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GUIA DEL SEGUIMIENTO DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO EN LOS ORGANISMOS PAGADORES
ÍNDICE Página
1 EXPOSICION DE MOTIVOS........................................................................... 3 2 BASE LEGAL. ................................................................................................. 3 3 OBJETIVO....................................................................................................... 4 4 MARCO CONCEPTUAL DE LA ESTRUCTURA DE CONTROL INTERNO. .. 4 4.1 Definición de control interno ..................................................................... 4 4.2 Objetivos de control interno. ..................................................................... 4 4.3 Atribuciones y Responsabilidades. ........................................................... 5 4.4 Sistema de control interno. ....................................................................... 5 4.5 Organización del sistema de control interno. ............................................ 6 5 EL SEGUIMIENTO DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO EN LOS ORGANISMOS PAGADORES. .......................................................................... 9 5.1 Seguimiento continúo mediante actividades de control interno. ............. 10 5.1.1 Formalización del seguimiento continuo. ......................................... 10 5.1.2 Actuaciones habituales del organismo pagador. .............................. 10 5.1.3 Otras actuaciones relacionadas con los controles. .......................... 11 5.1.3.1 Estadísticas de Control ........................................................ 11 5.1.3.2 Controles de segundo nivel en relación con los controles sobre el terreno. .................................................................................... 12 5.1.3.3 Seguimiento de las funciones delegadas. ........................... 12 5.1.3.4 Seguimiento de los controles o comprobaciones realizadas por otros Organismos distintos del organismo pagador......................... 13 5.1.4 Registro del seguimiento continuo. .................................................. 13 5.2 Evaluaciones individuales de la unidad de auditoría interna................... 13 6 EFICACIA DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO EN LOS ORGANISMOS PAGADORES................................................................................................... 14
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1 EXPOSICION DE MOTIVOS. El articulo 1.1 del Reglamento (CE) 885/2006 de la Comisión, de 21 de junio dispone que, con el fin de ser autorizado un organismo pagador deberá contar con una organización administrativa y un sistema de control interno que cumpla con los criterios establecidos en su Anexo I, vinculados a cuatro ámbitos fundamentales: “Entorno interior”, “Actividades de control”, “Información y comunicación” y “Seguimiento”, denominados “criterios de autorización”. Los organismo pagadores autorizados están obligados a llevar a cabo el seguimiento, a nivel interno, de sus actuaciones de gestión y control a través del “seguimiento continuo mediante actividades de control interno” y de “evaluaciones individuales mediante un servicio de auditoria interna”, de conformidad al punto 4 del Anexo I relativo al “Seguimiento”. Paralelamente a los mecanismos internos de control, los organismos pagadores autorizados se encuentran bajo supervisión constante, a nivel externo, para confirmar que siguen cumpliendo los criterios de autorización, que las cuentas anuales que presentan a la Comisión son veraces, integras y exactas, y que sus procedimientos internos de control han funcionado satisfactoriamente. En este contexto, el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) en su condición de Organismo de coordinación considera conveniente exponer, de forma general, la organización del sistema de control interno con el objetivo de orientar y unificar la aplicación del control interno en los organismos pagadores. 2 BASE LEGAL. − Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común − Reglamento (CE) nº 885/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del FEADER. − Orden APA/3147/2006, de 6 de octubre, por la que se autoriza al Fondo Español de Garantía Agraria como organismo pagador y organismo de coordinación para los nuevos fondos europeos agrícolas. − Directriz de certificación de la Comisión nº 2 Autorización de un organismo pagador de conformidad con el artículo 6 del Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo y los artículos 1, 2, 4, 5 y el anexo del MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y MEDIO RURAL Y MARINO FONDO ESPAÑOL DE GARANTÍA AGRARIA
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Reglamento (CE) nº 885/2006 de la Comisión (Doc. AGRI-2007-6098201-00-ES; AGRI J5 (2007)_Rev. 2). − Directriz de certificación de la Comisión nº 3 Estrategia de auditoría (Doc. AGRI RC D (2007); AGRI-2007-60983-01-00-ES Rev. 2) − Directriz de certificación de la Comisión nº 4 Dictamen sobre la declaración de fiabilidad que deberá emitir el director de un organismo pagador en virtud del artículo 8, apartado 1, letra c), inciso III, del Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo (Doc. AGRI D(2009) 187957-Rev. 1) 3 OBJETIVO. Este documento se confecciona por el FEGA con la intención de servir de guía señalando las características mínimas que deben ser observadas en la implantación, funcionamiento, evaluación y seguimiento del sistema de control interno. Teniendo en cuenta que los distintos Organismos Pagadores de las Comunidades Autónomas han adoptado un sistema similar de control interno, estas orientaciones podrían servir de marco en su organización, con carácter supletorio, de acuerdo con las disposiciones que emitan sus respectivos órganos de dirección. 4 MARCO CONCEPTUAL DE LA ESTRUCTURA DE CONTROL INTERNO. 4.1 Definición de control interno.
