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84182

The World Bank International Bank for Reconstruction and Development International Development Association

Taller de consulta en América Latina

R

evisión de la estrategia para transporte urbano El Banco Mundial

Con la colaboración de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y del Gobierno de Chile

Santiago de Chile, 6 a 8 de noviembre de 2000

Este documento fue preparado por el Banco Mundial, con la colaboración de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). La información aquí entregada es una recopilación de los discursos de apertura, de cierre de taller, y de las discusiones de las mesas de trabajo; todo lo cual fue editado por la consultora señora Patricia de Peña Soria, en forma pero no en fondo, respetándose todas las declaraciones emitidas. Las opiniones expresadas en este libro, son por lo tanto, de exclusiva responsabilidad de los asistentes al taller en cuestión, cuyas ideas fueron traspasadas en su integridad, y pueden no coincidir, con una u otra de las organizaciones participantes, o de quienes las representen. La labor del Banco Mundial radica solamente en presentar esta recopilación de opiniones en un texto de fácil lectura y alcance, de manera de tener un registro de todo aquello de lo que allí se discutió.

Publicación del Banco Mundial Copyright © The World Bank, junio de 2001. Todos los derechos reservados. Editado en Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Asesor Económico de Transporte, Banco Mundial, Washington D.C. 20433, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen al Banco Mundial de tal reproducción.

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

Índice

Objetivo del taller ........................................................................... 5 I. Sesión plenaria de apertura: inauguración ..................... 7 A. Introducción (Kenneth Gwilliam) ....................................... 7 B. Prioridades de políticas de transporte urbano en Brasil (Iêda María de Oliveira Lima)........................................... 12 C. Transporte sostenible en las ciudades de América Latina (Ian Thomson) ................................................................... 14 D. Experiencias y logros de Bogotá en materia de transporte urbano (Enrique Peñalosa) ................................................ 19 II. Comentarios resumidos de las presentaciones .......... 27 A. Transporte urbano y la reducción de la pobreza................ 27 B. Autoridades metropolitanas de transporte ......................... 42 C. Uso del suelo, motorización y desarrollo económico........ 43 D. Opciones en transporte masivo.......................................... 52 E. Calidad de vida .................................................................. 62 F. Transporte público automotor ........................................... 78 G. Financiamiento público y privado del transporte urbano .. 90 H. Gerencia del sistema vial urbano..................................... 101 III. Sesión plenaria de clausura: contribuciones sobresalientes ..................................................................... 113 A. Transporte urbano y la reducción de la pobreza (Roberto Agosta) ............................................................. 113 B. Autoridades metropolitanas de transporte (Marelia Martínez)........................................................... 115 C. Uso del suelo, motorización y desarrollo económico (Fernando Perera) ............................................................ 118

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Revisión de la estrategia para transporte urbano

D. Opciones en transporte masivo (Pedro Benvenuto) ....................................................... 120 E. Calidad de Vida (Ricardo Letelier)................................................................................ 121 F. Transporte público automotor (Elio Cipolatti, leído por Rosa Virginia Ocaña) ........... 124 G. Financiamiento público y privado del transporte urbano (Salvador González-Ayala).. 125 H. Gerencia del sistema vial urbano (Jorge Francisconi) ................................................... 126 IV. Resumen de las conclusiones ...................................................................................... 131 A. La perspectiva de los gobiernos nacionales (Patricia Brennan) .................................... 131 B. La perspectiva de los gobiernos municipales (Andrés Camargo).................................. 133 C. La perspectiva de la sociedad civil (Lake Sagaris) ........................................................ 134 D. La perspectiva de los operadores (José Luis Díaz)......................................................... 136 E. La perspectiva del Banco Mundial (Jeffrey S. Gutman)................................................. 137 Anexos ................................................................................................................................ 141 Anexo 1 Lista de participantes.............................................................................................. 143 Anexo 2 Agenda del Taller de consulta................................................................................ 147

Índice de cuadros Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10 Cuadro 11 Cuadro 12 Cuadro 13 Cuadro 14 Cuadro 15 Cuadro 16 Cuadro 17 Cuadro 18 Cuadro 19 Cuadro 20 Cuadro 21

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Tasas de producción de viajes mecanizados, por persona y día, en distintas ciudades, 1967-1997................................................................................15 Kilometrajes unitarios de los viajes efectuados en São Paulo ..................................16 La tendencia en la partición modal de viajes motorizados en Santiago de Chile y São Paulo ...................................................................................17 El transporte hoy en Bogotá .......................................................................................19 Índices de accidentalidad hoy en Bogotá ...................................................................19 Recuperación del espacio público ..............................................................................20 Construcciones en la recuperación del espacio..........................................................20 La bicicleta versus vehículos motorizados.................................................................21 Proyecto de infraestructura vial..................................................................................21 ¿Por qué TransMilenio? .............................................................................................22 ¿Qué ocurre si no se hace TransMilenio? ..................................................................22 Beneficios económicos versus empleos .....................................................................23 Programa TransMilenio 2001-2015 ...........................................................................24 Beneficios del día sin automóvil ................................................................................24 Beneficios de la restricción vehicular ........................................................................24 No circularán vehículos particulares en Bogotá.........................................................25 Beneficios de las zonas amarillas...............................................................................25 Intermediación del servicio de transportes a diciembre de 1998 ............................. 89 Costo medio de la operación de los servicios de transportes en Argentina ............. 98 Servicios ferroviarios subterráneos en Buenos Aires............................................... 99 Modelo de gestión .................................................................................................. 112

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Objetivo del taller

El Banco Mundial trabaja en varias partes del mundo, entre ellas, en América Latina, donde ha sido testigo de los avances que se han ido logrando en materia de transporte urbano. El objetivo de este taller es discutir el documento de la nueva estrategia del Banco Mundial en materia de transporte urbano en su primer borrador. Su autor es el profesor Kenneth Gwilliam, Asesor Económico de Transporte del Banco Mundial, experto en materia de transporte urbano y muy conocido por diferentes obras publicadas sobre la materia. Durante los siete años de permanencia en el Banco Mundial, el señor Gwilliam ha viajado por muchos países, conociendo en terreno las realidades de los diferentes lugares. Esto es muy importante, porque da confiabilidad a sus recomendaciones. La posición del Banco Mundial es escuchar y aprender de todos los participantes con el fin de ir avanzando en la confección de esta nueva estrategia contingente a la realidad de hoy en día.

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I.

Sesión plenaria de apertura: inauguración

A.

Introducción (Kenneth Gwilliam) Ministro, damas y caballeros:

Gracias por la bienvenida. Estamos muy agradecidos con el Gobierno de Chile y con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), por ser los anfitriones de este seminario en Santiago. Esperamos que sea una interesante experiencia para todos los participantes. Mi objetivo en esta introducción, es contarles lo que nosotros esperamos alcanzar con el documento de estrategia y lo que esperamos aprender en esta consulta, de las necesidades, aspiraciones y experiencias de la región.

1.

Antecedentes:

La última estrategia sobre transporte urbano publicada por el Banco Mundial fue en 1985. Ese documento se concentraba en: (i) el manejo eficiente de la capacidad de transporte existente; (ii) en un buen manejo de tránsito, y (iii) en precios eficientes para el transporte urbano. Fue básicamente, una estrategia económica. Desde entonces, han sucedido muchas cosas tanto en el mundo que nos rodea, como dentro del Banco Mundial. Para comenzar, la urbanización ha crecido enormemente en el mundo. A través de la última década, más de la mitad de la población de los países en desarrollo, se ha trasladado a las ciudades.

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Revisión de la estrategia para transporte urbano

Se espera que el número de megaciudades con más de 10 millones de personas se duplicará. Hoy en día, las ciudades más grandes son las más contaminadas, y a menos que nosotros hagamos algo al respecto, la situación se va a tornar aún peor. Como consecuencia de ese crecimiento, más de la mitad de los pobres del mundo ya están viviendo en áreas rurales. El mayor crecimiento de la población se espera se produzca en asentamientos humanos dentro de la periferia de las ciudades, fuera del alcance de las facilidades urbanas y de las autoridades. La pobreza se está transformando cada vez más en un problema urbano. Las economías de las ciudades también están cambiando. Cada vez más se ven inmersas en patrones de economías de mercado a nivel de globalización. Esto quiere decir, que tanto la salud de las ciudades, como el bienestar de los pobres, dependen cada vez más, de la habilidad con que la ciudad entra al mercado de la competencia en una economía globalizada. La calidad de los sistemas de transporte urbano es un elemento importante en esta competencia urbana. Finalmente, el lugar de estas ciudades dentro de la política nacional y de la estructura económica, también está cambiando. La responsabilidad urbana está siendo descentralizada hacia las mismas ciudades. Esto las coloca bajo nuevas presiones financieras, exigiéndoles encontrar nuevas formas para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos. Estos cambios que se están llevando a efecto en el mundo, van de la mano con los igualmente dramáticos cambios que está sufriendo el Banco Mundial y otras organizaciones de desarrollo multinacionales. La liberación del endeudamiento de los países más comprometidos está siendo asociada con el desarrollo de estrategias adecuadas para la reducción de la pobreza. Las estrategias para el sector del transporte urbano deben contribuir al esfuerzo para disminuir dicha pobreza. Dentro del Banco Mundial se ha dado gran importancia al impulso las actividades dentro de un marco de desarrollo integral. Este marco profundiza la relación entre sectores y los induce a ser más constructivos en el desarrollo de los programas. En nuestro documento de estrategias de 1996 se reconoció la necesidad de una mayor participación del sector transportes en el desarrollo. El documento insistía en la importancia de hacer una política de transportes sostenible, es decir, que debería incluir tanto la sostenibilidad económica y social como la del medio ambiente y de la ecología. En el contexto urbano, los problemas que en general aquejan a las ciudades fueron analizados en el documento de estrategia urbana “Ciudades en Transición”, publicado a comienzos del año 2000. El documento ratificaba la necesidad de que las ciudades pudieran ser tan habitables, como competitivas y autosoportables, así como bien dirigidas. En el documento referido al transporte, se hizo una conexión entre los objetivos sociales y las eficiencias económicas de las ciudades. La presente revisión a las estrategias del transporte urbano intenta construir desde el origen mismo de esa idea de desarrollo. Mientras el punto central y explícito es la pobreza, reconoce que la lucha contra la pobreza no se puede ganar a través de la redistribución del ingreso solamente, sino que debe preocuparse además, de la necesidad del crecimiento económico. El transporte urbano, por lo tanto, tiene un rol dual como medio para: (i) incrementar los ingresos de la ciudad, y (ii) proteger los intereses de los más pobres dentro de las ciudades.

2.

Transporte urbano y la eficiencia de la ciudad

Desde el punto de vista de la eficiencia y del crecimiento, no es tan difícil identificar el problema central. Las economías externas de escala generan el crecimiento de las ciudades. 8

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A medida que las ciudades van creciendo, particularmente si se van enriqueciendo, su flota vehicular va creciendo aún más rápido que el espacio vial disponible. Así, ésta se va extendiendo a la par con la longitud de los viajes, y el tráfico aumenta más rápidamente que la flota vehicular. Se incrementa la congestión y el tráfico, generando la polución del aire; ambos recursos degenerativos que inhiben el crecimiento. a)

¿Qué podemos hacer con esta situación?

Algunas personas dicen que las ciudades han crecido demasiado, y que la actividad debiera sacarse afuera de estas megaciudades, y concentrar nuevos desarrollos en ciudades de tamaño medio. Desafortunadamente, no queda claro a qué nivel de crecimiento, las economías externas de escalas se arrancan de control. Más aún, la experiencia sugiere que las políticas de descentralización son muy difíciles de implementar. Todos estos temas deberán ser tratados aquí. Otra recomendación, es la de asegurarse de proveer a la ciudad con un adecuado y bien estructurado espacio vial a medida que ésta vaya creciendo. No quiere decir, claro está, una total autodependencia, como el ejemplo de Curitiba, pero incluso allí, la exitosa implementación de prioridades hacia el transporte público estuvieron basadas en la dotación generosa del espacio. Es sin duda la combinación del uso del suelo y la planificación del transporte, lo que ha hecho posible que la ciudad sea capaz de armonizar el alto tráfico con una buena calidad de vida urbana. Sin embargo, para las ciudades que han crecido descontroladamente, que se han densificado y que se han congestionado, esta oportunidad de proporcionar un nivel adecuado de infraestructura ya está perdido; por dos razones: (i) una vez que la planificación de la ciudad está establecida, resulta demasiado cara ampliar la infraestructura vial, tanto en costo social como del ambiente, y (ii) donde la congestión deprime la demanda, el aumento de la capacidad podría simplemente generar tal cantidad de tráfico extra, que la congestión no sería efectivamente reducida. Esto nos lleva a la interesante interrogante de hasta donde es posible retroalimentar aspectos de la planificación alcanzada por Curitiba, particularmente del sistema público de transporte, sobre infraestructura y estructuras de uso del suelo que no fueron originalmente diseñadas para ello. Las experiencias de TransMilenio en Bogotá1, y la del sistema de buses eléctricos, los trolleys, en Quito, pueden ofrecer importantes lecciones a este respecto. Aún en ciudades altamente congestionadas, la eficiencia del transporte urbano, podría sin duda, ser mejorada de muchas maneras. En algunos países, la mantención de las calles urbanas es un problema muy serio, contribuyendo a la congestión e incrementando los costos operativos. Frecuentemente, esto surge dado a conflictos jurisdiccionales, donde no está clara la responsabilidad de cuál de las autoridades le corresponden ciertas calles; la ausencia de un claro dominio de caminos vecinales, o de una distribución inadecuada de calles urbanas desde el erario nacional de caminos, a través del cual los fondos para vialidad son inicialmente canalizados. b)

¿Qué podemos aprender de esto sobre la planificación institucional?

El transporte público también puede ser perfeccionado por el sector privado en competencia. Pero eso no implica una desregulación. En América Latina tenemos la experiencia de Lima, donde la desregulación aumentó considerablemente el abastecimiento, lo que contribuyó al deterioro de la situación con relación a la congestión, al medio ambiente urbano, y a la seguridad de los usuarios. Santiago de Chile, ha atravesado por serias dificultades, pero ha salido airoso de una experiencia similar. En Buenos Aires, el sistema ferroviario urbano ha sido revolucionado con la concesión. Sin embargo, en ambos casos, no todo ha salido como se esperaba. 1

Por reforma constitucional (2000) dejó de llamarse Santa Fe de Bogotá, y se volvió a su anterior nombre de Bogotá.

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Revisión de la estrategia para transporte urbano

c)

¿Qué lecciones podemos aprender de estas experiencias?

Los problemas ambientales locales también pueden superarse. Nuevos combustibles y tecnologías harán sin duda, reducir las emisiones por vehículo/kilómetro en el largo plazo. En el corto plazo, sin embargo, existe todavía un gran número de vehículos de antigua tecnología, generalmente mal mantenidos. En algunos países, el énfasis se ha colocado en identificar a los más antiguos, que producen mayor polución, como los buses, taxis o camiones, y promover en ellos, una mejor mantención, lo que ha ayudado bastante. Programas de inspección y mantención, sujetos a instrumentación tecnológica eficiente, dentro de un contexto libre de corrupción, pueden tener un alto impacto. En casos extremos, son asistidos o forzados a chatarrizarse. Necesitamos saber hacia dónde nos llevarán estos esquemas y cómo pueden ser más efectivamente diseñados e implementados.

3.

La perspectiva del pobre

En este contexto no solamente nos concentramos en las dimensiones económicas tradicionales, sino que también bajo una amplia dimensión de exclusión social identificada por los mismos pobres como la naturaleza de su propia pobreza. El acceso a los empleos, a las escuelas, a la salud y hacia la interacción social es, por tanto, un importante aspecto para el pobre. El transporte es su centro. Nuevamente, no es tan difícil identificar el problema. Así como las ciudades van creciendo y expandiéndose, el precio de la tierra accesible va también en aumento. Los pobres se ven forzados a vivir en tierras baratas, en barrios bajos o en poblaciones marginales en la periferia de la ciudad. A medida que el ingreso promedio crece, y los automovilistas aumentan, el volumen de pasajeros, la viabilidad financiera y eventualmente la calidad y cantidad del transporte público disminuye. La motorización lograda a través del proceso del crecimiento, puede en cambio, hacer que los pobres sean aún más pobres. a)

¿Entonces qué es lo que debemos hacer?

(i) Podemos centrar el perfeccionamiento del transporte en los lugares de los pobres. Eso conlleva a concentrar los esfuerzos en mejorar los accesos a los barrios bajos y mejorar el transporte público a la periferia. El problema es que bajo cálculos convencionales, ninguna alternativa arroja necesariamente retornos económicos o financieros altos como los obtenidos en servicios para los ricos. No quiere decir que sean gastos superfluos o inversiones no deseadas, sino que quiere decir que su selección requiere de un compromiso tanto profesional como político para redirigir las prioridades. (ii) Al centrarnos en los pobres esto nos lleva a concentrarnos más en los modos de transporte primario habituales de los pobres. Eso quiere decir, prestándole mayor atención a caminar o a andar en bicicleta. Reconciliando los conflictos que emergen de la competencia por el espacio, entre el transporte motorizados y el no motorizado, éste resulta ser un problema mundial. Pero sin una red continua de infraestructura segura, la gente no deseará arriesgarse a viajar en bicicleta, y sin usuarios, la inversión en ciclovías puede ser un desperdicio. b)

¿Cómo se termina con este inconveniente?

Concentrarnos en los modos de los pobres de América Latina, quiere decir primordialmente, en los términos razonables de las formas de transporte público. Al hacerlo, nos encontramos con algunos problemas difíciles, pero en todos los casos, debemos desarrollar estrategias que se integren eficiente y equitativamente: (i) Los sistemas sobre rieles son menos congestionantes que los que van sobre calles, y en América Latina transportan a una cantidad significativa de gente muy pobre. Pero son sistemas mucho más caros de proveer y de operar. 10

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(ii) Esto nos lleva a la interrogante de cómo la gente pobre valora a su tiempo y los niveles de tarifas y estructuras. Esquemas de tarifas de modales integrados pueden eliminar múltiples pagos, y ayudar, pero a riesgo de incrementar la tarifa básica en ausencia de un subsidio directo. (iii) Para transit, proporcionado por el sector informal, puede satisfacer las necesidades de los pobres, pero a su vez, incrementar la congestión y debilitar el servicio básico de transporte público. Podemos centrarnos en los principales problemas de los pobres. Hasta aquí, sólo he hablado del ingreso, y es importante. Pero hay también otras deficiencias. El género confiere algunas desventajas en términos de distribución dispersa de combinaciones de orígenes y destinos, y de los horarios de los viajes, así como una particular vulnerabilidad con relación a la seguridad. Ancianos y minusválidos sufren el mismo problema. Tanto la reubicación como la redistribución ocupacional surgida del proceso de desarrollo invaden severamente al pobre. Necesitaremos discutir la adecuación de las “redes de seguridad” para estos grupos en desventaja. Finalmente, necesitamos centrarnos en un amplio rango de dimensiones de la pobreza. El peso del transporte en los presupuestos de tiempo y dinero de los pobres son muy obvios. Pero los pobres tienden además, a ser los más vulnerables a la polución del aire, accidentes de tránsito, y de inseguridad personal durante sus viajes. Particularmente en América Latina, el factor seguridad en viajes parece estar teniendo efectos significativos en los patrones de viajes y calidad de vida. Necesitamos examinar detenidamente, si esto puede ser dirigido a través de la regulación, manejo y vigilancia de los servicios públicos de transportes.

4.

Precios y financiamiento

Ahondando en los problemas tanto de congestión como de calidad y disponibilidad del servicio de transporte público para los pobres, tenemos los precios y el financiamiento. No son muchos los negocios que van a la quiebra cuando se ven enfrentados a una boyante y excesiva demanda. Pero eso es lo que le está pasando al transporte urbano. La congestión de las calles es el resultado al menos en parte, de los bajos precios, lo que contribuye a que el servicio se deteriore. Mientras esos dos fenómenos van conectados por lógica, en la mayoría de las ciudades están institucional y financieramente separados. Estamos de acuerdo que no es fácil elevar los precios o los impuestos, sobre todo si se trata de bienes que tradicionalmente han estado liberados. La experiencia de Venezuela, tratando de elevar el precio de los combustibles a fines de los años ochenta, no fue del todo buena. Creo que hemos aprendido que cualquiera de estas alzas debe ir acompañada con una mejora en las condiciones de los servicios sociales. Pero, aún así, faltaría el requisito de la educación, para explicar este enlace y para ofrecer alternativas reales. • •

¿Se puede hacer eso? y si no, ¿Cómo se podrían sostener los servicios?

Así como las responsabilidades de política y financiamiento urbano van descentralizándose hacia las ciudades, se podría esperar que la relación entre ellas estaría mejor reflejada en la planificación institucional y financiera. En Brasil, por ejemplo, la descentralización de los carriles ha sido usada para forzar la coordinación modal y jurisdiccional. La creación de un fondo único de transporte a nivel metropolitano o municipal, junto con el cobro de peajes, de manera de percibir ingresos locales en vez de recibirlos a través de los impuestos desde el gobierno central, podrían sentar las bases de un sector de transportes suficientemente fortalecido. •

¿Podría esto ser posible?

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Revisión de la estrategia para transporte urbano

5.

Instituciones

Al final, la formulación de la política de transportes involucra un elemento de transacción entre conflictos e intereses. Está, por lo tanto, condenada a ser un proceso político, y nuevamente nos encontramos con un serio problema en el sector transportes. A menudo (y no exclusivamente en América Latina), hemos visto malas inversiones, y algunos serios problemas de transporte urbano mirados en menos por este proceso político. Las dos ciudades que generalmente sirven de ejemplo de una buena planeación y manejo del transporte, Curitiba y Singapur, fueron desarrolladas durante un período de gobierno unitario bajo un fuerte liderazgo. Entonces, cabe preguntarse cómo conciliar una visión técnica fuerte y coherente, con un proceso democrático descentralizado. Por lo que, son dos los temas complementarios que deben ser discutidos: (a) hasta dónde puede el desarrollo de tecnologías dentro de las ciudades, garantizar buenos resultados, y (b) hasta dónde puede el desarrollo de la opinión pública paralelamente con el proceso local democrático, mejorar la confección de la política; y si puede, ¿qué se podría estar haciendo para encauzarla? Curiosamente, y como fue mencionado anteriormente, el proceso de descentralización puede ofrecer excelentes oportunidades para discutir los problemas. Particularmente, el gobierno central podría estructurar transferencias intergubernamentales para evitar distorsionar las prioridades preestablecidas localmente, y podrían requerir evidencia de la apropiada colaboración jurisdiccional y funcional a nivel local, como condición para las transferencias intergubernamentales.

6.

Conclusión

Bueno, aquí tenemos una larga agenda. No estoy seguro de encontrar alguna solución general. Pero sí espero podamos discutir los temas en cuestión, y tratar de encontrar formas que permitan que la experiencia sea compartida entre los países, en beneficio de todos.

B.

Prioridades de políticas de transporte urbano en Brasil (Iêda María de Oliveira Lima)

1.

Competencia de la Secretaría Especial de Desarrollo Urbano de la Presidencia de la República (SEDU/PR) (Ley Federal N° 9 649, del 27 de mayo de 1998, modificada por la Medida Provisoria N° 2 049-24, del 26 de octubre de 2000)

Formular y coordinar las políticas nacionales de desarrollo urbano, y promover, en conexión con las diversas esferas de gobierno, como el sector privado y Organizaciones No Gubernamentales (ONG), las acciones y programas de: urbanización; viviendas; salubridad pública, y transporte urbano.

2.

Responsabilidad del grupo ejecutivo de transporte urbano de la SEDU/PR- Grupo Ejecutivo de Transporte Urbano (GTRAN) (Medida N° 19, publicada en el Diario Oficial de la Unión (DOU) del 18 de mayo de 2000)

Vinculación institucional, desarrollar estudios, y coordinar los programas y proyectos de interés para el transporte urbano.

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3.

Antecedentes

(a) (b) (c)

¿Qué motivó a la SEDU/PR a estructurar al GTRAN? La estrategia adoptada por la SEDU/PR. La propuesta de bases de la política nacional para el transporte urbano.

4.

Principales problemas identificados por la SEDU/PR

(a) Cambios en la dinámica de ocupación urbana, generaron una demanda de redes de transporte completamente distinta de la construida. (b) Este fenómeno ocasionó el crecimiento del transporte individual (tanto motorizado como a pie o en bicicleta). También el transporte colectivo en vans, mototaxis, taxis colectivos, automóviles particulares, y otros, compitiendo con el transporte público reglamentado, llevó a este último, a una grave crisis económica. (c) Estos hechos sobrecargan el sistema vial dentro de las ciudades, reducen muchísimo la movilidad del transporte colectivo, diminuyen el confort y las frecuencias, y los informales incrementan los tiempos de viajes, afectando la productividad de las empresas de transporte y de sus usuarios, que en su mayoría se desplazan al trabajo. (d) Elevado número de accidentes de tránsito fatales, lo que adquiere carácter de calamidad social, principalmente con aquellos usuarios considerados más vulnerables en la circulación del sistema vial urbano, como los peatones —dentro de ellos, los niños, los ancianos, los minusválidos y los ciclistas.

5.

Principales causas

(a) (b) (c)

La gestión urbana se aisló de la gestión de transporte y vice-versa. Los gobiernos de Estado y municipales no han dado la necesaria prioridad a este tema. Los instrumentos de gestión urbana no han sido utilizados en su plenitud.

6.

Enfoque de la propuesta de la SEDU/PR

(a) ciclistas.

Mejoramiento de la calidad del transporte colectivo y de la circulación de peatones y

(b) Adecuación de la red vial de transporte a la nueva demanda de circulación urbana, por medio de planes directores integrados de transporte/tránsito y desarrollo urbano, para reducir los costos económicos y sociales. (c) Implementación de un nuevo marco jurídico e institucional con relación a órganos gestores del transporte y tránsito, con empresas prestadoras de los servicios.

7.

Las prioridades de la SEDU/PR con el transporte urbano

(a) Aumentar el atractivo del transporte colectivo, tornándolo más rápido, confortable, accesible, seguro y adecuado a las necesidades de desplazamiento de la ciudadanía. (b) Reducir los impactos económicos y sociales de los viajes urbanos, en términos de tiempos de viajes y costos operacionales del transporte colectivo, o accidentes de tránsito (especialmente con peatones y ciclistas) y la contaminación atmosférica. (c) Modernizar las relaciones institucionales entre órganos gestores y empresas operadoras de buses, e implementar una visión de mercado en el sector. 13

Revisión de la estrategia para transporte urbano

(d)

Estimular la modernización tecnológica del transporte colectivo, para hacerlo más eficiente.

(e) Asegurar un creciente grado de satisfacción en la sociedad y en los usuarios de los servicios que se han prestado.

8.

Las directrices de la SEDU/PR

a)

Mejoramiento de la calidad del transporte colectivo urbano • • •

b)

Reducción de los impactos sociales y económicos en los viajes urbanos • • •

c)

•

Asociación entre el órgano gestor y las empresas concesionarias del transporte colectivo urbano. Capacitación de nuevos modelos de gestión del transporte urbano.

Modernización tecnológica y gerencial • • •

C.

Seguridad en la circulación de peatones y ciclistas. Reducción de los costos operacionales del transporte colectivo urbano. Reducción en el desperdicio de combustible.

Modernización de las relaciones institucionales •

d)

Mejoramiento de la accesibilidad. Prioridades de circulación. Seguridad y confort.

Mejoramiento de la gestión pública y privada del transporte urbano. Nuevos métodos de comunicación con el usuario. Uso de modernas tecnologías de vehículos y equipamientos en la gestión de la oferta y la demanda.

Transporte sostenible en las ciudades de América Latina (Ian Thomson)

El transporte urbano representa un costo enorme para América Latina. Considerando solamente la operación del transporte en las ciudades de más de 100 mil habitantes, éste consume aproximadamente un 3.5% del Producto Interno Bruto (PIB) regional. Este porcentaje probablemente tiende a subir, a raíz del mayor uso del automóvil particular, que es el más costoso de operar. El costo social del tiempo de viaje de las personas que se desplazan en esas ciudades equivale a alrededor de un 3% del PIB. Tal como se encuentra actualmente, el transporte urbano en América Latina no es sostenible en el largo plazo, por: (i) su influencia sobre la calidad del aire en algunas ciudades; (ii) su dependencia del petróleo, y (iii) quizás por sus consecuencias sociales. No podemos descartar la llegada de un fix tecnológico. Los sistemas de transporte en las ciudades de hace un siglo y medio tampoco fueron sostenibles, pero luego aparecieron en el escenario el tren a vapor y el tranvía eléctrico. Pero nada asegura que el próximo fix vaya a llegar a tiempo.

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La sostenibilidad tiene distintas dimensiones, entre las cuales se pueden distinguir las de los recursos: (i) no renovables; (ii) medioambientales; (iii) financieros, y (iv) sociales.

1.

Tendencias y medidas referente a la conservación de recursos y la protección del medio ambiente

Conviene considerar estas dos dimensiones juntas; aunque las medidas que reducen el consumo de recursos no renovables, principalmente el petróleo, no necesariamente ayudan a proteger el medio ambiente, sino al revés. El petróleo proporciona más del 95% de la energía consumida por el sector transporte a nivel mundial. Ese porcentaje tiende a subir en general (aunque bajó en América Latina, entre 1971 y 1990). En las ciudades de la región, otros recursos de importancia crítica referente a la sostenibilidad son el aire y el espacio, especialmente el vial. El transporte urbano contribuye con grandes cantidades de gases relacionados con el “efecto invernadero”, especialmente CO2, que no ha recibido la atención que merece por parte de las autoridades de América Latina. Las medidas destinadas a reducir el consumo de recursos o mejorar el medio ambiente, pueden actuar sobre: (a) (b) (c) (d) (e)

la cantidad de viajes que se hacen; el largo de los viajes; el mayor uso de medios colectivos; el consumo o emisiones unitarios de vehículos/km, y el reemplazo del consumo de recursos no renovables por renovables.

2.

La sostenibilidad financiera

a)

Cantidad de viajes (por persona)

Los mayores ingresos y la propiedad de un auto, aumentan el número de viajes efectuados. Cuando suben los ingresos una parte de esta alza se usa para comprar más autos. Se podría anticipar que subirían también las tasas de producción de viajes, sin embargo, esto no acontece (véase cuadro 1). Cuadro 1

TASAS DE PRODUCCIÓN DE VIAJES MECANIZADOS, DIARIOS POR PERSONA, EN DISTINTAS CIUDADES, 1967-1997 En porcentajes (%) Año

São Paulo

1967 1970 1977 1983 1987 1991 1992 1994 1997

1.05

Ciudad de México

Buenos Aires

Santiago de Chile

1.67 1.49

0.95 1.42

1.32 1.70 1.26 1.29 1.22

Fuentes: (i) Ministerio de Planificación y Cooperación, “Encuesta origen-destino de viajes del Gran Santiago” Santiago, 1992, y (ii) E. Henry y J. Hubert, “Contrastes de la motorización y de la movilidad en las megápolis”, Instituto de Investigación para el Desarrollo, Francia, sin fecha.

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Revisión de la estrategia para transporte urbano

¿Porqué no sucede? No sabemos con seguridad, pero parece que un análisis de tipo corte transversal da resultados diferentes que otro de serie de tiempo. A lo largo del tiempo, la tasa puede bajar porque: (i) (ii) (iii)

el crecimiento espacial de las ciudades aumenta el largo de los viajes y, en particular, hace inviables las vueltas a casa para almorzar; la creciente congestión tiene poderes disuasivos sobre los desplazamientos, y hay más y mejores programas en televisión, y a partir de los últimos años, tenemos internet en la casa para divertirnos.

Pero otras influencias van en el sentido opuesto, como la reducción en el promedio de residentes por hogar. Sin embargo, esto no arrastra con suficiente fuerza para invertir el sentido de la tendencia hacia la baja, excepto en Santiago, que entre 1977 y 1991 la tasa por hogar subió en un 38%, y la por persona en un 79%. La mayor participación de la mujer en la fuerza laboral también hace subir la tasa. Las tasas bajan naturalmente, pero han habido muy pocas medidas gubernamentales para apoyar la tendencia. b)

Largo de los viajes

Sabemos aún menos sobre sus tendencias que sobre las de las tasas de generación de los mismos. Los únicos datos fiables son los de São Paulo (véase cuadro 2). Cuadro 2

KILOMETRAJES UNITARIOS DE LOS VIAJES EFECTUADOS EN SÃO PAULO .

Viajes/kilometraje

Viajes motorizados/persona/día Kilometraje por persona Kilometraje por viaje

1977

1987

1997

1.53

1.32

1.23

11.90 7.78

10.80 8.18

11.60 9.43

Fuentes: (i) Plano Integrado de Transportes Urbanos para 2020 (PITU-2020), Governo do Estado de São Paulo, Brasil, febrero de 2000, y (ii) E. Henry y J. Hubert, “Contrastes de la motorización y de la movilidad en las megápolis”, Instituto de Investigación para el Desarrollo, Francia, sin fecha.

La teoría nos enseña por una parte, (i) que deberá aumentarse el largo de los viajes, por la mayor extensión de las ciudades y especialización de actividades, y por otra, (ii) que deberá bajar, por inflexibilidad de presupuestos de tiempo, en una era de creciente congestión, y mayor densificación de uso de suelo en algunos sectores. A lo menos en São Paulo, el kilometraje por persona fluctúa sin tendencia evidente, pero el por viaje sube. La explicación más probable es que la separación física entre residencia y lugar de trabajo sube, haciendo imposible volver a casa a mediodía, reforzado por el impacto desincentivador de la mayor congestión. Sin embargo, sube el kilometraje en auto por persona, lo que se da en las familias de mayores ingresos y más autos. Por lo tanto, al largo plazo, el kilometraje por persona podría inclinarse a subir. c)

Tiempo asignado a los viajes

Por persona tendió a bajar, tomando en cuenta que las velocidades han tendido a subir, lo que hace dudosa la teoría sobre la inflexibilidad de los presupuestos de tiempo. Uno no pensaría naturalmente que las velocidades de los viajes efectuados en São Paulo propenden a subir. La explicación tiene que ser una transferencia desde medios lentos, como el bus sin vía segregada, hacia medios menos lentos, como el auto. 16

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Las autoridades han tomado una que otra medida en favor de la reducción de la extensión de los viajes, como por ejemplo: (i) centros satélites en Córdoba; (ii) repoblamiento del centro de Santiago; (iii) limitantes sobre el crecimiento de La Habana; (iv) integración de uso de suelo, y (v) sistema de transporte en Curitiba. d)

Mayor uso de medios colectivos

La tendencia es claramente negativa (véase el cuadro 3). El transporte colectivo no es necesariamente un mayor consumidor de combustible (el auto consume menos que un bus, por persona, si el bus lleva menos de 7.5 personas, lo que ocurre frecuentemente en horas valle y de fin de semana), o más contaminante que un auto (especialmente de partículas). Cuadro 3

LA TENDENCIA EN LA PARTICIÓN MODAL DE VIAJES MOTORIZADOS EN SANTIAGO DE CHILE Y SÃO PAULO (Porcentajes en transporte público) Ciudad

1967

1977

1987

Santiago São Paulo

68.1

61.0 83.4

55.8

1991

1997 50.8

70.0

Fuentes: (i) Plano Integrado de Transportes Urbanos para 2020 (PITU-2020), Governo do Estado de São Paulo, Brasil, febrero de 2000, y (ii) Ministerio de Planificación y Cooperación, “Encuesta origendestino de viajes del Gran Santiago” Santiago, 1992.

Pero casi siempre, el bus ocupa menos espacio vial de persona/km, especialmente en las horas de punta. Por lo tanto, se hace indispensable promover el uso de este transporte para evitar: (i) una congestión intolerable, o; (ii) una consecuente excesiva dispersión espacial de la ciudad (que comería áreas verdes y haría financieramente inviable la operación del transporte colectivo). Esto exige la toma de acciones duras por parte de los gobiernos, que no se muestran dispuestos. Medidas para mejorar el transporte público sirven principalmente para beneficiar a quienes ya lo usan, y normalmente tienen un impacto muy limitado sobre la partición modal. Normalmente, para lograr un mayor uso del transporte colectivo, las medidas para mejorarlo deberían ir acompañadas por otras de disuasión, físicas o monetarias, sobre el uso del auto. Es decir, hay que usar tanto la zanahoria como el palo. En México, Bogotá, Santiago y São Paulo, las autoridades han aplicado medidas de restricción vehicular, a veces con el fin de rebajar la contaminación más bien que reducir la congestión y fomentar el uso del transporte colectivo. Su eficacia es decreciente con el tiempo, pero constituye una de las pocas medidas duras que se han tomado. La tarificación vial ha sido propuesta, especialmente en Chile, pero toma un cariz político y se torna socialmente inaceptable. e)

Control sobre el estacionamiento

Básicamente, las acciones han sido limitadas a meramente prohibir el estacionamiento sobre las vías principales. Respecto a los estacionamientos en otros sitios, en general no se imponen restricciones. Por esto, sin un cambio drástico en las actitudes: (i) (ii) (iii)

la partición modal del transporte colectivo seguirá bajando; la congestión seguirá aumentando; el desarrollo comercial tratará de reubicarse en sectores actualmente de baja densidad, y 17

Revisión de la estrategia para transporte urbano

(iv)

las dificultades de operar en forma rentable servicios de transporte colectivo en estos sectores, reforzará el declive en su uso.

Éste sería el problema más importante que debemos resolver. La solución involucra no solamente un mayor control sobre el uso del automóvil, especialmente en zonas comerciales de buena accesibilidad por el transporte público, sino también: (a) mejorar el transporte público, y (b) mantener una buena planificación, regulación y fiscalización del uso de suelo.

3.

La sostenibilidad social

En general, con contadas excepciones, la subvención directa a la operación del transporte colectivo urbano en la región ha desaparecido; aunque en Brasil, existe el sistema de vales de transporte como subvención a los trabajadores de bajos salarios, y está bien establecido. Por otro lado, los gobiernos se han dado cuenta de las consecuencias ingratas de la fijación de tarifas en valores inferiores a los costos, al proporcionar el servicio a largo plazo. Como consecuencia de estos dos fenómenos, las tarifas han subido desde alrededor de USD 0.10 a fines de la década 1980, hasta USD 0.35 diez años más tarde, y en ciudades como Buenos Aires, Santiago y varias de Brasil, alcanzan al rango entre USD 0.50 y 0.60. Por lo tanto, en muchos casos, aunque no en todos, las empresas y otras operadoras de transporte colectivo se pueden considerar financieramente sostenibles, a costo de generar una situación de posible insostenibilidad social. Un ejemplo de esto ocurrió en Guatemala, en abril del presente año 2000. Por un excesivo control tarifario, la situación de los empresarios se volvió financieramente insostenible. El gobierno municipal trató de resolver su problema autorizando un alza de tarifa, pero generó de esta manera una insostenibilidad social. A lo menos cinco personas perdieron la vida en las manifestaciones sociales resultantes. La congestión es causada básicamente por las personas de altos ingresos que manejan sus automóviles en zonas centrales y comerciales en períodos de punta. Ellos también sufren las consecuencias de mayores demoras, pero no les es cobrado ningún castigo monetario. Pero la congestión creada por los automóviles también atrasa los buses, y a sus pasajeros, que frecuentemente son de menores ingresos (generalmente ganan una tercera parte de lo que ganan los automovilistas). La congestión no tiene costos financieros para los automovilistas ricos, pero sí para los pasajeros pobres de los buses, puesto que implica aumentar el número de vehículos y choferes que hay que tener para atender la demanda. En 1982, la CEPAL estimó ese mayor costo entre un 2% a un 5%, en el caso de Santiago. En 1998, la Asociación Nacional de Transporte Público (ANTP) y el Instituto de Pesquisa Económica Aplicada (IPEA) lo calcularon en valores comparables para ciudades brasileñas menores o menos congestionadas, con índices superiores para algunas, como Río 10% y São Paulo 16%.

18

4.

Conclusiones

a)

Es primordial tomar acciones para detener y, en lo posible invertir, la tendencia hacia un mayor uso del automóvil en viajes durante horas punta a zonas con buena accesibilidad a través de transporte público.

b)

El uso de suelo deberá ser regulado de una manera que haga económicamente viable el transporte colectivo.

c)

Corregir la partición modal exige medidas tanto de tipo “palo”, como mayores restricciones sobre los estacionamientos, como “zanahoria”, o como mejoras al transporte público.

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D.

d)

Se justifican subvenciones al transporte colectivo por razones de eficiencia y de equidad.

e)

La concesión de subvenciones debería enmarcarse dentro de un sistema de licitaciones competitivas.

Bogotá: un nuevo concepto de ciudad (Enrique Peñalosa) 1.

Bogotá hoy

Bogotá tiene seis millones y medio de habitantes en 30 mil hectáreas, y recibe cerca de 120 mil personas nuevas cada año, con un incremento de un 5% anual en la población. Cuadro 4

EL TRANSPORTE Item

Cantidad

Total vehículos

953 000

Particulares

876 000

Servicio público: Buses Taxis

77 000 22 000 55 000

Viajes motorizados diarios

11 000 000

Kilometraje total de vías Sin pavimentar

12 000 1 600

Velocidad promedio

(km/hr)

Tiempo perdido en transporte (por el 50% de los bogotanos)

(hrs/diarias)

14 2a3

Vías ocupadas por vehículos particulares

95%

Automóviles nuevos que ingresan al año

40 000

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), Alcaldía Mayor de Bogotá, noviembre 2000.

Cuadro 5

ÍNDICES DE ACCIDENTALIDAD Item

Total accidentes de tránsito cada hora

Cantidad

6

Simples

4

Con lesionados

2

Personas fallecidas cada 10 horas

1

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), Alcaldía Mayor de Bogotá, noviembre 2000.

19

Revisión de la estrategia para transporte urbano

2.

3.

Objetivos del sector tránsito, transporte y obras viales •

Recuperar el espacio público peatonal.

•

Implementar un sistema de transporte masivo de pasajeros, Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal (SITM).

•

Tecnificar el manejo del tráfico.

•

Desarrollar métodos alternativos de transporte (ciclovías).

•

Desestimular el uso del automóvil particular.

•

Actualizar la infraestructura vial.

•

Recursos del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) 1998-2000: USD 850 millones.

Un nuevo concepto de ciudad Cuadro 6

RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO Ubicación

Descripción

•

Avenida Jiménez (2.8 km)

El eje histórico de Bogotá cambia de cara

•

Plazoleta San Victorino

Nuevos espacios de encuentro ciudadano

•

Paseo urbano Carrera 15

Modelo de urbanismo integral, que devolvió a Bogotá un sitio agradable por donde transitar peatonal y vehicularmente, dentro de los conceptos de centro comercial de cielo abierto

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), Alcaldía Mayor de Bogotá, noviembre 2000.

Cuadro 7

CONSTRUCCIONES EN LA RECUPERACIÓN DEL ESPACIO Construcción

Andenes Alamedas

Inversión (Millones de USD)

Meta (m2)

Construido (m2)

50 16

925 886 351 070

571 806 246 070

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), Alcaldía Mayor de Bogotá, noviembre 2000.

4.

20

Ciclovías •

Todos los domingos, durante siete horas se cierran 150 km de vías al tráfico vehicular a lo largo de la ciudad. Más de un millón de personas las utilizan con fines recreativos.

•

La meta en 2001 es que se movilicen 300 mil personas en bicicleta.

•

Se construye la red de ciclovías más grande de América Latina, cuya meta es de 350 km con una inversión de USD 52 millones.

•

El método alternativo de transporte deberá ser el automóvil.

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Cuadro 8

LA BICICLETA VERSUS VEHÍCULOS MOTORIZADOS Hoy

En bicicleta (km/hr)

En vehículo (minutos)

Velocidad promedio

15

14

Distancia promedio

32

30

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), Alcaldía Mayor de Bogotá, noviembre 2000.

5.

Beneficios para la ciudad •

Integra zonas culturales y recreativas de la ciudad.

•

Requiere menos espacio urbano.

•

Restituye el espacio público.

•

Brinda un sistema de movilización.

•

Brinda mayor equidad social.

6.

Infraestructura vial

a)

Autosur •

Rehabilitación de accesos a la ciudad y vías principales.

•

Aumento de la velocidad en un 10%.

•

Aumento de la eficiencia en el sistema de combustión.

•

36 brigadas ex-huecos por toda la ciudad.

•

Más de 800 cuadras atendidas. Cuadro 9

PROYECTO DE INFRAESTRUCTURA VIAL Infraestructura

Inversión (millones USD)

Meta (km/carril)

Pavimentos locales

056.0

232

Rehabilitación malla vial

118.5

580

Vías nuevas

225.4

672

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), Alcaldía Mayor de Bogotá, noviembre 2000.

b)

Proyecto de concesión de Av. Longitudinal de Occidente •

Mejorará la capacidad de respuesta al tráfico urbano e interurbano de la ciudad.

•

Una de las concesiones urbanas más importantes de América Latina (50 km).

•

Las altas velocidades que permite la vía (100 km/hr), producen disminución en la emisión de gases contaminantes.

21

Revisión de la estrategia para transporte urbano

7.

Sistema integral de transporte masivo Cuadro 10

¿POR QUÉ TRANSMILENIO? •

Parque automotor público ineficiente

•

Transporte lento

•

Inequitativo

95% 16%

de la malla ocupada por vehículos particulares que mueven al de la población

•

Alta contaminación

70%

de partículas a la atmósfera provienen de automotores, equivalentes a fumar 60 cigarrillos diarios por persona con una alta incidencia de enfermedades respiratorias: muertes/año por neumonía

30 14 55% 1:10 13% 100%

1 200 •

Inseguridad

52 764 1 174

km promedio velocidad en: rutas largas años promedio antigüedad: buses viejos de sillas disponibles: baja ocupación de transporte público horas promedio utilizado por viaje, que corresponden al del tiempo disponible de las personas más alto que el promedio mundial

accidentes registrados en 1998, de los cuales, fueron accidentes fatales

Fuente: Agencia de Cooperación Internacional Japonesa (Japanese International Cooperation Agency (JICA)), Banco Mundial, Secretaría de Tránsito, Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA) de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría de Salud, TransMilenio, noviembre 2000.

Cuadro 11

¿QUÉ OCURRE SI NO SE HACE TRANSMILENIO? •

Bloqueo de la ciudad

•

Contaminación

•

Faltantes financieros crecientes

700 km/año 10 000 km 20 %

•

Quiebra del transporte público

Baja ocupación promedio no podrá ser cubierta con aumentos de tarifas para buses cada vez más viejos en rutas cada vez más largas, y velocidades cada vez más lentas

6 horas

diarias en transportarse

120 cigarrillos fumados diarios por persona (equivalencia) de construcción de nuevas vías adicionales para vehículos; de red pavimentada existente: se duplica en 15 años; de las edificaciones serán demolidas para lograr el propósito

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), Alcaldía Mayor de Bogotá, noviembre 2000.

8.

El modelo TransMilenio

Empresa de transporte público que mejorará la calidad de vida de todos los bogotanos, haciendo de la ciudad un lugar más competitivo y productivo, garantizando el acceso de todos los ciudadanos a un transporte digno y eficiente, con estándares de servicio de calidad internacional: • • • • • • •

22

104 km de vías exclusivas para el transporte público. Paraderos ordenados y eficientes cada 800 m. Buses mucho más confortables y veloces. Sistema electrónico de control de buses, horarios y recorridos. Empresas operadoras con personal profesional. Pago electrónico mucho más práctico y seguro. Transportará 350 mil pasajeros diarios en las primeras tres rutas.

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a)

El sector público a cargo de: (i)

Planeación, gestión y control

(ii)

Infraestructura: •

Troncales. Estaciones de: cabecera; integración, y de pasajeros. Patios y talleres. Puentes peatonales. Centro de control.

• • • •

b)

El sector privado a cargo de: (i)

La operación: •

Buses de transporte masivo de: alta capacidad; baja contaminación; acceso a nivel; suspensión neumática, y caja de cambios automática. Empresas. Empleados. Servicio de troncales y alimentadoras. Sistema de monitoreo con: centro de control; sistema de operación; información de operación, y posición de flotas.

• • • •

(ii)

El recaudo: •

Equipos : tomiquetes de acceso a estaciones. Tickets : boleto magnético. Manejo fiduciario : tarjeta inteligente sin contacto.

• •

Cuadro 12

BENEFICIOS ECONÓMICOS VERSUS EMPLEOS Ahorro en:

Menores:

Costos de operación

•

Tiempo productivo de la población

USD/millones/año

Gastos de operación por una flota menor y más eficiente: combustible; • llantas; • lubricantes; • mantenimiento, • y otros

280

Tiempos de viaje, por aumentos en la velocidad promedio de desplazamiento del sistema

317a

Generación de empleo • • •

Adecuación y construcción de vías troncales Durante un período de Empleos directos e indirectos cada año por obras de infraestructura

388 km 15 años 17 000

Fuente: Secretaría de Gobierno (SDG); equipo de trabajo; Fundación para la Educación y el Desarrollo (FEDESARROLLO), noviembre 2000. a Valor medio USD 0.20/hr

23

Revisión de la estrategia para transporte urbano

El área de influencia TransMilenio corresponderá al 85% del área urbana a menos de 500 metros de las nuevas troncales: Cuadro 13

PROGRAMA TRANSMILENIO 2001-2015 •

Troncales

Corredores

•

Extensión

•

Demanda estimada

•

Inversión estimada

:

22

Kilómetros

:

388

Millones de pasajeros/día a 2015

:

5

Millones de USD

: 2 387

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), Alcaldía Mayor de Bogotá, noviembre 2000.

9.

Restricción de vehículos particulares

a)

¿Sin mi carro en Bogotá?

Habría que imaginar una nueva ciudad y tomar conciencia sobre la cantidad de trayectos que se hacen siempre en carro y que se podrían hacer caminando o en bicicleta. Invitar al 14% de los ciudadanos que se movilizan en carro particular, a que por un día, lo hagan de la misma forma en que lo hacen todos los días el 86% de las personas. Cuadro 14

BENEFICIOS DE ESTE DÍA SIN AUTOMÓVIL •

Reducción de contaminación atmosférica:

25 a 30%

•

Disminución de niveles de ruido:

10 a 15 decibeles

•

Reducción del stress ocasionado por los tacos

•

Menos accidentes automovilísticos

•

Disminución en costos de movilización

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), Alcaldía Mayor de Bogotá, noviembre 2000.

b)

Restricción vehicular “Pico y Placa” •

En días hábiles, durante las horas pico diarias (07:00 a 09:30 y 17:30 a 19:30).

