Hacia la construcción de indicadores de cohesión social en América Latina.  Documento de Trabajo   

Andrés Palma Irarrázaval        

Este documento corresponde al informe preliminar presentado a la unidad de estadísticas Sociales  1  de la  División de División de Estadística y Proyecciones Económicas de la CEPAL.   

Índice de Contenidos

1. Introducción.

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2. Los componentes de la cohesión social y la necesidad de indicadores.

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3. La selección de los indicadores adecuados para medir la cohesión social. La necesidad de una lista corta.

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4. ¿Es posible construir una lista corta de indicadores de cohesión social bajo el concepto cepaliano?

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5. Una propuesta preliminar de indicadores para un seguimiento operativo de la cohesión social. 6. Conclusiones

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Notas

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Anexo

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Hacia la construcción de indicadores de cohesión social en América Latina.

1. Introducción.

Llegar a construir indicadores de cohesión social no es fácil. Por lo pronto nunca un indicador es reflejo fiel de lo que quiere indicarse. Ello pasa con prácticamente todos los instrumentos elaborados para orientar acciones. En materia de políticas públicas esto es aún más delicado, ya que los indicadores se elaboran para evaluar resultados y para mejorar la toma de decisiones en materias que afectan a las personas desde múltiples perspectivas. Las complejidades crecen cuando el asunto que se quiere medir por medio del indicador no tiene una definición única o no tiene una comprensión única. Este es el caso de la cohesión social. Si se desea construir indicadores o un indicador de cohesión social, el primer tema a resolver es qué se entenderá por cohesión social. Al respecto hay estudios de gran alcance y CEPAL ha resuelto adoptar una definición que de suyo es compleja ya que no limita el concepto sino lo dinamiza al relacionarlo no solo con diferentes dimensiones sino también con la dialéctica que de ese concepto contiene y genera: “la dialéctica entre los mecanismos de inclusión/ exclusión y las respuestas ciudadanas (sentido de pertenencia) frente al modo en que operan dichos mecanismos” i . En palabras de Martin Hoppenhayn, “Se piensa en dialéctica porque están los mecanismos y procedimientos y también están los sujetos. Si hay sentido de pertenencia hay que tender un puente entre mecanismos de inclusión exclusión y como se siente la gente frente a ellos. Esto introduce una complejidad para la medición, pero avanza en la línea de articular mecanismos y respuesta de actores.” ii Esto sería suficiente argumento para dejar de lado la idea de un único indicador y proponer más buen una reflexión que abarque diferentes dimensiones, pero esas diferentes dimensiones deben ser, de alguna manera, medidas o transformadas en indicadores y valoradas en su proporción de relevancia para poder llegar a tener una capacidad operativa. Esto dimensiona la dificultad del objetivo que se desea alcanzar. El trabajo desarrollado por CEPAL para definir un sistema de indicadores de cohesión social iii ha permitido transformar la tarea de construir indicadores de cohesión social en la construcción de un conjunto de indicadores de las distintas dimensiones de la cohesión social. Esto debe entenderse como la primera etapa de un proceso.

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Esta primera etapa ha permitido llegar a establecer tres componentes y dieciséis dimensiones de la cohesión social, y en esas dimensiones se ha determinado indicadores para su seguimiento o evaluación. Esos indicadores son la base de trabajo de esta propuesta. Al hacerse esta categorización en componentes e indicadores se ha buscado mejores indicadores para cada una de las dimensiones, pero esos indicadores no llegan a ser homogéneos, ya que los hay de diferentes tipos: Para medir hechos y percepciones de hechos los hay objetivos y subjetivos; en su carácter intrínseco y forma de recolección los hay cuantitativos y cualitativos; en su definición operativa pueden ser de resultados, intermedios o de acceso; la unidad de análisis puede ser la persona o su hogar o núcleo familiar; los hay dinámicos y estáticos, de stock y de flujo; simples y compuestos; relativos y absolutos. Visto así e3l conjunto de indicadores resulta un avance importante, pero se hace patente la necesidad de una segunda etapa en que se pueda reunir la información de una manera más operacionalizable. Esto lleva a una segunda complejidad del proceso para establecer indicadores de cohesión social en América Latina: Las fuentes de información tienen diferentes niveles de confiabilidad, y la información estadística tiene diferentes grados de amplitud, periodicidad y agregación. “La propuesta de CEPAL constituye un marco de referencia y un esfuerzo por materializar los conceptos, pero aún cuando ello sea resuelto, las informaciones no son producidas sistemática y armónicamente en cada uno de los países, por lo que es muy difícil establecer un panorama regional.” iv En este contexto, construir un indicador establecer un conjunto de indicadores que nos permitan evaluar la cohesión social y las políticas públicas es altamente complejo y difícil de implementar.

2. Los componentes de la cohesión social y la necesidad de indicadores.

Al asumir una definición de cohesión social, que es la definición de CEPAL, hay un problema en configurar esa definición. Por lo pronto se trabaja con tres componentes constitutivos de la cohesión social. El primero corresponde a la idea de pertenencia social, como esto se refiere a un sentimiento, su medición solo puede realizarse por vía indirecta o mediante la medición o estimación de percepciones. El segundo componente se asocia a la solidaridad y adhesión a normas e instituciones que permiten la reproducción social. Estamos refiriéndonos a mecanismos institucionales de las sociedades para recoger la expresión de la adhesión voluntaria y la materialización del sentimiento de solidaridad. En este caso la forma de evaluación estará asociada a la permanencia de dichos mecanismos y a la legitimidad de los mismos en el conjunto de la sociedad. El 4   

tercer componente corresponde las capacidades sociales de desarrollar mecanismos de inclusión y de generar condiciones de equidad en su seno. En este caso la forma de evaluar es mediante el análisis de brechas como elementos objetivos de valoración. En la definición de CEPAL hablamos de los componentes “sentido de pertenencia”, “mecanismos institucionales de inclusión-exclusión” y “distancia”. En la concepción de CEPAL, “el componente sentido de pertenencia incluye todas aquellas expresiones psicosociales y culturales que dan cuenta de los grados de vinculación e identificación ciudadana con respecto tanto a la sociedad mayor como a los grupos que la integran, elementos que constituyen el adhesivo básico que permite a la sociedad permanecer junta y que, al mismo tiempo, inciden en las reacciones de los actores frente a las modalidades específicas en que actúan los diferentes mecanismos de inclusión-exclusión. Las dimensiones del componente de sentido de pertenencia son el multiculturalismo y la no discriminación, el capital social (redes sociales informales, confianza, participación), los valores prosociales y la solidaridad, las expectativas de futuro y de movilidad social y el sentido de integración y afiliación social.” v Por su parte “al componente mecanismos institucionales de inclusión-exclusión corresponden las acciones ejecutadas por los distintos actores institucionales y que pueden repercutir en la estructura de oportunidades, en la acumulación de ventajas y desventajas y en los procesos y resultados de inclusión-exclusión. En este ámbito se otorga prioridad a las iniciativas explícitamente orientadas a promover la inclusión y cohesión sociales, aunque también se consideran aquellos procesos no intencionados que puedan generar resultados específicos de inclusión-exclusión. Las dimensiones del componente de mecanismos institucionales son el funcionamiento del sistema democrático y del Estado de derecho (lucha contra la corrupción, equidad en la administración de justicia, políticas de seguridad humana), las políticas públicas y la operación del mercado.” vi En tanto que el componente de distancia “comprende los resultados o expresiones visibles de la operación de los mecanismos de exclusión-inclusión y se refiere a las condiciones materiales en que viven los grupos y comunidades excluidos de la participación en actividades sociales esenciales para la vida, del ejercicio de sus derechos básicos y del acceso a los recursos y oportunidades necesarios para el desarrollo de sus potencialidades. Estas situaciones se manifiestan como brechas objetivas de bienestar (CEPAL/SEGIB, 2007), en comparación con las condiciones de vida de otros grupos sociales o considerando umbrales normativos de acceso a recursos o de garantía de derechos. Entre sus dimensiones se encuentran el empleo, los ingresos y la pobreza, la protección social, la educación, el acceso a las nuevas tecnologías, la salud, el consumo y la disponibilidad de servicios básicos.” vii 5   