Es un proceso integral efectuado por la Dirección y los demás miembros del organismo, diseñado para dar seguridad razonable de que se alcanzan los objetivos generales del organismo. 4.2 Objetivos de control interno.
Los objetivos del control interno son los siguientes: − Dirigir el organismo de forma ordenada y eficaz. − Garantizar que se logren de manera eficaz y eficiente las metas y los objetivos establecidos. MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y MEDIO RURAL Y MARINO FONDO ESPAÑOL DE GARANTÍA AGRARIA
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− Asegurar el cumplimiento de la normativa aplicable. − Asegurar la fiabilidad e integridad de la información. − Garantizar una gestión eficiente y eficaz de los recursos públicos. − Promover la calidad de los servicios públicos prestados. − Salvaguardar y proteger los recursos y los activos financieros. Estos objetivos se deben establecer para cada actividad del organismo y caracterizarse por ser aplicables, completos y congruentes con los objetivos generales del organismo.
4.3 Atribuciones y Responsabilidades.
El control interno se efectúa por diversos niveles, cada uno de ellos con responsabilidades importantes, correspondiendo: − A la Dirección del organismo su establecimiento, mantenimiento y perfeccionamiento y, en general, vigilar su efectivo funcionamiento. − A los responsables de las unidades garantizar el eficaz funcionamiento del mismo en cada uno de ellas. − A las personas que integran las unidades garantizarlo en cada actividad de la cual sean responsables. − A la auditoría interna su revisión y evaluación para proponer a la Dirección las recomendaciones tendentes a su optimización y al incremento de la eficacia y eficiencia de la gestión. 4.4 Sistema de control interno.
Los sistemas de control interno son el conjunto de comprobaciones, medidas, métodos y procedimientos de carácter normativo, técnico y financiero, establecidos por la Dirección del organismo. Los sistemas de control interno, en su sentido más amplio, se pueden subdividir de acuerdo con los aspectos a los que se dirijan: MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y MEDIO RURAL Y MARINO FONDO ESPAÑOL DE GARANTÍA AGRARIA
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− El control de gestión: Definido como el conjunto de normas y procedimientos establecidos con el objetivo de detectar si las actividades del organismo se realizan de forma eficaz y eficiente. − El control de cumplimiento del organismo: Es el conjunto de métodos y procedimientos destinados a detectar si se cumple toda la normativa aplicable. − Los controles contables-financieros: Comprenden los métodos y procedimientos cuya misión es la salvaguarda de los bienes activos y la fiabilidad de los registros contables-financieros. Son elementos fundamentales de cualquier sistema de control interno: − Un plan de organización que asegure la segregación de funciones y evite las duplicidades o ausencias de las mismas. − Un sistema adecuado de autorizaciones y de procedimientos de registro que proporcione un control razonable sobre las operaciones realizadas y los derechos y obligaciones contraídas. − Unas prácticas sólidas a seguir en el desarrollo de las responsabilidades y funciones de cada Unidad. − Personal con la formación y capacidad adecuada a las funciones que desempeña. − Un sistema de control de gestión que proporcione información útil y parámetros objetivos de evaluación que permitan la toma de decisiones de la Dirección. 4.5 Organización del sistema de control interno.
