(Este texto no fue publicado en el Diario Oficial “El Peruano”, ha sido enviado por el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, mediante correo electrónico)

EXPOSICION DE MOTIVOS PROYECTO DE DECRETO SUPREMO POR EL CUAL EL MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR Y TURISMO TIPIFICA LAS INFRACCIONES EN LAS QUE INCURRAN LOS PRESTADORES DE SERVICIOS TURISTICOS Y LOS CALIFICADORES DE ESTABLECIMIENTOS DE HOSPEDAJE Y ESTABLECE LAS SANCIONES APLICABLES El proyecto de Decreto Supremo que se presenta, tiene por finalidad tipificar las infracciones a las obligaciones legales asumidas por los prestadores de servicios turísticos y calificadores de establecimientos de hospedaje, asimismo establecer las sanciones que correspondan a las conductas consideradas infracciones, en cumplimiento de la Ley Nº 28868 – “Ley que facultad al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo a tipificar infracciones por vía reglamentaria en materia de prestación de servicios turísticos y calificación de establecimientos de hospedaje y establece las sanciones aplicables”, publicada el 09 de agosto del año en curso. Es conveniente destacar que de conformidad con la Ley para el Desarrollo de la Actividad Turística – Ley Nº 26961, son prestadores de servicios turísticos, las agencias de viajes y turismo, las empresas operadoras de turismo receptivo, los establecimientos de hospedaje en todas sus formas, los establecimientos de servicios turísticos extra-hoteleros, los restaurantes y afines, los casinos de juego y similares, las empresas de transporte turístico, los agentes dedicados a la explotación turística de las fuentes de agua minero-medicinales, de las máquinas tragamonedas, así como los dedicados al arrendamiento de vehículos; los guías de turismo en sus diferentes especialidades, las empresas organizadoras de congresos y ferias internacionales, los prestadores del servicio de canotaje turístico 1. No obstante, sólo los prestadores dedicados a la actividad de explotación de juegos de casinos y máquinas tragamonedas, tienen un marco legal que tipifica las infracciones y establece las sanciones, el cual está contenido en la Ley N° 27153 - Ley que Regula la Explotación de los Juegos de Casino y Máquinas Tragamonedas, modificada por la Ley N° 277962. Esta situación se resuelve con la promulgación de la Ley Nº 28868, que faculta al MINCETUR a tipificar las infracciones de los demás prestadores de servicios turísticos y establecer las sanciones que serán aplicables, las mismas que serán impuestas por los Gobiernos Regionales a través de sus Direcciones Regionales de Comercio Exterior y Turismo que hayan cumplido con el proceso de acreditación y culminado con la transferencia de las funciones sectoriales, en el marco del Proceso de Descentralización contemplado en la Ley de Bases de Descentralización – Ley N° 27783 y Ley Orgánica de Gobiernos Regionales – Ley N° 27867. En las circunscripciones territoriales del Gobierno Regional de Callao y de la Municipalidad de Lima Metropolitana, al no haberse efectivizado, en el primer caso, la transferencia de funciones; así como acreditado y efectivizado en el segundo la transferencia de la función m), referida a la supervisión y 1 2

Articulo 17º de la Ley Nº 26961 - Ley para el Desarrollo de la Actividad Turística. Cfr, Dictamen recaído en el Proyecto de Ley N° 14007/2005-PE, propone la “Ley que faculta al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo a tipificar infracciones por vía reglamentaria en materia de servicios turísticos y calificación de establecimientos de hospedaje y establece las sanciones aplicables”. p. 10.

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aplicación de sanciones, será el MINCETUR la autoridad competente para aplicar sanciones administrativas. Situaciones Especiales Se precisa que no se ha transferido a los Gobiernos Regionales la facultad de aprobar documentos de gestión ambiental, como tampoco la facultad de sancionar el incumplimiento de dichos documentos; así tampoco se ha transferido la facultad de designar a los calificadores de establecimientos de hospedaje y de sancionar el incumplimiento de las obligaciones que éstos asumen, razón por la cual en el proyecto propuesto será el MINCETUR la autoridad competente para imponer sanciones en éstos casos. Es necesario mencionar en esta parte, que en materia ambiental del sector turismo, de conformidad con el inciso k) del artículo 63º de la Ley de Bases de la Descentralización - Ley N° 27783, sólo se ha transferido a los Gobiernos Regionales la facultad de “verificar el cumplimiento de las normas de medio ambiente y preservación de recursos naturales de la región, relacionadas con la actividad turística.” Contenido del proyecto que se presenta El mencionado proyecto cuenta con 19 artículos, tres Disposiciones Complementarias, dos Disposiciones Transitorias y una única Disposición Final, nueve de sus artículos están organizados en dos títulos; el primero referido a la tipificación de las infracciones cometidas por los prestadores de servicios turísticos y el segundo referido a la tipificación de las infracciones cometidas por los calificadores de establecimientos de hospedaje, en ambos títulos se especifican las sanciones que corresponden a cada infracción. Asimismo, se establece que cuando en un sólo acto de inspección o supervisión se verifica que un prestador de servicios turísticos o un calificador de establecimientos de hospedaje ha cometido varias infracciones mediante distintas conductas, deberá tenerse en cuenta las siguientes reglas: a) b)

