mitad de sus componentes iniciales. En otras palabras, la primera que masivamente consigue sobrevivir a la edad en la ha conseguido criar a sus hijos y no los ha dejado huérfanos de manera precoz. Esa supervivencia de 500‰ hay que rastrearla hasta ver cuándo la edad de 50 años está situada por encima de la línea horizontal central, y eso no ocurre hasta las generaciones nacidas a principios del s. XX en España. Por tanto, hasta la segunda mitad del s. XX no ha cumplido 50 años de de edad ninguna generación que no haya perdido por el camino la mitad de su efectivo inicial. Ese es un umbral adicional desde el punto de vista de la eficiencia reproductiva. Les contaba que en Europa nos llevaban ventaja muchos otros países. Pues bien, las primeras generaciones que consiguen la madurez de masas, por ejemplo en Suecia —no hay muchos países en los que se puedan construir tablas de mortalidad para generaciones pero hay algunos— habían nacido en 1819. Nos llevaban una ventaja sustancial, al igual que Francia, Canadá. Primeras generaciones de la madurez de masas en Suecia, Canadá y España
Fuente: Pérez Díaz, J. (2002), pg. 16.
La eficiencia se traduce en otras variables muy evidentes, como la progresiva orfandad que se va acumulando con las sucesivas edades en cada generación. La tendencia es claramente descendente, cada vez a la misma edad las generaciones van naciendo y tienen vivos a sus padres durante más años. El hecho de que los jóvenes tengan a sus padres vivos les exime del trabajo precoz. Las primeras generaciones del s. XX en España tienen una edad media de inicio en la carrera laboral de 13 años. Eso tiene que ver con la supervivencia de sus padres. Otro indicador relacionado con esa mejora de la supervivencia es la escolarización. Si tus padres están vivos puedes ir a la escuela, pero todo cambia si tienes que contribuir cuanto antes a los ingresos familiares.
Otro salto en el que se traduce la eficiencia reproductiva es la proporción de niños que vienen al mundo y viven su infancia teniendo no sólo una generación por delante, sino dos, es decir, teniendo a los abuelos vivos, cosa que no me cabe ninguna duda, contribuye al bienestar de toda la línea familiar y en particular al de los propios niños. ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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Todo esto es solo un muestra de lo que ha pasado en Europa mientras muchos países del mundo aun no han conseguido niveles de eficiencia reproductiva similares. Digo que es sólo una muestra porque a los efectos meramente automáticos de la universalización y democratización de las “vidas completas”, se añaden los que indirectamente afectan a la ancestral distribución de roles productivos—reproductivos y, por lo tanto, a la tradicional relación entre sexos. Si hablamos de la consecución de la eficiencia reproductiva, está claro quiénes son las principales beneficiadas de todo esto. Desde tiempo inmemorial, la mitad de la humanidad tenía como tarea principal en su vida o como principal tarea identitaria la reproducción. El 50% de la humanidad estaba dedicada a esta función esencial e ineludible en un sistema “reproductivo” muy ineficiente. El salto cualitativo que hemos experimentado es, en primer lugar, que todo el mundo viva hasta la edad de reproducirse, y después, que la mayor parte de los nacidos vivan para tener tiempo de criar a sus propios hijos; y ahora estamos en una nueva revolución de la supervivencia y es que la mayor parte de los nacidos también viven para ver a sus nietos. Como en cualquier revolución productiva, al igual de lo que ocurrió con la revolución agraria o la industrial, cuando se gana en eficiencia productiva en cualquier sector, automáticamente hay una cantidad tremenda de mano de obra que queda liberada de esa ocupación. No voy a restar mérito a movimientos, ideologías o feminismos que han sido fundamentales para el proceso de igualdad femenina, pero ideas igualitarias desde el punto de vista de género existen desde tiempo inmemorial. En Atenas en el s. V a. de C. ya había ideas de este tipo, pero sin la necesaria revolución de la eficiencia reproductiva era muy difícil ponerlas en práctica. Insisto, las fecundidades elevadas en el pasado no eran opcionales, no había otra alternativa. La alternativa era la extinción. El principal efecto de esta eficiencia reproductiva, de este éxito en que los niños que vengan a este mundo vivan vidas completas y contribuyan a su vez a la reproducción, es que las mujeres han quedado liberadas muy sustancialmente de las cargas ancestrales de la reproducción. La reproducción se ha vuelto más opcional de lo que ha sido jamás. Obviamente se pueden tener hijos hoy en día, pero se puede elegir libremente cuántos e, incluso, no tenerlos, y es la primera vez que todo ello es principalmente resultado de la mera decisión individual. Pues bien, de nuevo este es un rasgo demográfico en el que Europa es claramente pionera. Esto libera mano de obra para otras actividades y, evidentemente, todos pensamos en el mercado de trabajo productivo y remunerado, en bienes y servicios, en el que efectivamente, la UE tiene las tasas más altas de actividad femenina por unidad poblacional del mundo. No son cosas desligadas. Fíjense que el cuadro demográfico empieza a ser muy distinto del triste panorama con que suele presentarse este tema, tal como les mostraba al empezar. Sí hay peculiaridades europeas desde el punto de vista demográfico, pero no son tan catastróficas como se nos suele hacer ver. Incluso —a título de provocación, no estoy afirmando que ocurra— llego a especular sobre si podríamos estar en un proceso de insospechada reestructuración de la tradicional distribución de los roles productivos—reproductivos, al menos en Europa, aunque es cierto que otras partes del mundo van también en la misma dirección. Hasta ahora dicha distribución ha estado centrada en el sexo, la masculinidad estaba especialmente definida por la dedicación a las tareas productivas y la feminidad por la dedicación a las tareas reproductivas. Hoy, especialmente entre las mujeres jóvenes, cada vez hay más similitud en el tipo de actividades, estudios o trabajo, que tradicionalmente caracterizaban a los hombres. Pero existen pocas investigaciones sobre lo que está ocurriendo con los roles de género en el resto de edades. De hecho se suele mirar con más recelo a las mujeres mayores porque siguen teniendo sus roles tradicionales. Lo que les sugiero es que se planteen si podríamos estar camino de una redistribución de los roles productivos— reproductivos, en la que el eje diferenciador acabará siendo la edad, no el sexo. Por ilustrarlo de algún modo piensen en quién está esperando a los niños por las tardes a la salida de los colegios. Lo que sugiero es que las actuales tendencias, prolongadas indefinidamente, conducirían a que los mayores acabaran asumiendo los roles reproductivos, mientras las edades anteriores serían las que asumiesen los roles productivos.
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¿Nuevas tendencias en la distribución de los roles productivos y reproductivo?
Pérez, J. (2003) La madurez de masas. Imserso, Madrid
También convendría matizar la visión que tenemos del cambio de estructura por edades en Europa o en los países demográficamente más avanzados. Parece que todo son secuelas negativas de esa evolución, todo es carga del sistema de pensiones, carga de cuidados y olvidamos que el envejecimiento de la población como primer efecto lo que hace es generalizar que haya personas maduras en su primera vejez y estas personas no están mal de salud, de hecho están mucho mejor de salud de lo que han estado jamás. De nuevo aquí hay un efecto de las progresivas diferencias entre generaciones. Lo que es claro es que de repente tenemos un actor social (macro y microsocial, porque el nivel familiar está siendo fundamental), la vejez, hasta ahora muy escaso y que está jugando un papel muy importante en el bienestar colectivo. Hay incluso quien especula sobre el motivo por el que la especie humana no acaba con sus ejemplares una vez han acabado de reproducirse. Es decir, ¿por qué no nos morimos todos a los 50 años? Desde el punto de vista evolutivo es extraño porque, desde luego, ya función evolutiva no tiene. Por eso algunos consideran una aberración que se sobreviva tantos años una vez pasada esa edad. Pero empieza a haber también también científicos que consideran que ése es también un mecanismo evolutivo porque, tradicionalmente, entre los mamíferos superiores, los ejemplares de mayor edad ayudan a sus hijos a cuidar de sus nietos. Tampoco es tan descabellado pensar que estamos entrando en un sistema de reproducción con participación de tres generaciones. En cualquier caso, aunque estamos generalizando, son ya mayoritarias las familias de tres generaciones y en la UE acaban de generalizarse en los últimos años también las que tienen cuatro generaciones presentes. Habrán oído hablar de cómo se ha reducido la familia, pero esa es una visión parcial. Ciertamente, se ha reducido en la dimensión horizontal, entre gente de las mismas franjas de edades, pero se ha ampliado muchísimo en la vertical. Prácticamente la mitad de los niños en España vienen al mundo en familias no sólo de tres, sino de cuatro generaciones. Y son los mayores en su primera vejez los que están haciendo de cuidadores tanto por abajo como por arriba. Quien cuida de las personas muy mayores con problemas serios de salud no son mujeres en su edad media laboral, como se suele entender, sino mujeres maduras en su primera vejez. Añádase la novedad de que los hombres empiezan a ejercer también esos papeles; una vez que se jubilan jubilan difícilmente mantienen sus roles tradicionales masculinos y empiezan a tener relación con los niños, con el cuidado de la familia, con tareas de soporte. Esto es algo sin precedentes ya que la masculinidad se definía como muy alejada del cuidado de los los niños hasta hace cuatro días. Se dan muchas soluciones a todos estos problemas. Un ejemplo, y esto es de hace cuatro días, es un artículo publicado en Libertad Digital que extraía datos y conclusiones de un estudio de una consultoría financiera, curiosamente. Servía para usar estas pirámides en un titular según el cual en España faltan de 9 a 12 millones y además permitirse decir que nuestra crisis actual se debe a la falta de nacimientos. El procedimiento tan interesante por el que han hecho estos cálculos es considerar el momento álgido del baby—boom español como la tasa de natalidad que deberíamos haber mantenido indefinidamente. En cuanto a volumen, en el primer gráfico, serían 9 millones más de nacimientos de los que ha habido en realidad o como tendencia, en el segundo, serían 12 millones más. No hace falta que les diga quienes hacen estos malabarismos con los datos no son demógrafos y que los demógrafos no avalamos en absoluto este tipo de manipulaciones. No quiero imaginar lo que sería la infancia o la juventud españolas en la actual situación si
