Story Transcript
i
EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES HIDROLÓGICOS (PSAH)
REPORTE FINAL
REPORTE FINAL
EJERCICIO FISCAL 2004
REALIZADO POR: Manuel de Jesús González Guillén, Ph. D. Coordinador General del Proyecto de Evaluación del PSAH 2004
EQUIPO DE TRABAJO (Postgrado Forestal, Colegio de Postgraduados)
Arnulfo Aldrete, Ph. D. Armando Gómez Guerrero, Ph. D. Héctor de los Santos Posadas, Ph. D. Juan de Dios Benavides Solorio, Ph. D. (Instituto Nacional de investigaciones Agrícolas y Pecuarias)
J. Jesús Vargas Hernández, Ph. D. J. René Valdez Lazalde, Ph. D. Patricia Hernández de la Rosa, Ph. D. Silvia Fernández Cazares, M.C.
ii
PRESENTACIÓN La conservación y manejo sustentable del agua, los suelos y los bosques de México han sido considerados por el actual gobierno federal como un asunto estratégico y de seguridad nacional dado que es una condición necesaria para lograr el desarrollo sustentable del país. Para lograr tal condición se han diseñado, y parcialmente implementado, instrumentos de política forestal que guiarán el desarrollo del país a mediano y largo plazos. Así surgió el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el Programa Estratégico Forestal para México 2025 (PEF) y el Programa Nacional Forestal (PNF) 2001-2006. El PND establece la prioridad del Ejecutivo Federal de proteger los recursos naturales y el cuidado de ambiente; por otra parte, el PEF establece que México cuenta con un alto potencial para aprovechar el mercado de servicios ambientales e indica la necesidad de promover esquemas que detonen el surgimiento de mercados para cada uno de los servicios ambientales que brindan los ecosistemas forestales (producción de agua, captura de carbono, biodiversidad, entre otros). La idea fundamental es incentivar a los dueños de los recursos forestales para que los protejan, conserven y manejen de manera sustentable y así garantizar la disponibilidad de servicios ambientales para la sociedad en general. Recientemente, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS) ha definido y reconocido a los servicios ambientales dentro del marco legal, además de establecer el compromiso formal de impulsar el desarrollo de esquemas compensatorios por la producción de dichos servicios. Con base en lo anterior, la Comisión Nacional Forestal ha implementado el programa denominado Pago de Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH), cuyo objetivo es garantizar la permanencia de la producción de agua y conservación del suelo a través del desarrollo de una conciencia social y disponibilidad para contribuir con el costo de su mantenimiento, además de aportar recursos para financiar la ejecución de programas de manejo sustentable de recursos naturales; lo anterior sin limitar el acceso a los mercados nacionales y globales de los servicios ambientales.
iii Como parte del proceso de administración del PSAH es necesario contemplar la supervisión, la revisión y evaluación periódica del mismo, para lograr la mayor eficiencia y eficacia posible en la utilización de los recursos. Por lo anterior, y considerando que el Programa tiene dos años de gestión, el Gobierno Federal a través de la CONAFOR contrató los servicios del Colegio de Postgraduados (CP) como una institución independiente, externa, con personalidad jurídica y patrimonios propios para la realización de la evaluación del Programa en su ejercicio fiscal 2004. El presente documento reporta los resultados de la evaluación del PSAH efectuada por personal del Colegio de Postgraduados con la finalidad de verificar y documentar el grado de cumplimiento de los objetivos y metas anuales y a largo plazo del programa, además de conocer su desempeño y cuantificar los impactos económicos, ambientales y sociales. Dicha evaluación permitirá emitir recomendaciones para mejorar su operación y, en su caso, decidir sobre la continuidad o cancelación del Programa. Se basa fundamentalmente en información proporcionada por los diversos actores inmersos o relacionados con el programa, incluyendo una muestra de propietarios beneficiados y rechazados, de personal responsable de la operación y administración, y del Comité Evaluador de las solicitudes de ingreso al Programa. El enfoque de la evaluación se orienta a conocer el desempeño del Programa, el cumplimiento de las Reglas de Operación, de los indicadores de eficiencia, de la trascendencia de los resultados físicos de los apoyos otorgados, de las posibilidades de desarrollo de mercados, y del escenario actual y prospectivo del Programa. El documento está integrado por siete capítulos. El primero aborda los antecedentes del PSAH; el segundo se refiere a los alcances y objetivos de la evaluación; el tercero describe de manera detallada la metodología e instrumentos de medición y evaluación; el cuarto presenta los resultados principales integrados en dos secciones: la primera sección describe y analiza los resultados, incluyendo el cumplimiento de metas, el apego a las reglas de operación y la satisfacción de los beneficiarios; la segunda sección presenta una evaluación de impactos incluyendo los costos, beneficios e impactos económicos, sociales y ambientales del Programa. También se incluye en este capítulo la síntesis de tres estudios de caso analizados y presentados por separado como anexos, mismos que aportan sugerencias para mejorar la
iv operatividad futura del Programa, así como un análisis de pertinencia de los indicadores usados y un análisis de información y propuestas. El capítulo quinto incluye las conclusiones, haciendo énfasis en la definición de un escenario prospectivo que involucra equidad de género dentro del ámbito de su aplicación, así como en las fortalezas y debilidades del PSAH. En el capítulo sexto se presentan las recomendaciones derivadas de la presente evaluación. El capítulo séptimo incluye la literatura citada en el documento. En forma separada al documento que contiene la evaluación se incluyen los Anexos. Éstos incluyen los formatos y encuestas que contienen la información de campo; los cuadros y análisis; las diferentes bases de datos; los análisis e interpretación de resultados de las encuestas; el archivo fotográfico; la relatoría del panel de expertos; el análisis sobre la participación de la mujer; y los casos de estudio. Toda esta información adicional constituye el soporte técnico de la evaluación del PSAH 2004.
v
AGRADECIMIENTOS Muchas personas e instituciones estuvieron involucradas en la realización de la evaluación del PSAH ejercicio fiscal 2004. El equipo interdisciplinario de trabajo a cargo del proyecto agradece sinceramente el apoyo, enlace y coordinación de los funcionarios de la CONAFOR involucrados en la realización de la presente evaluación, especialmente al MDA Luis Miguel Casas de la Peña, Gerente de Evaluación, al M.Sc. Javier Vergara Blanco, Sub-Gerente de Evaluación Externa y a la Ing. Gabriela Alonso Mendieta, Jefa de Evaluación Externa. Las facilidades otorgadas y el oportuno enlace con el personal operativo del PSAH permitieron hacer más eficiente el presente trabajo de evaluación. Deseamos agradecer de manera especial al M.C. Leonel Iglesias Gutiérrez, Gerente de Silvicultura y Manejo, quien también ocupa la Gerencia General del PSAH de la CONAFOR, así como a su equipo de trabajo, integrado por el Ing. Salvador Juárez Castillo, Jefe del Departamento de Servicios Ambientales y otros, por las facilidades otorgadas y la disponibilidad mostrada para proporcionar la información relacionada con los expedientes de los participantes del PSAH. Queremos agradecer ampliamente al personal técnico de las Gerencias Regionales de la CONAFOR encargados de administrar y operar el Programa, especialmente a los Subgerentes Operativos y Jefes de Planeación e Información, por el apoyo otorgado para obtener la información a través de las encuestas, así como para identificar y localizar a los participantes del Programa. A todos ellos, muchas gracias. Un especial reconocimiento se otorga a todos los participantes del PSAH encuestados por su disposición, confianza, tiempo y valiosas opiniones vertidas durante el proceso de toma de información. Esperamos al igual que ustedes que los resultados y recomendaciones emanadas de la evaluación puedan ayudar a orientar de una mejor manera el rumbo del Programa en beneficio de los ecosistemas forestales y de las comunidades humanas que dependen de ellos. Un amplio reconocimiento a todas las personas que apoyaron y coordinaron la toma de información en campo: a la Lic. Graciela Hernández Rivera y al M.C. Ricardo Rivera
vi Vázquez (Aguascalientes, Durango, Jalisco, Guanajuato, Nayarit, Querétaro, Tamaulipas, San Luis Potosí, Sinaloa y Zacatecas); los Ings. Griselda Chávez Aguilar y Martín Enrique Romero Sánchez (Veracruz, Guerrero, Chiapas, Tabasco, Oaxaca, Puebla, Edo. de México, D.F., Guerrero); el Ing. Inocencio Ramos Nava (Chihuahua); la Ing. Yeriley Hernández Garnica y el Biol. Victor Hugo Villanueva Urueta (Baja California Sur y Baja California); el Ing. Humberto Ramos Valdez (Coahuila y Nuevo León); el Ing. Ramón Fernando Aguilar (Sonora); el Ing. Gonzalo López G. (Oaxaca); el Ing. Juan Gerardo Lucio Contreras (Yucatán y Campeche); y los Ings. Guadalupe Verdugo Hernández y Teófilo González M. (Chiapas). De igual manera, un reconocimiento especial al Ing. Eugenio Telles Mejía, al Lic. Cristopher López Paniagua y al M.C. Edgar Arturo Sánchez Moreno por sus aportaciones y apoyo logístico durante el proceso de evaluación. Asimismo, se reconoce y valora el esfuerzo y apoyo logístico, desde la planificación del estudio hasta la etapa final del mismo, de Guadalupe Sánchez Vázquez. Un sincero agradecimiento a todos ellos por la disponibilidad de apoyo y ganas de colaborar. También expresamos nuestro reconocimiento y sincero agradecimiento a los investigadores y expertos de diferentes instituciones que participaron en el panel de expertos que analizaron el esquema actual del PSAH y proporcionaron sus opiniones y recomendaciones valiosas para mejorar el desempeño futuro de este Programa: el Dr. Miguel E. Equihua Zamora, Director General del Instituto de Ecología, A. C. de Jalapa, Veracruz; el Dr. Ben De Jong, Investigador del Colegio de la Frontera Sur-Campus Tabasco; el Dr. J. Manuel Maass, Investigador del Centro de Investigaciones en Ecosistemas-UNAM, Campus Morelia y Coordinador Nacional de la Red Mexicana de Investigación Ecológica de Largo Plazo; el Dr. Jorge D. Etchevers Barra, Profesor Investigador Titular del Campus Montecillo, Colegio de Postgraduados; el Ing. Gustavo Sánchez Valle, Presidente del Consejo Técnico de la Red MOCAF; y el Ing. Jesús Gutiérrez Cacique, representante de la Coordinación General de Producción y Productividad de la CONAFOR. Finalmente, deseamos agradecer ampliamente a nuestros compañeros Académicos del Postgrado Forestal del Colegio de Postgraduados y a todas aquellas personas que de una u otra forma apoyaron la realización del presente estudio de evaluación. A todos ellos, muchas gracias.
vii
CONTENIDO Pag. PRESENTACIÓN ..................................................................................................................... ii AGRADECIMIENTOS .............................................................................................................. v CONTENIDO ...........................................................................................................................vii ÍNDICE DE ANEXOS ..............................................................................................................ix ÍNDICE DE CUADROS ...........................................................................................................xi ÍNDICE DE FIGURAS........................................................................................................... xii RESUMEN EJECUTIVO .......................................................................................................xiv Evaluación de la Gestión del PSAH ......................................................................................xv Evaluación Técnica y Económica....................................................................................... xvii Evaluación de Impactos del PSAH.................................................................................... xviii Análisis de Información y Propuestas ..................................................................................xix Fortalezas, Debilidades Recomendaciones y Conclusiones. ................................................xxi 1. ANTECEDENTES ................................................................................................................1 2. ALCANCES Y OBJETIVOS.................................................................................................3 2.1. Objetivo de la evaluación .................................................................................................3 2.2. Alcances de la evaluación.................................................................................................4 3. METODOLOGÍA ..................................................................................................................6 3.1. Determinación del tamaño de muestra de los participantes .............................................6 3.1.1. Predios beneficiados ..................................................................................................6 3.1.2. Predios rechazados ....................................................................................................8 3.2. Diseño, construcción, validación y aplicación de encuestas ............................................9 3.2.1. Diseño y construcción de encuestas ..........................................................................9 3.2.2. Validación y Calibración de Encuestas ...................................................................11 3.2.3. Aplicación de encuestas...........................................................................................12 3.3. Captura, procesamiento y análisis de la información .....................................................14 3.4. Evaluación de costos, beneficios; impactos económicos, sociales y ambientales..........14 3.5. Estudios de caso .............................................................................................................15
viii 4.1.1. Desempeño del Programa........................................................................................17 4.1.2 Desempeño del Programa.........................................................................................19 4.1.3. Satisfacción de los beneficiarios .............................................................................23 4.1.4. Metas Alcanzadas ....................................................................................................30 4.1.5. Cumplimiento de las Reglas de Operación .............................................................38 4.1.6. Violación de Regulaciones o Principios Éticos.......................................................45 4.1.7. Viabilidad de lineamientos del PSAH .....................................................................46 4.2. Evaluación Técnica y Económica...................................................................................47 4.2.1. Verificación de indicadores .....................................................................................47 4.3. Evaluación de Impactos..................................................................................................69 4.3.1. Trascendencia de los resultados físicos de los apoyos ............................................69 4.3.2. Elementos que determinan los Impactos Sociales ocurridos...................................72 4.3.3. Elementos para mejorar la trascendencia económica de los resultados físicos.......74 4.4. Análisis de Información y Propuestas ............................................................................74 4.4.1. Posibilidades de creación y acceso a mercados.......................................................74 4.4.2. Conclusiones y Aportaciones Adicionales. .............................................................79 5. CONCLUSIONES ...............................................................................................................86 5.1. Originadas de la Evaluación ...........................................................................................86 5.2. Originadas de los estudios de caso. ................................................................................90 6. RECOMENDACIONES......................................................................................................93 6.1. Originadas de la Evaluación ...........................................................................................93 6.2. Originadas de los estudios de caso. ................................................................................95 7. LITERATURA CITADA .....................................................................................................97
ix
ÍNDICE DE ANEXOS ANEXO 1
Determinación del Tamaño de la Muestra
2
Descripción de Cuestionarios del PSAH 2004
3
Encuesta para Beneficiarios Autoridades Locales
4
Encuesta para Beneficiarios Ejidos y Comunidades
5
Encuesta para Beneficiarios Propiedad Privada
6
Encuesta para Rechazados Autoridades Locales
7
Encuesta para Rechazados Propiedad Privada
8
Encuesta para Funcionarios CONAFOR
9
Encuesta para Comité Evaluador del PSAH
10
Encuesta para Beneficiarias Ejidos y Comunidades Mujeres
11
Encuestas levantadas en campo
12
Plantilla para Beneficiarios Autoridades Locales
13
Plantilla para Beneficiarios Ejidos y Comunidades
14
Plantilla para Beneficiarios Propiedad Privada
15
Plantilla para Rechazados Autoridades Locales
16
Plantilla para Rechazados Propiedad Privada
17
Plantilla para Funcionarios CONAFOR
18
Plantilla para Comité Evaluador del PSAH
19
Plantilla para Beneficiarias Ejidos y Comunidades Mujeres
20
Cuadros de Salida para Beneficiarios Autoridades Locales
21
Cuadros de Salida para Beneficiarios Ejidos y Comunidades
x 22
Cuadros de Salida para Beneficiarios Propiedad Privada
23
Cuadros de Salida para Rechazados Autoridades Locales
24
Cuadros de Salida para Rechazados Propiedad Privada
25
Cuadros de Salida para Funcionarios CONAFOR
26
Cuadros de Salida para Comité Evaluador del PSAH
27
Cuadros de Salida para Beneficiarias Ejidos y Comunidades Mujeres
28
Análisis Conjunto de las Encuestas
29
Análisis de la participación de la mujer en el PSAH
30
Álbum Fotográfico
31
Análisis Comparativo de Esquemas de PSA
32
Cobertura y Producción de Agua
33
Estudio de Mercado de SAH
34
Relatoría del Panel de Expertos
xi
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro
Página
1. Distribución de las encuestas aplicadas por región y estado en los diferentes grupos de interés involucrados en la evaluación del programa PSAH 2004.............................10 2. Cinco estados participantes en el PSAH y porcentaje del total que ocupan en cuanto a número de solicitudes, número de beneficiados y rechazados. ..................................32 3. Estados con mayor porcentaje de núcleos agrarios rechazados a nivel nacional. ..........32 4. Cinco estados de la República con mayor número de núcleos agrarios beneficiados por el PSAH...................................................................................................................34 5. Cinco estados que concentraron el mayor beneficio económico derivado del PSAH a nivel nacional.................................................................................................................35 6. Obligaciones presentes en las RDO y en CA que deben cumplir los beneficiarios del programa PSAH.............................................................................................................50 7. Programación presupuestal de diferentes programas gubernamentales. ........................52 8. Costo promedio por trámite de solicitud. .......................................................................56 9. Desglose de los costos totales del PSAH durante el ejercicio fiscal 2004. ....................57 10. Distribución de beneficios entre los beneficiarios del PSAH. .......................................60 11. Flujo de caja de los beneficios y costos del PSAH (cifras en miles de pesos)...............60 12. Montos del Programa distribuidos por año (mdp)..........................................................77 13. Éxitos, fracasos, fortalezas y debilidades del Programa.................................................84
xii
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura
Página.
1.
Distribución espacial de la muestra de los predios beneficiados del PSAH 2004. ......13
2.
Número de solicitudes aceptadas y rechazadas, y hectáreas beneficiadas y no incorporadas al PSAH 2004. .......................................................................................17
3.
Objetivos y criterios técnicos indicados como conocidos por los operadores del Programa......................................................................................................................20
4.
Recomendaciones de los operadores del PSAH para el desarrollo futuro del Programa......................................................................................................................22
5. Satisfacción de la participación en el Programa............................................................23 6A. Motivos de satisfacción de la participación en el Programa.........................................24 6B. Motivos de insatisfacción de la participación en el Programa......................................24 7.
Opinión acerca del trámite de la solicitud. ....................................................................26
8.
Razones por las cuales tienen la opinión acerca del trámite de la solicitud los participantes en el Programa........................................................................................26
9.
Opiniones de cómo deberia continuar el Programa durante los siguientes años..........28
10.
Destino porcentual del recurso recibido por el Programa para el caso de ejidos y comunidades. ...............................................................................................................29
11.
Destino porcentual del recurso recibido por el Programa para el caso de pequeños propietarios. .................................................................................................................30
12.
Distribución espacial de los solicitantes del PSAH-2004 por estado...........................31
13.
Distribución espacial del porcentaje de solicitudes aprobadas por el PSAH-2004 por estado con respecto al total nacional de beneficiarios...........................................31
14.
Distribución espacial del porcentaje de solicitudes rechazadas por el PSAH-2004 por estado con respecto al total nacional de rechazados. ............................................31
15.
Número de apoyos otorgados por tipo de beneficiario y total para cada Estado..........34
16.
Monto pagado por concepto de PSAH en 2004 (miles de pesos). ...............................36
17.
Monto asignado en miles de pesos y número de proyectos aprobados por tipo de beneficiario en cada Región de la CONAFOR............................................................37
18.
Número de predios beneficiados en 2004 que cumplen o no con los criterios técnicos de elegibilidad. ..............................................................................................40
19. Porcentaje de predios beneficiados localizados dentro o fuera de las zonas definidas como elegibles para recibir apoyo del PSAH 2004.....................................................40
xiii 20.
Poligonales de los predios beneficiados bajo el número de expediente V-20-02104 en el estado de Oaxaca y que presentan anomalías. ...............................................41
21.
Distribución de los recursos del PSAH 2004 por tipo de propiedad. ...........................56
22.
Destino de los recursos otorgados por el PSAH en 2004. ............................................57
23.
Destino del dinero producto del reparto entre los beneficiarios de Ejidos y Comunidades y del ingreso en los propietarios privados. ...........................................59
24.
Porcentaje de inversión total al bosque por actividades realizadas. .............................65
25.
Beneficiados de la conservación de los recursos forestales. ........................................66
26.
Obligación de pago de los beneficiados por los servicios ambientales........................67
27.
Principales indicadores de impacto social derivados del apoyo del PSAH, de acuerdo con las opiniones (%) de los beneficiarios.....................................................73
28.
Porcentaje de aceptación del desempeño de la CONAFOR como administrador del PSAH 2004. .................................................................................................................82
xiv
RESUMEN EJECUTIVO
La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS) reconoce los servicios ambientales que prestan los ecosistemas forestales y establece el compromiso formal de impulsar el desarrollo de esquemas compensatorios por la producción de estos servicios. Con base en dicho marco normativo, la Comisión Nacional Forestal implementó a partir del 2003 el programa denominado Pago de Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH), el cual otorga una compensación económica a los dueños y poseedores de bosques y selvas del país que decidan manejar sus áreas forestales arboladas con fines de proporcionar servicios hidrológicos a la sociedad y a la vez asegurar la permanencia y conservación de los ecosistemas forestales naturales. Con el propósito de asegurar la mayor eficiencia y eficacia posible en el uso de los recursos, las Reglas de Operación (RDO) del PSAH establecen la revisión y evaluación periódica de este Programa. Para cumplir con este requisito, la CONAFOR contrató los servicios del Colegio de Postgraduados (CP) como una institución académica independiente para la realización de la evaluación del PSAH en su ejercicio fiscal 2004. En este documento se presentan los resultados de la evaluación del PSAH 2004 y se documenta el grado de cumplimiento de los objetivos y metas anuales; además evalua el desempeño del Programa, identifica sus principales impactos económicos, ambientales y sociales y presenta algunas propuestas para su desarrollo futuro. Para la evaluación del desempeño y de los impactos del Programa se utilizó fundamentalmente información proporcionada por los diversos actores inmersos o relacionados con el PSAH, incluyendo una muestra de propietarios beneficiados y rechazados, de personal responsable de la operación y administración, y del Comité Evaluador de las solicitudes de ingreso al Programa. Para complementar la evaluación técnica y económica del Programa, analizar las posibilidades de desarrollo de mercados, y considerar un escenario prospectivo del Programa, se realizaron varios estudios de caso. Dichos estudios incluyeron 1) una revisión de literatura
xv sobre los efectos del manejo de la cobertura vegetal del suelo en el rendimiento de agua y el uso de modelos que simulan la captación de agua en un ecosistema, tomando como base la cobertura y otras actividades de manejo o uso del suelo; 2) un estudio del mercado hidrológico en una cuenca específica, en donde se analizaron los principales componentes de la oferta y demanda hidrológica, así como la disponibilidad de pago de los demandantes; 3) un análisis comparativo de los esquemas de pago por servicios hidrológicos que se han implementado en cuatro países del continente americano en referencia al PSAH de México; Se convocó además a un panel de expertos para discutir la estructura actual y las perspectivas del PSAH en nuestro país. Finalmente, también se realizó un estudio piloto para analizar la participación de la mujer en el programa de PSAH, especificamente en comunidades del estado de Oaxaca. Los resultados más importantes de la evaluación se presentan en 5 apartados del documento que incluyen: •
Evaluación de la Gestión del PSAH.
•
Evaluación Técnica y Económica del PSAH.
•
Evaluación de Impactos del PSAH.
•
Análisis de Información y Propuestas.
•
Fortalezas, Debilidades y Conclusiones.
Evaluación de la Gestión del PSAH Desempeño del Programa y cumplimiento de metas. En la gestión del año 2004 el PSAH apoyó 352 predios, equivalentes al 37% de las solicitudes recibidas. Con el apoyo a estas solicitudes se incorporaron al Programa 184,361 ha, rebasando la meta física original (150,000 ha) en un 23%. La meta financiera también se cumplió prácticamente, al asignar el 99.9% de los 288 millones de pesos programados al pago de las compensaciones por la prestación de servicios ambientales hidrológicos. Los predios apoyados se distribuyen en 30 estados y el Distrito Federal, con excepción del estado de Hidalgo. Del total de predios apoyados, 67% (236) corresponden a ejidos y comunidades, 29% (104) a propiedad privada y el restante 4% (12) a asociaciones de propietarios.
xvi Los estados más beneficiados tanto en recursos como en superficie fueron Oaxaca, Jalisco, Durango, Chiapas y Veracruz que concentran 48% de la superficie total beneficiada y recibieron en conjunto 50% de los recursos asignados por el Programa. A nivel regional, las regiones V, VIII y III de la CONAFOR concentran un poco más del 50% de los recursos recibidos. A pesar de que la mayoría de los beneficiarios directos (ejidatarios, comuneros y propietarios privados) consideran que el pago que reciben es bajo o insignificante, un porcentaje elevado de los recursos recibidos (23%) se destinó al mantenimiento y conservación de los ecosistemas forestales apoyados. Satisfacción de los beneficiarios. Una amplia mayoría de beneficiarios (93%) manifestaron estar satisfechos o plenamente satisfechos con el Programa. Las principales razones de ello son que el Programa alienta la protección del bosque y el mejoramiento ambiental y a que se recibe un apoyo económico o se genera empleo. Existe también un amplio consenso en que la CONAFOR está manejando adecuadamente el Programa. La mayoría de los beneficiarios calificaron el trámite de la solicitud de bueno a excelente, aunque dentro del grupo de rechazados hubo un porcentaje importante (28.9%) que lo consideró malo. Las quejas relacionadas con el trámite fueron mínimas y los principales motivos de éstas fueron el tiempo dedicado a la solicitud, el exceso de documentación, la mala atención y asesoría por parte del personal de CONAFOR y de otras instancias gubernamentales que les ayudaron con el trámite, y el desacuerdo con las zonas elegibles a ser apoyadas. Cumplimiento de los criterios técnicos para la selección de los predios. Los criterios técnicos utilizados para definir zonas de elegibilidad son imprecisos y difíciles de verificar en la práctica; además, en algunos casos carecen de sustento científico y son incompletos, lo que abre la posibilidad de tomar decisiones que pudieran considerarse arbitrarias al momento de decidir el apoyo o rechazo a una solicitud. Sin embargo, 90% de los predios cumplen con el requisito de ubicación dentro de las poligonales de elegibilidad establecidas por la CONAFOR. Por otro lado, un 98.3% de los predios se apegó al criterio de distribución de los recursos del Programa en 2004 (i.e., $300.00/ha en bosques y selvas y $ 400.00/ha en bosque mesófilo de montaña); sólo hubo seis casos (1.7% del total) en que se asignó un monto de $350/ha.
xvii Respeto a los plazos establecidos. Una amplia mayoría (cerca de 90%) de los beneficiarios del PSAH señaló que recibieron los recursos en los tiempos señalados. Sin embargo, en el caso de los predios rechazados por el PSAH, 67% de los entrevistados manifestaron que no se cumplió con el plazo de notificación establecido en las RDO, por lo que es importante atender este asunto por razones de transparencia y eficacia del Programa. Violación de Regulaciones o Principios Éticos. A pesar de que un participante rechazado consideró que hubo una razón poco ética para no recibir el apoyo, el equipo evaluador no encontró elementos suficientes para considerar que se violaron los principios éticos; la percepción general de los actores del Programa es que no se presentó ningún tipo de violación de principios éticos en los procesos de recepción de solicitudes, asignación de recursos y monitoreo del PSAH. Viabilidad de lineamientos del PSAH. Algunos criterios técnicos definidos en las RDO para la inclusión de predios al programa de PSAH son difíciles de cumplir en campo dadas las características de los bosques y selvas del país, por lo que de no adecuarse difícilmente serán viables en el futuro. Entre estos criterios técnicos se incluyen los aspectos de cobertura mínima y la exclusión de áreas bajo manejo. Se sugiere permitir algún tipo de uso sustentable y otorgar el apoyo como un estímulo al desarrollo e implementación de actividades de buen manejo forestal. Además, hace falta realizar más estudios técnicos y científicos que sustenten los criterios técnicos de selección y definición de zonas elegibles, de manera que se retroalimente la operación del Programa en años futuros.
