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SÓLO PARA PARTICIPANTES
ORIGINAL: ESPAÑOL Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL Reunión de Especialistas sobre Desarrollo Productivo, Empleo y Equidad de Género en América Latina Montevideo, Uruguay, 11 y 12 de diciembre de 2003
FOMENTO PRODUCTIVO Y GENERO EN UNA ECONOMIA DE MERCADO
___________________________________ Este documento ha sido preparado por Molly Pollack y Alvaro García. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de la exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización.
INDICE
I.
Introducción........................................................................................................................... 3
II: La equidad de género en el ámbito económico en América Latina....................................... 5 A. Políticas públicas de equidad de género................................................................... 5 B. Género y mercado laboral......................................................................................... 6
III. Las políticas de Fomento Productivo en América Latina.....................................................14 A. Políticas para aumentar la competitividad................................................................16 B. Políticas para incorporar a sectores rezagados (Pyme).............................................18 C. Fomento Productivo y Género..................................................................................21
IV. Estudios de caso sobre fomento productivo y género............................................................24 A. Las políticas de fomento productivo en Chile con un enfoque de género....................24 B. Los Fondos de Inversión Social en América Latina con un enfoque de género...........36
V. Conclusiones y Recomendaciones..........................................................................................34 A. Lecciones de política.......................................................................................................35 B. Nuevas áreas de investigación.........................................................................................36
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FOMENTO PRODUCTIVO Y GENERO EN UNA ECONOMIA DE MERCADO
I.
Introducción
Este trabajo parte de la base que un objetivo explícito del desarrollo es y debe ser la equidad, entendida como un avance hacia la igualdad de oportunidades, para lo cual el proceso de desarrollo debe tender a reducir o eliminar los obstáculos que limitan las oportunidades de algunos respecto de otros. Esto, en cualquier frente que se presente: el económico o acceso a los recursos productivos, el social, el étnico, el generacional o el de género. Un desarrollo con equidad sólo se logra si se utilizan todos los recursos productivos de los países, de modo de lograr una mejor calidad de vida de todos sus habitantes. Por lo tanto, para que las políticas públicas se traduzcan en desarrollo con equidad, es necesario que ellas consideren en forma explícita las necesidades, especificidades, contribuciones y beneficios de los distintas personas. Esto significa que las políticas públicas deben utilizar instrumentos analíticos, como es el enfoque de género, si se quiere dar uso a los recursos humanos con que los países cuentan en forma eficiente y resultados equitativos, de modo que el beneficio llegue a todos. Una de las particularidades de América Latina es su inequidad. Esta se presenta en todas las dimensiones mencionadas. En el caso del “género” ésta se presenta a través de los valores y roles que caracterizan a cada sexo y es, por lo tanto, una definición histórica, socialmente construida. El estudio de Gálvez (2001) señala que en América Latina estas diferencias están regidas por dos principios: la división sexual del trabajo y la desvalorización cultural de lo “femenino” en relación con lo “masculino”. Estas serían, entre otras, las principales fuentes de inequidad de género, lo cual se traduce en una serie de hechos entre los cuales uno de los más evidentes es la brecha de ingresos entre hombres y mujeres (ingresos del trabajo inferiores para mujeres que para hombres en cargos con igual nivel de calificación, o menores salarios para mujeres en cargos similares que los hombres). Por otra parte, existen claras inequidades en el mundo de la producción. Ellas, según la CEPAL, estarían asociadas a lo que se ha denominado la “heterogeneidad productiva”, esto es, la coexistencia de distintas formas de organización productiva que presentan grandes diferencias de productividad y, por lo mismo, en el nivel de ingresos de los que en ellas laboran. Estas diferencias contribuyen a su vez, a explicar la gran inequidad distributiva que se aprecia en América Latina. En búsqueda de la equidad, los gobiernos centran sus esfuerzos en políticas y programas destinados a superar tanto la inequidad de género como la de carácter productivo. Este trabajo busca explorar la relación que existe entre el esfuerzo por superar las inequidades productivas, a través de las políticas de fomento productivo, y su impacto sobre la equidad de género. Al hacer referencia a la equidad de género nos centramos en la definición adoptada por naciones Unidas, según la cual, la transversalización o mainstreaming de la perspectiva de género consiste en examinar las implicaciones para mujeres y hombres de cualquier tipo de acción pública planificada, incluyendo legislación, políticas y programas en cualquier área. Además, es una herramienta para lograr que los intereses y necesidades de hombres y mujeres constituyan una dimensión integrada en el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de políticas y programas en todos los ámbitos políticos, sociales y económicos (Naciones Unidas, 1997). Existe consenso en que a pesar de los esfuerzos realizados por los gobiernos de la región, los resultados han sido desalentadores tanto en términos de crecimiento como de equidad. Es así
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como los niveles de pobreza han aumentado, la distribución de ingresos es cada vez más regresiva, y las condiciones de los mercados de trabajo se han deteriorado. El trabajo consta de cinco secciones. Después de esta introducción, la segunda sección hace un recuento sobre la situación actual de las políticas públicas de equidad de género y los problemas de género en el mercado de trabajo en la región latinoamericana. Se pone énfasis en los cambios producidos en la última década, lo que debería incidir en un cambio en la forma en que las políticas de desarrollo productivo consideran a la mujer. La tercera sección hace referencia a los principales programas de fomento productivo de la región, haciendo un intento de relacionarlos con la forma en que éstos han afectado la equidad de género. La cuarta sección presenta algunos estudios de caso sobre fomento productivo y género. Se presenta el caso de Chile, país que se ha caracterizado por políticas y programas de fomento productivo activas y de igualdad de oportunidades entre los géneros en la década de los 90 y en la actualidad. Además, se indaga sobre las experiencias de los Fondos de Inversión Social, programas que han sido utilizados en la casi totalidad de los países de la región, y que si bien no fueron concebidos como de fomento productivo, si tenían como objetivo la creación de empleo y algunos han ido evolucionando e incorporado instrumentos de apoyo productivo, especialmente a la micro y pequeña empresa. Por lo tanto, las lecciones que pueden extraerse de esas experiencias, que ya cuentan con evaluaciones desde la perspectiva de género, resultan muy valiosas para futuras propuestas de políticas públicas en este sentido. En la última sección se resumen las conclusiones, se explicitan las lecciones de política y se hacen recomendaciones sobre nuevas áreas de investigación.
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II.
La equidad de género en el ámbito económico en América Latina
A.
Políticas públicas de equidad de género
A pesar de que en las últimas décadas se observa una serie de avances en la agenda de equidad de género de los países de la región, ello no se ha reflejado en la eliminación de las desigualdades de género, ni tampoco en una incorporación real de la equidad de género como una dimensión impostergable de la equidad social y como tema de política y responsabilidad gubernamental (Guzmán, 1998). Puede afirmarse que uno de los principales logros en este sentido ha sido la visibilización de las demandas de las mujeres y el convencimiento de parte de los gobiernos de la necesidad de una institucionalidad estatal responsable de atenderlas. Hoy, la mayoría de los países cuenta con un organismo a cargo de políticas y programas focalizados en las mujeres. En su mayoría, ellos juegan un rol de coordinador y articulador con los otros sectores, de modo de incentivarlos a incorporar en la formulación de políticas, programas y proyectos la perspectiva de género. Es decir, los sensibiliza y apoya para que ellos consideren en forma explícita las necesidades, demandas y especificidades femeninas en todos sus programas y actividades; sin por ello dejar de lado los programas específicos para mujeres, cuando sea necesario. Todos los países de la región han ratificado la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), han realizado reformas legales importantes tendientes a eliminar las distintas formas de discriminación y han suscrito los Convenios Internacionales del Trabajo con la OIT sobre igualdad de remuneración entre hombres y mujeres por trabajos de igual valor (Convenio No. 100) y sobre discriminación en el empleo y la ocupación, en el que se promueve la igualdad de derechos entre hombres y mujeres en el mercado de trabajo y la discriminación por motivos distintos del sexo1. Finalmente, en la Cumbre de las Américas en Santiago, en 1998 se reiteró el compromiso de valorizar el papel de la mujer en la sociedad y se ratificaron los compromisos asumidos en la Cuarta Cumbre Mundial de las Naciones Unidas sobre la Mujer, realizada en Beijing en 1995. Además, se acordó fortalecer los mecanismos nacionales y regionales para la promoción de la igualdad jurídica y de oportunidades entre hombres y mujeres y proporcionarles los recursos financieros necesarios. Todo lo anterior se tradujo en distintos tipos de planes (planes de igualdad de oportunidades, planes de acción, planes nacionales) para impulsar acciones tendientes al logro de los objetivos acordados. No obstante, a pesar de los avances mencionados, aún queda mucho por hacer. Los resultados muestran que la mujer latinoamericana tiene aún una muy baja participación en las decisiones económicas y políticas; y que en la mayoría de los países de la región, su partición laboral es muy inferior a la de los países desarrollados y su inserción se caracteriza por concentrarse en los sectores de más baja productividad. Las causas de esta realidad han sido estudiadas y analizadas en forma reiterativa, y no es el objetivo de este trabajo el analizarlas. Sin embargo, sí es importante hacer notar que a pesar de la institucionalidad existente en todos los países para promover la participación femenina en igualdad de condiciones que los hombres, estos organismos presentan serias debilidades que dificultan el éxito en el logro de sus objetivos. Entre las principales debilidades de la institucionalidad para reducir las brechas entre los géneros en los países de América Latina vale destacar su fragilidad institucional al interior del aparato estatal, su escaso presupuesto, su poca capacidad de coordinación y de incorporación de 1
Para mayor detalle ver (Silveiro, 2002).
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la perspectiva de género en programas de los distintos ministerios (Silveiro, 2002). Lo anterior se traduce en falta de comunicación entre estos organismos y los ministerios e instituciones sectoriales, en poca claridad en su poder de convocatoria, en escasa coordinación y en muchos casos en una verdadera desvinculación de estas oficinas con el resto de la institucionalidad pública. Esto lleva a concluir que en la etapa actual no basta con la existencia de estos organismos u “oficinas de la mujer”, si realmente se pretende cerrar la brecha entre los géneros. Para lograr este objetivo una condición necesaria es exigir el cierre de la brecha entre los compromisos asumidos y la realidad, es decir el cumplimiento de los acuerdos nacionales e internacionales. Y para ello se requiere más que de oficinas que coordinen los temas de género con los ministerios. Se requiere voluntad política y coherencia entre discurso y acciones. En este trabajo proponemos que deben generarse mecanismos que integren los aspectos de género en las políticas, programas y proyectos del área económica. Más aún, pensamos que estas políticas deben siempre formularse considerando evaluaciones ex ante y ex post del impacto que ellas tendrán sobre los distintos grupos de población, ya que la población no es homogénea. Algunas de las agrupaciones que se pueden diferenciar fácilmente son los grupos según sexo, edad, etnia y nivel de ingresos entre otros. En la actualidad ya existe una historia de programas de desarrollo y fomento productivo cuyo impacto puede ser evaluado desde la perspectiva de género. Las lecciones que de estas evaluaciones pueden rescatarse constituyen un insumo valioso para futuras propuestas de políticas públicas y, por lo tanto, los esfuerzos deberían centrarse en este tipo de evaluaciones en profundidad en países de la región. El ámbito en el que mejor se observa el significado de las brechas de género es en el laboral. En él se entrelazan los distintos tipos de relaciones sociales: culturales, económicas, etc. Es en este ámbito donde se producen los mayores cambios en las últimas décadas. Sin embargo, es también el lugar en el que aún existen brechas enormes que dificultan el logro de la eficiencia y de la equidad en las políticas y programas de desarrollo productivo. En la sección que sigue se presentan las características principales de la inserción laboral de hombres y mujeres con énfasis en los cambios y en la tendencia que se observa.
B. Género y mercado laboral Cuando se hace referencia a la inserción laboral de hombres y mujeres surgen algunas diferencias, que aún cuando se han ido reduciendo, todavía permanecen y dificultan el desarrollo productivo con equidad. En primer lugar, hombres y mujeres enfrentan distintas posibilidades de acceso al mercado laboral, lo que se traduce en distintas tasas de participación y de desempleo. En segundo lugar, hombres y mujeres que están incorporados a la actividad económica muestran distintos grados de concentración por sectores. Es así como ellos trabajan en distintos sectores económicos, en sectores de distinto nivel de productividad e incluso de formalización. Finalmente, existen diferencias en los beneficios que hombres y mujeres reciben como retribución a sus respectivos aportes, lo cual se traduce en brechas salariales y de ingresos.
1. Participación y acceso al mercado de trabajo Una de las principales brechas de género que se observa en el mercado laboral es la de la distinta participación de hombres y mujeres. Tal como se observa en el cuadro 1, la participación de las mujeres en el mercado de trabajo es en todos los países inferior a la de los hombres.
