Imperatividad y eficacia de pactos contrarios al CTE Encarna Cordero

1. La imperatividad del CTE El CTE (aprobado por medio del RD 314/2006) tiene como finalidad concretar, cuantificar y especificar las exigencias básicas de la edificación para que se entiendan cumplidos los requisitos básicos de seguridad y habitabilidad contenidos en el art. 3 LOE 1 . El objeto de este seminario es reflexionar sobre la significación y el alcance del CTE como norma imperativa y, muy en particular, sobre las consecuencias que deban derivarse del pacto mediante el cual se estipulen unas condiciones técnicas de la edificación que rebajen los estándares de calidad del CTE y que, por tanto, impidan el cumplimiento de los requisitos básicos exigidos a los edificios conforme a lo establecido en el art. 3 LOE. En este seminario no vamos a detenernos en las singularidades del CTE como norma jurídica. A los efectos que ahora interesan, baste con señalar que, pese a la multitud de cálculos, procedimientos y reglas de carácter técnico, el CTE no es una norma técnica sino jurídica, pues su designio no es ilustrarnos sobre cómo se hacen las edificaciones (el ser), sino establecer cómo han de hacerse las edificaciones para que se entiendan cumplidos los requisitos básicos contenidos en el art. 3 LOE (el deber ser), con los efectos que ello pueda tener a efectos de responsabilidad por defectos en la construcción. Ahora bien, este carácter normativo no es predicable de todas las reglas contenidas en el CTE. Hay que excluir los llamados Documentos Reconocidos (en adelante, DR)2 , que incumplen el 1

Así resulta del art. 1 de la parte I del CTE, conforme al cual el CTE “es el marco normativo por el que se regulan las exigencias básicas de calidad que deben cumplir los edificios, incluidas sus instalaciones, para satisfacer los requisitos básicos de seguridad y habitabilidad…”. Los requisitos básicos del art. 3 LOE se establecen con el fin de garantizar la seguridad de las personas, el bienestar de la sociedad y la protección del medio ambiente. Son requisitos relativos a la funcionalidad, a la seguridad y a la habitabilidad de la edificación. 2 Se trata documentos técnicos, sin carácter reglamentario, que cuenten con el reconocimiento del Ministerio de Vivienda a través de la correspondiente inscripción en el Registro General del CTE, y cuyo contenido es diverso: especificaciones o

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requisito de publicidad exigido a las normas jurídicas (no se publican en el BOE, sino que sólo son objeto de inscripción en el registro del CTE) y que, por expresa disposición legal, no tienen carácter reglamentario. Excluidos los DR, el resto de normas del CTE tienen carácter imperativo. Ello es evidente en las normas que imponen la obligación de cumplir las exigencias básicas o de observar la normativa técnica a la que la norma remita, pues todas las normas relativas al cumplimiento de las exigencias básicas de la edificación se formulan en términos imperativos. Y ello tanto en el CTE como en la LOE, de acuerdo con cuyo art. 3, “los edificios deberán proyectarse, construirse, mantenerse y conservarse de tal forma que satisfagan los requisitos básicos…”. Lo mismo sucede con el CTE, cuya parte I se pronuncia en términos igualmente imperativos en diversos preceptos (por ejemplo, art. 10.2 3 , art. 10.4.10.1 4 , art. 10.4.10.2 5 , art. 11.2 6 , etc 7 .). Lo mismo sucede con muchas normas de los llamados Documentos Básicos (en adelante, DB) 8 , en concreto, con las que están destinadas a caracterizar y cuantificar las exigencias básicas. Y es que en el universo de normas jurídicas del CTE, son singulares también las disposiciones de los DB que regulan procedimientos cuya utilización acredita el cumplimiento de las exigencias básicas de la edificación, procedimientos que no son excluyentes (art. 9.2 de la parte I del CTE) y cuya utilización durante el proceso edificatorio es opcional (art. 5.3 de la parte I del CTE). códigos de buena práctica, métodos de evaluación y soluciones constructivas, etc. (art. 4 de la parte l del CTE). 3 De acuerdo en el cual “… los edificios se proyectarán, fabricarán, construirán y mantendrán en forma que cumplan con una fiabilidad adecuada las exigencias de calidad…”. 4 “… la resistencia y la estabilidad serán las adecuadas para que no se generen riesgos indebidos…”. 5 “… la aptitud de servicio será conforme con el uso previsto del edificio…” 6 “… los edificios se proyectarán, fabricarán, construirán, mantendrán y utilizarán de forma que, en caso de incendio, se cumplan las exigencias básicas…”. 7 La enumeración es agotadora: arts. 12.2, 13.2, 14.2, 15.2, todos de la parte I del CTE. 8 A través de los DB se caracterizan y cuantifican las exigencias básicas de la edificación así como se establecen unos procedimientos cuya utilización acredita el cumplimiento de las exigencias básicas establecidas en el CTE (art. 3.2 de la parte I del CTE).