Evaluación Técnica y Económica Verificación de indicadores de distribución de recursos. Las RDO no definen ningún indicador para medir la eficacia en la distribución de los recursos. Únicamente se hace referencia al gasto destinado a pagos de beneficiarios (96%) y al gasto de operación, evaluación y monitoreo (4%). Sin embargo, 92.6% de los recursos pagados en el ejercicio 2004 se destinaron a bosques y selvas y el resto a bosques mesófilos. Por otro lado, dado que los efectos de la cubierta vegetal y los disturbios ecológicos sobre la producción de agua son variables y dependen de las condiciones específicas del sitio (climatología, suelos, especies,
xviii magnitud y persistencia de la alteración, etc.), se sugiere buscar indicadores y criterios técnicos que sean adecuados para las diversas condiciones ecológicas que existen en el país. Efectividad de las obligaciones en las RDO y Carta de Adhesión. La mayoría de los criterios establecidos cumplen con el objetivo del Programa; sin embargo, con la información disponible no se puede determinar el cumplimiento del Artículo 1o de las RDO: “Proteger la capacidad de provisión de los servicios ambientales hidrológicos, entre los cuales se encuentra el mantenimiento de la capacidad de recarga de los mantos acuíferos, el mantenimiento de la calidad de agua, y la reducción de la carga de sedimentos cuenca abajo, la reducción de las corrientes en los eventos extremos de precipitación, la conservación de manantiales, el mayor volumen de agua superficial en época de secas y reducción del riesgo de inundaciones”, para lo cual es necesario establecer mecanismos de monitoreo en las cuencas establecidas como priritarias. Requerimientos de información y acciones para dirigir la Política de Protección a través del PSAH. Las áreas forestales potenciales para recibir apoyo del PSAH cubren un total de 55.5 millones en las áreas de mayor diversidad biológica del pais que son los bosques y selvas. Es pues evidtente que los criterios técnicos planteados no son suficientes para garantizar la integridad de los servicios ambientales que proporcionan estas áreas. Algunas de las necesidades de información clave para orientar la política nacional serian: definir la magnitud y localización de las áreas que se pretende conservar; integrar un padrón actualizado de las áreas elegibles; registrar en el padrón los predios incorporados anualmente y su estado actual de conservación; establecer un sistema efectivo de monitoreo de los terrenos incorporados al Programa y de aquellos que lo estuvieron; aumentar la captación de recursos disponibles; y establecer un programa de educación, investigación y asistencia técnica en apoyo al Programa.
Evaluación de Impactos del PSAH. En total, aproximadamente 50% (beneficio social, reparto y ahorro) de los recursos obtenidos por el pago del Programa impacta de manera directa el bienestar de las personas que lo reciben; adicionalmente, el no aprovechar el bosque debido al compromiso adquirido en el
xix PSAH significa un incremento o ahorro en el capital bosque. El utilizar parte de los recursos asignados a obras de beneficio comunitario y para el desarrollo de infraestructura productiva abre la posibilidad de aumentar la calidad de vida de los beneficarios.
Análisis de Información y Propuestas Los apoyos del Programa sugieren que se ha aumentado la conciencia ecológica, entre los dueños del recurso ya que 24% de los entrevistados mencionó que su motivación fue para conservar y proteger el bosque y 16% para detener el proceso de deforestación; 2% mencionó que participa con la finalidad de proteger el bosque y a la vez tener un ingreso, y 9% para dar un uso a las tierras que no se están utilizando. Sin embargo, es relevante comentar que el 48% señaló que su motivación principal fue obtener un ingreso adicional. Esto invita de manera urgente a cambiar la perspectiva de los poseedores del “apoyo-dádiva” por la perspectiva del “ingreso” debido a una actividad productiva que es la producción de agua en cantidad y calidad para un la sociedad (solo 5% de los beneficiarios del Programa manifiestan que toda la sociedad en general se ve directamente beneficiada por los servicios ambientales que sus bosques generan). Los resultados de los diferentes mecanismos de consulta empleados en el estudio coinciden en que el PSAH está impulsando el desarrollo de una oferta de SAH. Sin embargo, no es claro como el Programa está impactando en el desarrollo de la demanda por el servicio de agua, ya que solo la CONAFOR está contribuyendo a desarrollar la demanda cuando ésta debiera ser desarrollada por la sociedad en su conjunto. Es importante que el gobierno no abandone su obligación de ser comprador de bonos (demanda), mientras estimula la formación de una demanda más diversificada en el país que permita desarrollar una disponibilidad a pagar por parte de la sociedad en general o de algunos de sus elementos, a nivel local o regional. Las oportunidades y mecanismos de acceder a un mercado local y/o regional de servicios ambientales debe crearse (según las encuestas en campo) a través de la participación de todos los habitantes de la zona (nivel local) de manera tal que incluso las grandes compañías privadas aporten al convertirse en demandantes de SAH.
xx Si bien es cierto que el Programa tiene una duración de 5 años, también es cierto que el apoyo invertido no ha sido suficiente o por lo menos asi lo muestran los resultados; según los entrevistados, el apoyo por hectárea que otorga el Programa es reducido, y el estudio de caso de mercado preliminar en Tapalpa (Anexo 33) muestra que se necesitan $4,158.00 para conservar una ha de vegetación que aporte al servicio hidrológico. Si bien es cierto que el caso específico de Tapalpa refleja solamente los resultados para una sola cuenca, el estudio por sí solo puede ser un detonante de efecto dominó para estudios posteriores donde se sienten las bases de un mercado de SAH a nivel local y para las condiciones particulares de las diferentes regiones del país. Durante el panel de expertos realizado (Anexo 34) para analizar el PSAH se mencionó la existencia de un doble discurso de parte del gobierno federal. Por un lado, se ha considerado a la conservación y manejo adecuados del recurso forestal como un problema de seguridad nacional; sin embargo, no hay suficientes recursos para el PSAH y otros programas de servicios ambientales; tampoco hay suficientes recursos para vigilar el buen manejo de las áreas. No está claro que el PSAH tenga como propósito fundamental el incentivar o desarrollar el mercado por el SAH ya que no se han identificado acciones por parte de la CONAFOR que indiquen que se trabaja en algún mecanismo de transacción que permita transferir recursos del consumidor al productor del servicio. Se deben implementar mecanismos adecuados para cobrar y transferir recursos a los productores de agua y de otros servicios ambientales que proporciona el bosque. Involucrar a las autoridades estatales, municipales y otros organismos será fundamental. A nivel región de la CONAFOR, con personal propio o mediante el apoyo de instituciones como la Comisión Nacional de Agua (CNA) y gestores, se puede y debe identificar la demanda de agua y la disponibilidad a pagar por el recurso a niveles local y regional. Por otro lado, la CONAFOR debe impulsar la definición de leyes que impulsen mecanismos que permitan una trasferencia clara de recursos de los usuarios a los productores del servicio. Consecuentemente, las condiciones actuales no pueden considerarse adecuadas para operar el Programa una vez que se termine el periodo de apoyos por parte del Gobierno Federal; es
xxi necesario redoblar esfuerzos y establecer las condiciones legales, de educación de la sociedad y de la clase empresarial del país para que se desarrolle el mercado de SA particularmente los servicios hidrológicos. Solo así los propietarios de los bosques estarán en posibilidades de resguardar la integridad de sus predios con el ecosistema original.
Fortalezas, Debilidades, Conclusiones y Recomendaciones Fortalezas
El PSAH se establece dentro de un marco institucional federal sólido en el cual la operación y evaluación esta controlada por el Congreso de la Unión
Implementa mecanismos verdes de operación en áreas con potencial para recursos asociados, no solo producción de agua
Los criterios técnicos establecidos propician la entrada de las mejores propuestas
El análisis y la evaluación continua permite que el Programa se adapte, haciéndolo más adecuado y pertinente
Debilidades
Existe un presupuesto insuficiente
El plazo para detonar el mercado del servicio agua es muy corto, además que antes de un mercado nacional se tiene que pensar a nivel local y regional
Al menos en su etapa inicial parece que el Programa fortalece la cultura de la dádiva
Excluye predios con aprovechamiento forestal, aún cuando éstos también captan agua
xxii
La sociedad en general no estará dispuesta a pagar por el agua si no se le convence de que ésta se produce en las áreas que va a apoyar
Conclusiones
El ejercicio 2004 cumplió con el objetivo de otorgar pagos a beneficiarios de terrenos forestales; sin embargo, el número de solicitudes rebasó las expectativas, y se espera que esta tendencia continúe
El desempeño y manejo del Programa se considera satisfactorio para el total de grupos participantes (ejidos y comunidades, propietarios privados y asociaciones)
El Programa benefició a 236 núcleos agrarios, 104 de propiedad privada y 12 asociaciones. La meta física se rebasó en 23%, en cuanto a la meta financiera se cumplió en 99.9%
Los estados más beneficiados fueron Oaxaca, Jalisco, Puebla, Durango y Veracruz, que juntos representan el 46% de la superficie total y recibieron el 47% de los recursos
La eficiencia financiera se redujo en 70% respecto a lo planeado. La relación beneficio costo es cercana a cero; sin embargo, la inversión directa del primer año se logra amortizar en el año 6
Aproximadamente 50% del apoyo recibido se destinó al mantenimiento y restauración del bosque (vigilancia y reforestación principalmente), lo cual representa una cantidad significativa a la conservación de los recursos forestales
Las RDO establecen criterios técnicos ambiguos para la definición de zonas de elegibilidad; además de ser difíciles de verificar en la práctica, algunos de ellos requieren sustento técnico y científico
xxiii
Proporcionalmente, las mujeres están bien representadas en los participantes y beneficiarios del Programa, contemplando así la equidad de género
Recomendaciones
Identificar a nivel regional y local la demanda de agua y la disponibilidad a pagar, definiéndose a su vez leyes que permitan una transferencia clara de recursos (usuarios-productores).
Impulsar la realización de proyectos de investigación que sustenten científicamente la definición de los criterios técnicos y los métodos de verificación para establecer zonas elegibles. Además de aquellos que se relacionan con la generación de mercados, los aspectos biofísicos y la influencia del manejo sobre la calidad y cantidad de agua a diferentes escalas espacio-temporales.
Proporcionar información expedita sobre la aceptación o rechazo de la solicitud de apoyo presentada, utilizando de forma prioritaria el sitio de la CONAFOR en Internet.
Analizar la pertinencia de establecer mecanismos o indicadores de distribución de recursos del PSAH por tipo de ecosistema, tipo de propiedad, grupos étnicos, regiones, estados, de acuerdo a las prioridades que se definan en el propio Programa.
Modificar el criterio de cobertura mínima para ingresar al Programa y eliminar la restricción de que el área apoyada no se encuentre bajo manejo forestal. Considerar la posibilidad de incluir el área basal e índices de biomasa en lugar de la cobertura o como complemento de ésta.
Promover el diseño e implementar los instrumentos y mecanismos legales, de política y administrativos para federalizar el PSAH a nivel estatal.
xxiv
Integrar los servicios hidrológicos en un esquema más general de servicios ambientales a nivel regional o de cuenca, tratando de crear las mejores condiciones jurídico-administrativas para involucrar al sector privado.
Incrementar la difusión de los beneficios directos e indirectos del Programa PSAH de manera que la sociedad apoye la generación de mercados locales y regionales.
Que la CONAFOR haga llegar los resultados de la evaluación del Programa PSAH 2004 a las gerencias regionales y estatales, aún cuando ésta se puede consultar dentro de la página del Internet.
1
1. ANTECEDENTES Durante los últimos años ha proliferado una extensa experimentación con mecanismos basados en el mercado para abordar los problemas ambientales surgidos a nivel mundial. Dentro de los problemas más importantes sobresale el calentamiento global de la tierra y la deforestación. Para tratar de controlar y disminuir tales problemas se han realizado diversas reuniones y foros de discusión y análisis entre diversos representantes de países desarrollados y en vías de desarrollo. Las conclusiones de dichos eventos concluyen de manera general que estos problemas se deben en parte a que en muchas regiones del mundo los bosques están seriamente amenazados, debido a un aprovechamiento irracional y a un proceso acelerado de cambio de uso del suelo. Por lo anterior, es muy importante generar mecanismos que aseguren la conservación, la preservación y el fomento de tales ecosistemas. En diferentes países se ha considerado que el pago por la producción de servicios ambientales puede ser un medio eficiente para fomentar la conservación de los bosques y al mismo tiempo ofrecer nuevas fuentes de ingreso para apoyar a las comunidades pobres de las zonas rurales. Un estudio reciente (Landell-Mills y Porras, 2002)3 encontró casi 300 ejemplos de estos mecanismos en todo el mundo, y la lista aumenta constantemente. Sin embargo, y pese al creciente interés mundial en los enfoques basados en el mercado para la conservación de los bosques, existe relativamente poca información disponible acerca de cómo han surgido y cómo funcionan en la práctica. La implementación de esquemas compensatorios o programas de pago por servicios ambientales en México es muy reciente; su aplicación se sustenta en el impacto ambiental y social que estos esquemas representan, además de que se consideran mecanismos interesantes e innovadores. El primer caso del que se tiene referencia en el país es el “Proyecto de Scolel Té” que tuvo su origen en 1994, cuando investigadores de la Universidad de Edimburgo y del Colegio de la Frontera Sur, en el estado de Chiapas, recibieron financiamiento de la Unión Europea (UE) y del gobierno de México para llevar a cabo una evaluación inicial de las opciones técnicas de captura de carbono empleando
3
Landell-Mills, N. y I. Porras. 2002. Silver Bullet or Fools’ Gold? A Global Review of Markets for Forest Environmental Services and Their Impact on the Poor. London: IIED. (Citado por Bishop et al., 2003).
2 sistemas agroforestales. El proyecto inició en 1996 y durante los últimos seis años ha crecido constantemente --de ser un concepto vago, se ha convertido en una empresa pequeña pero viable, basada en el desarrollo y la comercialización de activos de carbono. Actualmente hay más de 400 participantes de casi 30 comunidades, donde están representados cuatro grupos étnicos diferentes y una amplia variedad de sistemas agroforestales (Bishop et al., 2003). Posterior al caso anterior, en años recientes se ha dado un notable impulso a los esquemas de pago de servicios ambientales en México, especialmente a partir de la puesta en marcha de importantes instrumentos de política forestal y ambiental de corto, mediano y largo plazos. Dentro de éstos se encuentran el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006, el Programa Nacional Forestal 2001-2006 y el Programa Estratégico Forestal para México 2025. Además, se ha incluido a los servicios ambientales dentro del marco legal establecido en la reciente Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. A nivel de programas de gobierno, la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) inició, a finales del 2003, el Programa de Pago de Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH), el cual consiste en otorgar una compensación económica4 a los dueños y poseedores de bosques y selvas del país que decidan manejar sus áreas forestales arboladas con fines de proveer servicios hidrológicos5. El municipio de Coatepec en el estado de Veracruz fue el primero que recibió apoyo del PSAH para llevar a cabo proyectos de conservación y desarrollo en áreas boscosas y así garantizar el abasto de agua en las zonas urbanas de ese municipio (CONAFOR, Unidad de Comunicación Social)6. A partir de la publicación de las Reglas de Operación (RDO) en el 2004 y de la ejecución del PSAH, se consideró la evaluación del mismo para cumplir con lo dispuesto en el artículo 45 fracción IV, inciso “b” del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2005, que establece que se debe “Presentar la evaluación de resultados de cada programa a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara, y a la Secretaría de la Función Pública”. 4 El monto pagado es de $400/ha/año para bosques mesófilos de montaña y de $300/ha/año para otros bosques y selvas (CONAFOR, 2003). 5 Aquellos que opten por no aprovechar los recursos maderables del área y sí conservarla para fomentar la captación de agua y regulación del ciclo hidrológico en beneficio de las comunidades aledañas mayores de 5,000 habitantes. 6
Dirección electrónica: http://www.conafor.gob.mx/comunicacion_social/imagenes%20temp/B126%202003.htm
3 La Comisión Nacional Forestal a través de un equipo de trabajo del Postgrado Forestal del Colegio de Postgraduados, realiza la presente evaluación del PSAH para su ejercicio fiscal 2004.
2. ALCANCES Y OBJETIVOS
Con fundamento en las Reglas de Operación publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio 2004, los alcances y objetivos de la evaluación del PSAH son los siguientes:
2.1. Objetivo de la evaluación Realizar una evaluación externa para verificar el cumplimiento de los objetivos y metas anuales y a largo plazo del Programa, así como para conocer su desempeño y cuantificar sus impactos económicos, ambientales y sociales, incluyendo información específica acerca de su impacto y resultados sobre el bienestar, la equidad, la igualdad y la no discriminación de las mujeres. Lo anterior permitirá realizar recomendaciones concretas para mejorar su operación y, en su caso, decidir sobre la continuidad o cancelación. La evaluación proporcionará una base de información objetiva y sistemática que permita que: A) La sociedad valore la trascendencia de los programas de apoyo al sector forestal, incrementando la confianza de la sociedad en la visión, el desempeño y transparencia de la CONAFOR y ofreciendo a aquella un mecanismo para verificar el buen uso de los recursos en el desarrollo de programas que produzcan mejoras concretas y tangibles en su nivel de vida, en la calidad de los ecosistemas y en el aumento de la superficie forestal del país. B) Los responsables operativos y administrativos mejoren la calidad y eficiencia de sus programas, enfatizando los resultados, la calidad del servicio y el cumplimiento de metas y objetivos.
4
2.2. Alcances de la evaluación La evaluación está comprendida en cuatro partes principales: •
Evaluación de la gestión del PSAH en su ejercicio fiscal 2004;
•
Evaluación técnica y económica;
•
Evaluación de impactos; y
•
Análisis de información y propuestas.
La primera parte consistió en realizar un análisis crítico del funcionamiento del PSAH 2004, verificando el cumplimiento de sus RDO. La evaluación de gestión verificó el grado de cumplimiento de sus metas programadas para el ejercicio fiscal 2004, el desempeño general de los responsables de operar el Programa y el grado de satisfacción de los participantes del mismo. También incluyó un análisis de los recursos asignados y el destino espacial de los mismos. La segunda parte consistió en realizar una revisión de literatura sobre los efectos del manejo de la cobertura vegetal del suelo en el rendimiento de agua. En el estudio se propone un modelo conceptual de captación de agua tomando como elemento central algunos aspectos biofísicos y las condiciones de una cuenca con y sin manejo de cobertura. El modelo propuesto se implementó a nivel de caso de estudio en la cuenca Tapalpa, localizada en el estado de Jalisco. Con base en la revisión de literatura y la implementación del modelo se elaboró una propuesta general de investigación experimental con el propósito de generar información sobre los efectos del manejo forestal en la cobertura y sus impactos en la producción de agua. Adicionalmente se realizó un estudio del mercado hidrológico, a nivel de estudio de caso para la misma cuenca, en donde se analizaron los principales componentes de su estructura como son la oferta y demanda hidrológica, así como un análisis de precios sobre la disponibilidad de pago de los demandantes, sus percepciones y sus opiniones sobre el recurso hidrológico. La tercera parte incluyó una revisión de los predios apoyados por el PSAH 2004. Lo anterior se realizó con base en una muestra estadísticamente significativa y estratificada a nivel región de la CONAFOR. Para ello se utilizaron los registros de los Anexos B (Padrón de beneficiarios) y H (Procedimiento para el tamaño y cálculo de la muestra) incluidas en los Términos de Referencia (TDR). Con lo anterior, se estimaron los impactos sociales,
5 económicos y ambientales del Programa a nivel nacional. Asimismo, se analizó la distribución de los recursos de apoyo y se realizó un análisis prospectivo de lo que hubiera pasado con los beneficiarios, las áreas y el bosque si no se hubiera contado con el apoyo del Programa. Así como también la determinación del grado de compromiso de los beneficiarios con el SAH que prestan sus bosques. La cuarta parte reporta un análisis detallado e interpretación de información recabada sobre esquemas de pago implementados en cuatro países del continente americano, así como la generación de escenarios prospectivos del PSAH. Primero se realizó una descripción de programas de Servicios Ambientales Hidrológicos operados en otros países; posteriormente se compararon con el PSAH operado en México. Como producto del análisis comparativo se recopilaron y generaron recomendaciones importantes en diferentes aspectos para mejorar el modelo mexicano. Finalmente, considerando el análisis general de la información encontrada en la evaluación, en esta sección también se presentan las principales fortalezas y debilidades del Programa.
6
3. METODOLOGÍA El proceso de evaluación del PSAH incluyó varias etapas y procedimientos para la obtención y análisis de la información requerida. A continuación se describe cada una de estas etapas.
3.1. Determinación del tamaño de muestra de los participantes 3.1.1. Predios beneficiados La técnica utilizada para seleccionar los predios a incluir en la entrevista se basó en un muestreo estratificado con probabilidad proporcional al tamaño de las superficies apoyadas. De esta forma se tuvieron como unidades primarias a las regiones de la CONAFOR, como unidades secundarias a los predios apoyados y como unidades terciarias a los miembros de la comunidad o propietarios de los predios beneficiados. Las unidades secundarias se seleccionaron a través de un muestreo aleatorio proporcional al tamaño; es decir, los predios con mayor superficie tuvieron mayor probabilidad de ser seleccionados en la muestra. Las unidades terciarias (i.e., miembros de las comunidades ejidales, comunales o pequeños propietarios) se seleccionaron de manera aleatoria dentro de cada unidad secundaria (Anexo 1). La experiencia de la evaluación realizada por el mismo equipo de trabajo para el ejercicio 2003 del PSAH permitió definir un tamaño de muestra adecuado y diferente a de la anterior evaluación. Así, la diferencia en el diseño de muestreo del PSAH 2004 con respecto al realizado el año anterior, consistió en la definición de las unidades primarias; en la evaluación del 2003 las unidades primarias estuvieron representadas por los estados, mientras que en la presente evaluación corresponden a las regiones. La modificación se debió a que en el actual ejercicio presupuestal el PSAH operó prácticamente en todos los estados de la República, por lo que resultaría poco práctico, costoso y requeriría de mayor esfuerzo de muestreo utilizar a los estados como unidades primarias. Los datos derivados del muestreo realizado durante la evaluación del PSAH 2003 (350 unidades terciarias) permitieron comparar varios tamaños de muestra, usando como base la proporción de hombres-mujeres como variable de interés dados los objetivos del Programa. En el ejercicio se encontró que para un error permisible del 10% y 95% de confiabilidad,
7 una muestra de 60 elementos o encuestas (unidades terciarias seleccionadas completamente al azar) era más que suficiente para representar a la población; para obtener una precisión del 99% y un error del 10% el tamaño de muestra se incrementó a 103 elementos; para un error del 5% y 99% de confiabilidad, el tamaño sugerido sería de 373 encuestas. Finalmente, para un error del 5% y 95% de confiabilidad, el tamaño de muestra se reduce a 227. Esto significa que el muestreo usado en la evaluación del PSAH 2003 superó las especificaciones dadas por la CONAFOR en ese momento. Consecuente con lo anterior, un tamaño de muestra promedio de alrededor de 260 unidades terciarias debería garantizar las expectativas de precisión de las Reglas de Operación (RDO), considerando los diferentes tipos de predios (Ejidos y Comunidades (E y C) y Pequeños Propietarios (PP)) beneficiados en el PSAH 2004. Con base en los datos del padrón de beneficiarios del PSAH 2004 se calculó la precisión y los tamaños de muestra resultantes en cada estrato. Del total de unidades secundarias posibles (Número de beneficiados totales a nivel de E y C y PP) se seleccionaron 44 Ejidos y Comunidades y 11 pequeños propietarios, para un total de 55 predios que representan el 15.6% del total de unidades secundarias. Para lograr que el número de encuestas fuera estadísticamente significativo se estableció como meta realizar al menos 350 entrevistas distribuidas de manera proporcional entre el número de predios seleccionados en las 13 regiones. Sin embargo, el número total definitivo de encuestas realizadas fue de 376, un 7.4% más de lo programado (Cuadro 1). Los cálculos finales basados en los datos obtenidos de este muestreo indican que para un 10% de error permisible y 95% de confiabilidad un tamaño de muestra de 65 unidades terciarias (encuestas) es más que suficiente. Para una confiabilidad del 99% y 10% de error el tamaño adecuado sería de 113 unidades; para un error del 6% y 95% de confiabilidad se requieren 181 encuestas, y para el mismo nivel de error y un 99% de confiabilidad son necesarias 314 encuestas. Es evidente entonces que la intensidad de muestreo usada está por arriba de las condiciones especificadas en los TDR. Lo anterior implica que los datos son más que suficientes para hacer inferencias sobre el Programa. Dada la complejidad del esquema de muestreo usado, los tamaños de muestra se calcularon simulando la estrutura del muestreo en PROC SURVEYSELECT de SAS.
8 En la evaluación del 2003 se encontró que el 18% de los titulares de los terrenos son mujeres por lo que establecer un plan en el que se busque entrevistar de manera equitativa a hombres y mujeres es poco realista y produciría un sesgo en las estimaciones. Los resultados del 2004 indican que este porcentaje es del 21%. En esta evaluación, y para considerar el aspecto de género de una manera más adecuada, se realizaron entrevistas conjuntas; es decir, cuando el titular del predio era varón se entrevistó de manera paralela a su cónyuge/compañera con el fin de establecer de manera adecuada la relación de género y comparar estos resultados contra aquellos provenientes de su pareja y de aquellos casos en los cuales los titulares son mujeres. Este procedimiento de entrevista paralela se realizó de manera puntual en el estado de Oaxaca, levantándose un total de 18 encuestas para mujeres oaxaqueñas en calidad de cónyuge o compañera (Cuadro 1). Lo anterior como un estudio piloto a nivel puntual; aunado a esto se hizo un análisis de todos los entrevistados (hombres y mujeres) en ejidos y comunidades. 3.1.2. Predios rechazados Con la finalidad de conocer la opinión y percepción de los rechazados del PSAH, se contempló la evaluación de la población a través de una muestra mínima de 30 predios del padrón de rechazados. Lo anterior debido a que 30 unidades muestrales es el número mínimo necesario para cumplir con el supuesto de normalidad en una muestra (Montgomery y Peck, 1982). De acuerdo con los TDR acordados con la CONAFOR, se propuso al menos evaluar un predio rechazado por región. A nivel ejidal se entrevistó al Comisariado, y en caso de pequeña propiedad, al propietario. El método de selección del predio rechazado fue escoger aquél más cercano a uno de los predios beneficiados en la región para hacer más eficiente el uso de los recursos sin alterar la aleatoriedad en la selección de los predios rechazados. Con esto en mente se logró entrevistar a 39 dueños o comisariados de predios rechazados (22 E y C y 17 PP). La diferencia de este muestreo con las encuestas a beneficiarios consiste en que en los predios rechazados se entrevisto solamente al responsable del tramite y representan el total de la unidad secundaria (propiedad beneficiada). En esencia rechazados y beneficiarios son dos poblaciones diferentes, pero para los rechazados solo hay dos niveles: Región y Predio; de esta forma la intensidad de muestreo es más que suficiente pues representa el 6.41% del total de rechazados (Cuadro 1).