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tuviéramos 12 millones más de niños. No sé a qué habríamos renunciado: a la educación de las mujeres, sus estudios universitarios, a la emancipación de los jóvenes que estarían viviendo todos con sus padres,... Los nacimientos que faltan en 2010 (de 9 a 12 millones)
(17/07/2010) Libertad Digital
Desde luego las soluciones no van a venir por ahí, ya que las tentaciones natalistas las conocemos desde hace mucho tiempo y no dan resultados reales. Un país muy natalista, desde hace bastante más de un siglo, es Francia aunque, en su día, los motivos fueron más bien militares. Había una especie de confianza en el poder del número de las personas en términos de fuerza militar y, digamos, del lugar ocupado en el contexto internacional. Todo eso después de la Segunda Guerra Mundial y la bomba atómica se ha revelado evidentemente falso. Hoy en día no tiene ningún sentido plantearse el peso numérico poblacional como un factor competitivo a esos niveles pero, en cambio, seguimos teniendo personas que creen en este tipo de soluciones que no funcionan. Casi a nivel anecdótico les enseño cómo se veía la cuestión de la natalidad y cómo se asociaba con la cuestión de la potencia nacional hace un siglo. Un buen golpe de bayoneta (1910s)
Juega con el doble sentido, mucho más explícito en francés, ya que al pene también se le llama "baionnette" en argott. Al pie "Bravo poilu!" Huss, N. M. (1989), Pronatalism and the popular ideology of the child in wartime France: The evidence of the picture..., En WALL & WINTER, (1989) pg 342
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Reinterpretación en el debate demográfico Para terminar mi intervención, no voy a darles recomendaciones políticas, sino una reinterpretación que, en demografía, tiene la ventaja de resultar muy clara desde el punto de vista analítico. La población en sí misma, si no se sabe nada más que su número, dice muy poco, y esto es así porque, incluso desde el punto de vista del análisis demográfico, cada uno de sus componentes es algo así como una percha. Tengo nacimiento hasta su defunción, y voy siguiendo a esta persona a lo largo de su vida, y veo qué cosas hace, y qué características va asumiendo, qué nivel de estudios tiene, cuáles son sus lugares de residencia, cuál es su historial de vida desde el punto de vista del emparejamiento, si ha tenido hijos o no... Pues bien, todo esto es lo importante de la demografía, y no el simple número de personas en cada edad. Es como resultado de esta manera de entender las poblaciones como la UE aparece claramente distinta respecto a otras poblaciones. ¿Cómo es y qué hace la población europea? Frente al hecho tan clásico pero tan manido de simplemente contar personas —lo que mi maestra, Anna Cabré, llamaba la demografía ganadera—, frente a la preocupación de si somos menos en relación a Asia, de lo que nos tenemos que preocupar es de cómo es la población europea y a qué se dedica. En ese sentido las ventajas comparativas de tener el perfil demográfico que tenemos en la UE respecto al que tienen el resto del mundo son evidentes y, de hecho, probablemente dicha ventaja se irá reduciendo en el futuro, pero no porque el nuestro sea un modelo con efectos negativos, sino porque es el modelo que seguirán también los demás en el futuro. Algo que también quisiera dejar caer es que las políticas demográficas tradicionales, las que estuvieron tan de moda en los años 30, cuyo objetivo era adaptar las características de las poblaciones, su volumen y distribución e intentar variarlas en bien del Estado, son bastante sospechosas en un momento histórico como el actual, ya que están utilizando a las personas como medio, cuando las personas, los ciudadanos de Europa somos los destinatarios de las políticas y no sus herramientas. Por supuesto el futuro no está escrito pero sí quisiera insistir en que estamos en medio de un proceso, esto que llamamos revolución reproductiva, que no ha acabado. La pirámide poblacional va a continuar envejeciendo en el futuro. Después, una vez vayan extinguiéndose las generaciones más voluminosas de los año 50—60 del baby—boom en la UE volveremos a una pirámide más equilibrada pero, desde luego, nunca más volveremos a las pirámides tradicionales con esa base tan amplia y con tan poca gente en edades avanzadas, sino que parecerá más una columna. La manera de mejorar la población no va a ser incrementarla y, de hecho, el acelerado ritmo de crecimiento al que nos acostumbramos en el siglo XX fue una anomalía que no se repetirá, y debemos alegrarnos por ello. El caso que vivimos en estos momentos, la situación del mercado laboral español es muy evidente: ¿cómo se puede sugerir como solución a los problemas económicos de este país tener más hijos cuando ni siquiera está garantizada la ocupación de las personas que tenemos? Si hay un problema para las arcas de la Seguridad Social, para la sostenibilidad de los servicios y de las arcas públicas es precisamente la desocupación y el abaratamiento de los recursos humanos que tenemos. Debo decir que estos recursos humanos son de la mejor calidad que ha habido jamás y claramente estamos desperdiciando recursos. No todo lo que les he contado es mérito de los Estados, sino que aquí hay un actor tanto o más importante que son los propios individuos —las familias, los padres, las madres— cuidando de sus hijos y mejorando su supervivencia y no siempre tiene que ver con las actuaciones públicas. La vida de las personas no solo depende del Estado, aquí todos tenemos mucho que ver. Sobre todo, y como reflexión final, les recuerdo a un europeo, Thomas Robert Malthus, que hace bastante tiempo negaba la posibilidad del progreso. Para eso escribió su ensayo sobre la población contestando a los ilustrados franceses Condorcet y Goldwin, en el que negaba la posibilidad de la perfectibilidad humana —esa es la expresión que utiliza en el subtítulo de su ensayo—. Se equivocó siempre. La población de la UE, desde la época de Malthus hasta la actualidad, se ha multiplicado varias veces —ha experimentado un crecimiento tremendo— y hoy en día está muy estabilizada porque estamos en un estadio avanzado de ese proceso de cambio. Desde luego lo que no ha ocurrido es la gran catástrofe, y digo esto para cuestionar un poco a los otros alarmistas. Entre ellos están, por un lado, los natalistas y luego están los malthusianos que también ven un futuro muy negro por todos lados.
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La reflexión que les hago es: no contemos solo cuántas personas hay; si sólo contamos cuántas personas activas y cuántos jubilados hay, las pensiones actuales no son posibles y su mantenimiento y mejora hasta aquí resulta incomprensible y antiintuitiva. ¿Cómo es posible que todavía tengamos pensiones cuando tenemos más jubilados que nunca, cobran más y durante más tiempo? Sin embargo el sistema funciona mejor que hace 20 ó 30 años. Eso solo es posible porque el progreso existe, la productividad de los ocupados se ha incrementado a una velocidad muy superior y se produce más riqueza por ocupado. En definitiva la clave, y vuelvo al principio, es que la productividad de los seres humanos tiene que ver con sus características. La demografía también trata sobre ellas, y puede darnos muchas claves sobre el progreso experimentado, iniciado en Europa y hoy en trance de convertirse en planetario. La demografía no es la anunciadora de catástrofes que normalmente se pretende. Lo que hace en realidad es revelarnos un salto cualitativo trascendental en el propio progreso de la humanidad. Muchas gracias por su atención.
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LLUÍS BASSETS
LLUIS BASSETS. Director adjunto de El País
LA EUROPA INVISIBLE
Ll. Bassets.
1.
El día en que Europa se esfumó. El acuerdo final entre China y Estados Unidos en la Conferencia del Clima. La negociación de Turquía y Brasil con Irán sobre desarme nuclear. El FMI sustituye a la Comisión Europea en el rescate de las finanzas públicas europeas.
2.
El Tratado de Lisboa entra en vigor: la década europea perdida. En Niza, diez años antes, se lanzó el proceso que ahora culmina. El fiasco de la Constitución.
3.
La desunión europea: ampliación a 27 sin profundización. Vieja y Nueva Europa. Los efectos de la guerra de Bush.
4.
Dos asignaturas pendientes y mal resueltas: las relaciones con Rusia y la candidatura de Turquía. El escudo antimisiles.
5.
Muchas sillas para un poder cada vez más declinante. Los europeos en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y en el G20. El arma nuclear: los europeos en las negociaciones de no proliferación.
6.
Sin demos europeo. También sin partidos verdaderamente europeos. Sin opinión pública ni medios de comunicación europeos. Unas elecciones europeas que no son europeas.
7.
El desequilibrio entre las instituciones. El poder cada vez más limitado de la Comisión. El Consejo omnipotente. El Parlamento Europeo, cámara de ecos y de resonancias engañosas.
8.
Regresan los viejos reflejos de política exterior. Reino Unido quiere resucitar la Commonwealth. Sarkozy lanza sus redes en el Mediterráneo y África. Alemania se despega y proyecta hacia el Rusia.
9.
Transformación de los sistemas de partidos clásicos. Fragmentación e inestabilidad. Aparición de populismos antieuropeístas. Polarización política en torno a la inmigración a los impuestos y a Europa.