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Cuadro 1 Tasas de participación y de desempleo por sexo, áreas urbanas Año 1999
País Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay República Dominicana* Uruguay Venezuela
Tasas de Participación
Tasas de desempleo*
Hombres 71 75 80 74 79 79 82 75 82 82 81 81 78 83 83 73 84
Hombres 13 6 9 9 16 5 11 9 4 6 4 14 11 10 11 9 14
Mujeres 40 54 53 41 55 45 54 52 54 54 43 51 48 55 49 50 48
Mujeres 17 9 14 11 23 7 20 5 2 4 3 14 17 10 26 15 16
Fuente: CEPAL * El desempleo corresponde al año 1997
Si bien durante los noventa, se observa un fuerte incremento en la participación femenina en el mercado de trabajo de la región, las diferencias aún son significativas y más aún cuando se comparan con las de los países desarrollados. También se observa una gran heterogeneidad en la participación de las mujeres en los distintos países de la región, siendo las mujeres de Argentina, Chile y México las que menos participan, y las de Colombia y Paraguay las con mayor participación. Las causas de esta baja participación han sido ampliamente estudiadas, entre las que se menciona a factores culturales y a la compatibilización del doble o triple rol de las mujeres, entre otros. Una vez que las mujeres deciden participar, ellas enfrentan mayores barreras al acceso al mercado de trabajo que los hombres, como se desprende de las tasas de desempleo que se presentan en el cuadro anterior. Es decir, las posibilidades de éxito de encontrar un trabajo remunerado son menores para mujeres que para hombres. Un aspecto que resalta de la inserción laboral femenina en América Latina, es que a medida que aumenta el nivel educacional, la tasa de participación femenina aumenta sustancialmente. Las mujeres con 13 o más años de educación alcanzan tasas de participación un rango entre 61% (Bolivia) y 80% (República Dominicana) las que se acercan bastante a las tasas promedio de participación de los hombres.
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Este hecho confirma la afirmación anterior referida al hecho de que la baja tasa de participación se relaciona con el doble o triple rol de las mujeres. Ello no ocurre en igual medida con las mujeres de altos ingresos que pueden delegar o contratar parte del trabajo doméstico y también acceder a guarderías infantiles. Por lo tanto, si se aplicase la infraestructura social de apoyo a la familia y, particularmente al cuidado de los hijos, se daría un paso fundamental para incrementar la tasa de participación femenina. Por otra parte, la curva de participación por grupos de edad de las mujeres ha ido evolucionando hasta ser cada vez más similar a la de los hombres. Las mujeres aumentan su tasa de participación a medida que aumenta su edad, alcanzando el máximo de participación en los grupos de edad reproductiva, lo que contradice el prejuicio de quienes afirman que las mujeres se retiran durante el período de crianza de los hijos. 2.
Segmentación del mercado laboral según sexo
Hombres y mujeres se insertan en distinta forma en el mercado laboral. Las mujeres se concentran en los sectores de Servicios y Comercio, y dentro de los sectores en categorías ocupacionales de carácter administrativo o de trabajadores no remunerados y trabajadores por cuenta propia. En general, la característica de los sectores en que las mujeres se concentran es la de sectores de baja productividad, informales o unidades productivas muy pequeñas. En el cuadro 3 se resume esta situación. Allí se presenta la incidencia y la composición por sexo de los ocupados en sectores definidos como de baja productividad, es decir aquellos establecimientos de hasta cinco trabajadores. Se observa que las mujeres, en la mayoría de los países de la región, trabajan en establecimientos de menos de cinco personas. Si bien los hombres también laboran en un alto porcentaje en estos establecimientos, lo que muestra que la mayoría de las unidades productivas de la región son establecimientos de pocos trabajadores, son las mujeres las que en su mayoría se insertan en este sector. Es así como en países como Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Paraguay, alrededor del 70% de las mujeres trabajan en este tipo de establecimientos, porcentajes muy superiores a su participación global en el mercado de trabajo. Esto explica que, a pesar de las menores tasas de participación femenina en el mercado laboral, la composición por sexo de los ocupados en sectores de baja productividad es bastante igualitaria. Lo anterior contrasta con la baja participación de mujeres en cargos directivos, a pesar de que ellas tienen alta representación entre profesionales y técnicos (cuadro 2). Este tema amerita mayores estudios, ya que mientras esta situación no cambie, es difícil que la igualdad de oportunidades se haga realidad. Resulta curioso que las mujeres, que tienen alta representatividad en la categoría de profesionales y técnicos y en administrativos, tenga tan baja representatividad en los cargos directivos.
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Cuadro 2 América Latina (17 países) Proporción de mujeres ocupadas a/ en cada grupo de ocupación alrededor de 1994 y 1999 (En porcentajes sobre el total de ocupados) Ocupadas urbanas Personal Profesionales y Personal Trabajadoras Total directivo técnicos administrativo manuales
País 1994 1999 1999 1998 1999 1999 1999 1999 1998 1999 1998 1998 1999 1999
35.7 28.0 36.9 36.5 38.3 31.2 30.0 33.3 53.6 37.4 24.2 35.4 32.8 22.0
49.5 38.3 61.2 45.1 47.8 47.4 50.8 46.6 45.3 50.6 41.8 49.6 45.1 59.0
27.9 54.8 62.3 59.5 57.3 58.5 53.2 64.4 53.6 56.8 53.7 58.0 75.2 49.4
38.2 45.0 39.8 32.8 40.5 33.8 35.6 46.1 40.9 43.6 34.0 41.2 29.3 40.6
37.1 43.9 40.9 38.0 43.1 38.5 38.7 47.1 44.0 45.1 37.1 42.7 37.9 42.1
República 1997 Dominicana Uruguay 1999 Venezuela g/ 1999
28.6
47.6
69.3
30.9
36.0
32.2 28.2
62.7 59.5
56.6 51.9
36.6 23.6
42.4 35.6
Argentina b/ Bolivia c/ Brasil d/ Chile e/ Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México f/ Nicaragua Panamá Paraguay
(*) Tamaño muestral insuficiente. a/ 100 * (Mujeres ocupadas de 15 años y más) Total ocupados de 15 años y más b/ Período 1999: Gran Buenos Aires + 26 aglomerados. c/ Período 1999: 8 Departamentos más la ciudad de Cobija. d/ Período 1999: 10 Áreas Metropolitanas más resto urbano. e/ Período 1999: Zona Rural: Conjunto de viviendas concentradas o dispersas con 1.000 habitantes o menos o entre 1.001 y 2000 habitantes, con menos del 50% de su población económicamente activa, dedicada a actividades secundarias y/o terciarias. f/ La encuesta de 1998 utilizó un tamaño muestral más pequeño que la de 1994. Asimismo, la variable de ocupación principal fue concentrada de 20 a 9 categorías. Las variaciones de los datos de deben a la reducción de los tamaños muestrales. g/ Total nacional. Grupos de ocupación: Se construyó a partir de la variable de ocupación de cada encuesta. Personal directivo: Corresponden a ocupaciones de dirección en la administración pública y privada. Jefes, gerentes y administrativos generales. Personal administrativo: Corresponde a los empleados de oficina, ocupaciones de gestión administrativa, jurídicolegal, de planificación y de informática. Profesionales y técnicos: Agrupa a aquellos trabajadores con título universitario o técnico y/o trabajadores de la educación, científicos e intelectuales. Trabajadores manuales: Agrupa trabajadores de servicios y vendedores del comercio, productores y trabajadores en la agricultura, pesca y ganaderos. Ocupaciones relativas al transporte, producción artesanal e industrial de tipo textil, confecciones, carpintería, albañilería, fontanería (gasfitería), mecánica, electricidad, área gráfica, química minera, fundición de metales, producción de alimentos, de bebidas, cerámica, cueros, tabaco; ocupaciones de estriba, carga, almacenaje y bodegaje y ocupaciones de servicios personales y afines.
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Cuadro 3 América Latina (17 países) Incidencia y composición por sexo de los ocupados en el sector de baja productividad a/ 1999 (Porcentaje del total de ocupados)
País Argentina Bolivia Brasil Chile b/ Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala b/ Honduras México b/ Nicaragua b/ Panamá Paraguay
Ocupados urbanos Incidencia Composición Mujer Hombre Mujer Hombre 44.0 40.9 42.2 57.8 75.3 57.2 51.6 48.4 53.1 43.7 45.4 54.6 41.7 30.0 46.0 54.0 … … … … 45.0 39.5 41.7 58.3 65.2 55.0 42.8 57.2 59.7 45.7 53.8 46.2 57.3 53.4 45.7 54.3 58.5 52.4 47.8 52.2 49.6 41.3 41.4 58.6 67.4 55.8 47.4 52.6 38.5 36.6 39.1 60.9 71.5 53.8 49.2 50.8
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 … 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Ocupados rurales Incidencia Composición Mujer Hombre Mujer Hombre … … … … 97.1 92.2 47.5 52.5 82.3 64.4 44.2 55.8 41.7 30.0 20.0 80.0 … … … … 56.8 54.9 27.1 72.9 … … … … 77.5 69.4 32.2 67.8 65.3 67.5 29.9 70.1 79.9 84.5 26.5 73.5 80.1 70.4 35.8 64.2 79.5 76.4 23.5 76.5 64.1 75.5 18.8 81.2 90.8 87.4 30.4 69.6
República Dominicana c/
46.1
47.6
35.3
64.7
100.0 57.3
Uruguay Venezuela d/
45.4 52.2
38.6 54.6
46.4 34.6
53.6 65.4
100.0 100.0
… …
Total … 100.0 100.0 100.0 … 100.0 … 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
66.9
18.4
81.6
100.0
… …
… …
… …
… …
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogar de los respectivos países. a/ Se refiere a los establecimientos que ocupan hasta 5 personas. b/ 1998. c/ 1997. d/ Total.
•
Brechas de ingresos
Una de las brechas de género más significativa en el mercado laboral es las de ingresos provenientes del trabajo, lo cual es el resultado de muchos factores, ampliamente analizados, pero aún no solucionados. El ingreso promedio de las mujeres que trabajan es muy inferior al de los hombres, lo cual es válido para todas las categorías y grupos ocupacionales. En los cuadros 4 y 5 se presentan estas diferencias en áreas urbanas y rurales. Es en estas últimas donde las diferencias son realmente abismantes, aunque la tasa de participación femenina es inferior al resto de la economía.
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Al analizar estas brechas por grupo de ocupación se observa que es en los cargos directivos donde la brecha es mayor en casi todos los países. Las mujeres acceden a menos cargos directivos que los hombres y además, en esos cargos reciben menores remuneraciones. Las brechas de ingreso, según categoría ocupacional, son menores para asalariados que para los por cuenta propia. La posible explicación es que al concentrarse las mujeres asalariados en empresas muy pequeñas, los salarios tanto para hombres como para mujeres corresponden a puestos de baja calificación e ingreso. Ello significaría que el argumento de heterogeneidad productiva que la CEPAL ha señalado como fundamento de la inequidad distributiva es igualmente aplicable a la inequidad de género. Dicha heterogeneidad estructural vendría a reforzar los factores culturales y legales que generan la inequidad de género. Ello no sólo porque las mujeres tienen una mayor participación relativa en los sectores de baja productividad, sino además, porque la brecha de ingresos respecto de los hombres es mayor que en otros sectores. Esto último se ve con claridad en el cuadro que demuestra una mayor brecha de ingresos por género entre los cuenta propia que entre los asalariados. Esta constatación relaciona directamente la inequidad distributiva con la inequidad de género. Esta segunda refuerza la primera, ya que en los hogares más pobres las mujeres trabajan menos de manera remunerada y si lo hacen sus brechas de ingreso son mayores.
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Cuadro 4 América Latina (17 países) Relación entre la remuneración media a/ de las mujeres y la de los hombres por grupos de ocupación 1999 (En porcentajes) Ocupados rurales
Ocupados urbanos País Argentina b/ Bolivia c/ Brasil d/ Chile e/ (*) Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala (*) Honduras México (*) Nicaragua Panamá Paraguay República (*) Dominicana Uruguay Venezuela f/
Total
1999 1999 1998 1999 1999 1999 1999 1998 1999 1998 1998 1999 1999 1997 1999 1999
Personal Profesionales Personal Trabajadores directivo y técnicos administrativo manuales
Total
59.4 61.9 65.8 74.0 68.6 62.5 69.4 55.2 62.4 53.7 62.8 82.5 70.8
63.6 60.7 53.0 73.0 75.9 56.9 76.0 27.8 55.6 47.1 66.3 88.3 f/
75.1 50.2 57.4 75.0 69.3 53.6 79.2 69.6 77.2 54.6 48.8 72.4 61.4
77.4 74.7 71.3 91.4 83.7 97.0 89.9 88.4 77.7 60.4 92.2 91.7 92.3
57.3 50.0 64.2 65.8 54.8 56.1 63.1 53.0 54.3 52.3 65.5 63.4 64.7
… 32.9 34.6 84.5 61.2 70.3 … 84.8 39.9 71.3 45.7 89.7 96.4 58.4
74.9
77.1
71.7
101.9
65.7
69.4
66.5 73.7
61.5 73.5
52.1 62.8
74.6 63.0
57.4 65.5
… …
Fuente: CEPAL - Unidad Mujer y Desarrollo., sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. (*) muestra para año 1998. Caso Rep. Dominicana 1997. (.........) Tamaño muestral insuficiente. a/ (remuneración media mensual de las mujeres de 15 años y más) * 100 remuneración media mensual de los hombres de 15 años y más b/ Período 1999: Gran Buenos Aires + 26 aglomerados. c/ Período 1999: 8 Departamentos más la ciudad de Cobija. d/ Período 1999: 10 Áreas Metropolitanas más resto urbano. e/ Período 1999: Zona Rural: Conjunto de viviendas concentradas o dispersas con 1.000 habitantes o menos o entre 1.001 y 2.000 habitantes, con menos del 50% de su población económicamente activa, dedicada a actividades secundarias y/o terciarias. f/ No se presenta el dato por la presencia de alta heterogeneidad y baja representación muestral por sexo. g/ Total nacional. Grupos de ocupación: Se construyó a partir de la variable de ocupación de cada encuesta. Personal directivo: Corresponden a ocupaciones de dirección en la administración pública y privada. Jefes, gerentes y administrativos generales. Personal administrativo: Corresponde a los empleados de oficina, ocupaciones de gestión administrativa, jurídicolegal, de planificación y de informática. Profesionales y técnicos: Agrupa a aquellos trabajadores con título universitario o técnico y/o trabajadores de la educación, científicos e intelectuales. Trabajadores manuales: Agrupa trabajadores de servicios y vendedores del comercio, productores y trabajadores en la agricultura, pesca y ganaderos. Ocupaciones relativas al transporte, producción artesanal e industrial de tipo textil, confecciones, carpintería, albañilería, fontanería (gasfitería), mecánica, electricidad, área gráfica, química minera, fundición de metales, producción de alimentos, de bebidas, cerámica, cueros, tabaco; ocupaciones de estriba, carga, almacenaje y bodegaje y ocupaciones de servicios personales y afines.
