NUMERO

9

Notas para Educación Noviembre 2011

Impacto y comportamiento del sistema de subvenciones en la educación pública municipal chilena

Jaime Portales, Doctorante asociado CEPPE1

• Comprender el impacto del sistema de subvenciones (vouchers) en la educación pública municipal en Chile es un asunto urgente de investigar, debido a que la migración de estudiantes desde escuelas y liceos públicos a colegios particulares subvencionados -con la consiguiente pérdida de matrícula de unos y ganancia de otros-, amenaza seriamente la supervivencia del sistema de educación pública nacional. • Esta investigación examina los efectos que ha tenido el sistema de vouchers sobre los municipios del país, y busca entender qué factores comunales están asociados a una mayor o menor pérdida de matrícula público-municipal, buscando con ello contribuir a una mejor comprensión del funcionamiento y de los impactos de este sistema a nivel local.

1. El sistema de vouchers chileno y la administración municipal de la educación Chile tiene unos de los sistemas de voucher en educación más antiguos y de mayor escala en el mundo. Desde su creación en 1981, el modelo ha crecido constantemente, al punto que desde 1990 atiende entre el 91% y el 93% de los estudiantes chilenos (sólo entre el 7% y 9% de los estudiantes asiste a colegios particulares pagados). En general, el sistema ha generado una expansión de la matrícula particular subvencionada de 33% en 1990 al 51% en 2009, mientras que la matrícula público-municipal ha disminuido desde 59% en 1990 al 42% en 2009.

Paralelamente, el número

de colegios particulares subvencionados ha crecido de 2.425 en 1990 a 3.343 en 2007 y el número establecimientos municipales ha disminuido de 6000 en 1990 a 5572 en 2007. Los datos anteriores demuestran que el sistema de vouchers en Chile ha generado ganancias en matrícula –financiamiento y recursos- para los establecimientos particulares subvencionados y grandes pérdidas para los establecimientos público-municipales. En general, estos impactos han sido estudiados a nivel agregado –nacional- o desagregado -escuelas-, comparando los resultados obtenidos por los

1

diferentes tipos de establecimientos, pero

Los sistemas de voucher: Supuestos y críticas Uno de los principales fundamentos para el diseño e implementación de sistemas de voucher –financiamiento público que les permite a las familias elegir entre establecimientos educacionales públicos y privados en donde inscribir a sus hijosdescansa en el supuesto de que la competencia entre colegios públicos y privados es igualitaria entre partes e incentiva a las escuelas a ser más competitivas y proactivas para responder a las necesidades y expectativas de las familias y los estudiantes, aumentando sus resultados académicos (Chubb & Moe, 1990; Friedman, 1962; Gallego, 2002; Gallego, 2004; Peterson, 2009; Sapelli & Vial, 2002). Junto con ello, algunos investigadores (por ejemplo, Ladner & Brouillette, 2000) han señalado que los vouchers incentivan a los distritos escolares – municipios en el caso chileno- a competir entre sí y con el sistema privado subvencionado, contribuyendo a hacer más efectivo el conjunto del sistema. Como contraparte, quienes cuestionan los sistemas de voucher señalan que estos mecanismos en vez de mejorar los resultados del conjunto del sistema educativo, aumentan la estratificación y segregación socioeconómica entre escuelas y entre los sistemas público y privado de educación

Candidato a Doctor en Políticas Educativas de la Universidad de Texas en Austin. Se licenció de Psicólogo Educacional en la Pontificia Universidad Católica de Chile y es Master en Administración Educacional de la Universidad de Texas. [email protected]

muy pocas investigaciones han considerado el nivel local/ municipal como foco de su análisis. Esto, a pesar del hecho de que las escuelas y liceos públicos son administrados por las municipalidades, y de que según la teoría de los vouchers, no sólo se espera que las escuelas mejoren su desempeño producto de la subvención, sino que también lo hagan los distritos escolares o municipios (Ladner & Brouillette, 2000). Considerando lo anterior, esta investigación ubica a los municipios y comunas del país como unidad de análisis, y lo hace por distintas razones. Primero, las municipalidades son las organizaciones locales que reciben los fondos del gobierno central y las que hacen las asignaciones presupuestarias a los establecimientos públicos. Incluso en su versión más descentralizada –cuando delegan funciones de ejecución de gasto y contratación de personal sobre las escuelas y liceos-, ellas continúan siendo la unidad legalmente responsable. Segundo, las municipalidades son las encargadas de tomar las decisiones de inversión y las que planifican el desarrollo de la educación pública comunal en el mediano y largo plazo. Tercero, los municipios, a través de sus corporaciones municipales o departamentos de educación, contribuyen a construir una reputación de los establecimientos públicos de una comuna (Gewirtz, Ball & Bowe, 1995; Lubienski, Gulosino & Weitzel, 2009), lo que afecta sus resultados y capacidad de captación/retención de matrícula en el tiempo. Como señalan Gewirtz, Ball y Bowe (1995), a las personas no sólo les importa la reputación y desempeño de las escuelas, sino que también les importan las reputaciones de los distritos –municipiosy comunas donde ellas se encuentran. Son precisamente estas reputaciones, y la manera en que ellas repercuten heterogéneamente sobre la matrícula pública –generando diferencias entre comunaslas que serán foco principal de este estudio.

