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GUÍA GENERAL PARA LA PRODUCCIÓN ESTADÍSTICA BASADA EN REGISTROS ADMINISTRATIVOS, CON ENFOQUE DE GÉNERO

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DEPARTAMENTO DE CALIDAD ESTADÍSTICA DEPARTAMENTO DE ESTADÍSTICAS DE HOGARES DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS SOCIALES Sección de Estadísticas de Género Instituto Nacional de Estadísticas Guía general para la producción estadística basada en registros administrativos, con enfoque de género

Instituto Nacional de Estadísticas. Septiembre / 2015.

DEPARTAMENTO DE CALIDAD ESTADÍSTICA DEPARTAMENTO DE ESTadísticas de hogares DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS SOCIALES Septiembre / 2015

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ÍNDICE PRESENTACIÓN

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1. CONTEXTUALIZACIÓN

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1.1. Registros administrativos con fines estadísticos

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1.2. Enfoque de género en la producción estadística

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2. ASPECTOS GENERALES SOBRE EL USO ESTADÍSTICO DE REGISTROS ADMINISTRATIVOS 13

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2.1. Especificación de las necesidades

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2.2. Diseño y métodos

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2.3. Procesamiento y análisis de los datos

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2.4. Publicación y difusión

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3. MEJORAMIENTO DE LOS REGISTROS PARA FINES ESTADÍSTICOS

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4. GLOSARIO Y CONCEPTOS CLAVE

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5. BIBLIOGRAFÍA

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PRESENTACIÓN

L

a producción estadística es un insumo necesario para la generación de políticas públicas de las distintas naciones, en tanto entregan información respecto a los fenómenos de los cuales son parte constituyente sus habitantes. En ese

marco, la producción de registros administrativos es sumamente relevante para la recolección de información, considerando las ventajas comparativas que tienen frente a otro tipo de procesos estadísticos. Además, los registros administrativos presentan como oportunidad la posibilidad de ser transformados en estadísticas. Desde el punto de vista de las estadísticas de género, el poder contar con registros administrativos que permitan ser transformados en estadísticas permite aumentar de forma sustantiva las fuentes de información disponibles para visibilizar las distintas realidades que viven hombres y mujeres. El documento que presentamos a continuación constituye una guía general que entrega orientaciones básicas que debieran ser consideradas al momento de elaborar estadísticas con enfoque de género a partir de registros administrativos. Esta guía en ningún caso busca responder a un manual del proceso ni a un instructivo con el detalle de las actividades a realizar sobre el uso o fortalecimiento de registros administrativos en particular, sino que es el primer paso básico que realiza el Instituto Nacional de Estadísticas en la materia, quedando, por cierto, mucho quehacer a futuro.

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La guía contiene una contextualización sobre registros administrativos y enfoque de género; luego entrega antecedentes generales sobre el aprovechamiento de registros administrativos para fines estadísticos y la incorporación del enfoque de género en ellos; continúa con un desarrollo básico sobre el mejoramiento de los registros administrativos para su uso estadístico y finaliza complementando con un apartado, a modo de glosario, que refuerza los conceptos clave en la materia.

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1. CONTEXTO La producción de estadísticas está enfocada en reflejar de manera sintética, pero lo más cercana posible, la realidad en los fenómenos estudiados. Esta es la esencia por la cual el control del sesgo en todas sus formas es la principal tarea de los productores de estadísticas. No se trata sólo de recopilar datos y producir con ellos tabulados, aspectos muy relevantes del proceso, pero constituyentes sólo de una pequeña parte de la producción estadística. Los datos deben validarse en múltiples aspectos para que puedan transformarse en información estadística que permita tomar decisiones e intervenir a través de políticas públicas. Durante los últimos 15 años ha habido a nivel internacional dos impulsos fuertes en el quehacer estadístico. Por un lado, se encuentra la intención generalizada por ampliar la producción nacional de estadísticas que funden políticas públicas en base a evidencia empírica. En esta línea, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) con la Comisión Europea, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) crearon el Consorcio de Estadísticas para el Desarrollo en el Siglo 21 (PARIS 21) destinado a promover la mayor y mejor producción de estadísticas que permitan verificar el grado de avance de las metas del milenio. Por otro lado, ha habido un impulso significativo – acompañado de nuevos enfoques metodológicos, técnicas, procedimientos y criterios de trabajo– para incrementar la producción de estadísticas en base a registros administrativos. Ciertos países con larga tradición en la explotación de estas fuentes de información han encabezado esos esfuerzos, mientras en otros países sin aquellos acervos, de forma más reciente han ido desarrollando capacidades en sus profesionales e instituciones. Entre los primeros 7