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Cuadro 5 América Latina (17 países) Relación entre la remuneración media a/ de las mujeres y la de los hombres por categorías de ocupación Alrededor de 1994 y 1999 (En porcentajes) Ocupados urbanos Ocupados Rurales
País Argentina b/ Bolivia c/ Brasil d/ Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay
1999 1999 1999 1999 1999 1999 1999 1998 1999 1998 1998 1999 1999
Categorías de ocupación f/ Total Cuenta Servicio Asalariados Urbano propia doméstico 65.1 77.2 65.0 … 59.4 78.0 58.9 * 61.9 85.3 55.1 64.6 74.0 90.8 60.2 74.8 68.6 87.9 50.0 69.5 62.5 97.7 62.2 62.2 69.4 97.5 61.5 67.4 55.2 77.1 47.2 70.8 62.4 88.4 52.9 54.9 53.7 69.8 47.4 … 62.8 76.7 70.0 … 82.5 93.6 59.7 93.7 70.8 96.2 69.6 87.5
Total … 32.9 34.6 61.2 70.3 … 84.8 39.9 71.3 45.7 89.7 96.4 58.4
República 74.9 53.4 70.9 64.3 69.4 1997 Dominicana 66.5 68.4 75.4 g/ … Uruguay 1999 73.7 91.7 64.2 g/ … Venezuela h/ 1999 Fuente: CEPAL - Unidad Mujer y Desarrollo. Sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. (*) Tamaño muestral insuficiente. a/
(Ingreso del trabajo promedio mensual de las mujeres de 15 años y más) * 100 Ingreso del trabajo promedio mensual de los hombres de 15 años y más b/ Período 1999: Gran Buenos Aires + 26 aglomerados. c/ Período 1999: 8 Departamentos más la ciudad de Cobija. d/ Período 1999: 10 Áreas Metropolitanas más resto urbano de actividad económica. e/ Período 1999: Zona Rural: Conjunto de viviendas concentradas o dispersas con 1.000 habitantes o menos o entre 1.001 y 2.000 habitantes, con menos del 50% de su población económicamente activa, dedicada a actividades secundarias y/o terciarias. f/ No se presenta la categoría ocupacional de "Empleadores" por la presencia de alta heterogeneidad y baja representación muestral por sexo y por la misma razón se excluyen las categorías ocupacionales en el área rural. g/ Incluidos en la categoría de asalariados. h/ Total nacional.
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De lo expuesto en esta sección y de investigaciones anteriores se desprenden algunas conclusiones con relación a los aspectos más evidentes de la inequidad de género en el ámbito económico, las cuales han sido sintetizadas por Gálvez (2001) como las siguientes • • • • • • • •
III.
Brecha de ingresos entre hombres y mujeres. Dicha brecha es una manifestación de las diferencias en el acceso al mercado laboral, a la propiedad y a las transferencias desde el Estado. División del trabajo por sexo según éste sea remunerado o no. El trabajo de carácter doméstico y de reproducción mayoritariamente realizado por mujeres explica casi la totalidad de la categoría “trabajo no remunerado”. Niveles de participación en el mercado laboral. Segregación sexual por categoría y posición ocupacional. Segregación ocupacional por sector productivo, diferenciados por niveles de productividad. Desigualdades salariales frente a habilidades comunes. Segregación sexual en la calidad de la protección social de las ocupaciones. Acceso a la propiedad y a la administración de las empresas.
Las políticas de fomento productivo en América Latina
Las políticas de fomento productivo se acentúan a partir de los años noventa, tanto en Europa como en América Latina, como una respuesta a la profundización de las desigualdades que trajo consigo el proceso de apertura económica al exterior, propio del proceso de globalización. Dichas políticas, por lo tanto, nacen o se refuerzan como respuesta a la creciente inequidad distributiva. La globalización trajo como consecuencia una agudización de las desigualdades debido a que produjo un incremento en la competencia entre empresas de muy distintas características. Entre las diferencias o desigualdades más importantes que afectan a las empresas se encuentran las oportunidades para acceder a los recursos que exige la competencia global: tecnología, conocimiento, financiamiento, comercialización internacional, entre otros. Las políticas de desarrollo productivo vinieron a sustituir a las políticas industriales que se aplicaban en la mayoría de nuestros países. Estas últimas tenían como propósito apoyar el desarrollo de sectores específicos, especialmente para promover exportaciones o sustituir importaciones y, por lo tanto, eran propias de la época del desarrollo latinoamericano que se denominó de “sustitución de importaciones”. El nuevo paquete de políticas es coherente con el proceso de liberalización de los mercados y, por lo mismo, busca fortalecer el rol subsidiario del Estado, reduciendo su injerencia en la elección de los sectores que debían ser apoyados. Por lo mismo, un criterio central del diseño de las políticas de fomento productivo es que sean horizontales, es decir, que sus beneficios estén abiertos a cualquier sector productivo. A la vez, desde la perspectiva de la teoría económica contemporánea, estas políticas se justifican por la existencia de fallas de mercado que impiden o dificultan el acceso de ciertas empresas a los recursos productivos que exige la competencia globalizada, limitando con ello el crecimiento de su competitividad y expansión productiva. La política contemporánea de desarrollo productivo tiene dos grandes ámbitos de acción. El primero se propone superar las distorsiones en el mercado con políticas de competencia (promoción de la competencia y regulación de mercados no competitivos). El segundo recurre a la intervención pública directa o financiando acción privada para superar fallas de mercado como son las: economías de escala, asimetrías de información o diferencias entre el interés
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público y el privado. Estas últimas son las que se conocen como políticas de fomento productivo. Consecuentemente, los instrumentos de fomento se especializan en aquellas áreas donde se producen estas fallas de mercado. Los mas aceptados y desarrollados son los de capacitación laboral e innovación tecnológica, dos áreas donde el retorno social de la inversión es superior al privado. También, las altas economías de escala en la tarea de comercialización internacional justifica la existencia de los organismos “pro-país” que existen en toda la Región, como también la promoción de la asociatividad de pequeños empresarios para enfrentar las economías de escala en la provisión y comercialización de bienes y servicios. Las asimetrías de información, por su parte, justifican las acciones de acceso al financiamiento, las cuales están presentes en la casi totalidad de los países de la región. Las políticas de fomento pueden agruparse, de acuerdo con sus objetivos principales, en cuatro categorías: apoyo a la innovación y promoción de calidad, apoyo a la capacitación laboral y de pequeños empresarios, apoyo a la PYME y reconversión productiva de sectores rezagados. •
•
•
•
Apoyo a la innovación y promoción de la calidad. A través de estas políticas se busca promover inversiones en gestión, en modernización tecnológica y/o en procesos productivos. Adicionalmente, se trata de producir una articulación entre las actividades de investigación y desarrollo (I+D) y las necesidades del sistema productivo. Apoyo a la capacitación laboral y de pequeños empresarios. Esta acción subsidia la capacitación, cubriendo el mayor costo, respecto del retorno privado, que ésta tiene. Con ello se busca cerrar la brecha de déficit de capacitación laboral a que naturalmente conduce el mercado y, simultáneamente busca crear una infraestructura privada proveedora de estos servicios de capacitación. Apoyo a la pequeña y mediana empresa para equiparar sus condiciones de competitividad (productividad) con las grandes empresas nacionales o extranjeras. Estas políticas promueven la asociatividad de los pequeños empresarios, facilitan su acceso al crédito y a la innovación tecnológica, proveen información de mercado clave para la toma de decisiones y en ciertas ocasiones facilitan la inversión requerida para producir de manera limpia y con mayor calidad (ver cuadro 8). Reconversión productiva de sectores o áreas rezagadas. Estas políticas tienen un carácter distinto a las anteriores y normalmente consideran la aplicación de los instrumentos anteriores reforzados con mayor inversión en infraestructura y estímulos especiales para la localización de inversiones privadas en el sector o área del territorio.
Los ámbitos de acción de las políticas de fomento productivo coinciden con aquellos que reconoce la Organización Mundial de Comercio(OMC) como válidos según las reglas del comercio internacional y, por lo tanto, no considerados distorsiones que pueden ser objeto de sanciones comerciales. Las tradicionales políticas industriales sí son objetadas por la OMC, salvo en aquellas áreas (agrícola, por ejemplo) donde aún no se concluye un acuerdo internacional para impedir los subsidios. Las políticas de fomento no sólo se orientan a suplir las fallas de mercado, sino también lo hacen con criterios de mercado. Como se mencionó antes, al ser éstas de carácter horizontal, no eligen o premian a ciertos sectores productivos, sino que están disponibles para todos por igual y, por lo tanto, responden a la demanda del sector privado. Adicionalmente, son de segundo piso y subsidian a la demanda (son cofinanciados con el empresario), permitiendo que opere y se desarrolle el mercado de proveedores de servicios de fomento productivo y que el empresario opte libremente en la selección de su proveedor. Se puede apreciar que las políticas de fomento responden a una visión y a un escenario económico que exige que se cumplan ciertas reglas convenidas internacionalmente. Es con esta
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perspectiva que debe analizarse el impacto de las políticas de fomento sobre la equidad de género. Antes de referirnos a este tema, haremos una breve reseña en la que se explica en qué consisten las políticas de fomento, para lo cual se agrupan en dos grandes categorías: aquellas que buscan incrementar la competitividad de la economía en su conjunto, impulsando la calidad, innovación y calificación; y aquellas que se orientan a la pequeña y mediana empresa (Pyme).
A. Políticas para aumentar la competitividad
En una economía globalizada la competitividad es una preocupación central. El concepto de competitividad se relaciona estrechamente con la productividad, ya que ambos constituyen la fuente del crecimiento económico El verdadero reto del crecimiento económico es crear las condiciones para un rápido y sostenido crecimiento en la productividad de todos los agentes económicos, de las personas, de las empresas, y por ende, del país. La mayor parte de la discusión sobre competitividad se ha centrado en las condicionantes macroeconómicas. Un escenario en el que confluyan políticas fiscales y monetarias sanas, instituciones políticas estables, un contexto legal confiable y una sociedad integrada, contribuye significativamente al éxito de las economías. No obstante, las condiciones macroeconómicas son consideradas necesarias pero no suficientes para el logro de un buen comportamiento de la economía. El contexto macroeconómico proporciona oportunidades para la generación de riqueza, pero no la crea directamente. Esta se genera en los fundamentos microeconómicos de la economía, los cuales dependen de factores como las estrategias y prácticas de gestión de las empresas; la calidad de los insumos, bienes de capital y recursos humanos; la infraestructura y las instituciones existentes; los marcos regulatorios y otras políticas que constituyen el entorno de negocios en el cual compiten las empresas. El gráfico 1 muestra la posición relativa de competitividad según regiones geográficas. Allí se observa que la región latinoamericana se encuentra en una situación de desventaja competitiva respecto de las otras regiones, con la excepción de Africa y de los países de menor ingreso del Asia. El crecimiento promedio de los países de la región durante los 90 fue de sólo 3,3%, muy inferior al alcanzado por otros grupos de países en desarrollo, como los del Sudeste Asiático (5,1%), Oriente Medio (4,0%) o el resto de Asia (5,2%) (BID, 2001). Lo anterior se tradujo en un incremento en la brecha de productividad entre los países desarrollados y los en desarrollo. De hecho, en América Latina sólo unos pocos países experimentaron aumentos de productividad: Chile, Argentina y Uruguay, como se observa en el gráfico 2. Retrocesos significativos en la productividad experimentan casi todos los países de la región en ese período, incluyendo Brasil y México. La mayoría de los países se encuentra mal posicionado en el ranking de competitividad Entre 79 países, el índice de competitividad del WEF muestra que Chile es el país que se encuentra mejor en el ranking, en el lugar 27, seguido de Costa Rica (lugar 35). De hecho, América Latina aporta la mitad de los países clasificados en el 50% con mayor rezago de competitividad y sólo el 10% de los que están en la mitad superior (gráfico 3). América Latina logró durante la década pasada, avances importantes en áreas esenciales para la competitividad, en particular en el área macroeconómica, lo cual permitió que la región retomara la senda del crecimiento, manteniendo, sin embargo, su histórica inestabilidad. Lo anterior no ha sido suficiente para reducir las brechas de productividad e ingreso que separan a la región de los países desarrollados.