10. Europa bajo los efectos de la crisis económica. La reforma del Estado de bienestar. El gobierno económico del euro. Los movimientos tectónicos pasan desapercibidos hasta el momento en que se produce el seísmo. Los cambios que está experimentando nuestro mundo en todos sus niveles, desde la economía globalizada hasta la demografía y, sobre ................................................................................................ CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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todo, el reparto del poder, se han manifestado en todo su potencial, incluso conflictivo, en los últimos tres años, coincidiendo prácticamente con la crisis financiera que empezó en 2007 en Estados Unidos, con el final desastroso de la presidencia de George Bush y con la parálisis de nunca acabar de la Unión Europea, que ha arrastrado los pies en la resolución de sus conflictos institucionales —el reparto de poder, una vez más—— hasta diciembre de 2009. Estamos en un momento de grandes transformaciones geopolíticas que además tienen difícil y discutible traducción en una arquitectura internacional surgida del final de la Segunda Guerra Mundial y nunca actualizada a fondo, de acuerdo con las nuevas realidades. Pasamos de un mundo unipolar, en el que una sola superpotencia parecía organizar el mapa entero del planeta, a otro mundo multipolar, mucho más complejo, en el que son varias las potencias con vocación mundial en juego y han aparecido nuevos agentes globales, desde las multinacionales, sobre todo las grandes empresas tecnológicas como Google y Microsoft, hasta las instituciones internacionales, las ongs o los grupos terroristas o las grandes organizaciones del crimen sin fronteras. Los nuevos conflictos y pugnas ya no se darán obligadamente en el futuro entre potencias regionales o mundiales, sino entre nuevos agentes globales de distinto orden. Un buen ejemplo es el contencioso entre la superpotencia geopolítica china y la superpotencia tecnológica y bursátil Google. No es difícil imaginar una guerra cibernética entre agentes internacionales informales, como una mafia y una empresa tecnológica. La Unión Europea es una de las grandes instituciones internacionales que cuenta en este nuevo panorama. Sobre todo en cuestiones comerciales, en asuntos de regulación de la competencia, y en cooperación y ayuda humanitaria, asuntos en los que es una auténtica superpotencia. Pero cuenta poco políticamente. En todo caso cuenta mucho menos de lo que se esperaba de ella, de lo que esperábamos los europeos europeístas y de lo que los Estados socios e incluso el conjunto de la comunidad internacional preveían. Una de las razones de su poca visibilidad radica en la fragmentación de sus representaciones en unas instituciones internacionales que se hallan en fase de transformación. La UE tiene dos sillas permanentes en el Consejo de Seguridad y hay un país, Alemania, que aspira legítimamente a ocupar una silla en una futura ampliación en la que hay que incluir a Brasil, India y algún país africano. Mucho más nutrida es su representación en el G20, ahora mismo el foro de gobernanza económica mundial más importante, reunido ya en cuatro ocasiones desde que empezó la crisis y que ha venido a sustituir ya definitivamente al G8 en estas funciones. Es evidente que la ausencia de una silla única europea en estas instancias es un factor de invisibilidad y también de debilidad objetiva en el que se expresa perfectamente el drama político europeo: cada país por su cuenta apenas tiene peso internacional, pero nadie quiere renunciar a su escaso y decreciente peso a favor de una sola voz y un solo voto mucho más potente y capaz incluso de liderar con Estados Unidos el conjunto del planeta. Un momento decisivo en el que se ha comprobado cómo las gasta este nuevo reparto de relaciones de poder en el mundo ha sido la Conferencia del Clima de Copenhague, en diciembre pasado. En ella ni la Unión Europea ni los principales países comprometidos con el proceso, como es el caso de Alemania, y menos todavía sus dirigentes, caso de la canciller Angela Merkel, han jugado papel alguno en las conclusiones y resolución final acordada por China y Estados Unidos con la complicidad de India y Brasil. Para Merkel, llamada hasta entonces la canciller del Clima, ha sido un revés tangible y a la vez simbólico, en el que se expresa el enorme fracaso cosechado por quienes más habían combatido para conseguir una revisión del tratado de Kyoto que significara compromisos concretos en recorte de emisiones por parte de todos. Europa es poco visible en las instituciones y en el nuevo paisaje político, pero es muy visible en otro paisaje, el de la crisis, y no por buenas razones. La crisis ahora es fundamentalmente europea, y no es únicamente económica y coyuntural, sino social, política, cultural e institucional. El Grupo de Reflexión sobre el futuro de Europa, presidido por Felipe González, la ha sintetizado con estas palabras de tintes sombríos. Nos encontramos con “una crisis económica global; Estados al rescate de banqueros; envejecimiento demográfico que afecta a la competitividad y al Estado de bienestar; competencia a la baja en costes y salarios; amenaza de cambio climático; dependencia de unas importaciones de energía cada vez más cara y escasa; o desplazamiento hacia Asia de la producción y el ahorro”, además de amenazas advertidas mucho antes como el “terrorismo, el crimen organizado o la proliferación de armas de destrucción masiva”.
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Según esta pintura, Europa crecerá menos que el resto del mundo, disminuirá su peso mundial en términos demográficos y de PIB, quedará rezagada en creatividad e innovación tecnológica. Sus necesidades de energía seguirán creciendo, incluso con mejoras en el ahorro y en la eficiencia. Lo mismo sucederá con la dependencia del petróleo, que seguirá representando un 80 por ciento de la oferta a pesar del incremento de las energías alternativas. Esta crisis europea se puede analizar a partir de varios substratos o capas, que van desde lo más formal, como son los tratados y las instituciones, tal como ya he apuntado al iniciar hoy mi charla, hasta lo más enraizado en las creencias de los ciudadanos, como son los valores e ideologías. Pues bien, el primero y más elemental de los substratos con que tropezamos sólo abrir el periódico cada día, corresponde precisamente a la destrucción de aquel viejo orden westfaliano de los Estados nación, un proceso que empezó hace muchos años y ha ido encontrando mal que bien sus alternativas en instituciones como la Unión Europea. Entonces, es decir, ahora, hemos podido comprobar hasta qué punto esta crisis responde a la definición de crisis: puesto que el viejo orden, totalmente obsoleto, no quiere desaparecer pero no hay forma de que una nueva organización de las cosas venga a sustituirlo. Los viejos estados ya no sirven y las nuevas organizaciones tampoco. Asaltados por la tempestad de la crisis económica y situados en una deriva de incierto futuro, los europeos no tenemos fuerza, ni convicción, ni voluntad suficientes para navegar por nosotros mismos como tales en nuestra Unión, pero tampoco hay posibilidad alguna de regresar al pasado y reinstalarnos en el mundo global exclusivamente como alemanes, franceses o españoles. La primera crisis, pues, corresponde a las modificaciones gigantescas en el orden geopolítico mundial, que han convertido el viejo orden formado por naciones soberanas, organizadas en torno al mundo bipolar de la Guerra Fría, en un nuevo orden multipolar. En este nuevo paisaje, la primera observación que cabe realizar respecto al papel y al peso de Europa es que se trata de un continente y de un conjunto de países en abierto declive. Un declive que como ya hemos visto no es tan sólo económico y político. En su base se halla una demografía decreciente, el envejecimiento de su población, y por supuesto una pérdida de riqueza relativa en comparación con el resto del planeta. Este es un fenómeno que alcanza a toda Europa y América del Norte, es decir, Canadá y Estados Unidos, y que ha sido descrito recientemente por Jack Goldstone en un artículo de referencia titulado La Nueva Bomba de Población. Las cuatro grandes tendencias que cambiarán el mundo, que el autor del artículo describe como sigue: 1.– la pérdida de peso demográfico del mundo desarrollado con el correspondiente cambio de centro económico del planeta; 2.– el envejecimiento y declive de la fuerza de trabajo de los países desarrollados, con el correspondiente aumento de demanda de mano de obra inmigrante; 3.– la concentración del crecimiento en los países emergentes, de población más joven, pobre, y en gran parte de religión islámica; y 4.– la urbanización masiva del planeta, con la correspondiente aparición de unas nuevas y extensas clases medias, con gran capacidad de consumo y con nuevas y acuciantes necesidades en salud, educación e infraestructuras que requerirán inversiones gigantescas. Para que nos hagamos una idea de lo que está sucediendo, Europa está regresando en cuanto a demografía y riqueza a las proporciones relativas que tenía en la época preindustrial. En 2050 lo que llamamos mundo occidental significará en población el 12 por ciento del planeta: a principios del XIX era incluso superior, el 20 por ciento. En riqueza, el PIB occidental será inferior al 30 por ciento mundial, inferior al de principios del siglo XX, en el que se llegó a alcanzar hasta el 68 por ciento justo en 1950. Nuestro continente se encoge a toda velocidad en relación al tamaño del resto del planeta, pero no sólo en habitantes y en riqueza, también en recursos, en poder y en influencia. No es pues un declive únicamente cuantitativo. En su conjunto, nos podemos consolar estadísticamente porque Europa sigue siendo la primera potencia económica y comercial del mundo, el primer donante de ayuda al desarrollo y el mejor y mayor ejemplo de soft power o poder blando de la historia de la humanidad. Pero hay que matizar que incluso estas cifras y estas observaciones pertenecen a la época en que la Unión Europea se hallaba todavía en una fase de expansión y de una transformación que empezó con la firma del Tratado de Roma y no ha cesado hasta ayer mismo. En el momento en que nos adentramos en