IMPLANTACION DE LA PLANEACION*

JAIME CASTREJON DIEZ** Jos´e Mart´ı, a quien no podemos olvidar en este tiempo de Am´erica, a fines del siglo pasado escribi´o: “O se da cauce a la Revoluci´ on o rompe la Revoluci´on sin cauce. . . La pol´ıtica no es ciencia emprestada sino que ha de ser propia. Al pa´ıs, lo del pa´ıs y nada menos que de lo que necesita el pa´ıs.”1 Lo expresado por Mart´ı sigue siendo vigente: los cambios estructurales que se esperan en las nuevas formas de vida social y que responden a las necesidades siempre nuevas y crecientes del hombre contempor´ aneo, requieren de una planeaci´ on. Todo verdadero cambio, toda mutaci´on que responda a una necesidad es revolucionaria; el cambio, por lo tanto, ha de ser planeado, orientado para que la Revoluci´on no rompa sin cauce. Para ello, es necesario que las pol´ıticas nazcan del diagn´ostico sociocultural de la realidad, de la determinaci´ on de las necesidades, de la intuici´ on de la norma cultural de un pueblo, de la captaci´on de sus valores y antivalores. La planeaci´ on y la planeaci´ on educativa han de ser producto de una pol´ıtica que responda a los requerimientos del pueblo y a las inquietudes de la juventud. Pensar en la planeaci´ on de la educaci´ on como algo ajeno a las necesidades concretas del pa´ıs y al sentir del pueblo, es olvidar al hombre, cosa que ninguna ideolog´ıa hace. La planeaci´ on educativa ha estado siempre en el plano central de las preocupaciones del hombre. Plat´ on, en La Rep´ ublica, presenta un modelo en el que trata de mostrar la necesidad de educar a los j´ovenes para defender y promover los ideales de la sociedad. Blaug y Lauwerys2 indican que el paradigma m´as antiguo de planeamiento integral de la educaci´ on debe buscarse en la obra plat´onica, en la que se presenta un esquema bien coordinado, que toma en cuenta las exigencias pol´ıticas de la Ciudad-Estado y en el que se considera a la escuela como servidora de la sociedad. Siglos despu´es, Comenio, afirman los autores citados, expuso con sumo detalle la forma en que las escuelas deber´ıan organizarse y funcionar a fin de cimentar la unidad nacional. Posteriormente, Rousseau aconsej´ oa los polacos “seg´ un su manera de pensar sensata y pr´actica que tomasen medidas para levantar escuelas y dar instrucci´ on a todos los ciudadanos”.3 Muchos son los ejemplos que pueden darse sobre estos inicios de la organizaci´on de los sistemas educativos. Organizaci´ on que en la historia del hombre, se fue acentuando con el avance de la ciencia y de la tecnolog´ıa, y con la Revoluci´ on Industrial, que signific´ o el tr´ansito de un mundo rural a un mundo urbano. De los ejemplos que hemos anotado, conviene tener presente lo que se reitera: la escuela al servicio de la sociedad, el consejo a los que gobiernan, la instrucci´ on para todos los ciudadanos. La autoridad pol´ıtica, y en esto queremos hacer ´enfasis, se enfrenta al dilema de ejecutar o no, de hacer realidad o no, el plan que se le presenta (Plat´ on, Rousseau, la OECD, alguna gran universidad o el instrumento de planeaci´on de un gobierno). Los modernos planificadores han pensado y piensan establecer un cambio que promueva una sociedad m´ as justa, en la que la convivencia constructiva de los hombres asegure un mundo mejor. En las recomendaciones de la Conferencia Internacional sobre Planeamiento de la Educaci´on, reunida en Par´ıs en 1968, se indica: “Estimando que el planeamiento de la educaci´on encamina la valorizaci´on de los recursos humanos y, por consiguiente, favorece el desarrollo del individuo, constituye uno de los medios fundamentales para el progreso de la sociedad y que la labor de iniciar y ejecutar planes de desarrollo de la * Presentado en la reuni´ on conjunta de la American Association for the Advancement of Science y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnolog´ıa, sobre “La Ciencia y el Hombre”, el 29 de junio de 1973. ** Director General de Coordinaci´ on Educativa, de la Secretar´ıa de Educaci´ on P´ ublica. 1 Mart´ ı, Jos´ e. Ciegos y desleales, Obras completas, Tomo II, Editorial Nacional de Cuba, La Habana, 1963, p. 216. 2 Varios, Teor´ ıa y pr´ actica del planeamiento integral de la educaci´ on, Ed. Estrada, Buenos Aires, 1971, p. XXI. 3 Varios, Op. cit., pp. XXI-XXII.