•

Control por el último dígito de placa (lunes: 1-2-3-4; martes: 5-6-7-8; miércoles: 9-0-1-2; jueves: 3-4-5-6; viernes: 7-8-9-0). Cuadro 15

BENEFICIOS DE LA RESTRICCIÓN VEHICULAR (en porcentajes) •

Colaboración de la ciudadanía

•

Incremento de la velocidad

•

Reducción del tiempo de viaje

50

•

Disminución de los niveles de contaminación del aire

16

•

Reducción en el uso de combustible y a la menor utilización de vehículos particulares

8

43

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), Alcaldía Mayor de Bogotá, noviembre 2000.

24

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

c)

Consulta popular para incrementar las horas de restricción

Bogotá votó sí a una ciudad ambientalmente sostenible, con un aire más puro, con menos congestiones de tráfico y mejor calidad de vida. Cuadro 16

NO CIRCULARÁN VEHÍCULOS PARTICULARES EN BOGOTÁ A partir de

Día sin carro

2001

Pico y Placa

2015

Días

Horario

El primer jueves de febrero de todos los años Todos los días hábiles

06:30 a 19:30 06:00 a 09:00, y 14:30 a 19:30

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), Alcaldía Mayor de Bogotá, noviembre 2000.

d)

Programa de zonas amarillas en el centro

Mayor seguridad, reducción de tiempos de movilidad y reducción en los costos de combustible: • Zonas de anillo perimetral como la zona centro •

60 puntos específicos de alta demanda: hospitales, clínicas, centros comerciales

•

Zonas exclusivas para tomar taxis en la ciudad (6 500 taxis/hora) Cuadro 17

BENEFICIOS DE LAS ZONAS AMARILLAS Incremento en:

Disminución de:

Velocidad

Tiempos de espera para los usuarios Congestión

Fuente: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), Alcaldía Mayor de Bogotá, noviembre 2000.

e)

Cámaras de control vehicular

Sanciones a infractores de las normas de tránsito utilizando nuevas tecnologías: •

Instaladas en intersecciones de vías principales: 33

•

Para instalar en 2001: 100

25

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II. Comentarios resumidos de las presentaciones2

El propósito de estas discusiones es retroalimentar el trabajo que viene haciendo el Banco Mundial, para definir una estrategia en materia de política de transporte urbano.

A.

Transporte urbano y reducción de la pobreza Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Eduardo Vasconcellos Mario Lungo y Jorge Kohon Roberto Agosta

•

Expositores

•

Andrea Ferrarazzo “Impactos de transporte urbano en los pobres en Argentina”

•

Michael Azcueta y Luis Rosales “Transporte y pavimentación de vías en los pueblos jóvenes de Lima”

•

Todos los fundamentos expuestos son de la exclusiva responsabilidad de cada participante al taller que defendió su posición en relación a cada tema.

2

Las 16 presentaciones expuestas en el taller, de cuyo material se desgranaron las discusiones que aquí se presentan, editadas bajo diferentes parámetros, se encuentran en la página www.eclac.cl/transporte, bajo el título: “Taller para la revisión de la estrategia en transporte urbano”.

27

Revisión de la estrategia para transporte urbano

1.

Comentarios sobre el documento del Banco Mundial

Este documento está más interesante, más holístico y más apropiado para intentar entender el problema de los países en desarrollo. Considerando claro está, a cada uno por separado, ya que son muy diferentes entre sí, y tomando en cuenta el tamaño de las ciudades, en la elaboración de las estrategias. Una misma cosa puede darse de distintas maneras, dependiendo del tamaño y de la cultura de cada ciudad. La idea de construir estrategias a seguir es algo muy bueno, pero el objetivo principal, es que sean alternativas complementarias, que sirvan para futuros préstamos del banco. a)

Argumentos que faltan en el documento

(i) La afirmación de que el transporte público no es una cuestión de mercado; sino una cuestión social, ambiental, y política; que así debe ser entendida, es la opinión clara en la Asociación Brasileña de Transporte Público. Al ser una cuestión social, todos los agentes que trabajan en el sector, deben tener en cuenta que la naturaleza de este servicio requiere de una comprensión de deberes y derechos que son muy claros. Esto no significa que no se deba buscar la eficiencia, el Estado tiene un rol fundamental, cualquiera sea el concepto de Estado, es el concepto de la democracia que se va a desarrollar. (ii) Una política de transporte urbano inmersa en la vida de la ciudad, en el desarrollo urbano, y viabilizando la integración institucional, política, y financiera de proyectos. Eso es un desafío que hasta ahora no se ha logrado aplicar. (iii) Una revisión de la metodología de evaluación de la viabilidad económica-financiera de los proyectos. Es muy necesario que esté vinculada a las estrategias. No hay estrategias alternativas, hay una sola, aún cuando ésta demore por el consenso. (iv) Una política clara para democratizar el uso de aceras y vías; y la necesidad de preparar al sistema vial, de modo de garantizar la prioridad efectiva del transporte público, ya que solamente se menciona al peaje y eso no es suficiente. (v) La seguridad personal fue tratada muy levemente en el documento, y ésta es fundamental para el retorno de los pasajeros al transporte colectivo. No solamente la seguridad del camino desde la casa al bus, sino dentro del propio bus. b)

Otros argumentos

(i) Por primera vez, el documento le da mucha importancia al problema del accidente de tránsito, pero lo deja en segundo plano, en comparación con el problema ambiental. Sin embargo, ésta es la peor externalidad dentro de los países en desarrollo, y podría transformarse en el futuro, en un problema peor que el ambiental. Por tanto, se hace indispensable que el Banco Mundial invierta en esta área. (ii) Debería revisarse la estrategia de inversión en ferrocarriles. En Brasil existe hoy una contradicción, que surgió durante las discusiones de los comités que se crearon para definir la política nacional de transporte urbano, cuando los defensores del transporte rodoviario sugirieron revisar la política de inversión en ferrocarriles. (iii) La estrategia ahora, no es sólo contra la pobreza, también es una estrategia de administración y de gestión de las ciudades, o de eficiencia, donde la estructura tendrá que llevar primero un cuadro general, y después punto a punto en todo aquello que incide en la pobreza. El documento debería precisar también, el tema de la pobreza vinculado al tema del medio ambiente, por el cual la pobreza resulta notablemente afectada. 28

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2.

Desarrollo, transporte y pobreza

a)

Crecimiento y distribución del ingreso

El porcentaje de crecimiento se desarrolla en el 20% más pobre, pero el problema no es el de hacer una redistribución igualitaria, sino el de reducir la distancia que hay entre los pobres y los ricos. Eso exige trabajar con fórmulas que reduzcan la disparidad social. Hay documentos que muestran como la disparidad de la renta no es muchas veces compatible con la distribución del crecimiento de un país, o de la renta básica en general, y aquí es donde el sector transporte puede tener un papel un importante. En los países en desarrollo la pobreza ya no se mira en términos de renta; se trabaja con índices de desarrollo económico, considerando la dignidad humana y la integración. Es en la integración donde entra el tema del transporte público urbano. b)

El desarrollo integral

En los últimos tiempos se habla mucho de la lucha contra la pobreza pero no del desarrollo o del sistema económico que se debe aplicar para encauzar el desarrollo. Los sectores populares, los pobres, quieren también progresar, como ha sido por ejemplo la experiencia de Villa Salvador en Lima, donde se ha aplicado un plan de desarrollo. Aún estando a 26 km del centro de Lima, pero habiendo logrado tener: trabajo, industria, recreación, mercados en los cines y teatros, diversión, parques, y otros, ya no se necesita del transporte para ir al centro o a otras áreas industriales de la ciudad. Desde el punto de vista más amplio del desarrollo urbano se cree que hoy en día, la pobreza está creando ciudades duales con culturas distintas y por ende, todas las inversiones tienen que tener como objetivo, reducir esa distancia y trabajar para la integración. La descentralización, la participación comunal, los municipios y los gobiernos locales, son todos factores que contribuyen a mejorar el transporte, pero orientados hacia los objetivos de desarrollo económico y social. En el idioma portugués, barrio quiere decir urbanización; entonces las poblaciones marginales, favelas, deben transformarse en una urbanización igual a la de las ciudades, con vías de acceso que permitan el transporte. Es fundamental para la seguridad, que la policía pueda entrar y salir (antidroga y proeducación); y que el área sea económica y fiscalmente autosustentable. Dentro del factor de desarrollo, la importancia de las rutas y líneas de transportes, como la experiencia de Villa Salvador que llega a 400 mil habitantes, cuando se modificó el tránsito, después de haber asfaltado las vías, pues lógicamente, se generó una zona de mayor movimiento comercial. Incorporar al transporte como factor de desarrollo, no como factor que produce una economía a favor del pobre, o crecimiento económico, o a reducir la pobreza, sino que, en qué medida el transporte y todo lo que conlleva, se puede transformar en herramienta para un desarrollo integral. En línea con el transporte como factor de desarrollo tal vez se puede reflexionar desde otro punto de vista con el trabajo informal, porque al no haber desarrollo, no hay crecimiento. El costo real es muy grande; puede haber subsistencia, como cuando la gente está desempleada y para poder comer, trabaja un par de horas en transporte informal, con eso va a subsistir y nada más. c)

El transporte y los pobres

Es interesante la propuesta de enfrentar el tema del transporte con cierta proximidad al tema de la pobreza, incluso parece natural. La relación entre ambos va estrechamente ligada a los planes 29

Revisión de la estrategia para transporte urbano

integrales de desarrollo, con participación directa de la comunidad, en línea con la descentralización, que opera hoy en casi todo el mundo salvo en Perú, por las circunstancias de un régimen muy centralista y controlador. En el caso del transporte urbano surge este fenómeno tan peculiar de la gran demanda cautiva, el usuario obligado, que pertenece precisamente, al sector de más bajos ingresos, y que paradojalmente se quiere conservar, desde el punto de vista de la eficiencia en la operación de los medios de transporte urbano. Hay otras áreas que tienen una influencia quizás mucho más directa que el transporte en la calidad de vida de la gente más pobre, como es por ejemplo, la actividad textil, o la industria de la alimentación. Sin embargo, a nadie se le ocurre pensar de que a través de un manejo explícito de esa industria por parte de la intervención del Estado, se debiera apuntar a resolver problemas de pobreza. Si no se ha sido capaz de derrotar la pobreza a través de políticas expresas de desarrollo, no se debe pretender derrotar la pobreza a través del transporte, porque no se va a lograr; ni lo uno ni lo otro. Histórica y tradicionalmente, el caso del transporte ha sido utilizado como instrumento para resolver otros problemas, si se considera que lo que se está tratando de lograr es generar conectibilidad, accesibilidad, y que ocurra con los menores costos posibles, precisamente para que todos los sectores tengan acceso a esa movilidad. En Caracas, Venezuela, entre las seis y siete de la mañana los microbuses suben hasta el final de las barriadas, pero cuando se llenan de gente no suben más, paran a la cota 20, después paran a la cota 10. Quienes viven arriba, o salen muy temprano, o tienen que caminar para llegar. Nadie tiene idea de lo que ahí sucede; no existen concesiones, ni hay fiscalizaciones. La función del sector público funciona bien sobre el concreto y pavimento, pero en esas zonas pobres está bastante ausente. En todas las ciudades brasileñas, existen áreas peligrosas donde el sector público no existe, existen otros “señores del territorio” que cobran peaje para permitir el tránsito. d)

¿Qué prioridad tiene el transporte en los pobres?

El transporte público urbano dentro de las prioridades para los pobres va después de la salud y de la educación: (i) Para el pobre, su primera prioridad es resolver el tema laboral, tanto para los pobres estructurales —quienes no lo tienen— como para los nuevos pobres —a quienes no les alcanza, o cada vez ganan menos. (ii) Siguiendo con las prioridades están: la alimentación, disponer de los servicios básicos, y en tercer o cuarto lugar entra el tema del transporte en forma inmediata, porque es lo que les asegura llegar a su fuente de trabajo, generalmente lejos de sus casas. Les permite por otro lado, terminar de estudiar, visitar a su familia (lo que queda restringido al costo), u otros. Hubo un asentamiento, el primero que se indagó en la propia ciudad de Buenos Aires, a 10 minutos de la casa de gobierno. Aparentemente, el problema del transporte aquí parecería no ser vital, sin embargo no deja de afectarlo. El pobre lo vive en la falta de frecuencia o de cobertura horaria, el mal trato, los costos, condiciones adversas que igualmente atentaban contra sus posibilidades de llegar a horario.

30

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3.

Las encuestas de opinión y los pobres

a)

¿Quiénes fueron exactamente los encuestados en Argentina?

Habría que encuadrarlos en términos de ingreso para entender mejor su comportamiento. Aparentemente el tema se mezcló con el de las necesidades básicas insatisfechas (hay maestros entre la gente encuestada). A las convocatorias no siempre llegaron las personas correspondientes al grupo, por eso se hizo concesiones, para no solamente tener grupos que en condiciones marginales por cuestión de ingresos, sino por su actividad. Nadie se interesó en la opinión de una maestra rural, por eso se le aceptó en el grupo. En general, todos responden a necesidades básicas insatisfechas. Las necesidades básicas insatisfechas se aplican a estructuras familiares muy inestables, con características como las siguientes: • • • • •

vivienda no recomendable de uno o dos ambientes, donde en uno conviven tres o más personas; a veces con déficit en el sistema sanitario; con muy bajo nivel de educación y por ende, de ingreso; con algún niño que debería estar asistiendo a la escuela y no concurre; con por lo menos, un adulto desocupado.

Se entrevistó a gente de barrios marginales dentro y fuera de la ciudad, asegurando una heterogeneidad dentro de grupos de muy bajos ingresos —entre 200 y 400 pesos argentinos mensuales (USD 200 y 400) por familias de tres a cinco hijos— con una sola persona empleada y a lo sumo esporádicamente la segunda, o, la madre soltera jefa de hogar como único sostén de familia. Técnicamente, en Argentina el ingreso es de aproximadamente USD 48 mensuales por persona , es decir, una familia de seis personas de ingresos mensuales llega a USD 300. b)

¿Hasta qué punto las áreas encuestadas de Argentina, son un polo del desarrollo urbano, un extremo dual?

Se seleccionaron zonas muy pobladas en pequeños pueblos, pequeñas ciudades, zonas semirurales, un poco de todo, con todo tipo de población. Los barrios elegidos para trabajar fueron escogidos dentro de una mini-área urbana, industrial, residencial, y comercial, con absolutamente todos los usos, con todo tipo niveles socioeconómicos de población. Sólo en el área más específica, el área semirural, se trabajó muy detalladamente, para ver cómo incidía el tema de la lejanía y grandes distancias, no sólo de los centros urbano sino de los medios de transporte masivos. No se cayó en la dualidad donde estuviera el pobre totalmente aislado del rico. Hubo una separación geográfica porque un asentamiento es siempre una unidad dentro de un gran contexto, pero el pueblo fue uno solo. San Fernando, Tres de Febrero, Moreno, dentro de los cuales se eligió un punto en particular. Todos estos asentamientos tienen vinculaciones directas y una gran cercanía con sus propios minicentros urbanos. Aunque a gran distancia del centro grande del distrito federal, son unidades autosuficientes en sí mismas. c)

Investigación de la demanda reprimida en Argentina

En una encuesta, el mérito del trabajo está principalmente en investigar la demanda reprimida, porque es la demanda efectiva de la que generalmente se dispone: El estudio no incluyó un análisis de cómo cubrir esta demanda reprimida ni del costo de hacer los sistemas con mejores condiciones para las personas, porque no era ese su propósito. En 31

Revisión de la estrategia para transporte urbano

mucha de la demanda reprimida, los viajes que no se hacían, no era porque falta de sistemas de transporte sino por el costo. Se les preguntó su opinión a sus propias soluciones, de cómo resolverían ellos con sus propios recursos y los del Estado, este tema de superar las distancias locales y regionales. Para los distintos propósitos, cada uno según estuviera ubicado geográficamente vio soluciones distintas. Les costó en algunos casos, imaginar sus propias soluciones, en otros no. En lo concerniente a salud y educación, es donde pusieron mayor creatividad. Algo importante de discutir es la opción de cooperativas locales para resolver algunos de sus problemas, por ejemplo, una vez que se tiene la pavimentación: • •

d)

¿qué se hace? ¿como se aprovecha? ¿Quiénes son los nuevos pobres?

Bajo este nuevo concepto, éstos son pobres no solamente por problemas de ingresos sino que además, no son socialmente entendidos, son excluidos. Definitivamente, representan una problemática en términos de las economías de las ciudades. i)

De Argentina

La encuesta realizada en Argentina trató el tema con un criterio de clasificación preestablecido. La composición del grupo de nuevos pobres que se buscó y que geográficamente no estaba concentrado en la Capital Federal, sino que tuvo su representatividad tanto de la capital como de los municipios cercanos fueron: • • • • •

ii)

gente desocupada o jefes de hogar; madres de familia con uno o más empleos con ingresos menores a 600 pesos mensuales (USD 600), con carga familiar importante; jubilados (inquilinos o propietarios) el ejemplo clásico del que quizás conserva su vivienda, pero que sólo dispone de un ingreso mensual de USD 150 ó 200; el profesional desocupado, y/o el adolescente que está pasando del colegio a la universidad y que todavía no tiene empleo o que lo está buscando. De Venezuela

Los servicios de transporte público en Venezuela son bastante deficientes en términos de calidad y cobertura, lo que determina al usuario. A medida que la situación económica de Venezuela se ha venido deteriorando progresivamente, han tenido que acceder a estos servicios, personas que normalmente pertenecían a grupos sociales propietarios de un auto particular, con el agravante de que éstos no satisfacen sus necesidades de transporte porque sus pasajeros quedan expuestos a diferentes peligros. Se puede contar entre las deficiencias del transporte público venezolano: • • •

32

falta de seguridad en general (robos frecuentes, violaciones, y otros); falta de cobertura del servicio fuera de las horas regulares (pasadas las 19:00 horas, es muy difícil conseguir un transporte); falta de garantía a personas preparadas para incorporarse activamente a una economía urbana, sin cubrir sus necesidades de transporte, y por lo tanto, excluyendo socialmente a este grupo, por situaciones coyunturales económicas del país.

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e)

Encuesta de opinión en Brasil

Por iniciativa de la Secretaría Especial de Desarrollo Urbano (SEDU) de Brasil, se está preparando una encuesta de opinión para usuarios de transporte urbano de seis ciudades: tres grandes y tres medianas a llevarse a cabo en noviembre de 2001: i)

Las preferencias

Las preguntas se basarán en el documento del Banco Mundial y de acuerdo a una muestra estadística, para esclarecer lo que realmente está ocurriendo con el transporte urbano. Aunque no se tengan estadísticas sobre el número de viajes en bicicleta, definir las razones por las que se ha preferido en gran escala, usar este medio o el caminar. ii)

Los problemas

Es muy importante saber cuáles son los problemas que ven en los distintos modos de transportes, o por qué prefieren el transporte informal. Esto va a constituir una de las bases para la definición de la política pública de transporte urbano en Brasil. Los resultados de esta encuesta se presentarán en un seminario el año 2002.

4.

Pavimentación para los pobres

a)

¿Por qué en el Perú, el pobre tiene que pagar el 20% de la infraestructura en pavimento, si el rico no paga?

El programa de asfaltado de vías internas es una urbanización. En el caso del Perú, todas las urbanizaciones y por ende los asfaltados, son pagados por los dueños —es por eso que los pobres nunca tienen sus calles asfaltadas. En los pueblos jóvenes, es el municipio quien se encarga de asfaltar las avenidas y vías centrales, a veces con el gobierno central, pero quedan todas la calles de los barrios comunales que nunca se asfaltan. Sería imposible lograrlo a menos que la comunidad aporte el 20%, que va a un fondo solidario que se llama “cuenta intangible de pavimentación”, con el cual se siguen asfaltando los demás grupos residenciales. b)

¿En las especificaciones técnicas del asfalto, el espesor básicamente está diseñado para resistir una Kombi (modelo de van), un autobús tipo enatro, o qué otro vehículo?

En el caso de los pueblos jóvenes de Lima, se ha seguido la norma nacional para transporte urbano, o sea, en rutas que son vías colectoras. No hay una especificación para pueblos de bajos ingresos. c)

Troncales de acceso a barrios marginales

(i) En Lima se trabajó en la pavimentación de troncales de acceso a los pueblos nuevos (programa del Banco Mundial), y este proyecto fue muy exitoso, porque la primera prioridad para esta gente es el transporte que los llevará a buscar trabajo, para luego tener acceso a los demás servicios. La complementación local de todas las pistas de estos pueblos que ya no son pueblos ni barriadas, sino son parte de la ciudad, significó un gran logro. La accesibilidad a las vías importantes favoreció a mucha gente en su búsqueda de trabajo y disminuyó su costo. El desarrollo interno de este grupo de gente, trabajando en la localidad e incorporada a la ciudad no se debe medir en términos de tasa interna de retorno, sino en nivel de vida. 33

Revisión de la estrategia para transporte urbano

(ii) La experiencia de Lima se repitió en los años ochenta en Brasil con un programa que le entregaría a la gente que vivía en las favelas, las condiciones de acceso al transporte público urbano con frecuencia y regularidad. El programa se proyectó para 300 kms y se completaron 500, con el mismo monto y una alta relación beneficio/costo, utilizando las normas técnicas tradicionales de cada ciudad, y cumpliendo con las exigencias mínimas de calidad. Hubo de esta forma, una completa descentralización. Es importante considerar estos prerequisitos que determinan los costos en las evaluaciones de proyectos para evitar inviabilizar su ejecución. (iii) En Venezuela se utilizó normas estadounidenses para hacer las evaluaciones de beneficio/costo y de seguridad. d)

El andén

El andén para las poblaciones más pobres y en zonas deprimidas, tal como está formulado en la política en estudio, es fundamental. Puede que el pavimento sea usado como andén, pero si es usado para vehículos y circulación, se estaría confinando a la comunidad. Las aceras no tienen valor beneficio/costo en los proyectos del banco; ese es un punto que debería estar considerado en sus procedimientos técnico-evaluativo, para cumplir mejor con la estrategia y con el transporte público urbano sin limitaciones administrativas. Lima, una ciudad de 8 millones de habitantes es quizás una de las pocas ciudades del mundo que no tiene paraderos fijos. Ahí se para la mano y cualquiera sea el vehículo de transporte, éste se detiene en medio de cualquier parte. e)

Veredas

Lo de las veredas no es un objetivo para todas las comunidades, en el sentido de mejorar el nivel de vida, aunque vaya por esos pasos. En las barriadas de Lima, al igual que en las favelas de Brasil, lo que la gente quiere para vivir es el agua, aunque la necesidad primera de la familia sea el trabajo. Sin embargo, la lucha de una comunidad popular es por el agua, la luz, la salud y la educación, después vienen las veredas. Es el caso de Villa Salvador, aunque quizás no represente al conjunto de barriadas de Lima, es una comunidad que fue creciendo hasta transformase en distrito municipal. Siempre se trabajó con un proyecto integral de desarrollo asumido por la comunidad y hoy se ven los objetivos logrados y se sigue adelante.

5.

El uso del valor del tiempo

Generalmente, en el uso del valor del tiempo como elemento en la evaluación económica, se toma estimativamente más o menos entre 30 y 50% del valor del salario como percepción de valor de tiempo, y como una aproximación a la productividad marginal, lo que se conoce que funciona en la situación de competencia perfecta, de pleno empleo. En el caso del transporte público urbano, habría que considerar también, el valor del tiempo de la gente de bajos ingresos. Lo que sucede en el caso de los proyectos que favorecen fundamentalmente a los pobres —en las encuestas de Buenos Aires se ve muy bien— es que lo que en realidad sucede cuando una persona viaja horas de ida y de vuelta al o del empleo, la productividad marginal de esas horas no están relacionada ni con el empleo, ni con el salario, y no desplaza al tiempo de trabajo. Ese tiempo desplaza a otras actividades que él deja hacer, y cuya rentabilidad y productividad marginales son mucho más altas que el valor del salario, como por ejemplo: educación, atención de la salud, u otros. 34

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Entonces, vale la pena pensar metodológicamente y por supuesto, empíricamente en los distintos países y en las distintas situaciones para entenderlo mejor, y para poder tener un cuerpo teórico que permita analizar este tipo de proyectos con rigurosidad, pero al mismo tiempo considerando los factores con realismo. En la evaluación de proyectos, el valor del tiempo perdido en transporte por el trabajador (tiempo no laboral) considera dos aspectos: • •

el valor de la demanda: donde cada persona valora su propio tiempo, y el valor en la evaluación: donde se usa un valor social, un promedio de los valores que pone cada persona a su tiempo (vistos a través de encuestas).

Por lo tanto, internacionalmente, se ha llegado a la siguiente estimación: •

el valor hora no laboral equivale al 40% del valor hora laboral.

El tiempo perdido por el trabajador en transporte, no afecta su producción, pero sí afecta su propio tiempo, lo que se puede considerar dentro de la cuantificación de los impactos de la congestión. En Chile, la gente es más inquieta que en otras partes, y pone sobre su valor no laboral un costo igual al 98% de su salario, probablemente, porque es mucha la gente que tiene dos trabajos, y deben correr de un lado a otro para llegar a tiempo. En Lima se pierde bastante tiempo en transporte, sin embargo, la percepción personal del usuario en el valor del tiempo no es muy alta. Más le importa tener subsidio en una Kombi, aunque tenga que demorarse una hora y media o dos horas en el viaje. El otro problema es que al usuario no le gusta caminar, y en Lima existe un sistema de transporte que prácticamente funciona puertaa-puerta. Cuando en las encuestas se le pregunta al usuario cómo calificarían al transporte, un gran porcentaje dice que es regular y otro muy pequeño dice que es malo. Lo importante es saber cómo hacer la evaluación, y cómo poder inducir un comportamiento adecuado para que estos proyectos puedan ser elegibles y conseguir el financiamiento para llevarlos a cabo.

6.

El usuario del transporte público

a)

El perfil del usuario

El perfil que caracteriza al usuario del transporte público, no impone una tipicidad en cuanto a la calidad del usuario. La tipicidad se traduce en tarifas planas y servicio único, lo que dificulta romper el círculo vicioso de: tarifa, inversión y calidad. El usuario del transporte público es diverso, lo cual debiera canalizarse hacia la diversidad en la aplicación tarifaria. Esto daría cuenta de las múltiples calidades exigidas por las demandas, que pueden ser satisfechas con las diferentes tarifas. La diversidad de usuarios versus calidad y tarifas puede ser un punto de partida para romper ese círculo vicioso de la falta de inversión. b)

El retorno de los costos al usuario

No hay ningún mecanismo por el cual los menores costos de operación que se producen en el caso de las vías segregadas, lleguen a los pasajeros. Las tarifas se reajustan de acuerdo al aumento de los costos unitarios de los combustibles, conductores, y otros, pero no bajan por estos menores costos de operación.

35

Revisión de la estrategia para transporte urbano

En Río de Janeiro se está implantando un programa para fomentar el uso del transporte metroviario y ferroviario suburbano, lo que seguramente va a aumentar las ganancias de los concesionarios, pero ese no es el objetivo. Debe haber algún mecanismo a través del cual los beneficios no lleguen al concesionario sino idealmente, a los usuarios.

7.

La operación del transporte público formal

Tomando en cuenta que el transporte es esencial, habría que construir un sistema formal, dentro de condiciones mínimas de equidad y eficiencia. Es responsabilidad municipal otorgar un buen transporte público, que entregue educación cívica a la ciudadanía, a través de un transporte ordenado, con paraderos, con limpieza, con educación de los conductores y cobradores. Las vías segregadas para buses en cualquier ciudad de América Latina, permite a las personas de menores ingresos, que usan los buses, llegar a su destino más rápidamente. El gran problema de estos países en desarrollo, es que el sector público está cada día más débil y más pobre. Ya no tiene la capacidad técnica que tuvo, su gente es mal pagada, y no dispone de programas institucionales. Por lo tanto, la nueva función del sector público, es ser el regulador del transporte público urbano, quien haga que estos servicios de transporte públicos marchen bien. En Brasil por ejemplo, se encuentran los extremos en materia de transporte público urbano: São Paulo, donde es público, y Río de Janeiro donde es privado. a)

La competencia

La CEPAL hizo estudios de evaluación de los efectos de la introducción de la competencia en el transporte urbano. Por la naturaleza de la explotación, los propios empresarios que operaban el servicio, y que estaban sin ninguna reglamentación, necesitaron organizarse. Es decir, pasaron a cumplir la misma función que antes cumplía el Estado en : (i) planeación; (ii) control de la operación; (iii) definición de tarifas; (iv) aspectos operacionales, y (v) políticas tarifarias y de remuneración. Ésta no es la estrategia más correcta, sin embargo, se hace necesaria la introducción de modificaciones en el actual modelo de políticas institucionales de concesión, para que los operadores tengan la flexibilidad suficiente para administrar su negocio. Es innecesario y poco eficiente que los organismos de gestión continúen haciendo lo que las empresas ya están en condición de hacer por sí mismas. En los últimos años, ellas han atraído hacia sus empresas, hacia sus entidades representativas, y hacia sus sindicatos y asociaciones, a profesionales que fueron formados en los organismos de gestión, con el fin de hacer una planificación más rápida y eficaz que la que hacía el gobierno, debido a la burocracia que demoraban sus procesos. Es entonces realmente necesario hacer esta revisión, aunque será difícil que la competencia vaya a traer el beneficio esperado. b)

La licitación

Reconociendo que el sistema de libre concurrencia fue un fracaso en la década los setenta y ochenta, se optó por un segundo óptimo que consiste en hacerlos competir en el momento de la licitación. Esto se llama “competencia ex-ante” y ahí se pudo observar un fenómeno muy interesante en el cual el proceso mismo de competencia hizo que los beneficiarios finales fueran en primer lugar los usuarios. Se produjo una reducción en términos nominales de la tarifa de esos momentos, y un mejoramiento significativo del parque de buses. 36

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En Santiago los buses llegaron a tener una edad promedio de entre 3 y 4 años de antigüedad (ahora es un poco mayor). Las tarifas se modificaron en una función indistinta, menor que el crecimiento del costo de vida, —antes de la crisis— y el sistema se mantuvo bastante bien equilibrado. Aquí hay un mecanismo interesante, que utilizando una fórmula de mercado que simula competencia antes de entrar en operación, permite que los beneficios sean traspasados a los sectores de más bajos ingresos. En esto hay una ruta de exploración y de aprendizaje realmente valiosa, que se traduce en resultados concretos, para cumplir los objetivos que se buscan: • •

c)

mejorar la movilidad, y mejorar el acceso al transporte de los sectores de más bajos ingresos. Los subsidios

El subsidio tiene más sentido cuando se trata de sistemas caros como el metro. En Caracas se construye un metro de noventa millones de dólares el kilómetro, que resultaría imposible de financiar por el sector privado a través de las tarifas. Sin embargo, un concesionario de una línea de autobuses sí puede sacar su inversión en tarifas. En Bogotá, en la implantación del sistema de transporte público masivo en autobuses, se orientó un subsidio cruzado, de manera que hay tarifas integradas, pero éstas son de todas maneras planas. Al tomar un bus en un barrio periférico, un bus alimentador hacia el servicio troncal y seguir en el servicio troncal de mayor capacidad, esa tarifa que paga el usuario de periferia, es la misma que paga el usuario cuando accede directamente al subsidio troncal. Esto genera un subsidio cruzado al interior del sistema, y hay que hacer una ingeniería financiera bastante detallada para que el sistema sea sostenible, y pague todos sus costos. Esta situación está creando una política claramente orientada a los sectores más pobres que viven en la periferia y que no tienen que pagar doble pasaje, o un pasaje mayor para poder acceder al servicio de transporte. También, para ser evaluada dentro de las políticas. En Río de Janeiro, donde el transporte público no existe, y los legisladores no entregan subsidios al transporte privado, las tarifas son caras y terminan siendo los obreros, los que más lo usan, los que pagan estas tarifas más altas para subsidiar a los escolares.

8.

El sector informal

No tiene sentido darle empleo a la gente si no se les entrega educación, medicina, o construcción en primera instancia. a)

El subempleo

La tasa de subempleo es variable según los países. En Argentina, es igual al desempleo, o sea, hay un 15% tanto de subempleo como de desempleo. En Venezuela el subempleo es muy alto y el empleo formal es relativamente escaso, entonces las personas están dispuestas a pagar hasta tres veces en un transporte informal, en relación a la tarifa del transporte formal, para garantizar llegar a tiempo al trabajo, porque la tolerancia en los retrasos es nula. En Brasil, el modal informal tiene dos variables: el subempleo, y los microbuses llamados “piratas”, que ya están prácticamente integrados al sistema de transportes, como sucede en Porto Alegre, y son los enemigos mortales de los propietarios de autobuses formales.

37

Revisión de la estrategia para transporte urbano

Sin embargo, de esta situación surge una transición modal, donde la informalidad es casi un campo abierto para un nuevo tipo y calidad de servicio, a precios competitivos, con beneficios importantes: • • •

darle empleo a la gente que no lo tiene; la señal de que hay un nuevo tipo de modal compitiendo en el mercado, y es importante tener nuevas tecnologías en los países pobres, donde no están disponibles para el sector del transporte público.

En el caso de Lima, como no hay trabajo, no hay inversión industrial, y por ende tampoco hay creación de nuevos puestos de trabajo. Con la apertura a la importación de vehículos usados, hay treinta mil Kombis informales que están dificultando el tránsito en la ciudad y el municipio no puede ordenar el tránsito, porque aparecería como yendo en contra de la creación de puestos de trabajo, lo que generaría una huelga. Ocurre lo mismo con los taxis, que pertenecen a profesionales y profesores que hacen taxi después de su trabajo. Esta situación ocasiona al Perú, una pérdida de USD 500 millones anuales por congestión vehicular, y USD 750 millones al año por la inseguridad vial, en accidentes. Brasil está enfrentado ahora el grave problema del acelerado crecimiento del transporte informal, como consecuencia de la baja calidad del sistema formal, y con el ánimo de hacerlo desaparecer. La asociación no quiere eso, sino un sistema nuevo, desarrollado a partir del punto de vista social, y por tanto, no habría forma de incorporar agentes que no sigan esa misma línea, que es incluso, la idea de la Constitución Brasileña. Se está haciendo un gran esfuerzo, para organizar formalmente al sector transporte en Brasil; pero existen políticas contradictorias que fortalecen al sector informal. Esto impide llegar a las acciones intermodales de tarifas integradas con todo lo que ello implica. b)

El operador informal

La persona que intenta entrar en el mercado informal tiene sus propios objetivos y estos objetivos representan un costo al ámbito social. Básicamente, es un ciudadano que tiene sus derechos en la democracia, pero sus intereses son absolutamente individuales. No va a aceptar nunca ningún tipo de discusión que ponga algún freno u obstáculo a sus pretensiones individuales, legítimas, desde el punto de vista personal, de aumentar sus ingresos. La mayoría de estas personas son personas que han obtenido ingresos excepcionales, o, que tienen alguna forma de ingreso que les permite comprar un vehículo y se transforman en asociaciones, es decir, hay una tendencia de organización en cooperativas, u otros, que tiende a destruir al sistema formal. c)

Inserción del transporte informal

Es contradictorio, pero hoy en día, hasta las propias empresas del transporte formal están interesadas en ese tipo de explotación, no precisamente las concesionarias sino otras, en la medida en que es una forma de entrada al mercado y de flexibilización de oferta. Pero la inserción del transporte informal como informal no es una salida; si ha tenido aceptación y ha crecido, es exactamente porque sumó a la oferta de alternativas, tecnología más pequeña y flexible, con un desplazamiento de la población que ya el transporte formal no atendía, porque la revisión del sistema no dependía de las empresas concesionarias formales, sino del gobierno, quien no fue capaz de administrar la dinámica de la ciudad y la relación entre esa dinámica y la red de transporte. 38

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9.

El tránsito

Las calles son bienes públicos que deben ser distribuidos según un criterio de equidad. La idea de pedazo urbano es muy compleja; es muy difícil implementar algo así, por lo que hay que partir con políticas complementarias. Lo primero que se debe hacer es parar de apoyar inversiones viales según las técnicas y metodologías tradicionales de variación económica, las cuales se distorsionan y dan respuestas, claramente favorables a la gente que tiene ingresos más altos. Es casi imposible de viabilizar un proyecto para gente pobre o de transporte público si se considera la metodología formal. En São Paulo, un hogar de ingresos altos consume 12 veces más espacio lineal por día que un hogar de ingresos bajos, sin pagar prácticamente nada por esto. Entonces la idea de que la vía es una inversión democrática es un mito, no es verdad. La vía es una inversión que va a ser apropiada mucho más por la gente que tiene ingresos altos. Entonces, la idea del peaje es interesante, es atrayente, pero poco viable. Bogotá está liderando un proceso de “restricción al vehículo particular” y podría ser considerada como parte de estas estrategias que se están listando, porque, definitivamente es una redistribución del espacio disponible en favor de los más pobres, si se restringe el vehículo particular. a)

Las ciclovías

Las ciclovías, van con la cultura del país. En Brasil se intentó una política de subsidios de ciclovías que fue muy bien aceptada en las áreas de los herederos de la cultura alemana, en el sur de Brasil. En Brasilia sin embargo, hoy en día, sirve para las motos. En Mozambique, existe un proyecto hecho por europeos, aparentemente dinamarqueses, paseos muy lindos, pero no hay bicicletas pasando por ahí. Entonces el éxito o fracaso dependerá exclusivamente de la cultura. En Belén capital de Pará, en Fortaleza capital de Ceará, en Victoria capital de Espíritu Santo, Guarapa y Campina del Estado de São Paulo, y otras ciudades, el uso de la bicicleta es muy intenso y no es por jóvenes que van a los parques a pasear, sino por los trabajadores y por madres de familia que van con sus hijos al médico. Se ha solicitado a las autoridades hacer una encuesta rápida en las vías donde hay mayor utilización, para tener una idea de como está. Se dice que culturalmente no se puede dejar el transporte no motorizado porque la gente no cambia sus hábitos; sin embargo, en un plazo de tiempo podría lograrse si se dan los incentivos adecuados. Por ejemplo: (i) promociones de bicicletas; (ii) el financiamiento de las bicicletas; (iii) disponer de sitios donde bañarse en el lugar de trabajo; (iv) estrategias para mejorar el status a la bicicleta, y otros. No solamente es conveniente desde el punto de vista del ahorro económico para los pobres, sino también en términos ambientales. Algunos concesionarios ferroviarios argentinos han entregado gratuitamente, una parte del área de la estación a particulares, para que cuiden las bicicletas de la gente que llega a la estación. Cobran aproximadamente 50 centavos de dólar por cuidar la bicicleta durante todo el día, lo que se compara favorablemente con tomar un ómnibus que cuesta 60 ó 70 centavos de dólar de ida más lo mismo de vuelta. Estas personas viven de los 50 centavos de dólar, valor que incluye además, el mantenimiento necesario a la bicicleta. No se puede decir que la bicicleta, que es más barata, va a competir con el metro que es más caro, pero, en escalas distintas de operación, la eficiencia de ambos servicios puede ser alta, dependiendo de cada caso. Podría ser que la bicicleta sea insuperable en comunidades pequeñas, usada por casi toda la población para toda índole.

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Revisión de la estrategia para transporte urbano

No se pueden resolver los problemas de las grandes metrópolis buscando terrenos para las bicicletas. En Lima, por ejemplo, por una mala concepción, los terrenos destinados a las bicicletas resultaron un estorbo para los vecinos, quitándoles espacio, por lo que nadie los usa y se perdieron. b)

Tarificación vial

Una forma de resolver por ejemplo la distorsión de los precios de uso de la infraestructura, es la tarificación de la misma, el cobro por el uso de las calles, sobre todo en situaciones de congestión. Si no es posible corregir esa tremenda distorsión, es muy difícil que el transporte público vaya a tener algún tipo de ventaja o algún tipo de atractivo frente al transporte privado. Este planteamiento ha tenido dificultades políticas, el rechazo de mucha gente a que de pronto las calles pudieran empezar a ser cobradas. Para tener un espacio donde el transporte público pueda exhibir sus bondades reales, y demostrar que es más eficiente para usar las calles, el transporte privado debería ser gravado por el uso de la estructura. Cuando se logre establecer la tarificación de las vías, se llegará a un equilibrio de un mayor beneficio social, Esto a su vez, genera un control sobre las inversiones excesivas en infraestructura para el transporte privado, que han sido cuestionadas.

10. La red de seguridad En la modernización de las relaciones institucionales entre organismos gestores y operadores en Brasil, hay una propuesta inicial que incluso fue desarrollada entre la Asociación Nacional de Transporte Público y la Asociación Nacional de las Empresas de Transporte Urbano, y entregada al comité para comenzar la discusión. Fundamentalmente, consiste en que el gobierno planifica y controla los servicios básicos, y los servicios complementarios quedan a cargo de la empresas, es decir, el gobierno hace la concepción del sistema, pero, la planificación, la administración, la gestión de la oferta y la demanda, incluso de precios, utilizando la política de precios como una forma de atraer pasajeros, queda con las empresas.

11. Las externalidades Según los economistas, la externalidad es cuando una actividad económica afecta a otra sin ajustarse a las reglas del mercado. Está además, estrechamente asociada a las emisiones vehiculares, y a otras disciplinas como la metereología. Es tan simple como contaminar a otro, quien tiene a su vez que incurrir en gastos de medicina. Se trata por lo tanto, de internalizar los costos de estas externalidades: (a) El transporte en sí genera un conjunto de externalidades que afectan a la sociedad y abunda más la pobreza. La movilidad produce un conjunto de funciones económicas, pero también produce el envenenamiento de las ciudades, entonces hay costos que asume la sociedad de manera indirecta y afecta naturalmente más a la pobreza. De acuerdo al Banco Mundial, los operadores deberán asumir, de manera gradual seguramente, todos los costos de estas externalidades, porque en ciudades altamente contaminadas o en vías muy contaminadas, los pobres son los que más resultan afectados. Obviamente que todas las personas, ricas o pobres se contaminan en las vías, pero los ricos, tienen muchas más posibilidades de sobrevivir. La pobreza es agravada también por su propia externalidad.

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(b) Hay que conocer y controlar bien el territorio; es importante controlar la expansión urbana. Si se habla de periferia pobre, queda claro si conviene estimularlas o no, en tanto que siempre la expansión urbana va a estirar los viajes, los que van a producir más consumo energético y por ende, mayores emisiones. En Caracas, las colinas son tan altas que si no hay pasajeros, el jeep que es un carro 4x4 no sube. (c) Las ciclovías requieren ser trazadas y localizadas en entornos ambientales donde el aire sea más limpio porque una ciclovía en una zona contaminada no es lo más aconsejable. En Lima han sido construidas en vías altamente contaminadas, donde no es recomendable desde el punto de vista de la salud. (d) El crecimiento de las motocicletas es un problema que empezó en Asia, y ahora está muy fuerte en América Latina. En Brasil va a traer gravísimos problemas de seguridad en el tránsito además del aumento de la contaminación. Ésta es una ventaja de la cual disfrutan los más pobres cuando consiguen un ingreso un poco mayor, pero que traerá gravísimos problemas en el futuro. Debería explorarse más en el documento. (e) Hay muchas otras externalidades como daños a la propiedad, o accidentes, que son otro tipo de externalidades, pero las asociadas a la calidad del aire son un factor que contribuye a la generación de más pobreza. En el caso de Lima, se producen 2 000 accidentes de tránsito fatales al año, corroborados. Según estimaciones, solamente por material particulado morirían 29 200, o sea 14 veces más muertes que por accidentes de tránsito. Esta mortalidad resulta muy difícil de comprobar científicamente y es un tema casi transcientífico. En general, la cuestión ambiental en un 80% afecta mucho más fuertemente a la gente más pobre. Pero, afinando las metodologías, en otras ciudades con mejores niveles de calidad de aire, podría haber una comparación muy distinta. Es importante precisar las ciudades y sus características de tráfico urbano, para determinar el grado de externalidad para cada caso. Por ejemplo, en Santiago de Chile, el barrio pobre de Pudahuel recibe gran parte de las externalidades del transporte urbano de toda la ciudad; contaminantes que, por efectos meteorológicos, se depositan sobre esta comuna. Es entonces, el sistema urbano el que está generando externalidades con una dinámica mucho más complicada, y por lo tanto, el análisis de las externalidades deben también manejarse de manera integrada como con la pobreza.

12. Participación ciudadana Sería bueno ver reflejado en el documento un cierto énfasis en el tema de la participación ciudadana, de acuerdo a lo que las leyes establecen en cada caso, país, o ciudad. En Buenos Aires existe una “constitución de la ciudad”, que pone a disposición del ciudadano común ciertos mecanismos concretos de participación que en más de una ocasión se soslayan y/o se evitan, porque a veces no convienen. Desde la legislación existe una defensa para el usuario, para el consumidor, en todos los aspectos; el transporte y uso del suelo es uno de ellos. Esto es válido tanto para el capítulo de pobreza como para el capítulo del uso de suelo y motorización y desarrollo económico, donde sería bueno volverlo a mencionar y recordar. No hablar de la participación en general sino ser más concretos y darle su lugar.

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Revisión de la estrategia para transporte urbano

B.

Autoridades metropolitanas de transporte Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Pedro Benvenuto Rosa Virginia Ocaña y Carlos López Marelia Martínez

•

Expositores

•

Carlos Valdez “Políticas institucionales en transporte urbano: experiencias de las ciudades medias de México”

•

Mauricio Cadaval “Marcos institucionales para el transporte metropolitano”

•

Todos los fundamentos expuestos son de la exclusiva responsabilidad de cada participante al taller que defendió su posición en relación a cada tema.

1.

Los modelos de autoridades en América Latina

En América Latina existe la necesidad de una organización institucional diferente, aunque tienen algunos modelos, unos más exitosos que otros. Sus áreas metropolitanas sufren la problemática de ser mucho más que la suma del resto de los municipios. Pareciera que hay un acuerdo general en que la institucionalidad es el fundamento para lograr el cambio de sistema en el transporte. Éste involucra a las autoridades, a los operadores y a los usuarios que son importantísimos. Involucra además, a todos los mecanismos indispensables para participar a través de leyes, planes, y proyectos. Los operadores del servicio, los técnicos, sean consultores o investigadores, también tienen cosas que decir. Las ciudades disponen de sistemas de transporte y sistema viales, que en teoría tienen una caracterización y en la práctica tienen una función totalmente diferente. Por ejemplo: (a) México necesita lograr la integración de sus autoridades metropolitanas, pero no está de manifiesto la función que desempeñan. Muchas veces tampoco queda explícita la función de los gobiernos nacionales o locales. Son todos, niveles de gobiernos que hay que tratar de integrar, para conseguir entre otros, que el sistema de transportes sea más eficiente y las ciudades más sustentables. (b) Hay ideas, teorías o modelos, como el modelo cámara de compensación en Brasil, que como otros tantos, en la práctica, la realidad es otra. Habría que ver qué ventajas o desventajas tienen estos modelos de autoridades únicas, ver su funcionamiento, y lo que pueda servir para unos u otros lugares. (c) En ciudades de 20 millones de habitantes, las autoridades metropolitanas son completamente diferentes a lo que se requiere en ciudades de un millón de habitantes. En el Gran Buenos Aires hay por lo menos 36 municipalidades, y en todas las ciudades surge el problema de avenidas que pertenecen a dos municipios, con servicios de transportes que están también en las mismas condiciones. (d) En Caracas, Venezuela existe un instituto metropolitano, que legalmente pudiera ser autoridad de transporte, sin embargo, desde la elección de alcalde, llevan cuatro meses de pugna entre el anterior y el actual. Mientras tanto, la ciudad sigue funcionando de una manera desordenada con infinidad de problemas, y no sólo a nivel jurídico. Venezuela tuvo un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), detenido desde 1992 hasta 1998 para la creación de la autoridad única de transporte en el área metropolitana de 42

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Caracas. No se creó y se tuvo que comenzar a realizar los estudios por lo menos para juntar información.

2.

La policía en el planeamiento del transporte

Una de las propuestas del Banco Mundial es la de involucrar a la policía en el planeamiento del transporte y de los proyectos. Esta experiencia se vivió en México y fue negativa. Hubo que echar para atrás la medida, porque la policía tenía un nivel de educación, experiencia, y capacitación específica que no se ajustaban a las necesidades del caso, y que al contrario, se transformó en un estorbo al avance de los proyectos. Es posible que en algunas ciudades donde la policía esté tecnificada la experiencia sea positiva, pero no puede tomarse como una política genérica, sino que habría que tomar en cuenta el nivel de evolución de la misma.

3.

La competencia

La competencia en el mercado es siempre deseable. El informe entrega muchos argumentos a favor de la competencia para “entrar al mercado” pero se debe considerar también la posibilidad de competencia “en el mercado”. Es el momento de decidir los criterios de licitación: (a) La eficiencia se expresa a través del criterio de las tarifas, pero esto no les gusta a los gobiernos porque les quita el poder. (b) El criterio de calificación técnica tampoco es adecuado, porque perpetúa la presencia de las empresas operadoras. (c) Cuando se hace contratación por kilómetro corrido, donde se independiza el ingreso del conductor o del propietario de la empresa, de los pasajeros recogidos, es cuando se producen problemas de calidad en el servicio. Por ejemplo, Curitiba está muy bien administrado, pero por problemas con la cámara de descompensación, la demanda está cayendo poco a poco, igual que en otras ciudades. Que Brasil esté haciendo ahora licitaciones, no es demostración de eficiencia, sino de capacidad financiera de los candidatos a concesionar. Hay muchos problemas en este tema de la competencia para entrar en el mercado y por eso se debe pensar un poco en la línea de cada país. Hay que considerar las muchas posibilidades de la competencia en las calles.

C.

Uso del suelo, motorización y desarrollo económico Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Francisco Martínez José María Fernández Sigala y Ricardo Letelier Fernando Perera

•

Expositores

•

Carlos Ceneviva “Integración de uso del suelo y transporte: la experiencia de Curitiba”

•

Henry Malbrán “Uso de suelo, motorización y desarrollo económico”

•

Todos los fundamentos expuestos son de la exclusiva responsabilidad de cada participante al taller que defendió su posición en relación a cada tema.

43

Revisión de la estrategia para transporte urbano

1.