La adecuada implantación y funcionamiento de control interno en un organismo exige una organización establecida en función de las responsabilidades de dirección, gestión y supervisión de sus componentes, agrupados en cuatro ámbitos interrelacionados: − Ambiente de control, entendido como el entorno organizativo favorable al ejercicio de actuaciones apropiadas para el adecuado funcionamiento y la gestión escrupulosa. − Actividades de control, traducidas en políticas y procedimientos de control (segregación de funciones, análisis realizados por la Dirección, MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y MEDIO RURAL Y MARINO FONDO ESPAÑOL DE GARANTÍA AGRARIA
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controles físicos, indicadores de rendimiento, controles de los sistemas de información). − Los sistemas de información y comunicación, a través de los cuales el registro, procesamiento, integración y divulgación de la información sirva para dotar de confiabilidad, transparencia y eficiencia a los procesos de gestión y control interno. − Actividades de seguimiento o supervisión: prevención, seguimiento y mejoramiento; cuyo objetivo es asegurar que el sistema está funcionando adecuadamente y que tiene capacidad de adaptación a las necesidades y cambios del entorno, a través de autocomprobación y de las auditorías internas o externas.
En todos estos ámbitos debe observarse la evaluación de posibles riesgos, para identificar y analizar, de forma continúa, las circunstancias que modifican el entorno (cambios en la gestión, nuevas tecnologías, nuevos sistemas de información, rotación del personal) y, por consiguiente, los nuevos riesgos a los que se enfrenta para tomar las acciones necesarias En el cuadro siguiente se resumen los elementos clave de cada uno de estos ámbitos a partir de los cuales el organismo pagador autorizado puede ofrecer la seguridad suficiente relativa al correcto funcionamiento de su organización administrativa y de su sistema de control interno:
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Entorno interior o Ambiente de control Estructura organizativa – Recursos humanos – Delegación. Actividades de control Procedimientos para autorizar solicitudes – Procedimientos de pagos – Procedimientos contables – Procedimientos aplicables a los anticipos y garantías – Procedimientos aplicables a las deudas – Pista de auditoría. Información y comunicación Comunicación – Seguridad de los sistemas de información. Seguimiento Seguimiento continuo mediante actividades de control interno – Evaluaciones individuales mediante un servicio de auditoría interna.
En esta estructura organizativa se introduce formalmente como integrante fundamental el “Seguimiento”. Mediante este ámbito de control interno, que cubre los tres restantes, se comprueba que se mantiene el adecuado funcionamiento del sistema de control interno a lo largo del tiempo. Su ubicación en la estructura organizativa del sistema se refleja en la figura siguiente:
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Todo el proceso debe ser objeto de seguimiento para que permita reaccionar oportunamente y efectuar los ajustes pertinentes.
SEGUI MIENTO
Permite el flujo de información necesario para desarrollar, gestionar y controlar las operaciones
INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN
El organismo debe establecer y ejecutar políticas y procedimientos ACTIVIDADES DE CONTROL
ENTORNO INTERIOR O AMBIENTE DE CONTROL
Es la base de los otros ámbitos de control, aporta el ambiente en que se desarrollan las actividades
Así, se facilita un modelo en base al cual los organismos pagadores pueden evaluar sus sistemas de gestión y control e informar a la Comisión europea sobre la eficacia de los mismos con la Declaración de Fiabilidad a la que se refiere el artículo 8.1 del Reglamento (CE) 1290/2005. 5 EL SEGUIMIENTO DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO EN LOS ORGANISMOS PAGADORES. El seguimiento del sistema de control comprende el análisis y evaluación de los resultados de las acciones de control, internas y externas, con el objetivo de inducir las adaptaciones oportunas para la mejora continua del funcionamiento de los sistemas de gestión y control. El seguimiento de los controles de los organismos pagadores se debería estructurar, principalmente, en dos sistemas relacionados con:
Seguimiento continuo mediante actividades de control interno
Evaluaciones individuales mediante una unidad de auditoría interna. MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y MEDIO RURAL Y MARINO FONDO ESPAÑOL DE GARANTÍA AGRARIA
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5.1 Seguimiento continúo mediante actividades de control interno.