9 Adicionalmente, se entrevistó a los operadores (i.e., Gerencias Nacional y Regionales de la CONAFOR) del Programa. Para ello se propuso encuestar al menos 17 personas encargadas de administrar el Programa (por ej., un encargado por región y cuatro de oficinas centrales). Sin embargo, se aplicaron un total de 22 encuestas las cuales fueron distribuidas en las Gerencias nacional, regionales y estatales. Este estudio también contempló entrevistar a las personas involucradas en el comité evaluador de solicitudes de ingreso al PSAH. Para ello, se aplicaron 5 encuestas en total (Cuadro 1). Como resultado de lo anterior, la meta de 420 encuestas propuestas (i.e., 350 beneficiados, 30 rechazados, 17 operadores del Programa, 5 miembros del comité evaluador de solicitudes de ingreso al Programa, y 18 cónyuges/compañeras de titulares varones) fue rebasada; el total de encuestas aplicadas fue de 460 y los resultados sugieren que la información derivada de las mismas es más que confiable para realizar inferencias con alta precisión sobre el ejercicio del Programa en el 2004 (Cuadro 1).
3.2. Diseño, construcción, validación y aplicación de encuestas 3.2.1. Diseño y construcción de encuestas Con el objeto de conocer el grado de satisfacción, opinión y percepción que los solicitantes, los beneficiarios, los administradores y los evaluadores de solicitudes de ingreso tienen con respecto al Programa, se diseñaron y construyeron encuestas diferentes para cada tipo de actor. El diseño y construcción de las encuestas se realizó tomando en consideración los aspectos o criterios señalados (i.e., evaluación de gestión, evaluación técnica y económica, evaluación de impactos y propuestas para mejorar el PSAH) en los métodos e indicadores de medición –Anexo C de los TDR.
10
Cuadro 1. Distribución de las encuestas aplicadas por región y estado en los diferentes grupos de interés involucrados en la evaluación del programa PSAH 2004. BENEFICIARIOS
1
BAJA CALIFORNIA
1
12
0
1
0
TOTAL POR ESTADO 14
2
BAJA CALIFORNIA SUR
1
5
1
0
1
8
3
SONORA
2
13
0
0
0
15
4
DURANGO
4
30
3
2
2
41
5
SINALOA
1
9
0
1
0
11
6
MÉXICO
2
20
0
0
1
23
7
MICHOACÁN
0
0
0
0
0
0
8
MORELOS
1
10
0
1
0
12
Región 1 2
PENÍNSULA DE BAJA CALIFORNIA NOROESTE
3
PACÍFICO NORTE
4
BALSAS
5
PACÍFICO SUR
6
RÍO BRAVO
7
CUENCAS CENTRALES
8
9
LERMA SANTIAGOPACÍFICO
GOLFO NORTE
10
GOLFO CENTRO
11
FRONTERA SUR
12
PENÍNSULA DE YUCATÁN
13
VALLE DE MÉXICO
RECHAZADOS
Estado
AL
EC
PP
EC
PP
9
GUERRERO
0
0
0
0
0
0
10
OAXACA
3
27
0
3
0
33
11
CHIHUAHUA
4
31
0
2
1
38
12
COAHUILA
1
5
1
0
2
9
13
NUEVO LEÓN
3
15
0
0
0
18
14
SAN LUIS POTOSÍ
1
4
0
0
0
5
15
ZACATECAS
0
0
2
0
2
4
16
AGUASCALIENTES
0
0
2
0
3
5
17
GUANAJUATO
0
0
1
0
0
1
18
COLIMA
0
0
0
0
0
0
19
JALISCO
2
15
1
3
0
21
20
NAYARIT
3
30
0
3
0
36
21
QUERETARO
1
10
0
1
0
12
22
HIDALGO1
0
0
0
0
0
0
23
TAMAULIPAS
2
10
0
0
2
14
24
PUEBLA
1
9
0
0
1
11
25
VERACRUZ
1
5
0
2
0
8
26
CHIAPAS
4
19
0
0
2
25
27
TABASCO
1
4
0
0
0
5 10
TOTAL POR REGIÓN
22 15 52 35 33 47 27
63
26 19 30
28
CAMPECHE
1
8
0
1
0
29
QUINTANA ROO
0
0
0
0
0
0
30
YUCATAN
2
10
0
1
0
13
31
DISTRITO FEDERAL
1
10
0
0
0
11
32
TLAXCALA
1
10
0
1
0
12
TOTAL POR CUESTIONARIO
44
321
11
22
17
415
415
PERSONAL DE CONAFOR
22
22
COMITÉ EVALUADOR
5
5
CONYUGES/COMPAÑERAS
18
18
TOTAL DE ENCUESTAS
23 23
460
1 Hidalgo no es beneficiario del PSAH, sin embargo, se incluye dado que se presentaron 6 solicitudes (mismas que se rechazaron); ALAutoridades Locales; EC- Ejidos y Comunidades; PP- Propiedad Privada.
11 En total se construyeron ocho cuestionarios: tres para beneficiarios (uno para autoridades locales, uno para ejidatarios y comuneros, y uno para pequeños propietarios); uno para conocer la perspectiva de la mujer, el cual se aplicó en los Ejidos y Comunidades beneficiadas; dos para rechazados (uno orientado a la autoridad local y otro a propietarios privados); uno para el personal administrativo y operativo de la CONAFOR; y uno más para los miembros del Comité Evaluador de solicitudes al Programa. El Anexo 2 muestra la descripción de los cuestionarios, los propósitos, la composición y las variables incluidas en cada uno; los Anexos 3-10 muestran, en el orden mencionado, la estructura del diseño de los cuestionarios construidos; el Anexo 11 (10 tomos) incluye las encuestas debidamente levantadas en campo; los Anexos 12-19 incluyen información concentrada proveniente de las encuestas de campo (plantillas); los Anexos 20-27 contienen la información anterior en cuadros de frecuencias para cada pregunta; el Anexo 28 presenta un análisis comparativo de las variables mas significativas comprendidas en cada uno de los diferentes tipos de encuestas; el Anexo 29 muestra un análisis de la participación de la mujer en el PSAH; finalmente, el Anexo 30 comprende un Álbum Fotográfico. 3.2.2. Validación y Calibración de Encuestas Durante el proceso de construcción de los cuestionarios, los formatos se sometieron al criterio y juicio de especialistas en temas ecológicos y socioeconómicos y con experiencia en la evaluación de programas (incluyendo personal de PROCAMPO, PRONARE, PSAH, Oportunidad, otros). Lo anterior para asegurarse que a través del contenido del mismo se pudieran alcanzar las metas y objetivos de la evaluación. Con el mismo propósito, las encuestas también fueron revisadas por el personal de las Gerencias de Evaluación y de Silvicultura y Manejo de la CONAFOR. Una vez terminados los formatos y como parte del proceso de validación y calibración, se procedió a entrevistar a algunos participantes del Programa (rechazados y beneficiarios) principalmente de los estados de Jalisco y México. Lo anterior, con la finalidad de cotejar si las preguntas se habían planteado de manera coherente y entendible para los participantes del Programa. Como resultado de lo anterior se realizaron las adecuaciones pertinentes. Esta etapa del proceso también sirvió para capacitar y entrenar a las brigadas encargadas de realizar el trabajo de campo.
12 3.2.3. Aplicación de encuestas Antes de iniciar la fase operativa del trabajo de campo y después de establecer el tamaño y distribución de la muestra por grupos de participantes en el Programa, algunos integrantes del equipo encargado de la evaluación visitaron la Gerencia de Evaluación de la CONAFOR con el propósito de obtener información del padrón de expedientes de los beneficiarios y rechazados del PSAH. Un problema que se detectó en ese momento fue que varios expedientes de predios incluidos en la muestra no estaban presentes en el archivo.
Esto se debió a que la Contraloría Interna de la CONAFOR realizaba una
auditoría sobre el seguimiento de pagos y el personal tenía los expedientes en el campo. Ante este hecho, se procedió a sustituir las unidades muestrales afectadas por otras siguiendo el procedimiento descrito párrafos arriba. El equipo de trabajo aprovechó la situación para obtener información adicional de expedientes de rechazados y beneficiados los cuales pudiera utilizar en caso de imprevistos. Una vez obtenidos los expedientes, se procedió a ubicar espacialmente la muestra de los participantes incluyendo las gerencias regionales y estatales (Figura 1). Posteriormente, se obtuvo una matriz de distancias de cada punto a visitar y se utilizó el mismo procedimiento que el usado en la evaluación del PSAH 2003 para definir las rutas del trabajo de campo. En este proceso se utilizó el Programa WinQSB para definir la ruta más corta (Shortest Path Problem) y del árbol de expansión mínima (Minimal Spanning Tree).
13
Figura 1. Distribución espacial de la muestra de los predios beneficiados del PSAH 2004.
Para realizar el trabajo de campo se integraron dos brigadas formadas por cuatro profesionales (dos Maestros en Ciencias y dos a nivel de Licenciatura). La participación del personal técnico en las brigadas de campo se basó en la experiencia, nivel de responsabilidad, facilidad de comunicación, capacidad y preparación técnica requerida para esas actividades. Cada brigada estuvo integrada por un hombre y una mujer quienes fueron capacitados por diferentes integrantes del equipo de trabajo. Uno de los integrantes de las brigadas colaboró en la evaluación del PSAH 2003, así que sirvió como guía para la capacitación del resto del personal de campo y para supervisar las actividades logísticas y tácticas a realizar durante el trabajo de campo. Al igual que en la evaluación del PSAH 2003, también se contó con el apoyo de dos estudiantes de Maestría en Ciencias quienes aplicaron las encuestas en una parte del estado de Oaxaca. Dadas las limitaciones de recursos (personal, tiempo y dinero), para colectar la información de campo en algunos estados de la República (Baja California, Sonora,
14 Chihuahua, Yucatán-Campeche, Coahuila-Nuevo León) se incorporó al equipo de trabajo personal técnico con experiencia local. Algunos de ellos, en Baja California y Chihuahua, ya habían colaborado en la evaluación del PSAH 2003 con resultados satisfactorios. Con la finalidad de garantizar una alta confiabilidad y calidad en la información obtenida, los integrantes del equipo de trabajo también colaboraron en la aplicación de las encuestas y en la supervisión rigorosa de las brigadas y personal técnico de campo.
3.3. Captura, procesamiento y análisis de la información Al terminar la aplicación de las encuestas en campo se procedió a crear y validar, en formato Excel, una plantilla para cada encuesta. En cada plantilla se procedió a codificar la información captada en las encuestas (i.e., espacios de las variables X´s y Y´s). Dado que las respuestas de algunas variables fueron abiertas, fue necesario crear variables adicionales para clasificar tales respuestas en categorías. Una vez terminada la captura de la información en las plantillas correspondientes, se procedió a importar los datos a los paquete SAS (Statistical Analysis System)7 y SPSS8 (Statistical Package for the Social Sciences) para posteriormente procesar y analizar la información.
3.4. Evaluación de costos, beneficios; impactos económicos, sociales y ambientales Con la finalidad de determinar los beneficios y costos directos del PSAH durante su primer año de ejecución, se realizó un análisis de rentabilidad del Programa a través del indicador productivo relación beneficio-costo (R B/C). Debido a la escasa disponibilidad de recursos y al poco tiempo de implementado el Programa, esta evaluación no consideró las externalidades o impactos del mismo, ni el efecto multiplicador de los beneficios directos. Para estar en posibilidades de evaluar los impactos ambientales en los predios beneficiados, es necesario un mayor tiempo de respuesta. En su lugar se analizaron los beneficios sociales derivados del Programa a través de las encuestas diseñadas y aplicadas para ello.
7 8
SAS Institute Inc., Cary, NC, USA. SPSS National Opinion Research Center, SPSS Inc. Tex, USA
15
3.5. Estudios de caso Con el propósito de enriquecer la evaluación de los impactos generados por el PSAH, de identificar fortalezas y debilidades del Programa y de promover la orientación futura del mismo se realizaron tres estudios de caso y un panel de expertos para debatir sobre el tema (cada uno de ellos se reporta en documentos separados como anexos al presente reporte): Estudio de caso: Cobertura y producción de agua en cuencas arboladas. El objetivo de este estudio fue revisar la influencia de la cobertura forestal y otros elementos biofísicos sobre la producción de agua con base en información documental derivada de investigación. Además, se revisaron distintos modelos que simulan la captación de agua en un ecosistema, tomando como base la cobertura y su relación con el rendimiento de agua. Como resultado de la revisión y análisis de la información se seleccionó un modelo y se aplicó a una cuenca de la región de Tapalpa en el estado de Jalisco. En el Anexo 31 se presenta una descripción detallada y completa de este componente de la evaluación. Estudio de caso: Experiencias sobre mecanismos de pago por servicios ambientales hidrológicos: Análisis comparativo en varios países de América. En este estudio se realizó una revisión documental exhaustiva de cuatro esquemas de pago de servicios ambientales (Brasil, Ecuador, Costa Rica y Estados Unidos (la ciudad de Nueva York) para luego compararlos con el PSAH de México con base en diferentes criterios relacionados con la estructura y funcionamiento del Programa. Del análisis comparativo de estos esquemas de PSAH se derivaron conclusiones y recomendaciones que pueden ser útiles para orientar el futuro del PSAH en México (ver Anexo 32). Estudio de caso: Estudio de mercado de servicios ambientales hidrológicos. Este estudio se realizó con la finalidad determinar el potencial de creación de un mercado de servicios hidrológicos en la región de Tapalpa, Jalisco. Para ello se abordaron tres aspectos fundamentales en la generación de un mercado potencial de servicios ambientales hidrológicos: (a) la estimación y análisis de la oferta de servicios hidrológicos; (b) el estudio de demanda de recursos hidrológicos; y (c) un análisis de precios por tipo de uso de agua. Los resultados de este estudio permiten establecer la disponibilidad de pago de los usuarios potenciales, así como la identificación de sus percepciones y opiniones sobre el recurso hidrológico en la zona, información crucial para definir la estrategia de
16 implementación de mercados locales o regionales de este tipo de servicios ambientales en el país (ver Anexo 33). Panel de expertos para el análisis de los esquemas de pago por Servicios Ambientales de la CONAFOR: caso PSAH. Esta actividad complementaria a la evaluación se llevó a cabo con el propósito de captar la visión y la opinión calificada de expertos en relación con el esquema del Programa de Pagos por Servicios Ambientales Hidrológicos implementado en México, así como sus experiencias personales con respecto a este tema. Para ello se invitó a cinco expertos en el área de servicios ambientales a participar en un panel de discusión y análisis, cada uno de ellos con experiencia reconocida en diversos aspectos relacionados con el tema. Durante el debate se abordaron diferentes tópicos relacionados con la estructura y desempeño actual del PSAH, además de los relacionados con sus perspectivas en el futuro mediato; lo que permitió contrastar y enriquecer las opiniones y recomendaciones derivadas de la información de campo y de los otros estudios de caso para orientar el futuro del Programa (ver Anexo 34). Análisis de la participación de la mujer en el PSAH. Con el fin de ir un paso más adelante para realizar un análisis de género dentro de las evaluaciones del PSAH,se realizó un estudio piloto y probó una metodología específica para tratar de obtener información sobre las cuestiones de género (hombres-mujeres) y de esta manera tener estándares más sólidos acerca del impacto del Programa en este sector de la población. La metodología consistió, al igual que para la evaluación nacional, en realizar encuestas con la diferencia de que éstas no se restringen a aquellas mujeres u hombres que ostentan el título de propiedad. En este caso, al momento de entrevistar al propietario/propietaria, se realizó una encuesta simultánea a la/el cónyuge. Esta metodología se realizó con mujeres/hombres de algunas localidades beneficiadas por el PSAH en el estado de Oaxaca (Ver Anexo 29).
17
4. RESULTADOS 4.1. Evaluación de la gestión del PSAH en su ejercicio fiscal 2004 4.1.1. Desempeño del Programa 4.1.1.1. Porcentaje de cumplimiento de objetivos En el año 2004 se presupuestó un monto de 300 mdp9 para el ejercicio fiscal del PSAH, de los cuales el 96% (288 mdp) se programó como pago directo a beneficiarios del Programa, mientras que el resto del presupuesto (12 mdp) se destinó a los gastos de operación, evaluación y monitoreo del Programa. A nivel nacional se presentaron 960 solicitudes de ingreso al Programa, de las cuales sólo se aprobaron 352, equivalente al 37% (Figura 2). Sin embargo, con estas solicitudes se incorporaron al Programa 184,361 ha, rebasando la meta original (150,000 ha) en un 23%. Además, mientras que en el ejercicio fiscal anterior, los predios apoyados se concentraron en sólo 15 estados, en este año la distribución de los predios apoyados se extendió a 31 entidades federativas (incluyendo el D.F.), prácticamente todo el país, excepto el estado de Hidalgo que no tuvo predios beneficiados.
800 608 600 425 400
352 184
200
0 No. aceptados
Miles de ha. beneficiadas
No. rechazados
Miles de ha. rechazadas
Figura 2. Número de solicitudes aceptadas y rechazadas, y hectáreas beneficiadas y no incorporadas al PSAH 2004.
9
Millones de pesos
18 De acuerdo al tipo de beneficiario se apoyaron 236 ejidos y comunidades, 104 predios de propiedad privada y 12 ONG´s, cifras que representan el 67%, 39% y 3.5%, respectivamente, del total de las 352 solicitudes aprobadas. 4.1.1.2. Congruencia de objetivos De acuerdo a las RDO del 2004, el objetivo del Programa es “el pago que se hace a los beneficiarios, dueños y/o legítimos poseedores de terrenos con recursos forestales por los servicios ambientales hidrológicos que presta el buen estado de conservación de sus bosques y selvas”. Sin embargo, más del 50% de los beneficiarios directos (ejidatarios, comuneros y propietarios privados) consideran que el pago que reciben es bajo o insignificante, lo cual puede ser una causa directa del bajo número de hectáreas que sometieron cada núcleo agrario para participar en el Programa. El pago promedio que los ejidatarios y comuneros considera justo es de $638.00 por ha, y en el caso de propietarios privados es de $500.00. En ambos casos esperan que el pago se incremente en un futuro, al igual que se amplíe la superficie a apoyar por beneficiado. De los recursos que se obtienen como resultado del apoyo, en los ejidos y comunidades el mayor porcentaje (43%) se destinó al mantenimiento y conservación del bosque o selva, mientras que en los predios de propiedad privada sólo 25% de los recursos recibidos se destinó a estos propósitos. En los ejidos y comunidades 33% del recurso se destinó al reparto familiar y en la propiedad privada fue 45%. Lo anterior indica que una parte importante de los recursos asignados se está utilizando en la conservación de los bosques, congruente con el objetivo central del PSAH; además, el Programa tiene un efecto positivo en mejorar el nivel de ingresos económicos de los habitantes del bosque o selva. Los resultados con respecto al uso de los predios beneficiados antes y después de ingresar al Programa indican que al menos 70% de los encuestados piensan que sus terrenos no sufrirán cambios en el futuro y seguirán bajo conservación, ya sea por ser poco accesibles o por no tener un plan de manejo. Lo anterior muestra que el ingreso al PSAH no es el factor determinante de la conservación del recurso forestal; sin embargo, de no existir este Programa es probable que en el mediano plazo se daría un cambio de uso del suelo a la actividad pecuaria, o la incorporación del predio al manejo forestal.
19 Alrededor del 50% de los beneficiarios (47% de los ejidatarios y comuneros y 45% de los propietarios privados) señalaron que la principal causa para ingresar al Programa no fue el contribuir a la conservación del bosque o selva sino para obtener un ingreso extra. Esto lleva a suponer que si sus tierras estaban sin uso seguirían así aún sin el apoyo; aunque se está pagando por los servicios hidrológicos que presta el buen estado de conservación de sus bosques y selvas, no se está haciendo el uso más eficiente del recurso. Sin embargo, la cantidad que destinan a la protección y conservación sí está influyendo en forma positiva a mantener y mejorar las condiciones actuales de los terrenos forestales. 4.1.2 Desempeño del Programa 4.1.2.1. Congruencia de actividades con los operadores del Programa Los operadores del PSAH conocen los objetivos y criterios técnicos utilizados para la aceptación o rechazo de proyectos. Sin embargo, los objetivos del PSAH que conocen mejor son los que se refieren al fomento de los servicios ambientales y al pago a los dueños del recurso. De la misma manera, aunque se reconocen los criterios técnicos más importantes para la aceptación de solicitudes, los más conocidos son la cobertura forestal del 80% y el estar cercano a núcleos de población (Figura 3). Las encuestas indican que la difusión del Programa se llevó a cabo en diferentes foros y reuniones; sin embargo, en este proceso en particular, los Prestadores de Servicios Técnicos (PST) jugaron un papel importante ya que realizaron la difusión directamente con los grupos a quienes prestan servicios.
20
60 50.0 Porcentaje
50 40 27.3
30
22.7
20 10
27.3 20.0
13.6 4.5
10.0
10.0 5.0
4.5
5.0
0.0
Objetivos
Ser dueño legitimo del predio
Que se encuentre en áreas de elegibilidad
Superficie de 50 a 4000 has
En áreas con acuiferos sobreexplotados
Cercano a poblaciones de mas de 5,000 habitantes
Cobertura forestal del 80%
Generar los mercados de servicios ambientales
Pago a los dueños de los recursos forestales
Promover la agrosilvicultura
Fomentar los servicios ambientales
Fomentar el ecoturismo
Conservar el bosque (reforestar, conservación, etc.)
Asegurar la recarga de los mantos acuiferos
0
Criterios
Figura 3. Objetivos y criterios técnicos indicados como conocidos por los operadores del Programa. Por otro lado, es importante mencionar que las quejas por parte de los solicitantes al Programa fueron mínimas. Dentro de los predios beneficiados sólo 7.1% de las autoridades locales, 13% de los ejidatarios y comuneros y 10% de los propietarios, comentaron haber tenido alguna inconformidad con el trámite. Las principales quejas se refieren a que es excesivo el trámite para conseguir un documento o a inconformidad por las zonas que se marcaron como elegibles. Dentro de los predios rechazados, 4.8% de los ejidos y comunidades y 25% de los propietarios también externaron quejas por el trámite en el mismo sentido; desafortunadamente ninguno de los grupos de encuestados propuso criterios alternativos o complementarios para mejorar la definición de estas zonas. La mayoría de los que mencionaron alguna queja no la realizaron por escrito ni la enviaron al órgano respectivo de la CONAFOR. Es conveniente resaltar que a pesar de las pocas quejas realizadas, éstas podrían ser importantes; por ejemplo, una de ellas fue la falta de entrega del cheque al ejido beneficiado por un error administrativo de la CONAFOR Querétaro; otras que mencionan problemas de corrupción en CONAFOR Tamaulipas, ya que se benefició a un propietario particular que es dueño de mucha extensión de terreno dentro de la reserva de la biosfera
21 “El Cielo”, situación aparentemente falsa pero que pone en entredicho los esfuerzos de la institución; otra queja similar en CONAFOR Nayarit señala que hay contubernio con el Gobierno del Estado para apoyar a ciertos núcleos agrarios que no causan “problemas”; y varias quejas referidas a que su predio no fue apoyado aún cuando contaban con todos los requisitos, entre otras. Por otro lado, aunque la mayoría de los beneficiarios recibieron la visita de información y verificación al menos una vez, sólo 42% de ellos reconoce que los funcionarios de CONAFOR influyen en despertar la conciencia de algunos miembros de las comunidades; en su opinión, ya se tenía esa conciencia de dar protección al bosque por los beneficios que ofrece, de ahí que les interese participar en el PSAH. 4.1.2.2. Identificación de necesidades de apoyos extras Las recomendaciones proporcionadas por los operadores del Programa fueron muy variadas y en general se relacionan con el funcionamiento del mismo. Las principales incluyen (a) otorgar más recursos económicos al PSAH; (b) ampliar los beneficios a los predios aledaños; (c) establecer montos variables de apoyo por hectárea según la zona de que se trate; (d) fortalecer la capacidad institucional con más personal técnico; (e) orientar los esfuerzos a generar un mercado de servicios ambientales; (f) incorporar en la carta de adhesión el compromiso de los beneficiarios para que empleen una parte de los recursos en la recuperación y mejora de sus predios; y (g) ampliar el apoyo a otros tipos de vegetación que son importantes para la captación de agua (Figura 4).
22
25.0 21.1 20.0 15.8
15.8 10.5
10.5
Generar mercados de servicios ambientales
10.5
Carta compromiso de los beneficiados
Porcentaje
15.8 15.0 10.0 5.0
Fortalecer la capacidad institucional
Cambiar las reglas de operación (montos variables según la zona,
Ampliarlo a otros tipos de vegetación
Ampliar la superficie apoyada por beneficiado
Ampliar sus beneficios a los predios aledaños a los beneficiados
Continuar como está
0.0 Otorgar más recursos económicos/ ha o al programa en si
0.0 0.0
Figura 4. Recomendaciones de los operadores del PSAH para el desarrollo futuro del Programa.
90% de los operadores del Programa entrevistados indicó que el personal actual es insuficiente para llevar a cabo toda la operación y administración del mismo; sugieren contratar al menos 7 empleados temporales en promedio (6 meses) y 12 empleados permanentes; además, sugieren que este personal debe ser exclusivo para el PSAH o integrarse con el de CABSA en cada una de las gerencias estatales. Lo anterior permitiría un mejor cumplimiento de objetivos y metas del PSAH ya que se podría mejorar la difusión, el manejo de solicitudes y su evaluación; hacer la verificación mas rápida y con mejores instrumentos (imágenes de satélite actualizadas y antes de empezar el Programa), así como el seguimiento de los proyectos beneficiados; en general se podrían planear mejor las actividades para consolidar el PSAH a nivel nacional.
23 4.1.3. Satisfacción de los beneficiarios 4.1.3.1. Satisfacción de los beneficiarios con la operación del Programa El nivel de satisfacción de los beneficiarios del Programa se considera en general como muy satisfactorio, ya que 93% de los entrevistados consideran estar satisfecho o plenamente satisfecho, y solamente 7% está insatisfecho o muy insatisfecho con el mismo. Para medir el grado de satisfacción a nivel de grupo entrevistado (incluyendo los rechazados) se hizo una pregunta directa en la encuesta sobre el nivel de satisfacción por haber participado en el Programa. Las respuestas denotan cinco grados de satisfacción (Figura 5) que van desde muy insatisfecho (nivel 1) hasta plenamente satisfecho (nivel 5), en tanto que a los rechazados sólo se les preguntó si estaban satisfechos o insatisfechos. La respuesta agrupada es que los beneficiados (87.6%) y los rechazados (81.8%) dijeron estar satisfechos a plenamente satisfechos con su participación en el Programa.
90.0
81.8
Porcentaje
75.0 60.0
50.1
45.0 34.3
30.4 30.0
23.0
20.2 15.3
15.0
18.2
13.8
11.6 0.8
0.6
0.0 0.0
0.0
0.0 TODOS Plemamente satisfecho
BENEFICIADOS Muy satisfecho
Satisfecho
Insatisfecho
RECHAZADOS Muy Insatisfecho
Figura 5. Satisfacción de la participación en el Programa. Las razones por las que consideran estar satisfechos de su participación son que el Programa alienta la protección del bosque y el mejoramiento ambiental, y porque se recibe un apoyo económico o se genera empleo. Por el contrario, los que dijeron estar insatisfechos con el Programa es porque no recibieron el recurso (caso del Ejido de San Martín en Querétaro) o porque se tenía la esperanza de tener ese recurso y no fueron
24 apoyados, o porque les faltó asesoría e información al momento de presentar su solicitud y por eso salieron rechazados (Figura 6).