La institucionalización

La institucionalización en el planeamiento del desarrollo de la ciudad es un problema central que abarca en un todo, los siguientes parámetros: (a) la planeación del transporte; (b) la planeación del uso del suelo, y (c) la definición de las prioridades. Es importante que en los estudios y discusiones de todo proyecto, se tome en consideración tanto a los planificadores del transporte, como por ejemplo, a quienes están construyendo escuelas, o haciendo el plano de uso de suelo, como a quienes estén manejando las actividades económicas y financieras. Es decir, a toda persona vinculada al tema, ya que son varios los profesionales que participan, y todos ellos deberían estar en una sola institución donde se estudien y planeen todos los aspectos del crecimiento urbano de la ciudad. Se debería entonces, inducir a apoyar la estructuración de institutos de planeamiento integrado. Toda discusión técnica entre grupos es mejor dentro de una misma institución y no entre instituciones, que pueden llevar a serios conflictos con peleas institucionales. La tecnología es, sin duda, el mecanismo de integración en todo el mundo, para entender las problemáticas de las ciudades y otorgarle una mayor capacidad de participación en las decisiones. (a) En Chile hay una mala distribución de los medios económicos y muy mala distribución del suelo. El uso que ahora se está haciendo en Santiago del transporte, junto a un proyecto social que servirá de educación, es tan importante como el uso del suelo. (b) En el caso mexicano específicamente, que pudiera ser el caso de América Latina, donde son pocos quienes tienen el conocimiento técnico para llegar a las ciudades y solucionar localmente los problemas, hay una deficiencia en las habilidades de capacidad técnica, coordinación institucional, y de implantación de las medidas. A pesar de contar con las herramientas para combinar la planeación del transporte con la planeación del uso de suelo, ésta nunca se ha llevado a efecto, y se tiene que acudir por ayuda de personas de otros lados, quienes, una vez hechas las directrices de cómo solucionar el problema, se van sin dejar cuadros locales de apoyo a futuro. Luego viene el problema de la coordinación, donde también en México existen problemas con la clara definición de las atribuciones para la planeación e implantación de soluciones. a)

La descentralización

La descentralización en los años setenta fue el gran tema de las políticas urbanas, que hoy en día están limitadas por la pérdida de poder de los gobiernos nacionales, y es un hecho que el tamaño de las ciudades no es cuestión del nivel de desarrollo económico, o del transporte. Hay un estudio de Bryan Berry de los años sesenta, que es quizás el estudio disponible más conclusivo. En los países desarrollados hay muchas ciudades importantes, y los países en vías de desarrollo tienen estructuras urbanas muy buenas como es el caso de Brasil, pero eso no lo hace un país desarrollado. A veces, cuánto mayor es la ciudad peor es el problema, pero una metrópolis en la misma dimensión que Curitiba, va a tener problemas muy fuertes de transporte en relación a la dimensión de la ciudad. b)

La globalización

Con la globalización, las ciudades más importantes podrían conservar su status, o ser aún más importantes, dependerá de hasta dónde habrán de llegar las comunicaciones vía Internet. Se puede comparar la estructura urbana europea de cualquier ciudad que disponga de núcleos de tecnologías muy avanzadas, con Brasil, cuyas tecnologías están muy concentradas en el Estado de São Paulo en el sudeste del país. Esto es, una concentración regional de cosas que están dispersas 44

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en todo el territorio americano, en todo el territorio del mercado común europeo. Entonces, la comunicación en la globalización de hoy en día, tiene un efecto muy grande, si se trata del desarrollo económico, a través de las redes de comunicación de Internet, entre otros.

2.

La planificación urbana con respecto al transporte

El documento del Banco Mundial debería estar más interesado en propiciar una integración a nivel de planificación operativa, separándolo de la parte institucional, política que es un problema de cada país. Para los países y ciudades donde hay poco desarrollo y que en están en la etapa de montar equipos de planificación de transportes más integrales o de planificación urbana, es el momento para que un documento como el del banco sea fuerte. Existe una dicotomía entre los gerentes de la planificación del transporte y la planificación urbana. De los años setenta viene esta mala formación divisoria de quienes planifican y quienes gerencian. Habría que lograr la integración de quien normalmente tienen la responsabilidad gerencial, tenga también la mentalidad de planificador y no generar esta división. Los políticos cambian, pero si dentro de la alcaldía hay un núcleo, por pequeño que sea, es muchas veces el mejor camino para conservar los trabajos técnicos que se desarrollan, y eso no es una teoría. A pesar de la eficacia de los instrumentos de desarrollo urbano que se utilizan, el gran reto lo experimentan las ciudades que ya se encuentran desarrolladas. Cuando se hace una definición sobre densidades urbanas y rutas troncales de transporte en un plan de ordenación urbana, no se excluye el hecho de que haya que intensificar ciertas zonas y hacer más eficiente los movimientos dentro de la ciudad. En las ciudades donde ya hay un vicio implantado, hay que repensar la planificación para conseguir: (i) la sustitución de uso y de densidades, y (ii) que las fuerzas de mercado urbano comiencen a acomodarse; todo esto, de la forma que sea más adecuada para el desarrollo urbano. Para lograr la planificación del crecimiento en las ciudades, se debería empezar antes de llegar al millón de habitantes (caso Curitiba).

3.

El uso del suelo

Habría que revisar las herramientas técnicas de que se dispone para crear un modelo y una planeación efectiva del uso del suelo, y fomentar la mentalidad de construir en proporción al espacio, para luego disponer de los mecanismos con qué controlarlo. La intensidad del uso del suelo, la calidad, si la tierra se está utilizando para carros particulares o se está utilizando para autobuses o para metro, tienen un efecto muy fuerte en lo que es la relación tierra versus transporte. Se deberían buscar otros indicadores más precisos para lo que se quiere obtener. Habría que tomar las providencias, sin grandes intervenciones, reservando el espacio para el transporte, y dándole prioridad a los autobuses que llegarán inevitablemente en algún momento. Todas las tierras alrededor de las principales ciudades de América Latina, están creciendo a tasas muy altas, y no existe justificación alguna para que exista propiedad privada de esta tierra, porque entonces no se cumple ninguno de los requisitos del capitalismo, especialmente donde la oferta crece cuando aumentan los precios. Obviamente hay unos pocos generalmente ricos, que se apropian de unas plusvalías muy grandes y ningún país de este continente, tiene sistemas tributarios realmente efectivos para evitarlo. Se dice en el Perú, que las ciudades crecen espontáneamente, pero eso no es cierto. Los sectores ricos eligen sus zonas de expansión. En el tema de lucha contra la pobreza habría que incorporarlo para que quizás las políticas del Banco Mundial lo tengan realmente en cuenta. Hay que ver cómo se puede planificar la ciudad en forma descentralizada, donde haya de todo en todos 45

Revisión de la estrategia para transporte urbano

los sectores. Eso va a disminuir la presión del transporte en los viajes a la ciudad, de aquellas zonas donde hay movimiento económico, como sucede en el caso de Santiago. Existe del Banco Mundial, la preocupación sobre el desplazamiento de las poblaciones pobres. Como toda política pública, los proyectos de infraestructura del transporte causan la redistribución de la renta, como en toda intervención gubernamental. Cuando un pobre se desplaza es porque busca beneficiarse de una mejor calidad de vida. Pero, los problemas más importantes para el banco radican: (a) en inducir políticas locales y nacionales de desarrollo urbano, y (b) el asunto del aumento de las apropiaciones de uso de la tierra por privados (como sucedió en Curitiba o Bogotá), que es un factor injusto de concentración de renta de ingreso.

4.

Los modelos

En algunos países de América Latina se ha trabajado en modelos bidimensionales sin tomar en cuenta que hay que cambiar toda la estructura gerencial-administrativa, y los tipos de autobuses, adaptarlos a cada realidad. Si no se tiene el cuidado suficiente, una copia sin adaptación puede traer muchos más problemas que soluciones. Del lado de las agencias que lo financian, es importante que sus cuadros técnicos puedan verlo bajo una condición más amplia y general. Y hoy en día se estudian las inversiones del banco en la infraestructura social, de manera de ponerlo más cerca de los sistemas de ferrocarril. En muchos países de América Latina existen ejes estructuradores que se han constituido en forma espontánea, natural, y no planificada. La idea es eficientar estos ejes, tratando de aplicar algunas de las experiencias del caso de Curitiba. a)

Brasil

En Brasil hay un promedio del 25% del espacio urbano, destinado a vías y a espacios públicos para circulación. (i) En Curitiba se planificó previo al crecimiento de la ciudad. Fue un esquema donde se planteó una densidad fija, de la cual se han podido obtener resultados significativos. La ciudad fue desarrollándose cuando ya existía un esquema claramente definido, con ejes troncales y patrones de densidad decrecientes a lo largo de esos ejes. Cuando ésta comenzó a hacer sus corredores, en 1972, el Banco Mundial no creyó que fuera un proyecto posible, dos años más tarde, la administración federal entregó el apoyo para la primera línea, entonces el Banco Mundial prestó su apoyo financiero para otras siete u ocho ciudades brasileñas. Cada país tiene el derecho de hacer sus innovaciones y su búsqueda de soluciones, eso no sigue reglas. El modelo de Curitiba debería multiplicarse, ya que es un modelo de transporte universal, porque es una red integral de transporte, como lo son todos los buenos sistemas de transporte del mundo. Coincidentemente, el mejor de todos los modelos, son las redes de metros, pero no porque son metros sino porque son redes. La mejor de las redes es cuando se tienen 10 ó 15 redes de metros que se integran, donde hay desplazamiento de un punto a otro, utilizando más de una línea, con facilidades de integración. (ii) El Banco Mundial tiene algunos objetivos en sus manos para fomentar la integración de trenes en el transporte público de Río de Janeiro, de una manera muy efectiva, e introduciendo el entrenamiento que es muy importante, para lo cual podría ser muy útil:

46

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•

poner en sus proyectos temas de discusión del transporte público en lo que se refiere a urbanización (han habido becas de estudios de maestrías pagadas por el órgano de transporte), y

•

desarrollar trenes para los suburbios en el proyecto de Río de Janeiro, donde hay un listado de estudios esperando, y que podrían dar paso a la integración.

(iii) Se está tratando un proyecto, también en Río de Janeiro, entre las ciudades de San Gonzalo y Niteroi, donde la plusvalía de la tierra va a ser apropiada públicamente. Se está utilizando esta valoración como una compensación para los gastos de inversión en transporte. La complicación radica en la voluntad política y de coordinación institucional. En este caso, hay determinación política y hay competencia técnica para utilizar los mecanismos legales ya previstos en la legislación brasileña, las llamadas “operaciones urbanas”, que consisten en concesiones de uso de tierras públicas y la apropiación del derecho a construir. Todas éstas, son competencias de la municipalidad, en cuanto a que el transporte público sobre carriles es una competencia estatal, por lo que es un problema de coordinación que se está tratando de suplantar. Un problema político, pero que tiene viabilidad de ser resuelto. La aplicación de estos instrumentos, es casi pionera en Brasil, pero es la única forma de financiamiento de los proyectos de transporte masivo en países de niveles gubernamentales endeudados. No se puede pensar en captar más recursos del Banco Mundial, o del BID, o del mismo Banco del Desarrollo Nacional, mientras que el patrimonio de los gobiernos esté tan comprometido en la renegociación de sus deudas. En cierta forma, un incentivo al empleo de estos mecanismos institucionales de apropiación pública, de valoración de la tierra, no deja de ser también una forma de incentivar o desincentivar el crecimiento desordenado de las ciudades. (iv) El documento no considera la ideología urbanística, y eso es muy interesante. Brasilia, es el monumento del urbanismo modernista donde es imposible tener un programa de transporte público, puesto que la ideología lo impide. Las academias, curiosamente enseñan exactamente lo contrario de lo que es la utilización del transporte público, entregando la idea de ciudades que son contrarias al uso del transporte masivo y que por su naturaleza, exigen mayor calidad de transporte para dejar el uso del carro. b)

Colombia

Bogotá tuvo una apropiación importante de la valorización por parte de privados. Bordeando la ciudad, hasta donde llega la nueva línea TransMilenio, hay unos programas de viviendas, donde una empresa de reforma urbana pública compró unos terrenos de más/menos 400 hectáreas, parte mediante venta voluntaria y el resto por expropiación. Son todos terrenos destinados a vivienda popular, de un costo de ocho a nueve mil dólares con subsidio estatal, y construcciones de 50 metros cuadrados con posibilidades de expansión por USD 1 000 y cuotas mensuales USD 75. Ojalá los sistemas transporte que se están tratando de estructurar fueran tan efectivos y estuvieran tan operacionales para que pudieran generar ese tipo de valorización. Bogotá crece 160 mil habitantes por año; había un plan de expansión que planteaba subir la alta densidad, intentando llegar a 240 habitantes por hectárea, la misma que tiene Manhattan. Sin embargo, las autoridades ambientales, que oficialmente están destinadas a proteger sistemas y ecosistemas muy frágiles, disponen además, de la facultad para definir hasta las más mínimas cosas por considerarlas todas, asuntos ambientales, y entonces prohibieron la expansión. Infortunadamente, las prohibiciones estimulan lo contrario, y en vez de expandirse en forma regulada, inducen a que se expanda ilegal y desordenadamente. Las autoridades ambientales del 47

Revisión de la estrategia para transporte urbano

Ministerio del Medio Ambiente decidieron convertir en bosques nativos, unos valles que desde antes de la llegada de los españoles eran cultivados por los indígenas de esa época. Todas estas experiencias resultan desastrosas para el ordenamiento urbano. c)

Chile

En Chile, la relación entre la planificación del uso de suelo y el transporte público es pobre, se han tratado de integrar programas de formación a nivel académico, para tener la capacidad de ver todos los aspectos del problema, pero a los decanos de las facultades respectivas les cuesta mucho aceptarlo. Lo mismo sucede en las instituciones que tienen el control en segmentos diferenciados, con permanentes disputas sobre de la ciudad. Hubo una proposición de crear una autoridad para toda la ciudad, y así dar solución a este problema. Aparentemente ha funcionado en algunas partes, donde el fenómeno de liderazgo ha logrado romper la discusión. Se está trabajando arduamente en una estrategia concreta para abordar en conjunto y coordinadamente los temas de: • • •

desarrollo de la planificación urbana (el menos avanzado); desarrollo de la planificación de transporte, y el tema ambiental

Si bien en Chile no se ha hecho una copia exacta del modelo Curitiba, se intentó algo similar, con vías exclusivas, y tomando en consideración además, la contaminación y congestión. Este programa tiende a copiar solamente lo bueno del modelo de Curitiba. Lo fundamental de este plan que pretende llegar al año 2010, cuando se celebre el bicentenario de la República, sería lo siguiente: (i) La modernización profunda del transporte, priorizando al transporte público por sobre cualquier otro, rediseñando los sistemas operacionales y de infraestructura (vías exclusivas pistas segregadas y otras). (ii) El desincentivo del uso del automóvil con un conjunto de medidas que se aplicarán en el momento que se den a conocer. (iii)

El desincentivo del transporte no autorizado.

5.

Análisis de impactos

Siempre que se construye algo que genera un incremento en las rentas, en cualquier solución de uso de suelo o de transporte, ocurre lo mismo, y cuando a la ciudad le va bien, las rentas suben igual, y habrá una redistribución de los ingresos. (a) En Santiago de Chile se ha desarrollado una técnica para a analizar estos impactos, para ver qué va a pasar y cuál va a ser la magnitud del efecto que se va a generar. No siempre es tan fuerte en el mediano plazo y toma mucho tiempo para que haya una respuesta. En este caso, las mejoras del sistema de transportes afectan a no más allá de un 30% de la toma de decisiones de las personas. Hay otro 30% que está a cargo de qué pasa con el resto de las actividades, de cómo se van relocalizando. (b) Un ejemplo práctico está en Caracas, donde hay una red vial bastante comprometida, por razones topográficas básicamente. En un área de la ciudad, relativamente cerca de una estación de metro, se construyó un inmenso centro comercial que se dice ser el más grande de toda América Latina. Está básicamente dirigido a estratos de población de ingresos altos y medio altos, y maneja las concesiones de las grandes tiendas internacionales de ropa y calzado. 48

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Al analizar el problema, se vio que los permisos de construcción se dieron en conformidad, para construir una cosa que ha generado un impacto increíble en el tráfico de las zonas aledañas. El inmenso terreno fue evaluado, cumpliendo efectivamente con las densidades que permitía la ordenanza municipal y con el número de estacionamientos requeridos. Al cuestionamiento relacionado con la demanda de servicios públicos, electricidad, y red local, los promotores lo resolvieron, instalando dos inmensas plantas dentro de las instalaciones del centro comercial: una de tratamiento de aguas servidas, y otra de generación de electricidad. En la práctica, se construyó y un inmenso centro comercial que ha creado un inmenso caos de tránsito que ha obligado a la alcaldía a estar: (i) cambiando flechados continuamente; (ii) moviendo los pasos peatonales de un sitio a otro, e inclusive (iii) comenzaron a ampliar algunas de las aceras. Todo esto ocurre en un área aproximada de más menos diez a quince cuadras, y presenta un impacto inmediato, sin hablar de lo que es el impacto de los viajes en la zona. Éste es un tema que debe evaluarse, en términos de herramientas de planificación. Definitivamente, ahí el error radicó en el permiso, porque la herramienta que está siendo utilizada en este momento para el otorgamiento de los permisos que son densidades no es la más apropiada. Si el permiso hubiese sido dado o si la ordenanza que es el instrumento legal hubiese contemplado índices de generación de viajes tanto en auto particular como peatonal, esta situación hubiese sido diferente. A lo mejor un centro comercial de esas magnitudes no habría sido aprobado. Definitivamente la falla está en todos los niveles, tanto en los niveles de elaboración de planes como en la implementación y su gestión. De alguna manera tienen que incorporarse en los mecanismos legales de seguimiento y supervisión a la implantación de generadores, algo que permita que el promotor esté implicado económicamente en los costos que se requieren para dar soluciones a los problemas ex post. No puede ser posible que una vez instalado un centro comercial con todos los permisos otorgados, todos los costos sucedáneos sean de la alcaldía, tan sólo porque el promotor salió de la fase del permiso. Este caso es particularmente grave, porque por razones de seguridad personal, la diversión y esparcimiento de la gente se está concentrando en centros comerciales, convirtiéndose en una moda muy explosiva en todas las ciudades grandes. En definitiva, el documento debe establecer alguna revisión de los mecanismos con los cuales se está planificando y evaluando el impacto del transporte y cómo se está haciendo un seguimiento de acciones que lleven a cabo promotores urbanos derivados.

6.

Segregación social

En cuanto a la seguridad en el transporte público, en la medida en que los estratos altos, de alguna manera se vean forzados a tener que utilizar el transporte público de cualquier tipo, ya sea por restricción al uso del automóvil particular, o por falta de estacionamientos, o por cualquier otra cosa, pues será ésta, la mejor garantía de que habrán sistemas de transporte público seguros, cómodos, y de gran calidad. América Latina generalmente no dispone de buenos sistemas de salud pública, o de educación pública, así como tampoco tiene buenos sistemas de transporte público, porque los estratos altos no utilizan ni la salud, ni la educación, ni el transporte público. El día en que por cualquier razón se vieran obligados a utilizar el transporte público, todas las teorías discutidas se resuelven en cosa de dos o tres años a más tardar, y entonces surgirían los mejores sistemas posibles de transporte público. Obviamente, quienes tienen el poder son quienes tienen automóvil, y generarían las presiones necesarias para construir más vías para hacer transporte público más efectivo. 49

Revisión de la estrategia para transporte urbano

(a) En el estudio de Buenos Aires, se vio que una de las barreras más grandes para el uso del transporte público es la seguridad personal y ésta, está muy vinculada a la segregación. Por lo menos en este caso, en los últimos diez o quince años, toda la política de asentamientos, favorecida por la privatización de los accesos a Buenos Aires, que han mejorado enormemente a raíz de los peajes, ha tendido a la segregación y no a la integración. Se genera un círculo vicioso espantoso donde la inseguridad fomenta la segregación y la segregación aumenta la inseguridad. Esto sólo se puede cortar desde las políticas públicas. El documento de políticas del Banco Mundial no toca este tema. (b) El fenómeno de Santiago y su gran segregación socioeconómica, donde la gente no se va a ir a vivir al extremo poniente de la ciudad, ni se va a crear desarrollo allí, sólo porque construyeron un metro, a pesar de que el mismo metro llega al sector poniente, exactamente igual que al sector oriente. Sin embargo, el sector oriente se desarrolló de tal manera, que hay que entender primero qué es lo que va a pasar y hasta qué punto se van a generar los efectos esperados. Conociéndose estos efectos, habría que ahondar más en algo que el documento del Banco Mundial propone, todavía muy inicialmente, y que es la idea del equivalente a la tarificación vial (road pricing) incluyendo la plusvalía de la tierra (land pricing). Tratar de utilizar técnicas ya sean de subsidio o de impuesto, de tal manera de lograr una mejor ciudad.

7.

El transporte privado

Desde el punto de vista del Banco Mundial, hay que poner acentuación sobre los lineamientos básicos de la economía. El tema de fondo es que el actual sistema de transporte está colapsando, mientras las ciudades siguen creciendo de forma inorgánica. a)

Las autopistas

Siempre que se hace una autopista, se reduce la densidad de las ciudades, sin contar con la valorización de terrenos que los sistemas tributarios no gravan suficientemente y el costo social que conlleva, independientemente de que sean pagadas por peajes, porque deterioran terriblemente la calidad humana de la ciudad. Son barreras para los peatones, generan ruidos, generan contaminación, deterioran el entorno y además, tienen un efecto negativo de expandir la ciudad. De no haber una restricción drástica en el uso del automóvil, siempre va a haber presión política para que se hagan más autopistas, las que van induciendo a la expansión y deshumanización de la ciudad, independientemente de que existan todos los sistemas de transporte masivo. París, con los mejores sistemas de transporte masivos del planeta, su uso se encuentra estancado. Mientras tanto, está en un proceso acelerado de urbanización, sufriendo un incremento anual del 4% en el uso del automóvil desde hace veinte años. En ninguna parte del mundo la disponibilidad de transporte público masivo de primera calidad ha logrado desestimular el uso del automóvil en las urbanizaciones. Con respecto al uso del suelo de la ciudad, la idea de desincentivar el uso del automóvil va a ser efectiva siempre y cuando haya un excelente servicio público que es a lo que se tiende llegar. Pero nunca se va a poder eliminar la aspiración de la gente de tener una vía a mejor y usar sus automóviles para salir de la ciudad. b)

El automóvil

Éste no es un asunto de ni voluntades ni de obligaciones, ni obligatoriedad ni de medidas coercitivas contra la automóvil. Obligar a los automovilistas a no usar su automóvil durante dos años seguidos no va a mejorar el transporte público.

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Por otro lado, los automovilista no están pagando los costos de sus decisiones de usar el automóvil, a diferencia del transporte público. El transporte público sí lo hace a través de la tarifa. Las tarifas pueden ser más o menos adecuadas a los costos de transporte pero en general, tienen un acercamiento bastante correcto. Debido a las presiones de ciertos grupos, y debido a la falta de una política clara de los organismos multinacionales como el Banco Mundial y de los gobiernos, no existen políticas que tiendan a hacer que los costos de transporte de los automovilistas sean internalizados por ellos mismos. Lo que pasa en la práctica, es que los automovilistas están generando decisiones irracionales sobre ellos mismos y sobre el sistema. El problema de transporte de la ciudad es un problema dual. No se saca nada con invertir grandes cantidades de dinero en modernizar el transporte público si a al vez, no se hace nada por internalizar los costos de transporte privado a través de algún tipo de tarificación vial o de otros mecanismos que lo permitan. Los equilibrios resultantes de una sana economía en el mercado del transporte, es lo que va a entregar las soluciones más allá de las medidas coercitivas o de las medidas voluntaristas que la autoridad pueda tomar. c)

¿Qué ocasiona que en una ciudad donde hay crisis, la gente compre autos?

Es un fenómeno similar al de Venezuela, donde se hizo una encuesta de opinión que reflejaba que: (i) las personas de la clase media, es decir los nuevos pobres como se citaba anteriormente, si no pueden comprarse una vivienda se compran un auto, así como (ii) el pobre que no se puede comprar un auto, se compra un televisor. Es un asunto de status y de valores implicados en todo esto: cómo y contra quién se está compitiendo. d)

Como planificadores de transporte público: ¿Cuál es el mercado que se quiere captar, cómo lograrlo y contra qué se está luchando?

Definitivamente es el mercado de los que usan autos particulares, porque el que usa transporte público ya es cautivo de él. La propaganda gubernamental en las calles, que muestra los logros de sus municipios llega a todos los ciudadanos. Es importante entonces, utilizar la gestión pública como instrumento para captar a la gente hacia las ventajas de este producto. El tema de la promoción es lo más importante para que el ciudadano común entienda los beneficios y comience a cambiar sus valores poco a poco: • •

e)

el viajar en autobús no es pérdida de status; el caminar unas cuadras es bueno para la salud y permite socializar La encuesta

En Cambridge sucedió un caso interesante. Después de un análisis de los programas, se hizo una modelación de cómo iban a ser las ciudades. Se indagó luego a través de encuestas, dado que el comportamiento individual de las personas difiere al social. Lo interesante fue que habiéndose entregado la opción “A” como resultado, desde el punto de vista de la eficiencia del sistema, cuando la gente vio lo que arrojarían las alternativas, eligió la “B” como la ciudad deseada. La opción “A” era una sociedad basada en el automóvil básicamente, y la “B” era una sociedad muy restringida en el uso del automóvil y altamente desarrollada en sistema de transporte público. Allí, la elección es fundamental y por lo tanto, la tecnología aparece como un componente de solución para entregar la información completa a quienes finalmente van a vivir en la ciudad, y no a parcelas de poder, que pueden tomar decisiones bajo sus propias convicciones.

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Revisión de la estrategia para transporte urbano

D.

Opciones en transporte masivo Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Pedro Benvenuto William Aquino y Darío Hidalgo Pedro Benvenuto

•

Expositores

•

César Árias “Dando prioridad al transporte público: la experiencia de Quito”

•

Rodrigo Azócar “Las experiencias del metro de Santiago de Chile”

•

Todos los fundamentos expuestos son de la exclusiva responsabilidad de cada participante al taller que defendió su posición en relación a cada tema.

1.

Opiniones sobre el documento del Banco Mundial

(a) Quienes se encargan de desarrollar el transporte masivo (intelectuales, políticos, periodistas, consultores), generalmente ninguno o muy pocos lo usan. Resulta entonces, muy fácil hacer diagnósticos, comentarios, o preferencias, de algo que se desconoce, pero muy difícil entender y satisfacer las verdaderas necesidades de quienes sí lo usan. El usuario de transporte masivo tiene cada día exigencias mayores en cuanto a confort y a calidad, y requieren de particularidad. El principal eje de trabajo del Banco Mundial dentro del proceso que se está tratando para el transporte público debería ser la supervivencia en que se encuentra el ciudadano (homus urbanus). Cuando el 50% de la población está viviendo en la ciudad, ya no es una cuestión de pobres, sino que es una cuestión de todos. La primera prioridad en las políticas del Banco Mundial, es el transporte masivo, y todas las políticas van en la dirección de grandes capacidades relacionadas a grandes polos generadores de viajes. Se podría, dentro de lo posible, tratar de vincular la política de transporte con alguna política más globalizada de la ciudad, así como la necesidad que se viene formulando, de que interactue con otras políticas a nivel mundial, como es el caso del Fondo Global para el Medio Ambiente (Global Environmental Facility (GEF)). En este fondo se establece que es política del GEF, como acuerdo de la sociedad mundial que quiere combatir el tema del cambio climático, el uso exclusivo de la biomasa gas y del sistema eléctrico, descartando en todas sus opciones el combustible fósil. Esta megapolítica que se establece en un organismo paralelo, es conveniente compatibilizarla con este documento del Banco Mundial que igualmente va a tener una trascendencia al mismo nivel. (b) Del documento se desprende que la política es integral. No obstante, debiera tener la siguiente primacía: (i) transporte no motorizado; (ii) transporte masivo prioritario sobre todos los demás, y (iii) restricción a los vehículos particulares tanto en tarificación vial como en el libre tránsito. Con el fin de lograr una buena evaluación social de proyectos, el documento debería considerar exhaustiva y comprensivamente los temas: (i) de la congestión; (ii) de la contaminación; (iii) del uso del suelo, y/o (iv) de los incentivos de la autoridad para la localización espacial. El Banco Mundial, por lo tanto, debería mantener una política muy clara de operación para el sector privado e impulsarlo a operar estos sistemas.

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2.

Esquemas de gestión

Como recomendación general y metodológica de trabajo, las consultorías contratadas en el marco de proyectos de transporte urbano, no deberían trabajar aisladas de la administración, como sucede en la mayoría de los casos, porque su trabajo se desaprovecha, al no ser conocido por la siguiente administración. Se contratan muy buenos consultores quienes entregan informes muy bien estructurados con la información recopilada, pero éstos quedan archivado, porque no hay una activa participación de las autoridades en todo el proceso. Falta coordinación entre los tiempos de preparación de los proyectos, con los tiempos políticos de toma de decisiones. Sería recomendable que el banco exija, de alguna manera, que haya una activa participación, que se formen comités permanentes de trabajo, y de esa manera, también se apropie algo de la tecnología y conocimiento que se desarrolla en ese proceso. El banco también debiera apoyar los esquemas de gestión, para que se involucre a los operadores privados, lo que va asociado al punto de las consultorías. Debería parar de trabajar con el operador privado en el fortalecimiento empresarial y enseñarles las bondades de un cambio de mentalidad, un cambio de negocio. El técnico tiende a desligarse de la parte práctica y a discutir con el operador privado, cuando la base del éxito de la implantación de algunos proyectos, es que el operador privado de hoy, sea quien gestione y se haga parte del sistema. En Bogotá se trabaja con el apoyo del Banco Mundial en la preparación de algunos de los componentes de la estrategia de movilidad, pero esta administración sólo tiene tres años y mientras se gestiona todo el proceso de preparación del proyecto, de pronto se pierde la ventana de decisión política que es muy importante. La ventaja es que garantiza continuidad hacia el futuro aunque haya cambio de administración. La experiencia con las consultorías fue muy buena, porque significó un apoyo a la gestión del grupo de trabajo. De esa manera fue más fácil implantar las recomendaciones, porque se evaluó su factibilidad en el mismo proceso; no era una recomendación general, sino que se discutía sobre hasta dónde se podía poner en práctica. a)

Estudios de factibilidad

La gran cantidad de estudios que se hacen en las ciudades de casi todos los países están mal hechos; son muy exagerados, suponen una demanda mucho mayor que la realidad. Hay gobiernos que por razones políticas, triplican los resultados de los estudios realizados por expertos, transformándolos en estudios de factibilización en vez de estudios de factibilidad y eso es muy delicado. Se debería pensar en la viabilidad de las ciudades y no exclusivamente en el transporte público como solución en sí mismo, sino como inserción en esa factibilidad. La dificultad que surge entre las políticas presentadas por el Banco Mundial, los otros bancos en desarrollo de los países, y los modelos de variación de estudios de factibilidad económica, es que estos últimos, en general, son una ventaja para las inversiones de automóviles o para las áreas muy ricas. Es decir, hay un conflicto entre los modelos de variación de estudios de factibilidad y las políticas para los pobres. Hay que decidir y explicitar mejor cuales son los beneficios económicos y cuál será la variación de éstos. El eje de los estudios de factibilidad debe incluir la inversión que deba hacerse en transporte, porque si no, las carreteras y túneles urbanos van a tener siempre la prioridad. b)

El Estado regulador

El Estado no debiera perder la competencia de ser el regulador y en el caso del transporte, no puede salirse del sistema y dejar de regular, su papel es clave. Es importante además, tener claro que los incentivos tienen que ser los adecuados para que los operadores tengan el aliciente para ser eficientes. 53

Revisión de la estrategia para transporte urbano

No estaría bien variar la antigua política del Banco Mundial donde el sector público intervenga en la operación, como el operador del transporte, la experiencia ha mostrado su ineficacia. Hay ejemplos sin embargo, donde tanto la operación como la actividad financiera se han dado con criterio y eficiencia, son los casos del metro en Santiago de Chile y el carro eléctrico (trolley) en Ecuador. Sin embargo, la operación pública siempre está sujeta a los cambios políticos, y a la visión de un alcalde con otro, lo que puede hacer que un sistema público sea exitoso o catastrófico. En ciudades como Lima por ejemplo, resulta muy peligroso pensar en convivir con algunos sectores de transporte (marginales, pequeños, informales) o que se les pudiera dar otro tratamiento, lo que podría llevar a ocupar espacios que son claramente de transporte masivo. De hecho, se están perdiendo ejes importantes de la ciudad, y en este sentido, el Estado, la autoridad, el gobierno local, debería preservar estos ejes y darle la preferencia que requiere el transporte masivo. c)

Las infraestructuras

Debería quedar más claro el papel del Estado y no dejar tan ambigua la infraestructura pública con la operación privada, como principio de trabajo. Posiblemente se logren algunos esquemas intermedios, con excelentes empresas de carácter público. Puede justificarse, en términos de que si la infraestructura privada de transporte es subsidiada con recursos públicos, ¿por qué no entonces, subsidiar a la infraestructura pública de transporte con recursos públicos? Ahí está el sesgo con que siempre se ha favorecido al privado, financiando completamente su infraestructura, sin cobrarla pero diciendo que se cobrará. Es indispensable una infraestructura para llevar transporte público a los barrios marginales; ya que en las afueras de la ciudad la gente se queda cautiva porque o es de pésima calidad o no existe, y aunque la familia disponga de un vehículo éste no da abasto para todos.

3.

Gestión del empresario privado

(a) Está bien el fortalecimiento institucional, y el apoyo a las entidades locales en la capacidad de gestión y en la formación de técnicos a nivel de gobierno local, pero es también importante el fortalecimiento de los empresarios en la administración de sus empresas de transportes. ¿Cómo se puede hablar de mercado si hay empresarios, que por ejemplo, no llevan una contabilidad? (b) El sector transportista siempre está interesado en comprar buses nuevos, en renovar su flota u otras mejoras, ese es un incentivo importante para canalizar y ver cómo se va cambiando paulatinamente la situación de los empresarios, porque sin ellos no se puede hablar del libre mercado. Dentro de las incorporaciones a las políticas tecnológicas, y para ayudar a tener un transporte mucho más sostenible en el largo plazo, debiera considerarse que en algunos países, aún pudiendo incorporar buses modernos para darle mayor confort a los usuarios, se vienen usando chassis de camión para transportar a las personas. (c) En la mayoría de los casos, la eficiencia en la operación depende de muchas variables que en ocasiones van creciendo desmesuradamente y aún con una operación eficiente se vuelven imposibles de manejar, como son por mencionar algunos: (i) la localización de los recursos; (ii) la antigüedad; (iii) los compromisos con sindicatos, o (iv) los costos sociales indirectos. Los incentivos ayudan a la eficiencia económica de los operadores. La diversidad de operadores también es parte de la eficiencia por la competencia. En definitiva, habría que premiar a aquellos que son más eficientes. En Toronto por ejemplo, la operación del metro se va licitando cada tanto tiempo para no dar paso al desgaste natural de un mismo operador, y mantener así un servicio siempre eficiente. 54

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(d) Incorporar también, políticas para mitigar externalilidades podría ser un elemento de ayuda para crear precisamente esta visión de lo que se quiere, en términos de favorecer al transporte público masivo, toda vez que se parte del concepto de que quien crea la externalidad debe pagarla. (e) El enorme crecimiento y maduración del empresario argentino le ha permitido no sólo manejar el transporte masivo automotor sino que también ha sido exitoso como operador del transporte ferroviario. El operador privado es fundamental en la experiencia argentina, donde la operación del sector por el Estado no ha funcionado; el camino es la privatización. En los últimos proyectos realizados en América Latina por la empresa mexicana Cal y Mayor y Asociados D.F., como son: (i) el metro de Bogotá; (ii) el metro de Cali, y (iii) el metro de Lima, se ha estado pensando en una operación manejada por privados, en una mezcla donde la concesión, incluya la operación de los sistemas.

4.

El financiamiento

El financiamiento resulta mucho más fácil cuando se trata de empresas que trabajan con transportes masivos porque se garantizan mejor. Sin embargo, existe también el lobby de pequeños equipos de transporte en las ciudades de todo el mundo y más todavía en América Latina, donde van creciendo cada día y que no se sabe cómo se van a financiar. La prioridad, definitivamente la tiene el transporte masivo, y darle una atención mayor a este tipo de transporte colectivo fraccionado a pequeña escala, impone serios problemas institucionales, de gestión y de financiamiento para el banco. Se trata de ir agotando los diversos niveles de tecnología, lo que es una dirección bastante clara. El financiamiento en sí es un problema en términos políticos, de continuidad de los alcaldes quienes desean hacer obras y recibir el reconocimiento ciudadano como en los casos de Quito (3 años) y de Bogotá (4 años). Hay en estos momentos un financiamiento del BID, que está muy interesado en el proyecto de Quito, pero el alcalde no quiso, porque se demoran mucho. Esa es una de las trabas en términos de oportunidad del financiamiento, tal vez se pudieran agilizar haciéndolas directamente con los municipios sin pasar por el gobierno nacional, porque sucede que a veces el gobierno nacional es de diferente partido al del gobierno local, entonces no hay interés en ayudar a esa municipalidad determinada. El documento no habla casi nada del financiamiento del sistema de telemático (Intelligent Transport Systems (ITS)), y esto es muy importante porque apoya el asunto de la demanda. Hay que disponer de espacio para su instalación. a)

Las garantías

El banco exige garantías soberanas de nivel nacional, es decir, que haya una participación también mayor de los presupuestos nacionales en los temas locales con criterios de eficiencia y eficacia, pero el problema se resuelve localmente, como pueda la ciudad. El banco ha conocido muchísimo el sistema de garantías comerciales del Estado, en todo el tema de gestión de proyectos donde se facilita la participación privada. El proyecto se vende, se coloca, pero después tiene un costo fiscal gigantesco, tanto para la autoridad local como en algunos casos, para la autoridad nacional. Deben buscarse las recomendaciones que haga el banco para minimizar este tipo de garantía en los esquemas de participación privada. A veces resulta muy difícil colocar un proyecto por la condición de que si es o no bancable ante organismos financieros. En Bogotá se están sufriendo los costos en el país, con otros esquemas de participación privada que, desafortunadamente, sobre la visión que había en ese momento eran caros. 55

Revisión de la estrategia para transporte urbano

La situación económica del país cambió y ahora el costo fiscal es importante pero cuando se puso en práctica, era imposible de observar. Son esquemas de riesgo para las finanzas públicas del país, y de alguna manera la política del Banco Mundial podría colaborar en este aspecto. b)

Inversión privada

La realidad es, que los beneficios económicos, es decir, los retornos y tasas de intereses financieros, son muy distintos en la operación privada entre caso y caso. Las experiencias de Quito, Bogotá y Santiago indican que hay niveles de inversión perfectamente justificados cuando existe gran demanda y buena atención del servicio requerido. El valor de eficiencia económica es primordial, y las ciudades deben optar en primer lugar, por tratar de extender las líneas con buses de alta capacidad. Sin criticar a Santiago de Chile, sorprende que no se haya considerado la evaluación de alternativas en las expansiones, siendo que éstas, podían haberse hecho por el mismo metro pero con otras tecnologías. En Brasil se habla mucho de retornos del 10, 12 y 13% pero en un análisis ex-post de carreteras del sistema del transporte público, ningún caso fue menor a 18, 20 y hasta 22% al año. No hay intereses más bajos, porque el costo de oportunidad del sector privado es mucho más alto, es decir, que si no hay un buen retorno ningún privado pone su dinero. Entonces, cuando el privado se compromete a colocar el dinero, después de un tiempo, reduce las inversiones y desplaza los plazos de inversión. Esta práctica existe en Río en dos de los tres casos de transporte público privado: (i) donde el sistema de ferrocarril urbano tiene hoy un déficit alto, y (ii) el metro está con inversiones de mantenimiento más pequeñas. Hay que estudiar esto de los “beneficios económicos” con los “retornos privados”, ya que no hablan la misma lengua y son intenciones que deben dejarse muy en claro.

5.

El uso del suelo

Las ciudades están cambiando mucho más rápidamente de lo que se alcanza a percibir. Existe una realidad, una tendencia, que va en sentido opuesto al transporte masivo. El uso del suelo se hace cada día más disperso; aumentan los subcentros y las ciudades pierden densidad. En el pasado las personas necesitaban acudir al centro: (i) a trabajar; (ii) a los asuntos de salud; (iii) a adquirir bienes, y/o (iv) requerir servicios. Hoy en día éstos funcionan también en la periferia. Todo lo anterior, da entonces origen a la cultura del transporte privado que crece en casi todas las ciudades del mundo, son muchas las personas de clase media y media alta, que para sus desplazamientos diarios, están utilizando: (i) el automóvil personal, y/o (ii) el transporte informal de pequeños vehículos (vans). Se debe apoyar entonces, al transporte público masivo en todas sus formas, como el gran eje del desarrollo; sobre todo en las grandes ciudades, ya sea en metros, trolleys, o carriles exclusivos. Hay que tratar de revertir la fuerte tendencia imperante en América Latina de reducir la densidad por hectárea de habitantes, aumentando su extensión. En la actualidad, el transporte público está destruyendo las ciudades, y éste es un riesgo muy alto para los ciudadanos. En el caso de Lima, se está implementando un programa que responde más a un criterio político que de racionalidad en la ubicación de nuevos asentamientos residenciales para la población de escasos recursos; lo que además se ve reforzado por: (i) la inexistencia de un buen sistema de transporte público, y (ii) por la carencia de políticas en la localización de nuevas inversiones. Es indispensable disponer de un esquema estructurador del orden y racionalidad en el transporte integrado, con diferentes modos, y compatible con las políticas de uso de suelo. 56

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a)

La descentralización

El tema de la importancia de las ciudades en las economías nacionales, y el tema de la descentralización, no atendían debidamente las decisiones a las personas, sino que estaba siendo utilizado para deshacerse de algunos problemas desde el nivel nacional hacia el nivel local. Esto de la descentralización de la ciudad, no quiere decir que la persona no se traslade de un lugar a otro, sino que requiere de otro tipo de servicios. No son servicios de gran volumen, sino carros pequeños y medianos para rutas puntales, es decir, servicios diferenciados. Realmente la gente busca servicios que tengan otro grado de confort y no sólo en transporte de grandes equipos que lo lleven lentamente y sin mucha o escasa comodidad. Esta es una situación que hay que tener presente y no necesariamente se traduce en transporte informal irregular clandestino, hay servicios regulares que ya lo están haciendo con mucho éxito. b)

Transporte urbano

El Banco Mundial ha hecho con un gran esfuerzo un proyecto para Perú, que se llama “el corredor vitrina” que, en una primera etapa, costaría USD 43 millones y podría solucionar grandes problemas. Cuando este proyecto se llevó a la municipalidad de Lima, el argumento fue que no tenía recursos; pero hoy en día, con gran publicidad en los periódicos que se distribuyen por toda la ciudad, la municipalidad dice que va financiar con recursos propios tres pasos a desnivel. Se produce aquí una contradicción donde la ciudad que dice no tener recursos, pero por otro lado, publicita otro proyecto ya desarrollado. Es así como no se promueve la eficiencia en transporte público como prioridad política. A pesar de que la nueva postura del banco es apoyar todas las modalidades del sistema de transporte masivo, Lima no contó con el apoyo necesario al inicio de sus proyectos. Sería recomendable que en el futuro, se pueda considerar un solo gran proyecto de transporte público masivo, donde el tren eléctrico y los corredores de autobuses sean concebidos integralmente. c)

Paraderos iniciales y terminales

En el caso específico del Perú, las rutas terminan en algún lugar que hoy ya es zona residencial; y la sociedad va de alguna forma, expulsándolos fuera de la periferia de la ciudad y esta expulsión de las rutas indudablemente los hace más lejanos y no por petición del transportista sino por la sociedad. A la larga, esto incorpora un problema de ineficiencia productiva porque el pasajero/kilómetro resulta totalmente ineficiente. El transportista, por el otro lado, se ve obligado a ubicarse en zonas muy pobres donde no hay acceso de agua ni luz eléctrica. Los autobuses por lo tanto, se quedan muy sucios y los aborda la gente más pobre, y aunque la ruta pasa por la zona de clase media alta, esta gente simplemente no los toma. Si bien es cierto, la zona media alta tiene transporte propio, ésta no los toma por problemas de seguridad. Dicen que allí va gente muy pobre que los pueden robar; además de que son gente que no tiene agua, por lo que tienen muy mal olor y no desean que ese mal olor se les incorpore a su ropa. El no prever lo que se podría llamar un “mobiliario urbano”, para que paraderos finales e iniciales se incorporen dentro de la ciudad favorece la gestión ineficiente. En el año 1981 se exigió que se incorporaran los paraderos finales en los nuevos programas de viviendas en el Perú, lamentablemente sólo se pudo hacer en conjuntos habitacionales.

6.

Política tarifaria

El sistema de transporte, como tantas otras herramientas, no es la fórmula para solucionar el problema de acceso de los pobres a los determinados bienes de consumo masivo o importantes. 57

Revisión de la estrategia para transporte urbano

a)

Tarifas diferenciadas

Se necesita tener mayor flexibilidad con la política tarifaria para poder atraer nuevamente a los usuarios al sistema de transporte urbano masivo y la tarifa única es un obstáculo en el mercado del transporte urbano de las ciudades modernas y eficientes. Se necesitan tarifas: diversificadas; integradas; temporales; boletos que se puedan usar durante todo el mes; valores específicos, dependiendo del tipo de confort que ofrezca el transporte en sí, y/o, todo aquello que signifique diversificación: (i) Se requiere, para la sobrevivencia de los ciudadanos urbanos, poner más énfasis en los modos de transporte de cantidades reducidas, que atiendan demandas menores y más fraccionadas. Es decir, salir de la línea de padronización de grandes volúmenes y pasar a considerar la diversificación de movilidad, aunque lo necesario sea la solución masiva. Se debería evolucionar a sistemas en los cuales exista tarificación por distancia y que ésta premie aquellos operadores que son más eficientes para evitar los subsidios entre operadores. (ii) Es importante el tema de la integración tarifaria, es decir, facilitarle las condiciones al usuario y al operador, para que las personas que entren al sistema tengan costos de transacción pequeños al cambiarse de un sistema al otro. Eso no implica tarifa única, ni tampoco implica a priori, sistemas tarifarios con subsidios cruzados entre operadores porque eso distorsiona la asignación recursos y hace que el tema de la eficiencia no sea estandarizado por todos los operadores en la misma forma. (iii) En el pasado, la facilidad de gestión justificaba la tarifa única en Brasil, pero hoy en día la automatización en la recaudación de tarifas hace innecesaria esa práctica y es posible tener sistemas de integración sin necesidad de terminales, ni de tarifa única. Es más, se pueden tener 500 tipos de tarifas sin ningún problema operacional. El costo del transporte para el usuario está cada vez más alto, sobre todo en las ciudades brasileñas, porque la relación pasajeros por kilómetros (IPK) baja cada día. Las personas que antes hacían un viaje de 600 ó 1 000 metros, hoy van a pie porque resulta muy cara la movilización de corta distancia. La pérdida de demanda es resultado de la tarifa única. Cuando en Chile se liberó el precio del pan, que es el alimento más básico que puede tener una familia pobre, el mercado se encargó de propiciar esta liberación. No quiere decir que se deberían tener sistemas de tarifas libres, sino sistemas de regulación en términos de incentivo de la autoridad o desregulaciones, que hagan que los operadores tengan o simulen el caso de una empresa que está en competencia y que tiene incentivos para ser eficiente. b)

Tarifa única

(i) Aunque el sistema de tarifas esté al servicio del usuario, éste debe ser estructurado de la forma más simple y conveniente para ellos. No se puede pensar en sistemas complejos que teóricamente podrían funcionar pero que en la práctica serían una confusión. El principio tarifario debe ser un principio de integración y de simplicidad; y al poder público le cabe la regulación y el equilibrio del sistema. En este sentido es muy válida la adopción de tarifa única, que es conveniente tanto para el usuario, como para el Estado. Al único que no le conviene es al transportista de autobús, a quien le gusta más la libertad tarifaria, para operar el mercado del transporte como que si fuera un mercado de mercancías en general; cuando la verdad es que se trata de un servicio esencial, que debe ser resguardado por el poder público. (ii) Existe tarifa única en el 80% de las grandes ciudades brasileñas. Los pobres que habitan en la periferia hacen viajes más largos mientras que los ricos que habitan las áreas más 58

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próximas al centro hacen viajes más cortos. Quienes más usan el transporte público urbano son los más pobres, y las diferencias de ingresos entre ellos son mínimas. Entonces este tipo de subsidio cruzado entre los que hacen viajes más largos y los que hacen viajes más cortos, no tiene sentido ni se justifica, este es un sistema que no es racional ni social, el subsidio de pobres debe ser para pobres. (iii) En Quito, las encuestas averiguaron por qué a la gente le gusta el trolley. Se suponía que era porque no contamina, o por su rapidez, o mayor confort; pero lo que el 90% contestó fue que es rápido y pagan una sola vez, hay tarifa única. El criterio de tarifa única es muy importante para el usuario. En esta misma ciudad, se están tratando de automatizar las tarifas, los boletos y las tarjetas. Sin embargo, esta experiencia no ha sido la más feliz; se necesita evolucionar más para utilizar este sistema. Las tarjetas no se han podido vender, hay alrededor de 200 mil tarjetas archivadas, porque mucha gente tiene el dinero justo para el pasaje de ida y desde el destino se consigue el dinero para el pasaje de vuelta. El 80% de la gente viaja con el pasaje para el día. En las transferencias, en terminales versus la utilización de un ticket, se necesita disponer de un espacio físico para que la gente pueda transferir, y ese sería el criterio de la tarifa única en ciudades donde están funcionando bien. (iv) La tarifa única prevalece en muchas ciudades incluso de Europa. En varias ciudades alemanas disponen de sistemas muy sofisticados de tarjetas inteligentes, que se reparten de acuerdo a porcentajes que suponen que tienen en la participación modal los distintos agentes. Si la integración tarifaria significa que la persona pasa una sola vez por un sistema de peaje y se mueve dentro de la ciudad sin ningún problema, lo importante es que el sistema sea capaz de sostenerlo. c)

Los subsidios

Se necesita un buen proyecto de subsidios, con un esquema que dentro de lo posible, sea conocido, transparente y ojalá, esté focalizado hacia la demanda, teniendo la posibilidad de elegir. Hay subsidios en los cuales a los operadores se les entrega una cierta cantidad de millones de dólares al año, situación en que no es posible medir eficiencia ni tampoco es proclive a la competitividad. Si es el Estado quien subsidia, tendría que buscar fórmulas eficientes para que sean los operadores privados quienes compitan por este subsidio. La intervención no es dejar hacer, sino una intervención de regulación lo más pequeña, temporal y eficiente posible. En general, las tarifas en América Latina son todas muy bajas. En Brasil existen ciertas diferencias, pero hay que entender que si no hay capacidad de pago, habrá que subsidiar las tarifas. En Alemania y Austria, el 50% de los transportes urbanos son subsidiados.