2. Objetivos y preguntas de la investigación Esta

investigación

busca

entender

mejor

cuáles

factores

comunales están asociados a una mayor pérdida de matrícula público-municipal a través del tiempo, y examina algunas de las respuestas organizacionales que determinados municipios en Santiago han tenido frente a la amenaza de pérdida de matrícula en sus establecimientos públicos, determinando su grado de éxito en la retención de estudiantes. Este último análisis permite contextualizar y entender de manera más profunda cómo los distintos factores comunales entran en juego heterogéneamente a nivel local e interactúan para producir pérdidas o ganancias de estudiantes en el sector público.

(Bellei, 2009; Goldhaber, 1999; Ladd, 2003, Hsieh & Urquiola, 2004; Hsieh & Urquiola, 2006; Torche, 2005). Esto ocurriría porque los establecimientos educacionales que reciben más postulantes pueden seleccionar a los mejores, dejando a aquellos más pobres o con menos capacidades académicas fuera, y en el caso chileno, porque los colegios privado-subvencionados pueden cobrar un monto mensual adicional a la subvención –financiamiento compartido- a las familias. Como consecuencia, aquellas escuelas que cuenten con estudiantes más hábiles o que concentren alumnos de mejor nivel socioeconómico mejorarán sus resultados, mientras que el resto de las escuelas tenderá a mantener su desempeño o a deteriorarlo. De acuerdo con Lubienski (2005) y Lubienski, Gulosino y Weitzel (2009), los distritos escolares –municipios- enfrentan similares presiones de mercado bajo un sistema de vouchers, y aquellos distritos que destaquen fundamentalmente lo harán como consecuencia de la captación de los mejores estudiantes, o de los mayores cofinanciamientos provenientes de las familias, y no necesariamente producto de una mejor gestión enfocada a atender a estudiantes más pobres o con mayores dificultades de aprendizaje. El sistema de subvenciones chileno es ilustrativo en este sentido. Como lo señalan varios autores (Bellei, 2009; Carnoy, 1998; Gauri, 1998; Parry, 1996; Valenzuela, Bellei & De los Ríos, 2006), desde que se comenzó a implementar en 1981 y desde que los establecimientos educacionales fueron autorizados a seleccionar a sus estudiantes y/o a cobrar financiamiento compartido en la década de los noventa, el sistema se ha fragmentado y segregado produciendo enormes diferencias de calidad entre escuelas, y de paso, profundas inequidades entre familias y estudiantes de diferentes grupos socioeconómicos.

Considerando los objetivos anteriores, el estudio plantea las siguientes preguntas de investigación: a. ¿Cómo los municipios que administran escuelas públicas en Chile, particularmente en Santiago, han sido afectados y han respondido a la competencia por estudiantes que el sistema de subvenciones (voucher) genera? b. ¿Cuáles características comunales están significativamente asociadas, o explican, la pérdida de matrícula público-municipal en un territorio a través del tiempo? c. ¿De qué manera municipios de la región metropolitana han respondido a las presiones de mercado que el sistema voucher produce? ¿Cuáles estrategias han utilizado para atraer/retener estudiantes en sus establecimientos públicos? ¿Cómo estas estrategias contribuyen a explicar pérdidas o ganancias de estudiantes a través del tiempo?principal de este estudio.