El análisis de los tres componentes nos lleva a reconocer que inclusión y equidad son los conceptos tradicionales que estudia CEPAL: El acceso a servicios básicos como precondición de la participación democrática. En esta línea de trabajo se encuentran los indicadores tradicionales de pobreza, desigualdad, coberturas, acceso, etc. El segundo concepto se relaciona con la institucionalidad democrática, su existencia y su permanencia en el sentido más profundo de la misma democracia, es decir en el disponer de un marco de regulaciones aceptado por todos y que permite el ejercicio de los derechos básicos políticos, y deseablemente los económicos y los sociales y culturales. Los indicadores institucionales son los datos de realidad sobre el funcionamiento de las instituciones, pero también la confianza que la sociedad tiene en ellas y en sus actores más importantes. El concepto de pertenencia o de percepción del reconocimiento de la propia identidad como parte de la identidad colectiva o social, se asocia a “el ser visible y el ser visibles” y tener plenos derechos, incluidos los derechos colectivos. Para establecer los indicadores de pertenencia también se debe recurrir a indicadores de percepciones sobre la condición propia y del colectivo, pero a la vez se puede considerar el ejercicio de los derechos como parámetros de referencia. Pero estos componentes no dan cuenta necesariamente del propio concepto, y de ahí la dificultad de su medición y comprensión. Porque la cohesión social es, al mismo tiempo, un medio y un fin. Es un fin en la medida que sabemos que las sociedades con mayor cohesión son más estables, más equitativas en la distribución de sus oportunidades, y más libres para sus integrantes; pero al mismo tiempo es un medio porque en la medida que haya más cohesión hay mayor disposición a alcanzar pactos o acuerdos y posibilitar así avanzar en la consecución de la propia cohesión social como fin. Hay un virtuosismo en la cohesión comprendida desde esta perspectiva, que recoge el concepto dialéctico mismo. Así como se considera que hay una dialéctica virtuosa que construye cohesión, se debe aceptar que ella también puede ser viciosa si genera exclusión. La idea de generar indicadores de cohesión social es posibilitar que las políticas públicas y alas y acciones de los agentes sociales puedan ser evaluadas desde el punto de vista de su contribución a la cohesión para, de esta manera, contribuir o asegurar que las prácticas y las políticas sean virtuosas. La propia propuesta de evaluar es dialéctica porque involucra mecanismos y procedimientos y también a los sujetos o actores que las llevan adelante, haciendo que las distintas dimensiones interactúen. Así, si se pretende evaluar el sentido de pertenencia, al mismo tiempo hay que evaluar los mecanismos de inclusión-exclusión y el cómo se siente la gente frente a ellos, de la misma forma que a los actores e instituciones que deben garantizar el desarrollo de ese sentido. Esto introduce una complejidad para la medición, pero avanza en la línea de articular mecanismos y respuesta de actores.

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Estamos intentando entender el concepto desde el punto de vista de las políticas públicas, y desde esa perspectiva el concepto responde a cómo se consigue incluir desde las políticas públicas. Al estar el enfoque en la perspectiva de la cohesión social como una herramienta de política pública, estamos realizando una aproximación normativa, que es producto de una convención social e histórica o de un acuerdo al respecto. Los marcos conceptuales, que construimos para estos efectos, intentan mover la frontera de los conocimientos y de las capacidades de acción; pero ello es difícil de conseguir si lo que se está proponiendo no es posible de ser testeado, y en muchos casos ello no se consigue o no es posible porque no hay datos suficientes o confiables. En esta situación la reflexión no ha podido resolver si los indicadores que se han escogido o seleccionado sirven para reflejar los conceptos básicos con los que queremos reflejar la cohesión social. Como el objetivo final es posibilitar un proceso de monitoreo y evaluación de la cohesión social y de su evolución en América Latina, lo que se busca es una convergencia en un núcleo mínimo de indicadores que permita avanzar hacia el objetivo. Sabemos que en América Latina, por la existencia de desigualdades, exclusiones, incertidumbres, desempleo, heterogeneidad estructural y segmentación social; por la mala distribución del gasto social y porque la estructura tributaria no es distributiva; porque existe la brecha digital y falta de confianza en las instituciones democráticas entre otros indicadores primarios, la cohesión social es un objetivo distante de alcanzar. Por ello es tan importante establecer un consenso respecto de los componentes de la cohesión social, así como antes se estableció el concepto de crecimiento económico y se relacionó con un indicador, o el concepto de desarrollo humano y se estableció una cierta forma de evaluarlo. También se debe considerar el dimensionamiento de los Objetivos del Milenio, que en realidad se materializan en un conjunto de indicadores que, en este caso, son variables de país en país aún cuando tengan el mismo contenido. Es válido preguntarse si hay algún componente que esté excluido en este proceso de dimensionamiento o materialización del concepto de cohesión social en América Latina. Si hay algo afuera que se llama cohesión, entonces hay que medir eso que está allí, hay que establecer un factorial confirmatorio y en ese caso la pregunta es si ¿son suficientes estos tres componentes para explicar la cohesión social, para dimensionarla en cada sociedad, y para evaluar las políticas públicas en esta perspectiva? La respuesta es positiva en la perspectiva que son lo suficientemente amplios e inclusivos de diferentes dimensiones, que pasan a ser lo relevante a la hora de evaluar los alcances o las capacidades de la propuesta. Afirmamos que se está en la obligación de revisar la capacidad de estos tres componentes de incluir todas las dimensiones de la cohesión social, como un paso previo a la elaboración de un sistema de indicadores. Esto ya lo realizó la CEPAL en su publicación ya citada. 7   

Logrado explicar el concepto y establecidos sus componentes principales sobre los que se trabajará para efectos de la evaluación de su evolución y caracterización, es válido limitar las expectativas y correcto manejar el concepto de cohesión social como un marco de referencia y un elemento de movilización política. En cohesión social estamos intentando reunir una serie de conceptos que estamos midiendo desde hace tiempo, pero ahora queremos darle una consistencia al agruparlos como parte de un proceso que sea útil para la definición de las políticas públicas. Este pasa a ser el objetivo central de la búsqueda. No es construir indicadores por un mero objeto académico, sino para poder evaluar las políticas públicas, su evolución y sus perspectivas desde el punto de vista de la construcción de sociedades que entreguen mayores e iguales oportunidades a sus integrantes, que sean más estables y que posibiliten una mejor condición de vida a todos sus miembros y, si fuera posible medirlo, les hagan más felices. Todo el sentido de la búsqueda de la construcción de indicadores para seguir la cohesión social se reduce a posibilitar la evaluación de las políticas públicas y la acción de los actores públicos relevantes. Si consideramos que la construcción de la cohesión social es un bien, y que hay políticas y acciones que contribuyen a la cohesión social y que hay políticas y actores que no contribuyen a la cohesión social, la idea de construir indicadores es para poder intentar diferenciar objetivamente las unas de las otras. Esto es de importancia porque, como ya se ha estudiado viii , es posible que una política cumpla el objetivo primario para el que fue diseñada y sin embargo reste en la perspectiva de la cohesión social. Un indicador de cohesión social es, en definitiva, una necesidad política y un requisito para la evaluación adecuada de las políticas públicas.