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se destacan los países nórdicos, como Suecia, Dinamarca o Noruega, donde desde hace muchos años gran parte de su producción de estadísticas sociales proviene de registros administrativos y, a su vez, han generado diversas herramientas de trabajo para apoyar la producción estadística de tales fuentes. De manera similar, Estados Unidos, a pesar de tener un sistema estadístico altamente descentralizado, ha sido capaz de generar múltiples herramientas para la explotación de los registros administrativos en la producción estadística y Francia ha desarrollado un sistema para potenciar su actividad estadística sobre estas fuentes, formando en su nueva institucionalidad estadística un comité de certificación de la producción estadística de registros administrativos, dependiente directamente de la autoridad nacional estadística. Entre los países de más reciente desarrollo de los registros administrativos con fines estadísticos, se pueden mencionar a Eslovenia, Austria, España e Italia, mientras que en Latinoamérica destacan los importantes esfuerzos de Colombia y México. De forma paralela a los dos esfuerzos mencionados, el desarrollo de los temas de género y su incorporación en la producción estadística nacional también ha tomado fuerza en los últimos años. Es sabido que mujeres y hombres no se ven afectados de la misma manera en los distintos aspectos de la vida, por lo que la incorporación del enfoque de género en las estadísticas permite visibilizar la situación de cada sexo e identificar posibles desigualdades entre ellos en los distintos fenómenos estudiados. Así, la incorporación del enfoque de género contribuye a la mejora de las estadísticas en la medida en que entrega datos más precisos, que sirvan de mejor manera a la toma de decisiones y acción a través de las políticas públicas. Para avanzar en la incorporación del enfoque de género en la producción de estadísticas basadas en registros administrativos, definiremos algunos conceptos centrales que nos permitan abordar aspectos generales sobre el procesamiento de registros administrativos para producir estadísticas con enfoque de género.

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1.1. Registros administrativos con fines estadísticos Un registro administrativo se define como una serie de datos sobre una acción sujeta a regulación o control obtenida por una entidad pública o privada como parte de su función y que es resultado de necesidades fiscales, tributarias u otras, creada con la finalidad de visibilizar la administración de los programas de gobierno o para fiscalizar el cumplimiento de obligaciones legales de la sociedad (DANE, 2010). Por consiguiente, en términos simples, un registro administrativo es un conjunto de datos que recogen las instituciones públicas o privadas sobre una acción, hecho o evento en razón de su propio control de gestión o por motivos fiscales. Por ejemplo: “personas pensionadas, por sexo”, “nacimientos ingresados en 2014”, “ingresos por personas”, “actividad industrial”, “presupuesto público”, entre otros. Éstos podrán variar de acuerdo a los objetivos y necesidades de cada institución. En la mayoría las instituciones públicas y las organizaciones privadas, existe gran cantidad de datos que surgen de los procesos administrativos; éstos registran la ocurrencia de eventos, transacciones y actividades que realizan las personas individualmente, los hogares y los establecimientos comerciales. Su cobertura, contenido y definiciones se ajustan a la necesidad del proceso administrativo y por consiguiente, a la dinámica y características de los procesos de donde surgen. A menudo el registro de los datos es regulado por normativas internas a cada institución, por lo que sus características cambian en la medida que los requisitos administrativos y normativos cambian. Por lo general, el registro es construido para dar respuesta o apoyar un proceso de la institución –no fue diseñado y elaborado para dar respuesta a una pregunta de investigación, sino que fue creado para fines de control o gestión institucional (Laitila, 9

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Wallgren y Wallgren, 2011)-. Por lo tanto, el registro no constituye en sí mismo una estadística, sino que puede ser transformado para convertirse en tal. Se consideran estadísticas de registro o registros administrativos con fines estadísticos a todos aquellos datos que se elaboran a partir de formatos administrativos desarrollados por instituciones que mantienen información para su control de gestión y desarrollo del trabajo. El uso estadístico de los registros administrativos usualmente apunta a que los archivos administrativos deben someterse a un procesamiento estadístico con el propósito de calcular estimadores, complementar los datos de encuestas o censos, o bien utilizarlos como marcos de muestreo o referencia para procesos estadísticos, por ejemplo, encuestas por muestreo. Debido a la instalación cada vez más frecuente en casi todos los campos de la actividad pública y privada de registros con soporte computacional sobre sus procesos administrativos, los registros son un ventajoso recurso para obtener estadísticas en áreas temáticas donde no existen fuentes estadísticas alternativas. Un ejemplo de esto es la posibilidad que ofrecen los registros administrativos de contar con datos sectoriales de la producción agrícola; regularidad y crecimiento de actividad económica de las empresas; estado de las relaciones laborales; distribución territorial de eventos (como los demográficos) y de transacciones, como son los subsidios de vivienda, salud y otros similares. Existe una serie de ventajas que potencian el uso de los registros administrativos con fines estadísticos: a) No hay una mayor carga para la persona o unidad informante. b) Son de bajo costo. c) Tienen cobertura casi completa de la población controlada. d) Las personas entrevistadas responden con cuidado las preguntas administrativas importantes. 10