3. Metodología Esta investigación utiliza una metodología mixta, cuantitativa y cualitativa, aplicada en forma secuencial. De acuerdo con Creswell y Plano Clark (2007), este estudio se enmarca dentro de un diseño interpretativo (explanatory design) donde la sección cualitativa contribuye a explicar y contextualizar los resultados cuantitativos. En primer lugar, este estudio utiliza una metodología cuantitativa de investigación para determinar qué características comunales (demográficas, financieras u organizacionales) están asociadas significativamente con la pérdida –o capacidad de retención- de estudiantes en establecimientos público-municipales en una comuna. Se postulan cuatro hipótesis principales: A. Municipios de mayor nivel socioeconómico atraerán más estudiantes que municipios de menor nivel socioeconómico. B. Municipios que aportan porcentualmente más recursos para educación atraerán más estudiantes que municipios que aporten menos. C. Municipios con mejores resultados académicos promedio en el SIMCE atraerán más estudiantes que municipios con peores resultados. D. Municipios con mayor exposición a la competencia –o penetración- de establecimientos particulares subvencionados atraerán menos estudiantes que municipios con una menor presencia de este tipo de colegios. Para evaluar estas hipótesis se realiza un análisis de regresión múltiple con variables continuas y se aplican diferentes modelos de regresión (ver tabla 2 para más detalles). La variable dependiente del estudio corresponde al porcentaje de cambio de matrícula pública que cada municipio chileno ha experimentado entre los años 2000 y 2009. Las variables independientes principales corresponden a siete características comunales que se presume tienen un efecto significativo sobre la matrícula pública comunal, ya sea para aumentarla o disminuirla; las cuatro primeras características se vinculan con las hipótesis principales de la investigación y las tres últimas corresponden a variables de control. Los indicadores son: a) El nivel de pobreza de la comuna en 2009 (medido por la encuesta CASEN). b) La cantidad -porcentual- de recursos que un municipio aporta para educación del total de sus ingresos municipales anuales en 2009 (reportado por SINIM). c) Los resultados académicos -SIMCE promedio- observados en los establecimientos municipales de la comuna entre los años 2006 y 2008. d) El porcentaje de aumento o disminución del número de establecimientos particulares subvencionados en una comuna entre los años 2000 y 2009. e) El porcentaje de cambio de la población total comunal (2000- 2009). f) El porcentaje de cambio de la población estudiantil total de la comuna (2000- 2009). g) El porcentaje de territorio urbano de la comuna en 2009 (reportado por SINIM).

Además de estas variables, y posterior a la aplicación de los modelos de regresión principales, se agrega una variable dicotómica que clasifica los municipios del país según la forma de administración educacional que tienen –departamento de educación municipal o corporación municipal- y se recalculan los modelos iniciales. Este ejercicio estadístico permite evaluar si existen diferencias significativas de pérdida de matrícula pública entre los distintos tipos de administración educacional municipal del país (ver tabla 2; modelo Z). En un segundo momento, este estudio utiliza una metodología cualitativa de investigación que busca analizar la respuesta organizacional que diferentes municipios de la región metropolitana han tenido frente a la competencia por estudiantes que el sistema voucher genera. Dicha exploración permite comprender las especificidades y matices que se dan en el ámbito local/municipal con respecto a la competencia por estudiantes más allá de la acción de determinados factores significativos medidos cuantitativamente. Los principales hallazgos de esta sección serán dados a conocer en un segundo capítulo de Notas para Educación a publicarse durante 2012.

4.

Principales resultados (sección cuantitativa)

4.1. Cambios de matrícula público-municipal a nivel comunal en Chile y su comparación con el sector particular subvencionado (período 2000- 2009) Entre los años 2000 y 2009, la matrícula público-municipal a nivel nacional ha descendido marcadamente desde un 55% a un 42%. Paralelamente, la matricula particular subvencionada ha aumentado de un 36% a un 51%, y la particular pagada ha descendido de un 9% a un 7% (ver gráfico 1). Sin embargo, estos datos ocultan la gran heterogeneidad de realidades que se producen a nivel local/municipal con respecto a la matrícula pública. No todos los municipios pierden matrícula de la misma manera; algunos pierden porcentualmente muchos estudiantes y otros menos, incluso en algunos casos hay municipios que aumentan matrícula pública durante el período analizado (ver tabla 1). En general, puede señalarse que entre el 2000 y el 2009: - Los municipios chilenos pierden en promedio un 22% de su matrícula en todo el periodo. Al mismo tiempo, las comunas ven crecer su matrícula particular subvencionada en un 38%. - Del total de 346 municipios, 345 (99,7%) reportan información sobre cambios de matrícula. De éstos, 29 (8.4%) pierden más de 40% de estudiantes, 175 (50.7%) pierden entre un 20% y un 40%, 123 (35.7%) pierden entre un 0.1% y un 20%, y sólo 18 (5.2%) municipios aumentan su matrícula en el periodo analizado. - Como contraparte, del total de 346 comunas, 256 (71.9%) cuentan con la presencia de establecimientos particulares subvencionados en su territorio. De este subconjunto, 91 (35.5%) aumentan su matrícula en más de un 40%, 50 (19.5%) lo hacen entre un 20% y un 40%, 50 (19.5%) aumentan entre un 0.1% y un 20%, y 65 (25.3%) disminuyen su matrícula particular subvencionada. Adicionalmente, al comparar la pérdida de matrícula pública entre comunas de distinto tipo se observa que: - Mientras en comunas en que existe competencia particular subvencionada (N = 256) la pérdida promedio de matrícula público-municipal es de 23.3%, en comunas en que no existe dicha competencia (N = 89) la pérdida promedio es de 18.9%. Esto equivale a una diferencia de 4.4% que es estadísticamente significativa en algunos de los modelos de regresión realizados Estos datos sugieren que la presencia de colegios particulares subvencionados en una comuna puede ser un factor importante que contribuye a la pérdida de matrícula municipal.