El seguimiento continuo forma parte de las actividades habituales del organismo pagador. En este sentido, las actuaciones diarias de gestión y control se someterán a evaluaciones continuas a todos los niveles con el fin de garantizar una trazabilidad detallada. Para conseguirlo el seguimiento continuo debería: − Estar formalizado, recogido en disposiciones del organismo pagador. − Abarcar las actuaciones habituales del organismo pagador relacionadas con los pagos y reintegros, las garantías, deudas, manuales de procedimiento, listas de control y aplicaciones informáticas. − Alcanzar otro tipo de actuaciones relacionadas con actividades de control (controles administrativos, sobre el terreno y de segundo nivel o de calidad) y las funciones delegadas. − Estar registrado en documentos, especialmente los acuerdos, decisiones o propuestas.
5.1.1 Formalización del seguimiento continuo.
Los organismos pagadores deberían tener en uno o varios documentos formales sus disposiciones sobre el seguimiento continuo. Dichos documentos deberían recoger al menos: − Como se organiza con el detalle de las actividades y tareas para llevarlo a cabo. − Quién es el responsable de la realización de estas actividades y tareas. − Con qué periodicidad se hacen las actividades y tareas. − Cómo se deja evidencia del mismo.
5.1.2 Actuaciones habituales del organismo pagador.
El seguimiento continuo debería, al menos, alcanzar las actuaciones relacionadas con: MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y MEDIO RURAL Y MARINO FONDO ESPAÑOL DE GARANTÍA AGRARIA
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− Las garantías. Entre otras medidas, sería conveniente tener implementado un sistema de arqueo de garantías al objeto de asegurarse que hay concordancia entre las garantías registradas y las garantías depositadas. El resultado de dichos arqueos debe ser objeto de una evaluación continua. − Las deudas. Análisis y seguimiento de los procedimientos de recuperación aplicables a las deudas al objeto de agilizar su tramitación. Coherencia y concordancia de los datos referidos a las deudas, desde el inicio del procedimiento administrativo hasta su recuperación, especialmente cuando la información figure en distintas aplicaciones informáticas. − Los pagos. Ejecución de los pagos y reintegros y su contabilización. − La actualización de manuales de procedimiento y listas de control, en tiempo y forma, cada vez que se modifica la normativa o los procedimientos. Asimismo, debería estar establecida la necesidad de la revisión anual de dichos documentos. − Las aplicaciones informáticas del organismo. Modificaciones para su mejora, seguridad de los sistemas de información automatizados.
5.1.3 Otras actuaciones relacionadas con los controles. 5.1.3.1
Estadísticas de Control
Los servicios técnicos y los órganos delegados deben realizar informes de resultado sobre sus actividades de control (controles administrativos, in situ y de calidad o segundo nivel) y elaborar estadísticas de estos controles. Estas estadísticas de control deberían recogerse de acuerdo al formato establecido por la Comisión Europea. Los responsables deberán valorar los resultados y adoptar las medidas se consideren oportunas al objeto de asegurar que los controles ofrezcan la garantía suficiente Estos informes y estadísticas de control deben incidir, principalmente, en los siguientes aspectos: − La suficiencia de los controles practicados. − Consecuencias de las incidencias detectadas en los controles, como pueden ser, entre otras: MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y MEDIO RURAL Y MARINO FONDO ESPAÑOL DE GARANTÍA AGRARIA
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Cuantificación de las irregularidades detectadas/comunicadas. Reducciones en el importe de los pagos. Rechazo de mercancía. Correcciones financieras. Alcance de la aplicación de sanciones por incumplimiento.
Del resultado del análisis de la información anterior se elaborará un informe y se realizará un estudio comparativo con la situación del ejercicio precedente, que servirán de base para la Declaración de Fiabilidad del ejercicio financiero de que se trate. 5.1.3.2 terreno.
Controles de segundo nivel en relación con los controles sobre el
De acuerdo con lo dispuesto en la Directriz nº 3, los organismos pagadores realizan controles de segundo nivel sobre los controles sobre el terreno. Los informes de los controles de segundo nivel deberían ser objeto del seguimiento continuo. Los responsables de éste deberán valorar los resultados de los controles de segundo nivel, y adoptar las medidas o recomendaciones que se consideren oportunas al objeto de asegurar que los controles sobre el terreno ofrezcan la garantía suficiente 5.1.3.3
Seguimiento de las funciones delegadas.