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e) Dan buenas posibilidades de presentar informes sobre áreas pequeñas, estadísticas regionales y estudios longitudinales. Sin embargo, existen algunas limitaciones más específicas para el uso de los registros administrativos: a) No se pueden hacer preguntas que permitan complementar la información requerida. b) Dependen de las definiciones del sistema administrativo para la población, el objetivo y las variables. c) La elaboración de informes sobre datos administrativos puede ser lenta debido al largo tiempo que puede transcurrir entre el período de referencia y el momento en que los datos están disponibles para fines estadísticos. d) Los cambios en los sistemas administrativos dificultan las comparaciones. e) Las variables de menor importancia para el trabajo administrativo pueden ser de menor precisión. f) El acceso a los datos puede ser difícil por asuntos legales o éticos que requieren un cuidadoso y riguroso sistema de manejo de ellos.

1.2. Enfoque de género en la producción estadística En términos generales, el enfoque de género es una perspectiva que busca reconocer las diferencias y desigualdades entre mujeres y hombres y cómo les afectan estas diferencias en distintos ámbitos. El enfoque toma en cuenta las construcciones sociales, culturales e históricas generadas en torno al sexo de las personas. Mientras el “sexo” refiere a lo biológico (el ser hembra o macho), el género se refiere a lo sociocultural, a la construcción que 11

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se realiza sobre esas diferencias. En ese sentido, el género es una categoría analítica imprescindible para comprender las diferencias y desigualdades entre hombres y mujeres en ámbitos que usual y erróneamente se consideran neutrales al género. Incorporar el enfoque de género en la producción de estadísticas1 con registros administrativos requiere dos requisitos mínimos (si bien son los mínimos, no son los únicos): - la existencia de la variable “sexo” en los formularios y bases de datos producidas con registros, con sus respectivas categorías “hombre” y “mujer”, en todos los casos en que los datos refieran a personas2. La obligatoriedad de desagregar por sexo todas las estadísticas referidas a personas viene dada por el decreto n°305 (2009) del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción3. - la publicación de los resultados considerando a mujeres y hombres (siempre ambos sexos), para así evidenciar las diferencias entre ellos. De forma un poco menos general, incorporar el enfoque de género en los registros administrativos y en las estadísticas producidas con éstos es un proceso en el que se consideran las posibles implicancias de las construcciones asociadas al género en cada una de las fases de la producción estadística, es decir, esta consideración debe consignarse en cada fase y no debe quedar como una acción adicional que se anexe a la documentación.

1. Para mayor detalle conceptual sobre el enfoque de género y su relación con la producción estadística, véase el documento “Estadísticas de género, introducción conceptual” (INE, 2015) ubicado en: http://www.ine.cl/canales/menu/publicaciones/calendario_de_publicaciones/pdf/estadisticas_de_genero.pdf. 2. Los datos se pueden referir a personas sin que el objetivo de la operación de registro u estadística refiera a personas. Por ejemplo, en el caso de registros que tienen como objetivo conocer la producción en determinado rubro, si se consulta por personal que trabaja en él, hay referencia a personas y se debe consignar su sexo. 3. Actual ministerio de “Economía, Fomento y Turismo”. El decreto fue promulgado el año 2009 y publicado el año 2010.

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2. ASPECTOS GENERALES SOBRE EL USO ESTADÍSTICO DE REGISTROS ADMINISTRATIVOS Con la finalidad de apoyar la incorporación del enfoque de género en la producción estadística4 a partir de registros administrativos, definiremos brevemente el proceso de producción estadística, indicando en cada una de las fases los aspectos generales que permitan la incorporación del enfoque. Es importante mencionar que todos los procedimientos realizados en cada una de las fases deben ser documentados para facilitar la formulación de metodologías y los intercambios de experiencias. Describiremos el proceso de producción a través de las siguientes fases generales. Si bien éste contiene gran parte de los componentes del proceso estadístico a través de encuesta, para referirse al uso de registro administrativo se deben identificar e incorporar algunos ajustes.