una crisis económica de profundidad insondable incluso estos parámetros habrá que empezar a poner en duda, sobre todo si comparamos el débil crecimiento de la economía europea previsto ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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para el conjunto de 2010 de un 0’9 por ciento, con el buen ritmo del 2’8 recuperado por Estados Unidos y con el 11’9 de la efervescente economía china. Sin contar con el endeudamiento y el nivel de los déficits de los países occidentales, encabezados por Estados Unidos, que nos convierte además en buena parte en dependientes de la financiación de nuestros agujeros fiscales a través del ahorro de países como China. Ha pasado ya la época en que todavía políticos e intelectuales de prestigio, consideraban que la UE podía ser la superpotencia del siglo XXI. El proyecto neocon de mantener en el siglo XXI la hegemonía norteamericana, expresado incluso en el nombre de uno de sus principales think tanks, el Project for an American Century pasaba, entre otras cosas, por una estrategia de división y debilitamiento de Europa, que fue debidamente desplegada sobre todo en los preparativos de la Guerra de Irak. Los neocons han sido desalojados del poder y su proyecto aparentemente no se ha materializado, aunque algunos analistas como George Friedman consideran, en su libro ‘Los próximos cien años’, que se están cumpliendo, incluso bajo la batuta de Barack Obama, buena parte de sus objetivos. Pero lo que sí se ha producido ha sido la división de Europa y su renuncia probablemente definitiva a jugar en la primera división mundial como agente internacional. Y si ahora cayera el euro, además del efecto de debilitamiento a largo plazo que se produciría en todas sus economías, dejaría de actuar otro de los escasos mecanismos que confieren a la Unión Europea protagonismo, poder e influencia en la marcha del mundo. La renuncia europea al protagonismo global se produce así en un momento crucial, en un instante de tormenta perfecta y quizás de naufragio, en el que coinciden varios factores simultáneamente: El primero es el relevo presidencial en Estados Unidos, con la instalación de una nueva administración más multilateralista y realista en política exterior, partidaria del llamado smart power o poder inteligente que combina la diplomacia con la dosis imprescindibles de acción militar, pero no confía la resolución de los conflictos exclusivamente a la magnitud de la amenaza militar que puede exhibir Estados Unidos. Se halla en cuanto a actitud e ideología más próxima a los europeos, pero no en intereses, que le acercan mucho más a Asia y sobre todo al grupo de los países BRIC; y tampoco en sintonía personal del presidente con los políticos europeos. Barack Obama es probablemente el presidente norteamericano que tiene menos vinculaciones biográficas y sentimentales con el Viejo Continente de los últimos cien años. El segundo factor es una consecuencia geopolítica de los cambios económicos y demográficos, como es la definitiva instalación de las nuevas potencias mundiales, los ya mencionados BRIC, en las mesas de negociación y resolución de conflictos y contenciosos: cambio climático, comercio mundial, desarme o no proliferación nuclear. El final de la primera década del siglo XXI es claramente el momento de su irrupción en la escena internacional. Su participación en los grandes foros mundiales ha desbordado en los últimos meses cualquier protagonismo europeo. El ejemplo más llamativo y mediático es el de Luis Inácio Lula da Silva, el presidente de Brasil que ha robado directamente el protagonismo de los europeos en Oriente Próximo y en las negociaciones sobre no proliferación con Irán. Pero si queremos localizar un ejemplo de protagonismo más de fondo bastará con referirnos a la creciente influencia de China en África y en América Latina, donde también ha sustituido la vieja influencia europea tan contaminada por el colonialismo, a través sobre todo de sus inversiones en obras públicas y de sus estrechas relaciones comerciales como comprador de materias primas. El tercer factor es la culminación de la etapa de reformas institucionales con la que la Unión Europea ha pretendido adaptarse a las nuevas necesidades del mundo global. La aprobación del Tratado de Lisboa, después de un largo y tortuoso proceso que empezó con el proyecto frustrado de Constitución Europea, hace nada menos que diez años, ha sido presentada por los dirigentes de los 27 como el momento en que Europa finalmente contaría con los instrumentos para ocupar el lugar que le corresponde en el escenario internacional; y se ha pretendido que con el nombramiento de los nuevos altos cargos europeos, diseñados por el nuevo Tratado, quedarían al fin superadas las dificultades de interlocución y protagonismo que impedía a los europeos participar con la fuerza que les corresponde en la concertación de las decisiones globales junto a las otras grandes potencias. Todo este planteamiento se ha revelado falaz y pueril. Lo menos que puede decirse es que Europa va siempre con un Tratado de retraso. Lisboa llega demasiado tarde en un mundo que se mueve a toda velocidad, fruto sobre todo de la desgana y la pereza de los gobiernos europeos, ensimismados en sus problemas domésticos más cortoplacistas, sus
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peleas electorales para conservar sus pequeñas cuotas de poder e incapaces de levantar la mirada para observar lo que sucede en el mundo y las amenazas que se acercan por el horizonte. Hay un problema de fondo, conocido desde hace años, pero que ahora ha estallado ya en toda su evidencia. No hay un demos, un pueblo democrático europeo. No lo ha habido nunca y tampoco se ha avanzado en ningún sentido en su construcción. En consonancia con este hecho, no hay tampoco partidos políticos auténticamente europeos, que se movilicen con un programa europeo común en el conjunto de la UE en cada convocatoria electoral para el Parlamento Europeo. Tampoco el Parlamento Europeo es un órgano de control de un gobierno, en el que se organizan la mayoría y la oposición. Todo esto complica mucho las cosas, porque confiere a toda la arquitectura europea un carácter ficticio e incluso falaz que contribuye al alejamiento de los ciudadanos y al desprestigio de la idea europea. La inexistencia de una auténtica voluntad europea ha quedado demostrada sobre todo por el carácter y escaso peso político de los nombramientos de los nuevos altos cargos diseñados por el nuevo Tratado: el nuevo presidente del Consejo Europeo para dos años y medio, para el que fue elegido Herman Van Rompuy, ex primer ministro de Bélgica; en segundo lugar, el alto representante para la política exterior, el cargo que había ocupado Javier Solana en los últimos diez años, sustituido ahora por Catherine Ashton, una ex comisaria británica con escasa experiencia política y parlamentaria; y finalmente la renovación de José Manuel Durao Barroso, un político de la era Bush, como presidente de la Comisión. Los 27 son tan reacios a ceder soberanía que cuando realizan nombramientos buscan las personalidades más débiles y de menor protagonismo para conseguir así recuperar su margen de decisión cada vez que lo consideran conveniente. En las reformas de los tratados de los últimos 20 años si algo ha quedado claro ha sido la voluntad de los gobiernos de laminar el papel de la Comisión Europea, que ha sido siempre el embrión de un ejecutivo europeo, para trasladar el peso de las decisiones políticas al Consejo Europeo formado por los jefes de estado y de gobierno. Esto se ha hecho incluso al precio de ampliar los márgenes de maniobra del Parlamento europeo, una institución peculiar, que no funciona en las coordenadas habituales alrededor de una mayoría de gobierno y de una oposición, no responde ante sus electores y actúa con mucha frecuencia como un parlamento irresponsable. El despliegue de Lisboa y de sus instituciones, coincidiendo además con las altas expectativas creadas desde Madrid respecto al protagonismo de la presidencia semestral española de la UE, ha sido en realidad, incluso en el planteamiento de quienes lo diseñaron, los jefes de Estado de Gobierno de los 27, un auténtico parón europeo, que sólo ha quedado perturbado hasta convertirse en un semestre de emergencia por el poderoso embate de la crisis financiera y por la necesidad perentoria de tomar un abanico de medidas de urgencia que han constituido, curiosamente, el primer esbozo de gobierno económico del euro. Tras la brusca y polémica ampliación última, que incorporó a diez nuevos socios de una tacada, y la aprobación del tratado de Lisboa, ha quedado claro que la UE ha entrado en una fase de estancamiento, en la que ya no habrá ampliaciones espectaculares: sólo está a la vista el ingreso de Croacia, aunque Islandia y Macedonia no pueden excluirse, todos ellos futuros socios de escasa relevancia y nula capacidad de reactivar el dinamismo europeo; ni mucho menos se vislumbran nuevas modificaciones en los tratados y en la arquitectura institucional, a pesar de que las amenazas sobre el euro obligarían a lo contrario, tal como ya han empezado a pedir los alemanes. Esa unión de hoy en día, que no alcanza ni siquiera el carácter de débil confederación de 27 países, está programada para funcionar a partir de ahora con lo que tiene, lo que hay, tanto en cuanto a limitaciones en las transferencias de soberanía como en cuanto a ingreso de países realmente significativos. Las dos patas del éxito europeo de los últimos veinte años han sido el euro y las ampliaciones. La fábrica de prosperidad, paz y estabilidad ha funcionado gracias a estos dos mecanismos. El euro parece que está saliendo ahora del ojo del huracán, aunque no se puede descartar que regresen las turbulencias. Y hay cansancio de ampliación desde hace ya bastante tiempo hasta el punto de que muchos países, empezando por Francia, han colocado obstáculos de difícil superación para los futuros ingresos, como es la celebración de un referéndum. De ahí que son muchos quienes opinan que una Unión Europea dinámica, capaz de enfrentarse a los retos de los tiempos, sería la que fuera capaz de admitir en su seno a dos países absolutamente cruciales para abrirse al mundo y convertirse en agente global de primerísima línea, como son Ucrania y Turquía.