- Mientras comunas que tienen mayores índices de pobreza CASEN 2009 –sobre el percentil 50- (N= 168) pierden un 23.8% promedio de matrícula pública, municipios que tienen menores índices de pobreza –bajo el percentil 50- (N= 167) pierden un 20.3% promedio de matrícula municipal. Esto equivale a una diferencia de 3.5% que es estadísticamente significativa en algunos de los modelos de regresión realizados Estos datos sugieren que mientras más pobre la comuna, existiría una mayor probabilidad de perder matrícula municipal. - Mientras los municipios que obtienen resultados SIMCE sobre los 250 puntos (N = 37) pierden un 15.8% promedio de matrícula pública, los municipios que cuyos resultados están bajo los 250 puntos (N= 302) pierden un 22.4% promedio de matrícula municipal. Esto equivale a una diferencia de 6.6% que es estadísticamente significativa en los modelos de regresión realizados Estos datos sugieren que comunas con establecimientos municipales que presentan buenos resultados SIMCE se encuentran en mejor pie para retener/atraer estudiantes que municipios con peores resultados académicos. - Mientras las comunas donde el número de establecimientos particulares subvencionadas ha aumentado (N = 174) pierden un 24.8% promedio de matrícula pública, las comunas en donde el número de colegios particulares subvencionados ha disminuido (N = 17) pierden un 18.8% promedio de matrícula municipal. Esto equivale a una diferencia de 6.0% que es estadísticamente significativa en los modelos de regresión realizados. Estos datos sugieren que los cambios en la oferta particular subvencionada en una comuna repercuten sobre la matrícula municipal local. De esta manera, no sólo la presencia de colegios particulares subvencionados estaría impactando sobre el sistema público, sino que también su grado de penetración y concentración. - Mientras las comunas que cuentan con un 60% o más de territorio urbano (N = 188) pierden un 22.8% promedio de matrícula pública, las comunas que cuentan con menos de un 60% de territorio urbano (N = 156) pierden un 20.9% promedio de matrícula municipal. Esto equivale a una diferencia de 1.9% que es estadísticamente significativa en algunos de los modelos de regresión realizados. Estos datos sugieren que el sistema voucher chileno estaría impactando con mayor fuerza en zonas urbanas que en zonas rurales donde existe una menor oferta de establecimientos particulares subvencionados que compite con las escuelas públicas. - Finalmente, mientras los municipios que se organizan como departamentos de educación municipal para administrar y gestionar la educación pública de la comuna (N = 292) pierden un 22.3% promedio de matrícula pública, los municipios que se organizan como corporaciones municipales (N = 52) pierden un 19.8% promedio de matrícula pública. Esto equivale a una diferencia de 2.5% que es estadísticamente significativa en algunos de los modelos de regresión realizados. Este dato, aunque no concluyente, se podría relacionar con la autonomía y capacidad de reacción del gobierno local. A mayor dependencia y burocracia del gobierno local, mayor pérdida de matrícula pública, y viceversa. 4.2. Los factores comunales que explican significativamente la pérdida de matrícula pública Para determinar cuáles de estos y otros factores comunales explican significativamente la pérdida de matrícula público-municipal en un territorio, el presente estudio efectúa una serie de regresiones múltiples que ponen a prueba y evalúan cada una de las cuatro hipótesis centrales de esta investigación, además de considerar otras variables.