4. Para mayor detalle sobre la incorporación del enfoque de género en la producción estadística, refiérase a la “Guía metodológica para incorporar el enfoque de género en las estadísticas” (INE, 2015), ubicado en: http://www.ine.cl/canales/chile_estadistico/estadisticas_sociales_culturales/genero/pdf/guia_metodologica.pdf

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Cuadro N°1 Proceso de producción desde registros administrativos a) Especificación de las necesidades Identificación de las necesidades, disponibles de los datos; incorporación el enfoque de género. b) Diseño y métodos Formulación precisa de objetivos; establecimiento de hipótesis; delimitación de variables. c) Procesamientos y análisis de los datos Procesamiento de información, tabulaciones, preparación de resultados; análisis de resultados.

c) Publicación y difusión Presentación de los resultados y de los análisis finales. Fuente: Adaptación e incorporación propia desde el modelo estándar para la descripción del proceso estadístico. UNECE/Eurostat/OECD 2013. Generic Statistical Business Process Model -GSBPM.

2.1.

Especificación de las necesidades

En esta etapa se detectan los resultados estadísticos que se necesitan para satisfacer las necesidades de información (¿qué variables son las que necesito conocer y analizar de forma agregada para dar respuesta a los requerimientos?) y la aclaración de los conceptos claves que han de usarse en el proceso de producción (qué se entenderá por cada uno de los conceptos y por cada una las variables que se relevarán/crearán). La definición de conceptos es central debido a que quizás no todos los conceptos se ajusten a los estándares estadísticos existentes. Se comprueba la

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disponibilidad de los datos y se chequea si las fuentes de datos, provenientes de registros administrativos, responden a las necesidades de información. En ese sentido, es clave preguntarse lo siguiente: - ¿sirven las fuentes para poder transformar sus registros en estadísticas? - ¿contienen las fuentes referencias temporales, identificando los tiempos de origen y modificación de los registros? - ¿tienen las fuentes una buena cobertura para las temáticas centrales que respondan al objetivo de la investigación? ¿tienen variables actualizadas que permitan ser vinculadas con otras variables para el posterior análisis? ¿existe una buena documentación de los registros existentes? Esta fase es considerada el punto de partida para la elaboración de estadísticas. Como dijimos anteriormente, si los registros administrativos en alguna fase refieren a personas, en ellos se debe poder identificar el sexo de ellas (hombre/ mujer). En otras palabras, si refiere a personas se debe consultar por su sexo. En ese sentido, la pregunta más básica para incorporar el enfoque de género en la producción de estadísticas desde registros administrativos es ¿Refieren a personas, los datos del registro, en alguna de sus dimensiones? ¿Incorporan la variable “sexo” con sus categorías “hombre/mujer”5 u otra que capte información similar6 y pueda ser mejorada en su conceptualización en la producción de estadísticas? ¿Caracteriza a toda o gran parte de la población captada en los registros?.

5. Si la variable mide sexo, las categorías deben ser acordes a la variable. Los conceptos de “masculino” y “femenino” responden a la categoría de análisis “género”, no a “sexo”. Los instrumentos de medición capturan el sexo de las personas, no su género, por lo tanto el nombre de la variable a incluir es “sexo” y sus categorías son hombre y mujer. Actualmente en Chile se reconocen legalmente dos sexos biológicos, hombre y mujer, por lo tanto así se captura en los instrumentos de medición. En éstos se captura la variable “sexo” que, como ya sabemos, refiere a lo biológico. Si bien en algunos países un tercer sexo biológico ha sido reconocido legalmente (por ejemplo Alemania lo hizo el año 2013, sumando a “hombre” y “mujer” la categoría “neutral” en los casos de las personas que nacen con un sexo indeterminado), este reconocimiento aún no acontece en nuestro país. 6. Por ejemplo la variable “género” con sus categorías “masculino/femenino” o, erróneamente, “hombre/mujer”. Si bien preguntar de esta forma en el registro no es correcto, al transformar el registro en estadísticas se debe generar la variable correspondiente: “sexo”, con sus categorías hombre/mujer, asumiendo que la variable original apuntaba a medir lo mismo.

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2.2.

Diseño y métodos

Una vez especificadas las necesidades de información, al igual que para las estadísticas desde encuestas, se desarrolla el diseño de los métodos requeridos para la ejecución del proceso de producción estadística, que comprende las tareas de investigación práctica necesarias para definir resultados, la formulación precisa de los objetivos, hipótesis, variables y metodologías. A diferencia de las estadísticas desde encuestas, para el uso de datos provenientes de registros no se requiere del diseño de métodos de recolección de datos, ni determinar qué tipo de instrumentos se utilizarán para esto. Por ende tampoco se requiere el diseño de un marco ni métodos de muestreo, pero sí se pueden integrar registros administrativos desde fuentes que lo permitan. Para ello se identifican las fuentes disponibles y se elabora un inventario compuesto por las distintas fuentes administrativas para crear el nuevo registro consolidado, el que servirá de base para fines estadísticos. A diferencia de las estadísticas basadas en encuestas, la precisión de las estadísticas a partir de registros se ve afectada por la integración de los datos. En esta fase se importan las variables de interés desde distintas fuentes y se generan las variables derivadas para responder a los objetivos de la investigación. En este punto es importante la documentación de los métodos de integración, la descripción de las variables y los metadatos de los mismos. Para la incorporación del enfoque de género necesitamos responder algunas preguntas para acotar los objetivos e hipótesis: ¿Es un aporte pertinente el incorporar el análisis de género en los objetivos? ¿Hará de éste un mejor producto estadístico? En el caso de que en los objetivos se decida realizar análisis de género, deberán considerarse otras variables complementarias, general pero no únicamente 16