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Abrir las puertas al primero, con sus 80 millones de habitantes y su poderosa influencia en el mundo eslavo y rusófono, sería la apuesta estratégica por mantener la hegemonía sobre el continente, mientras que la actual parálisis conduce a que Rusia vaya creciendo en protagonismo y en un futuro no muy lejano en una hegemonía sobre los países occidentales basada en sus recursos energéticos. Abrir las puertas al segundo, Turquía, significaría un impulso todavía de mayor envergadura, pues a su capacidad de influencia sobre Oriente Próximo y sobre el mundo islámico se añadiría al extraordinario peso demográfico y económico, y al carácter emergente del país anatolio. Las fuerzas que se oponen a los ingresos de ambos países pertenecen todas ellas al viejo mundo en trance de desaparecer. Las poblaciones de las antiguas potencias europeas, Francia y Alemania sobre todo, a las que les cuesta soportar un mundo sin su viejo protagonismo, les cuesta todavía mucho más perderlo en la arena europea; y sobre todo si es en manos de países a los que históricamente se ha considerado periféricos o incluso no europeos. Hay ante todo una cuestión de votos en las instituciones, que significan poder e influencia: Ucrania y Turquía anularían o superarían a todos los países grandes actuales de la UE en su representación en el Parlamento, en la Comisión y en el resto de instituciones; y sus necesidades de fondos estructurales desbordarían cualquier previsión presupuestaria actual. Pero hay también una cuestión cultural, especialmente en relación a Turquía: la oposición a su ingreso en la UE surge de la misma hostilidad al islam que quiere convertir la idea europea en una propiedad exclusiva y casi excluyente del cristianismo y convertir al conjunto del mundo árabe y musulmán en una alteridad absoluta en contra de la cual se construye la Europa de un comunitarismo occidental y cristiano disfrazado de ropajes laicos. Todo ello es revelador de un fenómeno de mayor profundidad: Europa ya no tiene objetivos de futuro claros y compartidos por los 27, a diferencia de lo que ha sucedido durante sus 50 años anteriores de historia. La unión política es un objetivo de la Vieja Europa continental, al que no se han adherido realmente los nuevos socios, suscita creciente escepticismo entre los veteranos y está ya desapareciendo de las agendas y de los discursos. La continuación de los procesos de ampliación también suscita el desacuerdo de los grandes, sobre todo en relación a Ucrania y Turquía. De ahí el regreso de los viejos reflejos nacionales, sobre todo en política exterior, que hacen soñar al Reino Unido de David Cameron en una recuperación de la Commonwealth gracias al inglés y a las nuevas tecnologías, o a Sarkozy en una recuperación francesa de África y del Mediterráneo. O el protagonismo exterior alemán, intentando establecer relaciones con Rusia y China por su cuenta, en una demostración del nuevo bilateralismo europeo, que casual y paradójicamente aflora en el año en que la UE está instalando su Servicio Exterior Europeo. Hemos visto, pues, como al relevo en la presidencia americana y la irrupción de los países llamados BRIC se añadían los cambios institucionales y la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, desde donde acabamos de desembocar, vía Turquía, en el cuarto de los factores que conforman la actual tormenta perfecta en la que nos encontramos y que nos hace temer por un naufragio europeo. Se trata directamente de la cristalización de una crisis largamente incubada que afecta a los valores e ideologías europeas. Esta crisis tiene una primera vertiente interna, en Europa y en cada uno de los países hacia adentro, que se manifiesta en la creciente desafección de los ciudadanos hacia las instituciones políticas, la aparición de fuertes tendencias populistas y antipolíticas y la profunda erosión de las ideologías e incluso de los partidos que están en el origen de la idea europea y que han funcionado como los pilares de las democracias parlamentarias en el último siglo. Esta crisis alcanza incluso a la influencia de los grandes partidos europeos, la democracia cristiana y la socialdemocracia, que se han beneficiado durante decenios de sistemas bipartidistas y se enfrenta actualmente a una abierta fragmentación, incluso en países como Alemania o Reino Unido. Y se alimenta, naturalmente, del combustible que proporciona la propia globalización: el desempleo, los recortes en el estado de bienestar europeo, el miedo a la inmigración, los reflejos identitarios y nacionalistas o la corrupción política. Pero esta crisis de valores e ideas tiene también una vertiente externa todavía más interesante. Ideologías y valores europeos son los que han modelado el mundo que conocemos. Se trata de una mercancía intelectual que hemos exportado desde la Ilustración con extraordinario éxito al resto del planeta, dejando una marca y una influencia que algunos han llegado a considerar definitiva. Pues bien, lo contrario es lo que está sucediendo. El ejemplo más evidente es el de China, donde se combina mercado y autoritarismo, capaz de convertir esta fórmula en sustitución del sueño americano como modelo de desarrollo para el resto del mundo. Este modelo chino y su poderosa influencia en Asia no se entenderían sin la fuerza ni el enraizamiento de un pensamiento tan conservador como el de Confucio, auténtica vacuna contra el individualismo occidental, que propugna ante todo la sumisión ante la autoridad establecida. Sobre la ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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proyección de los valores europeos en el mundo, cabe imaginar que su peso e influencia tendrán una evolución similar a la que hemos visto en la demografía, en la riqueza o en la expansión de las clases medias, es decir, de declive progresivo. El último y quinto factor de la tormenta perfecta es la crisis financiera, que empezó en el corazón del capitalismo, Wall Street y acaba de llegar en su última oleada a Europa, a través de la quiebra de la deuda soberana griega, que ha obligado a la Unión Europea, y en concreto a los 16 países del área euro a plantearse seriamente por primera vez la necesidad de un gobierno económico del euro. La reacción europea ha sido lenta y mala. Tres meses han pasado desde que empezó a caer la calificación de la deuda griega y a subir su prima de riesgo hasta que la UE ha tomado las primeras medidas. Dos elecciones han obligado absurdamente a aplazar decisiones, entre otras razones porque el aplazamiento no ha servido para evitar los descalabros que se temía. Las elecciones en Reino Unido obligaron a los 27 a aplazar la regulación de los fondos de riesgo, que tienen en la City de Londres uno de los mayores mercados mundiales, para no perjudicar a Gordon Brown. Las elecciones del land alemán de Renania del Norte–Westfalia obligaron a su vez a posponer cualquier compromiso alemán definitivo con la salvación financiera de Grecia, sin que Angela Merkel pudiera evitar la derrota de su partido y su coalición. Tarde y mal, pero al final los países del euro han hecho tres cosas que significan un cambio radical de rumbo. Aprobar en primer lugar un paquete colosal de ayudas y créditos para Grecia y para quien lo necesite a continuación, por valor de 750.000 millones de euros y calculado ex profeso para evitar que un país del tamaño de España pudiera encontrarse en situación comprometida. La segunda cosa que han hecho, en contrapartida a la primera, ha sido obligarse a un ejercicio súbito y drástico de reducción de los déficits públicos, endureciendo el pacto de Estabilidad y Crecimiento que firmaron con la creación del euro y preparando mecanismos de vigilancia y sanción insólitos hasta ahora, que si prosperan las propuestas alemanas pueden incluir multas, anulación de fondos estructurales y alcanzar incluso a la suspensión del derecho de voto. Pero la más importante a largo plazo es la modificación en los comportamientos del Banco Central Europeo, que por primera vez en su historia ha salido de su esquema de vigilancia mecánica de la inflación y, más allá de la estabilidad del euro, se ha ocupado de la existencia del euro mismo. El banco emisor europeo ha utilizado por primera vez deuda sin buena calificación como garantías y ha hecho también compras de deuda de países en dificultades, cosas ambas que hasta ahora le estaba prohibido al banco que preside Jean—Claude Trichet. Hubiera sido absurdo que una aproximación doctrinaria y legalista a los tratados sobre el euro hubiera conducido a la muerte del euro, pero al final la realidad ha venido a corregir o a presionar por la corrección de los que no se había acordado en los tratados. Hay que señalar que no son las decisiones más recientes de los dirigentes europeos las que nos han conducido a la invisibilidad, la irrelevancia o el naufragio. El reproche que se les puede hacer a los actuales líderes europeos es su falta de inteligencia, resolución y audacia para enfrentarse a la crisis como lo hicieron los líderes de la anterior generación cuando entró en barrena el entero sistema socialista y fue necesario organizar la nueva Europa unificada. Pero la siembra de la incapacidad actual la hicieron en parte aquellos dirigentes que supieron avanzar a partir de 1989 pero no tuvieron suficiente empuje, perspectiva y visión estratégica para diseñar mejor el camino del futuro. El Tratado de Maastricht fue muy útil para emprender la unificación europea y lanzar el proyecto de moneda única como culminación del mercado interior europeo. Pero no hubo suficientes energías para avanzar en la unión política, como querían en aquel momento los alemanes, ni para diseñar una ampliación europea mejor asentada en el Mediterráneo, como queríamos los españoles. Sirvió para ensanchar el territorio de la UE, pero no para cohesionarla. Tampoco sirvieron los siguientes Tratados de Amsterdam y Niza, ni luego el Tratado de Lisboa para resolver el problema del gobierno económico del euro ni el problema mucho mayor que se esconde en su interior, el de la unión política que nos permita actuar hacia afuera como agentes en la escena global y hacia adentro realizar políticas de crecimiento y de cohesión. Lo que está en juego no es tan sólo ni tan siquiera exactamente la visibilidad y el peso de Europa en el mundo, sino la visibilidad y el propio peso de Europa en Europa. Que la UE no quiere ser un agente global ha quedado sobradamente ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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demostrado y seguiremos acumulando evidencias en los próximos tiempos. El problema ahora es que quiera ser agente de sí misma, sujeto y no objeto de los acontecimientos que afectan a sus ciudadanos muy directamente. Es decir, si Europa quiere sencillamente ser. Si quiere mantenerse a través de la UE y del euro y seguir creciendo como la mayor zona de paz, prosperidad y estabilidad del mundo. Pero sin gobierno y sin un cierto umbral de unidad política y de solidaridad no habrá moneda, no habrá economía y no habrá Europa. La Unión Europea ha sido durante mucho tiempo una hibridación y a la vez una pugna entre dos proyectos, el de una gran zona de libre cambio anglosajón y el de una federación política de matriz franco–alemana. Esto ya se acabó en el momento en que el segundo proyecto fue definitivamente desechado con la última ampliación de la UE, que significó el ingreso de diez países no muy bien preparados sin que se hubiera realizado el esfuerzo previo de reforma y acomodación de las instituciones a la nueva situación ni se hubiera profundizado en la unión política. Ahora somos una unión por defecto, no querida, fruto más de la pasividad y de la fatalidad que de decisiones y voluntades, y sin diseño alguno para el futuro. La crisis, sin embargo, nos convierte en algo más, en una unión por necesidad, a la que están obligados todos los socios si quieren incluso sobrevivir en cuanto a tales: finalmente hay un cemento que nos puede unir y que nos va a unir cuanto más próximo y verosímil aparezca la amenaza de regresión y disgregación. Es difícil imaginar que el temor pueda convertirse en el motor que nos movilice en la actual fase de la construcción europea, pero probablemente la amenaza de una regresión que cuartee primero el continente y nos devuelva más tarde al mundo de los enfrentamientos y la guerra es lo único capaz de movilizar a gobiernos e instituciones en momentos especialmente difíciles como los actuales. Europa se ha hecho de crisis en crisis, pero ninguna de ellas ha tenido hasta ahora el tamaño de la actual, en la que las propias instituciones de la UE, Comisión y Banco central, se han visto súbitamente obligadas a cambiar las propias reglas de juego para sobrevivir. Déjenme decirles, en el momento en que más invisible se hace Europa, que la única solución sigue siendo más Europa. Lo contrario, como sería el regreso a las monedas nacionales y a las devaluaciones competitivas, es el camino a ninguna parte. Pero no basta con avanzar en la gobernanza económica para que los europeos nos impliquemos y nos sintamos identificados con la Unión Europea. El proyecto derrotado por esa Europa de matriz anglo–sajona que se ha ido imponiendo por la fuerzas de los hechos y de las ampliaciones puede regresar súbitamente gracias a la crisis. Hace falta avanzar en la unión política, potenciar de nuevo las políticas de solidaridad y de cohesión social, romper el tabú de la fiscalidad común, y sobre todo, no dejar que sea la banca financiera y los hedge funds los que marquen el paso a los europeos. No basta por tanto un poco más de Europa, sino que necesitamos Europa en grandes dosis, mucha Europa, tanta como sea posible y menos Alemania, menos España, menos Francia o menos Polonia. Y con un propósito por obvio no menos necesitado de enunciación clara y contundente: una mejor Europa, mejor sobre todo para sus ciudadanos.