En resumen, los modelos de regresión aplicados (ver tablas 3 y 4 con los resultados específicos de cada regresión) permiten establecer, entre otras, las siguientes relaciones significativas: - A mayor nivel de pobreza comunal, más pérdida de matrícula pública. Esto significa que la primera hipótesis de este estudio, que municipios de mayor nivel socioeconómico atraerán más estudiantes que municipios de menor nivel socioeconómico, se confirma en el análisis estadístico pero sólo bajo ciertas condiciones. En concreto, la relación –a mayor pobreza, mayor pérdida de matrícula- se confirma fundamentalmente en municipios que tienen mayor población, los que en Chile tienden a ser también más urbanos y a ubicarse en ciudades medianas o grandes. En contraste, en municipios más pequeños, con mayor ruralidad y/o apartados de grandes centros urbanos, el nivel de pobreza parece no ser un factor explicativo significativo de la pérdida de matrícula pública. Lo anterior puede ser debido a que las oportunidades de acceso educativo que tienen las familias son diferentes dependiendo a las características de la comuna donde vivan: comunas pobres grandes y urbanas o comunas pobres pequeñas y rurales. Mientras las primeras entregan mayores facilidades a las familias para trasladar a sus hijos de una escuela pública a una privada, o desde una escuela en su municipio a una escuela pública en una comuna más acomodada, las segundas carecen de dichas alternativas de movilidad. Como resultado, los estudiantes de comunas pequeñas y rurales generalmente permanecen estudiando en la escuela pública más cercana a su casa/localidad. - A mejor resultado SIMCE promedio de los establecimientos públicos de una comuna, menor pérdida de matrícula pública. Esto quiere decir que la tercera hipótesis postulada por este estudio, que municipios con mejores resultados académicos promedio en el SIMCE atraerán más estudiantes que municipios con peores resultados, se confirma en el análisis estadístico. Lo interesante de esta relación es que la capacidad de atracción parece operar más allá de los resultados académicos de un establecimiento en específico. En tanto buena parte de las escuelas y liceos públicos en un área presenten resultados positivos, todos los establecimientos municipales se verán beneficiados por efectos de difusión (o perjudicados si presentan resultados negativos). Lo anterior puede relacionarse con lo planteado por autores tales como Gewirtz, Ball y Bowe (1995) en el sentido de que los resultados académicos de escuelas administradas por una misma unidad local contribuyen a construir la reputación de cada uno de los establecimientos pertenecientes a la misma. De este modo, la percepción que se tenga del conjunto –municipio- afectará a cada una de las partes –escuelas o liceos públicos- de la comuna. - A mayor exposición a la competencia –o penetración- del sector particular subvencionado en una comuna, mayor pérdida de matrícula pública. Esto quiere decir que la cuarta hipótesis de este estudio, que municipios con mayor exposición a la competencia –o penetración- de establecimientos particulares subvencionados atraerán menos estudiantes que municipios con una menor competencia de este tipo de colegios, se confirma en el análisis estadístico. El fenómeno anterior se relaciona con el hecho de que muchas familias ven el cambio de un establecimiento público a uno privado como una fuente de oportunidades y movilidad social que, producto de los mecanismos de selección o de copago, permite a sus hijos acceder a un grupo de pares más homogéneo ya sea en términos de habilidades, niveles socioeconómicos o culturales. El problema es que estos mismos mecanismos aumentan la segregación y estratificación social entre escuelas y entre los sectores público y privado. - A mayor porcentaje de territorio urbano en una comuna, mayor pérdida de matrícula pública. Esta relación significativa devela que el sistema de vouchers chileno ha tenido un mayor impacto en zonas urbanas que rurales, y que las mayores pérdidas de matrícula público-municipal han ocurrido al interior y en torno a