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de carácter sociodemográfico, como por ejemplo: edad, pertenencia étnica, zona de residencia, nivel educativo, etc. La existencia de éstas también debe ser verificada en el registro original. Para el caso de las hipótesis, se requiere hacer mención a si existen diferencias entre los sexos en algunos de los aspectos que se requieren medir (variables). Al igual que para la producción de estadísticas por encuesta, también se desarrollará el diseño de la metodología de procesamiento y el de los resultados estadísticos que van a producirse. Para potenciar la explotación eficiente del registro administrativo, en el caso de que éste no cuente con un sistema de control y documentación, se deberá diseñar el flujo del proceso de construcción del mismo, lo que permitirá identificar claramente las metodologías de procesamientos que serán requeridas para validar y limpiar los registros originales y realizar las pruebas de consistencia correspondientes.

2.3.

Procesamiento y análisis de los datos

Las etapas de procesamiento y análisis pueden darse de forma consecutiva o paralelamente. La diferencia entre el procesamiento y el análisis de los datos es que el primero hace referencia a las transformaciones de los datos y el segundo a un tratamiento posterior de procesamientos estadísticos. Respecto al procesamiento, para el caso de los registros administrativos, éste dependerá principalmente de si éstos cuentan o no con un sistema de control y un sistema de documentación. En el caso de que los registros no cuenten con estos sistemas, la metodología de procesamiento se vuelve más compleja porque no contaríamos, por ejemplo, con mecanismos de validación de primer nivel, automatización del registro 17

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original, desconocimiento específico de las variables contenidas en el registro (codificación y nomenclatura), periodicidad de captura, armonización de las variables, etc. Para estos casos, se recomienda abordar un trabajo más detallado en función del mejoramiento global de la generación de los registros administrativos. Este tema será abordado de forma un poco más específica en el siguiente apartado de este documento. Ahora bien, en el caso que se cuente con al menos información básica sobre la generación del registro, podremos establecer algunos mecanismos de validación de las variables, depuración e incluso, en casos puntuales, recodificación. La validación y edición consiste en examinar los datos y así identificar posibles problemas, errores o discrepancias, valores atípicos, datos faltantes o errores en la codificación donde sólo en algunos casos se sugiere utilizar un proceso de imputación como una manera de edición de los datos. Cuando hay ausencia de datos o simplemente son considerados como no fiables, se realizan imputaciones, las que son aplicadas mediante una serie de reglas. Las etapas generales a considerar para la imputación de los datos son: - Identificar los errores y datos faltantes. - Seleccionar los datos que serán sometidos o no a imputación. - Imputar datos utilizando métodos predefinidos. - Incluir los datos imputados en el conjunto de datos. - Documentar el proceso de imputación.

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Una vez procesados los datos, éstos deberán ser examinados, proceso en el que, al igual que para las estadísticas por encuestas, se deberá al menos: - Comparar los resultados con otros datos relevantes, internos y externos que me permitan validar hasta qué punto los datos estadísticos cumplen con los objetivos establecidos desde el comienzo. - Comprobar la coherencia y comparabilidad de los datos con otras fuentes que respondan al mismo objetivo o el mismo registro, pero en períodos anteriores en caso de que se haya realizado un proceso previo. - Investigar casos de inconsistencia en los resultados, en el caso de que existan. - Determinar el nivel de divulgación de los datos, junto a las advertencias y recomendaciones para su uso. En este punto es importante destacar que existen implicancias éticas y legales relativas a la confidencialidad de los datos: los datos estadísticos se deben presentar anonimizados, es decir, que se impida “la identificación de las unidades de estudio que son fuente para los registros individuales del conjunto de microdatos” (DANE, 2014, p. 6). Cabe destacar que no se deben publicar variables que identifican claramente a los registros (nombre, dirección, teléfono, etc.), y a su vez se debe evitar que la población pueda ser identificada por medio de la combinación de otros atributos como edad, sexo, estado civil, región, estrato socio-económico, etc. (Segui, 2014). En la misma línea, los datos se presentan sin hacer mención a personas o instituciones específicas, debido al secreto estadístico que en Chile regula su publicación7. En la etapa de análisis es deseable, así como se mencionó en la fase de diseño, realizar un análisis de género, en el que se desarrollen los indicadores desagregados por sexo y los indicadores de género creados para responder al objetivo central del 7. En la Ley Orgánica 17.374 de creación del Instituto Nacional de Estadísticas, publicada el 10-12-1970, el artículo 30° indica que “los datos estadísticos no podrán ser publicados o difundidos con referencia expresa a las personas o entidades a quienes directa o indirectamente se refieran, si mediare prohibición del o los afectados.”