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La mayoría de los países se encuentra mal posicionado en el ranking de competitividad Entre 79 países, el índice de competitividad del WEF muestra que Chile es el país que se encuentra mejor en el ranking, en el lugar 27, seguido de Costa Rica (lugar 35). De hecho, América Latina aporta la mitad de los países clasificados en el 50% con mayor rezago de competitividad y sólo el 10% de los que están en la mitad superior (gráfico 3). América Latina logró durante la década pasada, avances importantes en áreas esenciales para la competitividad, en particular en el área macroeconómica, lo cual permitió que la región retomara la senda del crecimiento, manteniendo, sin embargo, su histórica inestabilidad. Lo anterior no ha sido suficiente para reducir las brechas de productividad e ingreso que separan a la región de los países desarrollados. Los fundamentos microeconómicos de la productividad, de acuerdo con los estudiosos del tema (Porter 2001), se encuentran en dos áreas interrelacionadas: el grado de sofisticación de las empresas y la calidad del entorno de negocios, lo que implica que el nivel de productividad de un país lo determina la productividad de sus empresas. A su vez, la productividad de las empresas no sólo depende de sus estrategias y acciones, sino del entorno, el cual requiere de recursos humanos calificados, información oportuna y confiable, infraestructura adecuada, instituciones que funcionen, entre otros. El índice de competitividad microeconómica del WEF considera el grado de sofisticación de la operación y estrategia de las empresas, factor que incluye variables como la sofisticación del proceso de producción, la capacitación del personal, la capacidad para innovar y el gasto en I&D. En los aspectos en que América Latina muestra mayores rezagos es en recursos humanos y en innovación tecnológica. En el cuadro 6 se muestra el posicionamiento de los países de la región según algunos indicadores de competitividad del WEF relacionados con innovación tecnológica y la participación de la mujer en la economía. Los países de la región están en posiciones de desventaja respecto de los desarrollados en todos estos indicadores, lo que hace muy necesario un esfuerzo de parte de las políticas públicas para mejorar estos indicadores y mejorar la competitividad.
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Cuadro 6 Indicadores de competitividad microeconómica de países de América latina* Posición relativa entre 75 países País
Argentina Bolivia Brasil Colombia Chile Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela Estados Unidos Japón Suecia
Sofisticación tecnológica
Innovación a nivel de empresa
Gasto de empresas en I+D
Subsidios para I+D
Mujer en la economía**
44 74 36 62 25 34 69 64 67 75 (1,8)* 39 48 70 54 68 63 45 47
30 73 28 59 23 31 65 68 67 54 51 36 66 45 74 (4,0) 33 63 46
61 75 (2,3) 32 63 37 31 68 65 60 73 44 54 67 43 59 70 53 62
62 72 35 59 40 61 74 65 67 69 57 53 66 43 51 73 48 70 (2,0)
67 (3,6) 71 (3,4) 58 (3,9) 42 (4,5) 65 (3,6) 32 (4,7) 70 (3,5) 28 (4,9) 64 (3,8) 59 (3,9) 18 (5,1) 60 (3,9) 47 (4,3) 22 (5,1) 73 (3,2) 54 (4,1) 61 (3,9) 24 (5,0)
1 (6,8) 5 4
1 (6,4) 9 13
3 (6,0) 2 6
19 (4,1) 28 22
11 (5.4) 69 (3,6) 8 (5.6)
Fuentes: WEF (2002) * 1: está detrás de la mayoría de los países; 7: es un país líder ** Participación de la mujer en la economía. 1: es una participación muy limitada y en trabajos de menos importancia; 7: participación igual que los hombres.
Las políticas de fomento de la competitividad en la empresa buscan dotar a ésta del conocimiento y tecnología que requiere la economía global. Ellas se justifican porque existe una diferencia entre la rentabilidad privada y la social en este tipo de inversión. Por lo tanto, de no mediar una acción pública que subsidie al inversionista por el monto de esta diferencia, normalmente se va a tender a sub invertir en esta área. Dicha sub inversión ha estado presente en la región y explica buena parte del rezago competitivo de los países. Los incentivos públicos a estas actividades son, en general, de dos tipos: los fondos concursables o los sistemas más o menos automáticos basados en créditos tributarios. En general, en América Latina se ha transitado hacia este segundo tipo de financiamiento, el cual resulta coherente con el carácter más neutral que busca dársele a las políticas de fomento.
B. Políticas para el desarrollo de la PYME Las políticas de apoyo a la Pyme han tendido a generalizarse en América Latina. Estas normalmente se justifican desde la perspectiva de la generación de empleo y para superar fallas
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de mercado que conducen a ineficiencia o a inequidad (cuadros 7 y 8). Sin embargo, en general, aun cuentan con una institucionalidad débil y disponen de escasos recursos. Cuadro 7 Objetivos de la Política PYME en América Latina Objetivo/País
AR BO BR CH CO ES GU HO ME NI PA RD UR Total
Creación de Empleo
x
x
Desarrollo de Capital Humano
x
x
Integración y Desarrollo Regional
x
Atenuación de Fallas de Mercado
x
x
Redistribución del Ingreso
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Mayor Competencia
x
x
7
x
x
x
x
7
x
6
x
6
x
x
x
x
Crecimiento Económico
x
x
x
Competitividad Internacional
x
x
x
Mayor Productividad
x
x
x
x
5
x
4
x
3
x
3 x
2
Fuentes: BID (2001)
Cuadro 8 Áreas abordadas en la Política PYME en América Latina Areas/País Acceso a los servicios de apoyo empresarial
AR BO BR CH CO ES GU HO ME NI PA RD UR x
x
x
x
Cooperación empresarial
x
x
x
Acceso a crédito y a garantías
x
x
x
Infomación
x
Formalización, marco regulatorio, competencia desleal Modernización y la innovación tecnológica Desarrollo institucional y coordinación de políticas
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x x
x
x
x
x
11 x
x
9
x
x
9
x
7
x
5 x
x
x
x
5 5
x x
Medio ambiente y calidad Internacionalización
x
x
x x
x x
x x
Creación de empresas
x
Total
x
x
x
4 2
x
1
Fuentes: BID (2001)
En los cuadros 1 y 2 del anexo se puede apreciar que la Pyme genera en torno al 40% del empleo en la región. Ello, sin considerar el creado por la microempresa, el cual fluctúa entre el 20 y el 40%. Adicionalmente, genera entre el 25 y el 45% del producto (con un promedio simple para la región de 36%). Sin embargo, los programas de apoyo a la Pyme, de los cuales se dispone de información, tienen un gasto anual inferior a los U$ 7 millones y, en ciertos casos,
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inferior a U$1 millón. Brasil constituye una gran diferencia al invertir U$450 millones en esta tarea.
Cuadro 9 Instituciones de Política PYME en América Latina País
Institución
Argentina
Año de Personal * Gasto Anual creación (US$ 000) * 1997 S/D S/D
Area de dependencia
Brasil
Secretaría de la Pyme y Desarrollo Regional Viceministerio Micro Empresa SEBRAE
Chile
CORFO
1939
S/D
S/D
x x
Dirección de Desarrollo Empresarial CONAMYPE
1968
20
S/D
1996
24
6,500
Departamento Nacional de Planeación Ministerio de Economía
Viceministerio de Micro y Pyme Consejo Nacional de la Pyme - Dirección General de Inversiones Subsecretaría para la Pyme Instituto Nicaragüense de Apoyo a la Pyme Subsecretaría de Estado de Industria PROMIPYME
2000
s/d
s/d
Ministerio de Economía
s/d
s/d
s/d
Secretaría de Industria y Comercio
2000
2000
s/d
Secretaría de Economía
1991
1991
s/d
1960
1960
800
1997
1997
6,500
DINAPYME
1990
1990
s/d
Ministerio de Fomento, Industria y Comercio Ministerio de Industria y Comercio Secretaría de Estado de la Industria y Comercio Ministerio de Industria, Energía y Minería
Bolivia
Colombia El Salvador
Guatemala Honduras Paraguay República Dominicana Uruguay
1997
22
730
1990
4500*
450,000*
Ministerio de la Producción Ministerio de Trabajo y Microempresa x x
Fuente: BID 2001. * Datos de 2001, excepto para Brasil, que corresponden a 1999.
De manera coherente con los postulados de las políticas de fomento, el grueso de las políticas de apoyo a la Pyme se orienta a facilitar el acceso a los servicios de apoyo empresarial, premiando la asociatividad para hacerlo. También buscan superar asimetrías de información y deseconomías de escala, particularmente en lo que acceso al crédito se refiere y, en menor medida, a la modernización e innovación tecnológica. Las políticas hacia la Pyme, por lo tanto, tienen la misma orientación que las de fomento productivo, pero se orientan a un segmento específico de la economía que se caracteriza por su mayor rezago y por mayores dificultades para enfrentar las fallas de mercado.
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C. Políticas de fomento productivo y género. Al observar los criterios que iluminan las políticas de fomento productivo y los instrumentos que ellas utilizan y contrastarlos con la información aportada en el capítulo II sobre la participación de la mujer en la economía, surgen ciertos puntos de encuentro. El primero es de carácter teórico: las políticas de fomento postulan ser horizontales y, por lo tanto, neutrales. Superar las inequidades de género, como se viera en la introducción de este trabajo, también demanda neutralidad de genero en la acción pública. Por lo mismo, una política de fomento bien diseñada debiera –en teoría- ser coherente con el enfoque de género. Además de lo anterior, y en el terreno más práctico, las políticas de fomento buscan superar al menos dos problemas que, como se viera, están en el origen de las inequidades de género: las diferenciales de capacitación y de productividad especialmente en las pequeñas empresas. Las políticas de capacitación laboral buscan mejorar las habilidades de trabajadores y empresarios para mejorar su productividad e ingresos. Dado que las mujeres, en promedio, reciben ingresos menores que los hombres debieran ser parte del grupo objetivo de estas políticas. Sin embargo, si se considera que a igual nivel de calificación la mujer es peor pagada, pareciera ser que el problema es más institucional (cultural, legal) que de capacitación. Por lo mismo, es difícil cambiar la realidad de que las mujeres presenten menores tasas de participación y se ubiquen en posiciones de menor rango, solamente con políticas de capacitación laboral, pero estas sin duda pueden colaborar a que ello ocurra. El impacto de las políticas de capacitación sobre los niveles de productividad e ingreso ha sido estimado en un estudio realizado por David Bravo y Dante Contreras (2000) para el caso chileno. Como se explica en el recuadro, el impacto se traduce en un aumento en el ingreso mayor para las mujeres que para los hombres. El ingreso de las mujeres capacitadas se incrementa en promedio en 33%, mientras el de los hombres lo hace en 24%. Subsiste la interrogante sobre cuáles serían las causas de estas diferencias, ya que no ocurre lo mismo con los retornos de la educación. Se requiere de estudios en mayor profundidad y con mayor cobertura para determinar las diferencias de impacto de la capacitación según género. Sin embargo, con la información disponible, se puede aventurar que la capacitación es un mecanismo que, bien definido, puede constituirse en un instrumento activo en la reducción de las brechas de género en el ámbito económico.
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Retorno de la capacitación según género Interesantes resultados se desprenden de una encuesta internacional sobre habilidades y destrezas de la población adulta, en la que participó Chile el año 19982 . Esta encuesta persigue evaluar el nivel de alfabetización de la población adulta, entendiendo éste no como la capacidad para leer o escribir sino más bien como la capacidad para usar estas habilidades en la vida laboral y cotidiana. En Chile la Encuesta SIALS se aplicó a 3.500 hogares entre Mayo y Junio de 1998, siendo representativa a nivel nacional3. La teoría económica indica que tanto la inversión en educación como en capacitación generan un incremento en el capital humano, aumentando la productividad en el trabajo, y, por ende, en los ingresos. El aumento de la capacidad productiva de los trabajadores permite una mayor movilidad al interior de la empresa y en el mercado laboral y facilita la adaptación de la fuerza de trabajo a las innovaciones tecnológicas y a los cambios estructurales en la producción y en el empleo, producido muchas veces por procesos de integración y ajustes económicos de un sector determinado o de toda la economía. Es por ello que el conocer los efectos diferenciados por sexo que la capacitación tiene, resulta fundamental para el diseño de políticas que tiendan a reducir las brechas de género. Utilizando los datos de la encuesta se midió econométricamente la relación entre capacitación e ingresos y el impacto que el uso del computador tiene sobre la productividad e ingreso de los trabajadores. En cierta forma la utilización del computador puede considerarse una variable proxy que mide cómo la mano de obra se ajusta a los cambios tecnológicos requeridos para una mejor inserción en el mundo laboral. Además de la encuesta SIALS se utilizó la encuesta especial suplementaria a la Encuesta de Ocupación y Desocupación de la Universidad de Chile para el Gran Santiago, también del año 1998, a la cual se le agregó un módulo sobre el uso del computador en el trabajo. Lo novedoso del estudio es que por primera vez se realiza un estudio diferenciado por tipo de capacitación, y se utiliza información sobre habilidades de los entrevistados. Entre los principales resultados del estudio se puede mencionar que el retorno de la capacitación en términos de ingresos es de un 24%, lo que supera al retorno promedio de la educación que sólo alcanza al 13%. Pero lo más novedoso y significativo resulta al observar el impacto diferenciado que la capacitación tiene sobre hombres y mujeres. El retorno de la capacitación es siempre superior para las mujeres que para los hombres, mientras lo contrario ocurre con el retorno por la educación. . Para los primeros el retorno es de un 24% y para las mujeres es de un 33%, lo que significa que los trabajadores hombres que realizaron actividades de capacitación, aumentaron su salario en promedio 24%, mientras las mujeres lo hicieron en 33%. Al diferenciar por tipos de capacitación, la capacitación con el mayor retorno para los hombres es la capacitación en negocios, mientras para las mujeres es la capacitación en salud, seguida por la capacitación en negocios. Respecto de los efectos que tiene el uso de computador en el trabajo, sobre los ingresos laborales, se trató de caracterizar a los trabajadores que usan computador con el fin de estimar la magnitud del premio asociado al manejo de esta tecnología. El uso de computador en el trabajo tiene un retorno que varía entre un 28% y 32% al usar los datos de la encuesta SIALS, y alcanza aproximadamente un 35% al utilizar la encuesta de Ocupación. Al introducir variables de control se asegura que los resultados encontrados realmente reflejan un premio por usar computador y no las características de las personas (educación, experiencia, y sectores económicos) y otras proxy de habilidad. Para verificar que no se trata de características del tipo de trabajo realizado, se controló por los distintos sectores económicos. La conclusión es que en Chile existe un premio por uso del computador que es independiente de otras habilidades y características del trabajador. Este premio sería del orden del 30%, lo que es claramente superior al retorno encontrado para los países desarrollados para los que se reporta un premio cercano al 20%. Este retorno es superior en el caso de las mujeres que en el de los hombres.