3. La selección de los indicadores adecuados para medir la cohesión social. La necesidad de una lista corta.

Si se quiere establecer un indicador o un conjunto de indicadores que dé cuenta de los componentes de la cohesión social y que sea operativo para la definición de políticas y para la evaluación de las mismas, entonces dicho conjunto de indicadores no debe ser demasiado extenso ni debe permitir dobles interpretaciones sobre lo que indican. El trabajo desarrollado por CEPAL ya referido nos presenta un conjunto de 59 indicadores que dan cuenta de los tres componentes de la cohesión social. Ello no es operativo. Por lo pronto porque muchos de los indicadores no están disponibles para todas las realidades que se desea evaluar y solo lo están para un conjunto de países; pero principalmente porque con un conjunto tan vasto de indicadores las interpretaciones sobre sus resultados serán siempre muchas veces ambiguas, ya que es poco probable que los indicadores se muevan siempre en una misma 8   

dirección y es menos probable que se coincida en otorgar el mismo peso por parte de distintos actores y evaluadores a cada uno de los diferentes indicadores. Una estimación aproximada de la cobertura, extensión en el tiempo, y calidad de la información de los 59 indicadores establecidos en la “lista larga” de CEPAL nos lleva a concluir la inviabilidad de su aplicación para elaborar con todos ellos una propuesta ya que la variabilidad de los mismos es muy elevada. La sola observación de lo anterior nos obliga a buscar un conjunto más reducido de indicadores para poder dimensionar cada uno de los componentes de la cohesión social con los que hemos aceptado trabajar. Ello nos lleva a examinar las dimensiones que la propia CEPAL ha establecido para cada uno de los componentes. CEPAL ha definido que las dimensiones del componente distancia son: Pobreza e ingresos; Empleo; Acceso a la protección social; Consumo de bienes y acceso a servicios básicos; Acceso a la educación; Acceso a la salud; y Acceso a nuevas tecnologías. Por su parte en el componente Mecanismos institucionales de inclusión-exclusión ha considerado: Sistema democrático; Estado de derecho, en el que define a su vez i) Lucha anti-corrupción y ii) Justicia y seguridad humana; Políticas públicas; y Operación del mercado. Por último, en el componente Sentido de pertenencia incluye las dimensiones de Multiculturalismo y no discriminación; Capital social y participación; Valores prosociales y solidaridad; Expectativas de futuro y de movilidad social; y Sentido de integración y afiliación social. Son en total siete dimensiones para el componente de distancia, cinco para el componente institucional, y cinco para el componente de pertenencia, lo que suma diecisiete dimensiones. Desde la perspectiva de los indicadores, tenemos dificultades para poblar el sistema de indicadores, ya que no hay coherencia entre los indicadores o estadísticas nacionales de cada país. Es esta una limitación muy importante para construir indicadores regionales. Además son casi inexistentes los indicadores longitudinales (encuestas de panel). Esto es de gran importancia para llegar a definir con eficacia una lista corta de indicadores. Una primera opción para reducir el número de indicadores es examinar la calidad de los mismos. Entenderemos por indicador de calidad aquel que está disponible para un mayor número de países, en un rango temporal extendido y cuya confiabilidad es elevada. Ello nos lleva a analizar los indicadores, primero por cada uno de estos elementos y luego en su conjunto. En el anexo 1 se incluye el cuadro base de la estimación de cada variable. 9   

Cuadro 1 Rango de países < 10 11 a 17 18 19 a 25 26 a 30 31 a 35 > 35

Número de indicadores 2 5 31 4 3 10 4

Elaboración propia a partir de la información disponible en “Un sistema de indicadores para el seguimiento de la cohesión social en América Latina”. CEPAL. 2007

Si consideramos la variable “países para los que la información está disponible” encontramos que la información base de los indicadores está disponible en general para 18 países, tal como se observa en el cuadro número 1. Por su parte, si se consideran la confiabilidad de la información que el indicador entrega y la disponibilidad en el tiempo de esa información, tal como se muestra en los cuadros números 2 y 3, la variabilidad es también importante. Cuadro 2 Tipo Información Muy Confiable Confiable Menos Confiable

Cuadro 3 Número 31 15 13

Tiempo medido Largo Mediano Corto

Número 29 11 19

Elaboración propia a partir de la información disponible en “Un sistema de indicadores para el seguimiento de la cohesión social en América Latina”. CEPAL. 2007

Al considerar el conjunto de las información en cada indicador de los 59 propuestos, es decir, la combinación entre rango de países, confiabilidad de la información y cantidad de observaciones, se puede llegar a estimar la calidad de los indicadores para medir la cohesión social en América Latina. Se considera que la calidad es muy alta si la información base es muy confiable, si el período para el que está disponible la información es prolongado y si la información está disponible para al menos 20 países de la región. Si se dan dos de estos elementos y el tercero se sitúa en el rango de información inmediatamente inferior, por ejemplo que la información esté disponible solo para 18 países pero en un largo período de tiempo y con características de alta confiabilidad, entonces se ha considerado que la calidad del indicador es alta. Bajo criterios similares de información se han definido las categorías media y baja. La distribución se presenta en el cuadro 4. Al considerar solo los indicadores que se sitúan en el rango de calidad muy alta y alta tenemos la posibilidad de trabajar con 28 indicadores en lugar de los 59 originales.

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Cuadro 4 Calidad Muy Alta Alta Media Baja

Número 12 16 7 24

Elaboración propia a partir de la información disponible en “Un sistema de indicadores para el seguimiento de la cohesión social en América Latina”. CEPAL. 2007

Sin embargo, la distribución por componentes de estos 28 indicadores es muy desigual. Diecinueve de ellos corresponden al componente distancia, seis al componente instituciones, y los restantes tres al componente pertenencia. Por su parte, dentro de las dimensiones la distribución también es desigual. Las dimensiones protección social (distancias), estado de derecho y mercado (instituciones), y expectativas de futuro (pertenencia) no cuentan con ningún indicador en estas categorías definidas; en tanto que democracia (instituciones), y multiculturalismo y no discriminación, capital social y participación e integración y afiliación social (pertenencia) cuentan con un indicador cada una en las categorías definidas como de alta calidad. El ordenamiento que se realiza nos muestra las dificultades para poder construir una “lista corta” de indicadores para el seguimiento de la cohesión social en América Latina. En términos de definición de los indicadores el tema ha sido muy pragmático: el máximo número de indicadores relevantes para el desarrollo de las personas que pueda ser comparable en mayor número de países y restringido a las fuentes de información validadas. Pero como los indicadores deben ser útiles para la toma de decisiones en los países y en las comunidades, entonces lo relevante es lo que se pueda construir en cada uno de los países. Hasta ahora lo que se ha presentado es en la perspectiva de la factibilidad de contar con indicadores que permitan hacer seguimiento y evaluación de políticas. Pero perfectamente se puede construir la lista corta con otros criterios. Si lo que se busca es profundizar la reflexión para refinar los marcos conceptuales con el objeto de producir información estadística, especialmente en áreas no económicas, para posibilitar una cultura de medición de la cohesión social, e instalar la cohesión social como un tema principal en la agenda de las políticas públicas el América Latina, entonces la disponibilidad de información histórica no será lo relevante, sino la capacidad de producir buena información en el futuro. En este caso estamos demandando una selección de indicadores con un criterio dinámico. En esta perspectiva el criterio de selección debiera ser más amplio y menos pragmático y, en lugar de seleccionar indicadores que permitan evaluar la 11   