En caso de corresponder la aplicación de sanciones de multas, la sanción final deberá ser la que resulte de la sumatoria de éstas; En el supuesto que corresponda la aplicación de otras sanciones (amonestación, suspensión de la autorización para desarrollar actividades turísticas, cancelación de la autorización para el desarrollo de actividades turísticas, etc.), éstas se acumularán y aplicarán de manera independiente, siempre y cuando ello fuera posible.

En el proyecto se consigna igualmente, que la verificación del cese de la infracción no exime al administrado de la sanción administrativa aplicable. Ello implica que la sola verificación de la infracción constituye mérito suficiente para el inicio de un procedimiento sancionador y que el cese de la actividad infractora sólo se tendrá en cuenta para efectos de graduar la sanción, más no para exonerar de ésta. También se consigna, que el titular de la actividad prestadora de servicios turísticos es responsable por la comisión de infracciones que cometan sus dependientes o terceros que desarrollan labores encomendadas por el primero. Ello resulta fundamental para la promoción del desarrollo responsable de la actividad turística, que tiende a tercerizar los servicios que brinda al visitante, toda vez que se ha verificado en ocasiones, que el titular de la actividad prestadora no se hace responsable por los servicios que presta a través de terceros.

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Los tipos de sanciones administrativas contempladas en el proyecto de Decreto Supremo se circunscriben a los establecidos en el artículo 3º de la Ley N° 28868. Cabe destacar que en el caso de sanción de cancelación, se propone que la inhabilitación para el ejercicio de la actividad turística sea de hasta un año (1), debido a que la Ley N° 28868 ha establecido ese mismo plazo, como máximo, para la sanción de suspensión. La diferencia entre ambas estriba en que concluido el plazo impuesto por la sanción de suspensión el prestador reinicia sus actividades; en tanto que en el caso de la cancelación el prestador debe volver a gestionar la autorización, permiso etc. Asimismo, el proyecto establece los siguientes criterios para graduar las sanciones a ser aplicadas: a) La gravedad de la falta. b) El daño o perjuicio resultante de la infracción. c) Los beneficios directos o indirectos obtenidos por el infractor como resultado de los actos que motiven la sanción. d) Engaño y/o encubrimiento de hechos o situaciones. e) El carácter intencional o negligente de la acción u omisión constitutiva de la conducta infractora. f) La conducta del infractor a lo largo del procedimiento administrativo sancionador. g) La adopción de medidas de restitución urgentes o subsanación de irregularidades en que hubiere incurrido el prestador o calificador, realizadas hasta antes de vencido el plazo para presentar descargos. h) Incumplimiento de las medidas de restitución establecidas por la Autoridad competente. i) El efecto disuasivo de la sanción. j) Otros criterios que, dependiendo del caso particular, considere adecuado adoptar la Autoridad Competente, los cuales deberán ser debidamente sustentados en el caso específico. Por su parte se ha previsto que la conducta diligente y responsable del administrado, de pagar el importe de la multa dentro de los 05 días útiles posteriores a la imposición de la sanción, debe ser premiada concediéndole una reducción del 25% de ésta, beneficio que no sería aplicable para el caso de infractores reincidentes. El Decreto Supremo también contempla medidas de restitución que tiendan a restablecer las cosas o situaciones alteradas a su estado anterior, de conformidad con el numeral 1 del artículo 232º de la Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley Nº 27444. Cabe señalar que el Decreto Supremo propuesto establece en las Disposiciones Complementarias, la creación de un Registro de Infractores, el cual incluirá los datos del infractor, la conducta infractora, la sanción impuesta, el estado de la sanción y las medidas de restitución. Igualmente, precisa que el titular de una actividad turística no podrá acceder a ningún derecho, autorización, concurso, concesión, carné, permiso o designación que conceda el MINCETUR o los Gobiernos Regionales a través de las Direcciones Regionales de Comercio Exterior y Turismo, en tanto no haya cumplido con las sanciones impuestas. La misma regla es aplicable en el caso de la persona jurídica, a sus socios, accionistas, administradores, gerentes, directores o representantes, no podrán acceder de manera directa o indirecta a ningún derecho, autorización, concurso, concesión, carné, permiso o designación. En las Disposiciones Transitorias, se establece que el MINCETUR y los Gobiernos Regionales a través de las Direcciones Regionales de Comercio Exterior y Turismo, tendrán un plazo para la