7.

El transporte público

a)

La integración

Antiguamente, la política del Banco Mundial no era afín al sistema de metros, por deficiencia económica. Hoy en día, el metro es una tecnología que se necesita, pero las ciudades deben pensar también, en soluciones que ofrezcan la misma cobertura, como son las redes integradas. Sin embargo, la política del banco hoy, trata principalmente: • •

la integración modal y metros, y la integración ferrocarriles y buses.

Brasil tiene el serio problema con el lobby de los autobuses, cada vez más fuerte técnica y políticamente, un obstáculo real a la viabilidad de los sistemas de transporte, capaces de sostener la demanda de sus pasajeros sólo logrando una integración efectiva.

59

Revisión de la estrategia para transporte urbano

Ésta es un área donde colocado como urgencia, el banco podría ayudar al Brasil como condición sine qua non, en las inversiones del sistema de metros y de ferrocarriles. El Banco Mundial tiene mucho más fuerza de lo que él cree y sería muy importante que colocase en su política la integración del transporte. La planificación que se hace del transporte público, sobre todo en ejes de carril exclusivo y tren, no se ha logrado coordinar adecuadamente. La autoridad autónoma del sistema eléctrico de transporte público masivo ha tenido que recurrir a sus propios ejes de autobuses en carriles exclusivos, lo que es inadecuado e impropio en términos de economía. El proyecto de los corredores de autobuses y el tren eléctrico deberían ser un solo gran proyecto que se logre compatibilizar, en una ciudad que se derrumba, con la muerte lenta de los vehículos del transporte público y violenta de los peatones. Por ejemplo, el 57.4 de muertes violentas en Lima son por accidentes de tránsito, aparte de las externalidades que todos conocen. b)

Los autobuses

Un buen ejemplo es la experiencia de Bogotá con TransMilenio, empresa pública distrital, encargada de gestionar, planificar y sacar adelante al sistema de transporte en Bogotá, cuya participación, es valiosa de considerar y debiera formar parte de la política del Banco Mundial. Esta importante modernización del transporte autobusero se basó en las experiencias de: (i)

Quito como modelo de transporte público de altísima capacidad, usando autobuses que sobrepasan los estándares, cuya operación se entregó a privados, y

(ii)

Santiago de Chile, con su transporte público que incluye al metro, cuya inversión inicial y sus costos operacionales son subsidiados por el Estado.

Dentro de los cuatro concesionarios contratados para su operación, están el 96% de las empresas que antiguamente operaban el transporte público en Bogotá, es decir, se involucró a los propios operadores del servicio de transporte en el esquema, dándoles los incentivos correctos. c)

El metro

El cambio de postura presentado por el Banco Mundial con respecto al metro, parece muy adecuado, y debiera ser incluido en la matriz de transporte. Aunque algunos de los conceptos en el documento tal vez no coincidan mucho con este cambio de postura, como en el tema del descongestionamiento. Existe una preocupación, que radica en la existencia de un metro en contrapunto con los automóviles privados, pero es frecuente que en los proyectos de metro, la integración con automóviles se realice a través de estaciones de metro con terminales de autobuses, pero difícilmente considera estacionamientos, que disciplinen la utilización de la ciudad, haciendo distritos, zonas y áreas de ciudades con circulación de automóviles. (i) En las discusiones sobre la tipología para hacer transporte masivo, como las tipologías intermedias para metros pesados, no son sobre los costos de inversión, sino de prestaciones. En el caso chileno por ejemplo, se buscó la solución en alternativas de tecnología, más allá de que si es más barata o más cara, sino la que es capaz de atender a 45 000 pasajeros/hora por sentido. La factibilidad técnica por una parte, y una demanda que signifique que el proyecto resiste, junto a una buena evaluación social del mismo. Se cometió el error sin embargo, en un trazado de líneas del metro, al disminuir el costo de la inversión como criterio de decisión. Esto generalmente no es lo correcto, y en cuestión de asignación recursos lo que hay que hacer es maximizar el beneficio social o el valor. 60

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

(ii) El centro expandido de Bogotá necesita del metro para transportar 90 mil pasajeros/hora. Ahí ya supera la cantidad que pueden hacer los autobuses, pero habría que incorporar dentro del proceso, los conceptos de calidad, de eficiencia ambiental, de estructura urbana, y otros, que son importantes en las políticas que formula el Banco Mundial en el momento en que se haga la evaluación de proyectos. (iii) Desde hace siete a ocho años, el banco viene apoyando proyectos de transporte de metro y ferrocarriles urbanos en Brasil con muy buenos resultados, en cuyo sector, no se hacía inversión desde hacía muchos años a excepción del metro de São Paulo y el de Río de Janeiro. Hoy se están tratando de hacer inversiones en la dirección correcta en cisternas estructurales. Está claro que el metro es una solución técnica, que puede ser tan exitoso como desastroso, como por ejemplo en São Paulo: es un éxito dónde está implantado pero un desastre porque no tiene las líneas suficientes. El resultado de las encuestas a los usuarios del transporte público de esta ciudad, dan como solución al metro o similar, sin embargo, en ocasiones se les trata de ofrecer ideas diferentes. La experiencia de modernización de ferrocarriles de São Paulo transformó una línea de 21 km en un metro de superficie, que costó alrededor de USD 10 millones, pero que en tres meses, transformó un sistema que transportaba 120 mil personas por día, a 230 mil. Hubo una inmensa cantidad de personas que dejaron los autobuses o de ir a pie. (iv) Lima tiene siete millones de habitantes que generan entre 10 y 11 millones de viajes día. El tramo del metro ya construido abarca 10 km aproximadamente, y está en un sector sur de la ciudad donde habita un millón de personas, cuyas condiciones de traslado han ido madurando. En los años 1997 y 1998 si hizo el estudio de demanda correspondiente, y se calculó que esta línea transportaría 70 mil pasajeros día. Al año 2000 esta condición ha mejorado, intensificándose el uso de suelo y mejorado la dinámica comercial a partir de la expectativa del derecho de existir allí una línea de metro. Sin embargo, el poco apoyo recibido para iniciar el sistema, ha impedido operar. d)

Evaluación de las inversiones en el Metro de Santiago

Las inversiones marginales en el metro de Santiago se evalúan con criterio empresarial y compiten por recursos fiscales por sector, como se explica a continuación: El metro es una empresa que funciona como sociedad anónima, tiene una contabilidad que refleja la realidad de la operación, y su directorio tiene la libertad suficiente para mantener un esquema de tarifas cuyo objetivo no es subsidiar, sino que sostener ciertos equilibrios, maximizando la operación de la empresa en vez de la rentabilidad. Esto le permite buscar esquemas de financiamiento donde: • •

una parte la consiguen a través del endeudamiento con bancos privados, quienes, de acuerdo a la evaluación de su capacidad de pago, son los años plazo en que le otorgan el crédito, y la otra parte, a través de aportes fiscales, diferentes a los tradicionales de un ministerio, que en el fondo son aportes de capital, lo que podría parecer un subsidio.

Por cada unidad de dinero del aporte fiscal que el dueño asigna para inversión al metro, éste le entrega entre un 28 y un 35% de rentabilidad social.

8.

Transporte privado

El transporte privado está presente en las ciudades y va a seguir ahí; se necesita una política de transporte en automóvil. Hay que crear sistemas fáciles para hacer cambios. Los coches personales deben disponer de más estacionamientos y se debe estudiar más a fondo la situación de los carros informales. 61

Revisión de la estrategia para transporte urbano

a)

La congestión

Cada día que pasa está aumentando el número de coches en las calles. Si no se invierte en transporte público se va a llegar a un caos urbano muy grande. Bangkok, Singapur, Hong Kong o São Paulo son ejemplos. Desde Río a São Paulo hay 50 minutos en vuelo; desde el aeropuerto al punto de encuentro, una hora de taxi; desde allí hasta el otro aeropuerto, dos horas de taxis; desde São Paulo a Salvador una hora y media de vuelo. Es decir, más tiempo en colas en las carreteras que el tiempo de vuelo de 2 000 kilómetros. El transporte público es lo más importante dentro de las políticas del Banco Mundial. Se puede pelear por la tecnología, pero el asunto del transporte público es hoy en día fundamental, porque está destrozando las ciudades. b)

El automóvil

El más grande enemigo es el automóvil, no son los transportes privados ni los camiones pequeños. Existen cuatro niveles de demanda de automóviles: (i) los más ricos, quienes tienen vehículos marca Mercedes Benz y no están preocupados por los peajes o similares; (ii) la clase media con un auto grande con aire acondicionado; (iii) familia con un segundo auto para aquellos niños que van a la universidad, y (iv) los carros viejos de 7, 8 ó 10 años eliminados por los niveles anteriores, pero adoptados en niveles más bajos, y que continúan en las calles. La experiencia con la gente de las favelas en Río de Janeiro es un indicativo, que la primera necesidad de una pareja no es una casa —viven con la familia, o hacen una adición a la misma casa, o se van a una pequeña habitación— lo que sí desean es tener un coche viejo, esta es la realidad y va aumentando cada vez más. El auto personal no es sólo una cuestión de status, es de comodidad, de desplazamiento, es la cuestión fundamental. c)

La informalidad

En países donde hay una gran informalidad, una sobreinversión en transporte público, porque cada propietario unitario quiere comprar su propio autobús y ponerse a trabajar, aún en situación de pobreza, se ve al transporte como uno de los sectores que puede dar algún rédito económico. No todos los que utilizan el transporte público son pobres.

E.

Calidad de vida Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Augusto Dall’Orto Lake Sagaris Ricardo Letelier

•

Expositores

•

Arnold Millet “Iniciativa para el aire limpio en ciudades de América Latina”

•

Eduardo Vasconcellos “Estrategias para mejorar la seguridad del tráfico en América Latina”

•

Todos los fundamentos expuestos son de la exclusiva responsabilidad de cada participante al taller que defendió su posición en relación a cada tema.

62

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

1.

Aspectos de la gestión del Banco Mundial

Para explicar algunos de los aspectos de la gestión del Banco Mundial, se podría decir que lo que se hace es resultado de mucho esfuerzo de los clientes, pero por sobre todo, de los directores de los países dueños del Banco Mundial. Y la gran preocupación es la pobreza. Es evidente que después de muchos años de desarrollo económico, la situación de muchos de los países no está muy bien. El mayor problema es que aunque aumente el PIB, la brecha entre pobres y ricos está incrementando. No es justo que la mayor parte de la sociedad viva en miseria y lo que es peor, que esta diferencia vaya en aumento. Por esta razón, el Banco Mundial tiene una gran preocupación para tratar de apoyar la pobreza en cualquier aspecto. Aquí se habla de la lucha contra la pobreza dentro del transporte urbano, aunque no sea éste el causante de la pobreza. El argumento es: ¿qué acciones dentro del campo del Banco Mundial ayudan en algún punto a la reducción de la diferencia entre ricos y pobres? Es mucho más fácil explicar esto cuando se trata de la salud pública o de la educación, y es mucho más difícil ver el vínculo entre transporte urbano y la lucha contra la pobreza. Algo importante es la tendencia del aumento del tráfico como resultado de la motorización. El hecho de que más gente con recursos tenga auto, hace que gente rica esté apoderándose de la ciudad, desde el punto de vista del tráfico, hasta en su propio perjuicio, pero obviamente, el mayor perjudicado es el pobre que no tiene auto. Es mejor estar en la congestión en auto que en bus. La preocupación ambiental en lo que tiene que ver con transportes, apunta también, a tratar de afectar lo menos posible a los pobres. Aunque la contaminación del aire, si bien daña a todos, los más afectados son los pobres por razones obvias. Los desnutridos, aquellos que tienen problemas de anemias y otros, son más fácilmente perjudicados, en términos de salud, que las personas que tienen una mejor capacidad nutricional, mejor capacidad de controles médicos, y mejor de todo. Éste no es un problema de un solo sector, también se ve afectada la salud pública, y no caben mucho las discusiones ni los consensos como sucede en muchos países, sino que hay que tomar medidas concretas. El Banco Mundial tuvo una experiencia en México con respecto a la idea de que son los ricos quienes tienen el poder, y por lo tanto son quienes contaminan, y que ésta afecta sólo a los pobres, pero los pobres no interesan. El banco le había explicado al secretario ejecutivo en el desarrollo del plan de descontaminación de esa época, en la ciudad de México, que la contaminación no se desvía de los barrios de los ricos, que sus familias también estaban expuestas. Más tarde, fue elegido presidente y entonces, fue que el Presidente Salinas se ha involucrado fuertemente en el tema con algún éxito. El asunto es personalizar el problema a la gente, sobre todo a la gente que tiene el poder, eso sirve. Muchos de los que participan en este taller, no están precisamente para ayudar a los pobres, pero sí para mantener la posibilidad de moverse en la ciudad. Sin embargo, la nueva estrategia del Banco Mundial es precisamente, luchar contra la pobreza.

2.

La institucionalidad

a)

Participación ciudadana

Éste es un tema que se ha tocado muy de pasada, el tema de la democracia de la ciudadanía. Sería importante que dentro de este tipo de reuniones, dentro de la planificación de este tipo de políticas, deba examinarse la participación ciudadana y tiene que pasar a ser un elemento estratégico fundamental. Insistir en la importancia de dedicar tiempo y esfuerzo a institucionalizar la democracia es una de las sugerencias para el documento. 63

Revisión de la estrategia para transporte urbano

Un elemento clave para el éxito o para el fracaso de la política de acción a este nivel de participación, es el financiamiento. Se tiene que disponer además, de financiamiento para grupos locales. Lo que es primordial en las calles también lo es en el tráfico y en todas las autoridades municipales. Si se crean grupos vecinales en cada calle, en cada barrio, se transforman en movimientos de propagación, y si la municipalidad está dispuesta a apoyar, se verán los cambios de inmediato. “Ciudad Viva” es una organización ciudadana que nació en Santiago de Chile, de la experiencia de unas veinticinco organizaciones permanentes de la ciudad, a raíz de una disputa contra una carretera. No es una ONG de tema, sino una organización de organizaciones territoriales, en este caso, con el corazón antiguo histórico de Santiago. Desde su creación, se ha ido capacitando con el apoyo generoso de un grupo muy destacado de expertos y académicos y con sus propios esfuerzos de investigación y gracias también, a la globalización y al Internet que han aprovechado muy bien. b)

Voluntad política

Como complemento a lo ya estipulado, lo primordial no es el problema institucional, sino la voluntad política, que desencadena el proceso de hacer una o varias instituciones. En Brasil, es generalmente el alcalde quien lo define y es quien puede cambiar la estructura del municipio para que sea fragmentado, y reunir bajo su comando a todos los que intervienen o estén involucrados en las tomas de decisiones en los varios aspectos, como uso del suelo, transportes, preservación, y otros. En todo el mundo se discute la misma cosa, la separación entre los planificadores urbanos y los de preservación de los recursos naturales y del medio ambiente, lo que es incomprensible, desde el punto de vista del crecimiento de las ciudades. Son sectores que deben estar juntos y no pueden componer instituciones separadas, para que así se planee en cosas que sean viables porque en ocasiones se planean cosas imposibles. En México hay un impedimento muy importante en la modernización del sistema de transporte. Las atribuciones para su regulación y su operación las tienen los gobiernos de los Estados y no los municipios. Aunque el alcalde tenga la voluntad para mejorar el sistema de transporte no tiene estas atribuciones y no puede hacer nada. Existen más de dos mil municipios en el país, de los cuales, no son más de tres o cuatro los que manejan sus propias atribuciones, por acuerdos con gobiernos de Estado, pero no son atribuciones con modificación a las leyes estatales sino son solamente acuerdos de convenios. Es muy importante que dentro de estas nuevas estrategias del Banco Mundial, se haga un capítulo de incentivo para la descentralización de las funciones de regulación y operación de los sistemas de transporte público urbano, hasta la esfera municipal.

3.

La descentralización

Es importante continuar promocionando la descentralización administrativa entre las autoridades de la región, que cada vez más, afortunadamente son los municipios. Que tengan presente promocionar y generar programas que favorezcan al transporte público, y que incluyan proyectos y programas que apoyen las ciclovías, u otros no motorizados para que de esta manera se vaya desincentivando paulatinamente el uso del vehículo. Las políticas del Banco Mundial podrían establecer algo para resolver la planificación de la competencia, en el uso de bicicletas, metros o autobús. Si se pusieran estándares de procedimiento de trabajo, se necesitaría definir por ejemplo, como calidad de vida desde el punto de vista del transporte, el tiempo total de viajes recomendable para una ciudad pequeña mediana o grande, cuánto tiempo se le debe dedicar. Una persona puede 64

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viajar 2 a 3 horas máximo, el tiempo de espera del transporte público también es un indicativo de calidad de vida, lo que se camina, la comodidad dentro del vehículo, no más de quince personas de pie en un autobús. En promedio, en las grandes ciudades brasileñas las personas pierden una hora y media por sentido, a lo largo de 35 años de trabajo, lo que equivaldría a estar encarcelado durante tres años, con la diferencia que es una cárcel móvil. Pero las ciudades deberían establecer cómo quieren vivir, cómo quieren ser transportados. Son condiciones importantes, costos del viaje, o costos de los viajes del transporte con respecto a los ingresos. El conjunto de todos estos temas permitirán hacer una buena planificación de combinación de viajes desde el punto de vista urbanístico, de cómo rediseñar las ciudades. Darle impulso al desarrollo de zonas fuera del centro para tratar de que la gente ya no tenga la necesidad de llegar hasta allí sino que tenga una actividad más focalizada en otras zonas de la ciudad. Combinando el transporte y creando una guía por los estándares de la ciudad que se quiere.

4.

La regulación

En términos generales, los sistemas de transportes han sido ideados, controlados, y generados desde las autoridades de tránsito y no desde las municipales. Cuando han sido traspasados a la dependencia municipal, han mejorado mucho sus condiciones en diferentes aspectos. Sin embargo los aspectos que han sido descuidados desde el Estado han sido tomados por las ONG, quienes han venido trabajando de manera seria en el tema de calidad de aire, y deben ser apoyadas. En México, el Estado maneja toda la regulación y supervisión en todas las ciudades. Otorga concesiones y controla todo el transporte colectivo. La operación está en manos privadas, del hombre-camión, pequeños propietarios que tienen 1, 2, ó 3 camiones. La dificultad se presenta cuando este manejo que hace el gobierno central, en ocasiones, entra en conflicto directo con el mismo plan director urbano de las ciudades. Generalmente, son las estructuras locales quienes conocen mejor y están mejor capacitadas para solucionar los problemas locales. La mayoría de los municipios tienen menos de cien mil habitantes, y la dimensión de sus problemas difiere mucho de la de los grandes municipios. Hay un consejo consultivo estatal donde la voz de las grandes ciudades vale lo mismo que la voz de las ciudades chicas, inaudito, totalmente absurdo a la hora de querer implementar una estrategia integral urbana. Los grandes municipios, por su parte, con capacidad para hacerse responsable de su sistema de transporte; crear un organismo de gestión, o normar la operación del sistema de transporte con empresarios interesados, no tienen las atribuciones. En el año 2000, México experimentó reformas constitucionales al artículo 115, concerniente a los municipios en cuanto a sus atribuciones y funciones. El único servicio que no se municipalizo fue el transporte público por cuestiones políticas. Al no tener los municipios las atribuciones en materia de transporte público, ¿cómo pueden entonces ligarse las políticas de desarrollo urbano y económico, con la estrategia de transporte? Siempre se va a estar supeditado a la autoridad central. El gobierno nacional de la Argentina tenía que desembolsar al presupuesto del año 2000, USD 750 000 para obtener la red de monitoreo y el control de emisiones en la ciudad de Buenos Aires y no lo hizo porque era mucha plata. La Fundación Ciudad inició una acción judicial en contra de las autoridades nacionales por no poder explicar unos olores de elementos químicos o quizás de gas natural, de una pérdida cuyo origen se desconocía, durante varios días en la ciudad de Buenos Aires y sus alrededores.

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Revisión de la estrategia para transporte urbano

Un ejemplo interesante es el caso de un país, donde una ONG adoptó la función de “certificador de calidad ambiental” a empresas pequeñas y medianas industrias, con relación a los controles de emisiones líquidas y gaseosas. La certificación que emitía esta empresa era su forma de obtener incentivos fiscales. Experiencias como éstas son interesantes de evaluar, sobre todo por la participación de agentes externos al gobierno, que brindan transparencia a funciones que son de manejo público. En el caso del transporte, un ejemplo similar podría utilizarse con impuestos a la propiedad del vehículo. Quien desee pagar un impuesto menor porque su vehículo efectivamente no está contaminando, voluntariamente va a obtener una rebaja.

5.

Internalización de la plusvalía (value capture)

Son muchos quienes han vuelto a la idea de que de una u otra forma, la manera de reconciliar el trabajo del mercado con la extensión de facilidades públicas hacia la protección de los pobres, es hacer o encontrar formas de capturar en beneficio público, las ganancias del incremento del valor de la tierra y de las propiedades, asociado con el desarrollo de la infraestructura. El Banco Mundial insiste en que no está en contra, al contrario está totalmente a favor. El asunto es dónde puede funcionar y qué tipo de impuestos se pueden utilizar, particularmente cuando se está imponiendo algo sobre una infraestructura ya existente. Como se pueden superar los problemas políticos, al definir los límites del impacto, al obtener algo que puede ser aceptado y equitativo, para que el impuesto aplicado sea realmente utilizado para la razón que fue creado. Podrían haber problemas técnicos que no están totalmente resueltos y al banco le interesa conocer experiencias tratando de encontrar formas de captura para el fondo público, de los beneficios que el sector privado obtiene como consecuencia del desarrollo del sector privado. Uno de los problemas de la plusvalía es determinar efectivamente cuál es la responsabilidad que tienen los proyectos sobre la misma. Por lo tanto, hay un problema de ignorancia en la metodología del análisis de los sistemas para poder hacer lo que en congestión vial es relativamente conocido. Se construyen funciones de costos, y se determina cuál es el componente marginal, y por tanto se asocia a un método, nada que ver con implementación. En el caso de Santiago se hizo un estudio utilizando tecnología bastante nueva. El Banco Mundial podría apoyar un poco en el análisis, para entender mejor el problema, de cómo medir esas plusvalías, y los efectos asociados. El precio del suelo para la construcción de nuevas vías, se logró con un experimento sencillo, del punto de vista del análisis que se quiso comprobar. El valor del suelo al expropiarlo, de acuerdo al valor de mercado que normalmente se usa en los métodos de evaluación, difería del valor social, o sea que, los impactos que generaba esa vía era un porcentaje muy substancial. De manera que si uno analiza ese problema, podría terminar por ese solo efecto, reduciendo la pérdida de ciertos proyectos intensivos en uso de suelo para transportes, en favor de proyectos que son menos intensivos, por ejemplo, metros o incluso buses. Sin embargo, existe polémica por los instrumentos de dispersión en contra de la densificación, con relación al valor comercial de la tierra. El crecimiento desorbitado de las ciudades en América Latina, surge más que nada por intereses económicos y no por planes estratégicos de desarrollo urbano, cuyos lineamientos de estrategia vial son muy claros. Los promotores privados, los desarrolladores, son quienes no respetan estos lineamientos, y rompen cualquier esquema y ordenamiento de planeación urbana.

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Habría que, entre todos poner un alto a este crecimiento tan desorbitado, porque no es algo espontáneo ni inducido por el gobierno, que éste tampoco puede controlar, sino que son promotores privados que hacen y deshacen en las ciudades sin que nadie diga nada. El ambiente de circulación es un espacio escaso, de disputa de un bien público, donde se mueven las personas y los vehículos, y tiene que dividirse entre todos. Ahí, las personas cumplen roles que se cambian en el tiempo y en cada espacio. En el hogar se juega el rol de morador, en el tránsito el de peatón, en el bus el de pasajero, y los intereses van cambiando de uno a otro rápidamente, con todas las diferencias sociales económicas y políticas inherentes. Entonces, no es posible separar a las personas de los vehículos y de las estructuras físicas de la vía, como si fueran pedazos que se analizan separadamente, todo ello es un todo, que es el espacio que crea ambientes construidos dentro de la gran ciudad.

6.

El transporte público

Se está tratando de captar un mercado que está tomado por el auto particular, en una demanda polarizada de los que lo usan y los que no lo usan, y no se le puede estimular haciendo énfasis en las desventajas de las demás cosas. Hay que promover las ventajas del transporte público y es importante de cómo este mensaje llega al consumidor: las cosas no se usan por defecto de otras alternativas, sino que se usan por las ventajas que ofrecen. Aparte de promocionar el transporte colectivo, habría que tomar en consideración los problemas de tránsito, la exposición a los accidentes y la calidad del aire, en un enfoque global. En todo el documento existe la preocupación constante de beneficiar al transporte de los pobres. Pero esto no debe sesgarse, no se puede pensar en privilegiar al transporte de los pobres sin pensar en privilegiar el transporte de los ricos. Hay un espacio vital comprometido donde compite el transporte público, cada vez más afectado por el crecimiento acelerado del parque automotor particular. Se trata de problemas ambientales crecientes por emisiones generadas básicamente por autos particulares, porque si se lleva a proporciones de cuanta gente mueve el autobús frente al automóvil, definitivamente el que está creando problemas es el auto particular. Si no se reconoce la calidad del transporte que mueve al rico, en horas puntas, y no se generan alternativas válidas, cómodas, va a ser muy difícil captarlos al transporte público si no se les ofrece todo aquello de que disfrutan en su auto particular. Llama mucho la atención en Río de Janeiro la existencia de gran diversidad de transporte público. Desde el transporte muy económico para los pobres va en forma creciente hasta los vehículos con aire acondicionado, con ventanillas, con cortinas, vidrios ahumados, y la persona va perfectamente aislada. Al contrario de parecer una distorsión, resulta buenísimo, porque esta es la única forma de reconocer abiertamente el prejuicio del rico, y va a ser muy difícil entregar soluciones innovadoras para sacar a las personas de sus carros, en términos porcentuales.

7.

Los combustibles

El Banco Mundial está muy interesado en revisar ciertas políticas que son totalmente incongruentes en el tema del combustible versus la calidad del aire. Por ejemplo, alguna de las medidas propuestas para el año 2005, de algunos de los estudios de la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), apoyados por el banco, se plantean unos parámetros de calidad de combustible, que son absolutamente incompatibles con un aire limpio.

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Revisión de la estrategia para transporte urbano

a)

Alianzas con las refinerías

Los combustibles son los responsables del tipo de contaminante que lanzan a la atmósfera, como el benceno por ejemplo. Están además, en estrecha relación con las tecnologías automotrices, por lo tanto, nuevas tecnologías traerán nuevos combustibles. Hay entonces, un estrecho vínculo entre: el transporte, el combustible, y el trato que las ciudades hacen con las refinerías de petróleo. b)

El diesel

El estudio recomienda un contenido de azufre de 500 partículas por millón (ppm) para el diesel. Según la información que maneja el Banco Mundial de todo el mundo, es absolutamente necesario que el diesel tenga un contenido de azufre menor a 50 partículas por millón (ppm), porque: (i) éste influye en todos los vehículos con motor diesel bajando la emisión de material particulado, y (ii) las nuevas tecnologías que existen en Europa y Estados Unidos para esos vehículos, especialmente vehículos pesados, necesitan de esa tecnología. Las diferencias de precios, por ejemplo Euro-2 a Euro-3 que es el estándar actual en Europa es nada. En la producción se dice que aumentó sobre USD 50 el precio del vehículo, que es nada cuando se considera que los vehículos pesados como por ejemplo, un autobús, vale USD 100 000. Entonces el banco prefiere recomendar que por lo menos se incluya la recomendación de 50 ppm en el estudio aparte de los otros aspectos, como poliaromáticos. El Banco Mundial está muy interesado en que sus técnicos revisen esta situación. c)

La electricidad

El banco no considera a la electricidad como un combustible alternativo aceptable, porque la batería necesaria pesa mucho, y entonces no sirve para transportar pasajeros o carga, sólo sirve para mover un vehículo. También podría servir para otras aplicaciones, como distribución de mercaderías en zonas peatonales. d)

El Gas Natural de Ciudad (GNC)

Las ventajas del gas natural como combustible desde el punto de vista de las emisiones, son bien conocidas. El problema es la implementación; las estaciones de servicio son muy caras, cuando se quiere una carga rápida de gas natural. Los conductores de autobuses no lo quieren porque los autobuses son también más caros, y después de su vida útil no hay mercado para el autobús usado lamentablemente. Un autobús diesel sí tiene un mercado posterior a su vida útil. Además, para ellos es algo muy complicado tener que ir a un taller autorizado, eso aumenta sus costos y por eso que no lo quieren.

8.

Medio ambiente

a)

Calidad del aire

Lo que más impacta en términos de la limpieza del aire de la ciudad, es el gran consenso en términos de las técnicas para resolver estos problemas, las cuales funcionan si es que hay una política o una autoridad política con la voluntad de incrementarlas. El problema es, la ausencia de voluntad política, para realmente tomar las medidas más efectivas. Como iniciativa para disponer de aire limpio, se ha considerado el uso de fuentes alternas a los combustibles fósiles como el gas natural por ejemplo. Al añadir factores en la contaminación del aire, están los desechos generados por el transporte en la quema de llantas usadas, o en la

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utilización de baterías con desechos de plomo; así como la movilidad misma. Éstos son componentes muy perniciosos, por lo que debería considerarse también esto dentro de las políticas. Es cierto que en Santiago de Chile, algunos índices de contaminación han bajado últimamente, pero hay otros que han subido mucho, como por ejemplo, el óxido de nitrógeno (Nox). La percepción de la ciudadanía es que el plan de descontaminación no ha funcionado para nada, lo que es bastante alarmante. Sin embargo, en un estudio elaborado recientemente por la CEPAL, sobre la actitud de los ciudadanos ante esta situación, se constató que la ciudadanía es absolutamente indolente, y no quiere participar ni colaborar, aduciendo que éste, es un problema del gobierno o de otros. b)

Ciudades en altura

Todos los vehículos se hacen bajo estándares que funcionan a nivel del mar, y no en alturas, por lo que en ciudades en altura, éstos tienen que ser acondicionados. Si bien se ha avanzado mucho con inyección electrónica, sensores, y otros tecnicismos, a grandes alturas hay un déficit importante en el funcionamiento de los motores. Se producen entonces, emisiones muy contaminantes de los vehículos que ensucian el aire en ciudades que en promedio están a 2 800 metros, como son los casos de México Bogotá y Quito. En Quito hay apenas 220 000 vehículos circulando, pero con problemas muy serios en: (i) la calidad del aire, (ii) efectos concretos en la salud, y (iii) la calidad de vida de sus habitantes. A esta ciudad habría que sumarle el hecho de estar en la línea del Ecuador, lo que le proporcional luz solar efectiva de ocho horas diarias en promedio durante todo el año, lo que incide directamente en la formación de ozono, un potente irritante respiratorio y predisponente para enfermedades respiratorias de repetición. En esta ciudad, la ONG conocida como Organización Natura, ha venido trabajando en la calidad del aire de la ciudad desde el año 1992. A raíz de un estudio que se hizo sobre el plomo, fue que éste se eliminó de las gasolinas en esta ciudad. Hubo también estudios con relación a la incidencia del asma en niños escolares, y acaban de terminar un estudio comparativo sobre enfermedades respiratorias a repetición y carboximoglobina circulante en la sangre de los niños. En suma, se han ejecutado una serie de tareas pero siempre con la seria dificultad de falta de financiamiento, que detiene a veces por años, la realización de algún estudio. Esta organización ha ejecutado también, algunos estudios en Colombia donde han servido al sector gubernamental para tomar decisiones definitivas. En este sentido, es muy importante que el Banco Mundial brinde un mayor apoyo. El material particulado se ha ido eliminando paulatinamente o de una sola vez con la eliminación del plomo y la mayoría de los vehículos tienen convertidor catalítico. La calidad de las gasolinas con relación a su octanaje ha debido ser mejorada sobre la base de la adición del benceno, y a altos volúmenes aromáticos. Sería importante orientar una investigación en este sentido, sobre la incidencia de leucemias nuevas en las ciudades. Hay estudios realizados en Italia y Alemania, pero esos son vehículos que están catalizados en un 98%. En América Latina es todo lo contrario. Una política muy importante del Banco Mundial sería orientar, de alguna manera, a las investigaciones y a la propuesta de alternativas tecnológicas para el transporte masivo de ciudades en altura. c)

Los vehículos usados

A 1999 casi el 70% de los vehículos incorporados a la flota peruana eran usados. Lo que en sus países de origen correspondía a “chatarra ambiental”, en América Latina se comercializa libremente. 69

Revisión de la estrategia para transporte urbano

Sin embargo, sucede una situación insólita. La edad para importar vehículos usados está limitada a cinco años. La gran mayoría de estos vehículos vienen de Japón, donde originalmente se hacen con convertidor catalítico. En los vehículos nuevos no hay ninguna regulación en ese sentido, y fabricantes de todo el mundo insisten en seguir produciendo vehículos que técnicamente no pueden cumplir con ninguna norma. El vehículo último modelo publicitado en la primera página de una revista, tiene carburador y ningún convertidor catalítico. Por lo tanto, y en teoría, la técnica del auto usado ingresado al Perú, podría ser mejor que el auto de nuevo. Otra curiosidad de América Latina, son los impuestos y cargos tributarios a los vehículos: mientras más viejos, y por ende más contaminantes, menos tienen que pagar. Costa Rica dispone de un sistema de porcentaje del valor del auto: el más antiguo tiene el porcentaje más alto, pero como el valor del vehículo es menor, igual pagan menos. Entonces el banco sugiere desarrollar un sistema de impuestos y cargos tributarios estipulados en cifras absolutas, en dólares y no en porcentajes, para que el vehículo más contaminantes realmente pague más para ingresar al país, o para circular en él. En Chile, existe un permiso de circulación, donde los más viejos son los que menos pagan. Sin embargo, la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) junto con el ministro de transporte y de hacienda están cambiando de este sistema. d)

Proyectos de descontaminación en Brasil

Hubo unos proyectos bastante amplios en esta materia, que se realizaron en Brasil, con apoyo del Banco Mundial: i)

Estudio de densidades

Este estudio de densidades se realizó en coordinación con un estudio económico. En ese paquete se analizaron 2 500 km de carretera urbana. Para hacer el conteo se usó una metodología muy sencilla, se midieron los costos de: contaminación ambiental, tiempo, y operación, y se midió la necesidad de construcción de vialidad. Se llegó a la conclusión que, a pesar de que los costos de tiempo y de operación eran muy grandes, la mayor preocupación radica en que la ocupación del espacio urbano toma menos de cuatro horas y se tiene que hacer una gran inversión de los presupuestos municipales de la ciudad para 20 horas de ociosidad. ii)

Contaminación ambiental

Solamente el flujo vehicular detenido entre las horas punta, llega más o menos a 500 millones de viajes, equivalentes a USD 350 a 400 millones. Éstos son efectos muy perversos por efecto de la contaminación ambiental. No está muy claro el conocimiento sobre el efecto de CO2 y el costo de esta emisión sobre la salud, y hay muchos análisis pero no hay una cuantificación que permita un análisis más certero. La contaminación, que no es el material particulado pequeño, sino que son los residuos de: (a) los cauchos; (b) los humos de los automóviles, y (c) mucha pérdida de material de los cambios de aceite y lavados de vehículos en las estaciones de servicios; todos los cuales van al ambiente a través de las aguas, y luego, en procesos muy complejos se mezclan con el drenaje. Éste es un costo muy alto que se está estudiando, a través de un préstamo del Banco Mundial como parte del proyecto de limpieza del aire. iii)

Bombas surtidoras de diesel

Éste es un proyecto muy importante que se está haciendo en Brasil. Se trata de economizar, para la mantención bien calibrada de las bombas de los buses, y es un proyecto importante porque está reduciendo mucho la contaminación. 70

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9

El control a los contaminantes

a)

El automóvil

Jamás una tecnología nueva y útil a la gente se ha eliminado. No se pueden hacer desaparecer a los autos, siempre tienen algo de utilidad, de status social, y se vive todos los días. Viajar en bicicleta o a pie conlleva riesgos de ser asaltado, robado, o incluso otras cosas peores. Son generalmente los padres quienes transportan a sus niños en auto al colegio camino a sus trabajos. Se estaría entonces, haciendo una mejor ciudad para los ricos. Si nadie tiene automóvil, ni ricos ni pobres, las ciclovías serán para los pobres porque los ricos se van a acomodar al centro de la ciudad. Entre los problemas que tiene el transporte público, está el hecho de que sean las personas entre 30 y 60 años, el grupo que más favorece el uso del auto, quienes estén tomando las decisiones en términos transporte. Las leyes y los códigos de tránsito están muy bien definidos en lo que respecta a la seguridad en el tránsito, pero no funcionan, porque falta educación tanto de automovilistas como de peatones. En muchas ciudades de América Latina, los buses paran en dondequiera que haya un peatón pidiendo que lo lleve, lo que produce congestión y problemas de seguridad en el tránsito. El comportamiento de los automovilistas es indolente a la contaminación que producen; la forma en que se detienen o aceleran, o la manera en que peligrosamente cambian de vías. El automóvil en la ciudad daña la salud y daña al medio ambiente, es extremadamente problemático pero nadie lo quiere reconocer, y en esto, es muy importante la participación ciudadana. No sólo falta educación sino que además, falta fiscalización. Tampoco hay una fiscalización permanente con las revisiones técnicas y muchos no la hacen. Entonces, todo proyecto de inspección y mantención tiende naturalmente al fracaso, además de la fragilidad en que queda la seguridad. Las cifras por lesiones y muertes en accidentes son altísimas. En muchos países es obligatorio usar el cinturón de seguridad pero los automovilistas se lo colocan apresuradamente sólo cuando ven un policía. La gente no sabe realmente qué es lo que pasa en un choque a 30 km por hora. Esto es lo que hay que enseñarle a la gente: educación y fiscalización. En el documento falta lo concerniente a la diseminación, especialmente en la parte seguridad, no solamente se trata de educar, donde en algunos países se hace muy bien. Se deben usar todos los medios disponibles, utilizando la tecnología actual de los medios masivos (televisión, cine, radios, periódicos) para divulgar la totalidad de los fines que se persiguen. b)

La restricción

La invitación al uso de elementos alternativos no contaminantes, implica un total cambio de estilo, entonces: • ¿cuál es el tipo de calidad de vida se espera? y • ¿cuál es la ciudad que se desea? El replanteamiento que se está intentando, retorna a la idea de no tomar el tema del transporte como único esquema, sino como el inicio del proceso de calidad de vida. Esto lleva a la restricción, donde no existan tarifas viables que autoricen contaminar, y las medidas deben ser drásticas. La posición que se tiene en Bogotá no es eliminar el vehículo como elemento de sociedad, sino que no lo pueda usar dentro de la ciudad, donde le valdría mucho más a la ciudad crear una infraestructura, tanto en el tema vial como en el tema del manejo de transporte público para los demás, e incluso en el tema de restricciones. El automóvil, para que se pueda usar los fines de semana, o para salir de la ciudad, pero las ciudades no se pueden dar el lujo de permitir que se use un elemento que la está destruyendo. 71

Revisión de la estrategia para transporte urbano

El Automóvil Club pertenece a la Alianza Internacional de Turismo (AIT) donde el Banco Mundial hace algunas de sus divulgaciones a través de 140 países, y a la Federación Internacional del Automóvil (FIA) y como tal, presta auxilio al automovilista, quien no es el responsable absoluto de la contaminación. Las restricciones sin ser ilegítimas, son desagradables para un buen porcentaje de la población, razón por la cual muchas veces no es posible cumplirlas. En las restricciones del uso de energía eléctrica, cuando se les pedía a la gente apagar las luces para ahorrar energía, nadie lo hacía porque a nadie le gusta la obscuridad. Diferente fue, cuando se les dijo que sí la usaran pero con focos ahorradores de energía. Las restricciones que ofrecen una buena alternativa funcionan, mientras que las que sólo restringen, no van a dar resultado y la gente va encontrar algún mecanismo para tratar de infringirlas. Lo que lleva a concretar que, la alternativa de un transporte público masivo deberá ofrecer: comodidad, limpieza, rapidez y buen precio, para que la mayoría de la gente lo prefiera. En las encuestas de Buenos Aires la gente no apoya los modelos restrictivos y uno de sus argumentos es porque no hay quien efectivamente efectúe el control, lo que da paso a mayor corrupción. Básicamente por eso es que se votó fuertemente por los programas de diseminación, para educar nuevamente, y difundir masivamente los costos sociales y económicos de la contaminación y del mal uso del espacio por el cual competimos. En el Perú hay un proceso muy encaminado en la restricción, pero hay dudas sobre su implementación, porque todavía hay que mejorar la percepción social del impacto. Estas revisiones podrán llegar a reducir hasta en un 20% el consumo de combustible y por ende, en una reducción de contaminantes. Sin embargo, en Guatemala se suprimió, porque la gente decía que no podía pagar la revisión ni los costos de reparaciones necesarias. La política del Banco Mundial menciona el tema muy tímidamente, como política pública, y más bien el reconocimiento es que no ha funcionado muy bien ni en Ciudad de México ni en Santiago de Chile, por la manera con que se implementó la medida. Sin embargo, la restricción es algo realmente positivo y la participación comunitaria ha sido favorable. Faltaría incluir en el documento, la responsabilidad que les caben a las fuentes fijas de contaminación, que son una parte muy importante. Santiago de Chile, que es una ciudad contaminada, cuando hay restricción también se controla a las fuentes fijas, incluso, hasta hospitales han tenido que parar. Para eso hay que tener un marco bien claro y tiene que haber una autoridad fuerte y que se haga respetar. c)

Impuestos y Tarificación

Éste es un tema que amplía aún más la brecha entre ricos y pobres. Cuando se le aumenta el impuesto a un contaminante, se está invitando a una minoría, a pagar por su contaminación, mientras que el pobre no tiene ese derecho porque no tienen la capacidad económica. Éste es un mecanismo muy difícil, considerando que en América Latina, la gran mayoría no tiene ni tendrá jamás la posibilidad tener un automóvil, sea o no contaminante. En Lima por ejemplo, existe un sistema tributario perverso contra el ambiente que hace que la calidad del aire sea notablemente perturbada: • • • •

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las gasolinas plomadas son más baratas; el diesel responsable del particulado es más barato; el impuesto efectivo de consumo a los vehículos nuevos es altísimo, y se permite la importación a bajo costo de autos usados (siete a ocho años).

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Los costos en tributos o impuestos los pueden pagar quienes tienen automóviles, pero los pobres definitivamente no tienen automóviles; una revisión técnica por ejemplo, vale entre USD 20 y 40. Si como consecuencia de una revisión técnica no hecha, resulta un accidente fatal, habría que preguntarse si valió o no la pena pagar. Los impuestos que se cobran relacionados al transporte, ¿en qué se usan realmente? Se supone que se usan para transporte público pero no es así. Un investigador de la Universidad de Chile (en Santiago de Chile), hizo los cálculos, y la cantidad que se recauda anualmente sólo con el impuesto a la bencina, es suficiente para construir una línea de metro al año. Sin embargo, ese dinero no va ni al metro ni al transporte público, va al presupuesto del Ministerio de Obras Públicas (MOP) y de ahí el ministerio ofrece subsidios de USD 80 millones, hace autopistas y dice no tener dinero para transporte público. Dentro de las políticas del Banco Mundial, la que trate los impuestos, tiene que ser muy clara en lo que concierne al gasto de esos impuestos. Es curioso que cuando se trata de generar empleos, en general, se gasta plata en cavar hoyos, pavimentar un poco, quizás construir edificios, pero eso no es suficiente. Una proposición del grupo ciudadano “Ciudad Viva”, es que se propicie la creación de grupos ciudadanos, porque eso ayuda a luchar contra la pobreza, y crear trabajo y ciudadanía para la gente marginada. Le da la oportunidad de aportar con los tremendos talentos y conocimientos que tienen y que normalmente no entran en los circuitos efectivos del país. Muchos de quienes componen “Ciudad Viva” es gente que viene de sectores bastante marginales, y el aporte que ellos han hecho a la organización, por el solo hecho de darles un espacio y permitirles que hablen, que dirijan, y que hagan cosas, es impresionante. Entonces algo de esos impuestos tendría que ir también a grupos ciudadanos. d)

Internalización de los costos externos

El Banco Mundial ha tratado, a través del incentivo a los países y sus ciudades, pero ha fracasado en su intento, incluso en Asia en el pasado se trató fallidamente, de persuadir a las autoridades con respecto a los peajes. Lo interesante entonces es saber si el mundo está cambiando, de tal manera que todo aquello que parecía difícil o imposibles de lograr, ahora sí sea posible. En las economías industrializadas de Europa existen algunos signos de progreso, pero éstos nada tienen que ver con la tecnología. Hay suficientes argumentos de hace veinte años o incluso cinco años, de que la tecnología es el problema, pero ya no se le ve como impedimento. Esencialmente a la pregunta de si a nivel de la autoridad de la ciudad existe la voluntad de hacerlo, y el convencimiento de que realmente se puede vender. De estar cambiando el mundo, Londres podría ser una de las primeras ciudades con los mayores cambios. Y eso ya ha sucedido, gracias a la decisión de algunos grupos de negocios, que están avalando mecanismos de peajes para el uso de los caminos, para solucionar algunos problemas de congestión, uno de ellos se llama “London First”. Si esto se logra, va a ser porque ahora Londres tiene un alcalde que ha tenido una muy activa participación en la política, pero que dice que su más grande labor, es introducir algún tipo de restricción tarifaria, ya que ese tipo de alcance puede hacer el cambio. Hace diez o doce años en los Países Bajos, cuando todas las tecnologías de todos los grandes grupos de investigación estaban trabajando en peajes, el ministro de transportes, a pesar de estar a favor, no tenía ningún alcance efectivo a nivel local para hacer algo. No había una fuerza real que lo empujara. El banco nunca ha estado en contra de la internalización de los costos externos, pero no ha logrado sobreponerse a algunas de estas resistencias políticas.

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Revisión de la estrategia para transporte urbano

10. Las externalidades a)

El ruido

Muchos de los buses no son buses originales, sino camiones adaptados con bastante improvisación, lo que significa que estos buses se asocian con niveles de 80 a 90 decibeles de ruido que es insoportable para el ser humano. Además, que este nivel de sonido es aún más pernicioso en barrios que no son adecuados para vivir; en ciudades que fueron construidas antes que llegaran los vehículos, y cuyas casas están muy cerca de las veredas y de las calles. Si la intención es aumentar el uso del bus, entonces hay que elevarle la imagen, y por ende, quitarle el ruido. Así como los dueños de estos buses no disponen de los millones de dólares que se gasta en publicidad de automóviles, así es como entonces deben cuidar al máximo la imagen. En el foro que la Fundación Ciudad organizó en Buenos Aires, se dividió a la gente en talleres según tema. Básicamente fue en: (i) gestión de ciudad; (ii) gestión de transportes, y (iii) el tema ruidos. Sorprendió como la mayor afluencia de público quería ir a ruidos. Hubo una persona internada en un hospital psiquiátrico que pidió concurrir. El tema ruido es el segundo en la lista de los motivos por los cuales la gente deja de vivir en Buenos Aires, el primero es seguridad. La contaminación del aire figura en un lugar más adelante. Sucede que en una jornada laboral o educativa se pierden por el ruido, literalmente horas de: conversaciones, exposiciones, y reuniones; donde la gente simplemente no escucha lo que se está hablando. Es difícil de dimensionar exactamente. Sin embargo, con la capacidad de investigación y divulgación del Banco Mundial, se podría reunir ese tipo de cifra e incluirla en el documento para recalcar la importancia del ruido. Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), el nivel de salud mental de los ciudadanos de América Latina está entre los más dañados del mundo. El ruido es uno de los responsables, y el ruido del transporte es probablemente uno de los factores más dañinos y molestos. Un dato importante, según estudios que dispone el Banco Mundial, en Europa hoy en día, se sufren más muertos por el ruido, que por la contaminación atmosférica, porque el ruido produce estrés, lo que hace subir la presión de la sangre y sobreviene el infarto cardíaco. b)

Seguridad

Resulta muy difícil evaluar la seguridad de los transportes no motorizados, como la bicicleta, en la forma tradicional. El banco dispone de la tecnología para impulsar el desarrollo de una metodología para hacerlo seguro. Esto es una materia indispensable ya que la tendencia en todas las ciudades de América Latina es el aumento de la inseguridad, y no hay una cultura del manejo cuantitativo de este factor. Con relación al problema de los asaltos y violaciones en los buses, en Chile se legisló al respecto. Tomando en consideración el punto de vista de la seguridad, se cambió la iluminación de los buses, de luces violetas medias negras a luces blancas, con una iluminación casi perfecta. El departamento de Estado de los Estados Unidos advierte a los turistas que viajan la ciudad de México, que no se suban a los taxis porque corren peligro de ser asaltados; en los microbuses sucede lo mismo. La gente en general, trata de no subirse a los taxis por temor e intentan buscar un automóvil particular aunque sea viejo. Esto ha dado paso a los taxis de sitio, que han aumentado mucho, porque la gente los prefiere ya que les da un cierto grado de seguridad el que tengan cierto control. Hay iniciativas de seguridad en México que no se han podido cristalizar por diferentes razones, y es aquí donde puede entrar la política del Banco Mundial. Una de ellas se llama el 74

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“taxi seguro”, que utiliza la tecnología ITS, poniéndole un celular de una vía al vehículo, o dependiendo del costo, con dos vías y un botón de emergencia. Considerando también, que los asaltos pueden provenir tanto del pasajero como del conductor, podría incorporarse un (Geographic Positioning System (GPS)) conectado a la policía. Una empresa que lo ofrecía quería una tarifa diferenciada, para que la gente pudiera optar entre un servicio expuesto a los asaltos, y otro, que brindara la mayor preocupación en lo relativo a la seguridad personal, pero a un costo mayor. Sin embargo, la autoridad, o no lo reconoció o no tuvo la capacidad de aceptar una tarifa diferenciada por un servicio adicional. c)

Accidentes y contaminación

Existe la consciencia de la grave externalidad de los accidentes y de la contaminación. No obstante, las autoridades tienen temor de aplicar medidas —que podrían resultar impopulares— como sería la instauración de una legislación que impulse un transporte integrado, con revisión técnica y límites máximos permisibles. A la comunidad se le vende una gran mentira, de que hay un costo social al aplicar estas medidas, considerando en esta presunción, solamente a ese pequeño grupo de contaminadores —autobuses y/o automóviles— sin tomar en cuenta el nivel de accidentalidad fatal, como por ejemplo, en Lima donde se sufren 2 000 muertes al año. El Banco Mundial no puede hacer mucho con las autoridades que hoy día tienen miedo de hacer algo. En Alemania por ejemplo, fue muy exitosa la argumentación frente a la industria automovilística del transporte público, en sus esfuerzos de disminuir las emisiones, y se pudo solucionar el problema. Las autoridades se informaron y crearon una base de datos confiable con un conocimiento a fondo, frente a la contra parte, quienes generalmente tiene mucho dinero con los mejores consultores. Cuando el banco puede, ayuda por ejemplo, a generar inventarios de emisiones, pero a veces son inventarios con una estimación muy global de emisiones del parque vehicular, y no consideran por ejemplo, la distribución de la velocidad promedio en las diferentes partes de una ciudad. Después, al disponer de presupuesto, se hace un inventario más detallado, resultando otras cifras, cuyo efecto causa una pérdida de confiabilidad. Si la cifra resultante es más alta o más baja, dicen que han sido engañados, y esto es lo que hay que evitar. Entonces es fundamental generar conocimientos y mantener una buena y confiable base de datos en todos los aspectos. Las autoridades deberían tomar las medidas necesarias. Los ingenieros son técnicos mediadores de transportes, pero igual tienen que entender un poco el lado social y político de la cuestión. América Latina difiere profundamente de los países desarrollados o industrializados tanto social como políticamente. São Paulo sufre 1 800 accidentes de tránsito fatales al año, más de dos tercios son peatones y la mayoría son pobres, entonces quién se interesa por el problema, y quién tiene el poder político de hacer algo. Si se combinan: la visión tecnicista de los ingenieros tránsito, con la visión fatalista de la “voluntad divina”, y la irresponsabilidad de los peatones que cruzan las calles por cualquier sitio, por qué hacer algo, si era la “voluntad divina” no hay nada que hacer. La gente muy pobre no tiene los mecanismos, la democracia les es muy frágil, la ciudadanía les es desconocida y no saben cómo defender sus intereses. La clase media se preocupa del medio ambiente, y hace la relación entre calidad de vida y el coche. No les gusta la restricción pero aceptan al menos una discusión sobre el tema, aunque no se incluye en la cuestión de accidentes de tránsito, porque no le llega directamente; ese es un problema de los pobres que son peatones.