cohesión desde la perspectiva de su evolución a la luz de las políticas públicas en acción, la selección de indicadores se centrará en la política pública de generación de información estadística, centrándose en la información que parezca relevante para la construcción de indicadores de seguimiento de la cohesión social y en la tarea de las agencias encargadas de producir esa información. Al trabajar con tres componentes y con catorce dimensiones de la cohesión social, lo que se desea es que las agencias encargadas de producir información puedan generarla en estas mismas catorce dimensiones para poder establecer los elementos básicos del seguimiento de la cohesión. Trabajando de esta forma el objetivo de la selección de indicadores no es su disponibilidad sino su consistencia teórica con el concepto de cohesión. Los indicadores deberán dar cuenta de la dimensión que se busca reflejar y en su conjunto de los componentes y de la cohesión. En cualquier caso para cada una de las dimensiones de cada componente sería necesario contar con al menos un indicador que dé cuenta de esa dimensión de la mejor forma posible. La propuesta presentada por Pablo Villatoro ix considera como indicadores de distancia el porcentaje de población bajo la línea de pobreza; la razón entre quintiles de ingreso; la tasa de desempleo abierto; los ocupados en sectores de baja productividad; la relación de salarios entre los sexos; el porcentaje de conclusión de la educación secundaria; la población analfabeta de 15 años y más; la tasa de mortalidad infantil; y la esperanza de vida. Son nueve indicadores para dar cuenta de siete dimensiones del primer componente, ninguno de ellos relacionado con la brecha digital. La misma propuesta, para indicadores institucionales ha seleccionado el gasto público social como porcentaje del PIB; el porcentaje que representa la carga tributaria con respecto al PIB; la composición de la carga tributaria; los ocupados preocupados por perder el empleo; el índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional; y la tasa de victimización. Seis indicadores en relación a cuatro o cinco dimensiones, según se considere una o dos dimensiones las propuestas respecto al Estadio de Derecho. Por su parte, para el componente pertenencia, la propuesta considera cuatro indicadores referidos a cuatro dimensiones: porcentaje de población que adscribe a una etnia; confianza en las instituciones del estado y los partidos políticos; porcentaje de votos válidos en las elecciones parlamentarias; y porcentaje de personas con expectativas de movilidad intergeneracional ascendente. En total son diecinueve indicadores para un total de dieciséis dimensiones. En principio pareciera que se está frente a una propuesta coherente con la perspectiva de recoger indicadores de todas las dimensiones, sin embargo al examinar el detalle nos encontramos con que se consideran dos indicadores para la dimensión pobreza e ingresos; tres para la dimensión empleo; ninguno para la 12   

dimensión protección social; dos para cada una de las dimensiones educación y salud; y ninguno para consumo y servicios, dimensiones todas del componente distancia. Algo similar, en cuanto a desequilibrios, ocurre en el componente instituciones, dado que no se considera ningún indicador para la dimensión democracia; y dos para estado de derecho; tres para políticas públicas; y uno para mercado. Los cuatro indicadores del componente pertenencia se agrupan en uno para la dimensión multiculturalismo y no discriminación; dos para capital social y participación; y uno para expectativas de futuro. Ninguno se refiere a la dimensión integración y afiliación social. Un cruce de los indicadores seleccionados por Villatoro con los criterios de calidad definidos con anterioridad nos revela que cuatro de ellos fueron calificados como de calidad Muy Alta, uno de educación, dos de salud y uno de políticas públicas; siete de ellos calificaron como de calidad Alta, en pobreza e ingresos, empleo y políticas públicas con dos indicadores cada una de estas dimensiones; y capital social y participación con un indicador. Los restantes ocho indicadores fueron calificados como de calidad media dos de ellos (referidos a estado de derecho y a empleo; y de baja calidad los restantes seis. El sentido de realizar estos “cruces” entre categorizaciones es representar las dificultades que reviste el proceso de selección de indicadores para el seguimiento de la cohesión social en América Latina, la que proviene de elementos conceptuales, pero principalmente de las limitaciones provenientes de la información disponible.

4. ¿Es posible construir una lista corta de indicadores de cohesión social bajo el concepto cepaliano?

La construcción de la lista corta tiene que ver con avanzar en una mejor instalación política del tema de cohesión, con cómo llegar a las instituciones nacionales con peticiones posibles de ser consideradas ya que uno de los objetivos de la lista corta es que no surja una carga adicional en la generación de información, sin descuidar que para la instalación política del tema es necesario dar indicaciones para que se mejoren las mediciones en áreas que se consideren significativas. Luego de la discusión en la “Reunión Interagencial: Hacia un Núcleo de Indicadores de Cohesión Social”, realizada en CEPAL para avanzar en la elaboración de un conjunto de indicadores operativos para el seguimiento de la cohesión social en América Latina se concluyó que no debe ocurrir que en la lista corta se vacíe de indicadores alguna de las dimensiones y que cómo discriminamos dentro de cada dimensión es algo importante y no debe ser solo estadístico, sino debe ser basado en su conformación; y debemos elegir los 13   

indicadores más discriminantes, los que son más fáciles de transmitir. Se debe intentar que en cada dimensión se presente algún indicador, pero no siempre hay la posibilidad. De la misma forma se concluyó que un criterio muy importante es que el conjunto de indicadores en cada componente debiera dar que relacionados entre ellos reflejaran una característica de la sociedad que consista en un problema que se detecta por la mirada conjunta, y no por el indicador solo. Así se podrá ir acompañando el proceso de búsqueda de núcleos de tensión en la sociedad que hacen que se dificulte la construcción de la cohesión social, la integración, la identificación, etc. Si se logra construir un conjunto de indicadores que refleje eso, se va a poder construir una información útil para la decisión política. Para avanzar habría que tener un conjunto de indicadores que tengan una lectura unívoca y permitan una mirada global. En lo práctico esto lleva a decir que habrá periodicidades diferentes, alcances diferentes y calidades diferentes para los indicadores que se seleccionen. Ello significa que habrá que abordar problemas administrativos, estadísticos y operativos, pero es necesario para no perder la oportunidad de usar la información disponible. En la practicidad es mejor tener más altos niveles de dispersión que más bajos en los rangos de los indicadores, pero ellos deben tener la capacidad de reflejar que es mejor tener menores brechas que mayores: Es mejor más participación que menos, mejores mercados que peores, mayor democracia que menor. El problema es seleccionar el paquete de indicadores que permita una mirada de conjunto. Dado que cohesión social implica niveles de bienestar, grados de desigualdad y niveles de protección que debemos considerar, en la reunión Interagencial también se consideró que el ideal es que en cada una de los componentes tuviéramos indicadores de bienestar, de equidad y de integración. Como se ha señalad, es posible acercarse al tema definiendo rigurosamente el concepto y de allí definir los indicadores que más midan ese concepto, pero si se dice que el concepto de cohesión social es un marco de referencia que sirve como agenda de movilización política, entonces el tema de los indicadores también se relaja y se desdramatiza su elección, ya que solo hay que escoger un conjunto acotado de indicadores que esté en línea con ese proceso. Lo importante es obtener coherencia entre estos indicadores, para que reflejen los conceptos que se desea estimar y para que no pase que elementos muy coyunturales incidan determinadamente en ellos. Sabemos que los conceptos tienen un continuo y por ello se puede tener distintos resultados según se trabaje por grupos, territorios o estados. Cada dimensión o componente puede alcanzar distintos resultados según el universo que se considere, por ejemplo el “sentido de pertenencia” puede ser diferente a grupos o al estado nación o país. También hay que considerar que cuando se trabaja con respuestas subjetivas siempre hay elementos del relato social que influyen en las 14   

valoraciones. Asimismo a los indicadores de stock no siempre se les asigna valores equivalentes. Así los indicadores pueden tener distintas lecturas y, desde el punto de vista de la cohesión social, esto es más complejo ya que lo que se busca es una lectura de conjunto que sea unívoca en la interpretación. Por estas razones el conjunto de indicadores que se escoja debe ser lo suficientemente reducido para ser operativo, peor al mismo tiempo lo suficientemente amplio como para poder resolver todas estas tensiones y entregar una versión unívoca de su capacidad de realizar seguimiento a la cohesión social.