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IGNACIO TORREBLANCA. Director de la oficina en Madrid del European Council on Foreign Relations (ECFR) y profesor de la UNED.
EUROPA EN TRANSFORMACIÓN: AVANCES HACIA UNA POLÍTICA EXTERIOR COMÚN Nos encontramos en un momento particularmente difícil en el que todos tenemos la sensación de que Europa está siendo constantemente ninguneada. Para los que creemos que la UE no solamente es una fuerza necesaria, sino que contiene un elemento ético importante de trasformación de las relaciones internacionales, y también de las relaciones entre ciudadanos, duele ver cómo en este mundo emergente del siglo XXI, que cada vez parece mucho más multipolar que multilateral, las grandes potencias parecen haberle cogido la medida a la Unión Europea.
I. Torreblanca en el Palacio Miramar.
Lo vimos en 2008 con la invasión de Georgia por parte de Rusia. Moscú pasó por encima de toda una década de acuerdos europeos de seguridad interpretando a su manera el caso de Kosovo para terminar imponiendo la secesión de Georgia tanto de Abjasia como de Osetia del Sur sin ninguna cobertura de Naciones Unidas y sin permitir la presencia de fuerzas de paz internacionales a ambos lados de la zona de conflicto. Si Sarkozy pudo detener de alguna manera el conflicto fue de una forma muy precaria y en el último minuto, porque tampoco Rusia tenía muy claro si quería llegar hasta Tblisi y derrocar al Gobierno de Shaakasvili. Fuimos también testigos otra vez ese mismo otoño de 2008 cuando, en noviembre, China canceló la cumbre con la UE después de la decisión de Sarkozy de reunirse con el Dalai Lama. Inmediatamente después, en la guerra de Gaza que tuvo lugar en diciembre 2008 – enero de 2009, Israel pasó por encima de la vida de cientos de civiles indefensos sin que la UE fuera capaz de detener el conflicto o contribuir a su fin de alguna manera. Y lo vimos inmediatamente después en las negociaciones sobre cambio climático en Copenhague que sin duda representaron uno de los momentos en los que la UE se ha sentido más humillada y frustrada internacionalmente. No olvidemos que a España también le ha tocado durante sufrir este ninguneo, con ocasión de la cancelación de la cumbre con EEUU durante su presidencia rotatoria de la UE en el primer semestre de 2010. Aunque la decisión Obama no tuvo que ver específicamente con España, es muy evidente que se produjo en un contexto en el que EEUU se podía permitir no atender o suspender este tipo de cumbres a sabiendas de que las consecuencias y el precio que tiene que pagar por ello no es muy elevado. Nos encontramos pues con un poder europeo que parece en declive, marginal o en retroceso, lo que nos obliga a abrir una discusión sobre cuál es la naturaleza de este poder en el mundo que está emergiendo. A veces decimos que es muy difícil ser herbívoro en un mundo carnívoro. La UE representa precisamente un mundo basado en el derecho, en la solución pacifica de los conflictos mediante la creación de instancias supranacionales, pero el mundo que se está configurando es un mundo donde vuelven los parámetros clásicos de poder: el poder duro, militar, las presiones económicas, la ausencia de normas o, en paralelo, de capacidad de hacer cumplir las normas existentes. La UE tiene ................................................................................................ CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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que pensar cómo quiere jugar en ese mundo en el que ya se encuentra con una mano atada a la espalda, porque ha renunciado a la violencia y al unilateralismo; ya ha sido potencia colonial y ya se ha comportado de esa forma tan reprobable en el pasado. Pero, tampoco puede jugar con las dos manos atadas en la espalda. Por ello, un primer paso es aceptar que el problema de Europa no es si su poder es duro o blando, sino que este es fragmentado. Es fragmentado en cuanto a los medios de los que dispone porque son incipientes, también en cuanto a los fines, porque están por definir y son lo suficientemente ambiguos como para, hasta el momento, habernos permitido ir juntos durante cincuenta años, pero marginando la cuestión de cuál es la finalidad política del proceso. Es también ambiguo o fragmentado en cuanto a las estrategias referidas a cómo vincular medios y fines y a cómo aplicarlos en cada caso concreto. Podemos ser, o tenemos que ser, realistas, más que pesimistas u optimistas, para saber dónde estamos y a partir de ahí construir nuestro futuro. Pero hay un pesimismo que tenemos que intentar combatir porque las grandes tendencias, que están ahí y son evidentes, incluidas las tendencias demográficas, son tendencias, no profecías, lo que quiere decir que dejan un margen de actuación. Por ejemplo, económicamente, las proyecciones nos dicen que China y el resto de las potencias BRICs (Brasil, Rusia e India) muy bien podrían alcanzar a los Estados del G–6 (EEUU, Japón, Alemania, Reino Unido, Francia e Italia) en torno al año 2040–2050 en cuanto a peso económico. Es decir, que para mediados de este siglo, emergentes y emergidos tendrán un peso económico similar. Más allá de la fecha exacta, que siempre es discutible porque se trata de estimaciones basadas en muchas variables, la tendencia es clara: se prevé una traslación del eje de poder en el mundo del meridiano 0 al 180, es decir hacia Asia, lo que nos obliga a pensar sobre sus consecuencias políticas. ¿Qué hacemos con los BRICs?, ¿son iguales entre ellos?, ¿son un grupo de poder con metas definidas?, ¿qué es lo que quieren?, ¿debemos cooptarlos, dividirlos o debemos sumarnos a ellos? Si, económicamente, las tendencias son claras, la situación demográfica es más sombría aún. Desde 1960 hasta hoy Europa ha perdido la mitad de su población en términos relativos. En el mundo de los años sesenta del pasado siglo, uno de cada cinco habitantes del planeta vivía en Europa. Sin embargo, la proyección es que la población de Europa vuelva a reducirse otro 50% en términos relativos en los próximos cuarenta años como consecuencia de un estancamiento en términos absolutos (la UE–27 se mantendría en 500 millones de habitantes). Por tanto, en las proyecciones, la población de la UE se mantiene prácticamente estable entre 2005 y 2050 frente a lo que es el eje de traslación del poder hacia Asia. Con una salvedad importante respecto a Rusia, donde las proyecciones demográficas apuntan a una reducción importante de la población. Esta percepción de declive de poder, económico, político, demográfico, es compartida por el resto del mundo. En una reciente encuesta de la Fundación Bertelsmann se preguntaba en diversos países (China, Brasil, India) cómo veían el futuro de Europa. Únicamente el diez por ciento de los brasileños pensaba que la UE sería una potencia en el año 2020, un tercio de los chinos, en la India solo un 9% y entre los rusos un 13%. Por tanto, no sólo los europeos son pesimistas sobre su futuro. En el mundo que se está configurando, el peso demográfico y económico se está trasladando hacia el Este, pero el poder militar, y también político, sigue estando localizado en el Oeste. El Occidente clásico (tanto geográfico como político, es decir, Europa, Estados Unidos y Japón), representa todavía el 71% del gasto militar y el 70% de la economía mundial. Por lo tanto, a pesar de las tendencias, la realidad hoy es todavía la de un Occidente hipertrofiado militar y económicamente. Eso es importante también para la UE, porque aunque la gente perciba que no vamos a ser una potencia en el futuro, sí percibe que la UE es todavía poderosa. Los europeos gustan de considerarse como una potencia amable, pero muchas veces se dice que el poder blando de Europa acaba en las colas de sus consulados en el extranjero, en los centros de internamiento de inmigrantes, en sus barreras arancelarias o en las múltiples instancias en las que Europa sí es percibida como alguien que tiene algo que los demás quieren y que no lo da fácilmente o a cambio de nada. Por tanto, existe una tendencia económica y también demográfica que nos obliga a pensar en una Europa sin europeos o con pocos europeos. Hay pocos europeos cuantitativamente pero, también, hay pocos europeos desde el punto de vista cualitativo, es decir, europeos que se sientan europeos y que quieran construir una Europa política que sea un actor global capaz y relevante. Cuando vemos las encuestas del Eurobarómetro es cierto que, a pesar de todos los años trascurridos en este proceso de integración, prácticamente la mitad de los europeos no se sienten europeos o no incorporan en sus sentimientos a Europa como identidad, ni siquiera en términos cívicos, más laxos que los puramente ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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étnicos. A su vez, una gran parte de europeos van más allá y rechazan incluso que Europa sea una dimensión de su identidad. Para ellos Europa es simplemente un acuerdo práctico o pragmático, un bloque económico con el que no se identifican políticamente o desde el punto de vista de su identidad. El auge de la xenofobia en Europa es, sin duda, un buen elemento para la reflexión acerca de la fortaleza del europeísmo. Precisamente por la existencia de estas limitaciones, el desafío consiste en analizar cuáles son las bazas del poder europeo. Para eso es interesante distinguir, como hizo Hillary Clinton en su toma de posesión como Secretaria de Estado de Estados Unidos, las tres dimensiones de la acción exterior de un Estado: defensa, diplomacia y desarrollo, e intentar ver cuáles son esos elementos y cómo se conjugan entre ellos. Económicamente, puede ser falaz agregar los pesos económicos de los veintisiete y pretender que el resultado equivale a un actor único. Sin