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Revisión de la estrategia para transporte urbano

Por lo tanto, hay que trabajar con la ideología de la clase media en la calidad de vida por un lado, y la democracia, en la participación de la comunidad por el lado de la seguridad. De otra manera no se puede hacer que las autoridades tengan presente al pueblo porque no lo van a hacer, no existe una condición, es difícil aceptar eso. En Chile los proyectos se evalúan sin considerar la seguridad. Luego se les trata de mejorar un poco para que cumpla estándares ambientales o de seguridad, pero el proyecto ya partió malo. El gran problema del transporte urbano es que está sobre un mercado donde hay muchos intereses y muchas presiones. Entonces, habría que ayudar a los técnicos y al Banco Mundial a difundir sus políticas con relación a estas externalidades y sus consecuencias de una manera eficiente para obtener el apoyo social y fortalecer a las autoridades para que se apliquen un régimen estricto, al igual que con cualquier otro tipo de medida (accidente es contaminación y congestión). Habría que ponerle valor a los costos en salud por la pérdida de tiempo debido a la congestión. Si se pudieran dar el valor de la vida o de la discapacidad, como resultado de los accidentes o de la contaminación, e incorporarlos a la evaluación normal de proyectos, no como restricción final, esto podría cambiar notablemente el resultado de los proyectos. En Inglaterra, por ejemplo, cuando se logró incorporar este tema dentro del Council of Vehicle Association (COVA), cambió totalmente el resultado de algunos proyectos. Los proyectos propicios al transporte público terminaron siendo muchísimo mejores en términos de seguridad que los proyectos de autopistas. No se pueden dar cifras del valor de la vida, es muy difícil de evaluar sin caer en la sobrevaloración o desmedro, y podrían crearse diferentes conflictos. La vida podría tener un valor distinto en uno u otro país. Lo mismo podría suceder con la vida útil entre individuos jóvenes y ancianos. Sin embargo, es una situación importante y es necesario obtener mejores medidas para evaluar las externalidades. d)

La nueva legislación de Brasil

En Brasil hubo muchas dudas con respecto a la nueva legislación. Sin embargo, en la nueva fase de democratización del país, se favoreció en varios factores con esta legislación, entre ellos: (i) La gran transformación que cambió totalmente la relación entre los ciudadanos, el tránsito, y las autoridades en este país. Las autoridades centrales dejaron el poder del tránsito en manos de las autoridades locales, y ahora el alcalde tiene el control y puede organizar su propia policía civil de tránsito. En sólo tres años de vigencia, la reforma fue radical, aunque falta bastante, el número de accidentes fatales todavía es muy alto. (ii) El flujo de las infracciones funciona ahora muy rápido. En una semana los infractores las reciben en su casa y no están autorizados a usar la licencia antes de pagar sus multas. (iii) Las personas de edad reciben carnets provisorios, por un año, y si cometen una infracción grave lo pierden. (iv) El carnet es el terror de todos los adolescentes brasileños, no pueden cometer ninguna infracción seria porque lo pierden. En São Paulo por ejemplo los accidentes fatales llegaban a 2 300 por año, hoy llegan a 1 600, la irresponsabilidad de la velocidad ha bajado en más del 50% de los conductores y al 3% en las carreteras principales. Entonces hay instrumentos efectivos para conseguir bajar la impunidad en Brasil.

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11.

El uso de la bicicleta

En la elección de proyectos con el banco, se escogen los financiables y se descartan los que no lo son. Luego se enfrenta el tema de la evaluación y aquí es donde se encuentra por ejemplo, que no resulta tan fácil evaluar los proyectos de movilización no motorizada. Resulta muy complejo, porque las metodologías tradicionales no se adaptan bien a este método. Por ejemplo, para separar los carriles de bicicletas o hacer caminos peatonales, se podría hacer un mejor trabajo con las metodologías existentes, para incorporar algunos elementos de accidentalidad de medio ambiente dentro de la misma metodología que se puedan aplicar también para los modos no motorizados. Se debe tratar de cambiar la lógica de pensamiento de las personas, sustituyendo su paradigma de que automóvil es el mejor medio de transporte. El modo de la bicicleta es muy útil y apropiada como complemento y debe ser promocionada, pero tampoco es una alternativa. No es muy factible que la gente ande en bicicleta o a pie a las horas de mayor congestión. Tampoco es la solución universal, porque no aplica al 100%. Hay que considerar las instancias de la tercera edad, madres transportando a sus niños y/o bebés, funcionarias de oficinas en falda y tacos, u otros. La bicicleta no es algo muy probable o significativo en el transporte urbano, sin embargo es suficientemente significativa en la India y en la China donde es el medio de transporte urbano, y donde el asunto no es promoverla sino mantenerla que es lo más difícil. El uso de la bicicleta dependerá en el fondo, de las costumbres. Se cree que no se puede usar bicicleta cuando llueve, sin embargo los países de Europa que más usan la bicicleta Holanda y Dinamarca son muy lluviosos y además son muy fríos. Entonces definitivamente éste es un asunto de mentalidad y de costumbre. La bicicleta también puede ser alimentador de transporte masivo sobre todo en las ciudades muy grande donde hay estaciones de trenes o metros que están a 30 minutos caminando de donde vive la gente, y que en bicicleta se puede hacer en 10 minutos. La bicicleta en este caso, es un mecanismo para promover el transporte masivo. Al considerar costos, lo más barato es moverse en bicicleta a través de la infraestructura hecha para caminar, por senderos, más aún, si ésta fue construida con los impuestos de los ciudadanos. Cuando “Ciudad Viva” entró en disputa contra la carretera, sólo el 20% de los viajes se hacían en auto, otro 20% se hacían a pie o en bicicleta. Parecería absurdo gastar los USD 400 millones destinados a la autopista en vías rápidas para los peatones y ciclistas, pero no lo es cuando se trata de automovilistas que además, viajan en la mitad del tiempo. Es preocupante que cuando no se dispone del dinero suficiente, éste se despilfarre en el transporte menos eficiente, más caro, más contaminante y más dañino. Si el 20% de los viajes se hacen a pie o en bicicleta, justo sería que el 20% de la cifra invertida o por invertirse en infraestructura de la ciudad, se destine al uso de las bicicletas. Uno de los grandes problemas de transporte tanto en Santiago de Chile como en otras ciudades, es todo aquello que involucra la educación y el movimiento de los escolares. La mayoría están en una edad ideal para andar en bicicleta, y les encanta, pero los padres se lo prohiben porque es muy peligroso. No sería peligroso si se dejaran algunas calles exclusivas para bicicletas, esto no molestaría los vecinos. Habrá que tener la valentía para asociarse con la ciudadanía y financiar grupos ciudadanos que logren imponer mayor sensatez en la planificación y financiamiento de transporte. Es muy importante que dentro de la política del Banco Mundial se realcen estos temas.

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Revisión de la estrategia para transporte urbano

12. ¿Cómo funciona el cambio de la visión psicológica a la sociológica? Desde la visión sociológica, no es posible destacar a uno de los agentes. Si en el ambiente de circulación dos tercios de las personas fallecidas en accidentes son peatones: el problema no son los peatones sino el ambiente de circulación organizado en favor de un rol. Y ese rol específico, que ha sido beneficiado por todos, es el rol del automovilista. En sociedades con grandes diferencias sociales, como América Latina, este rol es desempeñado por personas de clase media y media alta, quienes tienen mucho más condiciones políticas organizacionales para defender sus intereses y defender este rol. Las ciudades brasileñas son ciudades técnicamente cerradas, es decir, las ciudades fueron preparadas para los coches y para quienes usan los coches, es decir, las ciudades fueron preparadas para las clases medias. Sería de gran interés conocer las investigaciones, los datos sociológicos, estudios y opiniones más bien científicos de la gente común, entre amistades o vecinos, sobre aspectos de transporte urbano.

F.

Transporte público automotor Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Elio Cipolatti Juan Tapia y Rafael Patiño Rosa Virgina Ocaña

•

Expositores

•

Patricia Brennan “¿Qué hacer con el transporte público informal en las ciudades de América Latina?”

•

Oscar Figueroa “La asociación pública-privada en la provisión de los servicios de transporte urbano”

•

Todos los fundamentos expuestos son de la exclusiva responsabilidad de cada participante al taller que defendió su posición en relación a cada tema.

1.

Competencia

El informe del Banco Mundial separa lo que es la competencia por el mercado (para entrar al mercado), y la competencia en el mercado (regulador del mercado), con una preferencia clara por la primera. En Brasil se están sufriendo serios problemas para establecer la competencia por el mercado debido a los criterios que se deben implantar para medir a los candidatos en las licitaciones. De los criterios más usados se pueden mencionar: (a) La menor tarifa de remuneración: que se supone refleja la eficiencia, pero no es bien aceptada por los gobiernos, porque la tarifa es su principal instrumento de control sobre los sistemas de transporte. Luego se hace la licitación y gana quien más ofrece, entonces, esto no refleja eficiencia, sino el que tiene mayor capacidad financiera. Sin embargo, a los gobiernos locales les gusta porque les proporciona fondos para inversiones del transporte. (b) La capacidad técnica: que a los privados les gusta mucho, pero no es adecuada porque puede eternizarse la presencia de un operador en el servicio. 78

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Así como se deberían discutir mejor los estudios de las diferentes formas de competencia en el mercado, es como se deben estudiar más sus posibilidades concretas de competencia. Hay muchos casos en que los problemas de seguridad y/o congestión que en general se han asociado a esta competencia, no están siendo considerados. Muchas veces lo que se identifica como conflictos jurisdiccionales se pueden convertir en un tipo de competencia en el mercado. De una competencia regulada, que no todos puedan entrar a su propio gusto. Hay que investigar más en este punto y trabajar más con este concepto para evitar las dificultades como la que se ha tenido en la aplicación de la licitación competitiva (tendering).

2.

Las concesiones

Es necesario contar con programas de entrenamiento, seminarios, u otros, que de alguna manera impulsen revisiones continuas, para estar siempre actualizados y no caer en copias de modelos importados que es peor que cualquier otra solución. Hay que conocer experiencias de países donde se han usado las diferentes variables. a)

Renovables

En Santiago las concesiones se renuevan cada siete años como techo y entonces se hace una relicitación. Esto abre paso a mucha competencia para conseguir recorridos, sin embargo no es factible para el concesionario invertir en garajes, terminales, talleres al final de la línea. De hecho cada empresario se encarga de su propio vehículo con costos más altos de lo que debería. b)

No renovables

En Río de Janeiro las concesiones duran para siempre, nunca hay relicitación, lo que se presta para ineficiencias. c)

Disociadas

•

¿Es posible separar en la concesión: los recorridos de las instalaciones fijas?

•

¿Si cambia el concesionario de la línea, los servicios fijos podrían arrendarse al siguiente?

Uno de los beneficios de las licitaciones (franchising) es que todo es posible. El asunto es qué clase de combinación en cada circunstancia: dependerá de la estructura inicial de las industrias, como de las demás cosas: • • •

licitaciones de rutas; licitaciones de terminales (garajes, oficinas, talleres), y podrían agregarse los vehículos, donde podría existir un contrato de administración con las autoridades públicas dueñas de los vehículos bajo un contrato de arriendo con el operador, quien pasaría a ser el administrador de los recursos.

En Francia están comenzando a llegar a la conclusión de que el operador realmente necesita controlar y ser responsable de gran cantidad de equipo del capital, principalmente como incentivo. d)

Los inconvenientes de las concesiones combinadas

i)

El poder de la fuerza de trabajo

Si la autoridad pública provee los vehículos, los terminales, los garajes, y el operador sólo los administra, esta situación causaría un efecto negativo en el poco control que esta administración podría ejercer sobre la fuerza de trabajo, particularmente si los contratos de trabajo se hicieran con 79

Revisión de la estrategia para transporte urbano

la autoridad pública; y aunque así no sucediera, la fuerza de trabajo sabría que serían recontratados por el próximo concesionario en forma automática, y la administración entonces, quedaría muy débil. ii)

La separación de responsabilidades

No necesariamente en lo que se refiere a la propiedad, porque a menudo los vehículos pueden ser entregados en arriendo (leasing), pero la responsabilidad por ellos debería estar en manos del operador. De esta forma, no habría dudas de su funcionamiento, y el operador no podría justificar su ineficiencia o falta de trabajo aduciendo que se le entregó un vehículo en malas condiciones. Por otro lado, éste tendría el derecho de exigir que se le hiciera entrega de un vehículo nuevo y evitar así que pudiera declarar viciado el contrato. Los terminales son un tema sensible y por tanto, lo mejor es que funcionen por separado. Cuando hay múltiples operadores, surge el problema de quién es el dueño. Uno de ellos deberá arrendarle los estacionamientos a los demás, y cabe preguntarse cómo se estaría entonces manejando el poder del mercado, lo que es muy importante. También podrían ser de propiedad fiscal siempre que se puedan concesionar. e)

Las concesiones por sistema

Este es un error experimentado varias veces. Los concesionarios de transportes masivos deben tener la suficiente libertad para crear sus propias alimentaciones al sistema para que éste funcione y sea competitivo. El sistema troncal beneficia la competencia porque utiliza sistemas ligeros dentro del sistema, entregando servicios diferenciados. f)

El proceso de privatización en Londres

i)

¿Quién planea el sistema para que se pueda concesionar?

La empresa “London Transport Planning” que es una agencia profesional que obtiene sus amplios términos de referencias de líderes políticos. Recientemente han habido cambios en la estructura del gobierno en Londres, así que no está claro si continua en manos de estos líderes políticos o ha regresado a manos del alcalde. Originalmente le correspondía al consejo municipal, pero cuando fue abolido pasó a ser función del gobierno central. ii)

¿Cómo se hacen las concesiones y quién controla el servicio?

Existe una agencia profesional que hace de procurador bajo la tendencia de las tarifas establecidas, que son guiadas políticamente y van de acuerdo al presupuesto. Existe una clase de iteración porque claramente es el presupuesto lo que determinará las tarifas y viceversa, así que ambos deben ser consistentes. La agencia también es requerida para entregar las alternativas de acuerdo al balance entre el presupuesto y las tarifas requeridos. Hace como dos años atrás dejaron el presupuesto en cero y el nivel del subsidio también en cero. iii)

¿Cuáles son las especificaciones de los paquetes?

Son paquetes de rutas completas o pequeños paquetes de rutas que requieren entre 20 y 100 vehículos. iv)

¿Cuáles son los plazos de los contratos y como se renuevan?

Son contratos a cinco años, originalmente eran de 3 años pero fueron incluidos en la ley europea que es de cinco años, que por lo demás es bastante mejor porque quiere decir que hay transferencia (turning over) de un quinto del sistema cada año. 80

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Existe una provisión para una continuación bajo ciertos requisitos, el contrato puede ser renovado siempre que se hubiese cumplido a cabalidad con el primer contrato, y que el nuevo precio sea reducido en un 5%. Así, para continuar se tiene que rebajar el precio. Si no se está de acuerdo, se pueden retirar y probar participando otra vez en la nueva licitación con el precio original. No está claro si se acepta una tercera vez.

3.

Tipos de contratos

a)

Contrato de servicios (gross cost service contracting)

Un contrato entre el gobierno y un operador, donde el gobierno recauda los ingresos y paga una remuneración a los operadores. La experiencia brasileña con este tipo de contrato es muy mala. Los operadores compiten entre sí por las tarifas y en general, recorren más kilómetros que los necesarios, porque no son remunerados por pasajeros transportados sino por kilómetros recorridos. La oferta entonces sube mientras que la demanda es que cada vez es menor. Los gobiernos no tienen condiciones de control sobre estos contratos. El Banco Mundial, sin embargo, lo que propone en este tipo de contrato es un valor fijo, determinado por cualquier variable y comprometido a cualquier ajuste necesario. b)

Contrato de licitaciones (franchising)

El otro caso es la concesión, donde se tiene una situación en que los operadores tienen una relación directa con el mercado, al ser remunerados por los usuarios. Ésta es una forma muy interesante para el sector transportes pero poco usada. En los caminos vecinales se hace mucho uso de este sistema, donde no se trata de establecer una planificación precisa de los servicios para los operadores, sino que se les entregan patrones generales, referidos a los resultados que se desean. Por ejemplo, se les pide una frecuencia de no más de 15 minutos, y como lo hagan queda bajo su responsabilidad. Las especificaciones de servicio quedan libres, sin entrar en detalles. c)

Participación en la planificación de la operación

La recomendación que hace a este respecto el informe del Banco Mundial no parece muy adecuada, dice que: “se deben separar la planificación de la operación”: •

En el contrato de servicios, donde el operador es remunerado por el gobierno o por los órganos concedentes no debería tener ningún derecho, porque no es su riesgo el que está en juego, ésta sería una atribución del gobierno.

•

Cuando el operador tiene riesgos de demanda y/o costos, bajo el contrato de concesión, debería estar directamente involucrado en la planificación y participar de una manera muy activa.

d)

Los sobornos

El tema del soborno al regulador, o la pérdida de independencia del regulador, o el exceso de integración entre regulador y regulado, es un tema difícil. Antiguamente, antes de existir la competencia, había un monopolio de un proveedor único con derecho a perpetuidad para su provisión, y también había un regulador, igual que en ferrocarriles. Existía entonces, una situación que podría llamarse de “monopolio bilateral”, de sólo dos partes, una de las cuales se esperaba regulara a la otra. El proveedor del servicio tenía entonces 81

Revisión de la estrategia para transporte urbano

algún grado de seguridad, sin embargo, dado el tamaño del contrato, la violación del mismo tenía costos muy altos, entonces sí había problemas muy serios de sobornos. Habrá que estudiar mejor la forma de evitar estos sobornos, como por ejemplo, controlar al regulador de tal forma, que no pueda violentar consistente y políticamente a forzar un contrato. En esto están implicados una combinación de factores: (i) la extensión del contrato; (ii) el costo de romper un contrato, y (iii) el número de partes involucradas. Nada tiene que ver con el tipo de competencia por las rutas en el estudio de las concesiones. En este caso la preocupación podría estar en que el soborno resulte demasiado grande, pero si alguno rompe el contrato, tendrá entonces una demanda legal. Las soluciones estarían en: (i) capacitación; (ii) entrenamiento; (iii) buenos salarios; (iv) procedimientos transparentes en el otorgamiento de las concesiones para otorgar subsidios; (v) una cierta estabilidad en los niveles altos de los organismos reguladores, y (vi) que ciertos niveles de organismos regulatorios permanezcan por un tiempo determinado, en vez de estar sujetos a los vaivenes políticos, por lo menos en América Latina.

4.

El financiamiento

Se está viviendo un proceso de cambio en el transporte. Los propietarios de autobuses hoy en día ganan más dinero vendiendo sus autobuses que con las tarifas, lo que es un daño marginal para ellos. La legislación obliga a vender los autobuses en cinco años, pero son los mismos sistemas de financiamiento y las buenas condiciones económicas, que propician su venta a los tres años y medio, porque hay un mercado interior, son propietarios de las revendedoras. En Brasil el 97% de los autobuses son Mercedes Benz, entonces, el problema económico no está ahí sino que en otro sitio. El financiamiento más que tener un efecto diferente en cada sector, es un mecanismo que el sector público tiene para cambiar la calidad de los vehículos, pero para eso, hay que tener una política. En Brasil se hizo un vehículo patrón, sobre el cual se hicieron muchos autobuses, pero éstos sólo tuvieron buenos resultados por algún tiempo, mientras el gobierno pagaba la diferencia de la tasa de cambio para que los propietarios compraran un vehículo de mejor calidad. Hoy en día, el sector público de Brasil está sufriendo un gran cambio para el cual no está preparado. Antes eran el regulador y el regulado, que lo hacían todo, ahora eso cambió, y no tienen cultura para ese cambio.

5.

Las regulaciones

Éstas están hechas por funcionarios de los gobiernos que hacen una defensa del sistema; muchas condiciones y exigencias, como protectores del sector, con mucho poder donde quedan atrapados sin tener como hacer ningún cambio posterior. Son muchos los casos cuando comenzaron los transportes alternativos en Río de Janeiro en que los transportistas querían poner autobuses con aire acondicionado y no era posible por los reglamentos del contrato. Mucho poder, poca capacidad. Tanto en Chile en los años ochenta como en el Perú en los años noventa, se desreglamentó el transporte colectivo urbano. La CEPAL analizó entonces los resultados: la flota creció y los vehículos empequeñecieron, produciéndose grandes problemas de contaminación y de congestión. No es recomendable la desreglamentación total en ciudades grandes. Sin embargo, ni en Chile ni en el Perú existe reglamentación para el resto de las ciudades, y funciona bien. En el servicio operan muchos minibuses, o taxis colectivos. Es buen servicio para el público y el hecho de que la flota crezca, no causa complicaciones ni de congestión ni de contaminación.

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Hay un caso de una pequeña ciudad de nueve mil habitantes en la costa de Santa Catalina en Brasil, con una reglamentación fuerte, cuyo único transporte está conformado por 11 autobuses de tamaño normal con 45 asientos que operan tres rutas, con una frecuencia de un autobús cada media hora. Casi nadie los usa porque la ciudad es chica y la gente puede caminar tranquilamente a su destino. Los autobuses dan vueltas sin llevar a casi nadie. O sea que es en las ciudades grandes donde conviene reglamentar de alguna manera.

6.

El transporte urbano

No hay que olvidar que las realidades entre los países son totalmente diferentes, incluso dentro de las ciudades de un mismo país, por lo que un transporte masivo en un lado puede tener características diferente en otro, es decir, se puede tratar de un metro, de un autobús o un microbús. Los sistemas multimodales tienden a complementarse entre sí en los grandes flujos de demandas y en los grandes corredores, donde se puede establecer una mayor viabilidad, obviamente, priorizando al transporte público con sistemas masivos. Complementarlos luego, dependiendo del crecimiento que van teniendo las ciudades, dentro del concepto de planificación urbana donde el transporte tiene que estar inmerso. a)

La historia del transporte en Colombia

Se organiza bajo un intervencionismo arrasante de Estado, donde hasta la década de 1990 existía una activa y compulsiva intervención que partía desde el funcionario de menor rango. El único agente regulador de las políticas de transporte era el Ministerio de Transporte, quien en el año 1987 delegó a los municipios la función de dirigir la gestión de transporte público colectivo urbano. Los transportadores, organizados en empresas, son los operadores del 100% del transporte público terrestre, que en sus distintas modalidades de cargas: carretero, taxis, turismo urbano, son operadores privados. La excepción es Medellín, donde el Presidente de Belisario Betancourt llevó a cabo el proyecto del tren metropolitano, cuya financiación tardará más o menos 50 años desde que se entregó, en el año 1988. Es un experimento que encanta, motiva y enorgullece a los pobladores pero a un alto costo para todos los colombianos, porque el 75% del presupuesto del proyecto está financiado por el tesoro nacional. Desde Bogotá se daban las rutas hasta las ciudades más extremas del país por unos cuantos funcionarios que en la década del setenta manejaban la totalidad del transporte en el país. Por consiguiente, no había políticas de tarifas sino tarifas políticas. No existía ningún tipo de política concebida, ni orientadora ni estimulante del servicio. Estas tarifas políticas eran establecidas por estos funcionarios de turno a su mejor conveniencia entregando subsidios por recorrido de los vehículos urbanos, lo que definitivamente, corrompió al sistema. Aún hoy en día repercute en el transporte lo que pasaba entonces, porque los vehículos de esa época no han podido ser reemplazados. A pesar de que en 1990 —por primera vez en el país se intentaba regular sobre la vida útil de los vehículos de transporte público— se dictó un decreto que la fijaba en 20 años, pero retroactivamente. Esto iba en franco desconocimiento de los derechos de la gente, porque para proceder a lo que sería una expropiación, un gobierno primero tiene indemnizar, de acuerdo con la constitución política colombiana. Los vehículos que sí asumieron esta obligación, son los que entraron a engrosar hoy en día el transporte informal, donde se encuentran también, las camionetas y otros vehículos pequeños, comprados por funcionarios públicos para usarlos prestando servicio público de transporte a la salida de sus empleos, para obtener mayores ingresos.

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Revisión de la estrategia para transporte urbano

A partir de 1993 a la fecha, esta situación se ha ido corrigiendo eficientemente en Bogotá, gracias a las alcaldías de turno. Partiendo por las políticas tarifarias, éstas se diversifican para poder introducirlas. Es decir, se dividen por modelos y niveles de servicio: servicio corriente con vehículos viejos, intermedio con vehículos nuevos pero que pueden llevar pasajeros de pie, y ejecutivo que sólo llevan pasajeros sentados. Así, se incentiva hacia la modernización del parque automotor de Bogotá, y comienzan a entrar gran cantidad de autobuses nuevos. Más adelante, se introdujo la tarificación por calidad de servicio. Esta debía ser certificada por los medios de comunicación de acuerdo a la percepción de la ciudadanía. Como consecuencia de lo anterior, 46 empresas de transporte urbano crean el Instituto Tecnológico del Transporte, copiando la experiencia del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) en Brasil, y en menos de 5 meses se brinda capacitación a 11 mil de los 18 mil conductores de Bogotá. Los medios de comunicación certificaron entonces, las mejores relaciones de estos conductores con los usuarios, mejor trato y una baja del 17% en la accidentalidad. En consecuencia, se da la tarifa correspondiente y mejora el servicio en Bogotá. b)

La situación del Perú

El transporte urbano es muy dinámico, la propia demanda tiende a variar respecto a los modelos y sus costos. Los contratos son a veces muy inflexibles y no permiten que la autoridad en conjunto con el operador puedan formular pautas para establecer servicios complementarios, los cuales van apareciendo como servicios informales. Para resolver este problema, hay que establecer estos servicios complementarios básicos. Los empresarios de Lima plantean un tema de reconversión empresarial, aunque más bien hay resistencia de parte del Estado a estos cambios. El empresario aparenta ser el que siempre se opone a los cambios, pero no se opone a los cambios que generan un proceso sano de desarrollo, sino a los constantes cambios que surgen de las autoridades de turno, donde cada uno quiere inventar algo nuevo. Este es un problema que le quita sostenibilidad y genera incredulidad en la autoridad. Además, se dice que no son empresarios, porque las empresas no son propietarias de los vehículos. Hay que distinguir lo que es la propiedad, de lo que es la gestión. Cuando el Estado concesiona la construcción de una carretera, la empresa constructora no tiene obligatoriedad de ser la propietaria la maquinaria que va a utilizar, pero sí asume los parámetros y requisitos que el Estado le impone. Es natural que el empresario tienda dentro de un proceso de desarrollo mismo, a generar una gestión eficiente, porque de lo contrario, estaría quedándose al margen de lo que hoy en día se conoce como globalización en la economía, y no utilizaría para nada las famosas economías de escala de las que indudablemente tiene que hacer uso para minimizar costos. El Banco Mundial va a tener que hacer dentro de sus nuevos planteamientos y esquemas de estrategia, una invitación a la participación activa del sector privado, y que se vea finalmente, quien queda en el negocio sea o no rentable, y que se realice independientemente de la autoridad de turno. c)

La situación de Bolivia

En la ciudad de La Paz, el único transporte que existe es de tipo artesanal, con innumerables operadores individuales. Esta informalidad terminó por transformarse en transporte oficial, obviamente, sin ningún tipo de regulación. No existen empresas porque no tienen capacidad económica para adquirir unidades grandes, sino sólo pequeñas y viejas. Cada día entran más los vehículos usados y de bajo costo, que vienen del Japón y/o Corea, aunque éstos podrían transformarse en un nuevo modal. Éste es un sistema que no es sistema, es una cultura diferente, para la cual no aplica ninguna de las estrategias aquí planteadas. 84

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La solución podría estar en ir consolidando el sistema de transporte público poco a poco, tomaría tal vez años, con operadores bastante más desarrollados que los actuales. A la Argentina le tomó cerca de veinte años llegar a tener empresas de transportes, que todavía no tienen la complejidad de las brasileñas. Lo importante es tener una meta y avanzar sin pausa.

7.

Operación de los servicios de transportes

Existen cambios en el proceso productivo del servicio de transporte y del rol regulatorio del Estado para consolidar a los operadores. Este servicio es igual a cualquier bien o a otro servicio, donde existe un productor que en este caso es el transportista, y un consumidor que es el pasajero. a)

Los intermediarios

Cuando se produce el proceso de oferta y demanda, y se introduce la oferta, hay intermediarios en la producción que lo van encareciendo, y si la tarifa resulta baja, se deteriora el servicio. Entonces se crea un esquema complementario dirigido a redefinir el negocio, lo que se llama “reconceptuar el negocio” involucrando las economías a escala del mismo. b)

Niveles de intermediación:

(i) Tanto en el modelo argentino, como el brasileño de São Paulo, el propietario de la flota es una empresa, dueña de los vehículos, que contrata al conductor y cobrador. El ingreso bruto del pasaje tiene un solo gestor, asignado de acuerdo a sus racionalidades. En Chile es diferente, hay una empresa comisionista, que su principal negocio no está en transportar sino en afiliar una mayor cantidad de vehículos y donde de alguna forma, el ingreso bruto tiene que redistribuirse. (ii) En los paraderos terminales existen despachadores que son los que dan la salida a los vehículos y también cobran una comisión. Otros elementos que van surgiendo, como el caso de los dateros en Lima, que no son más que personas colocadas a lo largo de la ruta informando a cada vehículo quien pasó delante de él y a cuanto tiempo se encuentra. Este señor que es un informal, que se puso en la vía pública sin que nadie lo contratara, el sólo se generó el empleo y también se le paga una renta.

8.

La informalidad

De alguna manera, la informalidad de los operadores puede ser reflejo de la informalidad de los propios agentes públicos encargados de la gestión del sistema. Si se analiza el cumplimiento de las responsabilidades contractuales de concesiones con obligaciones y tuición de mercados que les fueron entregados para que éstos se mantengan en sus condiciones originales a las cuales postularon y respecto a los cuales se fijaron los precios relevantes, muchas veces, es el propio Estado o la instancia que corresponda que es informal en términos de mantener la estabilidad de las condiciones de mercado. Respecto a los procesos mismos de licitación, debe haber transparencia para que los oferentes puedan concurrir en igualdad de condiciones, y para que se sepa bajo qué parámetros específicos y objetivos son adjudicados los servicios en particular. Por lo tanto, la informalidad también concierne a las reglas del juego que son establecidas previamente (a priori) y de la manera en que esas reglas se cumplen en el tiempo. La competencia más perfecta es cuando el mercado compite en las mismas condiciones, pero existen también la competencia desleal y otra peor, que es la competencia prohibida, debido a las prácticas que puede ocupar. El tema de la informalidad hay que conceptuarla en términos de que si realmente propicia proteger una necesidad real de trabajo, llámesele “legal” dentro de un Estado. Si

85

Revisión de la estrategia para transporte urbano

se acepta esta competencia desleal, no vaya a ser que se creen subsidios para renovación vehicular u otros mecanismos, que a la larga destruyan el sistema. Tomando como base que la informalidad ayuda a los pobres, hubo muchos países donde se utilizó para encubrir lavado de dinero negro, un dinero sucio que está en la sociedad y que hace que estas personas que trabajan para estos vehículos estén trabajando en una condición de esclavitud. En un caso piloto, tema real, que se está investigando en Lima, se descubrió a un conductor que solamente iba a dormir a su casa los días sábados y por ende, sólo veía a su familia una vez por semana, porque tenía que comenzar a trabajar muy temprano y terminaba muy tarde, y su casa quedaba demasiado lejos, entonces tenía que dormir en el autobús. a)

El caso de Brasil

El transporte informal en Brasil, también actúa como bolsa de trabajo, solucionando problemas de desempleo al aceptar a los vendedores ambulantes. Las autoridades consideran ilegal cualquier otro tipo de actividad en el transporte público, que no sea esa, únicamente la de transportar. No es razonable tolerar los servicios informales para cubrir el desempleo. Mientras las autoridades locales buscan organizar el transporte local y poner orden, por la otra, el transporte informal da la posibilidad de ofrecer empleos en períodos de recesión. En consecuencia, se debe buscar la integración entre la intermodalidad. Muchas veces el riesgo de desorden puede estar latente, por la debilidad del gobierno dado a sus conflictos internos. Al Estado le cuesta mucho combatir los servicios informarles por dos razones importantes: •

significaría aumentar aún más el desempleo con gente que tiene un trabajo que de alguna manera sirve a la sociedad, y que de lo contrario podrían salir a robar, y

•

los usuarios de estos servicios informales están muy satisfechos con el servicio que están recibiendo, y quitárselos produciría descontento.

b)

El caso del Perú

Lima está viviendo un caos en toda su magnitud con los nuevos modos de transporte urbano, como por ejemplo, las famosas tricimotos que van en aumento, sin que la autoridad diga o haga nada. Básicamente, el problema peruano recae en la gran cesantía, donde la autoridad por decisión de orden político, aparentemente no ve esa realidad que crece en una medida inconcebible, y a la que nadie le pone freno, más bien pareciera que se incentivara. Son muchos los del sector formal que están pensando en cerrar como formales y pasarse a esa informalidad que otorga mejores ventajas. A pesar de la inseguridad que genera este tipo de transportes entre quienes lo utilizan y entre el comercio. El surgimiento de esta informalidad libre en el mercado, que hace daño al sistema y las sobreofertas que se generan en los servicios cuando no están regulados, definitivamente hay que controlarla. c)

El caso de Chile

En el caso específico de Santiago, con los taxis hay un problema de informalidad bastante generalizado, hay muchos que no se identifican, no se notan y además, son imposibles de acceder salvo bajo vía telefónica o incluso en la misma calle con ciertas señas que sólo las entienden los consumidores. Lo curioso es que mucha gente prefiere ese tipo de servicio, y se sienten en una situación más cómoda, en un status distinto y más seguros, se sienten frente a conductores de una 86

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categoría y un trato distinto. Mucha gente con responsabilidades administrativas del mismo sector también los prefiere, porque consideran que es un servicio de mejor calidad. Las estadísticas de seguridad de accidentes no tienen argumento para pensar que tienen una tasa de accidentalidad mayor, considerando que no están sometidos a las mismas regulaciones de los taxis convencionales formales. Mientras la autoridad se esfuerza por establecer distintivos, regulaciones y reglamentaciones, barreras de accesos y otras formas de gestión, proyectadas en términos de calidad en los servicios, son mucho menos reconocidos por los propios usuarios en términos de sus opciones. Donde se actúa en beneficio de la comunidad, es donde la comunidad lo desconoce y se guían por sus propias opciones de consumo. Algo aquí no está funcionando. Sin embargo, el interés de los usuarios y sus opciones por preferir cierto tipo de servicios, debiera ser la principal preocupación. d)

Alternativas de solución

Una forma de ser exitoso en la eliminación de estos servicios informales es que el Estado entregue a los usuarios un servicio más direccionado, más personalizado, con vehículos más acordes, tal vez algunos puerta a puerta, de tal manera de que dispongan de alguna forma alternativa de servicio público. Cuando se combate el contrabando la sociedad lo aplaude, sin embargo al combatir la informalidad se ganan muchos más enemigos que amigos. Buscar formas de incorporar al sector social en el mercadeo y saber a ciencia cierta cuál es el sentir de esta sociedad respecto al transporte, para que el principal afectado/beneficiado de los sistemas participe activamente de la negociación con los transportistas y los técnicos funcionarios. Esto podría lograrse vía sus estructuras formales de organismos intermedios, organismos no gubernamentales, para impulsar la conformación de grupos de usuarios que ayudarán a redefinir las políticas públicas con respecto al transporte urbano de las ciudades. Éste es, como cualquier servicio que va orientado hacia el cliente, y aquí el cliente es el usuario y no está participando de todo este proceso. En países más organizados como en Brasil, el que los servicios se tornaran tan monopolistas puede ser una advertencia. Los intereses públicos y privados, diferentes intrínsecamente, llegarán a integrarse cuando se hable el mismo lenguaje y se tengan los mismos intereses. No hay que olvidar que existe un usuario, quien percibe las oportunidades que le ofrece el mercado, y abandona a estos empresarios formales, dueños de 2, 3 y hasta 10 autobuses que están bajo el marco legal, y buscan las ofertas más económicas que les dan respuesta a lo que quieren. El servicio informal podría estar insinuando que el servicio formal no está funcionando bien. Las rutas que hacen estos servicios podrían ser nuevos modales que los técnicos no quieren aceptar, porque son prisioneros de los sistemas tradicionales. Hay costumbres curiosas como en Brasil donde existen los “vales de transportes”, en que el usuario no absorbe su costo y su salario no se ve afectado. El empleador prefiere pagarle el transporte para que llegue a tiempo y ahí es donde entran a utilizar al informal. Los dueños de los autobuses que buscan declararle la guerra a los informales podrían aprender algo de esto. El sector público, que a través de sus metodologías de evaluación de análisis utilizadas no lo consiguen percibir esta realidad, deberían tratar de ver los potenciales que estas cosas están señalando. i)

¿Cómo puede concebirse la competencia en el transporte y cómo se ubica dentro de esta competencia el concepto de informalidad?

Lo que primero tiene que ver con el sistema informal es la falta de seguridad. El 50% de los pasajeros se han visto envueltos en algún tipo de accidente durante el último año. Hay dos potenciales soluciones: 87

Revisión de la estrategia para transporte urbano

•

Tratar de implantar la seguridad en el sistema libre de competencia, lo que resulta muy difícil cuando se tiene una gran cantidad de operadores fragmentados; y

•

Abrir el mercado a la competencia, e implantar la seguridad dentro de los criterios a competir. Al existir la competencia para el mercado es entonces más fácil asegurar un nivel.

Se entregan entonces, contratos de licitaciones que hasta cierto punto se convierten en autoobligatorios. Las infracciones de operadores ilegales que piratean licitaciones ajenas, se informan entonces a las autoridades y se convierte en un proceso legal. ii)

La principal propuesta para resolver este problema se inclina por cambiar el marco regulatorio, y mejorar la operación del transporte público.

No es cierto que se traigan al campo del transporte urbano todos los factores del transporte informal, el principal factor de la informalidad es sin duda la tendencia casi mundial hoy en día, de la informalidad en los mercados trabajo, y el transporte es un sector de aplicación preferencial de esta mano de obra, con costos relativamente bajos. No siempre hay una relación directa entre la incidencia de transporte informal con la calidad de los formales. En consecuencia, se debería estimular el empleo de diferentes tecnologías en una misma delegación de servicios de transportes, evitando fraccionar la oferta. Es decir, concesionar servicios de transportes, en vez de modos o tipos de vehículos, con la tecnología más adecuada a cada caso, integrando de esta forma a la formalidad a vehículos pequeños del tipo vans que son los preferidos de los transportistas informales. Esto no tiene nada que ver con el problema residual del sector informal como se conoce pero, aunque se tengan mecanismos muy bien organizados, siempre surgen nuevas actividades informales fuera de este régimen organizado. iii)

Incorporación de las vans

En São Paulo se está tratando de regularizar el transporte clandestino. A través de la Secretaría de Transporte Metropolitano se reglamentó para autorizar formalmente a los empresarios de autobuses de líneas metropolitanas a contratar servicios de vans de operadores independientes. Éstos deben a su vez, contar con el certificado del vehículo que está en condiciones seguras para trabajar, quedando así, con una flexibilidad operacional bastante significativa. Esta experiencia ha sido la manera de convivir con un sector que ya dejó de ser informal porque es real. A fines del año 2000 estarían regularizadas 2 700 de las 6 000 vans que dan servicio en Río de Janeiro. La gran diferencia con São Paulo es que ellos están organizados en cooperativas, como fueron dueños en el pasado, de autobuses individuales, y ahora son dueños de grandes empresas. Estas cooperativas que allá se les llama “alternativos” en vez de informales, están siendo reglamentados y son reconocidos como modal. Otra diferencia fue, que se intentó que ellos trabajasen más en la alimentación de los transportes de gran capacidad, pero hay resistencia de las empresas de trenes y de metro, que son privadas, de trabajar coordinados con ellos en la integración. La posibilidad de empleo de las vans en los horarios de noche resulta mucho más económica ya que los autobuses que son obligados a transitar lo hacen sin resultado económico porque a esa hora van casi vacíos.

9.

Sistemas tarifarios

El transporte más caro es aquel que no se tiene o que se tiene en condiciones muy precarias. Lo que el público no paga en la tarifa lo paga indirectamente en los costos que tiene que asumir

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como parte de la colectividad en las externalidades que se generan por un servicio de transporte cada vez más deficiente. Es muy importante que el banco haga partícipe al sector privado y que se busque esta asociación de lo que significa el sector público y el sector privado, teniendo claro está, siempre presente el no financiar experimentos ya fracasados de otros gobiernos, algunos de los cuales duran muy poco y de autoridades que duran menos aún. Recientemente, el alcalde de Bogotá instauró un sistema de tarifas semiautomatizadas. Cuando se detecta que por incremento de los costos de operación se han perdido 30 pesos, la administración les devuelve 50, lo que es el máximo del logro en esta materia. Por otro lado, el transporte formal urbano de Colombia a creado el Centro de Conciliación y Arbitraje, financiado por las compañías de seguro, donde se consideran por lo menos 1 500 accidentes año y se pagan 2 000 millones de pesos por concepto de indemnizaciones. En contraste, se encuentra el transporte informal que es ilegal, que no paga impuestos, y por ende, no tiene seguro de accidente ni es patrocinado por ningún gobierno. a)

Tarifas integradas

Es un reto muy grande; porque se tiene una suma de tarifas con descuento virtual: la tarifa del autobús sumada a la del otro autobús pero con descuento por ser una ventaja de la integración. No es bueno cuando realmente no existe la integración. Los autobuses llevan seis o siete personas por metro cuadrado, y estas personas tienen que levantarse a las cinco o seis de la mañana; desplazarse durante dos horas; caminar por calles con huecos, con tierra, con problemas de curvas; transportando su comida de un lado a otro; porque los planificadores así lo determinaron. b)

La intermediación en las tarifas

El proceso de intermediación se refleja en las tarifas. Tomando el valor de una hora de trabajo, que de acuerdo a información de la OIT era de tres dólares, la capacidad de compra en número de boletos, es decir, la capacidad de transacción en cada país va en estrecha relación al salario percibido. Si bien es cierto Lima tenía una tarifa más baja que Buenos Aires, su capacidad de compra de pasajes era muy inferior, casi la mitad. Si esto a su vez se compara con la edad promedio de la flota, en Lima de 19 años mientras que en Buenos Aires era de 5. Son éstos, elementos que llevan a reformular el rol de proceso productivo del servicio (véase cuadro 18). Cuadro 18

INTERMEDIACIÓN DEL SERVICIO DE TRANSPORTES A DICIEMBRE DE 1998 (Cálculos basados en el valor de la hora de trabajo de USD 3 a diciembre de 1998) Edad ≅ flota (en años)

Tarifa (en USD)

Cantidad de pasajes adultos

São Paulo

0.83

3.61

Lima

0.40

3.75

19

Santiago

0.38

Buenos Aires

0.55

7.27

5

País

Fuente: Juan Tapia, Director Gerente CIDATT de Lima, Perú, sobre la base de datos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), 1998, en Taller de Consulta en América Latina (Revisión de la Estrategia del sector Transporte Urbano del Banco Mundial, Santiago de Chile, noviembre, 2000.

89

Revisión de la estrategia para transporte urbano

Con relación al PIB, en Perú llegaba a USD 2 000 y en el caso de Argentina, alcanzaba a USD 6 000, tres veces más que el ingreso disponible del Perú. Hoy en día hay que considerar que el servicio de transporte público también obedece a un proceso productivo de servicio.

10. Integración de transporte público y privado Resulta un error plantear al transporte público de manera dicotómica con relación al privado, porque la comunidad a través de las últimas décadas ha reconocido como valor relevante en su comodidad de traslado al automóvil. Éste se ha desarrollado con capacidades, comodidades, y seguridades muchísimo más fuertes y más rápidas que el transporte público, adicionando a esto, el hecho de que el usuario del transporte público es cliente cautivo. No es cliente que lo haya escogido, simplemente no tiene alternativa. El hecho de que el transporte público es lejos más ventajoso por su tamaño, y por ende más eficiente, transportando más personas por metro cuadrado, lleva muchas veces a impulsar formulaciones rígidas, reñidas con todos aquellos usuarios del transporte público que lo único que desean es comprarse un automóvil para bajarse del modelo impuesto como la mejor alternativa. En definitiva, el gran desafío es ser capaces de flexibilizar las propuestas. Lograr conciliar el transporte público en los corredores de alta densidad con servicios de acercamiento de vehículos de menor tamaño donde no haya congestión en forma similar a la del automóvil. De esta forma puedan entonces, coexistir los privados libremente, para ofrecer mejores coberturas y frecuencias junto con mejores costos por pasajero transportado, y por lo tanto, mejorar el financiamiento de los propios servicios. Este esquema permitiría por lo tanto: (i) que estos servicios ayudaran a satisfacer las necesidades reales de las personas; (ii) la existencia formal de un mercado de acercamiento a los corredores, y (iii) la posibilidad de desplegar iniciativas y capacidades privadas en términos más controlados de lo que ocurriría en el ámbito de la informalidad. En Chile existen otros modos como el transporte de pasajeros interurbanos donde la concurrencia libre ha dado excelentes resultados en términos de una economía normal y estable.

G. Financiamiento público y privado de transporte urbano Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Francisco Enríquez Salvador González-Ayala y Julio Toro Salvador González-Ayala

•

Expositores

•

Jorge Kohon “Revisión de la experiencia internacional”

•

José Barbero “Concesiones de sistemas urbanos de trenes: lecciones de Argentina y Brasil”

•

Todos los fundamentos expuestos son de la exclusiva responsabilidad de cada participante al taller que defendió su posición en relación a cada tema.

Algo esencial en el sector público es un cambio de cultura. Existen nuevos retos que ameritan nuevas habilidades y mayores conocimientos que antes no eran necesarios. Por ejemplo en Rusia, tuvieron que privatizar 900 empresas mensuales para lograrlo en el lapso de cinco a seis años. Dejaron como socio controlador, al que en ese momento era el gerente de la empresa. Se 90

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encontraron entonces, con personas muy hábiles, consiguiendo subsidios en el congreso, pero muy poco diestras a la hora de definir estrategias de mercadeo, o rutas estratégicas, o precios. Era simplemente problema de conocimientos, se conoce lo que se ha hecho, pero se desconoce lo que no se ha hecho.

1.

Sugerencias al Banco Mundial

En Europa y Estados Unidos los gobiernos compran los excedentes de producción de vino y leche para luego tirarlos río con el fin de preservar la agricultura. Si se desea preservar un transporte público eficiente, se podrían establecer: a)

Subsidios a la oferta, o mecanismos de compra, por ejemplo, para la reducción de la flota o repotenciación de la oferta

Este es un procedimiento que se está llevando a cabo. Se venden los sobrantes, se rematan en bultos de determinadas cantidades, equivalentes a la compra de excesos por el gobierno. La otra forma es haciendo uso de la política de compra, renovando total o parcialmente los vehículos (los más viejos que contaminan más), es un método que se ha usado en un par países como una forma de limpieza. b)

Políticas de captura del automovilista, para que migre a sistemas intermedios como: autos compartidos o vans

Quien está acostumbrado a viajar en automóvil está dispuesto a emigrar a otros sistemas, pero que no necesariamente tengan que ser públicos, entonces, muchos sugieren la necesidad de introducir este tipo de transporte público. Pero esto significaría un peligro potencial, porque el centro de las ciudades ya está muy congestionado y contaminado. Hay una gran afluencia de gente que llega tanto en automóviles, taxis o en autobuses cargados, y si a eso se le agregan más vehículos, se transformaría en una tremenda congestión ambiental. Muy beneficioso sería si estos pequeños vehículos captaran a los automovilistas, pero sería muy pernicioso si captaran a los pasajeros de autobuses. Tampoco se sabe de su capacidad. En algunos países éstos operan como informales en un sistema puerta a puerta que es mucho más rápido, por lo que se podría suponer que están extrayendo al público de los autobuses en vez de los automovilistas. No parece ser ésta, una buena solución. c)

Vialidades de cuota

Las nuevas infraestructuras de alto nivel de servicio podrían implantar desde su inicio, lo que se llama “vialidades de cuota” como por ejemplo, para las vialidades de acceso controlado. Este es un sistema que está siendo muy exitoso en el estado de Texas en los Estados Unidos y que pudiera adaptarse en América Latina. d)

Sistema inteligente de transportes

La posibilidad de un estudio de transportes, tal vez a cargo de la CEPAL, sobre el uso de sistemas inteligentes de transportes (Intelligent Transport Systems (ITS)) es muy importante para apoyar la medición de la calidad del servicio, dadas las características de América Latina. Sería igualmente útil para apoyar a los técnicos del banco en la confección de los paquetes de políticas de estrategia. e)

Capacitación

A pesar de todo lo aprendido en el montaje de los proyectos de concesión, falta capacitación para el poder público en el control de calidad. Ésta es un área donde el banco puede ayudar bastante. 91

Revisión de la estrategia para transporte urbano

f)

Financiamiento

El borrador presenta diversas alternativas, que en cierta forma podrían resumirse en que el uso del transporte urbano tendría que ser sustentado por: • • •

el usuario del transporte urbano a través de la tarifa; el poder público a través de impuestos como tasas al combustible, o el sector privado que se beneficia del transporte urbano, como los automovilistas, a través de peajes urbanos, estacionamientos u otros.