5. Una propuesta preliminar de indicadores para un seguimiento operativo de la cohesión social. Como se ha señalado con anterioridad, la propuesta que se intenta construir se basa en el marco conceptual elaborado por CEPAL. En el texto que fundamenta la propuesta base se señala: x “En este documento se propone un sistema de indicadores para el monitoreo de la cohesión social en América Latina. Esta propuesta, concebida sobre la base del concepto y el marco de referencia elaborados por la CEPAL (CEPAL/SEGIB, 2007), contiene una definición de los componentes, dimensiones e indicadores para el seguimiento de la cohesión social en los países de la región. Al diseñar el sistema de indicadores aquí expuesto se procuró responder a las características de los países de la región que, en diversos grados y con distintas combinaciones, funcionan sobre la base de economías de mercado y tienen sistemas democráticos de gobierno. También es importante considerar que el esquema conceptual de cohesión social en que se fundamenta la selección de indicadores corresponde a una aproximación normativa y, por tanto, no se pretende medir lo que en la literatura científica se ha definido como cohesión social. Esta propuesta tampoco incluye indicadores de disparidad regional, por cuanto su foco se centra en el seguimiento de la cohesión dentro de los Estados nacionales.” “Es importante tener en cuenta que el núcleo de esta propuesta lo componen los indicadores primarios planteados en el componente “distancias”, mediante el cual se busca proporcionar información para el seguimiento de las brechas objetivas que aparecen como los síntomas más evidentes de la exclusión social en América Latina y el Caribe. En todo caso, aun cuando en esta propuesta se recogen los elementos centrales emanados de la Cumbre del Milenio, su contenido no se limita a ellos, por cuanto la cohesión social se configura como un campo de políticas públicas y sociales más amplio que el establecido en los objetivos de desarrollo del Milenio. Al respecto, la CEPAL (CEPAL/SEGIB, 2007) ha señalado que, en la actualidad, la región necesita avanzar hacia una visión más sistémica del desarrollo, en la que se integren dimensiones habitualmente no consideradas en las políticas públicas y sociales, como los mecanismos institucionales de inclusiónexclusión y el sentido de pertenencia.” “Los indicadores presentados en esta propuesta se seleccionaron de acuerdo con su pertinencia, calidad, comparabilidad y disponibilidad. El empleo de estos 15   

criterios se justifica no solo por la necesidad de garantizar la solidez conceptual y metodológica del sistema de indicadores, sino también por la consideración de aspectos prácticos, como los requerimientos de recolección y producción de información para los sistemas estadísticos nacionales (SEN).” La propuesta que se presenta tiene dos características fundamentales: Se basa en los diferentes indicadores ya determinados por CEPAL, y pretende definir un indicador por cada dimensión de cada uno de los tres componentes definidos en esa propuesta base: Distancia, Institucional y Pertenencia, con la intención de que en su conjunto presenten la capacidad de dar seguimiento a la cohesión social en América Latina. En su concepción básica se ha optado por presentar indicadores que tengan las características de mayor presencia en países, mayor extensión en el tiempo de su serie de información y mayor confiabilidad de la misma información, de acuerdo con el criterio de calidad antes señalado. Sin embargo también se ha buscado que el indicador seleccionado permita representar de mejor manera la dimensión que se considera como parte del componente de la definición. En la selección de los indicadores se ha considerado también el debate de la   Reunión Interagencial: “Hacia un Núcleo de Indicadores de Cohesión Social”, realizada en CEPAL el 2 y 3 de abril de 2009.

5.1 COMPONENTE DE DISTANCIAS “El componente distancia comprende los resultados o expresiones visibles de la operación de los mecanismos de exclusión-inclusión y se refiere a las condiciones materiales en que viven los grupos y comunidades excluidos de la participación en actividades sociales esenciales para la vida, del ejercicio de sus derechos básicos y del acceso a los recursos y oportunidades necesarios para el desarrollo de sus potencialidades.” xi El punto central de este componente es la brecha inclusión-exclusión. Al seleccionar los indicadores que se utilicen en cada una de las dimensiones consideradas, este será el criterio básico de selección. Es decir, si hay dos indicadores de similar calidad, se privilegiará aquel que represente mejor la perspectiva de inclusión-exclusión. Ello será relevante, como se verá a continuación, en más de una dimensión. Dimensión Pobreza e Ingresos: Porcentaje de población en situación de pobreza. En la dimensión pobreza e ingresos, todos los indicadores fueron calificados de la misma manera. El criterio de selección se reduce entonces a definir cuál de ellos da una mejor perspectiva de la brecha inclusión-exclusión. Al escoger con este 16   

criterio se excluyen los indicadores que expresan profundidad de la exclusión (brecha de pobreza y brecha de indigencia), así como los indicadores de distribución del ingreso (razón entre los quintiles y coeficiente de Gini), ya que ninguno de ellos refleja adecuadamente la dimensión inclusión-exclusión que se desea considerar. La decisión queda entre las tasas de pobreza e indigencia. Al optar por la primera se ha tomado en consideración que si bien ambos indicadores dan cuenta de la exclusión, la tasa de pobreza considera niveles de exclusión mayores que la tasa de indigencia. Dimensión Empleo: Relación de salarios entre los sexos. Tres de los indicadores de la dimensión empleo fueron calificados en calidad Alta, y ninguno en Muy Alta. Estos indicadores fueron tasa de desempleo abierto en zonas urbanas, relación de salarios entre los sexos, y participación de las mujeres en el empleo asalariado no agrícola. Los demás indicadores fueron calificados en categorías inferiores de calidad. Al escoger la “relación de salarios entre los sexos” se tuvo en consideración que la tasa de desempleo abierto, que refleja claramente una exclusión importante, tiene una fuerte correlación con los niveles de pobreza, y que la exclusión de las mujeres es uno de los elementos de brecha de inclusión-exclusión de mayor relevancia y que se refleja adecuadamente en la diferencial de salarios entre los sexos. También se privilegió este indicador en relación al de participación en el empleo asalariado no agrícola por considerar que la relación de salarios refleja un elemento inclusión-exclusión de carácter más universal. Dimensión Protección Social: Población en edad de trabajar que realiza aportes previsionales. Ninguno de los dos indicadores de Protección Social fue calificado en las categorías de mayor calidad. Ello debido a lo discutible de la calidad de la información, la baja extensión de las series de información y el reducido número de países para los que esa información está disponible. Sin embargo, bajo el criterio que todas las dimensiones tuvieran una representación en el mapa general de indicadores del componente, se optó por la población en edad de trabajar que realiza aportes previsionales porque representa un mayor número de países y porque el examen de la calidad de la información revela una mayor certidumbre. Esta selección se basa en que ambos indicadores reflejan de manera similar la dimensión inclusión-exclusión en relación al tema previsional. Dimensión Educación: Población alfabeta de 15 años de edad y más. Entre los indicadores de Educación, el de Población alfabeta de 15 años de edad y más fue calificado como de calidad Muy Alta, en tanto que el indicador de tasa 17   