2
El Programa de Innovación Tecnológica del Ministerio de Economía de Chile junto con la CORFO participaron en una experiencia internacional que consistió en una encuesta a nivel internacional sobre las destrezas y habilidades de la población adulta. (Second International Adult Literacy Survey : SIALS) realizada en 1998. La realización de la encuesta se le encargó al Departamento de Economía de la Universidad de Chile. La Encuesta SIALS ha sido hasta ahora implementada en 13 países2 (en su primera ronda) y durante 1998 se realizó en otros 9 países una segunda ronda, dentro de los cuales se encontraba Chile. La encuesta ha sido organizada por ETS (Educational Testing Service) de USA, Statistics Canada, de Canadá. y por la OECD y comprende a la población entre 16 y 65 años. 3 Dado que aún no están disponibles los puntajes de los test obtenidos por la muestra chilena –para su cálculo, ETS utiliza toda la muestra de países- se utilizará preliminarmente como indicador de competencias básicas el porcentaje promedio de respuestas correctas.
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El área de política que busca mejorar los niveles de productividad de los sectores o empresas rezagadas (normalmente la Pyme), presenta un claro vínculo con la equidad de género, ya que la proporción de mujeres que trabaja en los sectores de menor productividad, como se mostró antes, es mayor al promedio. Por lo tanto, la proporción de mujeres beneficiadas por estos programas debería ser mayor a la tasa de participación femenina en el mercado laboral, fortaleciendo con ello la equidad de género. De lo anterior se deduce que aunque las inequidades de género no han sido un objetivo explícito de las políticas de fomento, su aplicación debiera tener un efecto positivo en la disminución de los niveles de discriminación económica que afecta a las mujeres. Ello, a pesar de que una de las definiciones básicas de las políticas de fomento, su horizontalidad, debiera inhibirlas de tener como objetivo explícito el discriminar a favor de la mujer (aunque éste sea su resultado, lo que de todas maneras debiera ser evaluado). El que la sociedad opte por premiar o discriminar positivamente a un género por el retraso relativo o discriminación negativa que presenta no sólo es legítimo, sino necesario para avanzar en equidad e iguales derechos para todos, por lo cual resulta indispensable identificar los mejores instrumentos públicos para lograr este objetivo. En una economía de mercado, la respuesta es natural: un estímulo económico. Una oportunidad de acceso, un bono salarial para las que trabajan, un bono para un programa de apoyo para las que emprenden, un bono de capacitación para las desempleadas, etc. Este instrumento es complementario y coherente con las políticas de fomento productivo que hoy se aplican. Como se señalara, las políticas de fomento buscan superar las fallas de mercado. La siguiente pregunta para estudiar la relación entre inequidades de género y políticas de fomento es si la documentada discriminación existente en contra de la mujer es una “falla de mercado”. Sin duda existen distorsiones que explican porqué normalmente se les paga menos en funciones similares. Una de ellas, que constituye una falla de mercado, es la de las asimetrías de información que podría existir entre el empleador, que tiene el poder de decisión laboral, y la trabajadora, sobre las aptitudes de ésta. De existir tal asimetría, al igual que ocurre en el caso de la relación entre la Pyme y el sistema financiero, correspondería suplirla informando sobre las bondades de las mujeres como trabajadora. La falta de registros históricos de la mujer como trabajadora que sean públicos, podría explicar este problema y publicarlos ayudaría a superarlo. Pero es altamente probable que esta situación se produzcan más bien por problemas culturales y/o legales y en muchos casos por prejuicios asentados entre quienes tienen a su cargo las contrataciones, que por desinformación, lo que mediatiza el posible impacto de una política de información sobre la mujer, pero ciertamente no la invalida. Un ejemplo de la situación anterior es la afirmación de que hombres y mujeres representan costos diferentes para el empresario, y esa sería la causa de sus diferencias en sus niveles de ingreso. Sin embargo, estudios realizados por la OIT muestran que el problema es más complejo y si bien hay una pequeña diferencia de costos esta diferencia generalmente no es asumida por el empresario. Más aún, el hecho de que el costo de la maternidad se cargue en su totalidad a las mujeres ya es una situación de inequidad de partida. Por lo tanto, existe en varios países de la región una discusión centrada en la necesidad de distribuir este costo en forma equitativa entre hombres y mujeres ya que éste es un costo que debe asumir la sociedad en su conjunto. Este tipo de problemas requiere de políticas públicas distintas a las de fomento productivo. La conclusión natural de lo anterior es que las políticas de fomento no debieran tener el objetivo explícito de superar la equidad de género, ya que están diseñadas para lograr otros objetivos. Sin embargo, dado el contexto de brechas de género existente en el punto de partida de estas políticas, es indispensable adicionar mecanismos que reduzcan estas brechas de modo de dejar a
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hombres y mujeres en igualdad de condiciones de acceder a estos instrumentos, y a su vez, a obtener beneficios que les permitan continuar disminuyendo estas diferencias. La teoría económica y la experiencia claramente recomiendan equilibrar el número de instrumentos y de objetivos de las políticas públicas. Más de un objetivo para un solo instrumento normalmente redunda en mayor ineficiencia. Sin embargo, dado que más allá de que tengan este objetivo o no, las políticas de fomento tienen un impacto sobre la equidad de género, su evaluación de acuerdo a esta variable es indispensable. A las políticas de fomento, debiera exigírsele que sean neutras en su impacto sobre la equidad de género, de acuerdo con su definición de ser de carácter horizontal. Esto es, que beneficien por igual a hombres y mujeres. Este desafío, desde ya se encuentra con un gran obstáculo, cual es la baja tasa de participación femenina en el mercado laboral. Para beneficiar por igual a hombres y mujeres los instrumentos de fomento tendrían que especializarse en los sectores o funciones donde esa proporción se dé; lo que es contrario a su razón de ser. Un indicador alternativo de evaluación de género de las políticas de fomento es exigirles que sus beneficiarios se distribuyan por sexo de igual manera a la tasa de participación en la fuerza de trabajo. Esto, si bien hace viable su aplicación, tiende a perpetuar la baja participación femenina que ya existe en el trabajo remunerado, como también la modalidad de inserción productiva que ésta ya tiene. La situación descrita tiende a reforzar la idea de que las políticas de fomento, al aplicarse en un escenario que segrega por género, requiere de instrumentos adicionales que eviten que la actual situación se perpetúe. Los criterios que inspiran a las políticas de fomento no permiten dar cuenta de la necesidad de cambio hacia una mayor equidad de género, pero complementados con otras acciones sí podrían coadyuvar a que ello ocurra. Desafortunadamente, la indispensable tarea de evaluación de impacto sobre la equidad de género de toda política pública no tiene muchos precedentes en América Latina y menos aún en las políticas de fomento. A continuación revisaremos algunas experiencias para de ellas deducir conclusiones.
IV.
Estudios de caso sobre fomento productivo y género
En esta sección se abordan algunos estudios de caso con el fin de extraer lecciones para futuras políticas y programas productivos que incorporen realmente la perspectiva de género. Se seleccionó el caso de Chile para luego centrarnos en un tipo de instrumento muy utilizado en América Latina, los Fondos de Inversión Social, los que en algunos casos incluyen mecanismos de apoyo o fomento productivo. A. Las políticas de fomento productivo en Chile con un enfoque de género Chile fue uno de los primeros países de la región en adoptar los criterios de las políticas de fomento y ha destinado una cantidad significativa y creciente de recursos a este fin. En este caso las acciones distintas a la capacitación e innovación se han destinado exclusivamente a la micro, pequeña y mediana empresa y, como veremos, las primeras, fundamentalmente a la gran empresa.
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Año 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Cuadro 10 Chile: Gasto total en fomento productivo (miles de millones de $ de 1998) MYPE PYME Capacitación** 4,6 1,0 14,1 7,7 2,2 20,2 13,6 3,3 24,1 14,2 4,5 30,4 19,9 6,1 35,1 22,0 5,8 35,5 28,8 11,7 36,0 36,6 10,8 34,1 38,7 14,8 42,7 52,9 20,2 49,7 57,4 21,5 46,7
Total* 72,7 100,5 137,7 196.1 243.3 247,0 275,2 293,9 303,6 309,8 316,2
Exportación*** 22,6 41,0 63,1 103,2 123,6 126,1 138,2 136,6 137,1 116,7 129,6
Fuentes: Román E. (2003). * Excluye gastos de administración de ministerios y entidades involucradas. ** Incluye franquicia tributaria y otros programas del SENCE. *** Incluye reintegro simplificado y programas de PROCHILE.
En el caso de los programas Mype más del 90% de los recursos han sido orientados al sector agrícola y en el caso del Pyme el 25% de los recursos se destina a la minería y el 33% al sector agrícola (45% de los programas CORFO)
Cuadro 11 Gastos en Fomento a la MYPE y a la PYME (miles de millones de $ de 1998) Programas de Fomento I. Fomento MYPE INDAP • Organizaciones • Suelos degradados • Secano • Otros FOSIS • Microempresas • Rural CORFO-Sercotec SAG (suelos degradados) OTROS (Pamma-Sernap) Total fomento MYPE
1995
1996
1997
1998
1999
2000
13,7 11,4 0,2 0,0 2,1 7,0 5,6 1,4 0,9 n.d 0,4 22,0
18,5 13,9 0,0 0,9 3,7 7,1 5,7 1,4 2,4 n.d 0,7 28,8
21,1 12,2 2,2 2,5 4,2 7,3 5,4 1,9 4,0 3,4 0,8 36,6
22,2 10,9 3,1 2,8 5,4 7,2 5,2 2,0 3,6 4,9 0,8 38,7
32,9 13,1 6,6 3,2 10,0 7.0 4,8 2,2 4,0 8,3 0,6 52,9
33,9 13,5 6,8 3,3 10,3 7,2 5,0 2,2 3,7 11,8 0,7 57.4
II. Fomento PYME CORFO ENAMI Total fomento PYME
2.7 3,1 5,8
5,9 5,8 11,7
5,8 5,0 10,8
9,7 5,1 14,8
15,0 5,2 20,2
16,1 5,3 21,5
Gasto total (MYPE + PYME)
27,8
40,5
47,4
53,5
73,1
54,9
Fuentes: Román (2003)
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Estos son dos sectores productivos que se caracterizan por tener muy bajas tasas de participación femenina en el trabajo remunerado. El año 1997 la tasa de participación femenina era del 35% en Chile, sin embargo, en el sector agrícola era de 11% y en la minería de 6%. En total, en estos sectores trabajaba menos de 100.000 mujeres. En otras palabras, alrededor del 10% de los recursos destinados a las pequeñas y medianas empresas tiene una característica horizontal y, por lo mismo, pueden llegar a los sectores donde las mujeres tiene una mayor presencia laboral. Lo anterior delata el hecho de que la horizontalidad sigue siendo un buen deseo de la política de fomento, pero muy limitada a las instituciones que nacieron con una vocación horizontal. No ocurre lo mismo con los programas que implementan los Ministerios sectoriales, como son agricultura y minería. Dado que éstos siguen captando una alta proporción de los recursos de fomento productivo y que en estos sectores la participación de las mujeres es baja, los programas de fomento terminan discriminando en contra de las mujeres. En otras palabras, no pasan el test de destinar una proporción de los recursos de fomento al menos equivalente a la tasa de participación de la mujer en el mercado laboral. El resto de los programas de fomento (capacitación e innovación) se orientan fundamentalmente a la gran empresa. En el caso de los programas de innovación, por requerir recursos de contraparte y trabajo integrado con Centros de Investigación y Desarrollo, prácticamente sólo incluyen a grandes empresas. Como se viera en el segundo capítulo de este trabajo, la participación femenina en las grandes empresas es inferior al promedio nacional y, por lo mismo, esta inversión tampoco cumpliría con el objetivo de ser neutral desde una perspectiva de género. Lo mismo ocurre en el área de capacitación, ya que también las grandes empresas captan alrededor del 80% de los subsidios del Estado. Ello es un resultado natural del hecho de que su contribución a la producción es muy superior a su contribución al empleo (ver anexo).