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También estas normas son imperativas, pues no dejan de serlo porque su utilización sea opcional, ya que lo cierto es que son el único medio que prevé el CTE para acreditar el cumplimiento de las exigencias básicas de la edificación. Una cosa es que la utilización de tales procedimientos sea opcional y otra muy distinta que los agentes de la edificación estén facultados para desplazar la aplicación de tales reglas sobre verificación pactando que sean otras las reglas (convencionales) de aplicación o, simplemente, aplicando otros métodos de verificación diferentes que también tengan la eficacia prevista en el CTE (esto es, acreditar el cumplimiento de las exigencias básicas). En definitiva: los agentes no están obligados a aplicar tales procedimientos de verificación, pero lo cierto es que si quieren beneficiarse de la presunción legal establecida en el CTE, deben, imperativamente, aplicar estos métodos de verificación. Estas normas sólo serían dispositivas si los agentes pudieran pactar que las exigencias básicas se entendiesen cumplidas de otro modo, lo que no es posible.

2. Breve descripción de los efectos de la contravención del CTE Una norma cuyo designio es imponer determinados parámetros de calidad de las edificaciones ha de tener eficacia en todos aquellos ámbitos jurídicos en los que sean relevantes las condiciones técnicas de calidad de los edificios: Ello sucede, significativamente, en los procedimientos colegiales y urbanísticos, pues la edificación proyectada y terminada ha de ajustarse al CTE para que pueda ser concedida la licencia de obra y también las correspondientes licencias y autorizaciones requeridas para su utilización (licencia de primera ocupación, licencias de apertura y de actividades clasificadas, cédula de habitabilidad, etc.). Si el proyecto no se ajusta al CTE, el Colegio Profesional correspondiente no debería visarlo –aunque, ciertamente, los Colegios sólo tienen encomendado un control documental-formal del contenido del proyecto.

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De todos modos, incluso habiendo sido visado un proyecto contrario al CTE, la licencia de obra no debe ser concedida. Y si la obra se ejecuta incumpliendo las condiciones técnicas del proyecto autorizado por la licencia de obra, o bien –si la edificación se realiza sin licencia- incumpliendo los requisitos técnicos del CTE, entonces habrá lugar a incoar los correspondientes expedientes de disciplina urbanística, donde, además de las sanciones económicas correspondientes, se impondrán las medidas de restauración del ordenamiento jurídico conculcado que procedan: es decir, se exigirá la adopción de medidas correctoras para que la edificación cumpla los requisitos básicos establecidos en el art. 3 LOE (tal como han sido cuantificados por el CTE) o bien, si ello no es posible, se ordenará su demolición. Además, una norma que tiene por objeto la imposición de estándares de calidad en los edificios ha de ser relevante en los procedimientos administrativos de consumo en la medida en que los defectos de calidad puedan ser constitutivos de una infracción por incumplimiento de las condiciones que corresponden a la naturaleza o garantía de los bienes [art. 49.1 d) de la LCU] o, como se establece en la reglamentación estatal sobre consumo, porque tengan como resultado una calidad contraria e inferior a la establecida en las disposiciones vigentes (art. 3.1.2 del RD 1945/1983, sobre infracciones y sanciones en materia de consumo). Así lo han estimado en múltiples ocasiones los Tribunales de los Contencioso-Administrativo en relación con defectos de calidad de las edificaciones. Por otra parte, al tratarse de una norma que impone estándares de calidad en los edificios, el CTE ha de desplegar efectos en todas aquellas relaciones jurídico-privadas en las que la calidad de la edificación, como bien jurídico protegido por el CTE, pueda ser interiorizado por los particulares que defiendan un interés propio como propietarios o arrendatarios de las edificaciones, como significativamente sucede en el contrato de compraventa de edificaciones, en los contratos de obra inmobiliaria y también en el arrendamiento de inmuebles, así como en las hipótesis de responsabilidad por defectos en la construcción reguladas en el art. 17 LOE.