neta de matrícula en la educación preescolar fue calificado como de calidad Alta. Los otros tres indicadores calificaron en categoría media y baja de calidad. El indicador de población alfabeta de 15 años y más es un típico indicador de brecha de inclusión-exclusión situado en una de las perspectivas más excluyentes de los sistemas sociales. En este sentido, aún cuando pudiera competir en calidad con otros indicadores pareciera ser el más adecuado para dimensionar esta brecha. Tal vez el indicador tasa de conclusión de la educación primaria entre la población de 25 años y más pudiera reflejar también la magnitud de la brecha, pero el seleccionado tiene mayor cobertura de países y de temporalidad. Ello mismo ocurre con el indicador Porcentaje de conclusión de la educación secundaria, cuya cobertura espacio temporal es aún menor. Dimensión salud: Partos asistidos por personal sanitario especializado. El con junto de indicadores de salud es el segundo de mayor calidad en el total de las dimensiones. Cuatro de ellos han calificado como de Muy Alta calidad y el restante de Alta calidad. La selección del indicador se sitúa entonces sólo en la perspectiva de que indique de mejor manera la brecha inclusión-exclusión en la dimensión salud, ya que cualquiera de los indicadores podría haberse seleccionado. La información presentada en el texto de referencia para este estudio señala que la reducción de las tasas de mortalidad infantil y de las brechas socioeconómicas de mortalidad se deben al “incremento de la cobertura de los servicios de salud materno-infantil” (p. 51), explicitando una relación causa efecto entre los indicadores. Así se ha escogido aquel que representa de mejor forma la relación causal del cambio y que a su vez es más explícita en dimensionar la perspectiva inclusión-exclusión. La selección presume a su vez que, con la excepción de la prevalencia del VIH-SIDA, los indicadores deben tener un comportamiento tendencial similar. El motivo definitivo para escoger los partos asistidos por personal sanitario especializado en lugar del de niños de un año de edad vacunados contra el sarampión, que también podría reflejar la misma causalidad en función de la interpretación antes dicha, es la mayor cobertura espacio temporal del indicador escogido. Dimensión Consumo y Servicios: Población con acceso adecuado a servicios de saneamiento mejorados. Todos los indicadores de la dimensión Consumo y Servicios calificaron con Muy Alta calidad. En todos ellos las fuentes de información son altamente confiables, hay información vasta en el tiempo y para un número superior a treinta países. Entre los indicadores hay dos que están fuertemente correlacionados y que abordan el aspecto de acceso a servicios: Población con acceso adecuado a servicios de saneamiento mejorados y Población con acceso al suministro mejorado de agua potable saludable; y uno que refiere al consumos de alimentos de las personas: Población en estado de desnutrición. Los tres indicadores igualmente manifiestan la misma capacidad de proyectar las brechas de inclusiónexclusión. 18   

La selección del indicador Población con acceso adecuado a servicios de saneamiento mejorados se debió a que este incluye el suministro mejorado de agua potable saludable, y en ese sentido es el de mayor calidad de los dos referidos a los servicios. Estos a su vez tienen una cobertura de países mayor que el de población en estado de desnutrición, aunque una cobertura temporal inferior, aunque válidamente extensa. Se opté por el primero de estos tres principalmente porque refiere a una política pública que no está considerada en el resto de los indicadores, y ello da una dimensión de completitud al conjunto de los indicadores del componente distancias.

5.2 COMPONENTE DE INSTITUCIONES “Al componente mecanismos institucionales de inclusión-exclusión corresponden las acciones ejecutadas por los distintos actores institucionales y que pueden repercutir en la estructura de oportunidades, en la acumulación de ventajas y desventajas y en los procesos y resultados de inclusión-exclusión.” xii Dimensionar mecanismos institucionales de inclusión exclusión es el elemento distintivo del segundo componente con el que se intenta construir un modelo de seguimiento de la cohesión social en América Latina. Esto dice directa relación con la calidad de los procesos políticos y el desarrollo de la democracia. En este sentido debiera ser un elemento dicotómico la existencia o no de una institucionalidad democrática. De hecho, el concepto de cohesión social presume la existencia de Estado de Derecho y reglas del juego características de la democracia. Al afirmar que esta debiera ser una variable dicotómica se sostiene que no puede evaluarse la cohesión social en regímenes en el que las voluntades no se pueden expresar o en los que se impone una coerción a los ciudadanos. Dimensión Democracia: Índice de Democracia Freedom House. El único indicador de la dimensión Democracia que calificó con Muy Alta calidad, de los cuatro indicadores considerados, es el índice de Democracia de Freedom House que está disponible para 32 países de la región. Los otros tres indicadores están disponibles para un número menor de países, para un período de tiempo considerablemente inferior y con una confiabilidad de la información también menor. Dimensión Estado de Derecho: Índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional Entre los indicadores de la dimensión Estado de Derecho hay dos que califican como de calidad Media y otros dos que califican con baja Calidad, principalmente por la calidad de la información y la baja cobertura espacial y temporal. El Índice de percepción de la corrupción de transparencia internacional y el porcentaje de 19   

personas que afirma haber sido víctima de un delito en el último año son los dos indicadores de mejor evaluación. Aún cuando en ambos casos la calidad de la información es similar, el índice de Transparencia Internacional está disponible para un número mayor de países. Por otra parte, al definir los componentes de un Estado de Derecho, claramente la corrupción es un indicador inverso de su vigencia, en tanto la victimización en el último año no lo es, lo que respalda argumentalmente la selección del indicador escogido. Dimensión Políticas Públicas: Gasto Público Social como porcentaje del PIB. Los seis indicadores de la dimensión Políticas Públicas se situaron en todo el arco de la calidad. Uno de ellos, el porcentaje de los ciudadanos que cree que los impuestos serán bien gastados por el Estado, se consideró en la categoría de Baja calidad, en tanto que los otros cinco fueron considerados como de Alta y Muy Alta calidad como indicadores. Los tres indicadores que calificaron con Muy Alta calidad en cuanto tales se vinculan al Gasto Público, pero dos de ellos se refieren a gastos sectoriales en salud y educación, en tanto el tercero, que es el seleccionado, se refiere a la totalidad del Gasto Social. Al decidir a favor del indicador seleccionado se tuvo en consideración que representa en mejor medida que los otros el que se vincule a la repercusión “en la estructura de oportunidades, en la acumulación de ventajas y desventajas y en los procesos y resultados de inclusión-exclusión”. Dimensión Funcionamiento del Mercado: Remuneraciones Medias reales. En la dimensión Funcionamiento del Mercado se consideran otros seis indicadores, ninguno de los que categorizó en calidad Alta o Muy Alta. Dos de ellos fueron considerados como indicadores de calidad Media: Remuneraciones medias reales y Gasto de los hogares en salud como porcentaje del gasto total en salud; en tanto que los otros cuatro indicadores calificaron en la categoría de Baja calidad. El examen de los seis indicadores, no obstante, revela que no todos ellos parecieran referirse al funcionamiento del mercado ni a “sus dinámicas de inclusión y exclusión que han venido a sumarse y a interactuar con los sistemas y mecanismos de exclusión que han operado tradicionalmente en América Latina, tales como la alta concentración de la propiedad y el patrimonio, el imperfecto funcionamiento del mercado (monopolios, asimetrías de información) y la heterogeneidad estructural de las economías, que se expresa en una marcada segmentación del mercado del trabajo”. xiii Sin duda el que más se aproxima a evaluar esta dimensión así definida, aunque de manera imperfecta e indirecta es el indicador escogido. 20   