embargo, incluso con los datos desagregados, nos encontramos con algunas sorpresas. Así, por el ejemplo, el PIB de Rusia es prácticamente equivalente al de España (1,4 millardos de euros versus 1,3, respectivamente, en 2010) y ocurre lo mismo con Brasil (2,0 millardos de euros, equivalente al PIB de Italia en 2010), es decir, no hace falta ni siquiera incurrir en esta agregación ficticia de las magnitudes europeas para descubrir que los europeos siguen teniendo un poder todavía considerable, pero que, sin duda, no son capaces de fungirlo en una estrategia y una actuación en torno a unos fines comunes y con una adecuación de unos con otros. Volviendo al gasto militar es cierto que en el mundo hay un actor como EEUU cuya dimensión militar está absolutamente hipertrofiada, pero no es para nada cierto que la UE sea un poder blando como afirma, por ejemplo, Robert Gates, Secretario de Defensa estadounidense, para quien los europeos son unos pacifistas. Pueden ser pacifistas, pero lo que parece más probable es que tienen una concepción distinta de las relaciones de poder en la esfera internacional. España y Alemania tienen obviamente unas actitudes distintas ante el uso de la fuerza en las relaciones internacionales frente a las de Estados Unidos, pero no son pacifistas como los costarricenses y no renuncian a tener unos medios de defensa y a actuar en el mundo. De hecho, el ejército británico y el francés no han conocido una década de paz después de la Segunda Guerra Mundial así que, en la práctica, han estado involucrados en decenas de conflictos y actuaciones militares por todo el mundo. Lo curioso, la paradoja una vez más, no es que el gasto militar europeo sea escaso, sino que es excesivo. Es excesivo por su retorno y es excesivo incluso para lo que correspondería a sus necesidades. El hecho de que nada menos que un quinto del gasto de defensa militar mundial esté en manos de los europeos es una anomalía que no tiene mucho sentido si tenemos en cuenta las amenazas reales a las que se enfrenta la UE. Por tanto, el problema de la UE no es que gaste mucho o poco, sino que, en realidad, gasta mal. Gasta todavía en defensa territorial, ejércitos convencionales, costosísimos equipos de combate que se duplican y en compras y programas de investigación que tienen mucho más que ver con su política industrial que con sus necesidades reales, que pasan por ser flexibles, estar en los conflictos de forma preventiva, antes y después, con capacidades civiles que se combinen con las militares para proveer estabilidad, ayudar a reconstruir Estados, prevenir que los Estados fallen, etc. Para ello hacen falta medios inteligentes y flexibles, es decir, en términos prácticos, más helicópteros de transporte que costosísimos aviones de combate con los que enfrentarse a otras potencias. Es un problema de cómo se orienta ese despliegue y en qué se gasta. La prueba de todo esto, desgraciadamente no es una anécdota porque fue un incidente muy grave, es el choque frontal, en febrero de 2009 de dos submarinos nucleares británico y francés en mitad del Atlántico. Este hecho ejemplifica muy bien qué hacemos los europeos con nuestro gasto en defensa y con la capacidad de disuasión nuclear. Franceses y británicos no se informan mutuamente de dónde están sus submarinos porque todavía están instalados en una desconfianza mutua propia, no ya de la guerra fría, sino de sus propias rivalidades históricas. ¿A quién disuaden? Imposible de saber. En consecuencia, el dilema al que nos enfrentamos, y con el que tenemos que trabajar desde el punto de vista institucional, es cómo construir una defensa común con una asimetría tan considerable en el gasto militar entre los Estados. Es el mismo problema que hemos visto también en las negociaciones del Tratado de Lisboa y la Constitución Europea. Existe una realidad dual: por un lado, todos los Estados son iguales y por lo tanto deben tener derechos iguales en términos de voto y representación, pero a su vez existe una realidad demográfica y de poder que está esencialmente fragmentada. En esta dualidad, ¿cómo se construye una defensa común sobre la unanimidad?, ¿dándole el mismo poder a Malta que al Reino Unido o Francia? Tiene poca justificación, porque, evidentemente, nadie de los que más gastan en defensa va a querer participar en un acuerdo que se rija por la regla de unanimidad. A su vez, resulta ........................................................................................... CURSO DE VERANO: “EUROPA EN EL S.XXI: SER O NO SER”. 21-22-23 julio. 2010. Colaboradores:
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difícil para los Estados pequeños con fuerzas militares muy reducidas aceptar un arreglo por el cual “tanto vales, tanto decides”, ya que ello viola requisitos fundamentales de legitimidad democrática. Dicho de otra manera, ¿aceptaría un país europeo ir a la guerra tras haber quedado en minoría en una votación? Difícilmente. Sin embargo, nuevamente, no estamos ante una Europa indefensa, sino ante una Europa que aprovecha mal sus recursos. Por ejemplo, antes de la escalada de Obama en Afganistán los europeos prácticamente habían llegado a constituir la mitad de las tropas desplegadas, sin que en la opinión pública europea ni ninguno de los Estados miembros fuera consciente de que el esfuerzo que Europa estaba realizando en Afganistán era prácticamente equivalente al de Estados Unidos. ¿La causa? Que Europa no estaba determinando el 50% de los objetivos ni manteniendo una discusión estratégica con EEUU sobre cómo y por qué estaba presente en Afganistán. De los Estados europeos que están desplegados en Afganistán, unos lo están por congraciarse con EEUU o porque necesitan el apoyo de EEUU en otras áreas, pero no como europeos con una voz y visión propia. En lo relativo al poder diplomático de Europa, el problema no es muy diferente. Los europeos mantienen abiertas un total de 3.230 legaciones en el exterior de las que 2.172 son embajadas de los Estados miembros, 933 consulados y 125 Delegaciones del Consejo. Para atender estos servicios emplean unas 110.000 personas, de las cuales más o menos el 45% son funcionarios nacionales y el otro 55% personal local contratado en las legaciones. Es muy evidente, también aquí, que los europeos cuentan con un personal auxiliar sobredimensionado. Pero en la práctica, lo que estamos viendo es que hay muy pocos Estados que estén aceptando fusionar, reducir o racionalizar este despliegue. De hecho, Estados como España han estado abriendo recientemente embajadas en lugares, como el África subsahariana, donde sus intereses nacionales son más europeos que estrictamente nacionales, si se permite y entiende esta distinción algo arbitraria. En relación a la ayuda, la situación es muy parecida. Los europeos han hecho un esfuerzo enorme en cooperación al desarrollo durante los últimos años, de tal manera que prácticamente han duplicado sus contribuciones, pasando de 29.000 a prácticamente 80.000 millones de dólares si se actualizan los datos al año 2010. EEUU, por su parte, ha mantenido sus contribuciones estables. Pero, de nuevo, cuando vemos el retorno, EEUU es capaz de integrar la ayuda al desarrollo como un pilar de su acción exterior, mientras que la cooperación al desarrollo europea funciona de forma desgajada respecto a una estrategia de conjunto y sin invertir en cuestiones realmente necesarias como gestión de crisis, asignatura pendiente de los europeos, y sobre todo prevención de conflictos y reconstrucción de escenarios de conflicto. Los europeos, que hacen bien en no gastar como gasta EEUU, presumen de tener una visión de las relaciones internacionales que conlleva estar antes y después de los conflictos, no necesariamente durante, pero la realidad es que no son hoy por hoy capaces de hacer aquello de lo que presumen. Todo esto se manifiesta en que, curiosamente, no somos capaces de establecer una estrategia coordinada respecto a las grandes potencias. Con EEUU no hemos conseguido restaurar la relación tras la era Bush, ni siquiera con la mejora de oportunidades que representaba Obama. Hemos fallado al no entender cuáles eran las motivaciones de Obama, su pragmatismo y su mirada sobre Europa. Sobre Rusia también existe división de opiniones y quizá un modelo demasiado naif en tanto en cuanto tendemos a pensar que todo el mundo quiere ser como nosotros, que lo que nos importa a nosotros les importa a los demás y que todo país que progresivamente se abra económicamente y se democratice acabará queriendo ser como nosotros. En realidad, el caso que hemos visto recientemente con el más favorable de todos los BRICs, que es Brasil, también la India pero especialmente Brasil, demuestra que incluso los BRICs que son democracias avanzadas y que comparten un sistema de economías abiertas no se van a alinear necesariamente con nuestros intereses estratégicos, sino que van a tener sus propias agendas. Este es el caso de Brasil y lo mismo ocurre con Turquía y otros. Por lo tanto, necesitamos repensar muy a fondo qué es lo que quieren los demás, y eso requiere escuchar y ponerse en el lugar de los demás, sin dar por hecho con tanta autocomplacencia que los demás tienen que querer exactamente las mismas cosas que nosotros. Al final, ¿dónde nos lleva todo esto? Aunque sea algo presuntuoso y académico, hay que volver a la casilla de partida y decir algo atrevido como que Europa no tiene quien la teorice, y que la teorice en el sentido de que no hemos conseguido todavía entender cómo y de qué manera esta entidad que hemos construido durante cincuenta años para servir a una serie de fines debe cambiar completamente o debe darse la vuelta, como un calcetín, para servir, quizá, a los mismos fines pero en un contexto completamente distinto y con unos medios completamente distintos.