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Además, dado que en el estándar de calidad que ha diseñado el CTE también tienen cabida requisitos básicos encaminados a la protección de los terceros (por ejemplo, exigencias básicas sobre seguridad en caso de incendio, art. 11 de la parte I del CTE y el DB correspondiente, o la exigencia sobre seguridad de utilización [art. 12 de la parte I del CTE y el correspondiente DB), el CTE puede ser relevante extracontractualmente. Por último, es claro que el incumplimiento de los estándares de calidad establecidos en el CTE que deban integrar la prestación debida (porque afecten al interés del acreedor), sea porque se pactó expresamente así o porque nada se pactó sobre ello, es determinante de un incumplimiento contractual del vendedor, en el caso de la compraventa y del contratista y técnicos, en el caso del contrato de obra. La pregunta es si las partes de estos contratos pueden acordar un nivel de calidad inferior al establecido en el CTE y las consecuencias que se derivarían de ello.

3. En particular, las consecuencias del pacto contrario al CTE A) Las opciones Nos planteamos, pues, si es posible pactar un nivel de calidad inferior al establecido en el CTE o si, por el contrario, hay que estimar que el carácter imperativo del CTE determina la nulidad del pacto en contrario. Por ejemplo, el caso en que el comitente no desee instalar paneles solares, aunque ello suponga el incumplimiento de la exigencia básica relativa al ahorro de energía (conforme al art. 15 de la parte I del CTE, en relación con el correspondiente DB). Varias son las posibles opciones interpretativas: -

La primera consiste en mantener que el pacto por el cual se conviene una construcción contraria a los mandatos del CTE es nulo por contravención de norma imperativa conforme al art. 6.3 CC.

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Conforme a la segunda opción, la contravención del CTE no determinaría la nulidad del pacto por aplicación del propio art. 6.3 CC, en la medida en que el Ordenamiento prevé un efecto distinto para el caso de contravención: por ejemplo, una sanción administrativa por defectos de calidad en la edificación conforme a lo establecido en la normativa de consumo [art. 49.1 d) de la LCU y art. 3.1.2 del RD 1945/1983), preceptos éstos en los que, como indicamos, se tipifica como infracción administrativa de consumo el incumplimiento de las condiciones que correspondan a la naturaleza o garantía de los bienes, y la composición o calidad contraria a disposiciones vigentes. Así también, la edificación que resulte contraria a las especificaciones técnicas del CTE dará lugar, como antes expusimos, a la incoación de expedientes de disciplina urbanística con resultado sancionador y de adopción de medidas de restauración de la legalidad. De este modo, conforme a esta segunda tesis, estos efectos previstos para el caso de contravención del CTE excluirían la sanción de nulidad del pacto contrario al CTE.

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También se podría argumentar que el contrato es nulo por ilicitud de su causa, de conformidad con lo establecido en el art. 1275 CC, en relación con el art. 1255 CC.