Cuadro 12 Chile: Gastos en capacitación según tamaño de empresas (millones de $ y %) Año 2000 Tamaño Número % 946 1,70 Tramo 0 5.565 10,00 Micro 3.005 5,40 Pequeña 9.517 15,40 MYPE 4.118 7,40 Mediana 42.018 75,50 Grande 55.653 100,00 Total Fuentes: Román (2003)
En Chile existe una franquicia tributaria para financiar la capacitación de los trabajadores y, en el caso de las Pymes, también de los empresarios. Dicha franquicia es administrada por el Sence (Servicio Nacional de Capacitación y Empleo), pero su utilización es determinada directamente por la empresa, debiendo ésta recurrir a empresas de capacitación acreditadas en el Sence para beneficiarse del subsidio público. Dicha franquicia ha permitido un aumento continuo de la capacitación laboral. El estudio de de la Maza (1999) por primera vez analizó el impacto de género de esta política para el período 1994-97. Las principales conclusiones de este estudio son: La capacitación laboral crece a un alto ritmo (11,5% anual) y lo hace especialmente en las mujeres. Estas en tan solo cuatro años pasaron de representar el 18,8% al 28,5% de los
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capacitados. Ello, porque de los 85.000 trabajadores adicionales capacitados en el período, el 75% fue mujer. Sin duda, el crecimiento en la capacitación laboral ha sido muy favorable para el avance en la equidad de género. Así y todo, el porcentaje de mujeres capacitadas sigue siendo inferior a la participación de ésta en la fuerza de trabajo (32,4% en 1994 y 31,3% en 1997). Esto significa que en 1997 el 9,6% de los trabajadores recibieron capacitación, cuando el 8,4% de las mujeres empleadas lo hicieron. Cuadro 13 Capacitación vía franquicia tributaria por sexo 1994-1997 Número
Porcentajes
Año 1994 1995 1996 1997
Hombres 322.604 326.320 343.986 345.237
Mujeres 74.554 90.935 107.948 137.677
Hombres 81,23 78,21 76,11 71,49
Mujeres 18.77 21,70 23,89 28,51
Total
1.338.147
411.114
76,5
23,5
Fuente: De la Maza (1999)
Sin embargo, si sólo se considera a los trabajadores del sector privado con contrato de trabajo, que son los únicos que se pueden beneficiar de esta franquicia tributaria, se obtiene que el 14,7% tanto de hombres como de mujeres recibió capacitación laboral. Por lo tanto, pareciera que la franquicia tributaria para la capacitación no discrimina por género. Sin embargo, el hecho de que las mujeres están sobre representadas en aquellos sectores que no pueden optar por este beneficio explica la inequidad desde la perspectiva de género de los programas de capacitación laboral. Este es el caso de los “servicios comunales, sociales y personales” que contrata al 69% del empleo femenino. Lo contrario ocurre en los sectores que más intensamente usan el beneficio (Financiero, Minería, Utilidad pública y Construcción) que sumados solo contratan al 13% de las trabajadoras. Sin embargo, en estos sectores las mujeres reciben, proporcionalmente, más capacitación que los hombres. De hecho, casi una de cada dos mujeres que trabajan en estos sectores reciben cada año capacitación: Minería (46%), Utilidad Pública (52%) y Financiero (40%). Se da la paradoja, por lo tanto, que en los sectores donde menos participan las mujeres, que además en estos años son los que más han crecido en el país; la inversión per cápita en capacitación de mujeres es significativamente superior a la de los hombres. Es importante que las mujeres accedan a los sectores más dinámicos de la economía. A pesar de que el empresario de estos sectores aprecia el trabajo femenino –por lo menos invierte más en él- no contrata muchas mujeres. Las causas de lo anterior han sido ampliamente estudiadas, entre las que resaltan razones culturales, prejuicios, e incluso mitos sobre la forma de inserción laboral de la mujer que aún cuando han sido estudiados y desvirtuados, no han sido difundidos en forma exitosa de modo de lograr el convencimiento de la clase empresarial y de la sociedad en general.4 La baja participación de mujeres en algunos sectores también puede explicarse por la falta de calificación debido a que, por razones culturales ellas no han sido incentivadas a ese tipo de trabajo. Esto último claramente se podría resolver con más y distinta capacitación.
4
Un ejemplo de estos mitos es el existente en Chile en el sector Minero, en el cual existe la creencia de que si entra una mujer a una mina acarrearía la mala suerte, lo cual histpiricamente ha justificado la no contratación de mujeres en este sector.
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Sin embargo, el hecho de que los subsidios de capacitación operen dentro de la empresa dificulta enormemente la movilidad entre sectores productivos. Los trabajadores se capacitan en las mismas funciones que ya cumplen. Por lo tanto, al existir segregación por género en el trabajo, ésta tenderá a perdurar. Si se observa la capacitación laboral por género según nivel ocupacional, se aprecia que tiende a mantenerse la estructura sesgada a favor de los hombres en términos de quien ocupa (y quien se capacita) en las áreas de mayor importancia dentro de la empresa. Por ejemplo, sólo el 13,7% de los ejecutivos, el 27,9% de los profesionales y el 20,9% de los mandos medios son mujeres. Todas tasas inferiores a la participación de la mujer en la fuerza de trabajo. Lo contrario ocurre entre los trabajadores administrativos (45,3%) y no calificados (41,2%) donde la participación de la mujer es superior al promedio. Esta situación tiende a perpetuarse con la capacitación, ya que el 49,1% de las mujeres capacitadas lo hacen en el área administrativa y sólo el 2,5% lo hace en el área ejecutiva. Al observar las áreas de capacitación en que se especializan hombres y mujeres se repite la situación anterior, sobresale la participación de mujeres en el total de capacitados en las áreas de Administración (35,1%), Comercio y Servicios (34,2%). También es alta la participación en Inglés (33,2%) y Computación (31,9%) que se relaciona con las áreas anteriores, pero ofrece interesantes perspectivas en la economía globalizada. En todo caso, es claro que las mujeres son capacitadas para las funciones que ya cumplen y son culturalmente aceptadas, lo cual tiende a perpetuar las brechas de género. Cuadro 14 Chile: Cobertura de la capacitación laboral a mujeres por sector económico 1994-1997* Sectores Agricultura Minería Manufactura Electricidad Construcción Comercio Transporte Finanzas Servicios Total Total excluido Servicios
1994 2,0 38,1 4,7 54,1 11,3 2,4 13,7 22,8 0,8 6,7 7,7
1997 2,0 45,8 6,3 51,9 15,2 7,5 14,6 40,7 2,7 8,4 12,9
Promedio anual Cobertura 94-97 2,3 0,0 17,6 7,8 8,7 1,6 9,1 -2,2 39,4 3,8 50,7 5,2 9,2 0,9 33,0 17,9 46,6 1,9 22,4 3,8 23,6 5,2
Fuente: De la Maza (1999) * Número de mujeres capacitadas sobre número de ocupadas
La importancia de la tradición y la cultura de los empresarios –que son los que reciben y asignan el subsidio- queda claramente reflejada al observar la distribución regional de los cursos de capacitación que reciben las mujeres. El 63% de ellos ocurre en la Región Metropolitana (que tiene 32% de la población femenina) que es menos conservadora en lo que se refiere a roles de género. Los datos anteriores permiten deducir ciertas falencias del instrumento utilizado desde la perspectiva de la equidad de género. •
El subsidio a la capacitación, al tener la forma de una franquicia tributaria, no beneficia a los que no pagan ese impuesto: el sector público, los organismos sin fines de lucro (establecimientos de salud y educacionales, entre otros) y los trabajadores por cuenta
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•
•
propia. Dos de cada tres mujeres trabaja en estos sectores, de allí se concluye que el actual instrumento de capacitación laboral en Chile segrega a las mujeres. Dado que el estímulo es recibido y asignado por el empleador, éste tiende a preservar la división de género del trabajo, capacitando a las mujeres en sus roles tradicionales y en los sectores productivos donde ya labora. Si los sectores con mayor participación femenina coinciden con ser los menos dinámicos -como es el caso en Chile-, el sistema de capacitación inmoviliza a las mujeres en ellos, agudizando la inequidad económica que ya existe. El hecho de que el subsidio sólo llegue a los que tienen trabajo, es probablemente el factor más regenerador de la inequidad de género, ya que excluye a dos tercios de las mujeres en edad de trabajar.
Especialmente en este último caso la propuesta de un bono de capacitación directamente asignado a las mujeres, sin duda contribuiría a corregir las distorsiones que el actual instrumento tiene sin la necesidad de transformarlo. Los criterios de asignación de estos bonos debieran considerar las dificultades que hoy experimentan las mujeres en el mercado laboral. Esto es, debe beneficiar prioritariamente a mujeres de sectores tradicionales y rezagados (servicios personales, sociales y comunales), como también a aquellas que laboran en ciertas funciones de baja productividad y, por lo mismo, ingresos. El bono debiera ser un estímulo para que la mujer se inserte o cambie de inserción en el mercado laboral.
Conclusiones que se desprenden de la encuesta SIALS sobre la capacitación en Chile desde la perspectiva de género: 1.
La capacitación tiene efectos significativos sobre la productividad e ingreso de la fuerza de trabajo. Las mujeres experimentan un retorno superior a los hombres al ser capacitadas. Sin embargo, el retorno de la educación es mayor para los hombres. Una de las posibles explicaciones es que la entrada al mundo laboral es más difícil para las mujeres, por lo que la educación no resulta decisiva para el ingreso femenino, mientras sí lo es para los hombres. Una vez que la mujer está inserta en el mercado laboral, la capacitación le proporciona un mejoramiento de sus credenciales que se traduce en un aumento de ingreso.
2.
La capacitación se concentra entre los trabajadores de empresas grandes, lo que implica una limitación a los aumentos de productividad de las PYMES, que es el sector en que se concentran las mujeres
3.
Las mujeres que se capacitan en el área de salud son las más beneficiadas con el retorno a la capacitación, comparado con los hombres que se capacitan en negocios. Aquí se observa probablemente una segmentación del mercado laboral en que las mujeres son enfermeras y su capacitación les reporta especialización y mayor ingreso.
4.
El uso del computador en el trabajo tiene un retorno positivo sobre el ingreso el cual es mayor para las mujeres que para los hombres. Un análisis más detallado muestra que las mujeres utilizan el computador mayoritariamente como procesador de texto, lo que nuevamente lleva a concluir que las mujeres se encuentran trabajando en actividades tradicionalmente femeninas (secretariado), para lo cual el cambio tecnológico las está afectando positivamente.
5.
Una de cada tres personas capacitadas lo hace con financiamiento propio y en horas de oficina, lo que implica un problema para las mujeres que tratan de compatibilizar su rol doméstico con el de trabajo fuera del hogar.
6.
Respecto del uso del computador la principal conclusión es la importancia que tiene el capacitar en el uso de las nuevas tecnologías en el trabajo para mejorar las credenciales productivas de hombres y mujeres, pero especialmente de las mujeres para las cuales no basta mejorar su educación formal.
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B. Los fondos de inversión social en América Latina con un enfoque de género Desde mediados de los años 80, y en forma creciente en los años 90 se introducen en los países de América Latina, programas de tipo compensatorio con distintos nombres y objetivos. Ellos son los Fondos de Emergencia, Fondos de Inversión Social, Programas de Acción Social, Fondos Sociales de Recuperación. Estos Fondos fueron la respuesta, al igual que los programas de fomento productivo, al debate sobre la dimensión social de la globalización y de los programas de ajuste que ello implicó. El objetivo principal de estos programas en sus inicios era mitigar los efectos adversos que las reformas estructurales tuvieron sobre grupos vulnerables de población. Estos Fondos sólo en ciertos casos formaron parte de una política de desarrollo productivo, pero siempre sus objetivos fueron evolucionando y algunos como el de generación de empleo, y apoyo a microempresas, pueden bien considerarse como de fomento productivo focalizado en grupos de menores ingresos. En esta sección se hace un breve análisis de cómo estos programas abordaron o no la perspectiva de género. Desde el primer Fondo Social que se creó en Bolivia, estos instrumentos han ganado popularidad como instrumentos de integración social y productiva, y crecientemente han sido adoptados en una gran variedad de países. Ya en 1997 había más de 35 países en los que había uno de estos programas funcionando y muchos otros estaban en etapas preparatorias, por lo que en la actualidad se supone que existe un número mayor. En ese año, el 30% de estos programas estaban funcionando en la región latinoamericana (Berar, 1997). Los fondos de inversión social esencialmente son mecanismos de financiamiento que financian proyectos aprobados de acuerdo con criterios preestablecidos. En teoría, la asignación de los recursos se hace de acuerdo con una evaluación de las necesidades. En la práctica se observa un patrón con una alta concentración en inversión en construcción de infraestructura social. A pesar de que la infraestructura social tiene un alto multiplicador de empleo de la inversión pública, los resultados fueron de escasa creación de empleo e ingresos, lo cual constituía su objetivo principal en los inicios. Además, el porcentaje de recursos asignados a actividades productivas, infraestructura económica y desarrollo de microempresas, actividades intensivas en empleo, ha sido mínimo, con algunas excepciones, como la del caso del FOSIS de Chile, el cual ha asignado más del 50% de sus inversiones a actividades productivas. Este fue recientemente elegido el mejor programa, público o privado, que se ejecuta en Chile. El patrón de asignación de recursos no ha sido neutral desde la perspectiva de género, aún cuando en todos ellos los organismos financieros internacionales han incluido en forma explícita exigencias de este tipo. Se supone que el desarrollo de infraestructura, especialmente en sectores de salud y educación, en forma natural y automática beneficia a niños y mujeres. Sin embargo, en la realidad esto no ha sucedido. Los motivos se explican en un informe de la OIT (1997) que sintetiza los resultados de evaluaciones desde la perspectiva de género de siete FISES, de los cuales cuatro son de países latinoamericanos: Perú, Bolivia, México y Honduras. Las principales conclusiones del Informe se sintetizan a continuación. •
En primer lugar, la decisión sobre las prioridades de infraestructura en una comunidad determinada, raramente tomó en consideración la opinión de las mujeres. Sin embargo, la experiencia muestra que las percepciones sobre las necesidades difieren entre hombres y mujeres, y por lo tanto, las prioridades para los proyectos habrían sido diferentes si se hubiera consultado a las mujeres.