El Banco Mundial podría entonces, invertir en desarrollar mecanismos permanentes, donde quienes no son usuarios del transporte urbano aporten en recursos para que de alguna forma se consiga bajar el valor de la tarifa.

2.

Obtención y distribución de recursos

El informe del Banco Mundial está muy concentrado en cómo y de dónde obtener más recursos para el transporte, y su preocupación se centra en los efectos que tiene esta captación de recursos. Pero la preocupación es otra, es la de cómo compartir o distribuir los recursos financieros entre el gobierno y los concesionarios, los operadores privados del sistema. En principio, una buena idea, es que el gobierno maneje las responsabilidades primordiales, sobre la implantación de la infraestructura. Existe sin embargo, otro tipo de consideración, una asignación de riesgo equilibrada, de estímulos y de penalidades. Es importante tener en cuenta que los concesionarios son todos los mismos. Están trabajando en Argentina luego se van a Colombia y después a Venezuela, han aprendido a no creer en las garantías que ofrecen los gobiernos y eso está costando. Las tasas de descuento han cambiando y es entonces importante buscar mecanismos de liquidez como el Banco Mundial, quien podría ser un apoyo muy importante en términos de créditos, que puedan ser desembolsados para cubrir la liquidez de las garantías. Los Estados funcionan con el presupuesto de inversión. Lo pueden tocar y cambiar como quieran; el del servicio de deuda es sagrado ese no se toca. En la medida en que se logra devolver la garantía a un servicio de deuda, resulta mucho más fácil que los compromisos se vuelvan cumplibles. Si por el otro lado, se logra involucrar a una entidad como el Banco Mundial, esto genera credibilidad. Entonces, son los inversionistas quienes presionan a los gobiernos, para que el uso de esos recursos sea efectivamente en esos campos donde están asegurados.

3.

Manejo de las bolsas de financiamiento

La mayor parte del financiamiento del sector transporte, proviene de fuentes distintas a la captación de recursos por vía de cargos a los usuarios, cuyos aportes todavía siguen siendo subsidiados en gran medida, es decir, que los recursos provienen del nivel central del poder público. Existen por ejemplo: los programas; los presupuestos; los ejercicios contables fiscales, anuales o desfasados en el tiempo; todo esto, en términos de organismos financieros internacionales, los propios organismos internacionales, o nacionales, y las agencias nacionales. a)

¿Cómo romper las barreras artificiales y reales, con relación a la integración de las bolsas de financiamiento, en términos de las no objeciones del Banco Mundial?

Cuando hay proyectos de gran envergadura como son los del transporte urbano, es muy importante asegurar los fondos suficientes. Se han estado tratando de mezclar fondos de distinta 92

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procedencia como son los del International Finance Corporation (IFC) para el sector privado, con los del Banco Mundial y los nacionales, o los de otro mercado. Por ejemplo, en El Salvador se están tratando de mezclar fondos de manera de poder atacar cada tipo de riesgo con el instrumento apropiado para cada uno, minimizándolos o asignando la distribución de los mismos, entre los financieros, el gobierno y el sector privado. En México se necesita cumplir con 151 pasos para obtener un crédito. Sin embargo, el Banco Mundial se ha descentralizado en México, pero a pesar de ello, hay contratos o procesos de no objeción a documentos básicos que siguen yendo a oficinas centrales en Washington. Esto es lo que retrasa en cuatro y cinco meses los procesos. Debería existir también una capacidad mayor de gestión en términos de las oficinas locales para este tipo de cosas. b)

¿Cómo reducir estos procesos?

Se han estado promoviendo procesos de descentralización durante la última década, pero no está claro si estos recursos se están transfiriendo en forma eficiente, y si se están cumpliendo los objetivos para los cuales fueron planteados originalmente. La descentralización de las oficinas locales también está cambiando, especialmente en el caso de México, donde muchos de los contratos están siendo aprobados en Ciudad de México. También se piensa implantar un acuerdo ex–ante sobre cómo se va a manejar la contratación, y luego hacer una auditoría ex–post. Hay varias maneras, todo depende del sector, del tipo de inversión, tamaño y envergadura. El Banco Mundial dispone de políticas de protección, como por ejemplo: en ecología, asuntos sociales y comerciales, asegurándose que haya un tratamiento expedito, y un mercado seguro, lo que es una protección tanto para el banco como para el mercado financiero. Se están tratando de encontrar formas de agilizar los procedimientos sin perder la importancia intrínseca del mismo. c)

¿Se han previsto algunos elementos en términos de no diferenciar canasta de inversión, y que todos puedan concurrir?

El mercado está evolucionando y el Banco Mundial está aprendiendo, trata con nuevos instrumentos y hay varios ejemplos de infraestructuras. Por eso, el nivel de la inversión del sector privado para infraestructura en América Latina creció mucho en los últimos diez años. Las estimaciones de 1998 llegaron a USD 71 000 millones; en 1999 bajaron a la mitad por problemas financieros. Dentro de los próximos cinco años, por lo menos de parte del Banco Mundial, probablemente del BID y de otros, se va a notar una evolución con el surgimiento de muchos otros tipos de financiamiento con un menú más amplio, para enfrentar los diferentes tipos de problemas que se discuten hoy en día.

4.

Indicadores de desempeño de gestión

a)

En la planificación

Existe la necesidad de incorporar estos indicadores en todo el proceso de planificación del transporte. Hay una gran demanda de recursos en niveles regionales y locales que no están cubiertos por sus propios aportes y menos aún por los países empobrecidos. Entonces, se procede a hacer transferencias per cápita, de acuerdo al cumplimiento, según los indicadores de desempeño. Este procedimiento está produciendo un estímulo en estos niveles locales que requieren de recursos, para presentar cada cual el mejor proyecto, cuya excelencia dependerá de los recursos con 93

Revisión de la estrategia para transporte urbano

que cuenten, generalmente, las gobernaciones o alcaldías más ricas. Otra consecuencia es entonces, el desmedro en el desempeño global del sector. Como recomendación para ser incorporada en el tema de las transferencias intergubernamentales en el sector transportes, sería otorgar recursos, orientados a estimular o incentivar a las autoridades hacia que los logros que se van alcanzando, estén regulados en un período de tiempo determinado. b)

En las transferencias intergubernamentales, que en Venezuela provienen desde tres grandes fuentes:

i) Del Estado constitucional: que como en todos los países, es una mezcla de transferencias que se hacen del nivel central a las regiones, asignadas a magnitudes poblacionales, tamaño de territorio, u otros. ii) De la Ley de asignaciones especiales: que son impuestos procedentes de las empresas petroleras y de su producción, que se distribuye en función del aporte de los gobiernos petroleros mayoritariamente contribuyentes. Es una forma garantizar a los gobiernos productores de petróleo, al menos algunos ingresos a las gobernaciones y alcaldías, para cubrir sus necesidades de financiamiento de proyectos. iii) De la Ley del pueblo intergubernamental de descentralización: que es un fondo que se alimenta con el Impuesto al Valor Agregado (IVA). En los dos últimos casos hay una demanda muy fuerte de parte de las autoridades para cubrir necesidades de financiamiento de todo los sectores pero en particular del transporte urbano. En Venezuela hay casos de gobernaciones con pequeñas magnitudes poblacionales que están atendiendo problemas de transporte urbano por acuerdos y negociaciones hechas entre el nivel central y la gobernación en cuestión. El otorgamiento de recursos está condicionado a la presentación de proyectos por parte de las alcaldías y gobernaciones que satisfagan estándares de calidad, con el fin de asegurarse que éstos, atiendan las necesidades reales de las regiones, con la excelencia adecuada, y que la distribución sea equitativa. Existe la preocupación de generar proyectos de calidad, pero es mucho más urgente la agilidad en el otorgamiento de recursos. Sin embargo, se sospecha que en el nivel central se manipula políticamente el otorgamiento de recurso a ciertas regiones, dependiendo del gobierno de turno.

5.

Los riesgos

a)

Los proyectos

Hay proyectos que no salen bien y a veces se culpa a las concesiones, midiéndolos en términos financieros. El problema no está allí sino que el problema se generó conjuntamente con el proyecto, con la mala decisión de hacer el proyecto. Resulta muy peligroso manejar proyectos con financiamiento del gobierno. En América Latina resulta muy riesgoso el dinero de los gobiernos, donde además, está involucrada la definición de una demanda y de otras cosas complejas. Mejorar las carreteras que fueron privatizadas, los trenes de carga, o los metros de pasajeros; la cuestión es el riesgo monetario involucrado, que contempla la gestión del financiamiento del gobierno.

94

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Hay principios muy simples para tener siempre a la mano porque ayudan a no enredarse en las decisiones: “las cosas valen lo que valen” y alguien tiene que pagar lo que hay que pagar, si no, después sale más caro. b)

Riesgo compartido

Se puede tener un sistema general, tanto de autobuses como de ferrocarriles, donde el gobierno asuma los riesgos de la velocidad en la vía, mientras que los operadores privados asumen los riesgos de la demanda. Resulta un modelo fácil. Si el gobierno quiere una velocidad baja y por tanto costos más altos, entonces no necesitará tanta inversión en la infraestructura ni de perfeccionamiento. Si quiere una velocidad más alta y costos más bajos, entonces el Estado tendrá que hacer una mayor inversión de infraestructura, y por tanto, deberá decidir si son o no necesarios los subsidios implicados en este proceso. Por su parte, los operadores cuentan también, con una base concreta para sus cálculos, con un resguardo de saber por ejemplo, que van a tener una velocidad garantizada, o en otros criterios como en los sistemas de ferrocarriles, o en el cumplimiento de la programación, paros de trenes, u otros. O sea, una responsabilidad sobre la operación de la infraestructura que afectan los costos operacionales. En el mercado de las concesiones de transporte, el riesgo debe ser compartido. Está claro que en muchos casos, esto depende de la política de integración, que depende a su vez, del poder público y ni siquiera éste, tiene todo el control. c)

Integración al metro

El plan de integración en la línea del metro por ejemplo, debería constar con una garantía del poder público, o con un mecanismo mixto, un mix, que abarcara una parte de la demanda, sin eliminar por completo el riesgo de la demanda del concesionario. Si no, ésta pasa a ser una concesión, tomada como variable de adjudicación del costo bruto ofrecido para operarlo (gross cost concession), que puede no ser malo, pero no es el concepto de mercado del que se piensa cuando se habla del sector privado.

6.

La operación por los privados

a)

Las inversiones

Muchas veces los inversionistas toman decisiones muy apresuradas. Llaman a una empresa de consultoría para hacer estudios de demanda, y en 30 a 45 días deben tenerlo listo, incluyendo proyecciones del uso de suelo, de la ciudad y otras cosas, casi imposibles de cumplir, porque los pliegos salen en un plazo muy corto. Reúnen a las personas de la ciudad y a los expertos, pero es una cosa de mucha complejidad, que en un plazo tan estrecho, se tiene que decidir cómo serán: (i) la demanda de un sistema en 20 a 25 años; (ii) los cambios del uso de suelo; (iii) los cambios de costumbres, y otros. En América Latina casi no se llevan estadísticas y las tasas son complejas; el uso de suelo está cambiando constantemente, y hay una diferencia muy grande entre la matriz de origen y el mercado del transporte. Es un riesgo complicado para un privado, comprometerse a hacer inversiones en un negocio cuya demanda va a depender de la reestructuración del transporte de autobuses. Y si éstos no cumplen, van a aparecer otros servicios informales que lo van a hacer y el Estado no podrá controlarlos. No son cosas fáciles de resolver y sin duda ahuyentan a los inversionistas. Nadie va a invertir dinero en esas condiciones.

95

Revisión de la estrategia para transporte urbano

La tendencia es ir pasando de sistemas con modos de transporte independientes a un sistema de transporte urbano más integrado y muchas veces tener que concesionar no lo facilita. Si fuera una empresa pública que presta todos lo servicios probablemente sería más fácil. b)

La eficiencia

El cálculo de cuánto cuesta la administración de una carretera al Estado versus a un concesionario, en el uso de recursos, el valor presente neto de las inversiones, de gastos y de los ingresos, arroja diferencias increíbles. El ahorro del concesionario es del orden del 30 al 40% en el mediano o largo plazo. Mientras el concesionario hace sus mantenciones periódicas habituales, cada dos años, que es lo que se le exige en el contrato de concesión y que le asegura los recursos, el Estado las hace cada siete, obligándose a prácticamente tener que hacer una rehabilitación de la carretera. Esto se debe a que el Estado, simplemente, entra a competir por los recursos con todos los otros sectores. La eficiencia no necesariamente está en el privado sino en la factibilidad de los esquemas y de poder mantener tarifas fuera de las presiones políticas. Habrá muchas críticas sobre sistemas de este estilo, difícil problema en el corto plazo beneficioso a mediano plazo. Las concesiones así causen algún problema, tienen una gran virtud, al existir una persona afectada, los problemas tienen que ser resueltos y si éste se cae de la demanda, no es necesariamente es por culpa de su gestión, puede ser entre otras, por una recesión.

7.

Las concesiones

Es válido el esquema de las concesiones, repartir los riesgos, los estímulos (definiendo bien sus indicadores), y las penalidades. Sería muy importante, que en el control de las concesiones a través de indicadores, se puedan investigar directamente desde los procesos y no de la información que entregue el concesionario. Los ferrocarriles de Río están muy por debajo de la demanda pero tienen el doble de la demanda que tenían antes de ser concesionados. a)

¿Cuáles serían las limitantes más importantes de las concesiones, los problemas de operación, aparte de la situación contractual y económica, por qué el público se queja tanto?

Se necesitan hacer inversiones para poder mejorar las tecnologías como: (i) electrificar algunas líneas diesel; (ii) poner terceras vías; (iii) modificar sistemas de señales que permitan reducir los intervalos (semáforos), o (iv) perfeccionar los sistemas ferroviarios, que es muy caro; para todo ello, se necesitan hacer inversiones. Se da la posibilidad de que el sector privado contribuya, pero éste no puede hacerlo todo. A veces se diseñan concesiones con la idea de la inversión del capital privado, cuyo retorno es a muy largo plazo porque las tarifas a cobrar, que están vinculadas a la capacidad de pago de los usuarios, tienen que ser muy bajas. El Estado sin embargo, va a estar siempre presente en la regulación, debido a las tantas externalidades que presentan las zonas urbanas; y en el financiamiento de proyectos o en sus sostenibilidad a través de subsidios de tarifas, aunque excepcionalmente existan financiamientos de privados. Es muy importante que la gente se queje, eso ayuda a ir mejorando y haciendo ajustes, además que a medida que las expectativas del público se van cumpliendo, éstas van renovándose y siendo cada vez más exigentes. 96

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

b)

Los contratos

La concesión generalmente se busca para varios años, 20 a 30 en el caso de un tren pesado o de un metro pesado, equivalente al monto de la inversión, y ésta es básicamente un equilibrio entre: • • •

el Estado, que está en cumplimiento de estándares y desempeño con un mínimo de participación; el concesionario, que está por un negocio, y el público, usuario de los servicios, que exige calidad.

Nunca conviene un fracaso ni del que concesiona ni del gobierno porque lógicamente toda la operación fracasa. Es importante entonces mantener ese equilibrio y prolongarlo en tiempo, pero tiene que establecerse con criterio de base. c)

¿Es factible incorporar diferentes contratos, o contratos con negociaciones periódicas para los que van a darse en el tiempo?

La renegociación de contratos es un tema muy delicado. Mientras más largo, más difícil resulta prever las condiciones relativas en el tiempo, y podría dar paso a la necesidad de adaptación de las condiciones del contrato, lo que podría ejercer mucha presión. Habrían dos camino de solución: i)

Acucioso

Confeccionar contratos de la forma más inteligente posible, más precisos, más completos y menos infalibles. Podrían tener una pequeña cláusula inicial que autorice a ajustar los precios, aunque estos sean fijos, por cualquier tipo de externalidad de fuerza mayor. Aunque sea un contrato de concesión tomado como variable de adjudicación del costo bruto ofrecido para operarlo (gross cost contract), probablemente tenga un contrato de avenimiento adjunto de costos operacionales en industria para el período. En realidad hacer un contrato a futuro previniendo todo tipo de externalidad es algo demasiado difícil, es probable que sí se puedan mejorar los contratos pero no a ese nivel. ii)

Con posibilidad de arbitraje

Como se sabe que no se puede redactar un contrato a 20 ó 30 años completo a cabalidad, porque las cosas van cambiando de año en año, entonces se debe incluir en el contrato a un árbitro que dé solución a conflictos futuros o posibilidades de renegociaciones. De hecho, el contrato tiene una cláusula con los términos y condiciones que tratan las renegociaciones. Cualquiera de las dos direcciones que se tomen, ya sea que se intente hacer el contrato absolutamente preciso, o que se nombre un árbitro o juez que defina el procedimiento dependerá de la naturaleza del contrato y con qué tipo de tecnología se está tratando, por ejemplo: •

Si es corto, a cinco años, para una licitación de autobuses, este contrato debiera ser suficientemente exacto para ser administrado como cualquier documento legal a través del procedimiento normal.

•

Si es largo, a treinta años, para una concesión ferroviaria, particularmente en circunstancias donde los objetivos abarcan aspectos sociales, por lo que hay un interés en las tarifas y en la calidad de servicio, entonces éste sería un contrato bastante más difícil de confeccionar, que necesitaría del árbitro.

d)

¿Debido a los cambios, puede la demanda establecerse en las condiciones macroeconómicas del país?

Un punto muy relevante en el contexto dual y político, es la naturaleza del país. En el Reino Unido existe la creencia de que se puede encontrar algo así como un árbitro independiente. 97

Revisión de la estrategia para transporte urbano

Para muchas de las privatizaciones que han ocurrido durante los últimos años se ha creado un regulador de industrias, considerablemente discreto, para arbitrar cambios de precios a largo plazo. Se presume que existe un concepto razonable, de independencia, y el árbitro no puede ser manejado por el abastecedor. Hay muchos países donde esto puede funcionar, sin embargo hay otros donde los gobiernos no darán derecho al regulado a cambiar, cuando ellos cambien las políticas. Si se parte de la base que el regulador es un instrumento político entonces habrá un gran problema con la aceptación del proceso. e)

Problemas que resolver

(i) En Río de Janeiro, el costo promedio de un automóvil es de USD 15 diarios, el cual no está involucrado en los ingresos. Es decir, que los ingresos de la tarifa son un parche en los resultados de la tasa interna de retorno de la inversión. En otras palabras, los usuarios del transporte público están financiando las mejoras de este transporte para darle más espacio a los coches privados. Los automovilistas buscan su propia comodidad y ojalá más personas viajen en los transportes públicos, para disponer de más espacio para desplazarse más rápido en sus propios coches. (ii) En el criterio más estricto, por el lado económico se observa que en general, en las discusiones y en el documento, hay tendencia a estudiar en demasía a la demanda, olvidando la oferta; y se considera importante establecer políticas de fijación de tarifas o de precios, las cuales luego entran en contradicción con las condiciones en que se otorgan las concesiones a los operadores, y esto se refleja claramente en el caso argentino, en Buenos Aires (véase cuadro 19), donde: • • •

se otorgan determinadas rutas en determinadas condiciones a los concesionarios urbanos; luego se reacondiciona el tren, y la demanda del autobús baja en un 40% al tren, logrando este último, reducir su subsidio a costa del autobús en términos netos, de USD 1.50 a 0.10, y su costo medio de operaciones de USD 1.50 a 0.60 en moneda constante.

Lógicamente, esta evolución que se está viviendo es correcta, porque es más eficiente y ambientalmente más sana. Pero desde el punto de vista del mercado, se están cambiando las condiciones del negocio a los operadores, lo que se podría llamar una “expropiación de demanda”. Cuadro 19

COSTO MEDIO DE LA OPERACIÓN DE LOS SERVICIOS DE TRANSPORTES EN ARGENTINA (USD) Operación

1980-1989

2000

Tarifa

0.50

0.50

Subsidio operativo sin inversión

1.00

0.10

Costo medio por pasajero operativo sin inversión

1.50

0.60

Fuente: Jorge Kohon, Taller de Consulta en América Latina (Revisión de la Estrategia del sector Transporte Urbano del Banco Mundial, Santiago de Chile, noviembre, 2000.

8.

La experiencia de Argentina

Argentina lleva ocho años, es de los primeros países en entrar en este mercado y de su experiencia se está aprendiendo mucho, entre otros, el tema de las contrataciones. A partir de esa experiencia, el mercado brasileño aprendió a analizar proyectos.

98

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a)

¿Luego de la recuperación de los subterráneos en Buenos Aires, transformados a concesión, por qué ahora hay un estancamiento?

Si Buenos Aires no hubiera hecho las transformaciones necesarias, hoy no tendría servicios ferroviarios suburbanos. A 1993, el último año de gestión estatal, ya se habían perdido 140 millones de pasajeros, es decir, hoy en día ya se habría llegado a cero. Sin embargo, a partir de la concesión el sistema, el flujo ha crecido a la fecha en 150 millones de pasajeros, (véase cuadro 20). Cuadro 20

SERVICIOS FERROVIARIOS SUBURBANOS EN BUENOS AIRES (Millones de pasajeros) Condición

Gestión estatal Gestión de concesión

1986

1993

1994

2000

350

210

-

-

-

-

210

360

Fuente: Jorge Kohon, Taller de Consulta en América Latina (Revisión de la Estrategia del sector Transporte Urbano del Banco Mundial, Santiago de Chile, noviembre, 2000.

Es un servicio que llega con un 97% de puntualidad, lo que significa que llegan a la terminal dentro de los 5 minutos del horario establecido y la velocidad de los trenes es de 40 km/hr contra 10 a 15 km/hr de los autobuses. Antiguamente las personas no usaban el ferrocarril porque era muy peligroso, había incluso violencia física adentro de los carros, eso no ocurre hoy en día y las personas han vuelto a usarlo, porque entre otras cosas, les brinda seguridad. Considerando que la Argentina está pasando por un momento muy difícil, el que existan quejas de algunas ventanillas rotas no significa que el proceso no haya sido exitoso o que esté estancado. b)

Existe alguna relación entre estos servicios ferroviarios con autobuses u otro transporte de superficie para alimentar el sistema?

No existe la integración, sino que existen diferentes modos de transporte. Son concesiones ferroviarias y de subterráneo que tienen sus contratos con sus empresas, y las empresas de autobuses con sus propios de sistemas de permisos, sin ninguna relación entre ellos. Todo esto podría llegar a coordinarse mejor en un futuro. c)

Es factible que el sistema de superficie pueda ser concesionado también, y lleguen a tener alguna relación, o sea de una integración operacional tarifaria?

El caso de Buenos Aires es la única buena iniciativa en la Argentina. Es importante para hacer viables los proyectos de inversión en trenes o en metros, pero entonces, habría que reestructurar el sistema de autobuses, como sucedió en Salvador de Bahía. Implica modificar intereses de muchos pequeños transportistas y de pasajeros, quienes deberán decidir si reemplazan sus viajes únicos (puerta a puerta), por viajes combinados.

9.

La experiencia de Colombia

a)

Contratos de concesión

Son contratos a quince o veinte años donde hoy se deben definir las reglas a esos plazos, sin poder prever los cambios tecnológicos que puedan venir. La estructuración tiene que ser muy buena 99

Revisión de la estrategia para transporte urbano

y muy bien pensada y el tiempo que se le dedique nunca es perdido, evita conflictos a futuro. Definir las reglas para solucionar problemas es también esencial. Muchos de los estudios de demanda, algunos de hasta un millón de dólares los hacen las mismas autoridades, no para asumir riesgos, sino que para que se disponga libremente de la información. Además, porque antes de ganarse la licitación, los privados no están dispuestos a invertir esa cantidad de recursos en un solo estudio. En carreteras se están haciendo estudios que ningún privado podría hacer mejor. Obviamente las proyecciones nunca salen y no se parecen nunca a la realidad. b)

El tema fiscal

Normalmente el gobierno colombiano, en sus compromisos de mediano y largo plazo siempre va a incumplir, va a tener una prioridad grande y va a dejar de girar los recursos, ésta es una realidad. Son los temas de la agenda política los que consiguen los recursos. Cuando el tema del transporte urbano se vuelve tema de agenda política del gobierno son los funcionarios públicos quienes, de alguna manera, tienen la obligación de asegurar que los aportes del Estado se hagan efectivo en ese momento. Una vez que dejó de ser agenda política, lo más seguro es que el gobierno incumpla, y de ahí en adelante, intentar hacer exigible un contrato que se vuelve imposible. c)

Manejo de la opinión pública

Debido a cambios en una administración, sucedió una situación bastante compleja. En los contratos de unas concesiones de carreteras el gobierno disponía de hasta 18 meses para pagar las garantías que se habían dado. A poco andar, en la sociedad y en todos los medios se decía que el gobierno sistemáticamente había incumplido sus obligaciones contractuales con sus garantías. Se hizo entonces un estudio que tomó cuatro meses, revisando pago por pago. Se descubrió entonces, que el gobierno siempre había pagado, pero no como los concesionarios esperaban, que fuera los primeros tres meses. Hubo que proceder a hacer todos los desmentidos públicos para cambiar la percepción de la sociedad. Esta situación estuvo a punto obligar al gobierno a renegociar otros contratos ante la imagen de incumplidos y la posición en esas circunstancias, es completamente diferente.

10. La experiencia de Salvador de Bahía Nuevos proyectos de concesión, donde un poder público asume la responsabilidad integral de las inversiones en infraestructura, con apoyo del Banco Mundial garantizando su financiamiento. La participación del sector privado por otro lado, opera el segmento de los autobuses, y se establece una tarifa y un plan de integración que van a permanecer en el tiempo. Éste es, naturalmente un riesgo latente, con el cual el sector privado tendrá que convivir en este programa de concesión.

11. Países que integrarán las concesiones a futuro a)

Caso de Bolivia

En Bolivia aún no existen las concesiones de transporte público urbano, pero el transporte de carga de comercio exterior cuenta con la intervención de privados en la operación de trenes. En 1997 se aprobó la ley de concesiones de obras públicas donde se incluía al transporte. Sin embargo resulta imposible aplicar el sistema desde el punto de vista político. La Paz está provisto por muchos operadores privados y no sería posible cambiarlos por empresarios del transporte, quienes seguramente tendrían que ser extranjeros porque en Bolivia no existen. Una disposición

100

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así, podría traer serias consecuencias de desorden, ellos han provisto al transporte público por generaciones y es su medio de vida, es incluso una cultura. El concesionamiento tendría que ir por el lado de crear empresas con estos mismos operadores, y entregarles la concesión de las líneas a ellos mismos, lo que tendría que ser considerado en las estrategias del Banco Mundial. b)

Caso de Perú

En Perú se espera concesionar el metro, pero en su etapa inicial sería el Estado quien estaría actuando de regulador, para llegar a desligarse por completo en el futuro. En cualquier servicio público, el Estado que tiene un carácter parcialmente monopólico y es imposible que no ejerza alguna función de control por muy bien diseñada que esté la concesión, siempre va a tener algún rol en los aspectos operativos con relación a verificar el debido cumplimiento. Entonces, cuanto más alineado esté el interés privado con el público, más fácil va a ser la tarea del Estado.

H.

Gerencia del sistema vial urbano Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Juan de Dios Ortúzar Gregorio Askiogli y Jorge Oviedo Jorge Francisconi

•

Expositores

•

Andrés Camargo “Gestión de tráfico en Bogotá —Pico y Placa— sin mi carro en Bogotá”

•

Mónica Wityk “Red vial de emergencia de Santiago: prioridad para el transporte público”

•

Todos los fundamentos expuestos son de la exclusiva responsabilidad de cada participante al taller que defendió su posición en relación a cada tema.

1.

Institucionalidad y autoridad

La autoridad única es una materia que debería ser revisada, para que exista una institución encargada de todos los temas. El documento no se inclina por ningún tipo de organización institucional pero éste, debería insistir quizás, no sobre la creación de autoridades únicas, sino que por buenos mecanismos de coordinación. A veces constituir esas autoridades únicas dependiendo de los diferentes regímenes legales de los diversos países se puede convertir en un impedimento para todo el proceso, y no se llegaría a ningún lado. Más bien, tener mecanismos efectivos de coordinación puede ser un sustituto para este sistema. En los países en desarrollo existe una práctica que no va de acuerdo con las facultades que debe tener una autoridad. Cuando éstas concentran mucho poder de decisión sobre el carácter normativo, de planificación y gestión, y además, de fiscalización, involucran entonces, mucha discrecionalidad. Esto conduce fácilmente a un terreno de corrupción, o captura por decirlo así, de los funcionarios encargados, incluso del propio sector privado. Entonces la competencia ya no se da en el sector privado por la búsqueda de la eficiencia y la calidad de servicio para obtener la preferencia del usuario, sino más bien la competencia se da, para quienes tienen las mejores relaciones con el poder que toma decisiones, independientemente que sea una autoridad única o compartida. 101

Revisión de la estrategia para transporte urbano

Se está dando en muchos sectores que la fiscalización queda en manos de una segunda autoridad. En Perú, funciona para el caso de las aduanas y la pesca, cuyas fiscalizaciones estaban antiguamente en manos del propio Estado y se hacía muy mal. Hoy en día a través de instituciones de supervisión y control, que existen a nivel internacional hay una eficiencia demostrada. Quizás esto también se debiera llevar al tema de lo que significa el tránsito y el transporte, la labor de fiscalización es muy importante. Tan fiscalizador debe ser el que presta servicio como quien está generando las normas. Con el tema de las concesiones, en muchos casos no es debidamente fiscalizado, o sencillamente no se hace en las mejores circunstancias. ¿Quién fiscaliza al fiscalizador? En Juárez, México, hubo una experiencia muy satisfactoria con la creación de un instituto municipal de planeación, que tiene un área de vialidad y otra de transportes. Esta interdisciplineidad —entre las personas dedicada al uso del suelo; a los sistemas transporte, y a la cuestión vial— más la interactuación con quienes hacen los planes directores con las cuestiones de uso de suelo, entrega un concepto más integral a cualquier estrategia urbana para la ciudad.

2.

Estructuras de administración y gestión

El Banco Mundial a través de sus documentos, podría tratar de motivar el intercambio de experiencias exitosas entre las diferentes municipalidades de los países de América Latina. Es muy importante además, que entienda la importancia de fortalecer los cuadros técnicos de las localidades, y que existan estructuras especializadas en la administración, y en la gestión de los sistemas de transporte, incluyendo los sistemas viales. En Juárez, como todo municipio pobre, se tienen que buscar soluciones técnicas de bajo costo y de rápida implementación, como son los cruzados de flujo continuo. El concepto es, que son soluciones de intersecciones a muy bajo costo, que tienen horizontes a mediano plazo. No son soluciones definitivas, pero ayudan de manera temporal a solucionar grandes problemas de congestionamiento. Una connotación mucho más amplia tiene el planteamiento de cualquier plan maestro o director para la ciudad. Esto va en el sentido de que si no hay suficiente capacidad para sustentar proyectos técnicos que tengan todo ese nutriente científico, que un político no pueda debatir, se pueda entonces conversarlo para poder avanzar. La herramienta de un técnico es reforzar las propuestas con suficiente sustento, lo que les ha dado muy buenos resultados. En la planeación para hacer, se tiene una idea clara, técnicamente soportada. En la planeación para decidir, se toman años haciendo un gran maestro de transporte, mientras tanto cambia la administración, y no se puede implantar, porque han cambiado las prioridades. Este tema podría estar involucrado en el documento, para impulsar el uso de mecanismos más ágiles de toma de decisiones sin tanta evaluación de alternativas que llevan al extremo, sino técnicas que permitan soportar adecuadamente las decisiones que se tomen, pero con un objetivo más amplio. Las propuestas de Santiago de Chile y Bogotá responden a situaciones de emergencia ambiental y por lo tanto de salud para la primera; y de infraestructura y de concepto de ciudad, es decir una planificación a más largo plazo para la segunda. En el caso de Santiago, una planificación adecuada era fundamental para obtener el resultado esperado, y efectivamente, ésta fue realizada metódica y adecuadamente, y obtuvo resultados mejores a los esperados. A raíz de esta transformación, la fluidez aumentó y los tiempos de viaje disminuyeron. Sería importante que las respuestas positivas encontradas no sólo deban ser planificadas en casos de preemergencia.

102

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

En México, planear peajes en autopistas resulta un tabú. Todas las autopistas del país están quebradas, hubo que hacer un rescate bancario muy fuerte que repercutió en el sistema financiero nacional. Si se baja esto a nivel urbano, la gente ya está esquematizada por esta mala experiencia.

3.

Proyectos y programas

Es muy importante que se tome cuenta la estabilidad de los proyectos y programas como parte de una estrategia, no solamente de parte del banco, sino también como recomendación a nivel de los gobiernos. Cuando hay buenos proyectos, siempre se deben generar los mecanismos que den continuidad en el tiempo. Hay que entender que el político como tal, siempre se mueven dentro de su conveniencia oscilante, haciendo participar a la ciudadanía y obviamente a un sector privado, el que no siempre se opone a todo, “oponerse por oponerse”. Lo que hay que buscar, es que esto sea compatible y se concilie con los criterios desarrollados para mejorar la calidad de vida que se quiere para la ciudad. En este sentido, es muy importante que todo proyecto se viabilice con un buen apoyo participativo de la ciudadanía para que no se pierda en el tiempo. Entonces, el banco debe tomar en consideración que dentro de los proyectos hay medidas de corto plazo y de efectos inmediatos que tienen que atenderse con urgencia. Con inversiones modestas muchas veces se consiguen grandes proyectos, grandes programas y la sensibilidad a las áreas que necesita poca inversión. El sector privado también tiene que generar proyectos, ante su propia incapacidad que a veces se nota en la gestión, por parte de las autoridades. Ante esta situación, el banco debe ser permeable, mediante la participación en la elaboración de los proyectos del sector privado. A veces lo más difícil no está por el lado del sector privado que sea renuente a los cambios, sino que a veces se está más por el lado de las autoridades que son renuente a tomar decisiones, que a veces son muy drásticas, y que por lo tanto, ellos consideran de alto costo político. Pero, si se analiza realmente con un beneficio/costo a mediano/largo plazo, el beneficio es para toda la ciudadanía y el político también sale ganando con esto. En Bogotá hay 1 600 km sin pavimentar lo que representa el 18%. Hubo un proyecto de pavimentación de pueblos jóvenes, lo que es sumamente complicado, con aceras de concreto y reubicación de servicios, donde los recursos económicos eran decisivos. El Banco Mundial, o los bancos de desarrollo podrían tener en cuenta esta clase de iniciativas. En este tipo de proyectos lo más importante es la aceptación del público, el éxito se mide en la medida en que se involucra a la comunidad. Son proyectos que técnicamente sobre una computadora tienen muy buenos resultados pero es en el momento de la implantación cuando realmente se pueden evaluar.

4.

Participación ciudadana

La participación ciudadana, en la decisión del tipo de ciudad que quieren para vivir y la identificación de sus prioridades, es un hecho trascendental. Generalmente en América Latina, estas consultas son manipuladas o usadas en beneficio de un solo sector o para asuntos no trascendentales. Una de las cosas importantísima que se debe buscar en estos países, es el cambio de hábitos para el mejoramiento de la calidad de vida y de las condiciones ambientales de una ciudad. Se sabe qué hacer pero no se sabe cómo. Cuando las autoridades tanto del gobierno central como local, no toman las decisiones, por lo menos en el caso del Perú, muchas veces es por una mala asesoría, o, por temor a ser impopular y a una mala percepción de lo que significa el costo social. En Lima, para vencer ese temor, la 103

Revisión de la estrategia para transporte urbano

ciudadanía ha ido poco a poco tomando conciencia de sus derechos, y están formando asociaciones del consumidor. Hay una en el caso del transporte que transmite la inquietud de un sector de la población. Estas son experiencias importantes que se deben motivar. El Estado también tiene instaurado un sistema que le permite recoger las quejas de los usuarios para los diferentes servicios, llámese a agua, energía, u otras, y también donde se puede quejar el usuario de transporte. Existe en el gobierno local un “fonoayuda o fonoacción”, y en el gobierno central también existe, pero con funcionamiento limitado. Pero está también la consulta directa. Con el auspicio del Banco Mundial se acaba de hacer una pequeña investigación en Lima, para conocer la percepción de las mujeres sobre unos proyectos en que está trabajando el banco: (i) el corredor masivo de transporte público, y (ii) el sistema de ciclovías, cuyos resultados resultaron muy interesantes. Es una buena manera de consulta social, hay técnicas que claramente permiten sacar muestras representativas, conocer la opinión y la percepción del cliente respecto a los proyectos. Luego de lo cual, se debe informar a la colectividad, para enseguida pasar a informar a los políticos, con la finalidad de que tomen consciencia de que una buena política es tomar decisiones correctas, tomando las provisiones que las técnicas indican. Y así se llega al tema de los pobres. Sin embargo, y lamentablemente, los pobres no son los que deciden, sino que son aquéllos que llegaron al poder y no están dispuestos a dejar su auto privado por nada del mundo. En paralelo, seguir trabajando en el transporte eficiente, porque no se puede promulgar una ley que obligue a dejar el auto en casa para que se utilice el transporte público. En líneas generales, la participación activa que debe haber por parte de la colectividad en cuanto a generar corrientes de opinión favorables a un cambio en positivo es muy importante, porque no hay que olvidar que a veces las decisiones más duras, pero eficientes en términos de sostenibilidad, son un poco impopulares, entonces hay que motivar ahí para que los políticos tengan un poco de discrecionalidad al momento de tomar decisiones. Cuando hay voluntad política se pueden hacer las cosas. La voluntad política es lo que impulsa la realización de estos proyectos, y luego, la ratificación de este principio de autoridad, basado en un criterio democrático en la consulta previa a la ciudadanía, lleva a efecto todas las tareas que se han planteado. Bajo este contexto político y considerando que el tránsito es un espacio de conflictos entre: automovilistas, autobuseros, taxistas, peatones, y comerciantes, en Venezuela por ejemplo, la negociación con todos los interesados para el cambio del espacio, se logró gracias a la voluntad y la fortaleza política, no sin dificultades. Hasta se llegó a crear un movimiento y una votación, para tratar de revocar el mandato del alcalde. A pesar de que se utilizaron todos los mecanismos de divulgación, la gente nunca captó la idea y se resistía, porque indudablemente la obra, de diez meses de duración, trajo un impacto bastante importante. Una vez terminada la obra, se volteó totalmente el proceso, porque el modelo funcionaba a la perfección y no había ninguna duda. El efecto en el ejercicio de los involucrados, el aumento en las ventas, el aumento en el espacio público, confirmó el éxito. Entonces sí fue un impacto importante y la manera de pasar el escollo fue una fortaleza política, un convencimiento claro del futuro, del proceso, y de la razón por la cual se procedió.

5.

Evaluación de las vialidades

a)

El tiempo de los usuarios

Para pasar a una forma más adelantada en la evaluación de las vialidades, se debe conocer en primer lugar, la metodología tradicional de los beneficios de tiempo, porque se está muy cerrado en 104

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

torno a la variación subjetiva o de encuestas declaratorias o investigativas, en general, de cómo las personas perciben el tiempo. Es casi imposible, en la mayor parte de los casos, apoyar proyectos de transporte públicos si se ciñen claramente a las disposiciones metodológicas tradicionales. Por ejemplo en Brasil, una arteria típica tiene tres carriles y si está congestionada se propone una medida de prioridad del transporte público enfocada a un ahorro de tiempo para los usuarios, en minutos, semejante a la pérdida de tiempo de los usuarios de transporte privado. Serían entonces necesarios, por lo menos 750 buses por hora para satisfacer el criterio, porque la diferencia de salarios de la gente que usa los autobuses y la gente que usa los automóviles es un mínimo de 5 a 1, es decir, es muy difícil de validar. La propuesta concreta es que se sume a la utilización de los modelos de planeamiento diferente, mal adaptados de los países en desarrollo. La cuestión central es la cuantificación en beneficio del tiempo. b)

Las externalidades

Deberían ser efectivamente incluidas, principalmente la cuestión ambiental en general, y la cuestión de accidentes de tránsito. La experiencia de Brasil es muy larga, y de grandes inversiones pro automóviles, con discusiones muy cerradas e intensas. Siempre está la posibilidad de construir vialidad, el asunto es para qué, cuál será el uso, la apropiación efectiva, y cuáles serán las externalidades implicadas en esta vialidad. Dentro del nuevo código de tránsito se establece que, toda construcción de grandes estructuras, públicas o privadas, deben someterse a las autoridades del transporte público, para discutir quién va a sufrir, y quien va a pagar los impactos de externalidades que van a producir. De hecho, situaciones como éstas han sucedido en São Paulo en el pasado.

6.

Las inversiones

De alguna manera, el Banco Mundial también debiera hacer una reflexión, que motive el razonamiento en cuanto a ser más creativos en América Latina para buscar formas de financiamiento alternas o no tradicionales, para mejorar los sistemas viales. Hay que ofrecer alternativas de transporte público para que las personas tiendan a abandonar sus vehículos. Cuando se quiere caracterizar una ciudad del tercer mundo, basta con mostrar una imagen de alguna área congestionada, esa es una realidad de América Latina. Con relación a la propuesta del banco, es bueno analizar el tema. En estos países se está generalmente acostumbrados a pedir y pedir mucho. Lamentablemente, sucede que a veces los proyectos financiados por el Banco Mundial tienden a ser muy ambiciosos, pero ocurre que al cabo de un tiempo se pasman. La inversión en gente, en capital humano en estas áreas, quizás sea más importante que poner en discusión la inversión de capital para vías, u otros. Los proyectos del banco deberían tener un cierto monto para hacer el entrenamiento, tener todo eso disponible para crear cultura más compatibles con los problemas que se tienen en cada región. Independientemente de la pobreza intrínseca de un país, que no le permite importar automóviles nuevos sino que sólo usados, aquí se trata de un negocio y si el negocio se hace rentable, obviamente va a tener sostenibilidad económica para poder pagar por unidades nuevas. El tema es sencillamente que no se ha podido definir el primer concepto: “como se quiere realmente que sea la ciudad”. Una vez definido, el banco tendrá que apostar ahí, a dirigir el recurso hacia lo que signifique un cambio sustantivo. Se continúa mencionando el mismo tema de que muchas veces se toman caminos erróneos, tratando los efectos en vez de buscar las causas que los originan. Hay causas que desde que nacen, 105

Revisión de la estrategia para transporte urbano

nacen muertas y son muy perniciosas. Hay muchas cosas que no deberían permitirse, ni aún en nombre de la pobreza, como las que se están concediendo en América Latina, especialmente en el caso de Lima. Ya no solamente se es económicamente pobre, sino que esta pobreza está abarcando también los valores. Se está faltando al respeto de una cultura de vida y de un crecimiento sostenible en el desarrollo de las ciudades, así como el respeto a lo que es la convivencia. Hay una separación cada vez más grande dentro de los sectores económicos de una sociedad que se ha vuelto altamente consumista. En Lima antes había tres sectores: (i) una clase alta; (ii) una clase media, y (iii) una clase baja; pues hoy en día sólo existen dos sectores: los que pueden y los que no pueden, y ahí el banco también debe dirigir sus esfuerzos para hacer de las ciudades de América Latina, un lugar realmente propicio para convivir en armonía, de la mano con un crecimiento ordenado. a)

El costo social

Cuando se menciona que la inversión del transporte no es social, se está estableciendo que es de menor prioridad que otros sectores. La inversión en transporte no motorizado y en transporte público son inversiones sociales, y es igualmente comparable con inversiones en salud y educación. Hay una cierta de cultura masiva a la improvisación, y eso conlleva a que las autoridades, que no tienen estabilidad en el tiempo, estén muy ligadas a los programas. Éstos son muy buenos ya que son de una maduración muy larga, y las autoridades son muy cambiantes y se mueve mucho bajo ese esquema. El conflicto en Lima es que lleva ya tres años hablando del reordenamiento del transporte. Un reordenamiento que empezaría por sacar al sector informal, pero se discute como un problema de orden social. Hasta donde puede ser social un retiro de por ejemplo 10 000 transportadores totalmente informales que están dañando a la ciudad, frente a los 8 millones de habitantes que tiene Lima, y que tiene que soportar ese tremendo caos. Entonces, parece ser que las autoridades no han entendido por dónde está el verdadero costo social. No toda inversión en transporte es social, hay niveles de interés social. Podría pensarse que la preocupación social no es un problema de transportes, sino de modelo político, pero muchas veces, el mismo liderazgo político y los grupos técnicos se integran. Entonces los técnicos también tienen la responsabilidad de documentarse y ponerlo en marcha y no quedarse a esperar el liderazgo político. En ocasiones, éste no lo acepta porque no hay cosas concretas, sino vagas ideas sin ponerlas a la práctica. El impuesto al automóvil y a la gasolina junto con la reducción del precio del diesel, son medidas redistributivas dentro del transporte público. Quizás no sean tan eficientes, pero es un mecanismo financiero de fácil ejecución, y socialmente más correctos. b)

La contaminación ambiental

Lima está considerada como una de las ciudades más contaminadas y se habla mucho sobre el tema. Se financian programas como “iniciativas para aire limpio en América Latina”, para estudiar la situación del aire, y también para mejorar el transporte público. Sin embargo, los gobiernos siguen permitiendo, y facilitan inclusive, a través de la discriminación tributaria, el ingreso de unidades usadas totalmente descartadas en otros países, y que desde que ingresan, ingresan a contaminar. Mientras tanto, el tema de las revisiones técnicas por ejemplo, se sigue postergando y hay un financiamiento del banco para los estudios de la implementación de las concesiones de las plantas de revisiones técnicas. Se está aspirando a tener una ciudad más sostenible y compatible en términos ambientales, y sin embargo los problemas están ahí sin poder eliminarlos. Hay que tomar en cuenta estas 106

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situaciones, porque se trata de inversiones que cuando no son bien dirigidas, o son mal utilizadas, comprometen mucho más a estos países pobres en la devolución de recursos. Si se hace una racionalidad tanto de los espacios urbanos en lo que significa la jerarquización vial se podría solucionar en gran parte estos problemas. c)

Vialidad

Cuando se evalúen las inversiones en ampliación de la vialidad para uso exclusivo del transporte público, se debe tomar en cuenta, entre otras cosas, las soluciones no motorizadas. La clasificación funcional de las vías propone que el transporte motorizado sea separado físicamente, pero es también importante agregar en esta clasificación, que a partir de las vías secundarias, de las arteriales, de las expresas, sean vías de prioridad para el transporte público. Se debería explicitar además, en el criterio, que son vías que no tienen acceso controlado, y que tienen estructuras de operación de gestión, de prioridad para el transporte público. En México se piensa que la cuestión hacendaria en vialidad habría que modificarla, por ejemplo en: • • •

los recursos que se tienen y en lo que se usan; claro está, que quien debe pagar es el automovilista; la gasolina es un impuesto federal que se va a la federación y la federación lo gasta, pero no en vialidad, y el derecho por uso y tenencia del vehículo que cobra el Estado, pero que también va a otro fondo común que lo gasta en quizás qué pero no en vialidad.

Por qué no buscar esquemas fiscales o hacendarios donde el impuesto por cargo que se haga al automovilista y a la gasolina, u otros, vaya directamente a mejorar los sistemas viales, en mejoras, incrementos, y conservaciones de aceras u otros. Es decir, que haya reciprocidad, en que el que paga sea el que hace uso, porque no se pueden seguir usando esquemas donde los recursos se vayan a un fondo común en vez de usarse en el fin de dónde se sacaron. La operación de cualquier sistema de transporte del mundo es autosoportable y autofinanciable. Bien administrados, los ingresos son recursos que pueden solventar cualquier operación de mantenimiento tanto vial como de transporte.

7.