5.3 COMPONENTE DE PERTENENCIA “El componente sentido de pertenencia incluye todas aquellas expresiones psicosociales y culturales que dan cuenta de los grados de vinculación e identificación ciudadana con respecto tanto a la sociedad mayor como a los grupos que la integran, elementos que constituyen el adhesivo básico que permite la sociedad permanecer junta y que, al mismo tiempo, inciden en las reacciones de los actores frente a las modalidades específicas en que actúan los diferentes mecanismos de inclusión-exclusión.” xiv El sentimiento de pertenencia es fundamental para estructurar el concepto de cohesión social, sin embargo la determinación de las dimensiones que configuren este componente y la selección de indicadores para materializar su seguimiento es altamente complejo y dificultoso. La propuesta inicial de CEPAL señala: “El componente de sentido de pertenencia se refiere a la vinculación e identificación ciudadana con respecto a la sociedad mayor (en este caso el Estado nación) y a las instituciones y grupos que la integran, incluidos los niveles macro, meso y micro. La pertenencia es fundamental para que se desarrollen procesos de cooperación social, para que las sociedades puedan resistir las tendencias a la fragmentación y para afianzar la inclusión y cohesión sociales. El sentido de pertenencia también es esencial para el bienestar de las personas y su integración social; la realización individual y el desarrollo de identidades compartidas suponen la vinculación entre los integrantes de la sociedad de una manera que promueva la lealtad grupal y fomente el respeto por la diversidad y la no discriminación (Berman y Phillips, 2004)” (pág.79). Los indicadores que se han seleccionado para expresar las cuatro dimensiones que estructuran este componente no parecen recoger plenamente estos conceptos y es posible que no existan otros indicadores, sin embargo para mantener la coherencia metodológica se escogen aquellos que resultan más consistentes y que aportan a la imagen conjunta de la idea de cohesión social. Dimensión Multiculturalismo y No Discriminación: Porcentaje de mujeres en el Parlamento. El único de los indicadores de la dimensión Multiculturalismo y No discriminación que califica con Alta calidad es el de Porcentaje de mujeres en el parlamento. Es un indicador adecuado para dimensionar la perspectiva de No Discriminación, más no el Multiculturalismo. Estrictamente ninguno de los indicadores refleja adecuadamente el multiculturalismo en la dimensión de cohesión social que se busca. Los indicadores que se refieren a la multiculturalidad más bien dimensionan la 21   

existencia de diferentes realidades, pero no dan cuenta del potencial integrador de esas realidades. Por otra parte el indicador de percepción de discriminación: Población que se siente maltratada por el color de su piel o raza, tiene una menor calidad por el origen de la información y por su escasa cobertura. La selección del indicador de mayor calidad del conjunto no solo corresponde a esa perspectiva, sino también a que da cuenta adecuadamente de la mayor o menor discriminación que se hace a la población mayoritaria de la región: Las mujeres. Dimensión Capital Social y Participación: Porcentaje de votos válidamente emitidos en las elecciones parlamentarias. En esta dimensión se ha buscado incorporar los elementos Confianza, Redes informales de apoyo social, y Participación ciudadana. Con esa intención se seleccionó tres indicadores: Confianza ciudadana en las instituciones del Estado y en los partidos políticos; Porcentaje de votos válidamente emitidos en las elecciones parlamentarias; e Índice de activación política. De estos indicadores solo el segundo calificó como de Alta calidad; los otros dos resultaron de Baja calidad principalmente por la falta de perspectiva temporal de sus antecedentes. Sin embargo el examen de todos ellos nos revela que ninguno cumple con dar cuenta de la existencia de Confianza, Redes y Participación simultáneamente, aún cuando el que más se aproxima a ello es el finalmente seleccionado, ya que el porcentaje de votos válidamente emitidos, si es mayor revela simultáneamente mayor confianza y mayor participación. Ninguno de los indicadores recoge directamente la valoración de las redes informales de apoyo social. Dimensión Expectativas de Futuro: Porcentaje de ciudadanos con expectativas de movilidad intergeneracional ascendente. Ninguno de los dos indicadores seleccionados para la dimensión Expectativas de Futuro cumple con los criterios de calidad que se fijaron para seleccionar los indicadores; ambos calificaron en la categoría inferior de los indicadores. Más se debe considerar uno de ellos para valorar esta dimensión, y el que responde mejor al concepto de confianza asociado a la dimensión es el indicador seleccionado. El indicador Porcentaje de los ciudadanos que cree que la estructura social es abierta e igualitaria puede ser un buen indicador de pertenencia, especialmente por la forma de construcción del mismo, pero no responde a cabalidad con la interrogante básica de la dimensión analizada.

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Dimensión Integración y Afiliación Social: Tasa de mortalidad por suicidios. El indicador Tasa de mortalidad por suicidios resultó de calidad Alta en tanto que el indicador Tasa de homicidios calificó como de calidad Media. Ello bastaría para discriminar a favor del primero, pero la decisión tiene un fundamento adicional. La tasa de suicidios si puede vincularse directamente a la dimensión de afiliación e integración social, en tanto que la de homicidios refleja otros elementos adicionales que se vinculan o podrían vincularse con otros componentes y dimensiones de la cohesión. En cualquier caso, ambos potenciales indicadores no dan cuenta exacta de la dimensión que se quiere representar en ellos.

5.4 VISIÓN DE CONJUNTO La mirada de conjunto de los catorce indicadores seleccionados permite dar una idea de los elementos que debieran considerarse en la construcción de un sistema de seguimiento de la cohesión social en América Latina. El paso siguiente consiste en calificar el sentido de valoración de cada uno de estos indicadores, para llegar a entender cómo cada uno de ellos refleja el avance o retroceso de la cohesión social. Ello es fácil de comprender en cada uno de los casos, pero no es fácil de dimensionar en el conjunto de ellos como para poder hacer el trabajo de seguimiento efectivo. La construcción de la selección del conjunto de indicadores permitió evaluar también aquellas dimensiones y componentes que pueden considerarse sub representados o mal representados. Ello ocurre en cada uno de los componentes. En el componente Distancias debiera mejorarse los indicadores en Protección Social y en Consumo y Servicios, ya que los propuestos no dan plenamente cuenta de las dimensiones respectivas, pese a ser los mejores disponibles en la propuesta original. También podría revisarse el indicador de Empleo, pero el seleccionado tiene la ventaja de considerar una dimensión adicional que se relaciona con la discriminación. En el componente Instituciones, el indicadores seleccionados para Funcionamiento de Mercado es el mejor de los que se dispone en la selección previa, pero no da cuenta de los elementos que esa dimensión pretende recoger. Por su parte los indicadores seleccionados para estado de derecho y para Políticas Públicas, siendo de calidad no recogen plenamente los objetivos propuestos para esas dimensiones en su aporte a la cohesión social.