50.0 44.3
Porcentaje
40.0
36.4
30.0
20.0
25.0 17.3
23.6 20.6
18.5 14.1
10.0
5.6 1.1
0.7
0.0
0.0 TODOS
BENEFICIADOS
RECHAZADOS
Si porque se protege el bosque Si porque se recibe un apoyo economico Si porque incentiva el mejoramiento ambiental Ayuda a generar empleo
Figura 6A. Motivos de satisfacción de la participación en el Programa.
10.0
8.9
8.5 8.0
7.6
Porcentaje
6.8 5.9
5.8
6.0
4.0
2.0
1.4
0.9
0.0 0.0 TODOS
BENEFICIADOS
RECHAZADOS
No porque fue muy poco recurso recibido No porque no se recibio el recurso y estan molestos con CONAFOR Falta de asesoria e informacion (no se les ha indicado el area beneficiada)
Figura 6B. Motivos de insatisfacción de la participación en el Programa. Para complementar estos indicadores de satisfacción, se preguntó a los beneficiarios si consideraban que la CONAFOR está manejando adecuadamente el PSAH o pensaban que existía alguna otra institución que pudiera hacerlo mejor. Aunque 17% de los beneficiarios de núcleos agrarios no contestaron, 91% de los que si contestaron (83% restante) coincide
25 en que la CONAFOR está manejando adecuadamente el Programa; por otra parte, 87% de las autoridades locales de los núcleos agrarios está de acuerdo con ello, al igual que todos de los dueños de bosques privados. 4.1.3.2. Percepción y valoración del Programa por los beneficiarios La percepción del grupo de beneficiarios de núcleos agrarios (ejidos y comunidades) y propiedades privadas respecto al valor del PSAH es en primer lugar por el apoyo económico que ofrece. 52.4% de las autoridades de los núcleos agrarios y 45.5% de los propietarios privados mencionaron que el apoyo económico es la principal ventaja que tiene el Programa. Posteriormente se mencionan otras razones para valorar el Programa tales como la protección del bosque, el mejoramiento ambiental y la generación de empleos. Es importante indicar que los rechazados, a través de las autoridades de núcleos agrarios y de lo propietarios privados, tuvieron otra perspectiva del porqué participaron, entre de ellas se incluye: proteger el bosque (32.3%) y tener un ingreso adicional (35.4%), lo cual indica que no sólo existe un interés económico del Programa sino que también quieren conservar sus bosques. 4.1.3.3. Percepción sobre el proceso de asignación de apoyos para el PSA Para analizar la percepción de los participantes del PSAH sobre el proceso de asignación, se consideró la opinión tanto de los beneficiarios como de los rechazados del Programa. 51.2% de las autoridades de núcleos agrarios beneficiadas realizaron el trámite personalmente y el resto contrató a un PST para ello, o bien, se lo designaron a un grupo de la misma comunidad o ejido. En el caso de los propietarios privados beneficiados, solo 45.5% realizaron el trámite por su cuenta y el resto contrató a un PST o lo hizo a través de su asociación. Por otra parte, 59.1% de los rechazados de ejidos y comunidades y 29.4% de los propietarios privados realizaron el trámite por ellos mismos. La mayoría de los beneficiarios calificaron el trámite de la solicitud como bueno a excelente, aunque dentro del grupo de rechazados hubo un porcentaje importante (28.9%) que lo consideró malo; esta situación probablemente se debe a que al ser beneficiados suelen olvidar ciertos problemas que les ocasionó hacer el trámite y por el contrario, los rechazados se acuerdan más porque podrían ser motivos que propiciaron no ser apoyados por el Programa (Figura 7).
26
60.0
54.0 49.3
50.0
44.5
Porcentaje
40.0 28.9
30.0
24.9 18.6
17.2
20.0 13.5
14.2
12.9
9.5
8.3
10.0
3.0
1.5
0.0
0.0 TODOS
BENEFICIADOS Excelente
Muy bueno
Bueno
RECHAZADOS Malo
Muy malo
Figura 7. Opinión acerca del trámite de la solicitud. Las razones de la opinión acerca del trámite, en el caso de los beneficiados, es que el personal de CONAFOR fue amable y capacitado, y el tramite fue rápido y sencillo; en cambio, los rechazados dijeron que el tramite fue sencillo, pero se pedía mucho “papeleo” para integrar la solicitud, por lo que debían ir a otras instancias gubernamentales a solicitar
37.4
los documentos que necesitaban (Figura 8).
30.0 7.4 3.6
3.4
7.2
12.2
14.6
20.5
29.8 17.2
17.2 9.7 5.4
10.0
16.7
20.0
15.9
Porcentaje
30.0
25.2
27.3
40.0
0.0 TODOS
BENEFICIADOS
RECHAZADOS
Fue rapido el tramite
Fue amable el personal de CONAFOR
Fue sencillo el tramite
Porque ven resultados rapidos
Porque lo realizó el PST
Problemas durante el tramite (papeleo, etc.)
Figura 8. Razones por las cuales tienen la opinión acerca del trámite de la solicitud los participantes en el Programa. De cualquier manera, las quejas relacionadas con el trámite fueron mínimas y los motivos de éstas fueron por el tiempo que se le dedicó a la solicitud, el exceso de documentación, la
27 mala atención y asesoría por parte del personal de CONAFOR y de otras instancias gubernamentales que les ayudaron con el trámite, y por el desacuerdo con las zonas elegibles a ser apoyadas. 4.1.3.4. Percepción y valoración del Comité Técnico del Programa Dado que es difícil que los beneficiarios estén familiarizados con las funciones de los integrantes del Comité Técnico del Programa, se decidió en su lugar preguntar sobre su grado de satisfacción en referencia al manejo y desempeño de las gerencias del PSAH en la CONAFOR. Al respecto, 75.7% de los beneficiarios manifestó que la CONAFOR está manejando adecuadamente el Programa; 7.2% indicó no estar de acuerdo con el manejo y el restante 17.2% no emitió opinión al respecto. Cuando se cuestionó en el mismo sentido a las autoridades locales, 87.2% indicó estar satisfecho con la forma en que la CONAFOR maneja el Programa; el restante 12.8% manifestó no estar contento. Es decir, en general se considera adecuada la operación del PSAH por parte de la CONAFOR. 4.1.3.5. Percepción sobre el rumbo económico del Programa En relación a la perspectiva económica del Programa, 31.0% de los beneficiarios entrevistados (autoridades ejidales y comunales, ejidatarios y comuneros, y propietarios privados) consideran que se debería ampliar la superficie apoyada por beneficiario (Figura 9); adicionalmente, 22% indicaron que se debería aumentar los recursos económicos por hectárea beneficiada, lo cual necesariamente redundaría en un mayor ingreso económico para los beneficiarios.
31.0
28
35.0
15.0
0.1
4.1
5.0
5.5
10.0
8.4
20.0
15.7
Porcentaje
25.0
13.1
22.0
30.0
0.0 BENEFICIADOS Continuar como está Otorgar mas recursos económicos Ampliar sus beneficios a los predios aledaños a los beneficiados. Ampliar la superficie apoyada por beneficiado. Ampliarlo a otros tipos de vegetación No continuar Ampliar la duración del programa Se tuviera supervisión
Figura 9. Opiniones de cómo deberia continuar el Programa durante los siguientes años. De manera indirecta, y en base a lo mencionado, se puede aseverar que existe la percepción de una falta de recursos para la operación futura del PSAH. 4.1.3.6. Estimación sobre la mejora de la calidad de vida de las comunidades beneficiadas La compensación que se otorga a los dueños del bosque mediante el PSAH pudiera decirse que repercute en una mejora en su calidad de vida dado que cualquier ingreso monetario extra que se otorgue amplía el abanico de satisfactores que pueden ser adquiridos y consumidos por quien recibe el pago; sin embargo, es conocido que un aumento en el ingreso no necesariamente se refleja en una mejora en la calidad de vida de los individuos que lo reciben, menos aún como en este caso en que los pagos individuales que reciben los habitantes de comunidades y ejidos apoyados por el PSAH son bajos. De cualquier manera, el pago recibido no deja de ser un complemento a su raquítico ingreso. La distribución del ingreso obtenido por el PSAH se destinó a obras de beneficio social comunitario (escuelas, clínicas, agua potable) (13.2%), hacia el reparto familiar (27%), mantenimiento y restauración del bosque o selva (23.8%), obras de infraestructura productiva (12.5%), ahorro (13.3%) y 10% para el pago al PST y gastos de operación. (Figura 10). El utilizar parte de los recursos asignados a obras de beneficio comunitario y para el desarrollo de infraestructura productiva abre la posibilidad de aumentar la calidad de vida de los beneficarios, siempre que las cantidades asignadas sean considerables y se
29 administren correctamente. El análisis del uso de los recursos proporcionados por el PSAH indica que el principal destino es el reparto entre las familias que conforman las comunidades apoyadas. En total, aproximadamente 50% (beneficio social, reparto y ahorro) de los recursos obtenidos por el pago del Programa impacta de manera directa el bienestar de las personas que lo reciben; adicionalmente, el no aprovechar el bosque debido al compromiso adquirido en el PSAH significa un incremento o ahorro en el capital bosque, mismo que en etapas posteriores puede ser utilizado para aminorar su deficiente nivel de ingreso. Como se mencionó en párrafos anteriores, desafortunadamente el pago monetario (beneficio directo) se fracciona tanto que el impacto real se diluye entre los integrantes de las comunidades y es difícil detectarlo de manera directa, máxime cuando gran parte de éste se destina a la compra de bienes de consumo humano. En el caso de los pequeños propietarios, el apoyo recibido se destina principalmente a la inversión (43.8%), lo cual finalmente resultará en un mayor beneficio futuro, y consecuentemente un mejor nivel de vida; aunque también el consumo directo representa un porcentaje importante (35.8%) de lo que representa el destino del recurso obtenido (Figura 11).
30
27.0 23.8
Porcentaje
25 20 15
13.2
12.5
13.3 10.2
10 5 0 Mantenimiento y Obras de Obras de Reparto de beneficio social beneficio a las restauración del infraestructura productiva comunitário familias de la bosque o selva comunidad o ejido
Al ahorro, que después se decidirá que hacer.
Pago al PST y gastos de operación
Figura 10. Destino porcentual del recurso recibido por el Programa para el caso de ejidos y comunidades.
30
50.0 43.8
Porcentaje
40.0
35.8
30.0
20.0 10.0
10.4
Ahorro
Otro
10.0
0.0 Consumo
Inversión
Figura 11. Destino porcentual del recurso recibido por el Programa para el caso de pequeños propietarios. 4.1.4. Metas Alcanzadas A nivel nacional se presentaron 960 solicitudes para ingresar al Programa en el año 2004; de las cuales fueron aprobadas 37% (352) y el resto (608) fueron rechazadas. En cuanto al número de hectáreas, en el año 2004 se apoyaron 184,361, que sumadas con las 126,818 del año pasado totalizan 311,180 apoyadas por el Programa en los dos años que lleva de existencia. La Figura 12 muestra la distribución espacial de los partcicipantes al Programa en las 31 entidades federativas participantes. En 2003 los predios apoyados se concentraron en 16 estados, para el 2004 el apoyo se extendió a prácticamente todo el país, excepto el estado de Hidalgo. Las Figuras 13 y 14 muestran de manera espacial la distribución del porcentaje de solicitudes aprobadas y rechazadas por el PSAH 2004, respectivamente.
31
Figura 12. Distribución espacial de los solicitantes del PSAH-2004 por estado
Figura 13. Distribución espacial del porcentaje de solicitudes aprobadas por el PSAH-2004 por estado con respecto al total nacional de beneficiarios.
Figura 14. Distribución espacial del porcentaje de solicitudes rechazadas por el PSAH-2004 por estado con respecto al total nacional de rechazados.
32 Los estados que presentaron un mayor número de solicitudes fueron Jalisco, Guanajuato, Puebla, Veracruz y Chiapas, quienes concentraron el 45% del total. Asimismo, los cinco estados mencionados también concentraron el 53% de los rechazados de Propiedad Privada (Cuadro 2).
Cuadro 2. Cinco estados participantes en el PSAH y porcentaje del total que ocupan en cuanto a número de solicitudes, número de beneficiados y rechazados. No. de Solicitudes
Número total
Número de beneficiados
Número de rechazados
Jal, Gto, Pue, Ver y Chis. Otros
430
Ejid os 239
PP
Ejidos
PP
Ejidos
PP
191
104
34
135
157
530
323
207
145
69
178
138
Total
960
562
398
249
103
313
295
% del total de los cinco estados
45
43
48
42
33
43
53
Por otro lado, los estados con mayor porcentaje de núcleos agrarios, incluyendo las asociaciones son, en orden de importancia, Guanajuato, Veracruz, Durango, Michoacán y el Estado de México que juntos reúnen el 50% de las solicitudes rechazadas (Cuadro 3). Cuadro 3. Estados con mayor porcentaje de núcleos agrarios rechazados a nivel nacional. Número de Solicitudes
Número total Ejidos
PP
Número de beneficiados Ejidos
Número de rechazados
PP
Ejidos
PP
Gto, Ver, Dgo, Mich. Y Méx.
304
226
78
69
18
157
60
Otros
656
336
320
180
85
156
235
Total
960
562
398
249
103
313
295
% del total de los cinco estados
31.7
40.2
19.6
27.7
17.5
50.2
20.3
33 4.1.4.1. Metas físicas De acuerdo con la CONAFOR10, la meta para 2004 era incorporar al PSAH 150,000 ha, beneficiando directamente a 30,000 habitantes de zonas forestales; con base en estos datos, las metas físicas alcanzadas fueron: Meta Física de superficie = 184,361/150,000 *100 = 123% Es decir, la meta Programada para 2004 se rebasó en un 23%. En cuanto al número y tipo de beneficiados, de las 352 solicitudes aprobadas, se benefició a un total de 236 núcleos agrarios (ejidos o comunidades) (67% del total), 104 predios de propiedad privada (39% del total) y 12 que pertenecen a asociaciones (3.5% del total). La distribución de los tipos de beneficiados por estado se puede observar en la Figura 15. Aún cuando el estado de Oaxaca fue el más beneficiado por el PSAH en 2004 en cuanto a monto y superficie, Puebla ocupa el primer sitio en cuanto a número de beneficiados con 47, seguido de Oaxaca y Jalisco con el mismo número de solicitudes aprobadas (39 cada uno). 53% de los núcleos agrarios (incluye asociaciones) apoyados se concentró en los estados de Puebla, Oaxaca, Jalisco, Veracruz y Durango, principalmente, los cuales obtuvieron 48% de los beneficios económicos dirigidos a este sector y 47% del total. Los cinco estados mencionados concentran la mitad de la superficie apoyada de núcleos agrarios y 46% de superficie total apoyada por el Programa (Cuadro 4).
10
http://www.ifad.org/events/gc/27/side/presentation/conafor.ppt#313,21, Metas para Servicios Ambientales
34
Puebla Oaxaca Jalisco Veracruz Durango Coahuila Chihuahua Michoacán Chiapas Zacatecas Guanajuato Aguascalientes Edo. de Tamaulipas Tlaxcala Nayarit Guerrero Morelos Distrito Yucatán Nuevo León Baja California Sonora Querétaro Colima Quintana Roo Sinaloa Tabasco Baja C. Sur Campeche San Luis Hidalgo
Núcleos Agrarios Propiedad Privada Asociaciones
0
10
20
30
40
50
Figura 15. Número de apoyos otorgados por tipo de beneficiario y total para cada Estado.
Cuadro 4. Cinco estados de la República con mayor número de núcleos agrarios beneficiados por el PSAH. Número Ejidos PP
BENEFICIARIOS Monto ($) Ejidos PP
Ha Ejidos
PP
Monto TOTAL ($)
TOTAL (ha)
Pue, Oax, Jal, Ver. y Dgo.
133
42
24,484,321
2,773,718
75,691
8,972
27,258,039
84,664
Otros estados
116
61
26,612,385
3,693,300
87,387
12,311
30,305,685
99,698
Total
249
103
51,096,706
6,467,018
163,078
21,283
57,563,724
184,361
% del total de los cinco estados
53
41
48
43
46
42
47
46
35
Por otra parte, 63% de los predios de propiedad privada apoyados se concentraron en los estados de Coahuila, Jalisco, Puebla, Aguascalientes y Oaxaca, los cuales concentraron 54% de los apoyos económicos dirigidos a los predios de propiedad privada y 54% de la superficie de los mismos. A pesar de que los cinco estados mencionados concentran casi tres cuartas partes del beneficio económico que se destinó a los predios de propiedad privada, esto sólo significa 6% del apoyo total (Cuadro 5).
Cuadro 5. Cinco estados que concentraron el mayor beneficio económico derivado del PSAH a nivel nacional. Número Ejidos PP
BENEFICIARIOS Monto ($) Ejidos PP
Ha Ejidos
PP
Monto TOTAL ($)
TOTAL (ha)
Coah, Jal, Pue, Ags, y Oax.
93
65
17,074,561
3,521,318
51,219
11,551
20,595,879
62,770
Otros estados
152
38
34,022,145
2,945,700
111,859
9,732
36,967,845
121,591
Total
245
103
51,096,706
6,467,018
163,078
21,283
57,563,724
184,361
% del total
38
63
33
54
31
54
36
34
4.1.4.2. Metas financieras De acuerdo con el Anexo 6 de las Reglas de Operación del PSAH, el Programa contó con 300 mdp, de los cuales 288 mdp fueron destinados al pago directo de los beneficiarios por los servicios ambientales hidrológicos que presta el buen estado de conservación de bosques y selvas, y el resto (12 mdp) se destinó a gastos de operación, evaluación y monitoreo del Programa. Sin embargo, de acuerdo con los datos de la evaluación, el monto real distribuido entre los beneficiarios fue de 287.8 millones de pesos, por lo que la meta financiera fue: Meta Financiera = 287,818,620/280,000,000 * 100 = 99.94% De acuerdo con este cálculo, prácticamente se cumplió con la meta financiera del Programa.
36 Los estados más beneficiados tanto en términos de recursos como de superficie fueron Oaxaca, seguido de Jalisco, Durango, Chiapas y Veracruz. Estos cinco estados recibieron en conjunto 50% de los recursos del Programa y la superficie beneficiada en ellos representa 48% del total. Aún cuando Guerrero se encuentra en el 12º lugar en cuanto a superficie beneficiada, ocupó el 10º lugar en cuanto al monto recibido, desplazando un lugar a los estados de Sonora y Sinaloa. Este cambio de nivel se debe a la diferenciación del monto que se paga a bosques mesófilos de montaña (bosque nublado) ($400.00/ha) con respecto a otros bosques y selvas ($300.00/ha) (Figura 16).
Monto pagado en 2004 (Miles de pesos) Oaxaca Jalisco Durango Chiapas Veracruz Chihuahua Tamaulipas Baja California Puebla Guerrero Sonora Sinaloa Morelos Distrito Federal Michoacán Nayarit Coahuila Edo. de México Baja C. Sur Yucatán Guanajuato Campeche Nuevo León Aguascalientes Zacatecas Tlaxcala Tabasco Querétaro Quintana Roo Colima San Luis Hidalgo 0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
Figura 16. Monto pagado por concepto de PSAH en 2004 (miles de pesos).
12,000
37 Un análisis a nivel regional muestra que la región V, a la que pertenecen los estados de Oaxaca y Guerrero, recibieron la mayor cantidad de recursos (21%), seguida de la región VIII que concentra a los estados de Jalisco, Aguascalientes, Colima, Guanajuato y Nayarit, con 16.5% de los recursos, y de la región III en la que participan Durango y Sinaloa, con 13% del total (Figura 17).
XIII
XIII
XII
XII (Miles de pesos)
XI
XI
X
X
IX
IX
VIII
VIII
VII
VII
VI
VI
V
V
IV
IV
III
III
No. NA No. PP No. AS
II
II
I
I 0
3000
6000
9000
12000
15000
0
20
40
60
Figura 17. Monto asignado en miles de pesos y número de proyectos aprobados por tipo de beneficiario en cada Región de la CONAFOR Sin embargo, si se concentra el análisis por número de beneficiados en los estados, la región dominante fue la X, la cual incluye a los estados de Puebla (estado con más predios beneficiados a nivel nacional), y Veracruz (4° lugar en beneficiados). Le sigue muy de cerca la región VIII que incluye al estado de Jalisco (3er lugar en beneficiados) y los demás ya mencionados. La Figura 13 muestra de manera espacial la concentración de apoyos otorgados por la CONAFOR en cada uno de los estados de la República.
80
38
4.1.5. Cumplimiento de las Reglas de Operación 4.1.5.1. Criterios técnicos para la selección de zonas de elegibilidad Los criterios técnicos utilizados para definir las zonas de elegibilidad son imprecisos; de hecho, puede argumentarse que el único criterio de peso que define si un área es sujeta a recibir apoyo es el definido en el Artículo 10, apartado I de las Reglas de Operación (RDO), el cual menciona que el predio debe tener un porcentaje de “cubierta forestal” igual o mayor al 80%. El resto de los criterios (definidos los apartados II y III del Artículo 10) difícilmente restringen el apoyo a un predio dado que son ambiguos y difíciles de verificar para un Programa de alcance nacional. Con la única idea de reforzar la discusión se transcriben a continuación estos dos apartados directamente de las RDO: Artículo 10 … II. Que estén localizadas en zonas críticas para la recarga de acuíferos, catalogadas como sobreexplotadas mediante el Acuerdo emitido por la Comisión Nacional del Agua, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 31 de enero de 2003; o en zonas con aguas superficiales donde haya problemas de escasez, de calidad del agua, de sedimentos, o en zonas de riesgo de desastres hidrológicos, y
III. Que estén vinculadas con el abastecimiento de agua a centros poblacionales de más de 5,000 habitantes; o que se ubiquen dentro de las montañas listadas en el Anexo 2 de las presentes Reglas de Operación; o que se encuentren dentro de un Área Natural Protegida.
Lo estipulado en los dos apartados transcritos arriba permiten concluir que con solo tener la cobertura adecuada y cumplir cualquiera de lo siguientes criterios: i) estar localizado en un acuífero sobreexplotado, o ii) estar localizado en un área con problemas de escasez, de calidad de agua, de sedimentos, o iii) en una zona con riesgo de desastres hidrológicos, o iv) vinculados a poblaciones de más de 5000 habitantes, etc., el predio puede ser apoyado. Adicional a la diversidad de posibilidades que se ofrecen, como se argumenta arriba, varias de ellas son ambiguas; por ejemplo, se mencionan como criterios “estar vinculado a centros poblacionales” y localizarse en “zonas con riesgo de desastres hidrológicos”, condiciones no claramente definidas y que otorgan toda facilidad para tomar decisiones que pudieran considerarse arbitrarias o discrecionales. Finalmente, el único criterio mejor definido en las RDO, 80% de cobertura, no solamente ha sido cuestionado en foros y evaluaciones anteriores, sino que la CONAFOR no cuenta con un mapa que delimite a
39 nivel nacional las áreas arboladas que poseen un 80% o más de cobertura arbórea, ya que sólo verifican los predios que realizan una solicitud. 4.1.5.2. Cumplimiento de los criterios técnicos para la selección de los predios El Artículo 11 de las RDO menciona que “serán elegibles para acceder al PSAH los ejidos, comunidades, pequeños propietarios, legítimos poseedores de recursos forestales y las asociaciones que se encuentren dentro de las zonas determinadas como de elegibilidad” por la CONAFOR. Al revisar las 352 poligonales de los predios aprobados mediante un análisis de datos vectoriales por sobreposición espacial con ayuda del Software ArcMap ®, se encontró que 38 polígonos beneficiados tienen 50% o más de su poligonal fuera de las zonas elegibles establecidas por CONAFOR; de éstos, 16 están completamente fuera de las zonas elegibles (Figura 20). Por otra parte, es importante resaltar que sólo 28% de los polígonos se localiza dentro de una zona clasificada como acuífero sobrexplotado, 63% se encuentran localizados en las denominadas montañas prioritarias de la CONAFOR y 31% de los predios aceptados se localizan en una Área Natural Protegida (Figura 19). Estás cifras sugieren que no se está priorizando el apoyo a áreas con problemas cuantificados de agua (acuíferos sobreexplotados), y por otro lado se están apoyando áreas que por mandato legal deben conservarse para proveer servicios ambiéntales, es decir, las áreas naturales protegidas.
40
No. Predios beneficiados
400
349
350 300
251
250
242
223
200 150
128
107
98 100 50
0
0 Cumple con el criterio
No cumple con el criterio
Dentro de zonas criticas para la recarga de acuiferos Cercania a poblaciones con mas de 5000 habitates Poligonal de Montañas Prioritarias Poligonal de Areas Naturales Protegidas
Figura 18. Número de predios beneficiados en 2004 que cumplen o no con los criterios técnicos de elegibilidad.
5% 6%
Totalmente Fuera de Zonas Elegibles Fuera de Zonas Elegibles (50% o más) Dentro de Zonas Elegibles
89%
Figura 19. Porcentaje de predios beneficiados localizados dentro o fuera de las zonas definidas como elegibles para recibir apoyo del PSAH 2004. Las RDO también señalan que los predios beneficiados deben tener una área forestal comprometida mayor de 50 y menor de 4,000 has, a menos que presenten su solicitud en grupos con predios adyacentes que en conjunto cumplan con la superficie mínima. En
41 términos generales, 97% de los predios beneficiados cumplen con este criterio, pero 3% restante no cumple. Por ejemplo, en el estado de Oaxaca se aprobaron 10 solicitudes con el mismo número de expediente (V-20-021-04 y mismo representante legal), pero de diferentes beneficiarios y, de acuerdo con la Figura 20, algunos de estos predios no poseen las 50 ha requeridas, ni siquiera sumando la superficie de otros predios adyacentes. Los diez predios beneficiados son de propiedad privada y se localizan en el municipio de Suchixtepec.
Figura 20. Poligonales de los predios beneficiados bajo el número de expediente V-20021-04 en el estado de Oaxaca y que presentan anomalías. Con la base de datos proporcionada por la CONAFOR no se pudo revisar el cumplimiento del criterio Que el área bajo manejo forestal maderable en recuperación o reposo no exceda de 200 ha por beneficiario, pues no contiene dicha información. De acuerdo con los resultados de la encuesta, ninguno de los beneficiados señaló tener área bajo manejo con apoyo del Programa. Los ejidatarios y comuneros que reportan tener alguna área de bosque bajo manejo forestal maderable (34%) dicen que se encuentra fuera del área apoyada, que está en descanso, o fue cancelada para entrar al Programa. Los beneficiarios de propiedad privada no contestaron a este respecto.
42 En cuanto al criterio de que en tierras de uso común de un núcleo agrario, los órganos de representación cumplan con los requisitos de organización que marca la Ley Agraria; que la decisión de participar en el proceso para ser aceptado en el Programa sea tomada por acuerdo de la asamblea general del núcleo agrario y, que las superficies comprometidas y propuestas para entrar en el Programa no se encuentren involucradas en ningún litigio agrario, y en caso de predios de propiedad particular, que no exista un litigio sobre la legal propiedad o posesión del bien inmueble o cualquier otro. En caso de que el predio se encuentre involucrado en algún litigio agrario o civil, su representante legal o propietario, deberá por escrito, manifestar bajo protesta de decir verdad que la superficie del predio propuesta para entrar en el Programa, no se encuentra en litigio, entre otros, los resultados de la encuesta que se aplicó a las autoridades locales señalan que en 98% de los casos la decisión se tomó en una junta de asamblea de la comunidad o ejido. Al preguntar a los beneficiarios de ejidos y comunidades al respecto, 9% asegura que fue decisión de las autoridades y que no se les tomó en consideración para ello. Sin embargo, uno de los requisitos que se piden en el Anexo 3 para acceder el pago es la copia del acta de asamblea, registrada en el RAN (Registro Agrario Nacional), por lo que difícilmente podrían acceder al pago quienes no presenten dicho documento. Otro documento que se debe presentar (y que de estar en litigio el área, no se tendría), es una copia de la Resolución Presidencial de dotación de tierras o plano PROCEDE indicando las áreas de uso común y tierra parcelada del núcleo agrario; por lo tanto, se concluye que los predios beneficiados cumplen con este criterio técnico. En cuanto al criterio de que: ´´presenten sus solicitudes debidamente integradas mediante la carta de adhesión que se contiene en el Anexo 3 de las presentes Reglas de Operación, así como en los plazos, términos y condiciones que se establecen para tal efecto´´, la revisión de los expedientes muestra que no se aceptaron solicitudes incompletas para ser beneficiadas; de hecho, ésta fue la razón más importante del rechazo de las solicitudes, de acuerdo con 73% de los funcionarios de CONAFOR entrevistados; otras razones detectadas de rechazo fueron los recursos insuficientes, o no cumplir con los requisitos técnicos del Programa. Por lo tanto, se concluye que este criterio técnico de selección de predios también se cumplió cabalmente.