ciudades. A pesar de ello, la pérdida de matrícula pública en sectores más rurales también ha sido importante. Lo anterior, más que relacionarse con la implementación del sistema de vouchers puede estar relacionado con factores migratorios. - Las Corporaciones Municipales pierden menos –o son capaces de retener más- matrícula pública que los Departamentos de Educación Municipal. Esta relación significativa se produce principalmente en comunas grandes y urbanas y no necesariamente en comunas pequeñas y rurales. Este hallazgo permite afirmar que para el caso de las comunas de mayor tamaño poblacional del país, y que generalmente corresponden también a municipios preferentemente urbanos, la forma de organización que más parece facilitar la retención de matrícula es la Corporación Municipal. Una posible explicación para este efecto es que la autonomía y mayor flexibilidad en la gestión que poseen las corporaciones municipales facilita la retención de estudiantes. En cuanto al efecto que tienen los aportes que hace un municipio al sector educación en su comuna, éstos no resultan ser significativos para explicar pérdida de matrícula pública, y cuando lo son, no necesariamente operan en la dirección que la segunda hipótesis de este estudio plantea: a mayor aportes, menor pérdida. Por el contrario, el análisis estadístico sugiere que municipios que aportan más recursos para educación tienden a perder más matrícula. Lo anterior, parece relacionarse con el hecho de que dichos recursos adicionales no son generalmente utilizados con fines técnico-pedagógicos, de gestión, ni como inversión educacional sino que fundamentalmente se usan para suplir déficits en el pago de costos operacionales, tales como las remuneraciones del personal en educación, que la subvención entregada por el Ministerio de Educación no alcanza a cubrir. Esta situación impide que los recursos se destinen a generar valor agregado al servicio de educación entregado. En otras palabras, es posible afirmar que una mayor disponibilidad de recursos financieros aportados por el municipio para ser gastados en educación no asegura por sí mismo que la matrícula pública se vaya a mantener o aumentar como resultado de ese esfuerzo. Tan importante como una mayor presencia de recursos lo es en qué y cómo se los va a utilizar, porque si sólo servirán para suplir déficit, estos aportes municipales no marcarán la diferencia.

5.

Conclusiones e implicancias del estudio A manera de síntesis, este estudio demuestra que la pérdida de matrícula pública en Chile es un hecho cuantificable, progresivo en el tiempo, estructural en el modo y que alcanza sus mayores escalas en comunas urbanas, con mayores niveles de pobreza y población; dato preocupante que debería ser enfrentado si lo que se decide a nivel político es contar con una educación escolar pública competitiva y un sistema mixto consolidado. Junto con ello, la investigación demuestra que la pérdida de matrícula en establecimientos públicos no es homogénea y que existen diferencias significativas entre distintos tipos de municipios del país. En específico, características tales como el nivel de pobreza de una comuna –especialmente de comunas grandes y urbanas-; el resultado SIMCE promedio de los establecimientos públicos de un municipio; el nivel de exposición a la competencia y/o penetración de colegios particulares subvencionados en un área; el porcentaje de territorio urbano de una comuna; y la forma de administración educativa local parecen influir significativamente en el grado de pérdida de matrícula pública que una comuna experimenta. Los hallazgos anteriores permiten concluir que las características específicas de una comuna determinarán en buena parte el grado de éxito o fracaso que ésta tendrá en la retención y/o atracción de estudiantes hacia sus establecimientos públicos. De este conjunto de elementos, es importante distinguir entre aquellas

características que pueden ser intervenidas y modificadas por el municipio, de aquellas que escapan a su control. Por una parte, los municipios pueden intervenir en ciertos temas y/o implementar iniciativas que mejoren el aprendizaje y resultados académicos de sus estudiantes, aseguren una mejor gestión y manejo de los recursos disponibles, y permitan una administración más flexible y autónoma con respecto al municipio. Por otra parte, los municipios difícilmente podrán por si mismos aumentar el total de recursos financieros que reciben; disminuir los niveles de pobreza en su territorio; y regular de manera más eficiente al sector particular subvencionado en su comuna. Considerando lo anterior, el mejoramiento y fortalecimiento de la educación pública local involucra una serie de medidas que es necesario que el sistema político discuta e implemente tanto a nivel local como global del sistema educativo. Por un lado, a nivel local pareciera fundamental potenciar el rol técnico pedagógico de las administraciones locales, así como asegurarles una mayor autonomía en la gestión. Por otro lado, a nivel global sería crítico aumentar los recursos financieros que se entregan a dichas administraciones locales, regular de manera más eficiente al sector particular subvencionado –por ejemplo, en cuanto a la apertura y cierre de establecimientos-, y crear una normativa común que regule de igual manera al sector público y al privado que recibe aportes estatales. Sin éstas y otras medidas difícilmente se podría revertir la dramática caída de la matrícula escolar pública en Chile, y consecuentemente contar con un sistema mixto consolidado en el mediano plazo en el país.

AGRADECIMIENTOS:

Agradezco los comentarios y sugerencias en distintas fases de la investigación a Paulina Araneda, Cristián Bellei, Osvaldo Larrañaga, Carmen Sotomayor, Dagmar Raczynski y Juan Pablo Valenzuela. También agradezco el apoyo de Sergio Martinic y la invitación de Cristián Cox para publicar un resumen del estudio en Notas para Educación. Finalmente, agradezco a mi profesora guía Jennifer Jellison Holme, a Marcela Latorre por sus valiosas ideas y comentarios, a Álvaro Quezada por compartir ideas y el sueño de una mejor educación pública para Chile, y a mi familia: a Alejandra por ser oído y soporte en las buenas y en las malas, y a mi hija Josefa por condimentar este camino con nuevas experiencias cada día.