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Cuadro 5: SÍNTESIS DE LOS INDICADORES COMPONENTE Indicador

Indicador

DISTANCIAS Porcentaje de población en situación de pobreza Relación de salarios entre los sexos

Indicador 

Población en edad de trabajar que realiza aportes previsionales

Indicador 

Población alfabeta de 15 años de edad y más Partos asistidos por personal sanitario especializado Población con acceso adecuado a servicios de saneamiento mejorados

Indicador 

Indicador 

INSTITUCIONES Índice de Democracia Freedom House

PERTENENCIA Porcentaje de mujeres en el Parlamento

Índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional Gasto Público Social como porcentaje del PIB

Porcentaje de votos válidamente emitidos en las elecciones parlamentarias Porcentaje de ciudadanos con expectativas de movilidad intergeneracional ascendente Tasa de mortalidad por suicidios

Remuneraciones Medias reales

Algo aún más delicado ocurre con los indicadores del componente Pertenencia, ya que no recogen la dimensión del Multiculturalismo, del Capital Social, ni de la Integración y Afiliación Social en sus perspectivas de integración a la sociedad. Por otra parte existen dos dimensiones: Acceso a nuevas tecnologías, en el componente Distancias, y Valores prosociales y solidaridad, en el componente Pertenencia, para los que la lista larga no propone ningún indicador. En ambos casos sería posible considerar instrumentos adecuados.

5.5 VALORACIÓN DE LOS INDICADORES El examen de los rangos y de la valoración de cada uno de los indicadores se presenta en el cuadro número 6. Allí se puede apreciar que la mayor parte de ellos 24   

son de carácter ordinal y pueden ser comparados, sin embargo algunos de ellos presentan características especiales que dificultan su comparabilidad. Sin embargo no hay dudas, en ninguno de los casos, de el sentido de su variación en la perspectiva del seguimiento de la cohesión social. Es deseable, no obstante, homogeneizar los rangos de variación de cada uno de ellos para que la comparabilidad pueda ser consistente en el tiempo y entre diferentes sociedades y comunidades, y ante una eventual búsqueda de construcción de indicadores de síntesis de la evolución de la cohesión social. En la mayor parte de los casos ellos sería fácilmente alcanzable mediante un acuerdo operacional, sin embargo en indicadores como tasa de suicidios o remuneraciones medias reales ellos debiera ser de mayor dificultad. También reviste una dificultad eventual la forma de homogeneizar el sentido del cambio de los indicadores, ya que en unos de ellos crece la cohesión social al mismo tiempo que el indicador crece en valor, y en otros casos la cohesión social aumenta en la medida que el indicador disminuye de valor. En estos casos correspondería obtener el inverso del valor del indicador para que el sentido del cambio o la valoración del sentido del cambio sea homogénea. Es claro que menor pobreza corresponde a mayor cohesión social, en este sentido debiera buscarse un indicador inverso de la pobreza, por ejemplo población que no vive en situación de pobreza, para que el sentido del cambio sea homogéneo con el de la cohesión social.

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Cuadro 6: VALORACIÓN DE LOS INDICADORES Porcentaje de población en situación de pobreza Relación de salarios entre los sexos Población en edad de trabajar que realiza aportes previsionales Población alfabeta de 15 años de edad y más Partos asistidos por personal sanitario especializado Población con acceso adecuado a servicios de saneamiento mejorados Índice de Democracia Freedom House Índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional Gasto Público Social como porcentaje del PIB Remuneraciones Medias reales Porcentaje de mujeres en el Parlamento Porcentaje de votos válidamente emitidos en las elecciones parlamentarias Porcentaje de ciudadanos con expectativas de movilidad intergeneracional ascendente Tasa de mortalidad por suicidios

Indicador cuyo menor valor representa mayor grado de cohesión social. Indicador cuyo valor igual a 1 representa equidad y no discriminación y cohesión social. Debe representarse porcentualmente, y su mayor valor correspondería a mejores niveles de protección social y cohesión. Debe representarse porcentualmente, y su mayor valor representa mayor cohesión social Debe representarse porcentualmente, y su mayor valor representa mayor cohesión social Debe representarse porcentualmente, y su mayor valor representa mayor cohesión social Corresponde a un índice valorado de 1 a 7 en que el menor valor indica mayor cohesión social Corresponde a un índice valorado de 1 a 10 en que el mayor valor indica mayor cohesión social Debe representarse porcentualmente, y su mayor valor representa mayor cohesión social Se representa por un índice con base al año 1995. Un mayor valor indicaría mayor cohesión. Debe representarse porcentualmente, y su mayor valor representa mayor cohesión social Debe representarse porcentualmente, y su mayor valor representa mayor cohesión social Debe representarse porcentualmente, y su mayor valor representa mayor cohesión social

Indicador relacional cuyo menor valor representa mayor cohesión

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6. Conclusiones Se ha mostrado que sobre la base de la propuesta de CEPAL(2007) contenida en el documento “Un sistema de indicadores para el seguimiento de la cohesión social en América Latina” se puede seguir avanzando hacia el objetivo deseado. Ha sido evaluado el conjunto de indicadores disponibles en ese estudio y, a la luz de esa evaluación se ha revisado la propuesta presentada en la Reunión Interagencial: “Hacia un núcleo de indicadores de cohesión social”, realizada en CEPAL en el mes de abril de 2009. A partir de esos antecedentes se propone un conjunto de catorce indicadores, todos ellos contenidos en la propuesta de CEPAL(2007), como un sistema más operativo para el seguimiento de la cohesión social. Este conjunto de indicadores corresponde a las catorce dimensiones de los tres componentes con que CEPAL propone realizar el seguimiento de la cohesión social en América Latina. En la propuesta se ha privilegiado el seleccionar solo un indicador para cada dimensión, lo que resulta en seis indicadores para el componente Distancias, y cuatro para cada uno de los componentes Instituciones y Pertenencia. Como un elemento pendiente de resolución queda la incorporación de indicadores para las dos dimensiones (tecnologías de información, y valores y solidaridad) para los que la propuesta CEPAL(2007) no propone indicadores. Este conjunto de indicadores debiera ser ordenado y sistematizado para efectos de posibilitar la comparabilidad, y testeada su correlación para efectos de que no dupliquen la información con la que se realice el seguimiento. Ello además posibilitaría la eventual construcción de un indicador de síntesis o agregado.

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NOTAS i

 CEPAL, “Un sistema de indicadores para el seguimiento de la cohesión social en América Latina”. W‐170,  Diciembre 2007. 

ii

 Hoppenhayn, Martín. “Cohesión social: Enfoque conceptual en la propuesta de la CEPAL”. Reunión  Interagencial  “Hacia un Núcleo de Indicadores de Cohesión Social”, Santiago, 2 y 3 de abril, 2009. CEPAL 

iii

 CEPAL, “Un sistema de indicadores para el seguimiento de la cohesión social en América Latina”. W‐170,  Diciembre 2007. 

iv

 Feres, Juan Carlos. “El seguimiento de la cohesión social en América Latina: hacia un núcleo de  indicadores”. Reunión Interagencial  “Hacia un Núcleo de Indicadores de Cohesión Social”, Santiago, 2 y 3 de  abril, 2009. CEPAL 

v

 CEPAL, “Un sistema de indicadores para el seguimiento de la cohesión social en América Latina”. W‐170,  Diciembre 2007. 

vi

 Ibíd. 

vii

 Ibíd. 

viii

 Palma, Andrés. Las políticas públicas que no contribuyen a la cohesión social. FIIAPP 2008. 

ix

 Villatoro, Pablo. “La cohesión social en América Latina: Un núcleo de indicadores”. Reunión Interagencial   “Hacia un Núcleo de Indicadores de Cohesión Social”, Santiago, 2 y 3 de abril, 2009. CEPAL  x

 CEPAL, “Un sistema de indicadores para el seguimiento de la cohesión social en América Latina”. W‐170,  Diciembre 2007. 

xi

 Ibíd. 

xii

 Ibíd. 

xiii

xiv

 Ibíd.   

 Ibíd. 

 

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