43 4.1.5.3. Apego al porcentaje de distribución de los recursos asignados al Programa Las RDO del Programa establecen dos categorías de apoyo; la primera corresponde al tipo de ecosistema de bosque mesófilo, con un monto asignado de $400/ha y la segunda corresponde al tipo de ecosistema de bosques y selvas con un monto de $300/ha. Sin embargo, las RDO no establecen una distribución porcentual de recursos por tipo de ecosistema; es decir, en el presupuesto total asignado en el 2004 (que fue de 288 mdp) no se establece una meta de asignación total de recursos a cada tipo de ecosistema. De cualquier manera, al revisar la base de datos de beneficiarios proporcionada por CONAFOR se encontró que 98.3% de los predios se apegó al criterio de distribución de los recursos del Programa en 2004 (i.e., $300.00/ha en bosques y selvas y $ 400.00/ha en bosque mesófilo de montaña); sólo hubo seis casos (1.7% del total) en que se asignó un monto de $350/ha. Para obtenerlo, sólo se realizó una división entre lo pagado y el número de ha beneficiadas, por lo que se contaron las veces en que dicha operación no resultó en los montos propuestos ($300 o $400). Dichos casos se presentaron en igual proporción en los estados de Oaxaca y Guerrero. Por otro lado, del monto total autorizado, 92.6% se asignó a la categoría de $300/ha (bosques y selvas) y sólo 5.7% a la de $400/ha (bosque mesófilo); el estado de Oaxaca tuvo la mayor cantidad de casos apoyados en esta última categoría. 4.1.5.4. Respecto a los límites de los apoyos Como se mencionó en páginas anteriores, el límite financiero de 288 mdp destinados al pago directo de los beneficiarios por los servicios ambientales hidrológicos (Anexo 6 de las RDO del PSAH) no se rebasó; de hecho, la meta se cumplió en un 99.9% con un total de 287.8 mdp. En relación al límite presupuestal destinado a gasto de operación, evaluación y monitoreo del Programa, los datos proporcionados por la Coordinación General de Planeación e Informática de la CONAFOR muestran que el gasto de operación del PSAH en 2004 fue de 18.6 mdp, cifra superior en 6.6 mdp a los 12 mdp que marcan las RDO. Así, el gasto de operación se superó en un 55% con respecto a lo programado, por lo que se concluye que no se respetó el límite presupuestal asignado a este rubro.
44 4.1.5.5. Respecto a los plazos establecidos Con base en las encuestas realizadas a los beneficiarios del PSAH, 76% de las autoridades de los ejidos y comunidades que contestaron a la pregunta indican que recibieron los recursos en los tiempos señalados; la respuesta está respaldada por 88% de los beneficiarios de ejidos y comunidades que coinciden con esta información. El resto (24% de autoridades y 12% de ejidatarios y comuneros) dicen no haber recibido los recursos a tiempo. Por su parte, 91% de los beneficiarios de propiedad privada entrevistados manifestaron haber recibido los recursos del PSAH a tiempo; el resto opinó de manera contraria. Otro de los plazos establecidos por CONAFOR en las RDO (Anexo 5) es la notificación de aceptación o rechazo de ingreso al Programa. Al respecto, uno de cada tres del grupo de predios rechazados que contestaron sobre la notificación de su rechazo dijo no haber sido notificado, la otra tercera parte dice haber recibido la notificación a tiempo y el resto la recibió después de lo previsto en las RDO. A los beneficiarios no se les preguntó al respecto. Esto muestra que en el 67% de los predios rechazados por el Programa no se cumplió con el plazo de notificación establecido en las RDO, por lo que es importante atender este asunto por razones de transparencia y eficacia del Programa. 4.1.5.6. Cumplimiento de las obligaciones que se derivan de las acciones del Programa Dentro de las obligaciones mencionadas en el Artículo 14 y en el Anexo 3 de las RDO destacan “no cambiar el uso del suelo ni la cobertura forestal; avisar a la CONAFOR en caso de eventualidades que pongan en riesgo la superficie; no realizar acciones de deforestación; y mantener como mínimo la vigilancia del predio”. Para determinar si se ha cumplido o no con las obligaciones consideradas en las RDO se consideraron las opiniones tanto de beneficiaros del Programa como del personal de CONAFOR. En el primer caso, el 24% de las autoridades de ejidos y comunidades entrevistados no contestaron al preguntarles si se generan gastos por mantenimiento del bosque, lo cual se puede interpretar como que “no saben” o “no se genera gasto alguno”, mientras que 76% dicen realizar alguna obra de mantenimiento al bosque; la respuesta más común fue la vigilancia con más del 50%, seguida de reforestación, obras de conservación de suelo y
45 agua, protección contra plagas y enfermedades y otras (cercado, brigadas de incendios, otras). Los integrantes de los núcleos agrarios coincidieron con la mayoría de las respuestas aportadas por sus autoridades. En el segundo caso, el personal de la CONAFOR opina que los beneficiarios en general cumplen con las obligaciones del Programa. De manera más específica, una tercera parte del personal de CONAFOR encargado de la atención y operación del Programa considera que los beneficiarios cumplen con todas las obligaciones; 62% considera que cumplen con al menos 70% de sus obligaciones y 5% considera que sólo cumplen con las mitad de las mismas. Con base en lo anterior, se concluye que en términos generales los beneficiarios cumplen con las obligaciones mínimas derivadas de su anexión al PSAH. 4.1.6. Violación de Regulaciones o Principios Éticos El artículo 11 de las RDO del PSAH menciona que, “todo legítimo poseedor de recursos forestales (pequeños propietarios, ejidos, comunidades y asociaciones civiles) serán elegibles para acceder al PSAH sin ningún tipo de discriminación, siempre y cuando se encuentren dentro de las zonas determinadas como de elegibilidad con base en los criterios técnicos establecidos en las RDO”. Determinar con precisión si hubo violaciones a los principios éticos del Programa es muy subjetivo incluso con la aplicación de las encuestas. Al preguntar a los funcionarios de la CONAFOR sobre este aspecto, la respuesta fue negativa. A pesar de que un participante que no fue aceptado y que consideró que hubo una razón poco ética y fuera de los tecnicismos para no recibir el apoyo, el equipo evaluador no encontró elementos suficientes para considerar que se violaron los principios éticos. Por lo tanto, de acuerdo con la percepción de los actores del Programa en cuanto a los procesos de recepción de solicitudes, asignación de recursos y monitoreo no se presentó ningún tipo de violación de principios éticos. Sin embargo, para evitar suspicacias y quejas aisladas de algunos participantes, es necesario asegurar una transparencia completa en las decisiones de aceptación y rechazo de las solicitudes, así como en los procesos post-asignación de recursos. Se requiere de un mejor mecanismo de información a los ejidatarios y comuneros beneficiados y asegurar que las autoridades informen a los beneficiarios en presencia de autoridades legales o estatales competentes, que den fe de lo que se informa y acerca de las decisiones que se toman con respecto a los recursos recibidos.
46 4.1.7. Viabilidad de lineamientos del PSAH Como se mencionó en párrafos anteriores, algunos criterios técnicos definidos en las RDO para la inclusión de predios al PSAH son difíciles de cumplir en campo dadas las características de los bosques y selvas del país, por lo que de no adecuarse difícilmente serán viables en el futuro. Por ejemplo, en las condiciones actuales algunos bosques templados de las zonas del centro y norte del país tienen coberturas entre 40%-60%; sin embargo, esta situación no representa ninguna limitante en la producción de agua mientras se cumpla con otras características como tipo de suelo, presencia de vegetación herbácea o arbustiva, entre otras. Algunas propuestas de rectificación o ratificación incluyen: Área de manejo. “El área de manejo forestal maderable en recuperación o reposo no deberá exceder de 200 ha por beneficiario”. Existe una controversia respecto a si las áreas apoyadas por el PSAH pueden o no ser sujetas a la realización de actividades de manejo forestal, específicamente aprovechamientos maderables u otro tipo de uso que implique extracción de bienes o el uso de servicios proporcionados por el ecosistema forestal. Por un lado, organizaciones de ejidos forestales manifiestan que no se debe pagar por no tocar (como lo hace actualmente el PSAH), sino que se debe permitir algún tipo de uso sustentable y otorgar el apoyo como un estímulo al desarrollo e implementación de actividades de buen manejo forestal; este apoyo, bajo la supervisión de la entidad que lo otorga puede servir como un mecanismo para capacitar a los beneficiarios. Por otro lado, existen grupos ambientalistas que se oponen a que el gobierno o cualquier organización apoyen mediante pagos el desarrollo de actividades de manejo que involucren la extracción de recursos del bosque. La pertinencia de este indicador establecido por CONAFOR se puede determinar una vez que se obtengan resultados de investigación que midan el impacto de actividades de manejo sobre la producción de agua, ponderada por los gustos y preferencias de grupos sociales. Sin embargo, es importante reconocer las múltiples funciones del ecosistema forestal. De la misma manera, el criterio de vinculación con centros de abastecimiento de agua a centros de población con más de 5000 habitantes es subjetivo ya que desde el punto de vista técnico la cercanía del sitio no determina necesariamente el destino del agua producida en un ecosistema forestal; este es el caso Torreón, Coahuila (Comarca Lagunera) donde mucho del agua utilizada en esa región probablemente proviene de varios
47 cientos de kilómetros de distancia en las partes altas de la sierra duranguense, por lo que este lineamiento debería de reconsiderarse e implementar las investigaciones necesarias para definir de manera precisa el origen de la oferta de servicios hidrológicos. Para las zonas criticas de recarga de acuíferos se toma en cuenta la cercanía de los predios a ser beneficiados a las zonas previamente definidas por la CNA en el acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de enero de 2003. Respecto a este lineamiento, se puede mencionar la importancia de enfatizar y canalizar los apoyos hacia las zonas con problemas de abastecimiento de agua del país, dado que curiosamente las zonas elegibles del PSAH dejan fuera gran parte de las áreas que tienen problemas de escasez y de calidad de agua. Para determinar la viabilidad de los lineamientos del PSAH en el mediano y largo plazo hace falta realizar más estudios técnicos y científicos justificativos que sustenten los criterios técnicos de selección y definición de zonas elegibles, de manera que se retroalimente la operación del Programa en años futuros, agilizando la asignación de recursos y el monitoreo del mismo.
4.2. Evaluación Técnica y Económica 4.2.1. Verificación de indicadores 4.2.1.1. Eficacia de los indicadores de medición y distribución de recursos De acuerdo a los criterios técnicos, formas de evaluación y de medición de los recursos que se mencionan en el Capítulo III, Secciones I , II y III de las RDO así como a lo que establece el Anexo 6 de las mismas, respecto a la distribución de recursos (se destinará hacia el pago directo a los beneficiarios y hacia el gasto de operación, evaluación y monitoreo del Programa) no se consideran, en ambos casos, indicadores de medición y distribución de recursos estrictamente, ya que las RDO no lo abordan de ésa manera, y tampoco los separa; sin embargo, se entiende que los criterios técnicos de elegibilidad, así como los métodos y procesos de selección de los beneficiarios servirán en un futuro para medir la eficacia de aplicación de recursos en áreas elegibles que cumplan los objetivos del Programa (mantener la cobertura forestal mínima que garantice agua a los centros de población que demandan tal recurso).
48 Respecto a la demanda del PSAH. Para el ejercicio 2004 se tuvo una demanda de 609 mil hectáreas provenientes de más de 800 ejidos, comunidades y predios particulares, distribuidas en todo el país; de éstas, sólo se apoyaron 184 mil hectáreas en 31 entidades federativas, lo que representa el 23% de la superficie total solicitada. Sin embargo, el porcentaje de aceptación/rechazo no fue uniforme en todos los estados; por ejemplo, en el estado de Puebla se apoyaron 47 solicitudes (57.3% del total presentado), mientras que en el estado de Hidalgo no se tuvieron solicitudes aprobadas. La cobertura de las áreas se plantea como un indicador de elegibilidad y por ende de distribución de recursos; sin embargo, el porcentaje que involucra el criterio técnico de la CONAFOR (80% como mínimo) tendrá que replantearse involucrando otros criterios adicionales (pendiente, tipo de vegetación, perturbación, etc.), ya que se rechazaron áreas que cumplen con los criterios de elegibilidad y no fueron aceptados por tener una cobertura menor al 80% (como lo menciona el apartado 4.1.5.1.). Tipo de ecosistema. Los tipos de ecosistemas apoyados y que están ubicados en las zonas de elegibilidad son el bosque mesófilo de montaña (o bosque nublado) y otros bosques y selvas, descartando otros ecosistemas forestales presentes en México (pastizales, vegetación de zonas semiáridas) donde también ocurren importantes procesos ecológicos y económicos que tienen una relación directa con el grado de marginación de sus habitantes (fuente de agua de riego o para consumo humano). En consecuencia, la clasificación actual de los tipos de ecosistema forestal elegibles no es un buen indicador de las necesidades presentes o futuras de recursos hídricos en el país y por lo tanto de la distribución de los recursos que asigna el Programa. Algunos indicadores de tipo socio-económico que podrían mejorar la medición y la distribución de recursos del Programa pueden incluir la presencia de grupos étnicos, el porcentaje de mujeres-hombres, el grado de marginación (pobreza), y la escasez de agua, creación potencial de mercados, entre otros. 4.2.1.2. Estudio de caso sobre un modelo conceptual de cobertura y captación de agua Con el objetivo de entender a detalle la relación que existe entre la cantidad de cobertura arbórea y la producción de agua en cuencas arboladas se realizó una revisión bibliográfica detallada, que se presenta en documento separado (Anexo 31). El documento incluye una
49 revisión del conocimiento sobre los modelos utilizados para simular la producción de agua en función de tipos de cobertura vegetal y otras variables independientes con la finalidad de analizar su posible uso a diferentes escalas espaciales en México. Además, contiene un ejercicio demostrativo que simula la producción de agua en función de diferentes estrategias del manejo de la cobertura arbórea y otras variables y presenta una propuesta de investigación experimental que permitirá generar información para dar respuesta a una gran cantidad de cuestionamientos de interés. Con base en dicho estudio se concluye que los efectos de la cubierta vegetal y los disturbios ecológicos sobre la producción de agua son variables, en función de las condiciones específicas del sitio (climatología, suelos, especies, magnitud y persistencia de la alteración, etc.). Por lo anterior, se recomienda que se modifiquen los criterios de cobertura mínima para ingresar al Programa y se elimine la limitación de superficie bajo manejo forestal. 4.2.1.3. Efectividad de las obligaciones establecidas en las RDO y la Carta de Adhesión Retomando lo expuesto en el apartado 4.1.5.6., referente a las obligaciones del beneficiario establecidas en las RDO y en la carta de adhesión (CA) al Programa, el Cuadro 6 presenta un análisis de tales obligaciones, con algunas sugerencias de cambios para garantizar el cumplimiento de los objetivos del Programa en el mediano (MP) y largo plazos (LP). Es evidente que las obligaciones presentes en las RDO y en la CA, en su gran mayoría, cumplen con el objetivo del Programa “pago a los beneficiarios, dueños y/o legítimos poseedores de terrenos de recursos forestales por los beneficios ambientales hidrológicos que presta el buen estado de conservación de sus bosques y selvas” a través de controlar las actividades mínimas que garantizan el uso de bosques y selvas con fines de protección. Sin embargo, con la información disponible actualmente no es posible determinar si se cumple la parte medular del Artículo 1° de las RDO que establece “Proteger la capacidad de provisión de los servicios ambientales hidrológicos, entre los cuales se encuentra el mantenimiento de la capacidad de recarga de los mantos acuíferos, el mantenimiento de la calidad de agua, y la reducción de la carga de sedimentos cuenca abajo, la reducción de las corrientes en los eventos extremos de precipitación, la conservación de manantiales, el mayor volumen de agua superficial en época de secas y reducción del riesgo de inundaciones”. Para evaluar el cumplimiento y efectividad de estas obligaciones en el corto
50 o mediano plazos, es necesario establecer un mecanismo de monitoreo de calidad de agua, carga de sedimentos, y protección de manantiales, entre otros. Cuadro 6. Obligaciones presentes en las RDO y en CA que deben cumplir los beneficiarios del programa PSAH. Obligación
Observaciones
Cambios sugeridos
No cambiar el uso del suelo ni la cobertura en la superficie comprometida.
Establece que solamente se deberá cumplir en el periodo que dure el apoyo
Permitir, con base en una justificación técnica cambiar el porcentaje de cobertura mediante actividades de manejo.
MP
Notificar a CONAFOR en caso de eventualidad negativa.
No especifica que la eventualidad pueda ser diferente a cambios de uso de suelo, incendios, plagas, etc.
Especificar en el CA que será obligación del beneficiario notificar a la CONAFOR sobre la eventualidad y solicitar su intervención para corregirla.
MP
Se deberá establecer como una obligación conjunta el diseñar y operar un sistema de monitoreo a nivel regional para conocer la efectividad del pago de PSAH después de terminado el periodo de apoyo.
MP y LP
Permitir monitoreo y evaluaciones al Programa por parte de la CONAFOR.
Mantener vigilancia del predio.
No se especifica en las RDO a que se refiere “mantener como mínimo la vigilancia del predio”, siendo que es un componente de protección y conservación indispensable
Cumplimient o de objetivos
Especificar que la vigilancia será necesaria todo el año y reforzada en los meses de alta probabilidad de ocurrencia de incendios. Establecer como una obligación el denunciar a personas que incurran en ilícitos forestales, o en su defecto pedir la intervención de la autoridad competente.
MP y LP
MP = El mediano plazo se considera hasta un tiempo máximo de 5 años. LP = El largo plazo se considera al tiempo mayor a 5 años.
Existe una ambigüedad en cuanto a si la solicitud de apoyo para la elaboración del plan de manejo es una obligación; pero en todo caso este aspecto es importante para asegurar el mantenimiento de las condiciones del bosque o incluso mejorarlas y garantizar la protección de los ecosistemas a largo plazo, al contar con tal instrumento de gestión forestal que involucre las áreas críticas a ser conservadas o protegidas (Requisito que prevé la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable). 4.2.1.4. Requerimientos de información y acciones para dirigir la Política de Protección a través del PSAH Las áreas forestales con potencial para recibir apoyo del PSAH (bosques y selvas) en total cubren 55.3 millones de ha –siendo la mayoría (80% de la superficie forestal) propiedad ejidal y comunal, 15% propiedad privada y 5% propiedad de la nación--, las cuales
51 pueden albergar zonas de protección de recursos forestales siempre y cuando las actividades económicas sean amigables con el ambiente y tengan pleno desarrollo social y económico, ya que esto garantiza que las actividades antropogénicas no pongan en riesgo las condiciones ecológicas ni la integridad de sus habitantes (acceso a recursos, servicios, etc.). Los criterios técnicos enfocados a la definición de las zonas elegibles solamente son un componente de lo que se requiere para considerar un área de protección o conservación que mantiene íntegros los servicios ambientales que proporciona, por lo que son necesarios otros esquemas que permitan asegurar el mantenimiento de los servicioss ambientales hidrológicos a nivel regional. Por ejemplo, se debe considerar la posibilidad de implementar un programa de adquisición de terrenos forestales por parte del gobierno en zonas prioritarias y críticas para asegurar la calidad e integridad de los servicios hidrológicos en la región, con énfasis en la producción y calidad del agua. También es necesario establecer estudios piloto en las regiones o zonas apoyadas por el PSAH, donde se realice un monitoreo de los cambios de uso de suelo, calidad del agua, problemas sociales, cambios en el bienestar de la población, y se comparen con las áreas en donde no se tuvieron beneficiarios del Programa.
Lo anterior es importante porque 19% de los rechazados considera que el uso principal de su predio que no fue apoyado por el Programa será la actividad forestal (maderable o no maderable, uso agroforestal o de plantaciones, ecoturistico), y el 3% de los entrevistados menciona que destinará su terreno al cambio de uso o a la venta del mismo dado que su solicitud fue rechazada por el PSAH. Además, 62% de los beneficiarios entrevistados mencionó que el uso del suelo posterior al Programa será para conservación (sin uso), 19% menciona que tendrá un uso forestal, 16% no lo sabe y 2% piensa destinarlo a uso pecuario; por lo tanto, será interesante medir el cambio de uso de suelo que realmente se presenta al término de los apoyos del Programa Algunas necesidades de información y acciones para orientar la política de conservación descrita anteriormente a través del PSAH son: •
Definir la magnitud y localización de las áreas que se pretende conservar;
•
Integrar un padrón actualizado de las áreas elegibles;
•
Establecer índices de prioridad para las áreas elegibles;
52 •
Registrar en el padrón los predios incorporados anualmente y su estado actual de conservación;
•
Establecer un sistema efectivo de monitoreo de los terrenos incorporados al Programa y de aquellos que lo estuvieron;
•
Aumentar la captación de recursos disponibles;
•
Establecer un programa de educación y asistencia técnica en apoyo al Programa.
Algunas necesidades de información ya se tienen como es el caso del padrón de áreas elegibles y la de los predios incorporados anualmente, sin embargo, éstas deben estar en continua actualización. 4.2.1.5. Eficiencia económica y financiera del Programa En las RDO del PSAH se define un 4% del presupuesto total (12 mdp de 300 mdp del Programa para 2004) a gastos de operación, evaluación y monitoreo del mismo Programa. Tomando en consideración que se gastaron 20.4 mdp para dicho rubro (sin afectar el monto asignado a beneficio directo (288 mdp), en realidad se gastó un 6.6% del acumulado (308.4 mdp), es decir, la eficiencia financiera en la asignación de los recursos se redujo en 2.6 puntos porcentuales respecto a lo planeado, o bien, se gastó 70% más de lo destinado por las RDO para dicho rubro. Si se compara lo que gastó el PSAH con respecto a lo que gastan otros programas en México (Cuadro 7), la proporción que maneja el Programa es similar a los demás (4%). Lo que indica que en términos de asignación de presupuesto, el Programa está orientado a cumplir con ese criterio. Cuadro 7. Programación presupuestal de diferentes programas gubernamentales. Programa Gasto directo a los Gasto de Operación Gastos de Supervisión beneficiarios (%)
y Evaluación (%)
y Seguimiento (%)
PET
96.0
4.0
0.0
ASERCA
96.0
4.0
0.0
PRODEFOR
87.5
6.5
6.0
PSACABSA
96.0
4.0
0.0
PSAH
96.0
4.0
0.0
PET = Programa de Empleo Temporal ASERCA = Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria PRODEFOR = Programa de Desarrollo Forestal PSACABSA = Programa de Servicios Ambienttales: Captura de Carbono, Biodiversidad y Sistemas Agroforestales
53 Por otro lado, los programas de gobierno que ofrecen subsidios, como el PSAH, deben considerar los beneficios que traen consigo para saber si lo que se está invirtiendo repercute positivamente en la población beneficiada. Lo anterior se logra a través de determinar la eficiencia económica del Programa. Para medir la eficiencia de la asignación de los recursos por parte del gobierno, se parte de la idea de que las condiciones de eficiencia del sector público son idénticas a la eficiencia de inversiones del sector privado. La estrategia óptima de inversión es aquella que maximiza la riqueza actual que se invierte. Para determinar la eficiencia de la inversión, se pueden llevar a cabo diferentes criterios, como son: El Valor Actual Neto; la relación beneficio/costo (Rb/c) y la Tasa Interna de Rendimiento (TIR), entre otros (Randall, 1985). En la mayoría de los proyectos existen costos y beneficios directos o tangibles e indirectos o intangibles11. Entre los beneficios intangibles del PSAH se pueden mencionar el impacto del clima, la cantidad y calidad del agua captada, la retención del suelo, la conservación de la biodiversidad, la captura de carbono, la conservación de recursos genéticos, y la prevención de inundaciones a las comunidades en las partes bajas de las cuencas, entre otros. Dentro de los costos intangibles se pueden incluir algunos recursos (tiempo y esfuerzo) que los participantes destinaron para tramitar su solicitud, la frustración de los no seleccionados y los impactos derivados de una posible decisión de cambio de uso del suelo por haber sido rechazados por el PSAH, entre otros. La importancia de evaluar este tipo de bienes y costos intangibles se incrementa para un proyecto que paga un servicio ambiental como es el caso del PSAH. Sin embargo, la estimación de tales beneficios y costos indirectos quedaron fuera del alcance de la presente evaluación. Algunas razones para ello, incluyeron: (a) La cantidad y calidad de agua infiltrada o retenida Una de las conclusiones relevantes obtenidas producto de la revisión de literatura científica reportada en el estudio de caso “Producción de agua y cobertura vegetal” es que la cantidad y calidad de agua infiltrada al subsuelo, o la escurrida de manera superficial, es específica para cada sitio; es decir, esos valores dependen de las condiciones de
11
Difíciles de valorar debido a que no poseen un valor de mercado, sin embargo, afectan la decisión de realizar o no un proyecto.