B) Un problema de interpretación de la norma imperativa Como es doctrinalmente admitido, la sola contravención de norma imperativa no determina la nulidad del pacto, pues esta consecuencia no es automática, sino que, en su caso, la nulidad del pacto será el resultado de la interpretación de la norma imperativa realizada conforme a los criterios de interpretación de las normas, a los que podrían sumarse otros en este ámbito específico: por ejemplo, como ha propuesto Carrasco, la justicia contractual y el principio de efectividad. Nos corresponde racionalizar el problema con el fin de

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ofrecer una solución que satisfaga el máximo número de intereses jurídicos en presencia. En primer lugar, interpretaremos la norma conforme a su finalidad. Se trata de determinar si la finalidad del CTE –es decir, que las edificaciones cumplan una serie de exigencias básicas con el fin de satisfacer los requisitos básicos de la edificación del art. 3 LOE- resulta satisfecha con la sanción específica prevista en el Ordenamiento para el caso de contravención; sanción que, como antes expusimos, consiste en la imposición de multas pecuniarias y de obligaciones de reposición de la legalidad conculcada. En mi opinión, estas sanciones específicas sí permiten que resulte satisfecha la finalidad del CTE. No sucede lo mismo, por ejemplo, con la sanción de multa al promotor que vende una VPO con sobreprecio, porque la misma no sirve para que el comprador pueda defenderse ante una reclamación excesiva, de modo que la finalidad del régimen de VPO resultará frustrada (Carrasco). Por otra parte, desde el punto de vista de la justicia contractual, me parece evidente que, en el caso que estamos contemplando, la sanción de nulidad por causa torpe común a ambos (porque ambos han querido estipular un pacto contrario al CTE) no supera el test de justicia contractual, pues legitima el enriquecimiento del comitente, que podrá conservar la edificación sin pagar el precio pactado (cfr. art. 1306.1º CC). Por último, si utilizamos el principio de efectividad y de análisis de costes de la nulidad que propuso Carrasco, tampoco la sanción de nulidad del pacto sería adecuada, pues una vez hecho el edificio, la sanción de nulidad del pacto no impide la existencia de un edificio que contraviene el CTE. Por otra parte, las consecuencias patrimoniales derivadas del ejercicio de la acción de nulidad tampoco alterarán sustancialmente la previsión contractual de las partes, pues, dada la imposibilidad de restitución del facere, la restitución de prestaciones que ordena el art. 1303 CC determinaría la obligación de pagar el equivalente.

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En definitiva, considero la sanción de nulidad del pacto de calidad contrario al CTE no permite un mejor cumplimiento de la finalidad de la norma, pues los intereses jurídicos salvaguardados por la misma no consisten en que se reputen nulos los pactos contrarios al CTE, sino en que el CTE se cumpla. Es decir, la nulidad del pacto no es una forma de salvar la eficacia de la norma, por lo que no existe contradicción entre el acto y la prescripción legal que permitiera aplicar el art. 1275 CC. Tampoco es una sanción eficaz, pues en cualquier caso la nulidad del pacto no impediría la existencia de un edificio falto de la calidad legalmente exigida. Aparte de que, supuesta la necesidad de restituir las prestaciones conforme al art. 1303 CC –opción que, en el caso que estamos considerando, sería preferible al enriquecimiento que propicia el art. 1306.1º CC-, las consecuencias patrimoniales no diferirían sustancialmente de las que hubieran sido establecidas en el contrato. Entiendo que en el caso considerado la única sanción eficaz para que resulte salvaguardado el interés público es, más que la sanción administrativa de multa, la adopción, en sede administrativa, de medidas tendentes a restaurar el orden jurídico conculcado (por ejemplo, la resolución administrativa que ordene instalar paneles solares, imponiendo incluso multas coercitivas hasta su efectivo cumplimiento). Como argumento a fortiori piénsese, además, en que el TS ha admitido la validez de las cláusulas contractuales de exoneración de responsabilidad por defectos constructivos, pacto que, finalmente, viene a suponer la válida exclusión de la norma que, imperativamente, obliga a construir correctamente, lo que también tiene importantes repercusiones para el orden público. Por las mismas razones, el TS tampoco considera nulo el contrato que tiene por objeto la elaboración de un proyecto que conculca la legalidad urbanística e igualmente hay que estimar que es válido el contrato de obra aunque las normas urbanísticas impidan edificar en la forma convenida, pues este hecho –que puede imposibilitar la realización de la obra- no impide la validez inicial del contrato, sino que supondrá incumplimiento del comitente (si conocía o debía conocer la inviabilidad urbanística de la edificación) o extinción del contrato por imposibilidad sobrevenida no imputable al comitente.