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implementación del Registro de Infractores, el mismo que no podrá exceder de 60 días hábiles contados desde el día siguiente de publicación del Decreto Supremo. ALCANCES, IMPLICANCIAS Y CONSECUENCIAS DEL PROYECTO DE DECRETO SUPREMO El presente análisis recoge los aspectos planteados en el Dictamen recaído en el Proyecto de Ley N ° 14007/2005-PE emitido por la Comisión de Comercio Exterior y Turismo del Congreso de la República: de esta forma, se precisan las transferencias económicas o de otra índole, entre los actores sociales, que se producirían a la entrada en vigencia del Decreto Supremo adjunto. Tal como se establece en el Dictamen, los actores sociales directamente involucrados son: •

El Ministerio de Comercio Exterior y Turismo - MINCETUR y las Direcciones Regionales de Comercio Exterior y Turismo de los Gobiernos Regionales.

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Los Prestadores de Servicios Turísticos y los Calificadores de Establecimientos de Hospedaje.

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Los turistas, en su calidad de beneficiarios potenciales.

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte del MINCETUR y las Direcciones Regionales de Comercio Exterior y Turismo de los Gobiernos Regionales posibilitará que se desarrolle de manera planificada y ordenada la actividad turística, mediante productos turísticos competitivos y responsabilidad social empresarial, siendo por ello sostenible en el tiempo y propiciando externalidades positivas. Efectivamente, mediante el desarrollo de esta facultad, el Sector podrá combatir la competencia desleal originada por empresas que inobservaban la normatividad sectorial y brindaban servicios deficientes generando externalidades negativas al mercado nacional. El Estado estaba obligado a corregir este fallo, para efectos de que la actividad económica del sector turismo funcione de una manera más eficiente. 3 Asimismo, tengamos presente que lo recaudado por concepto de multas impuestas a los infractores será destinado al desarrollo de la actividad turística de la jurisdicción en que se cometió la infracción, conforme lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley N° 28867. En otras palabras, la sanción, al desalentar conductas ilícitas y ser invertida en el desarrollo de la actividad turística (en el caso de las multas), cumple una doble función: disuasiva y reparadora. En términos generales, la vigencia del Reglamento beneficiará al MINCETUR y las Regiones al otorgarle al Sector un instrumento eficiente para planificar y ordenar el desarrollo de la actividad turística. Asimismo, los prestadores de servicios turísticos y calificadores de establecimientos de hospedaje, se beneficiarán de la seguridad jurídica, al conocer con anticipación las conductas ilícitas de los servicios que prestan y al otorgarles un contexto idóneo para desarrollar la actividad turística, en el cual se combate la inobservancia de la legislación sectorial. Finalmente, los turistas se beneficiarían al obtener un producto turístico competitivo y al respetarse sus legítimos derechos y expectativas. 3

“Keynes sostuvo que los mercados no se autocorregían, o al menos no lo hacían en un marco temporal relevante.” Stiglitz, Joseph E. El Malestar en la Globalización. Taurus Pensamiento. Madrid-España. 2002.p. 310.

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EFECTO DE LA NORMA EN LA LEGISLACIÓN NACIONAL Es necesario tener presente que el Decreto Supremo adjunto, se enmarca en las disposiciones legales vigentes, que otorgan facultades para establecer e imponer sanciones al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo y a los Gobiernos Regionales, puesto que esta competencia está reconocida, en forma general, en la Ley que regula la organización y funciones del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo - Ley Nº 27790, Ley para el Desarrollo de la Actividad Turística - Ley Nº 26961 y la Ley N° 27867 - Ley Orgánica de Gobiernos Regionales respectivamente. Sin embargo, la tipificación de las conductas ilícitas y las sanciones a aplicarse para el caso de los prestadores de servicios turísticos y los calificadores de establecimientos de hospedaje deben ser precisadas para efectos de dar cumplimiento al numeral 2 del artículo 1º de la Ley Nº 28867. De esta forma, se regulariza y compatibiliza el marco de atribuciones y de accionar del Sector Turismo con los principios de tipicidad y legalidad del derecho administrativo. En tal sentido, el reglamento de infracciones y sanciones propuesto resulta además de necesario, concordante con el sistema jurídico peruano. Lima, mayo de 2007.

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