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En segundo lugar, la inversión en infraestructura en educación y salud no necesariamente es una garantía de que las mujeres pobres se beneficiarán del acceso a servicios sociales. Esto, porque ellas enfrentan problemas para financiar las tarifas que se cobra a los usuarios. En tercer lugar, si se observa los beneficios potenciales en cuanto a generación de empleo a través de los trabajos de infraestructura, se observa que la mayoría de los empleos generados beneficiaron a los hombres. La única excepción la constituye el tipo de proyectos de “alimento por trabajo”. En el caso de proyectos de infraestructura, fueron poco intensivos en empleo, por lo que el número de puestos creados sólo constituían una proporción insignificante de la fuerza laboral y además, beneficiaron mayoritariamente a hombres. Esto, probablemente, es por el bajo nivel de inversión más que por la intensidad de uso del trabajo (que es alta). La experiencia en los FISES es que contrariamente a lo sucedido con los proyectos de infraestructura, los de microempresa sí fueron más sensibles al género, y las mujeres muestran una alta participación en el empleo generado. No obstante, la proporción de recursos asignados a este tipo de proyecto ha sido, en la mayoría de estos programas muy precaria, por lo que en términos absolutos el número de empleos y de beneficios provenientes de estos programas ha sido también casi irrelevante.
Una de las conclusiones que surge en todas las evaluaciones por país realizadas, es la dificultad de obtener la información de beneficiarios por sexo. En una evaluación del Fondo Hondureño (FHIS) realizada por ESA consultores a petición del Banco Mundial (1999), se calculó la distribución de los beneficios por género, lo que se presenta en el cuadro siguiente. Cuadro 15 FHIS: Distribución de beneficios por género Porcentajes Población nacional Zona influencia del proyecto Total Educación Salud Agua Alcantarillado Letrinas Usuarios directos Total Educación Saludos cordiales, Agua Alcantarillado Letrinas
Sexo del jefe de hogar Hombre Mujer 77,9 22,1 76,2 76,0 84,8 74,5 68,1 77,9
23,8 24,0 15,2 25,5 31,9 22,1
79,3 79,9 86,6 75,3 60,4 78.0
20,7 20,1 13,4 24,7 39,6 22,0
Fuentes: ESA Consultores Informe Final. Evaluación Ex -post del Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS 2), preparado para el Banco Mundial (Honduras, Tegucigalpa, 1999).
Como se puede observar, la variable de análisis es el sexo del jefe de hogar beneficiario. La distribución es muy similar a la distribución de jefaturas de hogar a nivel nacional. Este ejemplo confirma nuestra preocupación de que los programas, al considerar la situación existente, estaría perpetuando las brechas de género. La situación es más grave si se considera que los hogares con jefatura femenina se concentran en los de mayor pobreza. En todos los FISES de la Región se ha abordado el tema de incorporar un enfoque de género de modo de aumentar la participación de las mujeres como agentes y beneficiarias. Uno de los primeros esfuerzos por incorporar un enfoque de género en los FISES se realizó en el Fondo
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Social de Emergencia de Bolivia en 1991 (Montaño, 1991). Posteriormente muchos de ellos cuentan con estudios y asesorías al respecto. Sin embargo, el resultado, en general, parece no haber sido exitoso, con excepciones en las que se han priorizado proyectos cuyo grupo objetivo ha sido el de mujeres pobres jefas de hogar. El tema no parece haber permeado entre las autoridades de estos rganismos. La conclusión que surge es que para mejorar la participación de mujeres y reducir las brechas entre géneros es fundamental considerar el enfoque de género en todas las etapas de los proyectos, de modo de adicionar mecanismos en los proyectos que aseguren igualdad de condiciones a los potenciales beneficiarios. Una forma probada de lograrlo es con evaluaciones ex ante que incluyan encuestas a los posibles grupos objetivos de hombres y mujeres. Es además, fundamental determinar sectores y proyectos prioritarios considerando explícitamente dónde se concentran las mujeres. Los FISES han perpetuado las percepciones prevalecientes en nuestra sociedad acerca de los roles masculinos y femeninos. Es así como se puso mucho énfasis en las actividades de bienestar social como nutrición, alfabetización y desarrollo comunitario, en aquellos casos en que las mujeres se consideraron las principales beneficiarias, pero el énfasis cambió hacia proyectos de desarrollo y empleo cuando los beneficiarios eran los hombres. Si bien estas percepciones son las tradicionales, es este tipo de enfoque el que debe cambiar en los programas de desarrollo productivo si se quiere reducir las brechas de género. Para ello una de las recomendaciones que no es nueva, pero que nunca es demasiado reiterativa es la necesidad de información y de difusión de indicadores que sensibilicen a las autoridades que toman las decisiones en la formulación de proyectos acerca del nuevo mercado de trabajo, en el que la participación femenina ya no es “secundaria”. El enfoque “demand driven” o que surge desde la demanda, es la modalidad utilizada por la mayoría de los FISES de la región. El desarrollo participativo trata de diferenciarse del enfoque jerárquico o desde arriba. El objetivo es que los proyectos respondan realmente a las necesidades de los potenciales beneficiarios y a su vez aseguren sostenibilidad. Sin embargo, este enfoque no considera que quienes hacen conocer sus necesidades generalmente son los grupos más organizados y con más poder y por lo tanto, dejan en situación de desventaja a grupos como las mujeres y los más pobres, que no cuentan con redes organizadas. Respecto del impacto de este enfoque sobre la participación de las mujeres, el estudio concluye que puede ser exitoso si se cumplen ciertas condiciones como: • • •
Política institucional deliberada para llegar a las mujeres Preexistencia de organizaciones intermediarias y de asociaciones que promuevan específicamente la participación de mujeres Una historia de “empoderamiento” en las comunidades respectivas
Sin embargo, estas condiciones raramente se cumplen, por lo que el sistema “demand driven” resulta ineficiente e incluso contraproducente. Nos parece que este sistema debería ser revisado de modo de incluir mecanismos que garanticen la participación de todos los potenciales beneficiados, sin exclusiones de ningún tipo. En otras palabras, si las condiciones o el contexto en el que se insertan los programas y proyectos no cumplen con condiciones mínimas que garanticen la no discriminación de género, estos proyectos tienden a reforzar, si no a amplificar las prácticas discriminatorias. Es así como en las evaluaciones realizadas en la región se concluye que se realizan discriminaciones sistemáticas en la contratación de trabajadoras, lo que dejó fuera a muchas mujeres de los puestos creados. Los argumentos mencionados para su no contratación se referían a falta de calificación y a la naturaleza de trabajo pesado a realizar. La participación femenina en los empleos generados por los FISES de la región fluctúa entre el 1 y el 10%. Lo más sorprendente
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de estas experiencias es que las mujeres no fueron discriminadas en casos de trabajos no remunerados, aún cuando el tipo de tarea fuera muy pesada. La participación de mujeres en trabajos no remunerados o voluntarios se estima como importante en estos programas. Ellas tienen un rol significativo en la mantención de las obras de infraestructura. En muchos casos, los proyectos que presentan las comunidades deben contar con una parte de recursos como contribución de la comunidad. En esos casos, la contribución comunitaria es entre el 10 y el 25% del costo total del proyecto. En su mayoría esta contribución es realizada por el trabajo de mujeres. Un aspecto que también surge de las evaluaciones es que en los casos en que se contrata a mujeres, ellas reciben menores salarios que los hombres, diferencias que en algunos casos llegan al 50%. Lo anterior implica que los contratistas privado, ONGs y otras agencias ejecutoras estarían perpetuando las disparidades de género. Un aspecto que se repite en todas las evaluaciones de los FISES es que la información se constituye en un obstáculo para la participación de las mujeres. A ellas no se les informa sobre las oportunidades disponibles a través de los FISES. No se las invita a las reuniones comunitarias y si se las invita no se las incentiva a presentar sus puntos de vista. Generalmente sí se les informa cuando las decisiones están tomadas, y se considera su contribución en la etapa de implementación y posteriormente en la de mantención de la infraestructura. Evaluaciones realizadas desde la perspectiva de género han recomendado a los FISES aumentar la participación de mujeres en los Comités de Selección de proyectos. Esto ha ido ocurriendo, pero solamente cuando la participación alcanza al 50% o más de los miembros del Comité, se observan cambios en los enfoques de selección de proyectos. Más importante que el número de mujeres en los Comités parece ser la historia de empoderamiento de estas mujeres. Esto lleva a concluir sobre la necesidad de invertir en el proceso de empoderamiento de las mujeres. En primer lugar, es necesario dar información a las mujeres; luego, incentivar reuniones de mujeres antes de las reuniones comunitarias en que se decidirán los proyectos. Por último, se debe instaurar un sistema de incentivos a la participación femenina en las etapas subsiguientes, de modo de lograr que hombres y mujeres participen en igualdad de condiciones. Un aspecto que surge de las evaluaciones es el del papel que juegan los contratistas privados. Como consecuencia del sistema de proyectos de los FISES, los contratistas privados juegan un papel muy importante que no debe ser ignorado. En la mayoría de las evaluaciones se menciona la discriminación que ellos hacen en los sistemas de contratación, no sólo de género sino también de etnias. En este caso es necesario un proceso de sensibilización con enfoque de género dirigido a los agentes privados involucrados en estos proyectos. Como se mencionó antes, los programas de apoyo a la microempresa de los FISES sí han sido sensibles al género y han beneficiado tanto a hombres como a mujeres. Es así como en el caso de Honduras, casi el 50% de los miembros de los bancos comunitarios son mujeres. Lamentablemente los recursos destinados a este tipo de proyectos han sido exiguos en casi todos los Fondos evaluados en la región. Las características, la cobertura y las modalidades operacionales de estos programas varían entre países. Los programas incluyen una variedad de acciones, desde capacitación para autoempleo y actividades comunitarias de generación de ingresos, hasta iniciativas de desarrollo empresarial más estructuradas.
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V.
Conclusiones y recomendaciones
A. Lecciones de política
De las secciones anteriores se puede concluir que las políticas de fomento tienen un alto potencial para lograr una mayor equidad de género, ya que su definición teórica es coherente con la neutralidad que el enfoque de género le exige a toda política pública y, adicionalmente, porque sus principales ámbitos de acción coinciden con aquellos que requiere la mujer para mejorar su productividad e ingresos. Los estudios de casos analizados llevan a la conclusión de que los instrumentos de fomento deben ser evaluados y rediseñados para que efectivamente se cumpla con la horizontalidad que de ellos se demanda lo que, de paso, beneficiaría la equidad de género. A pesar del positivo impacto que los instrumentos de fomento pueden tener en la equidad de género, nuestra sugerencia es que éstos no deben tener como objetivo explícito avanzar en ella, pero sí deben ser evaluados –al igual que toda acción pública- de acuerdo a su impacto sobre la equidad. A continuación señalamos una serie de falencias y cambios en el diseño de los instrumentos de fomento para que efectivamente sean neutrales desde la perspectiva de género. •
•
Estándar mínimo de equidad de género para evaluar políticas de fomento productivo. Los gobiernos deben definir, e idealmente los parlamentos legislar sobre, un indicador de neutralidad fiscal de género. Este debe considerar las dimensiones de cantidad y calidad de la intervención pública y su impacto de género. El piso para este indicador debe ser la actual participación de la mujer en la fuerza laboral. A ello podrían sumársele puntos porcentuales de discriminación positiva, si la sociedad así lo desea, con el objeto de avanzar hacia una distribución más igualitaria en la participación de género en el mundo productivo. En democracia, la única manera de develar esta preferencia social por discriminación positiva, es legislando sobre ella. Dicho indicador debe utilizarse para evaluar ex-post las políticas de fomento productivo y a partir de ella realizar las rectificaciones que la evaluación sugiera. Evaluación de impacto de género de la acción pública. Debe implementarse lo que la mayoría de los gobiernos han convenido en los foros de Naciones Unidas en lo que se refiere a medir el impacto de género de toda acción pública y, por lo mismo, en las de fomento productivo. Dicha medición no sólo debe identificar la distribución global de los beneficios públicos por género, sino también la composición de los programas, sólo así se captan los aspectos cualitativos. Por ejemplo, en el caso de la capacitación, no sólo interesa saber cuantos hombres y mujeres se beneficiaron en el conjunto de los programas; si no también cómo se distribuyeron las calificaciones en distintas competencias. Por ejemplo, en la actualidad la participación de hombres en los cursos de capacitación para puestos directivos es mucho mayor que su participación en la fuerza laboral; lo mismo ocurre con las mujeres en la capacitación para puestos administrativos. La suma de ambos puede dar una participación cuantitativa de hombres y mujeres similares a su participación en la fuerza laboral, pero ciertamente subsiste una inequidad cualitativa en la distribución de los recursos de capacitación, que debiera ser corregida. Por lo tanto, ambas dimensiones deben ser consideradas. Si así fuera, automáticamente se avanzaría hacia una mayor equidad de género, ya que se habilitaría a las mujeres para ocupar posiciones distintas a las que actualmente tienen y que son mejor remuneradas. El impacto cuantitativo y cualitativo de las políticas públicas debe presentarse en las evaluaciones que se hace de estos programas como parte de la discusión parlamentaria del presupuesto público. Esta es la única manera en
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•
•
•
que el Parlamento pueda fiscalizar el cumplimiento del estándar mínimo de equidad de género que se mencionara en el acápite anterior. Información para la toma de decisiones y equidad de género. Dada la positiva tendencia de las políticas de fomento productivo de subsidiar la demanda y el hecho que ésta se manifiesta, prácticamente la totalidad de las veces, en la decisión del propietario o responsable ejecutivo de la empresa y que, a la vez, la participación de mujeres en la propiedad de empresas y en la dirección ejecutiva de ellas, como se demostrara, es inferior a su participación en la fuerza laboral, es alta la probabilidad de que exista un sesgo por desinformación (asimetría de información entre el demandante hombre y el oferente mujer) sobre las habilidades y atributos de las mujeres. Ello, en otros casos donde se presenta la misma falla de mercado, se ha suplido con la conformación de bases de datos que permitan decisiones mas informadas. Existe gran cantidad de información disponible que, siendo útil para la toma de decisiones empresariales, es normalmente desconocida. Entre éstas se puede destacar información como: asistencia laboral, nivel educacional, cumplimiento comercial y rendimiento de la capacitación en materia de productividad. El poner esta información a disposición de los tomadores de decisión induciría a que éstas fueran mejor informadas y, probablemente, más equitativas desde la perspectiva de género. Evitar que la acción subsidiaria del Estado reproduzca las inequidades de género existentes. Dado que el mercado espontáneamente reproduce y refuerza las desigualdades existentes, la aplicación del principio de la subsidariedad debe considerar el impacto de género con el fin de elegir entre las distintas alternativas de instrumentos públicos para lograr un mismo fin. Por ejemplo, un subsidio a la demanda se puede financiar a través de créditos tributarios o de subsidios directos. Los primeros tienen un sesgo a favor de los sectores que pagan el impuesto que es objeto del crédito, lo que puede ser –y de hecho es- inequitativo desde la perspectiva de género. Ello, por la mayor participación relativa de las mujeres entre los trabajadores públicos, de organismos sin fines de lucro o posiciones no remuneradas; dicho sesgo no tendría por qué existir en el caso del subsidio directo. Lo mismo ocurre con aquellos instrumentos de fomento productivo de carácter sectorial, en cambio de aquellos horizontales y abiertos a cualquier sector productivo. El impacto de género del instrumento de carácter sectorial dependerá de la participación de la mujer en el sector en cuestión vis a vis la que tiene en la fuerza de trabajo. Es común en América Latina que las políticas sectoriales de fomento productivo se orienten a los sectores más tradicionales (normalmente la agricultura, pequeña minería y pesca artesanal) donde la tasa de participación femenina es inferior a la del promedio nacional; por lo mismo la más de las veces estos instrumentos son inequitativos desde la perspectiva de género. Compensar las inequidades de género que existen y persisten. La cultura, la legislación y la falta de consideración de los elementos anteriormente mencionados en el diseño de políticas públicas, objetivamente ha perjudicado la participación y remuneración de las mujeres en la actividad productiva. Corregir ello requiere actuar sobre los factores que la originan (cultura, legislación, orientación de políticas públicas) pero también compensar por la desventaja relativa con que la mujer se enfrenta al mundo de la producción remunerada. Ello, según los criterios que fundamentan las políticas de fomento productivo, debiera hacerse financiando acciones que compensen las fallas de acceso al mercado. En este caso éstas serían de información, capacitación y experiencia laboral; particularmente en los sectores más dinámicos y en las categorías ocupacionales mejor remunerados de la economía. Ello además, debiera hacerse a través de estímulos o subsidios a la demanda (en este caso de las mujeres), de los servicios que permiten superar estas fallas. De paso ello permitiría crear o fortalecer una red de servicios privados que faciliten la participación de la mujer en el mercado globalizado. Los servicios de capacitación, información y colocación laboral ya existen en casi todos los países, pero éstos no dan cuenta hoy de la necesidad de compensación (o discriminación positiva) e, incluso más, casi siempre reproducen las inequidades existentes, como se viera en el estudio del caso de Chile.