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proceso de producción estadística. Los datos desagregados por sexo se deben analizar en todas las combinaciones posibles o, en su defecto, en las variables de mayor interés, pero siempre se deben analizar. Este análisis debe realizarse hasta donde sea técnicamente pertinente, es decir, hasta donde se pueda contar con estimaciones confiables o precisas. Es importante recalcar que el uso de los datos en el análisis debe ir siempre acompañado de pruebas estadísticas que confirmen que ese dato es preciso. Al análisis de género se le suele pedir la mayor cantidad de desagregaciones posibles, pero si los datos no son confiables en términos estadísticos y no ha pasado por un proceso de anonimización, éstos no se deben publicar. En el caso de que no se haya considerado realizar un análisis de género en el momento en que se definieron los objetivos del registro, la sugerencia es elaborar unos pocos indicadores desagregados por sexo, que tengan relación con los objetivos estadísticos. Por ejemplo: si el producto estadístico está referido a “productividad”, se propone crear indicadores desagregados por sexo que muestren la relación de mujeres y hombres con actividades vinculadas a la productividad.

2.4.

Publicación y difusión

Esta etapa hace referencia a la presentación de los productos estadísticos e indicadores a las personas e instituciones usuarias. Para incorporar el enfoque de género en esta fase no basta con que la variable esté presente en la base de datos elaborada, si es que no se utiliza efectivamente al menos en la presentación de los datos y en la descripción e interpretación de ellos. Idealmente, no se trata únicamente de elaborar informes ad hoc a la temática de género, sino de incorporar estas recomendaciones en los análisis estadísticos centrales, finales y publicados. La difusión de las publicaciones es siempre un proceso complejo, pues subir los datos a la web o imprimir un documento, no asegura llegar a la población usuaria. 20

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La difusión también implica un diálogo con las personas e instituciones usuarias, que permita una preparación de la publicación que dé respuesta a sus necesidades. Para ello se sugiere realizar actividades que permitan llegar a un público lo más amplio posible. En este subproceso se verifica además que la documentación trabajada en cada una de las fases anteriores esté en condiciones de ser publicada, permitiendo al usuario entender el producto y los indicadores generados, potenciando su utilización. Cada una de las etapas anteriormente mencionadas incluye aspectos del enfoque de género, asumiendo que de esta manera se tendrá una interpretación de los datos más completa y compleja. Contribuye a la conformación de una cultura de producción estadística sensible, que secuencial y progresivamente contribuye a un diagnóstico más exacto de las realidades vividas por hombres y mujeres.

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3. MEJORAMIENTO DE LOS REGISTROS PARA FINES ESTADÍSTICOS Las orientaciones generales entregadas en esta guía hacen referencia principalmente al procesamiento estadístico de los registros administrativos y la incorporación del enfoque de género en este procesamiento. Es decir, se partió de la base ideal en la que los registros efectivamente permitían ser transformados en estadísticas. En este apartado abordaremos de manera general aspectos referidos al mejoramiento de la producción de los registros administrativos para uso estadístico, en donde caben dimensiones referidas a criterios de calidad y a aspectos orgánico - institucionales. En Chile gran parte de las instituciones públicas generan estadísticas desde sus registros administrativos. La mayoría de estos registros se apoya en soportes computacionales y muchos de éstos conforman sistemas de información de amplia utilidad administrativa para las instituciones. No obstante, por lo general no se tiene información fidedigna sobre si se ha realizado un control de la calidad de tales archivos y bancos de datos, con el propósito de potenciar su uso para fines estadísticos. Por lo general, los procesos de validación y control suelen ser parciales y de preferencia obedecen a fines de gestión o legales y no a los requerimientos técnicos de elaboración de estadísticas, siendo indispensable la aplicación de ambos criterios para obtener productos estadísticos precisos, pertinentes, coherentes, oportunos, accesibles, comparables y claros. Ahora bien, un diagnóstico riguroso permitiría potenciar el uso de registros administrativos para la generación de estadísticas más precisas, oportunas y comparables. 22