Sugerencias de política pública Considerando los resultados de esta investigación, es posible generar algunas recomendaciones preliminares de política pública que permitirían fortalecer la educación escolar pública en una comuna y la retención/captación de matrícula en el sector. Estas recomendaciones serán profundizadas cuando se presenten los resultados cualitativos del estudio. a) Diseñar e implementar estrategias comunales de mejoramiento técnicopedagógico y de formación de los estudiantes de establecimientos públicos, que favorezcan su aprendizaje y eleven su desempeño académico. b) Aumentar la cantidad de recursos (subvención y aportes directos) que se entregan a los municipios para educación asegurando, por un parte, el pago completo de los gastos operacionales del municipio, y por otro, incentivando el uso de recursos adicionales para fines técnicopedagógicos, de mejoramiento de la gestión y para la reinversión educacional. c) Regular más eficientemente el mercado educativo de cada comuna, especialmente al sector particular subvencionado en materias tales como la cantidad de establecimientos privados que puedan existir por comuna, su ubicación territorial, la selección de estudiantes, y el cobro de financiamiento compartido a las familias, entre otros. d) Finalmente, fomentar el reemplazo de la forma de organización en departamentos por el de las corporaciones municipales, o por corporaciones locales públicas que funcionen en forma más independiente del municipio.

ANEXO:

Gráficos y Tablas

Gráfico 1

Matrícula según tipo de establecimiento-Nivel nacional

60.00

50.00

Público - municipal 40.00

Particular- subvencionado

30.00

20.00

Particular- pagado

10.00

0.00 2000

Tabla 1:

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Cambios de Matrícula a Nivel Comunal (Período 2000- 2009)

Porcentaje de Cambio

Sector Público Municipal

Sector Particular Subvencionado

Cambio Promedio (%)

-22%

+38%

Pierden Matrícula

Ganan Matrícula

N

%

N

%

Más de 40%

29

8.4%

91

35.5%

Entre 20% y 40%

175

50.7%

50

19.6%

Entre 0.1% y 20%

123

35.7%

50

19.6%

Subtotal Municipios

327

94.8%

191

74.7%

Pierden Matrícula

-

-

65

25.3%

Ganan Matrícula

18

5.2%

-

-

Total Municipios

345

100%

256

100%

Tabla 2: Modelo 1

Descripción de Modelos de Regresión Realizados Variables Independientes

a) Nivel de pobreza de la comuna en 2009. b) Cantidad –porcentual- de recursos que el municipio aporta para educación del total de sus ingresos municipales anuales en 2009. c) Resultados académicos – SIMCE promedio- observados en

Variable Dependiente a) Porcentaje de cambio de matrícula pública comunal entre los años 2000 y 2009.

los establecimientos municipales de la comuna entre los años 2006 y 2008. d) Porcentaje de aumento o disminución del número de establecimientos particulares subvencionados en la comuna entre los años 2000 y 2009. e) Porcentaje de cambio de la población total comunal (2000- 2009). f) Porcentaje de cambio de la población estudiantil total de la comuna (2000- 2009). g) Porcentaje de territorio urbano de la comuna en 2009. 2

Se introducen las mismas variables del modelo 1, pero se elimina la variable “Porcentaje de cambio de la población total comunal (2000- 2009)”, y se agrega el indicador “Población Total Comunal Año 2009” como factor ponderado.

Ídem

3

Se introducen las mismas variables del modelo 1, y se reemplaza la variable “Cantidad –porcentual- de recursos que el municipio aporta para educación del total de sus ingresos municipales anuales en 2009” por la variable “Gasto municipal en educación por estudiante en 2009”.

Ídem

4

Se introducen las mismas variables del modelo 3, pero se elimina la variable “Porcentaje de cambio de la población total comunal (2000- 2009)”, y se agrega el indicador “Población Total Comunal Año 2009” como factor ponderado.

Ídem

5

Se introducen las mismas variables del modelo 1, y se reemplaza la variable “Cantidad –porcentual- de recursos que el municipio aporta para educación del total de sus

Ídem

ingresos municipales anuales en 2009” por la variable “Gasto en remuneraciones de profesores sobre el gasto total en personal en educación en 2009”.