El sistema de transporte en una ciudad

Dentro del sistema transporte público se mueve una gran la cantidad de intereses y de dinero, de una envergadura tal, que podría llegar a hacer insostenible un sistema de transporte público. Lo que pasa es que el transporte público estaba atomizado, diseminado, y está obedeciendo y fluyendo hacia otras zonas, y eso sucede porque en la mayoría de los casos, la autoridad encargada, dispone de muy pocos recursos humanos y presupuesto. Así es que tiene muy poca capacidad económica y de gestión, inmerso en una responsabilidad tan grande y por eso se generan los problemas. a)

Los modelos

El enfoque de prioridad en la movilidad personal y no de vehículos es lo correcto. Claro está que hay que tener cuidado de no confundirse, porque son los modelos de transporte los que siguen siendo modelos de vehículos, y no los de personas. Esto, especialmente los de operación de tráfico que se miden en longitud de cola, y números de vehículos estancados en fila y no números de personas detenidas. Ahí se necesita hacer un desarrollo adicional en las técnicas de modelación para predicción, que permitan trabajar con personas y no con vehículos. Esto es lo difícil, porque 107

Revisión de la estrategia para transporte urbano

normalmente son modelos que vienen de sociedades primordialmente usuarias de vehículos hacia los cuales tienen orientado su plan de acción. Ahí hay un problema en la modelación, es una de las sugerencias que hace el documento y habla de tráfico generado, lo que tampoco es compatible con las técnicas de modelación tradicional de cuatro pasos: matrices, origen, destino, fijas, y que normalmente no se actualizan, basadas en los nuevos tiempos de viaje y costos de operación. El asunto del modelaje debería estar en el informe. Muchas veces hay que usar los modelos del banco para hacer las evaluaciones de beneficio/costo. El Fondo Nacional de Transporte Urbano (FONTUR) de Venezuela, tuvo serios problemas al respecto. Hay que usar nuevos modelajes adaptables a cada caso, pero mantenerlo. b)

El sistema integrado

Las experiencias de Santiago de Chile, Bogotá, Quito, y de las ciudades brasileñas, claramente están indicando que el camino correcto es el sistema integrado. Si se comienza a ordenar la casa en forma gradual eje por el eje, replicando a experiencias exitosas, se va a recolectar del mismo sistema el dinero necesario, no solamente para hacer la gestión, sino que para hacer las inversiones. El mismo sistema de transportes y los diferentes negocios que se cruzan, pueden ir ordenando en principio, en un primer impulso para que la autoridad se refuerce. c)

La fiscalización

En Lima por ejemplo, la fiscalización se hace a través de la policía nacional, pero los recursos son muy pocos, la informalidad es muy grande, y los operadores se quejan con justa razón. Como no se respetan las condiciones de concesión, el operador tampoco puede hacer mantención, ni cubrir la ruta, y es un círculo vicioso. Los bancos de Lima innovaron con un sistema de seguridad, creando su propia policía dentro de la policía misma, un departamento para ellos que lo pagan ellos mismos para su propia seguridad. Es un ejemplo que le da fiscalización y control a los ejes de transporte público y su posibilidad dentro del sector no tiene por qué estar lejos. Hay que tener en cuenta que hay suficiente dinero dentro del sistema de transporte y lo que falta es organizarlo. Se calcula que en Lima, en los ocho millones de viajes diarios que se producen, se bota más o menos un millón y medio de dólares diarios. d)

Los vehículos

El documento no toca la gestión de tránsito en el parqueo de los vehículos de cargas, que se está tornando un problema gravísimo en Brasil. El tema del vehículo particular: hay que tratarlo con mucho respeto pero darle muy poco espacio. Con relación al peaje, aunque es una idea correcta, desde el punto de vista de la teoría económica liberal, hay dudas sobre la equidad en la implementación, y muy difícil de controlar excepto en vías muy cerradas y aisladas. Por lo que las medidas de restricción a los vehículos, y al tipo de circulación abusiva o no deseada, es más práctica de implementar en ciudades como São Paulo. Habría tal vez que reforzar las propuestas de restricciones indirectas, dentro de una visión integrada de transporte urbano.

8.

La experiencia de Colombia

La propuesta de Bogotá tiene méritos importantísimos, primordialmente porque utiliza experiencias positivas de otros países, que sin copiarlas, las han sabido adaptar a la situación de su 108

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ciudad. Es una propuesta innovadora y ambiciosa, felizmente tiene recursos y la ventaja de poder proyectarse en el tiempo. El programa “Pico y Placa” y la restricción en Bogotá, han generado respuestas negativas de algunos sectores de la población y una amplia discusión. Eso de poner los temas sobre la mesa ya es un éxito, porque en eso consiste la democracia, que los temas se discutan ampliamente y que sea la votación popular y los resultados de la encuesta de favoritismo que demuestren la bondad de los mecanismos. a)

¿Cuál es la prédica del alcalde electo de Bogotá, sobre los programas impulsados por el alcalde anterior?

Hay un riesgo sin duda, sin embargo la reciente elección popular se vio claramente influenciada por la continuidad del programa. El apoyo a los programas fue la razón por la que los candidatos escogieron a uno u otro candidato. El único tema en que hay una pequeña duda es en el manejo del espacio público, porque involucra una dificultad política de recuperar zonas invadidas, en la cual, la firmeza de este alcalde lo permitió. b)

¿Cómo se mantiene en Colombia, un flujo de caja de USD 350 millones para los próximos quince años?

La cifra obedece a una inversión puntual de la venta de una empresa, de un capital para un programa de inversión inicial. El programa de mantenimiento requiere muchísimo menos inversión. Los esquemas como TransMilenio deberían ser suficientes para pagar su operación inicial, es decir, el mantenimiento del sistema en sí mismo es autosuficiente para eso. Para lo que son las ciclovías y el resto de las vías, la ciudad obviamente no tiene esa inversión anual, pero sí, una inversión mucho más gradual. Se plantó una gran semilla, en un programa de largo plazo donde se dejaron todos los sistemas definitivos y puntuales previamente diseñados. Ahora, la gradualidad de la inversión dependerá de la capacidad económica anual de la ciudad, de ir invirtiendo, y continuar en la misma línea. Un punto importante es que Bogotá es autónoma en recursos. En Colombia los municipios tienen la autonomía de recoger todos los impuestos excepto el Impuesto al Valor Agregado (IVA), pero el impuesto predial, el de comercio, el de rodamientos de los vehículos, es de autonomía propia de la ciudad. La sobretasa de la gasolina es manejada por la ciudad, es recaudo propio que le permite una fuente independiente que no requiere discutir con la nación, se puede manejar autónomamente. En lo relativo a peajes, se está trabajando en una política genérica que permitirá recoger al año unos USD 40 millones más de entrada a la ciudad e invertirlo en programas tanto de ciclovías, o troncales que faltan. Con la nación se logró un convenio importante en que se intentó hacer un metro que no se consiguió. La nación tendría que aportar el 70% como corresponde, pero a cambio, va a aportar aproximadamente USD 50 millones anuales para TransMilenio. O sea, ya es de la nación un flujo adicional, que permite hacer troncales adicionales, con lo cual de aquí al año 2015, estando ya firmado el convenio, se podría mantener la continuidad del programa. c)

¿Qué se ha hecho con los buses que fueron reemplazados?

Las primeras rutas concesionadas en TransMilenio comprometieron a casi el 90% de los operadores, lo que significa una gran renovación del parque por uno más amigable. Sin embargo, el problema en Bogotá no es tan grave en esta primera fase de implantación, son 1 000 buses de los actuales, que deben ser repuestos por los nuevos. Una exigencia contractual es que estos 109

Revisión de la estrategia para transporte urbano

buses deben ser chatarrizados, es decir, eliminados completamente de operación, para que en ningún caso, pasen a operar transformándose en informales. No chatarrizarlos, se convierte en incumplimiento contractual. Lo primero que se hizo en la planeación, fue el balance social para saber qué pasaba con este tema. Resultó que hay más empleo después de, que antes de. Los buses TransMilenio, que son para 160 pasajeros, reemplazan a 2.7 buses de los antiguos, pero necesitan tres turnos de conducción, y eso significa más conductores. Además, se necesitan recaudadores que no existen en Bogotá, aseadores de todo el sistema, supervisores, mecánicos que se asocian al sistema, y entonces, el balance social es positivo. Es un tema que se ha venido trabajando, aunque todavía hay oposición de un grupo de pequeños propietarios, pero se ha seguido trabajando para que salga adelante. Bogotá no va a pagar indemnizaciones. d)

Control de las emisiones vehiculares en Bogotá

Esto es parte de un programa integral y merece un mecanismo centralizado y serio de control de emisiones vehiculares, porque uno de los objetivos primordiales es el de mejorar la calidad del aire y la salud de los habitantes. Sin embargo, la motivación del proceso no fue el tema ambiental, muy respetado por cierto, sino que se motivó porque la ciudad iba al colapso, y no daba ninguna posibilidad de ser viable a futuro. Hay un programa que maneja el Ministerio del Medio Ambiente en emisión de control vehicular, donde tienen una norma obligatoria. Se intentó que se revisaran todos los vehículos en dos meses, lo que se transformó en un caos. Ahora es por años, hay obligación de hacer primero los antiguos, y si no pasan la norma tienen que volver una vez hechas las reparaciones. Hay multas muy serias para quienes no cumplan con la norma.

9.

La experiencia de Chile

a)

¿Cómo fue el proceso de coordinación entre niveles de gobierno y técnicos en el caso de Santiago?

Respecto al tema institucional, la planificación e implementación de la red vial de emergencia es uno de los procesos más ricos, desde el punto de vista profesional. La discusión que se dio al interior de los distintos organismos con distintas visiones y distintas propuestas llegó a niveles muy interesantes. Había distintas percepciones de lo que iba a pasar, y la interpretación de las modulaciones era también distinta. Fueron cinco instituciones involucradas: (1) (2) (3) (4) (5)

la Secretaría Ejecutiva de Transporte (SEJTRA), que planificó el tema; la Subsecretaría de Transportes, que actuó de coordinadora; la Secretaría Regional Ministerial (SEREMI) de Transporte, que tenía a cargo todo el tema de la operación con los operadores; el Departamento de Fiscalización, y la Unidad Operativa de Control de Tránsito.

Cada una con intereses distintos; las reuniones fueron muchas y largas, pero el resultado se vio el día en que se declaró la primera preemergencia, donde estuvo cada involucrado, implementando y mejorando las cosas. En términos profesionales, fue una experiencia de coordinación para todo el equipo presente, y de desafío ante una política institucional, que significaba tener un la red vial de emergencia que propiciará el transporte público operando en las calles.

110

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

b)

¿Por qué operar solamente en momentos de crisis? ¿Se podría hacer igual a los horarios de verano y de invierno? o ¿es imposible por alguna cuestión: política, operacional, o por visión estratégica conceptual?

Se pretende, que la red vial de emergencia para situaciones de crisis ambiental, a partir del próximo año sea permanente en época de invierno. c)

El metro: se aumentó la frecuencia del metro en los días de emergencia, lo que implica que normalmente, en horas de punta de días normales, habría carros del metro de un costo aproximado de USD 10 millones guardados en la bodega sin usarse normalmente:

En general, el metro está optimizando sus frecuencias, pero en la planificación de sus actividades, el metro incluye programaciones de mantención de los coches. Éstas se suspenden, en situación de preemergencia ambiental para brindar un mejor servicio a una demanda mayor. d)

Los empresarios

La solución pasa por ser mucho más rígido en el sistema operacional de las rutas. Se está pensando en rutas cortas y tal vez ahí radique la racionalidad y la economía, que le pueda permitir a futuro ser sostenible. Además, el problema pasa por tener un empresariado como tal, que realmente opere con una gestión moderna, que les permita hacer economías de escala. De lo contrario, va a ser muy difícil seguir trabajando con empresas que más que nada, son asociaciones de operadores. El empresario santiaguino es complicado, tiene una tradición de 40 y 60 años, casi familiar, en la atención del transporte público, y no es fácil transformarlos en empresarios, o que aprovechen las economías de escala, o la diversidad en sus negocios. Los procedimientos de licitación implementados por el gobierno, desde el año 1992 en adelante, han significado cambios en la conducta de ellos, y la adaptación al nuevo sistema de transportes ahora ya es más efectiva. Existe gente que aprovecha las economías de escala en terminales, que hace operación conjunta, que controla frecuencias, que gestiona los recorridos, y se sigue avanzando. La mayor evolución del proceso, tal como se ha anunciado públicamente, se llevará a cabo el año 2003, en el próximo periodo de licitación, donde se va a consolidar la especialización. e)

¿Se podrían rebajar las tarifas en días de emergencia, cuando los costos son menores y la demanda es mayor?

Efectivamente, los costos de operación de los buses bajan en días de emergencia, por la mayor fluidez de tránsito, así como la demanda sube en un 23%, con un mayor ingreso para los autobuseros. Sin embargo, el tema tarifario es un tema contractual muy difícil de manejar sólo por un día. Durante el año 2000, la red vial de emergencia tuvo solamente cinco aplicaciones. Éstas son situaciones que nunca se programan, porque dependen de los indicadores de calidad del aire de las estaciones de monitoreo del día anterior, a las siete de la tarde, lo cual determina la restricción del día siguiente. No tiene sentido gastar esfuerzos administrativos para los aún escasos días de excepción. Sin embargo, se podría estudiar algo para las situaciones de preemergencia y emergencia.

10. Recomendaciones al documento De las dos excelentes presentaciones se podrían extraer algunas recomendaciones para el documento de estrategia, como elementos claves de un modelo de gestión, aún en el más precario de los proyectos (véase cuadro 21): 111

Revisión de la estrategia para transporte urbano

Cuadro 21

MODELO DE GESTIÓN Recomendación

Descripción

1°

Liderazgo

la voluntad política, pieza clave fundamental en un modelo de gestión, en la figura de un alcalde o en la figura de algún organismo, que en forma coordinada actúe eficientemente

2°

Planificación

es fundamental el que exista a un plan previo

3°

Modelo de ejemplo

es bueno que existan modelos, siempre es bueno seguir un ejemplo para adaptar a las propias realidades

4°

Coordinación

no solamente es necesaria en las etapas de planeación, sino que además, en las etapas de implementación y seguimiento

5°

Trabajar sobre la base de experiencias piloto

los planificadores generalmente esperan que el proyecto esté completo para comenzar; en Colombia sin embargo, se empezó con experiencias piloto; pensar en grande dando paso pequeños

6°

Participación y consulta comunitaria

elemento clave y muy importante no sólo en la parte de divulgación previa al evento sino que en la parte posterior, para recabar información que sirva para retroalimentar y mejorar el proceso

7°

Sistema de medición

medir antes y después, como en el caso de Chile, para comparar cuál ha sido el progreso, y para poder ofrecerlo como argumento de venta al momento de convencer y promover otros proyectos, ya sean experiencias piloto, o cuando se quieran hacer las series históricas

8°

Recursos económicos

es un elemento clave en un modelo de gestión; por ejemplo en casos muy ambiciosos como el de Bogotá, donde se requiere de mucha inversión

9°

Mantener canales de comunicación

como la creación de una página WEB funcional y documental, que pueda ser consultada cada vez que se tenga que hacer una licitación o evaluación, de manera que sirva de base para comenzar un proyecto; entre otras cosas, puede contener también las críticas de los programas y/o de lo que se está haciendo

10°

Contacto directo

a través del correo electrónico podría ser mejor utilizado, no solamente para hacer propaganda, sino para entregar la documentación, críticas, e informe de las dificultades que van surgiendo; y con eso, crear una red de experiencias, de conocimientos de instrumentos, de dificultades, de todo aquello que sea interesante de conocer en la materia

Fuente: Fernando Perera y Jorge Francisconi, “Revisión de la estrategia para transporte urbano (Banco Mundial)”, Taller de consulta en América Latina, Santiago de Chile, noviembre 6/8, 2000.

112

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III. Sesión plenaria de clausura: contribuciones sobresalientes

A.

Transporte urbano y la reducción de la pobreza (Roberto Agosta) Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Eduardo Vasconcellos Mario Lungo y Jorge Kohon Roberto Agosta

•

Expositores

•

Andrea Ferrarazzo “Impactos de transporte urbano en los pobres en Argentina”

•

Michael Azcueta y Luis Rosales “Transporte y pavimentación de vías en los pueblos jóvenes de Lima”

•

La presentación de Argentina se basó en las experiencias de reuniones determinadas, focus group, de 150 personas, más o menos, del área de Buenos Aires; y los comentarios generales fueron los siguientes:

1.

Pobreza y desarrollo

Se contrapone el concepto de aliviar la pobreza, con el de lograr el desarrollo, dándole más preeminencia a este último, que a la disminución de la pobreza en sí. El progreso relativo y absoluto se ligó a la idea de mejorar la condición de los pobres, contra mejorar la distancia relativa entre los pobres y los ricos. 113

Revisión de la estrategia para transporte urbano

2.

El transporte público

(a) El transporte público no se puede reducir a una cuestión de mercado, ya que se trata de un servicio público, y como tal el Estado no puede desentenderse de su rol como regulador. A este respecto, el documento no presta la suficiente atención al rol del sector público, particularmente, teniendo en cuenta lo ausente que el Estado creía estar en los países de América Latina. (b) El rol del transporte como elemento de integración y de control del territorio no debería soslayarse y habría que tener precaución en esto. Llamó la atención que el referido subsidio dirigido (target subsidy), por el señor Kenneth Gwilliam en su presentación, pudiera dar lugar a iniquidades. Palabras textuales fueron: “…los obreros financian a los estudiantes en su viaje de paseo a Río de Janeiro”.

3.

El sector informal

Respecto al sector informal, éste responde muchas veces a una cierta dinámica poblacional, que debe orientarse adecuadamente, viabilizando la integración política y financiera, entre el transporte urbano y el desarrollo urbano. Éste es un sector que carece de la concepción de servicios públicos y puede llegar a destruir a los servicios legales, que finalmente, son los que sostienen al sistema de transporte. Un gran aspecto del sector informal es como mitigador del desempleo, por ejemplo: (a) Se sostiene que el sector transporte debe contribuir a mitigar el desempleo, pero no se le pide esto mismo a otros sectores de la economía; éste es un tema muy discutido. Existen formas más eficientes para que el transporte informal mitigue el desempleo. (b) El problema del empleo en el sector transporte constituye esencialmente un mito, ya que se ha probado que la mayoría de los informales tienen su origen en personas que perciben ingresos extraordinarios. (c) El empleo informal está anexado a la subsistencia y de ninguna manera es un factor de desarrollo. El fortalecimiento del sector informal lleva a dificultar la intermodalidad, el uso de tarifas combinadas y todo tipo de medidas de coordinación, además de impedir el avance tecnológico en el sector.

4.

Uso de la vialidad

Respecto al modo de transporte y uso de la infraestructura vial, un hogar de altos ingresos de São Paulo, consume 12 veces más espacio vial que uno de bajos ingresos, y no queda claro que pague por esa diferencia. Hubo una controversia, entre: (a) la introducción de sistemas que permitan la tarificación, en función de la congestión y el uso de la red vial, e (b) impedir el uso del automóvil en las horas de tráfico más intenso. Se sugirió incluir este punto en la estrategia de sistema de transporte urbano, como también el de implementar las vías segregadas para el transporte público. Se deben implementar los mecanismos que garanticen que las disminuciones de costos de operaciones lleguen efectivamente a los pasajeros del sistema.

5.

La bicicleta

Otro gran tema fue el uso de modo de transporte no motorizado (bicicleta). Existe la necesidad de establecer mecanismos de complementación entre buses y bicicletas y, en esa misma 114

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

línea, está la experiencia de algún concesionario en Buenos Aires que ha implementado guardadores de bicicletas en las estaciones. Se dieron ejemplos de ciclovías en Brasil, en las ciudades de Fortaleza, Belén, y otras. En la misma línea alguien advirtió sobre el riesgo de postular soluciones generales. Debe emplearse el uso de la bicicleta de forma selectiva, de acuerdo a cada ciudad. El ejemplo de la bicicleta puede ser un modo de transporte idóneo en ciudades pequeñas, pero no resulta adecuado para reemplazar al metro en grandes ciudades.

6.

El valor del tiempo

Se propuso revisar las metodologías de evaluaciones económicas de proyectos, basados en el valor del tiempo, porque éstas favorecen a los proyectos vinculados a las áreas de mayores ingresos a expensas de las que sirven a los pobres. En relación a los pobres, éstos emplean grandes períodos de tiempo en transporte, desplazando actividades que poseen una productividad marginal, que puede ser mucho mayor que el salario por persona; actividades como la educación la salud, y otras.

7.

Transporte versus pobreza

Con relación a la parte de transporte y pobreza del documento, se necesita ahondar más en: (a)

el manejo de las externalidades;

(b)

el rol educativo del transporte público, en sentido social, no del transporte público;

(c)

los accidentes de tránsito, que se considera el peor problema de transporte urbano;

(d) el uso de la motocicleta, modo que se ha estado imponiendo, pero que produce graves problemas de tránsito y de contaminación; (e) la seguridad personal, un tema grave; se considera que es uno de los factores fundamentales que explican el abandono del transporte público por parte de la gente, y (f) la importancia de escuchar a los pobres, de favorecer la participación ciudadana y, particularmente encuadrarse en el marco legal de cada país, que en muchos casos está contemplado pero, que se debe implementar.

B.

Autoridades metropolitanas de transporte (Marelia Martínez) Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Pedro Benvenuto Rosa Virginia Ocaña y Carlos López Marelia Martínez

•

Expositores

•

Carlos Valdez “Políticas institucionales en transporte urbano: experiencias de las ciudades medias de México”

•

Mauricio Cadaval “Marcos institucionales para el transporte metropolitano”

•

115

Revisión de la estrategia para transporte urbano

1.

Aspectos discutidos

(a) Aspectos institucionales del transporte como elemento clave para el éxito de las acciones dirigidas a la reforma del sector. La experiencia en la región refleja que las estructuras organizacionales son débiles, sujetas a cambios frecuentes de autoridades, recursos humanos débilmente formados y mal remunerados, y deficiencias tecnológicas de importancia. Se suman a estas carencias los conflictos jurisdiccionales y la descoordinación institucional entre los agentes implicados en el sector, ante lo cual la efectividad de las acciones de los gobiernos es limitada. (b) Incorporación de la policía de tránsito en las funciones de planificación del tránsito y transporte urbano. (c) La participación (comunitaria, de operadores, de organismos de otros sectores vinculados, y otros), como un elemento de planificación y control del sistema, así como las modalidades de dicha participación. (d)

Descentralización.

(e)

Autoridades metropolitanas y las diferencias en la implantación en los distintos casos.

(f)

Modalidades de concesión y competencia en el mercado, entre operadores de transporte.

2.

Propuestas

a)

Del Banco Mundial

(i) El Banco Mundial debe apoyar a los países a fin de generar instrumentos que estimulen el desarrollo institucional del Estado. Entre éstos se encuentran: (a) la información; (b) las instalaciones, y (c) otros aspectos necesarios para cumplir su trabajo de ente regulador. (ii) Debe destacarse la importancia de definir, de acuerdo a las particularidades locales, las funciones que cumplen en materia de regulación: (a) control; (b) planificación, y (c) operación. Al respecto, no deben adoptarse modelos rígidos a aplicar en ninguno de los países de la región. (iii) Dado que algunos países de pequeñas magnitudes poblacionales tienen dificultades en adoptar exitosamente la descentralización para el cumplimiento eficiente de todas las funciones del sector, hubo consenso respecto a darle más fuerza a este aspecto en el documento del Banco Mundial. Es importante crear órganos municipales de planeación del transporte, que conciban opciones para generar ingresos propios que garanticen la continuidad de las funciones que llevan a cabo. b)

De las autoridades

En materia de autoridades metropolitanas, la política del Banco Mundial no debe exigir la creación de autoridades metropolitanas, sino debe estar orientada a apoyar a las instituciones en definir la organización más conveniente para afrontar de forma integral los problemas metropolitanos de transporte. (c)

De la institucionalidad

(i) Dada la importancia de los aspectos institucionales en la gestión del transporte urbano, se propuso de darle más relevancia a este capítulo en el documento, incluyéndolo entre los iniciales. (ii) Los programas de fortalecimiento institucional con apoyo del Banco Mundial, deben potenciar los recursos humanos (técnicos de transporte, operadores de transporte, vigilantes de tránsito, y otros), así como incorporar mayor cantidad de recursos humanos con conocimientos de aspectos legales del sector. 116

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

(iii) La viabilidad institucional es fundamental para la ejecución de proyectos de transporte urbano, por lo que se recomienda incorporar la evaluación de estos aspectos antes de iniciar la ejecución de los mismos. El rol de las instituciones en materia de mantenimiento vial urbano y sus dificultades, es un aspecto que debe ser reforzado en el documento del Banco Mundial. (iv) Si bien se reconoce la dificultad en resolver la separación institucional entre la planificación de usos del suelo y la planificación del transporte, se reconoce la necesidad de trabajar en este aspecto. Los consorcios metropolitanos y otras figuras de interrelación intersectorial aportan contribuciones valiosas al respecto. (v) La gestión institucional adecuada va acompañada de recursos financieros en magnitudes suficientes para cumplir los objetivos. En el documento del Banco Mundial es necesario incorporar mayor definición sobre los mecanismos para transferir recursos recaudados en el nivel central a los niveles locales. d)

Del proceso de gestión

(i) El proceso de gestión del transporte debe involucrar cada vez más a los distintos actores del proceso. En tal sentido, las instituciones deben estimular la participación de los operadores de servicios de transporte, las comunidades, y actores relevantes y aliados del proceso, a fin garantizar continuidad de este procedimiento. Deben idearse mecanismos para que dichos canales de comunicación una vez establecidos sean regulares. Esta participación debe ser estructurada a nivel horizontal y vertical, definiendo el esquema de participación de actores más adecuado en ambos niveles, es decir, tomando en cuenta todos los niveles de gobierno y las funciones que están siendo atendidas, como: (a) regulación; (b) planificación; (c) gestión; (d) concesiones al sector privado; (e) operación; (f) control, y otros. Ejemplo valioso es el caso de Costa Rica, donde se establecieron comisiones mixtas de taxistas, comunidades y operadores de transporte, que garantizan la representatividad y seguimiento a las acciones y soluciones acordadas. (ii) El rol y forma de involucrar a la policía de tránsito en la planificación del tránsito en cada país, debe responder a las particularidades locales. Sin embargo, cualquiera sea la solución adoptada, debe destacarse la importancia de fortalecer a este cuerpo policial, dada la función que cumplen en materia de seguridad vial. Por otra parte, la policía de tránsito es la cara del sistema ante el público, razón por la cual no es conveniente dejarla de lado. (iii) La propuesta del Banco Mundial debe incorporar la importancia de definir indicadores de desempeño que permitan monitorear el grado de avance en la implantación de soluciones institucionales, para lo cual, los objetivos y resultados esperados de los proyectos, deben estar claramente definidos. Una propuesta al respecto consiste en regirse por las normas ISO-9000. Paralelamente, este proceso de monitoreo amerita estimular la implantación de sistemas de información mediante los cuales se recabe información regular. e)

De la participación privada

(i) Los conflictos que están resultando, de la mayor participación del sector privado a través de la figura de concesión, determinan la necesidad de darle atención en la estructura institucional del sector. Hubo opiniones respecto a la conveniencia de estimular el empleo de diferentes tecnologías en una misma delegación de servicios de transporte, a fin de evitar fraccionar la oferta. En países de América Latina se trata de conservar la tecnología a toda costa, generando problemas de adicción a tecnologías y la consecuente generación de obstáculos para la renovación tecnológica. En conclusión, se recomienda fortalecer el concepto de concesión de servicios de transporte y no de tecnologías. 117

Revisión de la estrategia para transporte urbano

(ii) Fue intensa la discusión entre la conveniencia de estimular la competencia: (a) por el mercado, versus (b) en el mercado. Dado que las opiniones son diversas al respecto, debe tenerse mucho cuidado con la fórmula que ha de recomendarse.

C.

Uso del suelo, motorización y desarrollo económico (Fernando Perera) Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Francisco Martínez José María Fernández Sigala y Ricardo Letelier Fernando Perera

•

Expositores

•

Carlos Ceneviva “Integración de uso del suelo y transporte: la experiencia de Curitiba”

•

Henry Malbrán “Uso de suelo, motorización y desarrollo económico”

•

1.

Las presentaciones

a)

Integración de uso del suelo y transporte: la experiencia de Curitiba

(i) Se resumió la historia de los últimos 25 años en el desarrollo del sistema de transporte público de la ciudad de Curitiba y su relación con el desarrollo urbano. (ii) Se mostró la incidencia que ha tenido la densificación de los usos de suelo a lo largo de los cinco ejes estructuradores en el desarrollo controlado del crecimiento urbano de la ciudad, y las ventajas para el transporte público, que representa la concentración de la demanda desde el punto de vista operacional y económico. (iii) Se vieron las adecuaciones tecnológicas que se han implementado en la red de transporte para satisfacer la creciente demanda sobre los ejes estructuradores a través de la incorporación de buses biarticulados y las “estaciones tubo”. b)

Uso de suelo, motorización y desarrollo económico

(i) Se destacó la lucha entre el desarrollo económico y la motorización, específicamente en la ciudad de Santiago de Chile, donde no obstante al decrecimiento de los indicadores del PIB, en los últimos años, la tasa de motorización ha incrementado significativamente. (ii) El desafío entre la distribución de las actividades urbanas y el transporte en la ciudad de Santiago, indican una clara desigualdad entre la oferta de espacios desarrollados para actividades (comercio, servicios, educación), y la ubicación de las áreas residenciales, lo que obliga a los habitantes de la ciudad a realizar viajes cada vez más largos.

2.

El debate

Las presentaciones realizadas abrieron el debate sobre la base de dos casos de desarrollo urbano prácticamente antagónicos: •

118

por una parte el crecimiento ordenado de una aglomeración urbana fundamentado en la integración de los usos del suelo y el transporte, y

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

•

por la otra, los problemas de desigualdad social y deseconomía ocasionados por la falta de una visión acertada sobre el futuro de la ciudad. A este respecto, se tocaron los siguientes temas: (a) la incidencia nefasta que tienen los altos valores de la tierra en las áreas más céntricas; (b) la migración de los menos favorecidos por la economía, hacia la periferia de las ciudades, lo cual los coloca cada vez más lejos de los servicios urbanos; (c) los problemas que se producen en las grandes ciudades o en ciudades en rápido crecimiento, con la migración de habitantes de ciudades pequeñas buscando mejores condiciones por la falta de políticas de desarrollo regional; (d) la necesidad de reevaluar las ciudades sobre la base de políticas más severas de restricción para el uso del automóvil, el fomento del transporte público, y los desplazamientos no motorizados para lograr ciudades con mayor calidad humana; (e) la necesidad de que las acciones a tomar no sólo deben contemplar el desarrollo de mejores planes urbanos, con mejores tecnologías para su análisis, monitoreo y evaluación, sino que además, debe involucrar un cambio de actitud dirigida hacia una continuidad administrativa que permita el seguimiento y adecuación constante de los planes desarrollados, y (f) se coincidió en que la continuidad administrativa gravita alrededor de tres elementos importantes: • líderes más capaces; • una autoridad más evidente, e • instrumentos más eficaces para el control del crecimiento urbano ya que en muchos casos éstos son ignorados, violados o de difícil aplicación.

3.

Conclusiones

Sobre la base de las presentaciones y participaciones de los asistentes, se resumen a continuación las conclusiones más importantes de la mesa de trabajo, las cuales se han enfocado hacia dos aspectos fundamentales que las aglomeran. a)

Conclusiones tendientes a un desarrollo urbano más equitativo

(i) Los problemas de insatisfacción de servicios y desigualdad urbana se evidencian y agudizan en las megaciudades o en las ciudades en rápido crecimiento por una desmedida e imprevista migración de habitantes de otras ciudades. Por ello, es necesario propiciar la implementación de sistemas de planificación del desarrollo urbano que, vistas en el contexto de las políticas de desarrollo nacional y estatal, eviten la hipertrofia urbana. (ii) Se recomienda apoyar la implementación de políticas e incentivos económicos que procuren reservar o acercar más las áreas residenciales a los centros de trabajo, servicio y educación; de forma tal, de reducir las necesidades y las distancias de viaje. Una de estas medidas recomienda explorar el desarrollo de sistemas o mecanismos más directos de recuperación de los costos asociados a la ocupación del espacio urbano por las actividades económicas. (iii) El uso irrestricto de los automóviles particulares está conduciendo a la mayoría de las ciudades hacia la imposibilidad de satisfacer las necesidades de infraestructura en su circulación, y al deterioro creciente de la calidad del ambiente. Para terminar con este círculo vicioso, es necesario:

119

Revisión de la estrategia para transporte urbano

(a)

(b) (c)

apoyar el desarrollo e implementación de planes y proyectos que induzcan cambios de modos en los desplazamientos ciudadanos hacia sistemas más eficientes de transportación colectiva; rescatar las áreas peatonales, y el uso del transporte no motorizado como alternativa de movilización.

b)

Conclusiones tendientes a una mejor institucionalidad para el sector

(i) Sobre la base de que en el proceso de desarrollo urbano se involucran muy diversos intereses, se deberá promover mecanismos de participación (campañas de divulgación, focus group, foros, programas de capacitación), a través de los cuales se convoque a planificadores y gerentes urbanos, inversionistas privados, ambientalistas y comunidad organizada, para discutir desde sus diferentes puntos de vista, las materias del desarrollo urbano de nuestras ciudades, en el entendido de que la concertación oportuna de interés, garantice beneficios futuros, colectivos e individuales mayores. (ii) Cuando la comunidad participa desde los primeros pasos de un proyecto de desarrollo urbano, se reducen los riesgos de rechazo de medidas y se viabilizan las acciones. En este sentido, se requiere promover el uso de nuevas herramientas tecnológicas que sirvan no sólo para analizar y evaluar el desarrollo de las ciudades, sino para permitir la difusión de los planes y una mayor participación de la comunidad. (iii) Existen en nuestros países muchos planes y proyectos cargados de buena técnica y voluntad pero poco eficaces, por las debilidades en los mecanismos de control. En consecuencia, es necesario propiciar el desarrollo de instrumentos legales y procedimientos que soporten de forma más eficaz el control y cumplimiento de los planes de desarrollo urbano. Igualmente, se requiere propiciar el establecimiento de mejores sistemas para el análisis y el control entre el crecimiento de las actividades económicas, y la provisión de servicios públicos que permitan actuar a tiempo y corregir las deformaciones del desarrollo urbano. (iv) La voluntad política y continuidad administrativa son elementos vitales para llevar adelante planes que involucren cambios de actitud ciudadana. En consecuencia, se necesita propiciar la formación de líderes que promuevan y sean capaces de conducir el desarrollo e implementación de los planes de desarrollo urbano.

D.

Opciones en transporte masivo (Patricio Cal y Mayor) Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Pedro Benvenuto William Aquino y Darío Hidalgo Pedro Benvenuto

•

Expositores

•

César Árias “Dando prioridad al transporte público: la experiencia de Quito”

•

Rodrigo Azócar “Las experiencias del metro de Santiago de Chile”

•

1.

Factibilidad de la urbe

(a) Transporte masivo como parte de la estructura urbana de la ciudad, favoreciendo la calidad de vida de todos los habitantes, no solamente de los pobres. 120

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

(b) Las ciudades deben seleccionar las mejores opciones tecnológicas (prioridad a los no contaminantes), para atender mejor las demandas existentes de todos los segmentos del mercado, introduciendo otras opciones tecnológicas más flexibles. (c) Metros, ferrocarriles urbanos y sistemas de autobuses en vías exclusivas, son soluciones adecuadas para que las grandes ciudades promuevan la estructuración del sistema de transporte y orienten el uso y ocupación del espacio urbano.

2.

Desarrollo tecnológico

(a) Incentivo al desarrollo tecnológico para dar solución al transporte, y que sean adecuadas a las ciudades, respetando cada peculiaridad cultural económica o financiera. (b) Nuevas tecnologías de buses y otros vehículos no contaminantes. (c)

Nuevas tecnologías en sistemas de recaudación.

3.

Desarrollo de la gestión

(a) Definición de la participación pública y privada, tanto en la inversión de la infraestructura como principalmente en la operación. (b) Identificación y control de los indicadores, y parámetros de calidad. (c) Factibilidad de la integración física y tarifaria con importante incentivo al fortalecimiento de los mecanismos de política tarifaria, como las cámaras de compensación. (d) Capacitación profesional.

4.

Atención al cliente

Reconocimiento de la expectativa del mercado para servicios de transporte masivo de alta calidad y para la utilización de vehículos de menor capacidad y servicios diferenciados.

E.

Calidad de vida (Ricardo Letelier) Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Augusto Dall’Orto Lake Sagaris Ricardo Letelier

•

Expositores

•

Arnold Millet “Iniciativa para el aire limpio en ciudades de América Latina”

•

Eduardo Vasconcellos “Estrategias para mejorar la seguridad del tráfico en América Latina”

•

Quedó establecido que el mensaje del Banco Mundial debe ser claro, en el sentido que tenga una proporción del espacio en el futuro y de cómo controlarlo en el actual. Para ello, debe existir necesariamente, una voluntad política para que los planes de acción hagan que la estructura y la operación sean consistentes. La interacción, por lo tanto, es fundamental. Debería haber un enfoque de análisis integral y sólo un estamento debería planificar y actuar, ya que las ciudades no crecen espontáneamente. Se debe coordinar su crecimiento con leyes del uso 121

Revisión de la estrategia para transporte urbano

de suelo, haciendo un alcance a los 9 m2 por habitante de áreas verdes (Santiago sólo tiene 2.5). Esto nos llevaría a la conclusión, que tal vez no se necesitan urgentemente más pistas ni carreteras sino que mejorar, fundamentalmente, la operación de las existentes.

1.

Transporte y medio ambiente

a)

Impacto del vehículo

El medio ambiente se enfoca primordialmente por los aspectos ambientales y en especial por la contaminación del aire a través de los efectos dañinos de: (i) plomo; (ii) monóxido de carbono; (iii) óxido de azufre; (iv) óxido de nitrato; (v) ozono, y (vi) las partículas PM10 y 2.5. Todo ello, producto de la congestión vehicular, además de las fuentes fijas. b)

Tipos de combustibles

Como una medida para reducir esta contaminación, se habla del control de los combustibles: (i)

eliminando el plomo de las gasolinas;

(ii)

mejorando la calidad del diesel (actualmente en Chile éste tiene mil partículas de azufre por millón, y se pretende llegar a 300, igualando a Europa);

(iii)

estudiando otras mejoras en la calidad de los combustibles, e

(iv)

introduciendo nuevas fuentes de energía como: (a) el Gas Natural de Ciudad (GNC); (b) Gas Licuado de Petróleo (GLP); (c) la electricidad; (d) el hidrógeno, y (e) el aire comprimido.

Resulta imprescindible también, valerse de la tecnología automotriz para que: (i) los vehículos tengan menos emisiones contaminantes; (ii) los vehículos respondan perfectamente a las revisiones técnicas; (iii) haya renovación del parque automotor, y (iv) se impida la importación de vehículos usados. Se debería enlazar lo anterior con medidas fiscales como son: (i) subsidio al diesel; (ii) aplicación de un impuesto diferencial al combustible, y (iii) la aplicación de un impuesto a las patentes, mientras más viejo el vehículo, más debería pagar por circular. c)

Problemáticas energéticas

Últimamente, como se propuso en el 21° Simposio sobre la tecnología de fusión nuclear en Madrid (no confundir con fisión que produjo la bomba atómica y de hidrógeno), como alternativa válida para resolver el problema energético, en lo que ya están empeñados Japón, Europa y Rusia, se está construyendo un prototipo de central eléctrica de fusión para el 2002. Esta no libera monóxido de carbono, ni emite radiaciones ni gases efecto invernadero, responsables del calentamiento del planeta, y del hoyo en la capa de ozono. Este hoyo ya sobrepasó los 15 millones de km2 y puede llegar el momento en que todo ser humano reciba mucho más allá de las 220 dobson, límite de resistencia humana a los rayos ultravioleta. Los gases cloroflurocarbonos (CFC), son el principal producto que atenta contra la cobertura del ozono, problema ya tratado en 1988 (Protocolo de Montreal). Se hizo un alcance a la información entregada recientemente por la Organización Meteorológica Mundial, en el sentido de que las medidas destinadas a revertir el deterioro de la capa de ozono, sólo surtirían efecto dentro de unos 50 años. Existen dudas sobre el uso de gas natural comprimido (GNC) por aspectos técnicos, económicos y sobretodo operacionales, como también, algunos de contaminación porque a futuro, estaríamos expuestos a otro problema del ozono (O3). Cuando éste se encuentra en la tropósfera (nivel más bajo de la atmósfera) se vuelve negativo para la salud humana, pues al ser precipitado el 122

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

GNC que emite compuestos de óxidos de nitrógenos precursores del ozono (llamado ozono urbano), se estaría cambiando un tipo de contaminación por otro. Se sobrepasaría entonces el límite aceptable para la salud humana, que es de 160 ug/m3, y que en verano sólo necesitan sol para llegar casi a los 400 ug/m3. d)

Gestión de la demanda del transporte

Todo lo anterior, tiende a educar para prescindir del automóvil. Para ello, debe haber una gestión perfecta y subsidiada del transporte público. Al eliminar una tecnología útil, como es el vehículo, que no tiene mucha aceptación a pesar de que sus restricciones resultan desagradables, hay que ofrecer buenas alternativas. Por ejemplo, la tarificación vial, medida muy impopular y rechazada por todas las bancas políticas, y que en Chile se le llama “el proyecto abuelo”, (lleva 17 años en el parlamento), resulta injusto para los pobres. Permitiría a quienes tienen más medios, pagar por contaminar, por este sistema llamado también “mecanismo de valorización económica”, mediante una identificación de los vehículos, usando la tecnificación electrónica. e)

Transporte no motorizado

Junto con dar una excelente gestión de transporte público, se debe reforzar el transporte no motorizado, esto es, el tránsito en bicicleta o a pie, que no contamina y usa energía renovable, además de ser económico. Por ejemplo, en Munich el 15% de los viajes se hacen en bicicleta. Se comentó que el transporte en bicicleta es rápido para distancias de hasta seis kilómetros, pero que poco se usa porque no hay lugar para ello, y llegamos nuevamente, al problema del espacio. También influye el exceso de tránsito, en la seguridad y la imagen o status, pues como en Asia, la bicicleta es un símbolo de subdesarrollo y pobreza. Esto tiene el problema de su evaluación, pues no hay referencias válidas para ello.

2.

La seguridad en el transporte

a)

Accidentes de tránsito

Se tomó como ejemplo para este problema, un artículo del Dr. Alan Ross del Banco Mundial, que equiparó las muertes que se producen en un año, a la caída de 1 750 jumbos de 400 personas cada uno, que equivale a los 800 mil muertos anuales en accidentes y los 10 millones de lesionados. Hechos reales de hoy en día y que aumenta de año en año. Puede ser valorizado económicamente por diversos parámetros absolutamente confiables, sumando a ello, otros costos variables como son los sociales y psicológicos, los que son más utópicamente calculables. Sobre la base de las cifras anteriores, nos damos cuenta que diariamente mueren 2 192 personas y 28 000 resultan lesionadas, ¿Qué pasaría si ésta fuera una peste? el hanta por ejemplo, la comunidad mundial estaría con todos su científicos buscando la vacuna necesaria para ello. Podemos ser más simples, la única vacuna que existe es la “educación y divulgación” de estas terribles cifras. El costo económico de estos accidentes equivale al 1 ó 2% del PIB y está en el rango N° 9 de las causas de mortalidad, y el N° 2 entre las causas que reducen la edad promedio de vida. b)

Seguridad personal

El Banco Mundial se ha preocupado de la seguridad personal tomando como base el transporte, esto es: (i) robos en los vehículos de locomoción colectiva; (ii) robos de bicicletas; (iii) asalto a los peatones y/o a los pasajeros; (iv) vandalismo en el transporte; (v) acosos sexuales; 123

Revisión de la estrategia para transporte urbano

(vi) violencia en algunos barrios o entre sindicatos; todo lo que afecta a la movilidad urbana y que es un problema casi social generalizado. También se tomó en cuenta dentro de la calidad de vida, la contaminación acústica de más de 85 decibeles, que no se ha tratado detenidamente y que según algunas cifras europeas, sería consecuencia de cantidad de muertes prematuras que a raíz de esta contaminación, se produce el stress y los posteriores infartos.

3.

Conclusiones

Sucintamente hemos tocado la gestión del transporte, la contaminación ambiental, acústica y la seguridad en el tránsito, llegando a la conclusión, que la más democrática de todas y por ello de lo que más se preocupa la humanidad es la “ambiental”, pues ésta no hace distinción entre ricos ni pobres, no tiene vías especiales segregadas y ataca a todos por igual. Quisiera terminar esta exposición, solicitándoles que una vez de vuelta en sus respectivos países, den a conocer a sus respectivas autoridades y comunidad, todo lo que han escuchado y discutido de las brillantes exposiciones hechas aquí, gracias al esfuerzo del Banco Mundial que nos reunió.

F.

Transporte público automotor (Elio Cipolatti, leído por Rosa Virginia Ocaña) Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Rosa Virginia Ocaña Juan Tapia y Rafael Patiño Elio Cipolatti (leído por Rosa Virginia Ocaña)

•

Expositores

•

Patricia Brennan “¿Qué hacer con el transporte público informal en las ciudades de América Latina?”

•

Oscar Figueroa “La asociación pública-privada en la provisión de los servicios de transporte urbano”

•

1.

El transporte informal

El transporte de pasajeros informal o clandestino no surge por ineficiencia del transporte público formal ni por déficit de gestión de las agencias estatales. Por lo general, se ataca a los servicios clandestinos, pero no se actúa sobre las razones básicas que generan dichos servicios. Las opciones son las de regularizar el transporte informal en forma amplia o con limitaciones.

2.

Servicios de transporte

La propuesta que surge es cambiar el marco de regulación y mejorar el transporte público, mediante la introducción de nuevas modalidades de servicios más flexibles y dando prioridad al transporte público en el tránsito urbano. Asimismo, es necesario cambiar la imagen pública con campañas de publicidad ad hoc. Con todo, se recomienda no abandonar los controles con equipos humanos y técnicas especializadas. (a) Una conclusión clara son las necesidades y demandas de los usuarios que han cambiado, y deben adecuarse a la oferta de servicios de menores requerimientos. 124

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

(b) Se deberían conceder los servicios de transporte como tal, en el sentido amplio, no por modas, y establecer criterios para la licitación de los servicios basados en la menor tarifa, el canon y los antecedentes. (c) Se propone no relacionar de un modo excluyente al transporte masivo con los autobuses de gran porta, ya que los vehículos pequeños o vans (12 a 22 asientos) también pueden integrar perfectamente los servicios regulares del transporte público, y no ser necesariamente, sinónimo de transporte irregular o clandestino.

3.

Conclusión

La conclusión final aceptada por todos los participantes es el gran tema presente en todos los países de América Latina y que mayor interés ha despertado en esta reunión, y que es: “¿Qué hacer y cómo actuar ante el crecimiento del transporte informal en las ciudades de América Latina?”. Ante esta realidad, es necesario realizar una profunda, serena y urgente revisión del tema, ya que es imposible efectuar un diagnóstico rápido, y mucho menos general, para todas las ciudades. No se observa la posibilidad de asimilar experiencias de ciudades de otros países o de otros continentes. Se aconseja realizar un profundo y sistemático intercambio de ideas en este tema, el más complejo que se está planteando en la actualidad.

G. Financiamiento público y privado del transporte urbano (Salvador González-Ayala) Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Francisco Enríquez Salvador González Ayala y Julio Toro Salvador González-Ayala

•

Expositores

•

Jorge Kohon “Revisión de la experiencia internacional”

•

José Barbero “Concesiones de sistemas urbanos de trenes: lecciones de Argentina y Brasil”

•

1.

Las presentaciones

Se trató la experiencia de concesiones de sistemas urbanos de transporte en tres países de América Latina: Argentina, Brasil y México. Se abarcaron los beneficios de esta modalidad y de aquellos aspectos que se deben tener en cuenta para que, verdaderamente, se pueda garantizar su éxito, como por ejemplo: el tipo de indicadores de desempeño que se deben cuidar, y quizás, un poco más sobre contratación.

2.

Las propuestas destacables

(a)

Distribuir las responsabilidades financieras entre gobierno y concesionarios: • el gobierno debería absorber riesgos de infraestructura, y • el concesionario debería absorber los riesgos de la demanda.

125

Revisión de la estrategia para transporte urbano

(b) Entre las políticas del Banco Mundial se deberían proponer posibles mecanismos más específicos para la: • transferencia; • ubicación, y • definición de recursos de la denominada “bolsa general de transporte” (general transport fund); quizás exista inquietud, en el sentido de ser un poco más específicos en lo que se refiere a las fuentes. (c) Se sugiere incluir en las políticas del Banco Mundial, la necesidad de que las transferencias intergubernamentales obedezcan a indicadores específicos de desempeño, adicional a los esquemas tradicionales de cuota per cápita, o de proyectos específicos. Se hizo la crítica de que los proyectos eran muy vendibles dependiendo de quién hiciera la venta, y de los recursos que se tuvieran para ofrecer los mejores proyectos. Por lo tanto, se subrayó la necesidad de tener indicadores, que fueran un poco más concretos para estas transferencias intergubernamentales.

H.

Gerencia del sistema vial urbano (Jorge Francisconi) Mesa de Trabajo • •

Moderador Panelistas Relator

: : :

Juan de Dios Ortúzar Gregorio Askiogli y Jorge Oviedo Jorge Francisconi

•

Expositores

•

Andrés Camargo “Gestión de tráfico en Bogotá —Pico y Placa— sin mi carro en Bogotá”

•

Mónica Wityk “Red vial de emergencia de Santiago: prioridad para el transporte público”

•

1.

Proyectos

a)

Bogotá

Tiene un proyecto que va hasta el 2015, con una inversión de 850 millones de dólares en tres años, que abarca muchos aspectos del sistema vial urbano. La administración de tráfico incluye: • • • • • • •

126

ciclovías; construcción de andenes; construcción de alamedas; recuperación de espacios públicos; pavimentos locales con rehabilitación vial; vías nuevas, más el proyecto TransMilenio, que son 104 kilómetros de vías exclusivas y restricciones vehiculares para una ciudad que tiene 6.5 millones de habitantes y alta densidad.

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

b)

Santiago de Chile

Es un proyecto para un programa de emergencia, que es aplicado y utilizado en días que hay problemas más serios. Es un programa que tiene: • • •

c)

restricción de vehículo particular; uso de red vial en seis corredores, más servicio de buses y metro, con una inversión cero.

Características

Son dos propuestas bien distintas, ambas sirven al 80% de la población. La preocupación social es algo descrito en el caso de Bogotá ya que llega a las áreas más pobres, y en el caso de Santiago la contaminación del aire es la más fuerte. Ambos son proyectos exitosos, porque tienen características comunes que pueden ser prerequisito para una evaluación del banco en: (i) un liderazgo político fuerte; (ii) un apoyo técnico competente, y (iii) una integración de organismos técnicos de varios niveles que trabajan coordinados. Ciudadanos y operadores fueron llamados a participar en el proyecto, en su ejecución y también en los dos casos modelos de simulación, creados para los problemas específicos de los cuales se está hablando, o sea, es un desarrollo tecnológico propio.

2.