El artículo 6 del Reglamento (CE) nº 1290/2005 establece la posibilidad de delegar algunas de las tareas cuya realización deben garantizar los organismos pagadores. La forma que tienen de garantizarlas debería ser, al menos, a través de la recepción de: − Informes de resultados y estadísticas de control que describe el apartado anterior. − Informes anuales de actividad. − La confirmación explicita del procedimiento de gestión desarrollado. − Procedimientos de tramitación desarrollados: manuales, disposiciones, listas de control. Sería conveniente que dichas actuaciones figuren en los acuerdos escritos entre el organismo pagador y el órgano delegado. MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y MEDIO RURAL Y MARINO FONDO ESPAÑOL DE GARANTÍA AGRARIA
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Los responsables analizarán y evaluarán la información estableciendo conclusiones. 5.1.3.4 Seguimiento de los controles o comprobaciones realizadas por otros Organismos distintos del organismo pagador. El organismo pagador está sometido al control de otros organismos externos, especialmente, la Comisión, el Tribunal de Cuentas Europeo, el organismo de certificación, las Intervenciones Generales y la autoridad competente para la autorización del organismo pagador. Los controles y comprobaciones de dichos organismo externos se plasman en informes en el que se recogen incidencias, y, en su caso, recomendaciones que los organismos pagadores deben tener en cuenta. El organismo pagador debe asegurarse que todas las incidencias puestas de manifiesto son analizadas para proceder a su subsanación. E igualmente, para las recomendaciones que se puedan formular. Asimismo, en caso de discrepar con la interpretación de la incidencia o de la recomendación, debería quedar claramente justificada dicha discrepancia. A tal efecto, deben implementar un sistema que asegure el análisis de los informes, dejando evidencia de dicha actuación y de la forma en que se van a llevar a cabo las recomendaciones o la subsanación de las incidencias.
5.1.4 Registro del seguimiento continuo.
Los trabajos que se realicen para llevar a cabo el seguimiento continuo deberían registrarse documentalmente. Esta documentación debería posibilitar su seguimiento para posibles verificaciones debiendo plasmarse en acuerdos y/o recomendaciones a aplicar por los responsables de las unidades implicadas del organismo pagador o aquellos que actúen por delegación de éste.
5.2 Evaluaciones individuales de la unidad de auditoría interna.
Las evaluaciones de la unidad de auditoría consisten principalmente, en la realización de auditorías internas de las actuaciones competencia del organismo pagador y de las delegadas cuando los acuerdos de delegación prevean esta posibilidad. MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y MEDIO RURAL Y MARINO FONDO ESPAÑOL DE GARANTÍA AGRARIA
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La realización de las auditorías, debería estar formalizada en disposiciones del organismo pagador, que contemplen, al menos los siguientes aspectos: − Existencia de un manual de procedimiento de la unidad de auditoría. − Establecimiento de los ámbitos significativos del organismo. − Existencia de una programación que garantice que todos los ámbitos significativos del organismo pagador son comprobados en un periodo que no exceda los cinco años. − Informes como consecuencia de las auditorías, en los que se contemplen los resultados, conclusiones y recomendaciones. − Procedimientos documentados sobre la forma de realizar el seguimiento de las recomendaciones de las auditorías internas. En cuanto a la realización de auditorías a las medidas que gestionan los órganos delegados, el tratamiento de sus resultados, conclusiones y recomendaciones debe ser el mismo que el establecido por el organismo pagador para las auditorías sobre las medidas que gestiona directamente.
6 EFICACIA DEL SISTEMA ORGANISMOS PAGADORES.
DE
CONTROL
INTERNO
EN
LOS
El resultado del seguimiento, de las evaluaciones continuas y puntuales, del sistema de control interno permite concluir sobre la eficacia del sistema de gestión y control existente; es decir, si han funcionando adecuadamente los cuatro ámbitos de control a lo largo de todo el ejercicio. Sobre la base de dicha eficacia, resultante del seguimiento efectivo del sistema de gestión y control, la Dirección del organismo pagador sustentará la Declaración de Fiabilidad.
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