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Esta iniciativa, dependiendo de la profundidad con la que se realice, podría originar no sólo un plan de control de la calidad de los archivos, sino además un plan de mejoramiento global, a través de reingeniería de los procesos con los que se genera el registro e incluso proyectos más complejos de modernización institucional que incorporen una cultura estadística. Para generar una cultura estadística en aquellos que están directamente relacionados con la captura del dato, la capacitación es una herramienta básica destinada a desarrollar el conocimiento a través de la adquisición de materiales técnicos requeridos para el desarrollo eficiente del proceso. Esta capacitación deberá estar orientada a que los actores interioricen la importancia de su función, no sólo con fines de gestión, sino como responsables de los insumos necesarios para la elaboración de las estadísticas dentro del proceso, adquiriendo las habilidades y conocimientos técnicos necesarios para mantener de manera continua una precisión óptima del dato primario, posibilitando la estandarización de procedimientos para la generación de estadísticas. Es indispensable que la capacitación sea una actividad auto generada y basada en la experiencia de los actores institucionales, por lo que es necesario instalarla como una actividad de mejoramiento continuo y sustentado en documentos técnicos. Adicionalmente, es importante recalcar que más allá de los conocimientos y habilidades técnicas a desarrollar con el proceso de capacitación, es de particular interés que el personal que participa en el procesamiento informático (validación y organización) se comprometa a adquirir un conocimiento de todo el proceso productivo, entendiendo el impacto que tiene su labor en el resultado final. A continuación se plantean algunos puntos generales que deberán ser considerados para mejorar los registros administrativos y permitir su uso con fines estadísticos en los que se incorpore, a su vez, el enfoque de género: 23

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- Conformar estructuras organizativas y técnicas dentro la institución que faciliten la captura y organización de los registros administrativos que posibiliten su uso con fines estadísticos. - Promover la utilización de criterios de control de calidad para el registro de los datos en los procesos administrativos e impulsar la elaboración de modelos consensuados de validación y armonización, que integren las necesidades de la gestión administrativa, así como las necesarias para el uso estadístico de los datos de los registros administrativos. - Impulsar el uso de clasificaciones armonizadas para las variables geográficas y económicas contenidas en los registros administrativos con el propósito de avanzar en la integración de un sistema armonizado para la producción de las estadísticas provenientes de registros. La armonización implica tanto el uso de clasificadores internacionales (o su adaptación local, si es que cabe) como la utilización de criterios similares de construcción de variables en los sistemas de información de cada institución y, por extensión, de cada una de las instituciones que funcionan en el marco del Estado. - Garantizar la incorporación del enfoque de género al menos en el requisito más básico de desagregar por sexo los datos que refieran a personas. - Dotar de recursos financieros y humanos calificados, tanto a los departamentos diseñadores y productores de estadísticas, como a las unidades de las líneas operativas encargadas de su captura y verificación. - Contar con al menos un procedimiento básico de documentación que entregue información sobre los posibles problemas de comparabilidad, dando un detalle de cómo es generado el registro, indicadores asociados, periodicidad, 24

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cobertura, mecanismos de captura del dato, actualización y descripción de cada variable considerada en el sistema de registro, tipo de almacenamiento y respaldo. Éste debe señalar las referencias temporales, identificando los tiempos de origen y modificación de los registros. Cumplir con algunos de los requisitos mínimos mencionados nos permitirá responder a las necesidades de generar datos estadísticos más precisos y confiables que sirvan de insumo para la elaboración y evaluación de las políticas públicas, donde el monitoreo permanente de la producción estadística generada a través de registros administrativos constituye un hito ineludible de nuestros tiempos.

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4. GLOSARIO Y CONCEPTOS CLAVE • Anonimización de microdatos: “proceso que impide la identificación de las unidades de estudio que son fuente para los registros individuales del conjunto de microdatos” (DANE, 2014, p.6). • Datos estadísticos: se refiere a los datos de una encuesta o fuente administrativa utilizada para producir las estadísticas8. • Enfoque de género: perspectiva que busca reconocer las diferencias y desigualdades entre hombres y mujeres y cómo estas diferencias les afectan en distintos ámbitos. • Género: la construcción social, cultural e histórica de las diferencias sexuales. Es una categoría analítica imprescindible para comprender la desigualdad en ámbitos que usualmente se consideran neutrales a las diferencias basadas en el sexo. • Indicador de género: insumo final en la producción estadística con enfoque de género que permite conocer cómo se ven afectadas las personas, según su sexo, en distintas áreas. Son herramientas que sirven para medir los cambios producidos en las relaciones de género. Los indicadores de género son instrumentos de medición de hechos o fenómenos con un enfoque de género que proveen de información sobre las experiencias y posiciones sociales en relación con un estándar social o un grupo de referencia.