Sugerencias

a)

Intercambio de experiencias

La primera cosa que nos parece que hay que hacer, es fortalecer las actividades de intercambio de experiencias y conocimientos. Bogotá no hizo una copia, pero tuvo una inspiración en el proyecto de Curitiba, y eso puede ser una buena línea de pensamiento. La sugerencia es: disponer del sitio web que el Banco Mundial tiene en la Internet. Tener el acceso no solamente a una disponibilidad de estudios y proyectos, sino que disponer del mismo, también como: • documentos de naturaleza administrativa; • de licitación, y • otros, para ser utilizados de una manera más rápida. Por ejemplo, en las evaluaciones críticas de lo que se hace; disponer tanto de los resultados obtenidos, como de las dificultades y de las precondiciones observadas. b)

Participación ciudadana

El segundo punto fue la importancia que tuvo la participación ciudadana en la sostenibilidad de mediano y largo plazo de ambos proyectos. Hay ejemplos de la Asociación de Consumidores de Lima de Transporte, donde existen gestiones de fonoayuda y otras cosas, que son maneras indirectas de hacer que se mantenga presente esta participación. Por cierto, hubo un liderazgo político y proyectos compatibles con la realidad local. Los dos generan fomento en la sugerencia al banco, la necesidad de disponer de modelos de software para cada uno de sus estudios de origen, destino y utilización de suelo, y todo lo que sea compatible con la realidad de nuestros países. Los modelos existentes, por ejemplo, muchas veces utilizan la unidad vehículo y no la cantidad de pasajeros para hacer sus simulaciones. 127

Revisión de la estrategia para transporte urbano

Otro problema es la gran variedad social de gente que hay en nuestros países. En São Paulo hay dificultades para hacer ecuaciones de beneficio/costo, porque como los pobres tienen una renta tan baja, no es fácil llegar al equilibrio, y, los de renta más alta tienen un mayor peso en el beneficio/costo; pero para esto se puede usar los shadow prices, si el banco los acepta. c)

La institucionalidad

En el ámbito institucional se habló mucho de fomentar la integración interdisciplinaria. En este punto se dividieron las opiniones. Curitiba defendía la idea de consolidar todo en una única organización; pero esto resulta peligroso porque la hace muy fuerte y puede generar efectos degenerativos como la corrupción, por exceso de poder. Quizás lo mejor será crear grupos de trabajo como se hizo aquí en Santiago. Entonces se da la necesidad de crear el fortalecimiento institucional, la necesidad de integración con los organismos públicos y privados involucrados en el tema. Pero, ¿cómo hacerlo? Es algo distinto, ya que no existen reglas del juego definitivas en los temas que estamos tratando, sí en el sistema vial urbano y en la administración de tráfico. Quedó claro que la administración es lo más importante y no la gestión de inversiones financieras. Entonces, es cuestión de tener capacidad técnica, de tener el software que todo el sistema utiliza, cuando se trata de: • • •

la gestión de la pobreza; del desplazamiento peatonal (no motorizado), y del transporte colectivo integrado.

No es solamente la visión de informática, sino el sentido de tener gente, instrumentos sencillos, y cosas que marchen bien, sin necesidad de hacer grandes inversiones de capital. La sugerencia al Banco Mundial son los ejemplos de Bogotá, Curitiba y muchas otras ciudades que están haciendo cambios sin grandes inversiones de capital. En apoyo a eso, el Banco Mundial sugiere: (i) el fomento a la difusión de planes con publicidad, incluso de experiencias, de modelos que sirvieron de inspiración; (ii) el fomento al entrenamiento técnico para una buena coordinación, y (iii) la planificación, implementación, y el seguimiento para que se creen nuevos instrumentos disponibles, de los más exigidos. Se empezó con proyectos piloto en camino a los grandes proyectos —que no se empiece con los grandes, que son muchas veces más difíciles y peligrosos. Se deben también exponer los sistemas de medición antes y después para que se pueda hacer una buena evaluación de lo que se está hablando. d)

El aspecto económico

La otra gestión de que se habló, corresponde a los recursos económicos; hay que tener dinero para hacer cualquier cosa, el problema es de dónde se obtiene. Lo que no se recomienda es el peaje urbano, aunque existen otras formas más sencillas y más distributivas como el impuesto sobre el automóvil, o sobre los combustibles gasolinas, pero el peaje parece muy difícil.

128

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

El otro lado del aspecto económico es lo que está oculto, el representante de Lima llamó la atención a que la cantidad de fondos financieros que circulan en el sistema es muy grande, pero no están muy disponibles para lo que es la tarea del sector público. Hay una necesidad de conocer mejor lo que pasa, para que se pueda llega al fortalecimiento de la institucionalización del sistema; ya sea para la planificación como para el fortalecimiento de la fiscalización, de los recursos humanos y del software. Todo eso busca estudios más profundos y más detallados de lo que está ocurriendo en la parte financiera de transporte público en América Latina, como alternativas de financiamiento para el sistema vial y para las áreas más pobres. Es curioso que los pobres tengan que pagar lo mismo que los ricos, y el hecho es, no hacer igual para todos, pero sí tener una equidad, en esos términos. e)

El tráfico

Hubo una observación sobre la gestión de la carga, que es lo del sistema vial, en especial la administración del tráfico, que muchas veces crea distorsión en el transporte público. El documento es un poco débil en eso, o no hace muchas referencias a aspectos tecnológicos, que puedan ser utilizados para el tráfico y la pavimentación vial de áreas pobres. Al final, la gestión del automóvil no es un enemigo, pero sí es un modal que compite. Hay que enfrentar la competencia con calidad, un primer aspecto es la oferta de transporte alternativo, y el segundo es un marketing agresivo. Finalmente, el documento del banco propone una dualidad, que puede ser inadecuada, el motorizado versus el no motorizado. Tenemos al motorizado que no es una unidad, porque incluye al automóvil y al autobús, entonces aquí se necesita detallar más y hacer la distinción entre el motorizado y el no motorizado.

129

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

IV. Resumen de las conclusiones

A.

La perspectiva de los gobiernos nacionales (Patricia Brennan)

Una discusión constante que se ha mantenido durante esta reunión, es la generalización que se hace de los gobiernos nacionales del continente. Los países de América Latina son muy heterogéneos en lo que a transporte urbano se refiere, entre otras cosas. Cada uno tiene sus propios marcos institucionales y constituciones federales unitarias, así como sus tamaños y/o densidades, características que conllevan a grandes extremos. Brasil fija las políticas de transporte urbano a algunos países que son netamente unitarios y que, desde el gobierno central reúnen, planifican y establecen las políticas de la totalidad de las ciudades. Argentina está en el medio: tiene algunas fijaciones de política general para el país, y específicamente en el caso de la región metropolitana de Buenos Aires, es responsable de la regulación y control del 80% del sistema. Desde el punto de vista del gobierno nacional, una de las cosas más importantes de rescatar del documento, es que puede servir de instrumento a los políticos del transporte de pasajeros, en cuanto a la concientización del resto de los poderes ejecutivos nacionales. Es fundamental convencer a aquellos que manejan las finanzas en nuestros países, de la importancia del transporte y de obtener los fondos necesarios para su optimización.

131

Revisión de la estrategia para transporte urbano

El documento, si bien no es un borrador —tiene 154 páginas— se torna un poco difícil para las autoridades. Éste debe ser un documento de consulta rápido para todos los sectores, no solamente para el transporte, ya que está escrito por un organismo internacional como es el Banco Mundial. En este sentido, sería importante que además del sumario ejecutivo, ofrezca ideas eficaces dirigidas tanto al sector finanzas como al de planificación general, de los distintos gobiernos, y para todos los usuarios. Habría que diferenciar las políticas generales para todos los sistemas de transporte, de aquellas que son específicas para las distintas realidades regionales. Hay que tener en cuenta que se trata de América Latina; pero es también lo mismo en Asia y Africa, países y/o ciudades con grandes diferencias en tamaños y densidades. Son inconvenientes y a veces confusos, los casos de pequeñas ciudades que pueden esperar tener un sistema con autoridad metropolitana, siéndoles mucho más práctico, tener una buena coordinación entre los organismos existentes. Éstos son desafíos para quienes manejan en la actualidad el transporte en América Latina. Son propuestas bastante más complicadas que las de antaño, que por lo demás, nunca solucionaron los problemas de entonces, lo que a hoy en día se torna mucho más difícil. En general, tenemos grandes restricciones de financiamiento para realizar hasta las inversiones más indispensables. Ciudades cada vez más pobres, la irrupción en muchas de ellas de los nuevos pobres y aquella clase media que cada vez tiene menos recursos. Un muy serio conflicto de intereses entre los distintos actores sociales de las ciudades, son los usuarios del automóvil particular frente a los del transporte público. El transporte informal trae cada vez más problemas ambientales. El documento del Banco Mundial lo expresa muy bien: “hay que reforzar aún más la importancia que tiene el transporte en la eficiencia de las economías urbanas”. Pero, hay que prestar atención también, a las cosas que no se ven en el documento, y que es toda la actividad del transporte urbano de carga. Todos los cambios logísticos que se están dando, que implican que evidentemente vamos a tener cada vez más vehículos de menores tamaños compitiendo también por el uso de la vialidad, y afectando la eficiencia urbana. Tampoco están considerados en el documento, el transporte de larga distancia de pasajeros, ni el transporte internacional, ni la relación del puerto con la ciudad, ni los aeropuertos, de los cuales también deberíamos, si bien tangencialmente, tener algún tipo de opinión. En línea con los resúmenes de cada uno de los temas tratados, son los aspectos institucionales, el eje central de las políticas y estrategias a fijar, el aspecto estructurador de todas las políticas, y por lo tanto, deberían estar en primer lugar, y a partir de ahí ir definiendo el resto de los temas más particulares. Esto, en reconocimiento que es la debilidad de nuestras instituciones, la causa fundamental de los fracasos de las políticas de transporte urbano emprendidas en cada uno de los países, especialmente, los temas de capacitación de los recursos humanos, y de la implementación de sistemas de planificación continua. Deberían resaltarse también, por su peso estructurador en las instituciones de gobierno, que no hay soluciones únicas, que debe tenerse especial cuidado con los aspectos institucionales, especialmente con el tamaño de las ciudades y la complejidad en los sistemas de transporte. Un punto importante que se debe reforzar, es el mercadeo (marketing) de los mecanismos para mejorar la imagen del transporte público en las ciudades. Se refiere al mejoramiento del conocimiento de lo que necesitan los usuarios y cual es su opinión del sistema, como también, a todos los mecanismos que sirvan para incrementar la calidad de los servicios y la eficiencia de los operadores. 132

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

Igualmente importante y fundamental, es la necesidad de implementar mecanismos de consenso entre usuarios, operadores y gobierno; es decir, un actuar coordinado entre cada uno de los factores que tiene que ver con el sistema. Estos subtemas tienen como objetivo tratar de instrumentar elementos que permitan frenar la derivación y eventualmente, capturar algunos pasajeros más, tanto del automóvil particular como del transporte informal. Es necesario tornar atractivo al transporte público, garantizar su subsistencia, y en consecuencia, lograr aumentar la eficiencia de toda la ciudad.

B.

La perspectiva de los gobiernos municipales (Andrés Camargo) 1.

Reconocimientos

a)

Movilidad, entendida como el desplazamiento de personas y de productos, no de vehículos.

b)

Prioridad del transporte público y del no motorizado.

c)

Inclusión de criterios adicionales a la rentabilidad económica (ambientales, de seguridad, equilibrio social).

d)

Existencia de una amplia variedad de posibilidades de aplicación de los recursos (mantenimiento vial, seguridad personal, transporte no motorizado, fortalecimiento institucional, y otros).

e)

Aceptación explícita del sector privado en la prestación de servicios de transporte.

2.

Recomendaciones

a)

Exigir para la consideración de cada proyecto la existencia del plan global de la ciudad en materia de planeación y transporte.

b)

Definir la existencia de un responsable específico del proyecto, respetando las estructuras orgánicas municipales existentes en cada país.

c)

Reconocer la autonomía presupuestal y administrativa del nivel municipal existente en algunos países, para efectos de la definición de las garantías de riesgo soberano.

d)

Enfatizar la inclusión de proyectos para el fortalecimiento institucional y la capacitación de las personas, incluyendo los componentes del sector privado que son parte del sistema.

e)

Reducción de los tiempos de aprobación de los préstamos, teniendo en cuenta la corta duración de los períodos de los administradores locales.

f)

Favorecer y recomendar la adopción de políticas novedosas e incluso drásticas para la solución de la problemática, derivada del uso indiscriminado del vehículo particular, con base en las consideraciones: ambientales, de seguridad y de preferencia del transporte público respecto del privado.

133

Revisión de la estrategia para transporte urbano

C.

La perspectiva de la sociedad civil (Lake Sagaris)

El éxito de un sistema de transporte urbano depende de las decisiones personales de las millones de voluntades que se ejercen dos o tres veces al día, cada vez que hay que tomar la decisión de cómo moverse. Las calles pueden servir de escenario de la revelación del respeto mutuo y del cuidado especial para los más débiles, o puede ser un campo de batalla. Lamentablemente, hoy en día en la mayoría de las ciudades, existe una guerra, donde el automóvil, ocupado por una pequeña elite, se va comiendo las calles, las veredas, las plazas, los sitios eriazos, y los jardines de los bandejones, y exige cada vez más. Los modelos de transporte deben reflejar la ciudad que queremos. El progreso, la modernidad y el desarrollo son ideas que en democracia, la ciudadanía decide su contenido, porque es ella quien debe en su diario quehacer, convertir estas definiciones en acciones. En el caso del transporte, esto es particularmente importante, ya que sabemos que en Santiago de Chile, una minoría (24% aprox.) se mueve en automóvil; la misma cantidad se mueve a pie o en bicicleta, y la gran mayoría lo hace en autobús. Para los ciudadanos, éste es un dato clave, no solamente por los larguísimos tiempos de viaje en este último modo de transporte (en general el doble de largo del viaje en automóvil), no sólo por los temas candentes de seguridad y comodidad implícitos, sino, y simplemente, porque el transporte puede jugar un papel clave en la igualdad social. No es lo mismo vivir con el salario mínimo en el Barrio Bellavista, donde se está: (i) a pasos del centro; (ii) o del metro; (iii) o de la vega central; (iv) frente a la Avenida Providencia; (v) junto al Cerro San Cristóbal; (vi) frente al Parque Forestal y al Museo de Bellas Artes, y (vii) a pasos de los buenos colegios fiscales; que vivir con esa misma cantidad en Puente Alto o Pudahuel. El transporte a menudo define el acceso del ciudadano a los beneficios de la ciudad, al trabajo que le permite el sustento, a los momentos gratos que dan sentido a la vida. En este contexto de la ciudad que se quiere, lo primero que deben considerar los diseñadores, urbanistas, y/o ingenieros de transporte, es que hay un problema de sesgo en el lenguaje que distorsiona una y otra vez la realidad de las calles: (i) flujos; (ii) conectividad; (iii) seguridad, y (iv) buen diseño. Cuando se utilizan estos términos, están en directa relación con los automóviles (recordemos la minoría). No se están considerando los flujos peatonales, que por algún motivo parecen casi siempre cruzar los flujos de los vehículos. Así se ve que un residente de Bellavista vive cerca del metro y sin embargo fácilmente demora hasta 20 minutos en acceder a él, porque debe cruzar varias avenidas importantes. Los ciudadanos necesitan que se ubique al automóvil en su justo lugar, y que el discurso trate específicamente los modos mayoritarios de transporte que usamos. El concepto de “nuevas tecnologías” busca mantener al transporte motorizado, y el auto particular a todo costo. La cantidad de viajes en modos no motorizados ya representan 25% o más de los viajes en las ciudades, una porción equivalente a los del automóvil. Sin embargo, hay autoridades que gastan cientos de millones de dólares en autopistas, incluyendo subsidios de largo plazo, mientras no disponen de dinero para la creación de pistas exclusivas para los autobuses, ciclistas, y peatones. Las ciclovías y las vías segregadas para autobuses son mucho más baratas que una autopista. Una red de ciclovías además, beneficia enormemente la calidad del medio urbano. La bicicleta no es el modo para todos; pero sí, para muchos; es agradable, sana, barata; y fomenta la comunidad y capital social, algo que falta mucho en estas sociedades. Es compatible con parques y proyectos de arborización, o sea, aporta a una mejor calidad de vida sin contaminación del aire. En condiciones favorables al uso de la bicicleta, éstas pueden mejorar el desplazamiento de las personas con limitación físicas, ya que las bicicletas dobles permiten incluso a los no videntes trasladarse de una manera eficiente, sana, y grata. 134

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

La idea del automóvil eléctrico, que ya existen —tranvías y trolleys— es también aceptada. A comienzos del siglo pasado, General Motors fue comprando los sistemas de tranvías existentes en las ciudades de Estados Unidos y los eliminó. Así favoreció su producto, el automóvil. Llegó el momento de devolverles su lugar en el paisaje urbano, son más bonitos que un metro e igualmente rápidos —un atractivo turístico— y brindan un servicio de alta calidad.

1.

La ciudadanía y el sistema de transporte

La autoridad teme a la ciudadanía, lo que revela el gran desconocimiento de sus propios gobernados. Argumenta que el ciudadano común no sabe lo suficiente para participar en la toma de decisiones técnicas como las que rigen el destino del sistema de transporte público. Los técnicos y expertos deberían mantener a la ciudadanía informada y comprometida, con un buen plan de transporte, esa es la garantía del su éxito, incluso frente a los políticos que a menudo ocupan las opiniones de la ciudadanía para justificar sus propias opciones. Éste es el caso de la tarificación vial, por ejemplo, donde los políticos argumentan que la ciudadanía no lo aceptaría nunca, la verdad es que serían solamente los automovilistas (la minoría). Habría que repensar la participación ciudadana dentro de los esquemas de transporte, como un elemento estratégico clave que puede decidir si una iniciativa es un fracaso rotundo, o un hito urbano celebrado ampliamente. Pero, a qué se llama “participación ciudadana”, se está considerando una encuesta, o un número 800, o un focus group. La encuesta, incluso una presentación informativa, tiene muy poco de participación. La participación ciudadana ocurre cuando los ciudadanos forman parte activa del grupo que prepara un diagnóstico, que considera alternativas, que escoge las propuestas que serán implementadas, y cuando los ciudadanos participan en la implementación y su fiscalización. De hecho, la fiscalización ciudadana es el mejor remedio para la corrupción. Debe ser incorporado en todo sistema de normas sociales, es también una forma de capacitación. El ciudadano es capaz de aprender cualquier cosa para mejorar las condiciones del hogar, la calle, o la comunidad. Este tema está poco representado en la política de las autoridades sean éstas locales, regionales, nacionales o multilaterales, como el Banco Mundial. Hay que realzarlo, hay que incluir programas y financiamiento para grupos ciudadanos, hay que provocar encuentros entre ciudadanos, políticos y técnicos, enseñar las técnicas de trabajo, superar los miedos de los que ven a la ciudadanía como fuente de conflicto, más que su aliado natural en la implementación de soluciones genuinas de transporte.

2.

Una alianza para el cambio

Se está viendo con mucho interés lo que pasa en Curitiba, Bogotá y Quito, así como el éxito de las vías segregadas en la avenida Grecia y los beneficios de las vías exclusivas, ambas en Santiago de Chile. No se desea un sistema de transporte para los ricos y otro para los pobres. Ya existe en salud, en educación, y en la previsión. Situaciones como éstas no fomentan igualdad; sino que incentivan la delincuencia, con todos sus gastos asociados; y socavan la democracia. Las ciudades ya existen y fueron construidas para una sociedad sin automóviles. En vez de tratar esto como un problema, habrá que saber explotarlo para mejorar el transporte urbano. Si se quiere mejorar la calidad de vida: (a) desincentivar el uso del automóvil; (b) aumentar la seguridad del espacio público; (c) invertir los ingresos por los impuestos al combustible en transporte público; (d) reducir las velocidades en las calles; (e) cerrar calles locales (especialmente en fines de semana), para tener lugares seguros donde jueguen los niños y exista el encuentro entre vecinos; una movilización más sana. 135

Revisión de la estrategia para transporte urbano

D.

La perspectiva de los operadores (José Luis Díaz)

Existe la intención de los operadores para contribuir con la nueva estrategia del Banco Mundial. Es fundamental el desarrollo de una clase o nivel empresarial para una gestión eficiente. La globalización está llegando a todos los sectores de la economía y no es permisible, que un sector económico, como lo es el transporte urbano, no se maneje bajo esos términos referenciales. Por tanto, hay que intensificar: (i) la capacitación en la gestión empresarial; (ii) la operación misma de los servicios, y (iii) el intercambio de experiencias que es esencial, aunque no exista el modelo único para todos los países de América Latina. Los programas pilotos sirven para intentar adecuar a las propias realidades estas experiencias ajenas. Habría que realizar programas pilotos, como por ejemplo, el que el Banco Mundial llegue al sector privado, a través de los proyectos. El empresario está cambiando su percepción, y a diferencia de antes, que rechazaba los programas pilotos porque no todos los empresarios estaban al mismo nivel, ahora los aceptan ya que éstos ayudan, precisamente, a su nivelación. Entonces, el Banco Mundial podría fijar estándares por los cuales se pueda acceder a cierto tipo de financiamiento, sea para capacitación de recursos humanos o para la infraestructura misma, de nuevos proyectos. El Perú no cuenta con la especialización en gestión de tránsito, transporte y operaciones de servicios, las universidades no lo tienen como especialidad, ni existe un instituto de investigación o de análisis evaluativo de lo que se pueda presentar como propuesta para el desarrollo del sector. Existe un vacío, por lo que resulta mucho más difícil la toma de decisiones, al haber un desconocimiento de parte del sector público y privado sobre qué es lo que se quiere hacer. Un tema que se ha mencionado mucho es el de crear un espacio de consulta al usuario, pero creo que hay que tener cuidado con el tema de discrecionalidad a través de los usuarios, que puede ser pernicioso. La no continuidad de los proyectos, ya sean de carácter políticos o económicos, incluso por contraparte de los propios gobiernos para su ejecución, ha creado una falta de credibilidad del sector privado hacia los nuevos proyectos. Es importante crear la confianza necesaria para que el sector privado opte por nuevas inversiones, y crear un clima de credibilidad indispensable ante toda la ciudadanía, para que así la corriente de opinión sea favorable hacia el cambio y apoye los proyectos en curso. Cuando se habla que el Banco Mundial puede buscar mecanismos de financiamiento directo, no de carácter nacional sino local, directamente de los municipios o de los organismos encargados, es muy importante entender que el banco no financia niveles de gobierno, sino proyectos; y si éstos son viables y sustentables económicamente, el ámbito municipal lo apoya. El Banco Mundial debiera revisar esta política, para intentar la posibilidad de llegar directamente a quien va a elaborar o planificar los proyectos de mejoras en los servicios. Lamentablemente los países de América Latina son muy propensos a tener cierto temor de decisión, pero no es que esto falte, sino que la decisión de “no hacer” ya se tomó, entonces lo que hay que hacer es cambiar la decisión tomada. La imagen del operador actual hacia la colectividad también debe cambiar. En el caso del transporte, una mejor imagen no está en el marketing, sino en el propio servicio, en la medida en que los empresarios mejoren la calidad. El sector privado también tiene que ser capaz de generar proyectos, no simplemente estar esperando a la autoridad; que en conjunto con el banco o con otros organismos deben generar proyectos. El sector privado tiene todo un bagaje de experiencia y práctica que no puede perderse. Por tanto, éste es un compromiso que el operador debe asumir.

136

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

Habría que manejar los proyectos de una manera menos cerrada, divulgarlos y proporcionar una interacción entre sus distintos componentes participantes, llámese: autoridades, técnicos, u operadores del servicio, para que los transportistas asuman también su compromiso. Hay que hacerlos partícipe para que no reaccionen negativamente ante lo desconocido. El transportista y su familia forman parte de la sociedad, y el elevar su capacidad y nivel técnico profesional, además de formar parte de la estrategia del banco, es una oportunidad para elevar su nivel y permanecer en el mercado. Mientras la autoridad trata de imponer el orden y los proyectos, el operador los rechaza. Esa no es la fórmula. Las alianzas estratégicas entre los empresarios deben extenderse al sector público, es la única forma en que el transporte urbano pueda lograr salir de la situación tan deprimente en que se encuentra. Esto no sólo favorece al transportista quien va a obtener una renta justa y legítima, sino a la colectividad entera. El sector privado debe además, comprometerse a reducir los impactos negativos propios del sistema. Algunos son externalidades, que se pueden tratar de minimizar, pero hay otros que además, son propiciados por los propios gobiernos. Por otro lado, el Perú todavía no cierra la importación de vehículos usados y no hay ningún tipo de control de calidad de los mismos. No hay revisión técnica de ninguna clase en este momento para el parque automotor y se sigue postergando la decisión de la concesión. El Banco Mundial debe evaluar estas situaciones antes de seguir financiando un proyecto, donde no se corrigen las distorsiones que ocasionan su intervención. El uso de la tecnología debe introducirse en el Perú. Lo último que se ha creado es un tercero que hizo su propio puesto de trabajo y que nadie contrató, el “datero”. Aparece como uno de los intermediarios en la operación de los servicios. No hay esquina sin un datero que le avisa a cuantos minutos de frecuencia va del anterior, y las propias empresas no son capaces de controlarlos. Es muy importante por lo tanto, crear mecanismos de desarrollo de eficiencia en los servicios de transporte urbano, con el fin de: (i) crear una renta a un determinado sector empresarial; (ii) favorecer al sector mayoritario de la ciudadanía que requiere del transporte público para movilizarse, y (iii) propiciar el desarrollo económico sostenible de las ciudades, en armonía colectiva. Es decir, tener un transporte urbano eficiente y para ello se debe trabajar en conjunto y no dividir más a nuestras sociedades.

E.

La perspectiva del Banco Mundial (Jeffrey S. Gutman)

El borrador de la estrategia sobre el cual hemos venido discutiendo es el tercer documento del Banco Mundial sobre transporte urbano; el primero fue en 1975 y el segundo en 1986. Es interesante hacer una retrospectiva y observar como el punto medular del mismo ha ido evolucionando y cuales han sido los aspectos que se han conservado. Tal vez uno de los mayores cambios ha sido la incorporación de un contexto mucho más amplio sobre el cual se ha debatido. Aunque los temas discutidos son prácticamente los mismos, el medio ambiente político, social y económico ha cambiado considerablemente.

1.

Aspectos del desarrollo

Se ha experimentado un cambio substancial en el desarrollo económico, enfatizado en el último “Informe del desarrollo en el mundo” emitido por el Banco Mundial. El anterior Economista 137

Revisión de la estrategia para transporte urbano

Jefe del Banco Mundial, Dr. Stiglitz, ha insistido en que las comunidades dedicadas a promover el desarrollo a menudo confunden el objetivo auténtico de combatir la pobreza con el de fomentar el crecimiento en países en desarrollo. Generalmente tomamos al desarrollo como un problema técnico que puede ser manejado a través de una combinación de soluciones técnicas y recomendaciones políticas. Se ignora pues, la naturaleza profunda de los cambios requeridos y necesarios, para obtener el consenso y dominio de la sociedad en tales variaciones, sin reconocer la necesidad de reformas institucionales, ni la capacidad de dirección ni del capital social, sin cuya ocurrencia simultánea, las reformas económicas y financieras son inciertas. Dentro de la infraestructura, a menudo nos hemos centrado en los resultados inmediatos (outputs), en vez de las consecuencias (outcomes), es decir, nos preocupamos del número de kilómetros construidos de calles y de metros, en vez de medir los impactos sobre el crecimiento de la economía o sobre las personas; en términos de accesos y movilidad, y su relación en la reducción de la pobreza. La naturaleza indirecta de los beneficios de la infraestructura hace difícil este tipo de medición, pero sin él, no podemos asegurar si un proyecto ha sido exitoso o no. El constante tema de la mala movilidad urbana y la continua baja en la demanda del transporte, evidente ya en las estrategias anteriores, se puede atribuir en gran medida, a un problema técnico exclusivamente, en vez de considerarlo un tema que necesita de un profundo cambio de comportamiento y de un enérgico acuerdo y compromiso público. Es por esta razón que el referéndum de Bogotá sobre la eliminación del automóvil en el área del centro de la ciudad a partir del año 2015 es muy importante. Uno puede preguntarse claro está, ¿de qué sirve este referéndum? Pero, si se profundiza en el cambio de comportamiento, esta iniciativa tiene una perspectiva muy significativa. Aparte de centrarse en los efectos y en la búsqueda del acuerdo y dominio de la comunidad, el nuevo desarrollo del paradigma implica también la necesidad de hacer alianzas estratégicas entre las disciplinas. Cuando se impulsa el mejoramiento de los accesos a los barrios de São Paulo y de Caracas, y se ignoran los vínculos con el resto de las necesidades de esas comunidades, se pierde una gran oportunidad de impactos sinergéticos. Los planificadores del transporte urbano deben buscar los vínculos con los planificadores de mayor alcance como son: los economistas, especialistas en finanzas de las municipalidades, sociólogos, y otros especialistas del sector. El mejoramiento urbano requiere de perspectivas más amplias que incorporen tanto la necesidad de la tierra y de vivienda, como las necesidades de agua, sistemas sanitarios y acceso al transporte. Los economistas dedicados a la pobreza a menudo ignoran el tema del transporte en sus encuestas habitacionales, y está claro que cuando estos planificadores del transporte urbano, sociólogos, economistas y analistas financieros se juntan, cada cual habla su propio idioma. Superar esta situación es esencial para establecer las alianzas estratégicas necesarias.

2.

La descentralización

El cambio hacia la descentralización y democratización afecta también nuestro alcance a los temas relacionados al transporte urbano. Este cambio representa un beneficio así como un desafío para los planificadores del transporte urbano. Un beneficio del punto de vista de la población y de los gobiernos locales, que están en una mejor posición para determinar sus necesidades. El desafío, sin embargo, es que la política de descentralización es usualmente una decisión política, sin mucha atención en las eficiencias sectoriales, ni en las capacidades requeridas en términos de recursos humanos y financieros para manejar dichos problemas. De nuevo, los planificadores del transporte urbano deben participar más activamente en las discusiones de descentralización.

138

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

3.

El sector privado

Finalmente, un aspecto que ha cambiado en términos del contexto en el cual discutimos los temas del transporte urbano es el rol del sector privado y del nuevo rol del sector público. América Latina, primordialmente en lo que se refiere al sector transporte, ha estado a la vanguardia de los cambios revolucionarios con las privatizaciones, concesiones, y la racionalización de la provisión de la infraestructura del transporte y sus servicios a través de la región, con resultados significativos. Esto no sólo ha afectado al rol de los operadores, sino que también al rol del gobierno, desde el operador hasta el planificador de las estrategias y al regulador, así como a las instituciones financieras como es el caso del Banco Mundial, ya que nosotros intentamos encontrar la forma de influenciar el uso del capital privado. Queda claro que hay quiebres en el sistema y que se están desarrollando sociedades semifiscales, la tendencia está clara. Hace 10 años no podríamos haber anticipado los cambios que han ocurrido a través de la mayor participación privada.

4.

El rol del Banco Mundial

Mientras la mayoría de los temas y preocupaciones que han surgido de esta nueva estrategia de transportes han sido expresados antes de incluir: (a) el persistente crecimiento de la motorización y transporte personal; (b) la degradación ambiental de nuestras ciudades; (c) el debilitado transporte público, y (d) la falta de acceso para los pobres; los cambios ocurridos a través de un alcance más holístico al desarrollo, descentralización, democratización y privatización, ofrecen una nueva base para los cambios significativos. Las discusiones en este taller han agregado nuevos temas, que no eran evidentes en las estrategias anteriores. Dentro de los más importantes están aquéllos relacionados al crimen y a la falta de seguridad en nuestras ciudades que afectan seriamente los patrones del transporte urbano; y el crecimiento del sector informal que parece estar poniendo en riesgo al sector público formal. Ambos necesitan ser repensados. Esto me lleva al último capítulo de la estrategia, que aún no se escribe, y que define el rol del Banco Mundial en este esfuerzo. Por supuesto, tenemos el rol de proveer el financiamiento y las necesidades de financiamiento son substanciales. Pero permaneceremos en un porcentaje relativamente pequeño del total de la inversión. Buscamos la forma de controlar nuestros préstamos al mismo tiempo de ayudar a los gobiernos, especialmente a que gobiernos locales generen ingresos propios y permitir la entrada de mercados de capital privado. Nuevos tipos de préstamos están siendo introducidos para responder mejor a estas demandas, incluyendo el Programa de Préstamos Adaptables, que de hecho, son una serie de préstamos para inversiones, basados en un programa a largo plazo encauzados hacia cambios institucionales y de políticas así como progresos físicos ante la aprobación de los préstamos subsecuentes de las series. Las garantías operacionales también están siendo consideradas para ayudar al acceso del capital privado. Adicionalmente, tenemos los Préstamos de Aprendizaje e Innovación, que son pequeños préstamos de hasta cinco millones de dólares, en una fase experimental, antes de arriesgar sumas mayores. Un tema que hay que encarar, sin embargo, es que cada vez más, los gobiernos nacionales no quieren garantizar préstamos como aquéllos del Banco Mundial u otros colaterales, hacia los gobiernos locales. Estamos buscando formas de manejar esta situación. Además de la función de prestar dinero, y más importante todavía, es la contribución del Banco Mundial a las reformas institucionales y de desarrollo de las capacidades locales. La tecnología de Internet ha expandido estas oportunidades, especialmente en América Latina. El Banco ya está trabajando con alcaldes de América Central, desarrollando una red que facilitará el acceso a la información y al intercambio de ideas.

139

Revisión de la estrategia para transporte urbano

5.

Comentarios finales

Este “Taller de consulta en América Latina” efectuado en Chile, sobre la “Revisión de la estrategia para transporte urbano”, representa el primero de una serie, después de los cuales los autores viajarán a otras partes del mundo a recoger sus reacciones y sugerencias. América Latina era el punto de partida más obvio para comenzar estos diálogos ya que: • • •

aquí es donde se encuentra el nivel más alto de urbanización, mayor al 75%, en algunos países entre el 80 y el 85%; casi un 34% de los esfuerzos del banco en transporte urbano están en esta región, los tipos de problemas y las iniciativas que se persiguen son las más revolucionarias.

Otros países, en otras partes del mundo están atentos al impacto y a la sostenibilidad: • • •

en las concesiones de líneas férreas suburbanas en Buenos Aires; en los programas “Pico y Placa” y TransMilenio en Bogotá, o en la descentralización del transporte urbano a través de Brasil.

Será interesante probar la consistencia de las respuestas a través del mundo y determinar si se requiere de diferentes grados de importancia para las diferentes partes del mundo. Esperamos estar de vuelta y colaborarles en su progreso.

140

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Anexo

141

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

Anexo 1

LISTA DE PARTICIPANTES Origen

NOMBRES

Apellidos

Organismo

ARGENTINA

ROBERTO

AGOSTA

Director Agosta, Campana y Asociados y Profesor Universidad Católica Argentina, Buenos Aires

MORA

ARAUZ

Coordinadora de Programas – Fundación Ciudad, Buenos Aires

JOSÉ

BARBERO

Booz Allen & Hamilton, Buenos Aires

PATRICIA

BRENNAN

Asesora Secretaría de Transporte, Buenos Aires

ELIO

CIPOLATTI

Director de Transporte Provincia de Córdoba

ANDREA

FERRARAZZO

Fundación Ciudad, Buenos Aires

JORGE

KOGAN

Secretario de Transporte, Gobierno de la República Argentina

JORGE

KOHON

Principal - Mercer Management Consulting, Buenos Aires

ESTER

LITOVSKY

Gerente de Planeamiento - Metrovías S.A., Buenos Aires

BOLIVIA

OSCAR

ESPINOSA

Director Instituto del Trasnporte y Vías de Comunicación Universidad Mayor de San Andrés, La Paz

BRAZIL

W ILLIAM

AQUINO

Director Regional Río - Associaçao Nacional de Transportes Públicos (ANTP) Río de Janeiro

IVÁN

BARBOSA

Secretario de Transportes de la Prefectura Municipal de la Ciudade de Salvador

PAULO

BENITES

Director Trends Eng. Stech, Empresa de Consultoría, São Paulo

PEDRO

BENVENUTO

Director de Planesamento Companhía de Trens Metropolitano (CPTM) São Paulo

MAURICIO

CADAVAL

Consultor, Brasilia

CARLOS

CENEVIVA

Asesor Especial del Bovernador – Governo Estado do Paraná, Curitiba

IÊDA MARIA

DE OLIVEIRA LIMA

Coordinadora General del Grupo Executivo de Transporte Urbano (GTRAN), Secretaría Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidencia da República, Brasilia

JORGE

FRANCISCONI

Consultor Secretaría de Transportes do Estado do Río de Janeiro

LUIS EDUARDO

MORAES

Director Presidente Metro de Fortaleza (METROFOR), Ceará

LUIZ C.

ROCHA

Gerente a Compartimento Obras Cía. Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), Río de Janeiro

LUIS ALFREDO

SALOMÃO

Secretario de Estado dos Transportes, Río de Janeiro

ANTONIO

SARMENTO

Asesor de la Presidencia de Companhía Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), Río de Janeiro

EDUARDO

VASCONCELLOS

Director Asociado – Associaçao Nacional de Transportes Públicos (ANTP), São Paulo

RODRIGO

AZOCAR

Director General de Metro S.A., Santiago

REYNALDO

BAJRAJ

Secretario Ejecutivo Adjunto, CEPAL, Santiago

CARLOS

CRUZ

Ministro de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones (MOPTT), Santiago

GUILLERMO

DÍAZ

Secretario Regional de Transporte de Santiago

AXEL

DOUROJEANNI

Director de Recursos Naturales y Infraestructura, CEPAL, Stgo.

ANTONIO

DOURTHÉ

Secretario Ejecutivo, Comisión Nacional de Seguridad deTránsito, Santiago

CHILE

143

Revisión de la estrategia para transporte urbano

Anexo 1 (cont) Origen

Nombres

Apellidos

Organismo

CHILE

OSCAR

FIGUEROA

Asesor Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones (MOPTT), Santiago

JORGE

INOSTROZA S.

Secretario Asociación Latinoamericana de Metros y Subterráneos (ALAMYS). Gerente de Ventas y Servicios – Metro S. A., Santiago

RICARDO

LETELIER

Asesor del Directorio, Automóvil Club de Chile, Santiago

HENRY

MALBRÁN

Coordinador Técnico – Comisión de Planificación de Inversiones en Infraestructura de Transporte; Secretaría Ejecutiva (SECTRA), Santiago

FRANCISCO

MARTÍNEZ

Profesor, Universidad de Chile, Santiago

JUAN DE DIOS

ORTUZAR

Profesor Titular – Depto. Ing. de Transporte – Pont. Universidad Católica de Chile, Santiago

VICENTE

PARDO

Consultor- Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones (MOPTT), Santiago

LAKE

SAGARIS

Encargada de Comunicaciones (sociedad civil) Ciudad Viva, Stgo.

IAN

THOMSON

Jefe Unidad de Transporte, Div. de Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL, Santiago

PATRICIO

TOMBOLINI

Subsecretario de Transportes – Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones (MOPTT), Santiago

MÓNICA

W ITYK

Coordinadora Ejecutiva, Secretaría Regional de Transporte, Stgo.

ANDRÉS

CAMARGO

Director Ejecutivo, Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá

CAMILO

CORREAL

Coordinador Gerencia de Participación Privada en Infraestructura, Departamento Nacional de Planeación (DNP), Bogotá

DARÍO

HIDALGO

Subgerente, TransMilenio S.A., Bogotá

FRANCISCO

LOZANO

Director Infraestructura y Energía – Departamento Nacional de Planeación (DNP), Bogotá

RAFAEL

PATIÑO

Asesor Técnico – Instituto Tecnológico – Confederación Nacional de Transporte Urbano (Conaltur), Bogotá

ENRIQUE

PEÑALOSA

Alcalde Mayor Municipalidad de Bogotá

RAFAEL

CHAN

Director de Transporte, Ministerio de Obras Públicas y Transportes de Costa Rica, San José

W ILSON

OROZCO

Director Ejecutivo – Consejo de Transporte Público – Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) de Costa Rica

CÉSAR

ARIAS

Consultor, Quito

JORGE

OVIEDO

Director Área Ecológica Urbana - Fundación Natura, Quito

LLOYD

W RIGHT

Representante para América Latina – Institute for Transportation & Development Policy (ITDP), Quito

FERNANDO

GUARDADO

Concejal encargado de Transportes - Alcalcía Municipal de San Salvador

MARIO

LUNGO

Director Ejecutivo – Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS)

COLOMBIA

COSTA RICA

ECUADOR

EL SALVADOR

144

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

Anexo 1 (cont) Origen

Nombres

Apellidos

Organismo

MEXICO

ANGEL

ALCEDA

Director Comisión Metropolitana de Transportes y Vialidad (COMETRAVI), México

PATRICIO

CAL Y MAYOR

Cal y Mayor y Asociados S.C., Coyoacán

FRANK

DURSBECK

Consultor - Heusch-Boesefeldt, Alemania

FRANCISCO

ENRIQUEZ

Gerente de Vialidad y Transporte – Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, México

JOSÉ M.

FERNANDEZ S.

Director Instituto Municipal de Investigación y Planeación de Juárez

SALVADOR

GONZÁLEZ-AYALA

Coordinador General – Estudio Integral de Transporte, Juárez

FERNANDO

PERERA DÍAZ

Asociado Senior Grupo de Transportes Latino América – Booz Allen & Hamilton Inc., México

CARLOS

VALDEZ MARISCAL

Director de Infraestructura, Vialidad y Transporte –Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), México

MICHEL

AZCUETA

Regidor Metropolitano – Municipalidad Metropolitana de Lima

AUGUSTO

DALL’ORTO

Socio, Barriga Dall’Orto S.A., Lima

JOSÉ LUIS

DÍAZ LEÓN

Presidente Asociación de Empresas de Transporte Urbano de Pasajeros (ASETUP), Lima

ARNOLD

MILLET

Director Ejecutivo - Proyecto de Recuperación Ambiental del Área Metropolitana (PRAAM), Lima

LUIS

ROSALES

Coordinador Técnico del Proyecto de Trasnporte Urbano - Área Metropolitana, Consejo de Transporte de Lima y Callao

JUAN

TAPIA

Director Gerente - Centro de Investigación y de Asesoría de Transporte Terrestre (CIDATT), Lima

MIGUEL ANGEL

TORRES

Presidente Autoridad Autónoma del Tren Eléctrico (AATE), Lima

GREGORIO

ASKIOGLI

Jefe División Occidente – Fondo Nacional de Transporte Urbano (FONTUR), Caracas

CARLOS

LÓPEZ

Coordinador de Programa– Fondo Nacional de Transporte Urbano (FONTUR), Caracas

MARELIA

MARTÍNEZ

Consultora, Caracas

ROSA VIRGINIA

OCAÑA ORTÍZ

Profesora Departamento Planificación Urbana Universidad Simón Bolivar, Caracas

MAURICIO

CUÉLLAR

Especialista de Transporte, Banco Mundial, Bogotá

JEFFREY S.

GUTMAN

Gerente del Sector Transporte y Desarrollo Urbano, Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, Washington

KENNETH M.

GWILLIAM

Asesor Económico de Transporte, Banco Mundial, Washington

GERHARD

MENCKHOFF

Especialista Principal de Transporte Urbano (Consultor) Banco Munidal, Washington

PERU

VENEZUELA

WORLD BANK

Fuente: Banco Mundial, “Revisión de la estrategia para transporte urbano”, Taller de consulta en América Latina, Santiago de Chile, noviembre 6/8, 2000.

145

BANCO MUNDIAL Taller de consulta en América Latina

Anexo 2

AGENDA DEL TALLER DE CONSULTA (Santiago de Chile, 6 al 8 de noviembre, 2000)

Exposición

Responsables

SESIÓN PLENARIA DE APERTURA

Axel Dourojeanni, Presidente

•

EL PAPEL DE LA CEPAL EN EL ÁREA DE TRANSPORTE URBANO

Reynaldo Bajraj

•

PALABRAS DE BIENVENIDA

Carlos Cruz y Patricio Tombolini

•

OBJETIVOS DEL TALLER Y ASPECTOS LOGÍSTICOS

Gerhard Menckhoff

•

BANCO MUNDIAL: REVISIÓN DE LA ESTRATEGIA DE TRANSPORTE URBANO

Kenneth M. Gwilliam

•

ASPECTOS CLAVES DEL TRANSPORTE EN AMÉRICA LATINA

Jorge Kogan

•

PRIORIDADES DE POLÍTICA DE TRANSPORTE URBANO EN BRASIL

Iêda María de Oliveira Lima

•

TRANSPORTE SOSTENIBLE EN LAS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

Ian Thomson

•

EXPERIENCIAS Y LOGROS DE BOGOTÁ EN MATERIA DE TRANSPORTE URBANO

Enrique Peñalosa

MESAS DE TRABAJO

•

•

•

•

•

•

TRANSPORTE URBANO Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA

Eduardo Vasconcellos, Mario Lungo, Jorge Kohon y Rodrigo Agosta

-

IMPACTOS DEL TRASNPORTE URBANO EN LOS POBRES EN ARGENTINA

Andrea de Ferrarazzo

-

TRANSPORTE Y PAVIMENTACIÓN DE VÍAS EN LOS PUEBLOS JÓVENES DE LIMA

Michael Azcueta y Luis Rosales

-

BORRADOR ESTRATEGIA DEL BANCO MUNDIAL

Kenneth Gwilliam

(CAP. 3 Y 8-PARTE)

AUTORIDADES METROPOLITANAS DEL TRANSPORTE

Pedro Benvenuto, Rosa V. Ocaña, Carlos López y Marelia Martínez

-

POLÍTICAS INSTITUCIONALES EN TRANSPORTE URBANO: EXPERIENCIAS DE LAS CIUDADES MEDIAS DE MÉXICO

Carlos Valdez

-

MARCOS INSTITUCIONALES PARA EL TRANSPORTE METROPOLITANO

Mauricio Cadaval

-

BORRADOR ESTRATEGIA DEL BANCO MUNDIAL

Mauricio Cuéllar

(CAP. 10)

USO DEL SUELO, MOTORIZACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICO

Francisco Martínez, José M.Fernández S., Ricardo Letelier y Fernando Perera

-

INTEGRACIÓN DE USO DEL SUELO Y TRANSPORTE: LA EXPERIENCIA DE CURITIBA

Carlos Ceneviva

-

USO DE SUELO, MOTORIZACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICO

Henry Malbrán

-

BORRADOR ESTRATEGIA DEL BANCO MUNDIAL

Kenneth Gwilliam

(CAP. 2)

OPCIONES EN TRANSPORTE MASIVO

Pedro Benvenuto, William Aquino y Darío Hidalgo

-

DANDO PRIORIDAD AL TRANSPORTE PÚBLICO: LA EXPERIENCIA DE QUITO

César Árias

-

LAS EXPERIENCIAS DEL METRO DE SANTIAGO DE CHILE

Rodrigo Azócar

-

BORRADOR ESTRATEGIA DEL BANCO MUNDIAL

Gerhard Menckhoff

(CAP. 7-PARTE)

CALIDAD DE VIDA

Ricardo Letelier y Lake Sagaris

-

INICIATIVA PARA EL AIRE LIMPIO EN CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

Arnold Millet

-

ESTRATEGIAS PARA MEJORAR LA SEGURIDAD DEL TRÁFICO EN AMÉRICA LATINA

Eduardo Vasconcellos

-

BORRADOR ESTRATEGIA DEL BANCO MUNDIAL

Gerhard Menckhoff

(CAP. 4, 5, Y 8-PARTE)

TRANSPORTE PÚBLICO AUTOMOTOR

Elio Cipolatti, Juan Tapia y Rafael Patiño

-

¿QUÉ HACER CON EL TRANSPORTE PÚBLICO INFORMAL EN LAS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA?

Patricia Brennan

-

LA ASOCIACIÓN PÚBLICA-PRIVADA EN LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE URBANO

Oscar Figueroa

-

BORRADOR ESTRATEGIA DEL BANCO MUNDIAL

Kenneth Gwilliam

(CAP. 7)

147

Revisión de la estrategia para transporte urbano

Anexo 2 (cont) •

•

FINANCIAMIENTO PÚBLICO Y PRIVADO DELTRANSPORTE URBANO

Francisco Enríquez, Salvador González-Ayala y Julio Toro

-

REVISIÓN DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

Jorge Kohon

-

CONCESIONES DE SISTEMAS URBANOS DE TRENES: LECCIONES DE ARGENTINA Y BRASIL

José Barbero

-

BORRADOR ESTRATEGIA DEL BANCO MUNDIAL

Kenneth Gwilliam

(CAP. 9)

GERENCIA DEL SISTEMA VIAL URBANO

Juan de Dios Ortúzar, Gregorio Askiogli, Jorge Oviedo y Jorge Francisconi

-

GESTIÓN DE TRÁFICO EN BOGOTÁ —PICO Y PLACA— SIN MI CARRO EN BOGOTÁ

Andrés Camargo

-

RED VIAL DE EMERGENCIA DE SANTIAGO: PRIORIDAD PARA EL TRANSPORTE PÚBLICO

Mónica Wityk

-

BORRADOR ESTRATEGIA DEL BANCO MUNDIAL

Mauricio Cuéllar

(CAP. 6 Y 8-PARTE)

SESIÓN PLENARIA DE CIERRE

•

•

•

Gerhard Menckhoff, Presidente

PRESENTACIÓN DE LAS CONTRIBUCIONES SOBRESALIENTES DE CADA SESIÓN -

TRANSPORTE URBANO Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA

Roberto Agosta

-

AUTORIDADES METROPOLITANAS DE TRANSPORTE

Marelia Martínez

-

USO DEL SUELO, MOTORIZACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICO

Fernando Perera

-

OPCIONES EN TRANSPORTE MASIVO

Pedro Benvenuto

-

CALIDAD DE VIDA

Ricardo Letelier

-

TRANSPORTE PÚBLICO AUTOMOTOR

Elio Cipolatti, leído por Rosa V. Ocaña

-

FINANCIAMIENTO PÚBLICO Y PRIVADO DEL TRANSPORTE URBANO

Salvador González-Ayala

-

GERENCIA DEL SISTEMA VIAL URBANO

Jorge Francisconi

RESUMEN DE LAS CONCLUSIONES -

LA PERSPECTIVA DE LOS GOBIERNOS NACIONALES

Patricia Brennan

-

LA PERSPECTIVA DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

Andrés Camargo

-

LA PERSPECTIVA DE LA SOCIEDAD CIVIL

Lake Sagaris

-

LA PERSPECTIVA DE LOS OPERADORES

José Luis Díaz

-

LA PERSPECTIVA DEL BANCO MUNDIAL

Jeffrey S. Gutman

CONCLUSIONES Y AGRADECIMIENTOS

Kenneth Gwilliam

Fuente: Banco Mundial, “Revisión de la estrategia para transporte urbano”, Taller de consulta en América Latina, Santiago de Chile, noviembre 6/8, 2000.

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