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La consideración de los aspectos anteriores permitiría que los instrumentos de fomento productivo sean efectivamente horizontales, también desde una perspectiva de género, ya que hoy no lo son. B. Nuevas áreas de investigación Del análisis anterior surge la necesidad de profundizar el conocimiento de los programas de fomento productivo en América Latina en relación con su impacto sobre los géneros. Este trabajo muestra que no hay tal neutralidad de género en estos programas y por lo tanto, urge analizar sus causas de modo de hacer las modificaciones necesarias para que éstos no continúen perpetuando las brechas existentes entre hombres y mujeres. Existe hoy una historia de estos instrumentos, cuya evaluación debería dar resultados valiosos que pueden ser utilizados como insumos de políticas públicas orientadas a reducir las brechas entre los géneros. En esa línea se propone realizar dos tipos de proyectos. El primero de evaluaciones de programas de fomento productivo relacionados con la PYME y el segundo de los programas de capacitación. Ello, porque estos dos tipos de políticas tienen un impacto directo sobre las brechas entre los géneros. Cubriendo estas dos áreas se puede llegar a una propuesta de modificaciones en estos programas que realmente den las mismas oportunidades a hombres y mujeres. 1. Programas de apoyo a la PYME Una línea de investigación debería ser analizar los supuestos de estos programas y cómo ellos frenan o posibilitan la participación de las mujeres. A su vez, analizar su comportamiento como beneficiarias de modo de mejorar la información existente sobre ellas. Las áreas abordadas por los programas de apoyo a la PYME pueden ser analizadas y estudiadas, diferenciando entre los requerimientos existentes para ser beneficiario y las especificidades y necesidades de hombres y mujeres potenciales beneficiarios. Las principales áreas que estos programas cubren y que deberían ser analizadas en forma separada son el acceso a servicios de apoyo empresarial, el acceso a crédito y garantías, información y cooperación empresarial, entre otros. 2. Sistema financiero desde la perspectiva de género Un tema muy relevante que se sugiere sea tratado como estudio en profundidad es el del sistema financiero desde la perspectiva de género. El sistema financiero afecta la competitividad de los países y es un factor fundamental en el logro de la equidad distributiva. Por lo tanto, estudios de sistemas financieros de países de la región con un enfoque de género no sólo pueden servir de apoyo a políticas que reduzcan las brechas entre hombres y mujeres sino además, de mejoramiento en la competitividad de las empresas y por ende, de los países. 3. Políticas de capacitación De acuerdo con estudios anteriores, el impacto de la capacitación sobre la productividad e ingreso femenino es mayor que sobre la de los hombres. Sin embargo, el sistema analizado en este trabajo, del SENCE de Chile, muestra que estaría discriminando a las mujeres. Una línea de investigación focalizada en los sistemas de capacitación de algunos países de la región que intenten determinar cómo están o no contribuyendo a reducir las brechas de género, sería un insumo muy valioso orientador de futuras políticas y programas de capacitación.
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Si bien las tres sugerencias no se desarrollan en este trabajo, sí debe pensarse en investigaciones que no sólo se centren en diagnósticos, sino en ideas innovadoras que agilicen las modificaciones a los programas o innoven con nuevos mecanismos que compensen la desventaja de las mujeres al acceder como agente o beneficiaria de estos programas.
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ANEXO Cuadro A-1 Número de Trabajadores y Facturación Según Tamaño Empresa Argentina 1993
Brasil 1994
Chile 1996*
Colombia 1991
El Salvador
México 1998**
Perú 1994
Venezuela *** 1995
Mercosur
PAIS Micro Pequeña Media Grande Micro Pequeña Media Grande Micro Pequeña Media Grande Micro Pequeña Media Grande Micro Pequeña Media Grande Micro Pequeña Media Grande Micro Pequeña Media Micro Pequeña Mediana Inferior Mediana Superior Grande Micro Pequeña Media Grande
Trabajadores 1 a 10 11 a 50 51 a 200 Más de 200 0a9 10 a 49 50 a 249 250 y más 1a4 5 a 49 50 a 199 Más de 200 1a9 10 a 50 51 a 200 Más de 200 1 a 10 11 a 50 51 a 99 > 99 1 a 15 16 a 100 101 – 250 Más de 250 1 a 10 11 a 20 Más de 20 Menos de 5 5 – 20 21 – 50 51 – 100 Más de 100 Hasta 20 Hasta 100 Hasta 300 > 300
Facturación N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. < US$ 74.400 US$ 4.431 a 775.000 US$775.031 A 3.100.000 > US$ 3.100.031 < US$ 30.000 US$ 30.000-US$750.000 > US$ 750.000 < US$ 23.000 US$ 23.0001 – US$170.000 US$ 170.000 – US$570.000 >US$570.000 $4.097.000 $750.000 N.A. Hasta US$3.000.000 $3.000.000 – 10.000.000 Más de $10.000.000
Hasta US$400.000 Hasta US$ 1.000.000 Hasta US$ 10.000.000 >US$ 10.000.000
* Chile: Según valoración de la UF (Unidad de Fomento) A 31.12.98 IUF=31US$ **México: Definición de NAFIN. Aunque esta definición varía por sector de la forma siguiente: microempresa (industria –1 a 30 empleados, comercio – 1 a 5 y servicios – 1 a 20); pequeña empresa (industria – 1 a 30 empleados, comercio – 1 a 5 y servicios –1 a 20); pequeña empresa (industria – 31 a 100, comercio – 6 a 20 y servicios –21 a 50); mediana empresa (industria – 101 a 500, comercio – 21 a 100 y servicios – 51 a 100) según presentación COINFIN, octubre 2000.
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Cuadro A-2 Distribución de las empresas según número de empleados y de establecimientos Argentina 1993 Nº de empleados Porcentaje Nº establecimientos Micro 1.614.365 46.60% 852.791 Pequeña 731.069 21.10% 36.209 Media 569.561 16.44% 6.170 Grande 549.357 15.86% 1.263 PYMES 1.300.630 37.54% 42.379 Brasil 1994 Nº de empleados Porcentaje Nº establecimientos Micro 3.389.784 21.53% 1.446.966 Pequeña 2.986.674 18.97% 154.213 Media 3.039.827 19.31% 30.096 Grande 6.329.662 40.20% 7.361 PYMES 6.026.501 38.28% 184.309 Chile 1996 Nº de empleados Porcentaje Nº establecimientos Micro 2.024.300 40.35% 423.319 Pequeña 1.834.000 36.56% 77.798 Media 653.000 13.02% 10.721 Grande 505.000 10.07% 4.670 PYMES 2.487.000 49.58% 88.519 Colombia 1997 Nº de empleados Porcentaje Nº establecimientos Micro n.r. 3.9% 657.952 Pequeña n.r. 18.5% n.r. Mediana n.r. 31.2% n.r. Grande n.r. 46.4% 821 PYMES n.r. 49.7% 26.694 El Salvador 1993 Nº de empleados Porcentaje Nº establecimientos Micro n.r. n.r. 109.955 Grande n.r. n.r. 936 PYMES n.r. n.r. 9.960 México 1993* Nº de empleados Porcentaje Nº establecimientos Micro 657.142 20.10% 246.403 Pequeña 649.668 19.87% 16.974 Media 497.811 15.22% 3.184 Grande 1.465.472 44.81% 2.317 PYMES 1.147.479 35.09% 20.158 Perú 1994 Nº de empleados Porcentaje Nº establecimientos 1 a 10 175.144 17.95% 226.497 11 a 200 487.107 49.92% 9.471 > 200 313.533 32.13% 485 MYPE 662.251 49.92% 235.968 Venezuela** Nº de empleados Porcentaje Nº establecimientos 1995 Pequeña 71.316 16.14% 5.751 Mediana Inferior 60.661 13.73% 1.723 Mediana 42.560 9.63% 581 Superior Grande 267.368 60.50% 809 PYMES 103.221 37.54% 2.304
Porcentaje 95.79% 4.07% 0.69% 0.14% 4.76% Porcentaje 88.30% 9.41% 1.84% 0.45% 11.25% Porcentaje 82% 15.10% 2.10% 0.90% 17.20% Porcentaje 95.99% n.r. n.r. 0.12% 3.89% Porcentaje 91.0% 0.8% 8.2% Porcentaje 92.74% 6.39% 1.20% 0.87% 7.59% Porcentaje 95.79% 4.01% 0.21% 99.80% Porcentaje 64.88% 19.44% 6.55% 9.13% 25.99%
Fuentes primarias: INDEC, Centro Nacional Económico, Argentina
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IBGE, Censo Catastro, Brasil CORFO, Chile DANE, Censo Económico Nacional, Colombia.
Cuadro A-3 Participación de las empresas en la producción Argentina 1993 Micro Pequeña Media Grande PYMES Brasil 1994 Micro Pequeña Media Grande PYMES Chile 1996 Micro Pequeña Media Grande PYMES Colombia Micro Pequeña Media Grande PYMES México* 1993 1 – 10 empleados 11 – 50 empleados 51 – 100 empleados 101 – 250 empleados + 250 empleados PYMES Perú 1994 1 a 10 11 a 200 > 200 Venezuela ** 1995 Pequeña Mediana Inferior Mediana Superior Grande PYMES
Producción (Mill. USS$) 37,935.90 32,374.56 32,981.47 49,729.59 Producción (Mill. USS$) 84,348.31 93,213.46 123,164.19 357,505.90 Producción (Mill. USS$) 6,930.00 19,740.00 17,640.00 107,765.00 Producción (Mill. USS$) n.r. n.r. n.r. n.r. n.r. Producción (Mill. USS$) 12,939.38 14,693.13 11,974.79 24,776.96 120,784.97 Producción (Mill. USS$) N.A. N.A. N.A. Producción (Mill. USS$) 14,992.76 24,180.73 166,633.93 245,737.48
Porcentaje 24.79% 21.16% 21.55% 32.50% 42.71% Porcentaje 12.81% 14.16% 18.71% 54.31% 32.89% Porcentaje 4.56% 12.98% 11.60% 70.86% 24.58% Porcentaje 2.4% 12.5% 26.9% 58.3% 39.4 Porcentaje 6.99% 7.93% 6.47% 13.38% 65.23% 27.78% Porcentaje N.A. N.A. N.A. Porcentaje 3.32% 5.36% 36.90% 54.42% 45.59%
Fuentes primarias: INDEC, Centro Nacional Económico, Argentina IBGE, Censo Catastro, Brasil DANE, Censo Económico Nacional, Colombia
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