54 precipitación (cantidad), insolación, tipo de suelo, tipo de material geológico, porcentaje de cobertura arbórea, etc. Por otro lado, es también conocido que México es un país altamente diverso. Luego entonces sería muy aventurado y falto de rigor científico el realizar una extrapolación de resultados muy particulares que pudiéramos tomar de la literatura, máxime cuando la mayoría de los estudios de balance hidrológico y calidad de agua se han realizado fuera de México. Resulta relativamente fácil especular con números y “estimar” valores, sin embargo, a pesar de que esa opción pudiera ser válida dada la ausencia de datos e información para el país, creemos que el país está en una etapa en la que se debe impulsar la generación de datos creíbles en lugar de especular con cifras mágicas que nadie podrá defender de manera categórica en foros nacionales o internacionales. Es importante reiterar, quizás mas importante que lo expuesto con anterioridad, que el no conocer las cantidades actuales de agua que se están infiltrando en diferentes ecosistemas, ni su calidad, nos limita la definición de una base (de infiltración y calidad de agua en este caso) con la cual realizar la comparación de adicionalidad o reducción del servicio hidrológico. En palabras llanas, si no conocemos cuanta agua produce un ecosistema, mucho menos podemos estimar la mejora o disminución a un año de implementar la alternativa de manejo de “no acción” en los predios (dado que se pagó a áreas sin manejo). (b) Para el caso de los recursos genéticos conservados Los recursos genéticos solo tienen un valor económico definido hasta el momento en que ese recurso potencial es utilizado con un propósito específico (germoplasma para plantaciones, producto industrial, medicinal, comestible, etc.); sin embargo, mientras eso no ocurra, su valoración económica sigue indefinida. La determinación de los beneficios que representan para la sociedad es posible estimarlos pero se requiere de tiempo y recursos. (c) Erosión del suelo Para medir los impactos del PSAH sobre la disminución de la erosión del suelo se requiere utilizar unidades de masa/área/tiempo, donde generalmente se aplican t/ha/año. Por tanto, para tener una medición, se requiere de observaciones durante al menos un año. La evaluación del PSAH contempla solo un periodo de cuatro meses. Además, la medición de
55 la erosión debe utilizar datos de una serie de varios años; si se utilizan los datos de un solo año, se corre el riesgo de sobre- o sub-estimar la erosión dependiendo de los procesos ambientales (lluvia, viento, etc) que se hayan presentado en ese año particular. Para el caso de la medición del carbono adicional se requiere de dos aspectos: (1) Evaluar los cambios en biomasa que ocurran en un año en un bosque, (2) tener una referencia o línea base para asociar los cambios en carbono con proyecto respecto a un escenario sin proyecto. Por el momento no se cuenta con la información para ninguno de los dos casos, por lo que no se puede tomar el riesgo de hacer estimaciones sin una base o investigación seria al respecto. (d) La reducción de ocurrencia de inundaciones en comunidades en parte baja de las cuencas Este punto, sin duda interesante y de altísimo impacto político para cualquier institución que demuestre incidencia en su reducción, requiere de estudios serios, completos y de largo plazo. El dicho popular “a grandes problemas grandes remedios” encaja de maravilla para explicar la negativa de realizar cualquier predicción o estimación al respecto. Sería iluso de nuestra parte pretender estimar este tipo de impactos a dos/tres años de haberse implementado un programa de impacto reducido en términos reales (número de hectáreas apoyadas en relación a la superficie total). Finalmente, y con el propósito de evitar fomentar la especulación con cifras provenientes de estimaciones carentes de rigor técnico y científico, estamos en la mejor disposición de ayudar a estimar los indicadores mencionados; sin embargo, para ello se requiere de tiempo y recursos. Dado las justificantes mencionadas, durante la presente evaluación se consideró la Rb/c para indicar si el Programa es financieramente rentable, sin considerar los beneficios y costos intangibles que trae consigo la inversión del gobierno federal a través del PSAH. A continuación se presenta un desglose de los costos incluidos en la evaluación financiera Costos de inversión. En el año 2004 se tuvo un gasto de inversión de 57.5 mdp (287.9 mdp a pagar en cinco años). Los estados más beneficiados tanto en términos de monto asignado como en superficie beneficiada son Oaxaca, seguido de Jalisco, Durango y Chiapas. La Figura 21, muestra la distribución de recursos por tipo de propiedad.
56 Costos de evaluación, operación y monitoreo del PSAH. De acuerdo con datos proporcionados por la Coordinación General de Planeación e Informática de la CONAFOR, los gastos de operación para el PSAH en 2004 ascendieron a un monto de 18.6 mdp. Si a ello se le adiciona el costo por la evaluación del Programa (1.75 mdp), resulta un total de 20.3 mdp. Lo anterior sin considerar los costos de monitoreo, dado que no se contó con los datos respectivos.
60 50
mdp
40 30 20 10 0 Núcleos Agrarios
Propiedad privada
Otros (Asociaciones y bajo contrato)
Figura 21. Distribución de los recursos del PSAH 2004 por tipo de propiedad.
Costos de los solicitantes. Con base a lo reportado en la encuesta, el costo promedio del trámite de la solicitud fue el siguiente (Cuadro 8). Cuadro 8. Costo promedio por trámite de solicitud. Grupo
Solicitudes (No)
Costo promedio reportado ($) 2,885
Costo total ($)
Beneficiarios E y C
259
Rechazados E y C
303
2,361
747,215 715,383
Beneficiarios PP Rechazados PP
104 294
2,345 3,696
243,880 1,086,624
TOTAL
960
2,793,102
Fuente: Elaboración propia con datos de la encuesta de los beneficiarios y rechazados del PSAH.
El Cuadro 9 muestra el concentrado de los costos del PSAH durante el ejercicio fiscal 2004.
57 Cuadro 9. Desglose de los costos totales del PSAH durante el ejercicio fiscal 2004. TIPO DE COSTOS COSTOS DE INVERSIÓN • Ejidos y Comunidades • Pequeños Propietarios • Otros (Asociaciones y bajo contrato) COSTOS DE OPERACIÓN • Operación y Monitoreo • Evaluación COSTOS DEL TRÁMITE TOTAL
Gobierno Federal (mdp) 57.56 47.83 6.47 3.27 20.40 18.65 1.75
Solicitantes (mdp)
Costo total (mdp)
2.79 2.79
77.96
80.72
La valoración monetaria de los beneficios derivados de un programa como el PSAH, orientados en función de los precios de mercado, se obtiene frecuentemente a través de la determinación de la medida en que el proyecto va a incrementar los ingresos de los beneficiarios, y de la valoración de los bienes y servicios generados por el proyecto a precios de mercado Beneficios. Para el caso del PSAH, los beneficios directos a los individuos apoyados constituyen el pago como compensación por los servicios hidrológicos que ofrecen los bosques ($57.56 mdp). De acuerdo con las autoridades de los núcleos agrarios, el pago se invirtió en diferentes rubros. En primer lugar se encuentra el gasto destinado a reparto familiar, seguido del rubro de reinversión en el bosque, obras de beneficio social y otros (Figura 22).
35
Millones de pesos
30 25 20 15 10 5 0 Obras de beneficio social
Reparto del dinero
Bosque
Infraestructura productiva
Ahorro
Otro
Figura 22. Destino de los recursos otorgados por el PSAH en 2004.
58 27% de los beneficiarios mencionó el reparto del dinero como el principal destino de los recursos obtenidos del PSAH; de este porcentaje, la mayor parte (65%) mencionó haber destinado entre 90 y 100% del apoyo al consumo directo familiar. Respecto a los gastos relacionados al bosque, 23.8% reportó haber destinado dinero al mantenimiento del bosque. De ellos, más del 50% dirigió todo el pago del PSAH al mantenimiento y restauración del bosque; 18% destinó al menos el 50% y el resto entre el 20-50%. Tanto las autoridades de Ejidos y Comunidades beneficiadas como los mismos ejidatarios y comuneros afirman que la vigilancia es el principal gasto, seguido de la reforestación, cercado y otros, como la protección de plagas y enfermedades, las obras de conservación de suelo y agua, mantenimiento de caminos y brechas, y producción de planta. Esta reinversión trae consigo varios beneficios intangibles como una disminución de la tala clandestina, incremento de la masa forestal, mayor biodiversidad, entre otros. Es decir, el bosque se capitaliza por diversas razones; desafortunadamente estos beneficios fueron difíciles de contabilizar debido a que los productores difícilmente los registran pero se sabe de su existencia dado que antes no se invertía en el bosque debido a los bajos ingresos de los dueños. Un impacto factible de medir en la presente evaluación es el beneficio que implica el evitar un cambio en el uso de suelo como resultado del apoyo otorgado por el PSAH. De acuerdo con la encuesta, si los beneficiarios no contaran con un pago por la conservación de su bosque, un 62% lo conservaría como está; un 17% lo destinaría a manejo forestal maderable y no maderable y el resto (21%), cambiaría su uso a agrícola, pecuario, agroforestal o plantaciones. Para efectos de nuestro estudio, se excluirá como cambio de uso del suelo el manejo forestal maderable y no maderable, por tener efectos particulares sobre la superficie forestal. Por tanto, si se sabe que las ha apoyadas por el PSAH en 2004 fueron 184,361, 21% de ello es 38,716 ha que no cambiarán el uso del suelo gracias al apoyo otorgado. Si consideramos que a nivel nacional se tiene un incremento anual promedio de la masa forestal de 1 m3/ha/año, aproximadamente, y éste se valora en $324/m3 madera en rollo en promedio en
59 el mercado, se puede inferir que gracias al Programa se está salvando una producción anual valorada en $12,543,92212. Por otra parte, el principal destino del recurso del PSAH en 2004 (reparto del dinero) fue al interior de las familias, como lo indica la Figura 23. La cual muestra las diferencias en el destino de los recursos por parte de los beneficiarios de ejidos y comunidades (consumo) y los beneficiarios de Propiedad Privada (inversión). 80% de los ejidatarios gastaron en consumo el 100% del apoyo; 10% usó entre el 80-90% y el resto, al menos 50% del apoyo. En inversión básicamente se destinó a la compra de insumos para la actividad agrícola y pecuaria o en estudios de los niños. Contrariamente, para los propietarios privados, la inversión fue el principal destino del dinero recibido a través del PSAH durante 2004. 70% de los que realizaron inversión, lo utilizaron para infraestructura (compra de inmuebles o terrenos, remodelaciones o construcción) y 30% para la compra de insumos agrícolas o pecuarios. De los que destinaron dinero para el consumo, el 65% gastó el 100% de sus recursos en ello, el resto lo combinó con inversión.
80
70
70
Porcentaje
60 45
50 40 30
27 18
17
20
9
10
9 3
0 Consumo
Inversión
Propiedad Privada
Ahorro
Otro
Ejidos y Comunidades
Figura 23. Destino del dinero producto del reparto entre los beneficiarios de Ejidos y Comunidades y del ingreso en los propietarios privados. 12
La forma en la cual se obtuvo el precio para el m3 de madera en rollo fue la siguiente: la distribución de productos maderables promedio utilizada fue de 60%-20%-15%-5%, la proporción corresponde a productos primarios, secundarios, leña y residuos; para efectos de esta evaluación solo se valoraron las medidas comerciales (largas y cortas dimensiones), el precio considerado para largas dimensiones fue de $1000/m3 y de $600/m3 para las cortas. De acuerdo a la proporción de productos anteriormente señalados tenemos como resultado un total de $720/m3 de madera en rollo total árbol. De esta cantidad, se consideró un costo de 45% por concepto de actividades de abastecimiento, por lo que se obtiene una cifra final de $324/m3 madera en rollo.
60 En cuanto a la importancia que significó para los ejidatarios y comuneros el dinero repartido por el PSAH en el año 2004, 80% de los ejidatarios y comuneros consideró que el dinero recibido fue importante o muy importante para su ingreso anual, lo cual está muy relacionado con el hecho de que 60% de este grupo reportó un ingreso mensual menor a $2,500 y el 26% entre $1,251 y $2,500. Por otra parte, el 73% de los propietarios privados catalogaron el beneficio entre muy importante e importante; el resto (27%) dijo haber sido poco importante. Para estimar parte de los beneficios derivados del apoyo del PSAH para 2004 se consideró la inversión y el ahorro como capitalizables a la tasa de interés de CETES (Certificados de Tesorería) a 28 días (7% en promedio para 2004)13, dado que es el instrumento más confiable en México para medir el comportamiento de la economía. Considerando que la muestra para los beneficiarios es representativa, se hace la extrapolación de los datos a todo el grupo de beneficiarios (Cuadro 10). El Cuadro 11 muestra el flujo de caja de los beneficiarios. En el año 2004 se realiza la inversión y a partir del año siguiente se registran cambios en los beneficios de los apoyados por el PSAH. Para cada período se pueden proyectar flujos de efectivo –positivos o negativos- que representan los flujos de dinero en términos reales, para lo cual se utiliza la tasa de inflación acumulada anual (agosto de 2004 a agosto de 2005) del 3.95%.
Cuadro 11. Flujo de caja de los beneficios y costos del PSAH (cifras en miles de pesos). CONCEPTO Inversión
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
TOTAL
-$991
-$1,030
-$1,071
-$1,113
-$1,157
-$1,203
-$87,320
$17,844
$18,548
$19,281
$20,043
$20,834
$21,657
$118,208
-$2,561
$18,548
$19,281
$20,043
$20,834
$21,657
$37,454
-$57,556
Costos Operación y monitoreo Evaluación Trámite
-$18,655 -$1,750 -$2,793
Beneficios Directos Capitalizables TOTAL
13
-$60,349
BANAMEX. Histórico de CETES a 28 días para 2004. (http://www.banamex.com/esp/finanzas/historicos/cetes/cete.jsp?id=26&year=2004)
61 Cuadro 10. Distribución de beneficios entre los beneficiarios del PSAH. BENEFICIOS
EJIDOS Y COMUNIDADES* Inversión en obras de beneficencia pública Inversión y Mantenimiento del Bosque Beneficio por evitar el cambio de uso de suelo Reparto de Dinero Consumo
Beneficios directos ($)
Reparto del dinero en grandes rubros ($)
Dinero Capitalizado ($)
CAPITALIZ ABLES ($)*1
51,096,706 6,288,825
13,365,754
16,127,915
16,127,915
3,278,252
214,465
5,467,348
357,677
14,910,439 10,519,001
Inversión
2,553,156
Ahorro
510,631
Otros Ahorro (en las comunidades o ejidos) Infraestructura
5,109,671
Otros usos
6,131,605
PEQUEÑOS PROPIETARIOS
Destino del $ dentro de las familias benef. (E y C) ($)
1,327,641
5,109,671
6,459,375
Consumo
1,746,096
Inversión
2,910,158
3,113,869
203,711
627,301
671,212
43,911
27,009,206
17,843,659
Ahorro Otros TOTAL
1,175,821 57,556,081
57,375,341
* Con el objetivo de incluir el presupuesto total invertido en 2004, se considera el rubro de asociaciones sumadas a ejidos y comunidades por el tipo de organización que tienen y que puede estar más cercano a éste que a los beneficiarios de Propiedad Privada. *1. La diferencia entre lo capitalizado y lo invertido se considera como un beneficio contable.
El costo del trámite para el año 0 incluye a todos los participantes (rechazados y beneficiados) del PSAH. Del año 1 en adelante sólo se incluye el costo del trámite de los beneficiarios (259 Ejidos y Comunidades+Asociaciones y 104 de propiedad privada), dado que tienen que renovar anualmente su carta de adhesión. La relación beneficio/costo esta representada por la relación:
62 Rb/c= Ingresos/Egresos Algunos investigadores de Estados Unidos han concluido que la tasa de rendimiento que debe considerarse en inversiones del gobierno es la tasa de rendimiento de los bonos del tesoro de Estados Unidos. En México, su equivalente sería la tasa que pagan los CETES (certificados de la tesorería a 28 días). Sin embargo, si se recuerda que la Tasa Mínima Aceptable de Rendimiento (TMAR) está formada por la tasa de inflación más la prima de riesgo, entonces en México la TMAR gubernamental sería la tasa promedio de los CETES en 2004 (7%) menos la inflación (Índice Nacional de precios al Consumidos –INPCacumulada agosto 2004 a agosto-2005: 3.95), lo que da por resultado la prima de riesgo para inversiones del gobierno. Por tanto, los Ingresos y los Egresos deben ser calculados utilizando el Valor Presente Neto (VPN) tanto para los beneficios como para los costos utilizando una tasa social (un poco más baja que la usada para proyectos privados); esta tasa es la que utilizan los gobiernos para evaluar proyectos (3.05%) (Información de CETES e inflación del Banco de México). Por lo tanto se tiene que: t =n
R
b
c
=
Bt
∑ (1 + i )
t
t =1
t =n
Ct
∑ (1 + i )
t
t =1
Sustituyendo los valores para el año 1 del PSAH, se tiene la siguiente relación beneficiocosto, donde los beneficios son los registrados en el año 1 por concepto de la capitalización del bosque y del dinero destinado a la inversión y ahorro de acuerdo con los beneficiarios (Ver Cuadro 6). Por otra parte, los costos son la inversión inicial (el dinero destinado a poyo directo en 2004), los costos asociados al trámite (del año 0 y del año 1), operación, monitoreo y evaluación. t =1
R
b
c
=
∑ (1 + .0305) t =1 t =1
∑ (1 + .0305) t =1
Como se puede observar, la R
b
c
17,843,659 1
80,754,183
=
17,315,535 = 0.221 78,364,079
1
para el primer año del PSAH es cercana a cero, tal como
se esperaba debido a que se aplicó para un periodo en el cual los costos aún superan con mucho a los beneficios obtenidos derivados de la puesta en marcha del Programa.
63 Sin embargo, para el año 6 (plazo en que se recupera la inversión inicial + otros costos directos producto de la operación del Programa) se obtiene lo siguiente: R
b
c
= 1.14
4.2.1.6. Costo de oportunidad de los propietarios de los predios El costo de oportunidad de los propietarios del bosque está dado por la cantidad de beneficios que puedan ellos obtener anualmente. Para 2002, de acuerdo con el Anuario Forestal del mismo año, el precio/m3 de madera (en promedio, considerando todas las especies y grupo de productos) era de $796, se estima que para 2005 será de $916 (de acuerdo con el INPC). De acuerdo al dato que reporta FAO en la publicación “Situación de los bosques del mundo” (2005), el volumen de madera en los bosques de México es de 52 m3/ha. El costo de oportunidad de realizar un aprovechamiento maderable en los bosques beneficiados del PSAH, depende de diversos factores, tales como capacidad de extracción, tiempo planeado, tipo de productos a obtener, entre otros; sin embargo, con base en los datos mencionados arriba se podría estimar un costo de oportunidad de $47,632/ha, considerando el total cambio de uso de suelo y sin tomar en cuenta los costos de extracción de la madera. La estimación del costo de oportunidad nos lleva a argumentar una vez mas que es necesario el establecer criterios y montos a pagar de manera diferenciada para las diversas regiones del país; para ello es necesario conocer por ejemplo el redimiento y turno (edad de cosecha del arbolado) para una región dada y en base a ello definir un costo de oportunidad anual para la zona. El costo de oportunidad promedio para el país estimado en $47,632/ha, equivale a un costo de oportunidad anual de cerca de $950 si consideramos un turno de 50 años. Sin embargo, es de sobra conocido que tanto el turno como el rendimiento es diferente para las diversas zonas del país. 4.2.1.7. Contribución en el nivel de ingresos económicos de los habitantes Como ya se mencionó, de acuerdo con la encuesta realizada a los beneficiarios, para 80% de los ejidatarios y comuneros el dinero repartido por el PSAH en 2004 fue calificado como importante o muy importante debido a que 60% de este grupo obtiene un ingreso mensual menor a $2,500 y 26% entre $1,251 a $2,500. 73% de los beneficiarios de
64 Propiedad Privada encontraron el beneficio entre muy importante e importante; el resto (27%) dijo haber sido poco importante. Cuando se dio el reparto, en el caso de ejidos y comunidades, fue porque en términos generales esos ejidos y comunidades no tenían muchos miembros, con un reparto promedio de $6,624.00 por miembro14. Cuando no se repartió el dinero fue porque eran muy numerosos y no les serviría de mucho el dinero, y optaron por realizar obras en beneficio del bosque o de la comunidad; el caso mas extremo para ejemplificar lo anterior es la comunidad indígena de Santa Maria de Ocotan y Xoconostle, en Durango, los cuales recibieron $800,000.00 pero son 18,000 comuneros; en este caso no se utilizó el dinero para reparto sino para el predio beneficiado. Por su parte, los propietarios privados recibieron en promedio $172,020.00 por propietario6; por esta razón consideran muy importante el apoyo recibido. 4.2.1.8. Contribución para salvaguardar la integridad de los bosques Dado que las autoridades de ejidos y comunidades son las más enteradas de los gastos realizados en beneficio del bosque, gracias al apoyo recibido por el PSAH, éstos fueron considerados para realizar la estimación de la contribución del apoyo para el cuidado de las áreas forestales (Figura 24). Los datos observados en la Figura 24 corresponden al 63% de las autoridades entrevistadas, ya que el resto no contestó la pregunta. De acuerdo con los entrevistados, con el apoyo que se les otorgó a través del PSAH se realizaron diversas obras de conservación para el bosque. La más mencionada fue la vigilancia, con un promedio de $60,000.00 por ejido; seguido de obras de conservación de suelo y agua ($27,130.00), reforestación ($17,815.00), cercado ($13,370) y otros ($57,900) que incluye compra de radios, torres, celdas de comunicación, camionetas, trabajo de brechas, brigadas contra incendios, etc. En total se reportó un gasto promedio por ejido de $180,350.00 Para el caso de los beneficiarios de propiedad privada, sólo un 15% respondió a la pregunta, por lo que no se consideran relevantes los datos.
14
Estas cifras pueden estar un poco elevadas porque se entrevistaron a ejidos, comunidades y propiedades con mayor superficie apoyada y, por ende, con mayores recursos recibidos.
65
35
33.2
32.1
30
Porcentaje
25 20 15.0
15 9.9
10
7.4
5
2.3
0 Vigilancia
Plagas y Reforestación enfermedades
Cercado
Conservación de suelo y agua
Otro
Figura 24. Porcentaje de inversión total al bosque por actividades realizadas.
4.2.1.9. Valor de mercado de los servicios Para poder valorar los mercados de SA debe contar con un mínimo de conocimientos sobre la relación que existe entre las fuerzas de mercados. Tales componentes se representan por la oferta, demanda y los análisis de precios. Tomando en consideración lo anterior, se realizó un estudio muy específico de mercado para el servicio ambiental hidrológico en la cuenca Tapalpa, Jalisco (Ver Anexo 33). Los resultados indican que en Tapalpa existe un superávit del recurso hídrico equivalente a 19,792,015 m3/año, ya que solamente se aprovecha el 54% (23,171,885 m3/ha) de la oferta total (42,963,900 m3/ha), además de que existe poca conciencia en la valoración de los recursos hidrológicos. Consecuentemente, la disposición a pagar (DAP) por el servicio ambiental hídrico por parte de la población de la cuenca Tapalpa ascendió al 10% del costo de oportunidad total para mantener la superficie boscosa sin cambio de uso, e implica que en el corto plazo se requiere un subsidio de $4,158.00/ha de bosque para cubrir dicho costo. Este valor contrasta con el pago de $300.00/ha que establece el PSAH en el 2005 para el tipo de bosque predominante en la zona. Si además se contempla la recuperación de
66 la superficie con problemas de degradación, el subsidio debe incrementarse a $6,899/ha de terreno (Anexo 33). Se puede concluir entonces que bajo el escenario actual impulsado por la CONAFOR el mercado de PSAH está muy por debajo de las necesidades de la inversión real para conservación de bosques y selvas. Cabe destacar que el caso Tapalpa es un caso particular y para poder valorar los diferentes mercados potenciales se deben realizar estudios específicos para cada región o lugar a razón de que se le otorgue una valoración de mercado de servicios adecuada para todos los actores involucrados. 4.2.1.10. Preparación o visualización de los beneficiarios o de la institución para el desarrollo de un mercado local La mayoría de los entrevistados (76.5%) dijeron que los beneficios que ocasiona la conservación de los recursos forestales y el agua que se capta de ellos es para todos los de la región donde son originados (Figura 25).
100.0 83.35 76.5
Porcentaje
80.0
72.0
60.0
40.0 19.3
14.9
20.0 7.8
8.3
7.4
8.3
1.3
0.8
0
0.0 TODOS Todos en general
BENEFICIADOS Todos los de la region
RECHAZADOS
Solo nuestras comunidades
No sabe
Figura 25. Beneficiados de la conservación de los recursos forestales. Respecto a que si esas personas deben pagar una cuota a los dueños de los recursos forestales para que sigan conservando el área, un porcentaje elevado menciona que sí deben hacerlo, aunque también un numero importante de entrevistados dijeron lo contrario (Figura 26).
67
80.0 66.2
66.7
65.9
Porcentaje
60.0
40.0
34.1
33.8
33.3
20.0
0.0 TODOS
BENEFICIADOS Si deben hacerlo
RECHAZADOS
No deben hacerlo
Figura 26. Obligación de pago de los beneficiados por los servicios ambientales. Los que apoyan el pago de una cuota señalan como principales razones para ello, las siguientes: i) porque se benefician de los servicios ambientales, en este caso el agua, sin ningún costo para ellos; ii) porque la conservación representa un gasto y no lo pueden solventar solos los dueños de los predios; iii) porque todos debemos participar en la conservación de dichas áreas; y iv) porque las personas o industrias que contaminan deberían pagar una cuota para apoyar la conservación. En cambio, los que no apoyan el pago de una cuota, señalan como razones para ello el que los recursos naturales son de todos y no se le puede exigir un pago a todos los pobladores, y el hecho de que no hay estudios que digan cuales áreas benefician a otras y cuanta agua aporta cada una de ellas. Sin embargo, los resultados obtenidos en el estudio de mercado del recurso ambiental hidrológico en la cuenca de Tapalpa, Jalisco sugieren que hay un porcentaje considerable de personas disponibles a pagar por el recurso, aunque la oferta hidrológica sea mucho mayor que la demanda y que las personas no perciban tener problemas de escasez a corto plazo. En lugares donde haya mayor escasez, la propensión al pago podría aumentar significativamente y en consecuencia haber mayor posibilidad de crear un mercado local. Un estudio sobre la creación de mercados locales del recurso hidrológico a nivel de estudio piloto fue realizado en la Cuenca de Tapalpa (Ver Anexo 33).
68 4.2.1.11. Elementos para mejorar los apoyos De acuerdo a las encuestas, cerca de una tercera parte de los entrevistados coincidió en que es necesario incrementar el apoyo económico por hectárea. Al preguntarles a los beneficiarios cuánto más se debería pagar, ellos mencionaron cantidades que van desde los $50.00 hasta los $5,000. En promedio consideran que se debe de dar un apoyo adicional de $730.00/ha. Otra tercera parte de los beneficiarios que contestaron a la pregunta mencionan que es más importante ampliar la superficie beneficiada a los que ya se les proporciona el apoyo. Por su parte, un 15% dice que el PSAH debe seguir como está; otro porcentaje similar opina que el periodo de vigencia del Programa (5 años) no es suficiente y debe ser ampliado. La opción de que el PSAH debe terminar no se eligió en ningún caso. Como parte complementaria a los argumentos vertidos en la encuesta por parte de los beneficiarios del PSAH, durante el panel de expertos para el análisis de los esquemas de pago por servicios ambientales (Anexo 34), se mencionaron algunas sugerencias importantes para mejorar la trascendencia económica del PSAH: •
Asegurar que el Programa permanezca, aun después del 5º año (para el primer ejercicio fiscal, sería después del 2008). Esto requiere aumentar y diversificar las fuentes de recursos económicos del PSAH y canalizar los esfuerzos a la integración de los mercados locales y regionales, para atender demandas específicas de usuarios actuales y potenciales de los servicios hidrológicos en cada zona.
•
Incorporar más conocimiento técnico y científico al Programa a través del apoyo a proyectos de investigación que den respuesta a interrogantes de oferta y demanda de agua por diversos tipos de ecosistemas (para lograr la generación de mercados a través del convencimiento del usuario con estudios serios; el Anexo 33 muestra la metodología para la implementación de estos estudios).
•
No excluir de la participación en el PSAH a los predios con aprovechamiento forestal dado que áreas bajo manejo también captan agua.
•
Los apoyos no se deben dar de manera disgregada y extensiva, pues el esfuerzo se pulveriza y puede resultar en poco impacto en la regulación del flujo o producción de agua.
69 •
El apoyo del PSAH debería ser por acciones concretas a realizar; de lo contrario podría pasar el mismo fenómeno que con el Programa “Oportunidades” que ha logrado disminuir la pobreza en el sector rural, pero de manera improductiva.
•
Es importante abordar dentro del PSAH el desarrollo de la demanda del servicio agua y no sólo fomentar la oferta. Para ello se sugiere realizar estudios de mercado del recurso hidrológico en áreas factibles donde haya una mayor propensión al pago por tales servicios por parte de los usuarios. El estudio de caso (Ver Anexo 33) presenta una metodología para la realización de tales estudios.