Modelo

Variables Independientes

Variable Dependiente

6

Se introducen las mismas variables del modelo 5, pero se elimina la variable “Porcentaje de cambio de la población total comunal (2000- 2009)”, y se agrega el indicador “Población Total Comunal Año 2009” como factor ponderado.

Ídem

7

Se introducen las mismas variables del modelo 1, y se reemplaza la variable “Cantidad –porcentual- de recursos que el municipio aporta para educación del total de sus ingresos municipales anuales en 2009” por la variable “Gasto total en personal educacional en relación al total de subvención recibida en 2009”.

Ídem

8

Se introducen las mismas variables del modelo 7, pero se elimina la variable “Porcentaje de cambio de la población total comunal (2000- 2009)”, y se agrega el indicador “Población Total Comunal Año 2009” como factor ponderado.

Ídem

Z

Se introduce una variable dicotómica que identifica cada municipio como administrado por un Departamento de Educación Municipal (codificado 0) o por una Corporación Municipal (codificado 1) y se recalculan los modelos anteriores. La idea consiste en evaluar si el tipo de administración educacional implica una diferencia significativa en cuanto a la capacidad de retención de estudiantes.

Ídem

Tabla 3: Modelos

1

2

3

4

5

6

7

8

Resultados de Modelos de Regresión

Variables/ Resultados

Nivel de pobreza comunal 2009.

Cantidad de recursos que el municipio aporta para educación. (distintas variables; ver tabla 2)

Resultados SIMCE promedio establecimientos públicos de la comuna.

Porcentaje de cambio particulares subvencionados en la comuna.

Porcentaje de cambio de la población total comunal.

Significación

.651

.797

.000**

.000**

.378

.000**

.002**

Coeficiente b

-.034

-.030

+.249

-.086

-.021

+.545

-.071

Coeficiente Beta

-.020

-.011

+.245

-.337

-.047

+.719

-.142

Significación

.018*

.289

.000**

.000**

-

.000**

.001**

Coeficiente b

-.245

-.152

+.356

-.057

-

+.307

-.105

Coeficiente Beta

-.120

-.049

+.395

-.250

-

+.482

-.160

Significación

.294

.000**

.000**

.000**

.829

.000**

.000**

Coeficiente b

-.076

-.005

+.268

-.082

+.005

+.472

-.107

Coeficiente Beta

-.045

-.233

+.265

-.322

+.011

+.622

-.213

Significación

.001**

.000**

.000**

.000**

-

.000**

000**

Coeficiente b

-.327

-.011

+.362

-.060

-

+.299

-.144

Coeficiente Beta

-.159

-.261

+.401

-.265

-

+.470

-.220

Significación

.913

.453

.000**

.000**

.327

.000**

.002**

Coeficiente b

-.008

+.049

+.255

-.084

-.023

+.546

-.071

Coeficiente Beta

-.005

+.032

+.253

-.329

-.052

+.723

-.143

Significación

.045*

.584

.000**

.000**

-

.000**

.006**

Coeficiente b

-.205

-.048

+.374

-.055

-

+.302

-.089

Coeficiente Beta

-.101

-.026

+.414

-.242

-

+.475

-.136

Significación

.147

.015*

.000**

.000**

.796

.000**

.004**

Coeficiente b

-.110

-.053

+.260

-.081

-.006

+.491

-.065

Coeficiente Beta

-.067

-.114

+.262

-.330

-.014

+.645

-.133

Significación

.006**

.060

.000**

.000**

-

.000**

.005**

Coeficiente b

-.296

-.038

+.347

-.055

-

+.284

-.089

Coeficiente Beta

-.147

-.093

+.390

-.246

-

+.445

-.138

** Significativo con un nivel de significación de .01 * Significativo con un nivel de significación de .05

Porcentaje de cambio de la población estudiantil total de la comuna.

Porcentaje de territorio urbano de la comuna

Tabla 4: Modelo Z

Resultado de Modelos de Regresión con Variable Dicotómica Resultados Variable Dicotómica (Variable 0: Departamento de Educación; Variable 1: Corporación Municipal)

Significación

Coeficiente b

Coeficiente Beta

1

.770

+.522

+.013

2

.000**

+ 6.826

+.260

3

.520

+ 1.111

+.029

4

.000**

+ 7.327

.+281

5

.720

+.644

+.017

6

.000**

7

.772

+.514

+.014

8

.000**

+ 6.598

+ .254

** Significativo con un nivel de significación de .01 * Significativo con un nivel de significación de .05

+ 7.021

+.267