8. Traducción propia desde http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=2543

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• Indicador desagregado por sexo: dato que permite conocer de manera precisa las situaciones existentes en cada uno de los sexos en lo que el indicador mide. El indicador desagregado por sexo siempre debe presentar a hombres y mujeres. • Metadatos: Los metadatos son datos (información) que define y describe otros datos9. Para el estándar ISO, al igual que para la OECD, el metadato es definido como un dato que describe otros datos y procesos. Estos datos se vuelven metadatos en circunstancias y para propósitos particulares, por lo que los datos no son siempre metadatos. El conjunto de circunstancias y propósitos (o perspectivas) para el que algunos datos son usados como metadatos, es el llamado contexto. Por ejemplo, la cantidad de validadores (datos) utilizados en la producción de las cifras del empleo. En este caso, estamos utilizando datos para describir la operación, es decir, metadatos que ayudan a describir las cifras. • Productos estadísticos: son, generalmente, productos de difusión de información que son publicados o son puestos a disposición para uso público, que describen, estiman, predicen o analizan las características de los grupos, habitualmente sin identificar a personas, organizaciones u observaciones de datos individuales que componen a estos grupos10. Los productos estadísticos incluyen tabulados de propósitos generales, análisis, proyecciones, predicciones u otros reportes estadísticos. • Proceso estadístico: conjunto de actividades relacionadas o que interactúan, las cuales transforman elementos de entrada en resultados. Éste hace

9. Traducción propia desde http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=5136 10. Traducción propia desde http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=7343

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referencia a las actividades desarrolladas y fases de la investigación científica que transforman los datos en productos estadísticos que satisfagan las necesidades de información. • Registro administrativo: serie de datos sobre una acción sujeta a regulación o control obtenida por una entidad pública o privada como parte de su función y que es resultado de necesidades fiscales, tributarias u otras, creada con la finalidad de visibilizar la administración de los programas de gobierno o para fiscalizar el cumplimiento de obligaciones legales de la sociedad (DANE, 2010). • Sexo: características biológicas que distinguen al macho de la hembra. Refiere a lo biológico.

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5. BIBLIOGRAFIA • Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (2013). Generic Statistical Business Process Model. Disponible en: http://www1.unece.org/ stat/platform/display/GSBPM/GSBPM+v5.0 • Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. • (2014). Lineamientos para la Anonimización de microdatos. Dirección de Regulación, Planeación, Estandarización y Normalización (DIRPEN). Bogotá, Colombia. Disponible en: http://www.dane.gov.co/files/sen/lineamientos/ DSO-020-LIN-08.pdf • (2010). Metodología para el fortalecimiento de registros administrativos. Bogotá, Colombia. Disponible en: https://unstats.un.org/unsd/dnss/docsnqaf/Methodology%20for%20the%20strengthening%20of%20records.pdf • Eurostat: • (2014). ESS Handbook for Quality Reports. Disponible en: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/64157/4373903/01-ESS-Handbook-for-Quality-Reports-2014.pdf/d6152567-a007-4949-a169251e0ac7c655 • (2003). Quality Assessment of Administrative Data for Statistical Purposes. Disponible en: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/64157/4374310/36-QUALITY-ASSESSMENT-ADMINISTRATIVE-DATA-STATISTICAL-PURPOSES_2003.pdf/37373e67-d69c-4215-b727-5b036393b80f

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• Instituto Nacional de Estadísticas, INE. (2015). Guía Metodológica para incorporar el Enfoque de Género en las Estadísticas. Santiago, Chile. Disponible en: http://www.ine.cl/canales/chile_estadistico/estadisticas_sociales_culturales/ genero/pdf/guia_metodologica.pdf • Instituto Nacional de Estadísticas y Geografía, INEGI (2012). Proceso estándar para el aprovechamiento de registros administrativos. México. Disponible en: http://www.snieg.mx/contenidos/espanol/normatividad/doctos_genbasica/ proc_estandar_registros.pdf • Iwig, W., Berning, M., Marck, B. y Prell, M. (2013). Data Quality Assessment Tool for Administrative Data. Estados Unidos. Disponible en: http://www.bls. gov/osmr/datatool.pdf • Laitila, T., Wallgren, A. y Wallgren, B. (2011). Quality Assessment of Administrative Data. Suecia: Statistics Sweden’s website www.scb.se. Disponible

en:

http://www.scb.se/statistik/_publikationer/OV9999_2011A01_BR_

X103BR1102.pdf • Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción (17 de Febrero de 2010). Ordena la incorporación de la variable sexo en la producción de estadísticas y generación de registros administrativos. Diario Oficial de la República de Chile, pág. 3. • Segui, F. (2014). Guía práctica para la protección de datos estadísticos. Anonimización de microdatos. Estados Unidos. Charleston, SC. • Wallgren, A. y Wallgren, B. (2007). Estadísticas basadas en registros: aprovechamiento estadístico de datos administrativos. México. INEGI.

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