4.3. Evaluación de Impactos 4.3.1. Trascendencia de los resultados físicos de los apoyos 4.3.1.1. Número total de solicitudes beneficiadas Con fundamento en las RDO publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio 2004, se otorgaron pagos por SAH a 352 beneficiarios constituidos por ejidatarios, comuneros, pequeños propietarios y asociaciones de propietarios. Estos corresponden a un universo de 960 solicitudes por lo que el total de predios beneficiarios representa el 36.6% del total de solicitudes. 4.3.1.2. Número total de hectáreas de bosques apoyadas Se apoyó un total de 184,361.17 ha cubiertas de bosques y selvas, localizadas en 31 entidades federativas (incluyendo el DF), con una erogación de 57.6 mdp, que a lo largo de cinco años de compromiso del Programa totalizará 288 mdp. Si se acumula con la erogación
del
año
2003
esto
representa
un
total
de
311.2
mdp
(http://www.conafor.gob.mx/programas_nacionales_forestales/psa/) por lo que en cinco años ambos ejercicios totalizarán 480 mdp. En comparación con la superficie potencial de 3.8 millones de ha susceptibles de apoyo, la superficie apoyada para los ejercicios del 2003 y 2004 representan el 8% del total nacional.
70 4.3.1.3. Número total de mujeres beneficiadas De acuerdo con datos del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (Procede), el porcentaje de hombres y mujeres sujetos a derechos agrarios a nivel nacional de abril 1992 a abril de 2004 (INEGI, 2004) fue de 84% y 16%, respectivamente. Dentro de sus reglas de operación, el PSAH establece la igualdad de oportunidad para acceder al programa. Sin embargo, el factor de tenencia de la tierra no lo permite ya que no puede ser equitativo en cuanto a género femenino si en promedio sólo uno de cada 5 propietarios es mujer. Es difícil establecer el número total de mujeres beneficiadas por el programa ya que eso requeriría de un estudio poblacional que identifique como unidades muestreales a los hogares. Es también difícil establecer el impacto indirecto sobre las mujeres ya que de manera optimista se pensaría que la esposa de los beneficiarios resulta beneficiada por dichos apoyos tanto familiar como personalmente. Sin embargo, si extrapolamos los datos de la superficie potencial a la superficie forestal de México (56 millones de ha) tendríamos que la superficie potencial del PSAH es el 6% del total forestal donde de manera directa habitarían 1 millón de personas de los cuales el 20% son titulares de derechos agrarios (200,000). De ellos 40,000 aproximadamente son mujeres con plenos derechos agrarios que seria la meta de poyo del PSAH. Si el PSAH apoya aproximadamente 8% del total nacional, en teoría, se estaría beneficiando directamente entre 3,000 y 5,000 mujeres con derechos agrarios. Por lo anterior, durante la realización de la encuesta nacional, se busco entrevistar al 50% de hombres y un porcentaje igual de mujeres con la finalidad de contar con una representación de opiniones equitativa. Finalmente se logró entrevistar a 247 hombres y 74 mujeres (77% y 23% del total, respectivamente) ambos con una edad promedio de 52 años. Cerca del 80% de los hombres y sólo 8% de las mujeres reportan ser casados; un 50% de las mujeres se reportan como viudas o solteras. Este dato es interesante si tomamos en cuenta que la forma más usual mediante la cual las mujeres rurales pueden acceder a la tierra, aparte de las adjudicaciones resultado de los programas de redistribución o titulación de tierras, es mediante las sucesiones por causa de muerte del esposo. La Ley Agraria en México reglamenta la sucesión de las parcelas adjudicadas por la Reforma Agraria asegurando al cónyuge el derecho de heredar el predio sólo en caso de muerte del
71 beneficiario. Lo anterior se cumple, siempre y cuando el propietario no realice un testamento donde, por lo general, hereda las tierras a su hijo mayor, dejando a la mujer privada de los derechos parcelarios. Sin embargo, en otros casos aún cuando la mujer posea los derechos de propiedad de la tierra, quienes los ejercen en realidad son los hijos o familiares cercanos, ya que son los que la trabajan o se encargan de todos los trámites relacionados. De acuerdo con lo anterior, al entrevistar a las autoridades de los ejidos y comunidades beneficiadas por el PSAH, 32% dicen que las parcelas de las mujeres son trabajadas por los hijos; otro porcentaje igual reporta que son trabajadas por ellas mismas y el resto dicen ser trabajadas por sus maridos. Como consecuencia del poco porcentaje de mujeres que tienen derechos parcelarios en México, la participación de la mujer en órganos de representación interna (Comisariado Ejidal y de bienes comunales) es mínima. Así lo verifican las autoridades entrevistadas, ya que en 65% de los casos no existe participación femenina; en 23% de los órganos participa una mujer y en el resto (12%) al menos dos. 60% de mujeres opinó que menos de 25% de mujeres con derechos agrarios participa en las asambleas; y sólo en 30% de los casos participan de 75% al 100%. Otro indicador más de la marginación que sufren las mujeres en los E y C del país es el acceso a la información ya que sólo la mitad reportó tener conocimiento del PSAH a pesar de que ellas sustentan los derechos agrarios. En contraste, la mayoría de los hombres entrevistados dijeron conocerlo. Es importante mencionar que los hombres en los E y C, cuentan aún con una educación y mentalidad machista; aunque la mujer en algunas ocasiones es la titular, el hombre es quien ejerce el derecho por creer que los aspectos del campo son cosa de hombres. A nivel nacional y como resultado del bajo nivel de conocimiento del Programa por parte de las mujeres, éstas no pudieron ser consideradas para el total de la encuesta ya que no podían contestar respuestas particulares. Sin embargo, más del 92% de hombres y mujeres que conocen el Programa asisten regularmente a las asambleas. De las mujeres entrevistadas en Oaxaca, 61% conocen el PSAH, cifra que es mayor al encontrado a nivel nacional (48%). La mayoría de mujeres de este grupo (Oaxaca) no fue notificada directamente por las autoridades sino que a través de vecinos del pueblo.
72 4.3.1.4. Número total de etnias y comunidades indígenas beneficiadas Las etnias representaron casi una cuarta parte del total de los entrevistados durante el levantamiento de datos (23.3%) que es proporcional con el número de predios de comunidades indígenas respecto al total muestreal (16 de 55, 29.09% de predios beneficiados). Este último dato evidencia que dentro de los esquemas del PSAH las comunidades indígenas participaron de una manera importante como beneficiarios. Esto confirma la preocupación y cuidado que los pueblos indios de México ponen en sus recursos naturales. Esta proporción podría mejorar si las comunidades forestales indígenas estuvieran mejor preparadas, informadas, organizadas y asesoradas al momento de presentar sus solicitudes de apoyo. Promotores bilingües del Programa podrían influir de manera positiva para aumentar la participación de los grupos indígenas y dar seguimiento de los mismos. Las proporciones por grupo étnico de los beneficiarios encuestados es la siguiente; Chinanteca (27.9%), Maya (16.2%), Mam (3%), Nahuatl (7.3%), Tarahumara (5.8%), Tepehuán (19.1%), Tzotzil (4.4%), Zapoteca (11.8%) y Paipai (10.3%). Como un paralelismo respecto a la proporción de predios indígenas apoyados, la muestra recopilo información de 9 de la 62 étnias (14%) que componen el mosaico de los pueblos indios de México
(Comisión
Nacional
para
el
Desarrollo
de
los
Pueblos
Indígenas
http://cdi.gob.mx). Se esperaría una mayor diversidad étnica a medida que la proporción de los predios de las comunidades indígenas aumente en proporción directa al total de los predios incluidos. 4.3.2. Elementos que determinan los Impactos Sociales ocurridos De acuerdo a los resultados de la encuesta realizada a beneficiarios (autoridades locales, ejidatarios y propietarios particulares), 71% indica que se ha elevado el nivel de vida en las comunidades donde habitan a partir del apoyo recibido; sin embargo, un 29% de ellos indica que no han ocurrido cambios en su nivel de vida. Dentro de los cambios destacan mejoras en el transporte, empleo, educación y servicios médicos, entre otros. Los indicadores y su relación porcentual se muestran en el Figura 27, los cuales incluyen: la mejora de la transportación de personas, animales y materiales (28%); generación de empleos directos (30%); incremento de la asistencia a escuelas (4%);
73 mayor oportunidad de asistir a centros de atención médica (8%); y otros beneficios (ecoturismo, mejora de obras hidráulicas, etc.) con 30%.
35
Porcentaje
30
28
30
30
25 20 15 8
10 4
5 0 Mejora de la transportación de personas, animales y materiales
Generación de empleos directos
Incremento de Mayor la asistencia a oportunidad de escuelas asistir a Centros de atención médica
Otros
Figura 27. Principales indicadores de impacto social derivados del apoyo del PSAH, de acuerdo con las opiniones (%) de los beneficiarios. Los apoyos del Programa han aumentado la conciencia ecológica, ya que por un lado ha cambiado la actitud de las personas hacia el bosque, como lo muestra la intención de participar en el Programa; 24% de los entrevistados mencionó que su motivación fue para conservar y proteger el bosque y 16% para detener el proceso de deforestación; 2% mencionó que participa con la finalidad de proteger el bosque y a la vez tener un ingreso, y 9% para dar un uso a las tierras que no se están utilizando. Sin embargo, 48% señaló que su motivación principal fue obtener un ingreso adicional. Por otro lado, solo 5% de los beneficiarios del Programa manifiestan que toda la sociedad en general se ve directamente beneficiada por los servicios ambientales que sus bosques generan; 69% opina que solamente los habitantes de la región son beneficiados; 23% que solo las comunidades que participan en el Programa y 3% no lo saben. Esto indica que es necesaria una mayor difusión de los beneficios directos e indirectos del PSAH para tener un mayor respaldo de la sociedad en general y de los beneficiarios en particular, que a la vez permita fomentar el desarrollo local y regional de los mercados de servicios ambientales.
74 4.3.3. Elementos para mejorar la trascendencia económica de los resultados físicos. 4.3.3.1. Sistema de indicadores adecuados para la medición del impacto socioeconómico En la presente evaluación se incluyeron algunos indicadores sobre el impacto socioeconómico y la calidad de vida en las comunidades apoyadas. En las encuestas aplicadas se captó información a través del jefe(a) de familia o titular del predio o parcela relacionada con estos aspectos, incluyendo género, edad, estado civil, grupo étnico, alfabetismo, grado de estudios, integrantes en la familia, número de hombres y mujeres mayores de 12 años con trabajo remunerado, importancia de las actividades económicas de hombres y mujeres y su aportación al ingreso familiar, ingreso disponible medio mensual, apoyos de otros programas del gobierno federal y su aportación, destino de los ingresos familiares, problemas para cubrir los gastos familiares, servicios básicos y tipo de propiedad de la vivienda, así como de los beneficios económicos (monto recibido, opinión acerca del destino de los recursos, beneficios a la comunidad derivados por el PSAH, impactos sociales, y uso de los recursos asignados a los ejidatarios o comuneros). Éstos indicadores permitieron medir el impacto socioeconómico del Programa a través de los beneficios directos a los individuos apoyados en compensación por los servicios hidrológicos que ofrecen los bosques, como lo mencionan los apartados 4.1.3.6. (Mejora de la calidad de vida de las comunidades beneficiadas), 4.2.1.5. (Eficiencia económica y financiera del Programa), y el apartado 4.2.1.7 (Contribución en el nivel de ingresos económicos de los habitantes).
4.4. Análisis de Información y Propuestas 4.4.1. Posibilidades de creación y acceso a mercados 4.4.1.1. Oportunidades y mecanismos para acceder a los mercados de SAH Los resultados de los diferentes mecanismos de consulta empleados en el estudio, incluyendo la opinión de expertos en un panel desarrollado ex profeso, coinciden en que el PSAH está impulsando el desarrollo de una oferta de SAH. Sin embargo, no es claro como
75 el Programa está impactando en el desarrollo de la demanda por el servicio de agua, ya que solo la CONAFOR está contribuyendo a desarrollar la demanda cuando ésta debiera ser desarrollada por la sociedad en su conjunto. También se enfatizó que es importante que el gobierno no abandone su obligación de ser comprador de bonos (demanda), mientras estimula la formación de una demanda más diversificada en el país que permita desarrollar una disponibilidad a pagar por parte de la sociedad en general o de algunos de sus elementos, a nivel local o regional. Las oportunidades y mecanismos de acceder a un mercado local y/o regional de servicios ambientales debe crearse (según las encuestas en campo) a través de la participación de todos los habitantes de la zona (nivel local) de manera tal que incluso las grandes compañías privadas aporten al convertirse en demandantes de SAH. Las condiciones específicas de nuestro país son un factor importante en la oportunidad de acceder a los mercados de servicios ambientales, puesto que la gran diversidad de ecosistemas y la distribución de los mismos, dificulta concentrar los esfuerzos para detonar los mercados de SAH a nivel regional. Si a esto le sumamos la falta de inversión al sector, el poco personal operativo, las disyuntivas de las reglas de operación, se puede notar que la oportunidad de acceder a un mercado de SAH se reduce drásticamente. Para aumentar la oportunidad hay que afinar tales mecanismos. Si bien es cierto que el Programa tiene una duración de 5 años, también es cierto que el apoyo invertido no ha sido suficiente o por lo menos asi lo muestran los resultados; según los entrevistados el apoyo por hectárea que otorga el Programa es reducido, y el estudio de caso de mercado preliminar en Tapalpa (Anexo 33) muestra que se necesitan $4,158.00 para conservar una ha de vegetación que aporte al servicio hidrológico. Si bien es cierto que el caso específico de Tapalpa refleja solamente los resultados para una sola cuenca, el estudio por sí solo puede ser un detonante de efecto dominó para estudios posteriores donde se sienten las bases de un mercado de SAH a nivel local y para las condiciones particulares de las diferentes regiones del país. En el panel de expertos se mencionó la existencia de un doble discurso de parte del gobierno federal. Por un lado, se ha considerado a la conservación y manejo adecuados del recurso forestal como un problema de seguridad nacional; sin embargo, no solo no hay
76 suficientes recursos para el PSAH y otros programas de servicios ambientales; tampoco hay suficientes recursos para vigilar el buen manejo de las áreas. No está claro que el PSAH tenga como propósito fundamental el incentivar o desarrollar el mercado por el SAH. Por ejemplo, no se han identificado acciones por parte de la CONAFOR que indiquen que se trabaja en algún mecanismo de transacción que permita transferir recursos del consumidor al productor del servicio. En este sentido, se debería considerar un pago mayor a los que realizan un alto consumo de agua y basan su negocio fundamentalmente en la comercialización de este bien (por ejemplo, empresas de refrescos, cervecerías, comercializadoras de agua embotellada, etc.). No hay leyes o alguna normatividad que incentiven este tipo de pagos. En ocasiones, estas empresas se quejan de un precio demasiado elevado por el agua que usan, lo cual indica que ya pagan un sobreprecio. De ser así, debe buscarse el mecanismo para que parte de ese sobreprecio se le transfiera a los dueños de terrenos que realizan un manejo adecuado del bosque y que abastecen de agua a esas industrias. Se deben implementar mecanismos adecuados para cobrar y transferir recursos a los productores de agua y de otros servicios ambientales que proporciona el bosque. Es importante que se identifiquen con mayor claridad las oportunidades para continuar con los apoyos por los servicios prestados al término del periodo de apoyo de la CONAFOR y que esta institución tome la iniciativa de fomentar de manera explicita el desarrollo de los mercados locales de servicios hidrológicos. A nivel región de la CONAFOR, con personal propio o mediante el apoyo de instituciones como la Comisión Nacional de Agua (CNA) y gestores, se puede y debe identificar la demanda de agua y la disponibilidad a pagar por el recurso a niveles local y regional. Por otro lado, la CONAFOR debe impulsar la definición de leyes que impulsen mecanismos que permitan una trasferencia clara de recursos de los usuarios a los productores del servicio. 4.4.1.2. Si las condiciones son adecuadas para resguardar la integridad del bosque Las condiciones de resguardar la integridad de los bosques son adecuadas durante los 5 años que dura el Programa, ya que durante ese periodo las áreas están comprometidas a no ser alteradas mediante un acuerdo hecho por la CONAFOR y el dueño del recurso. Al término de esos 5 años, se debe tener la certeza de que las zonas forestales que
77 participaban en el Programa sigan siendo resguardadas y una posibilidad es a través de la creación de los mercados locales pertinentes. Para ello, se deben de crear las condiciones adecuadas donde se asegure que exista un demandante de este servicio. Durante la fase de campo del presente trabajo, la percepción de la gente hacia los recursos naturales fue preferentemente de conservación. Sin embargo, la conservación requiere inversión económica, técnica y social. Consecuentemente, las condiciones actuales no pueden considerarse adecuadas para operar el Programa una vez que se termine el periodo de apoyos por parte del Gobierno Federal; es necesario redoblar esfuerzos y establecer las condiciones legales, de educación de la sociedad y de la clase empresarial del país para que se desarrolle el mercado de SA particularmente hidrológicos. Solo así los propietarios de los bosques estarán en posibilidades de resguardar la integridad de sus predios con el ecosistema original. 4.4.1.3. Suficiencia económica y presupuestal del Programa al 50 año de su inicio Tomando en consideración que en 2003 se asignaron alrededor de 192 mdp correspondientes a 126.8 mil ha, y en 2004 se asignaron cerca de 288 mdp apoyando a 184.4 mil ha, tenemos la siguiente proyección en cuanto a la suficiencia económica y presupuestal del PSAH para los siguientes años:
Cuadro 12. Montos del Programa distribuidos por año (mdp) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total Total acumulado
Año 1 $40 $0 $0 $0 $0 $0 $40
Año 2 $40 $60 $0 $0 $0 $0 $100
Año 3 $40 $60 $60 $0 $0 $0 $160
Año 4 $40 $60 $60 $60 $0 $0 $220
Año 5 $40 $60 $60 $60 $60 $0 $280
Año 6 $0 $60 $60 $60 $60 $60 $300
$40
$140
$300
$520
$800
$1,100
La tabla anterior presenta los siguientes supuestos:
78 • Los montos del Programa (200 mdp para 2003 y 300 mdp para 2004) se distribuyen de manera uniforme en los años de duración del mismo en los predios beneficiados. • Para los años 2005-2008 se tendrá una inversión igual que en 2004. Aún cuando el PSAH tiene asegurada la aportación de la Comisión Nacional del Agua a través del Fondo Forestal Mexicano, es necesario empezar acciones que incentiven el pago por otros sectores para que continúe el Programa más fortalecido y con mayor impacto en la sociedad y el medio ambiente. 4.4.1.4. Determinación del responsable de la generación de mercados La responsabilidad de generar un mercado de servicios hidrológicos debe ser compartida entre todos los actores de la sociedad; sin embargo, como se mencionó párrafos arriba, el gobierno federal debe ser el catalizador de su desarrollo mediante la definición de acciones, políticas y leyes que garanticen su desarrollo, además de la puesta en marcha de programas educativos y de desarrollo de conciencia ambiental. Es importante considerar que el mercado del agua se visualiza a escalas locales y regionales, no tanto a nivel nacional, mucho menos a nivel internacional; por lo anterior, gran parte de la responsabilidad debe transferirse a los gobiernos estatales y municipales, siempre bajo la coordinación y liderazgo del gobierno federal, encargado legal y natural de velar por el desarrollo sustentable del país y en especial por la conservación de los recursos naturales. La opinión de la gente entrevistada indica que el Programa debe continuar pero se deben buscar las formas de obtener apoyos a través de fideicomisos u organismos nacionales e internacionales que puedan pagar a los dueños de los predios por los servicios ambientales que sus bosques y selvas producen. Otras de las respuestas que mas consenso tuvo entre los entrevistados fue la de pedir el apoyo de la gente que hace uso de los recursos; es decir, la que se beneficia del agua que se produce en los bosques y selvas aguas arriba, además de pedir el apoyo o buscar acuerdos con los gobiernos municipales y estatales para que ellos aporten los recursos necesarios para seguir apoyando a los dueños de los predios. También indican que se podría tener el apoyo de otros programas que crée el gobierno respecto a los SA. Es decir, el PSAH no debe excluir la participación en otros programas. Los funcionarios y evaluadores dijeron en forma particular que otra forma de ayudar a la conservación, y con esto el Programa, es apoyar las actividades que requiere el bosque
79 tales como la reforestación, el control de plagas y enfermedades, la protección al suelo, etc., para que se mantengan saludables y puedan realizar sus funciones naturales. El estudio comparativo de PSAH en diferentes países (Anexo 31) sugiere que es factible la creación de mercados entre los demandantes y los oferentes del servicio, pero estos mercados deben estan bien localizados. Lo anterior coincide con la visualización de los encuestados al indicar que los beneficios derivados de la conservación de los recursos forestales y el agua que se capta de sus predios es para todos los de la región donde se originan. Para ello es necesario la creación de una estructura organizacional donde estén involucrados todos los actores (demandantes, oferentes y gobierno) para el buen manejo de los recursos y su distribución. También es necesario iniciar una campaña de educación ambiental donde se señale la importancia del problema y la forma en que debe implementarse un pago de servicios ambientales. Si CONAFOR quiere que el Programa continue, debe considerar que la institución por si sola no puede hacerse cargo de todo el Programa; debe buscar los mecanismos, mediante casos particulares donde el mercado potencial esté bien definido, para establecer los acuerdos necesarios que permitan desarrollar el mercado. 4.4.2. Conclusiones y Aportaciones Adicionales. 4.4.2.1. Desempeño del Programa en comparación con otros de su tipo fuera del país Para cumplir con este punto se realizó un análisis de los esquemas de PSAH que se han implementado en Brasil, Costa Rica, Ecuador y Estados Unidos (ciudad de Nueva York) en respuesta a problemáticas particulares que se han generado a nivel local, regional o nacional (el reporte en detalle se encuentra como documento en el Anexo 31). Debido a que los esquemas de PSAH son de reciente creación en el mundo y particularmente en México, la finalidad
de analizar diferentes esquemas conceptuales, de diseño y de
ejecución es para identificar algunos elementos que pudiesen ser aplicables a las condiciones particulares de nuestro país, con el único objetivo de fortalecer el esquema de PSAH implementado por la CONAFOR. Del análisis comparativo resaltan las siguientes conclusiones:
80 La inversión monetaria destinada a esquemas PSAH en cada uno de los diferentes países analizados es muy variada; en el caso de Brasil se pagan hasta 200 millones de dólares al año, mientras que en México la suma de los 2 años de aplicación del Programa es apenas 300 millones de pesos; la mayor inversión que se ha realizado en un PSAH es la que se destinó a la recuperación de la calidad del agua que abastece la ciudad de Nueva York con 1,500 millones de dólares en un periodo de 10 años; es decir, 150 millones de dólares al año para un área relativamente pequeña. Esto muestra que en nuestro país además de considerar otros aspectos, es indispensable incrementar la asignación de recursos a este tipo de programas si se desea aumentar el impacto socioeconómico y ambiental. Esta escasez de recursos se convierte en una de las principales debilidades del Programa en México. La principal fuente de origen de recursos económicos para financiar los sistemas de PSAH en el país se da a través de la recaudación pública. La diversidad de esquemas implementados para el PSAH en diferentes países ha traído como consecuencia formas variadas en su administración. Cada esquema es un caso único y su administración se implementa aprovechando la existencia de ONG´s, asociaciones civiles, miembros destacados de la sociedad civil, instituciones gubernamentales y todo tipo de facilidades existentes en los países, siempre en estricto apego al marco legal existente. Al comparar el enfoque que presentan los distintos esquemas de PSAH en los estudios de caso descritos, en la mayoría de ellos se tiene un denominador común que es la conservación y protección de los recursos naturales. En este sentido es importante considerar la oportunidad de integrar los servicios hidrológicos a un esquema más general e integral de los servicios ambientales proporcionados por los ecosistemas forestales a nivel de región o cuenca. Una de las mayores fortalezas que puede tener un programa operativo de cualquier dependencia del gobierno es contar con una legislación sólida. México se encuentra a la altura de dos países líderes en esta temática como Brasil y Costa Rica y por encima de otros países como el caso de Ecuador. Es necesario tener información técnica sólida que garantice la selección y uso adecuado de criterios técnicos (cantidad y calidad de agua) así como los operativos o de inclusión al Programa que certifiquen la calidad en su implementación.
81 4.4.2.2. Establecer la oportunidad de que el PSAH sea Federalizado La CONAFOR como institución responsable de administrar los recursos federales destinados al PSAH ha mostrado un buen desempeñó, mismo que se refleja en un nivel alto de confianza institucional por parte de los beneficiarios. Sin embargo, a pesar de tener una aceptación social favorable (Ver Figura 28), la administración, operación y seguimiento del PSAH implica la creación de estructuras técnicas de soporte bien definidas que hasta el momento y según las gerencias regionales de la propia CONAFOR no se han dado durante estos dos años de ejecución del Programa. De acuerdo con las percepciones vertidas en las encuestas de campo por todos lo actores del PSAH, el Programa aun tiene muchos puntos por afinar. Algunos de los puntos más importantes que se encontraron durante la fase de campo son los siguientes: •
Escasez de personal para operar y darle seguimiento al Programa;
•
Criterios técnicos muy generales no aplicables a condiciones especificas de las diferentes regiones del país; y
•
Poca vinculación entre el usuario y el proveedor del servicio.