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Europa está atrapada en su propia inercia de haberse diseñado de una manera para cumplir una serie de funciones y sin embargo ser incapaz de responder a los nuevos objetivos. Hay una analogía que usamos mucho en la facultad para explicar en qué consiste lo que, muy pedantemente, los politólogos llaman path dependency o dependencia de la trayectoria. La dependencia de la trayectoria consiste en que cuando uno hace una cosa muchas veces acaba haciendo esa cosa siempre, aunque las circunstancias hayan cambiado. El problema es que hemos diseñado una UE que definía, con una lógica interna, los bienes públicos esenciales de una comunidad: paz, prosperidad y estabilidad. Efectivamente, la paz ha sido la paz en el interior, la paz entre Francia y Alemania, no la paz internacional, ya que ésta la subcontratamos con EEUU vía la OTAN. Económicamente, también hemos definido nuestra prosperidad como la supresión, entre nosotros, de barreras comerciales que a su vez hemos elevado respecto a los demás, lo que prueba de nuevo una lógica introspectiva. En los inicios de la integración europea tras la II Guerra Mundial, con un orden multilateral abierto promovido desde el GATT — antecedente de la actual OMC— la UE tuvo que pedir una excepción para evitar aplicar la “clausula de la nación más favorecida” que implicaba, automáticamente, extender las rebajas de aranceles hacia un país a todos los demás, de tal manera que no hubiera discriminaciones. Europa reclamó la excepción a esta regla, y se le concedió desmantelar las barreras internas entre los miembros de la CEE pero levantarlas hacia los demás mediante una unión aduanera. Por eso tendió a entender su prosperidad económica en clave interior, como algo en lo que el exterior o no existía o jugaba 1 un papel hostil al demandar apertura . El proyecto europeo se definió a sí mismo sobre la base de un número pequeño de Estados ricos, prósperos y con las mismas tradiciones democráticas y por eso, aunque las ampliaciones se han hecho, no han dejado en el código genético de la UE una vocación de apertura. Esto explica que nos hayan costado tanto las ampliaciones y las hayamos hecho con tanto disgusto y de forma tan reticente. En cada ampliación la UE ha ido arrastrada, del collar, incluso la que se inició a partir de los acontecimientos de 1989 y la caída del Muro. Cuando se revisan los archivos se comprueba que más allá de la celebración de la Caída del Muro, pocos se mostraron felices por tener más que duplicar el número de miembros de la UE de doce a veintisiete. Y esa misma reticencia la vemos hoy en día en los Balcanes, en Turquía, respecto a Ucrania, etc. Así que, si bien la UE se mostró desde el principio abierta a una integración más estrecha de los pueblos de Europa, los Estados miembros, también desde el principio, prefirieron mantener el número de miembros bajo control, sabiendo que los números grandes iban a hacer muy difícil el proceso, lo que explica por ejemplo el veto de De Gaulle a la adhesión del Reino Unido. Hay que advertir, por tanto, que los que pedimos una política exterior europea más fuerte, estamos intentando darle la vuelta a un código genético y a una historia que apunta exactamente en dirección contraria de lo que exigimos, pidiendo a la UE que escriba un guión y una historia en un mundo multipolar para el que sencillamente no está preparada. Hemos intentado cambiar los Tratados, hemos intentado con el Tratado de Lisboa escribir otra historia, escribir otra narrativa pero es cierto que en el 2005, con los fallidos referendos en Francia y los Países Bajos, fracasó ese diseño y la integración tocó techo político. Entonces, ¿qué es lo que ocurre?, ¿por qué decía lo de que Europa no tiene quien la teorice? A lo mejor podemos hacer una pequeña trampa y ahorrarnos la teorización. En los típicos tópicos sobre cómo funcionan los países existe una anécdota sobre británicos y franceses y es la siguiente: cuando algo funciona muy bien los británicos dicen que los franceses preguntan “funciona en la práctica pero, ¿funcionará en la teoría? Pensémoslo primero”. Resulta muy difícil intentar teorizar lo que está funcionando en la práctica, aunque esté funcionando mal. Por ejemplo, en temas de seguridad y defensa, si uno intenta buscar el hilo conductor que explique las veintidós misiones PESD que Javier Solana ha puesto en marcha durante los diez años de su mandato en Bruselas como Secretario General del Consejo y Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad, no lo va a encontrar. Esas misiones se hicieron porque se pudieron hacer y esa es la razón que las explica, muchas cosas de las que hacemos en la vida las hacemos porque podemos. No hicimos primero un diseño estratégico de qué era lo importante y luego lo hicimos. Se hizo Chad, porque no planteaba tantos problemas, y se hicieron Aceh y Congo por las mismas razones. Es verdad que si uno ve esas misiones parece que la UE es una potencia africana porque la mayoría de ellas se han desarrollado en África, pero a lo mejor se hicieron en África porque era posible, al no estar presentes ni China ni Rusia para impedirlo. Sobre la base de esos aprendizajes se ha ido creando una doctrina y se van reforzando las capacidades civiles. Muchas veces tendemos 1
Contrariamente, la posición actual de las potencias emergentes entiende que su lógica de crecimiento está en abrirse al exterior y no encerrarse construyendo un mercado interior.
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a pensar equivocadamente que lo que existe es resultado de un diseño consciente, pero la realidad muy pocas veces es esa. Hoy es impensable un ejército sin un cuerpo médico, pero si vuelves la vista hacia la guerra de Crimea, el servicio sanitario británico no existía durante esta guerra o era puramente ad hoc, es decir, en un ejército que se supone era de los más avanzados del mundo, no se habían preocupado de un tema como la salud o qué hacer con los heridos de guerra. De ahí la famosa campaña de Florence Nightingale para remediar estas carencias. En resumen, podemos decir que los británicos no construyeron un ejército partiendo de un diseño teórico, sino al ir resolviendo los problemas que surgían en la práctica. Para concluir, considero importante el abrirse a las oportunidades que proporciona el hecho de que las cosas no hayan salido como estaban escritas. Es decir, frente al pesimismo de que el plan original de la integración no se haya cumplido, es bueno pensar que la vida no tiene un plan en el que las cosas se hacen a sí mismas sin que nadie intervenga en ellas. Lo que probablemente hemos hecho mal los europeos ha sido pensar que la UE o la integración política iban a ocurrir geológicamente, por sedimentación. Y que iban a ocurrir, geológicamente e intelectualmente, porque teníamos razón. Pero sin embargo, como uno experimenta muchas veces en la vida, tener razón no es suficiente. Esta idea autocomplaciente de los europeos de que Jean Monnet lo hizo tan bien y tenía un plan tan perfecto que, prácticamente, nos teníamos que sentar a esperar, no se ha cumplido. A cambio, eso abre un margen para el activismo y para tener muy claro que quien sí tiene un plan es el que muchas veces te obliga a pensar en lo que estás haciendo. Ese plan, frente al que no sabemos muy bien cuál es el plan europeo, en el sentido estricto de cómo va a desarrollarse, es el plan de los movimiento populistas y xenófobos excluyentes. Es muy fácil sentarse y pensar cuál sería la política exterior europea de una Europa en manos de populismos excluyentes que sucesivamente van ganado terreno en los Estados miembros y capturan el Parlamento Europeo. Sabemos perfectamente cuál es su plan, así que el plan alternativo debería parecerse mucho al reverso de su plan. Por ello, el activismo, al final, es obligatorio porque, de alguna manera, proporciona la capacidad de determinar todavía varios de los futuros posibles y posicionarse respecto a ellos. [Revisado octubre 2010]
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