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C) El ámbito específico consumidores

de

las

relaciones

contractuales

con

Las consideraciones expuestas hasta ahora deben reconsiderarse en las situaciones en que el pacto contrario al CTE es acordado con un consumidor. En tales situaciones el pacto ha de reputarse nulo, aunque no por contravención de norma imperativa, sino por la normativa específica de protección de los consumidores y usuarios. En efecto, el promotor no puede pretender con éxito que en los contratos de compraventa los consumidores renuncien en condiciones generales de la contratación a los niveles de calidad establecidos en el CTE, ya que esta renuncia habría de reputarse nula por aplicación del régimen protector de los consumidores [cfr. los arts. 82.4 b) y 86 de la LCU; también art. 8 de la LCGC]. Distinta es la solución si los consumidores han tenido la oportunidad real de negociar individualmente sobre este extremo y el sinalagma contractual “compensa” al consumidor la pérdida de calidad asociada a la renuncia (por ejemplo, si compra una vivienda sin paneles solares tendrá una rebaja en el precio que reflejará el ahorro de aquel coste para el promotor).

D) El pacto contrario al CTE no es causa de exoneración de responsabilidad frente a terceros Por lo demás, las normas del CTE relativas a los niveles de calidad de las edificaciones serán de aplicación cuando no haya habido oportunidad de negociar sobre su exclusión, es decir, en la relación con terceros contratantes: por ejemplo, el pacto que excluya la aplicación del CTE no es causa de exoneración de la responsabilidad propia del vendedor frente a los adquirentes no comitentes, de modo que el comprador –sea o no consumidor- siempre tiene derecho a la calidad determinada por el CTE, que integra la prestación debida por imperativo del art. 1258 CC, salvo que haya renunciado a ella, lo que sólo puede hacer válidamente un adquirente de quien no se pueda predicar la condición de consumidor. En cualquier caso, conviene señalar que no toda infracción del CTE constituye incumplimiento de

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niveles de calidad de las edificaciones que fueran interiorizables por los compradores, pues lo cierto es que existen muchas normas del CTE que establecen obligaciones documentales e instrumentales del fin último del CTE –el cumplimiento de los requisitos básicos de calidad- cuyo incumplimiento no constituye per se incumplimiento contractual. Por ejemplo, es evidente que una edificación puede cumplir la calidad exigida en el CTE aunque se hayan omitido todas las obligaciones documentales relativas al proyecto o a los materiales puestos en la obra (normas que podríamos calificar de tutela mediata de la calidad de las edificaciones). Además, también es evidente que incluso el incumplimiento de las normas de tutela inmediata de las edificaciones tampoco es de por sí determinante de responsabilidad contractual si de ello no se ha derivado un daño para el comprador. Obsérvese, pues, que el problema de la eficacia refleja frente a terceros del pacto de calidad inferior al establecido en el CTE se resuelve de forma análoga a lo que se ha resuelto sobre el pacto de exoneración de responsabilidad por defectos constructivos, que tampoco excluye la responsabilidad del promotor frente a los adquirentes no comitentes, cuya pretensión deriva directamente del art. 17 LOE. Por lo demás, el pacto de calidad contrario al CTE tampoco eximiría de responsabilidad al agente frente a los restantes agentes de la edificación en la medida en que éstos pudieran derivar del CTE pretensiones frente a aquél o tengan interés en que los demás agentes cumplan adecuadamente el CTE con el fin de evitar que este incumplimiento repercuta negativamente en su esfera de responsabilidad, como significativamente sucede con el director de la obra.

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