Lo anterior aunado a la necesidad de fomentar el desarrollo de mercados locales y regionales y de aumentar la cantidad de recursos disponibles para apoyar una mayor cantidad de superficie potencial de incorporarse al Programa, ponen de manifiesto la oportunidad para federalizar el Programa, involucrando a las instituciones estatales y municipales en la responsabilidad de ampliar el Programa. Sin embargo, para esto es necesario promover los aspectos legislativos a nivel estatal que generen el marco normativo adecuado para la administración y continuidad del Programa. Un esquema de administración del PSAH federalizado podría ofrecer la oportunidad de subsanar algunas carencias en cuanto a la gestión y operación de tipo local. Se podría generar un mejor seguimiento a los programas de conservación y sé podrían estrechar los lazos de participación entre las autoridades y los dueños de los bosques. La manera más viable de federalizar el PSAH según las encuestas y lo observado en campo es generar un marco de interacción entre los dueños o poseedores de los predios forestales y el gobierno local (municipal, estatal) mediante acuerdos en la prestación del servicio y la seguridad del pago correspondiente. Para esto debe existir primeramente un marco jurídico que de
87.2
80.0
80.0
Si
No
5.0
17.1 0.0
0.0
0.0
0.0
20.0
15.0
40.0
12.8
60.0
7.2
Porcentaje
100.0
75.7
120.0
100.0
82
No sabe
Beneficiarios PP
Beneficiarios E y C
Beneficiarios Autoridades E y C
Rechazados Autoridades E y C
Figura 28. Porcentaje de aceptación del desempeño de la CONAFOR como administrador del PSAH 2004. respaldo y certidumbre a las acciones que se emprendan. Es importante señalar que la federalización pudiera detonar la participación del sector privado en el pago de servicios ambientales a escala local o regional mediante apoyos ya sea en especie o en remuneración económica hacia los dueños o poseedores del bosque por la conservación del mismo, garantizando así la capacidad de provisión de los servicios ambientales hidrológicos. 4.4.2.3. Escenario prospectivo del Programa La continuidad del PSAH no está en discusión. Es un Programa que los entrevistados (tanto beneficiarios, rechazados y personal de la CONAFOR) consideran como benéfico y útil. En el mismo sentido opinaron los expertos que participaron en el panel, pues es un Programa que reconoce la multifuncionalidad del bosque y la existencia de formas alternativas de captar recursos para los dueños de terrenos forestales; además introduce un instrumento verde; es decir, promueve el manejo sustentable del recurso forestal. Por otro lado, es un Programa que permite el uso de recursos para aprender a manejar un servicio ambiental del que poco sabemos como funciona. Por ejemplo, permitirá aprender a conocer los mecanismos de mercado que operan para este tipo de servicio. El PSAH es un Programa nuevo que está en el segundo año de su operación como tal. Hasta ahora se han beneficiadas 623 predios de núcleos agrarios y propiedad privada, que significan 311.2 mil ha y es necesario un monto cercano a 480 mdp para cumplir el compromiso con los beneficiarios de 2003 y 2004 de apoyo por cinco años. Sin embargo,
83 debido al poco tiempo que tiene el PSAH de haberse creado existen muchos retos e incertidumbre sobre su futuro. El principal está relacionado con la suficiencia de recursos financieros, por lo que es necesario aumentar los fondos disponibles con diferentes acciones. Una de éstas es la generación de conocimiento técnico y científico que le permitan al Programa orientar sus acciones, metas y objetivos para lo que realmente fue creado. El PSAH nació sin una base sólida de estudios de mercados, sistemas de monitoreo y de impacto social y ecológico. Consecuentemente, es fundamental reforzar esta parte. Para ello, es importante también incorporar un sistema de administración adaptativa donde se orienten las acciones de acuerdo a los cambios y oportunidades existentes. 4.4.2.4. Aportación de elementos e identificación de deficiencias para medidas correctivas Dado que es un Programa que tiene poco en operación, el hacer evaluaciones que aporten elementos para identificar y corregir las deficiencias es imprescindible. Es importante que en el diseño de las RDO y los mecanismos de administración del Programa participen y se tome en cuenta la opinión de diferentes actores del Programa y sectores interesados de la sociedad, así como expertos y conocedores del tema. Como resultado de los diferentes mecanismos de consulta utilizados en el estudio, resaltan las siguientes recomendaciones sobre algunos aspectos del Programa que se deberían corregir: •
El PSAH deja fuera las áreas que se encuentran bajo manejo forestal, mientras que este Programa debe funcionar como un complemento de actividades de manejo forestal sustentable.
•
Es necesario definir bien el concepto de pago que está realizando el PSAH, para lo cual es necesario invertir en investigaciones serias que permitan al Programa tener fundamentos teóricos sobre cantidad y calidad de agua, ¿Qué se paga, dónde se produce y quién la consume?).
•
Es necesario realizar un esfuerzo serio por influir en la parte de los demandantes del servicio agua y no solo en los oferentes; de otra manera, al término del PSAH, no se habrá generado el mercado y el esfuerzo habrá sido en vano e inclusive contraproducente al dar el apoyo y luego quitarlo, lo que pudiera impactar en deforestación.
84
4.4.2.5. Análisis de éxitos y fracasos, fortalezas y debilidades del Programa En el siguiente Cuadro 13 se concentra el análisis de éxitos, fracasos, fortalezas y debilidades del PSAH considerando varios aspectos particulares relacionados con los propósitos y la operación del Programa. Cuadro 13. Éxitos, fracasos, fortalezas y debilidades del Programa. Rubro
Exitos
Fracasos
Fortalezas
Debilidades
Pago por servicios ambientales
Ser pionero en el establecimiento de un esquema de pago por servicios ambientales en México y reconocer su importancia en la viabilidad de la sociedad.
Ante la falta de información científica en México deben impulsarse proyectos de investigación que den respuesta a las interrogantes con respecto a la oferta y demanda de agua. Los criterios implementados de elegibilidad se basan en conocimiento internacional y no nacional.
El plan se establece en un marco institucional a nivel federal y esta regulada su operación y evaluación a través del Congreso de la Unión.
Corto plazo para realmente “detonar” el mercado. Lo adecuado antes que un mercado nacional es detonar los mercados locales y regionales.
Sobre los recursos forestales
Reconoce la multifuncionalidad del recurso forestal
El pago por servicios ambientales no ha reforzado las actividades de manejo forestal sustentable más allá del esquema de conservación pasiva.
Implementa mecanismos verdes de operación en áreas con gran potencial no solo para producción de agua sino de otros recursos asociados.
El Programa en esta etapa inicial parece que simplemente fortalece la cultura de la dádiva sin dar una alternativa de viabilidad a la economía rural
Protege el recurso suelo del cual depende la calidad del agua producida y la calidad de la vegetación asociada.
El pago por contemplar el recurso (no tocar/no programa de manejo) representa un apoyo paternalista disfrazado de ambiental que no fomenta buenas prácticas de manejo forestal
Excluye a los predios con aprovechamiento forestal aún cuando las áreas bajo manejo forestal también captan agua.
85
Rubro Criterios técnicos usados
Exitos
Fracasos
Los criterios de selección de predios se basan en unas serie de criterios técnicos sobre cobertura, superficie mínima, cuenca prioritarias, etc.
A nivel nacional es técnicamente muy difícil coincidir en un esquema único de criterios técnicos para la selección de predios a apoyar.
¿Es excluyente el Programa?
Educación y difusión
Fortalezas
Debilidades
Es un Programa excluyente donde solo los mejores proyectos pueden participar
Debe de cuidarse que este Programa no se traduzca en ayuda de tipo improductivo como muchos de los casos del Programa Oportunidades.
El que se esté analizando y evaluando el funcionamiento del PSAH a los dos años de su implementación es una fortaleza dado que presenta la oportunidad para adaptar el Programa y hacerlo más adecuado y pertinente.
Existirá poca disponibilidad a pagar por un ser servicio hidrológico (detonar un mercado) si no se convence al usuario que efectivamente el agua que consume ha sido producida en las áreas que se pretende apoyar. Esto refleja que no se tienen claramente definidas las relaciones entre los productores y los usuarios del agua para convencer a los usuarios del servicio de la necesidad de establecer un mercado del agua.
El Programa es notablemente excluyente comparado con otros programas ya que sus convocatorias tienen “empalmes” con otros PSA como CABSA lo que dificulta la participación de núcleos agrarios organizados y técnicamente aptos en varios programas a la vez. Establece un “laboratorio Nacional” de experiencias sobre los SAH, su implementación y sus mercados potenciales.
El proceso de educación de usuariosproductores no esta contemplado en el Programa como debería. La gente pagaría por el servicio si tiene conocimiento del origen del agua y quien produce puede justificar el pago de la misma de forma legítima. De otra forma solo se conoce a quien administra su distribución (CONAGUA)
86
5. CONCLUSIONES
5.1. Originadas de la Evaluación 1. El Programa de Pago de Servicios Hidrológicos (PSAH), en su ejercicio 2004, cumplió con el objetivo de otorgar pagos a los beneficiarios, dueños y/o legítimos poseedores de terrenos con recursos forestales para mantener en buen estado de conservación sus bosques y selvas. La cantidad que los beneficiarios destinaron a la protección y conservación sí está influyendo en forma positiva a mantener y mejorar las condiciones actuales de los terrenos forestales. Sin embargo, el número de solicitudes rebasó por mucho las expectativas y se espera que esta tendencia continúe en el siguiente ejercicio fiscal; en consecuencia, la demanda de apoyo seguirá rebasando la oferta. 2. La mayoría de los beneficiarios (81% del total) manifestó un nivel de satisfacción de bueno a excelente con respecto al desempeño del PSAH. En el caso de ejidatarios y comuneros, 95% señaló niveles de satisfacción de bueno a excelente (20% en el nivel más alto), niveles muy similares a los manifestados por las autoridades locales entrevistadas. De la misma manera, la mayoría de los beneficiarios coincide en que la CONAFOR está manejando adecuadamente el Programa; 87% de las autoridades locales de los núcleos agrarios también está de acuerdo con ello, al igual que todos los dueños de bosques privados. 3. La meta física programada para 2004 se rebasó en un 23%. En cuanto al número y tipo de beneficiados, de las 352 solicitudes aprobadas, se benefició a un total de 236 núcleos agrarios (ejidos o comunidades) (67% del total), 104 predios de propiedad privada (39% del total) y 12 que pertenecen a asociaciones (3.5% del total). 4. En cuanto a la meta financiera, prácticamente se cumplió con la asignación de recursos como estaba planeado ya que se distribuyeron 287.8 millones de pesos (99.9% de la meta) y el resto se destinó a gasto de operación, evaluación y monitoreo del Programa. Los estados más beneficiados tanto en términos de recursos como de superficie fueron Oaxaca, Jalisco, Puebla, Durango y Veracruz. Estos cinco estados recibieron en conjunto el 47% de los recursos del Programa y la superficie beneficiada en ellos representa el 46% del total.
87 5. La eficiencia financiera se redujo en 70 puntos porcentuales respecto a lo planeado. Sin embargo, si se compara lo que gastó el PSAH en costos de operación y evaluación con relación al gasto directo de inversión, se detectó que otros programas en México gastan de manera similar la misma proporción (4%). Lo anterior indica que en términos de asignación de presupuesto, el Programa cumple con ese criterio. 6. La relación beneficio costo para el primer año del PSAH 2004 es cercana a cero, tal como se esperaba debido a que se aplicó para un periodo en el cual los costos directos aún superan con mucho a los beneficios obtenidos derivados de la puesta en marcha del Programa. Sin embargo, la inversión directa del primer año se logra amortizar al año 6. 7. Casi una tercera parte de los beneficiarios mencionó el reparto del dinero como el principal destino de los recursos obtenidos del PSAH; de éstos, la mayoría (un 65%) mencionó haber destinado entre 90 y 100% del apoyo recibido a este rubro; el resto destinó al menos 50% del apoyo recibido al reparto entre las familias. Sin embargo, más de 50% de los entrevistados mencionaron que destinaron todo el pago del PSAH al mantenimiento y restauración del bosque, lo cual es significativo en términos de conservación de los recursos forestales. 8. Las autoridades de Ejidos y Comunidades beneficiadas y los propios ejidatarios y comuneros afirmaron que la vigilancia fue el principal rubro de inversión, seguido de la reforestación, cercado y otros, como la protección de plagas y enfermedades, las obras de conservación de suelo y agua, mantenimiento de caminos y brechas, y producción de planta. Esta reinversión trae consigo varios beneficios intangibles, como disminución de la tala clandestina, incremento de la masa forestal, y mayor biodiversidad, entre otros. Es decir, el bosque se comienza a beneficiar como resultado del PSAH; desafortunadamente estos beneficios fueron difíciles de contabilizar debido a que los productores comúnmente no los registran, aunque se constató su existencia con algunas evidencias durante las entrevistas. 9. En cuanto a las RDO, los criterios técnicos utilizados para definir zonas de elegibilidad son ambiguos y difíciles de verificar en la práctica; además, en algunos casos carecen de sustento científico y son incompletos, lo que abre la posibilidad de tomar decisiones que pudieran considerarse arbitrarias al momento de decidir el apoyo o rechazo a una solicitud.
88 10. No fue posible verificar de manera categórica el cumplimiento de los criterios técnicos para que un predio sea beneficiado por el PSAH; la razón fundamental es que no existe cartografía donde se identifiquen las áreas del país con cobertura mayor o igual a 80%; tampoco existe cartografía que localice de manera precisa las áreas que tienen problemas de escasez de agua superficial, de calidad de agua, o de sedimentación. Sin embargo, considerando exclusivamente la ubicación de los predios beneficiados con respecto a las poligonales de las zonas declaradas como elegibles por la CONAFOR, 90% cumple con este criterio; alrededor de 10% de los predios beneficiados (38) se encuentran con 50% o más de su poligonal fuera de las zonas elegibles, y 16 de éstos están completamente fuera de ellas. El resto de los criterios técnicos de elegibilidad se cumplió satisfactoriamente en casi todos los predios. Se sobrepasó el gasto destinado a la operación, evaluación y monitoreo del Programa en un 70%. 11. Más del 75% de los beneficiarios del Programa señalaron que se respetaron los plazos establecidos y que los recursos se recibieron en los tiempos señalados. Sin embargo, en el caso de los predios rechazados por el Programa, en 67% de los casos no se cumplió con el plazo establecido de notificación establecido en las RDO; es importante atender este asunto por razones de transparencia y eficacia del Programa. En términos generales, los beneficiarios cumplen con las obligaciones mínimas derivadas de su anexión al PSAH. 12. Los beneficiarios entrevistados coincidieron en que no se han detectado violaciones a las regulaciones establecidas; es decir, el manejo de los recursos se desarrolla con suficiente transparencia. Se tiene la idea de que el Programa está libre de corrupción; sin embargo, se presentan algunas quejas aisladas que pudieran empañar el buen desempeño general del mismo. 13. Las RDO no definen indicador alguno para medir la eficacia en la distribución de los recursos. Únicamente se hace referencia al gasto destinado a pagos a beneficiarios (96%) y al gasto de operación, evaluación y monitoreo (4%). Sin embargo, 92.6% de los recursos pagados en el ejercicio 2004 se destinaron a bosques y selvas y el resto (3.4%) a bosques mesofilos. 14. Los efectos de la cubierta vegetal y los disturbios ecológicos sobre la producción de agua son variables, y dependen de las condiciones específicas del sitio (climatología,
89 suelos, especies, magnitud y persistencia de la alteración, etc.), por lo que se deben buscar indicadores y criterios técnicos que sean adecuados para las diversas condiciones que existen en el país. 15. Se otorgaron pagos por concepto de PSAH a 352 beneficiarios constituidos por ejidatarios, comuneros, pequeños propietarios y asociaciones de propietarios, apoyándose un total de 184,361 ha cubiertas de bosques y selvas localizadas en 31 entidades federativas (incluyendo el DF) y con una erogación de 57.6 mdp. Únicamente el estado de Hidalgo no recibió apoyos en la asignación 2004 del PSAH. En comparación con la superficie potencial de 3.8 millones de ha susceptibles de apoyo, la superficie apoyada para los ejercicios del 2003 y 2004 representan el 8% del potencial nacional total. 16. Las etnias representan casi una cuarta parte del total de los entrevistados durante el levantamiento de datos (23.3%) que es proporcional con el número de predios de comunidades indígenas respecto al total muestreal (16 de 55, 29.09% de predios beneficiados). Esto último evidencia que dentro de los esquemas del PSAH las comunidades indígenas participaron de una manera importante como beneficiarios. Esta proporción podría mejorar si las comunidades forestales indígenas estuvieran mejor preparadas, informadas, organizadas y asesoradas al momento de presentar sus solicitudes de apoyo. 17. Las proporciones por grupo étnico de los beneficiarios encuestados es la siguiente; Chinanteca (27.9%), Maya (16.2%), Mam (3%), Nahuatl (7.3%), Tarahumara (5.8%), Tepehuán (19.1%), Tzotzil (4.4%), Zapoteca (11.8%) y Paipai (10.3%). Como un paralelismo respecto a la proporción de predios indígenas apoyados la muestra recopiló información de 9 de la 62 étnias (14%) que componen el mosaico de los pueblos indios de México (Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas http://cdi.gob.mx). Se esperaría una mayor diversidad étnica a medida que la proporción de los predios de las comunidades indígenas aumente en proporción directa al total de los predios incluidos. 18. De acuerdo con las percepciones vertidas en las encuestas de campo por todos lo actores del PSAH, el Programa aún tiene muchos puntos por afinar. Algunos de los puntos más importantes que se encontraron durante la fase de campo son los siguientes:
90 a) Escasez de personal para operar y darle seguimiento al Programa; b) criterios técnicos muy generales no aplicables a condiciones específicas de las diferentes regiones del país, y c) poca vinculación entre el usuario y el proveedor del servicio. 19. La principal amenaza a la continuidad del PSAH en el futuro mediato es la suficiencia de recursos financieros, por lo que es necesario aumentar los fondos disponibles con diferentes acciones. Es importante que se identifiquen de manera clara las oportunidades para continuar con los apoyos por los servicios prestados al término del periodo de apoyo de la
CONAFOR y que esta institución tome la iniciativa de
fomentar de manera explicita el desarrollo de los mercados locales de servicios hidrológicos
5.2. Originadas de los estudios de caso 1. El estudio comparativo de los PSAH en diferentes países indica que el enfoque en todos los escenarios analizados fue encaminado hacia la conservación de los recursos naturales. Tanto en México como en los demás países analizados se encontró que el dinero que se utiliza para el pago de servicios hidrológicos proviene de alguna forma de los contribuyentes de cada país. 2. Cada escenario analizado en cada país presentó diferencias en cuanto a la administración de los programas; además, las condiciones que originaron el PSAH en los diferentes escenarios responden a necesidades específicas de cada país. Por lo anterior, seria difícil implantar sistemas de administración originados en otros países ya que se han desarrollado en condiciones de marco jurídico, sociales e institucionales diferentes. 3. El caso mexicano tiene similitud con el de Costa Rica; las ONG´s que operan como agencias gestoras y contratantes en aquel país tienen su símil en México en las Gerencias Regionales y los gestores independientes contratados por la CONAFOR; la gran diferencia en el esquema mexicano es la frecuente movilidad de personal operativo, lo cual no permite aprovechar la experiencia obtenida para hacer más eficiente en el futuro la administración del programa de PSAH.
91 4. Una de las mayores fortalezas que puede tener un programa operativo de cualquier dependencia del gobierno es contar con una legislación sólida. México se encuentra a la altura de dos países líderes en esta temática como lo son Brasil y Costa Rica y por encima de otros países como el caso de Ecuador. Adicional a la LGDFS, México tiene la fortaleza de contar con instrumentos de política forestal de mediano y largo plazo que reconocen a los servicios ambientales, y en primera instancia los servicios hidrológicos, como una prioridad en el marco de la planeación estratégica. 5. El efecto de los bosques sobre la precipitación (o régimen de lluvias) es relativamente pequeño, aunque éste no puede ser desestimado totalmente. Los efectos de la vegetación y los disturbios que se presenten sobre la producción de agua son variables; ya que en cuencas distintas bajo condiciones especificas de sitio (climatológicas, pedológicas) y con diferencias entre especies la magnitud y persistencia de los efectos de alteraciones del bosque no serán iguales. 6. Por las diferentes interacciones que se pueden dar entre varios factores involucrados, presentadas en el estudio de caso denominado “Cobertura y Producción de Agua”, la respuesta en el balance hídrico al modificarse la cobertura vegetal es específica para cada sitio; por lo tanto, no se recomienda generalizar o tratar de extrapolar los resultados obtenidos en una cuenca y aceptarlos como válidos para un área que tiene características y condiciones diferentes. 7. Fenómenos como los incendios forestales, el cambio de uso del suelo con diferentes tipos de cobertura herbácea o arbustiva, la construcción de caminos, el pastoreo y el sobrepastoreo, la minería, además del manejo de la cobertura arbórea tienen efecto en el balance hídrico de las cuencas forestales, los cuales tienen efectos significativos en la producción y calidad de agua de la cuenca. 8. El caso de estudio de la cuenca de Tapalpa en Jalisco ofrece una visión clara como ensayo de la valoración de mercado de los servicios ambientales en México de manera regional. 9. El ensayo de la valoración económica puede servir de base para análisis mas detallados en los diferentes escenarios de la República Mexicana, y de esta manera servir como un detonante en la valoración de los mercados de SAH.
92 10. Del ensayo de la valoración económica deja claro que la inversión hecha por CONAFOR en términos monetarios es insuficiente para garantizar la existencia de superficie forestal ya que el costo de manutención de una ha de bosque calculado por el estudio rebasa por mucho lo ofrecido por el PSAH. 11. Los sistemas de financiamiento que involucran diferentes fuentes permiten combinar los esfuerzos públicos que se generan a diferentes niveles de gobierno y al mismo tiempo crear una conciencia ciudadana de “pago directo de los usuarios” por los servicios recibidos, lo cual propicia la creación de un mercado local o regional del servicio y favorece que el sistema de financiamiento sea auto-sostenible a largo plazo.
93
6. RECOMENDACIONES
6.1. Originadas de la Evaluación 1. Es necesario definir de manera clara y precisa los criterios técnicos y los métodos de verificación al establecer las zonas elegibles de apoyo por el PSAH; para ello se requiere impulsar el desarrollo de proyectos de investigación científicos que permitan establecer criterios objetivos con procedimientos de verificación adecuados para definir zonas elegibles de recibir apoyo del PSAH. 2. Elaborar cartografía que describa de manera precisa las áreas del país que cumplen con los criterios técnicos definidos como adecuados para que un predio sea sujeto de apoyo por parte del PSAH. 3. Identificar a nivel región de la CONAFOR, con personal propio o mediante el apoyo de instituciones como la Comisión Nacional de Agua (CNA), de investigación y/o gestores, la demanda de agua y la disponibilidad a pagar por el recurso a niveles local y regional. Paralelamente, la CONAFOR debe impulsar la definición de leyes que impulsen mecanismos que permitan una transferencia clara de recursos de los usuarios a los productores del servicio. 4. Apegarse a los presupuestos definidos para operar el Programa. 5. Hacer más eficiente el proceso para que en etapas posteriores de la ejecución del Programa los recursos se entreguen a la totalidad de los beneficiarios en los tiempos que marcan las RDO, y en el caso de los predios rechazados enviar la notificación a tiempo, con las razones que justificaron el rechazo. 6. Proporcionar información expedita sobre aceptación y rechazo de solicitudes a las personas o ejidos que solicitan el apoyo del Programa. Se recomienda utilizar al máximo el portal de Internet de la CONAFOR para informar de manera oportuna a los interesados; si bien es cierto que los dueños o poseedores de predios no tienen acceso a esta tecnología, también es cierto que quienes someten una gran parte de
94 las solicitudes son los PST, los cuales en su mayoría tienen o deberían tener acceso al Internet. Se debe buscar un mecanismo para obligar a quién presente solicitudes al PSAH a que informe de manera oportuna a los dueños de los predios beneficiados. 7. Analizar la pertinencia de establecer mecanismos o indicadores de distribución de recursos del PSAH por tipo de ecosistema, tipo de propiedad, grupos étnicos, regiones, estados, de acuerdo a las prioridades que se definan en el propio Programa. 8. Modificar el criterio de cobertura mínima para ingresar al Programa y eliminar la restricción referente a que la superficie no se encuentre bajo manejo forestal. En consecuencia de lo anterior, se deben promover estudios que permitan definir los criterios específicos adecuados para los diferentes ecosistemas en el país. 9. Conceptualizar, diseñar e implementar los mecanismos legales, políticos y administrativos para federalizar la operación del PSAH a nivel estatal. 10. Realizar mayor difusión de los beneficios directos e indirectos del PSAH para tener un mayor respaldo de la sociedad en general y de los beneficiarios en particular, que a la vez permita fomentar el desarrollo local y regional de los mercados de servicios ambientales. 11. Que se incorporen más conocimientos técnicos y científicos al Programa a través del apoyo a proyectos de investigación que den respuesta a las interrogantes planteadas durante el proceso de oferta y demanda de servicios ambientales para los diversos tipos de ecosistemas. 12. Integrar los servicios hidrológicos a un esquema más general e integral de los servicios ambientales proporcionados por los ecosistemas forestales a nivel de región o cuenca; hacer un esfuerzo por mejorar las condiciones juridicoadministrativas para crear las condiciones de desarrollo de mercados de servicios ambientales en donde el sector privado tenga una participación activa y hacer énfasis en la concientización social haciendo de la participación directa y consciente de los dueños del bosque una herramienta mas para el desarrollo de los mercados de SAH.
95 13. Realizar mas estudios en extenso para determinar la magnitud de los efectos de las intervenciones de manejo sobre las salidas de las cuencas (producción de agua y sedimentos) a diferentes escalas espacio-temporales y tomando en cuenta las condiciones biofísicas de nuestro país otros tipos de vegetación que sean susceptibles al pago de SAH. 14. Invertir recursos económicos y humanos en solventar las demandas de la sociedad para la conservación de los recursos naturales. Es necesario crear las condiciones de interacción entre los usuarios y los proveedores del servicio para que de esta manera se garantice la disponibilidad del pago y el suministro del servicio.
6.2. Originadas de los estudios de caso 15. Se recomienda multiplicar la experiencia del estudio de caso “Estudio de mercado del servicio ambiental hidrológico en la cuenca de Tapalpa, Jalisco” buscando un mecanismo para que aprovechando las bases de datos generadas y las metodologías utilizadas se capacite a técnicos y/o científicos del país y así lograr identificar la potencialidad real de mercados locales en diversas áreas o regiones de México. 16. Se sugiere realizar investigación experimental combinando las metodologías de establecimiento de cuencas pareadas y el uso de modelos de simulación para generar información local que permita obtener respuestas a las interrogantes de balance y oferta de agua en las regiones hidrológicas de mayor interés en el país. Para ello se requiere establecer una red de experimentos que cubra las principales regiones “productoras” de agua en las condiciones ecológicas más representativas del país. 17. Se debe fomentar el desarrollo de modelos propios, sin olvidar que esta estrategia requiere de un periodo más amplio de estudio. Los datos obtenidos en campo a partir del establecimiento de las cuencas pareadas permitirán comparar el desempeño de diferentes modelos de simulación ante situaciones reales en las condiciones de nuestro país y, en su momento, adecuar los parámetros respectivos o generar modelos propios acordes a dichas condiciones.
96 18. Es necesario que el sistema de financiamiento que opera en México es que debería buscarse su diversificación a corto plazo, involucrando para casos particulares fuentes de financiamiento a nivel local y regional, donde de manera natural ya existe una demanda importante de agua (en cantidad y calidad). Los recursos derivados de pagos directos de usuarios del servicio deben combinarse en un fondo único junto con los recursos públicos asignados para este propósito. La opción de generar recursos públicos adicionales mediante la creación de un impuesto especial a cierto tipo de consumidores (o mediante la asignación de un porcentaje de los recursos captados por el impuesto al valor agregado), también podría ser aplicable en nuestro país, pero con una mayor dificultad de implementarse a corto plazo por la necesidad de generar acuerdos políticos a nivel legislativo (ya sea a nivel nacional o estatal) para regular el proceso de captación y asignación de los recursos. 19. Dependiendo del contexto biofísico, socioeconómico y de la problemática presente en cada una de las áreas prioritarias, éstas deberían de identificarse y orientarse hacia un objetivo particular (i.e. captación de agua para consumo humano, captación de agua para procesos productivos, ya sea industriales o agropecuarios, u otros usos). Para ello es necesario desarrollar estudios de mercado (ofertademanda) y de valoración económica del recurso en cuestión.
97
7. LITERATURA CITADA
BANAMEX. Histórico de CETES a 28 días para 2004. Diario Oficial de la Federación el 18 de junio 2004, se otorgaron pagos por SAH a 352 beneficiarios constituidos por ejidatarios. http://www.conafor.gob.mx/comunicacion_social/imagenes%20temp/B126%202003.htm http://www.ifad.org/events/gc/27/side/presentation/conafor.ppt#313,21, Servicios Ambientales.
Metas
para
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. INEGI 1997. Conteo de Población y Vivienda. 5 de noviembre de 1995, México. Landell-Mills, N. y I. Porras. 2002. Silver Bullet or Fools’ Gold? A Global Review of Markets for Forest Environmental Services and Their Impact on the Poor. London: IIED. (Citado por Bishop et al., 2003). Procuraduría Agraria 2000. Los recursos colectivos en México. CD-ROM. México. SAS (Statistical Analysis System), SAS Institute Inc., Cary, NC, USA. SPSS National Opinion Research Center, www.spss.com SPSS Inc. Tex, USA
98
ANEXOS (Se incluyen por separado)