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educaci´ on, con las consiguientes innovaciones, constituye un deber esencial de las autoridades competentes.”4 Las recomendaciones de hace cinco a˜ nos de aquella Conferencia entra˜ nan urgencia para los Estados miembros. Ellas revelan el deseo de instituir un cambio en dichos Estados, que signifique una sociedad mejor, m´as justa, en que se reconozca el valor de los recursos humanos y se favorezca el desarrollo del individuo. Sin duda alguna hay una diferencia esencial entre los principios y criterios sustentados por la Conferencia y el pensamiento plat´ onico. No obstante, no est´ a por dem´ as recordar que en la dial´ectica plat´onica la preocupaci´on es el gobierno de los hombres. Acceder al mundo de las ideas, llegar a la idea del bien, tiene una finalidad pol´ıtica. La Conferencia, por su parte, manifiesta en forma categ´orica que el planeamiento de la educaci´on constituye un deber y una necesidad esenciales de las autoridades competentes. Aqu´ı, inobjetablemente, nos enfrentamos a un problema b´ asico de la planificaci´ on. Los planes de desarrollo, los programas educativos, los principios que han de guiar la planeaci´ on educativa han de ser comprendidos, aceptados y ejecutados por las autoridades competentes, que son las autoridades pol´ıticas, y por el personal subordinado a ellas. Si se reflexiona en el plan educativo, se podr´a apreciar que ´este influye u ´nicamente en la sociedad si es aceptado, en primer lugar, por la autoridad pol´ıtica que lo puede imponer como una acci´on de su poder pol´ıtico. Si prolongamos esta reflexi´ on veremos, como segundo paso, que para que el plan educativo alcance una concreci´ on, ha de ser adoptado por la burocracia, que es el ´organo de ejecuci´on de las decisiones de quien asume o de quienes poseen el poder. Un tercer paso necesario es la aceptaci´on del proceso de planeaci´ on por la sociedad en general. Es conveniente darse cuenta que el ´exito de un plan depende de este tercer paso, pero, para llegar a ´el, tienen que ser satisfechos previamente los dos anteriores, es decir, la imposici´ on del plan como un acto del poder pol´ıtico, a trav´es de la burocracia. Es necesario pensar en esta trilog´ıa de la que depende la posibilidad de los planes, la realizaci´on de la planeaci´ on. Negarla es un error que conduce al fracaso a las mejores intenciones. El problema que se plantea es c´ omo superar los escollos que se presentan a los planificadores en el seno mismo de sus pa´ıses, en las estructuras del aparato estatal. La dificultad, m´as que la aceptaci´on por parte de una ´elite gobernante y quiz´ a en muchos casos clarividente, se encuentra en los mandos medios, en los que tienen que hacer concreta una ideolog´ıa pol´ıtica, econ´ omica, social o educativa. Y los mandos medios est´an representados por la burocracia, que es, como lo llama Crozier, un mecanismo social que, para hacerlo actuar en servicio de la sociedad, es necesario comprenderlo. Este mecanismo social no implica la realizaci´on mec´anica de la ideolog´ıa pol´ıtica, su conversi´ on a principios de acci´on, sino, ante todo, la detecci´on de los factores de estabilidad e inestabilidad en el sistema pol´ıtico y sociocultural. El concepto procesal y estructural de la burocracia como categor´ıa b´ asica (y del burocratismo como sistema de organizaci´on espec´ıfico del aparato de Estado), concibe a ´esta como el ejecutor del poder pol´ıtico. “La existencia de la Administraci´ on Racional -escribe Medina Echavarr´ıa5 - coincide con la aparici´on de la modernidad en lo pol´ıtico y en lo econ´ omico. Ni el Estado ni la empresa actuales pueden concebirse sin el funcionamiento eficaz de un aparato burocr´atico. Y todo el mundo sabe hoy tambi´en de las razones de esta caracter´ıstica imprescindible de la administraci´on moderna.” El papel que juega la burocracia, como ´organo de implantaci´ on de las decisiones de los organismos de poder de los gobiernos, es de la mayor importancia con relaci´ on a la aceptaci´ on de la planeaci´ on. Para la aceptaci´on del plan educativo por parte de la sociedad en general, se requiere un proceso de concientizaci´on que se logra justamente a trav´es de la burocracia. Parece evidente que, para el ´exito de los planes del poder pol´ıtico, es necesaria una relaci´on entre la concientizaci´ on y la sociedad. Este nexo lo conforma o lo ha de conformar la burocracia. Sin esa ayuda no existe una relaci´ on de di´ alogo entre gobierno y pueblo, relaci´on que tiene que existir, quiz´a en forma mucho m´as acentuada, entre la burocracia y la sociedad. Concientizar no es tarea f´acil, no se reduce a una simple explicaci´ on de los motivos o los deseos que impulsan a los que ejercen el poder. La concientizaci´on es un largo y profundo proceso cr´ıtico que requiere la ubicaci´ on objetiva de un modelo ideol´ogico normativo de organizaci´on (dominio cultural, del trabajo, etc.). No olvidemos que originalmente la tesis hegeliana ubic´o a la burocracia como puente intermedio entre la naturaleza potencial del Estado y la conformaci´on consensual del pueblo. 4 Informe

Final, Conferencia Internacional sobre Planeamiento de la Educaci´ on, Par´ıs, 6-14 de agosto de 1968, UNESCO, Par´ıs, 1968, p. 29. 5 Medina Echavarr´ ıa, Jos´ e, Discurso sobre pol´ıtica y planeaci´ on, Siglo Veintiuno Editores, S. A., M´ exico, 1972, p. 115.

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En los u ´ltimos a˜ nos la planeaci´ on educativa ha sido comprendida de diversas formas. Ha habido tantas variedades de pensamiento, que ha sido necesario dividir los distintos esfuerzos, para que la evoluci´on de este concepto pudiera ser analizada. El trabajo de H¨ ufner y Van Gendt6 es muy importante, porque contiene una clasificaci´ on que permite comprender las distintas etapas en que ha sido concebido el t´ermino planeaci´ on. Dichos autores denominaron primera generaci´on de planeaci´on educativa a varias formas de planeaci´on, y la dividieron en tres etapas. La primera, en la que la planeaci´on era igual a programaci´on, se consider´o como una actividad que buscaba solamente la realizaci´on de objetivos propuestos. Esta planeaci´on utiliz´o varios enfoques: el de correlaci´ on, estudios de costo-beneficio, desarrollo de recursos humanos y el de demanda social. En la segunda, el ´enfasis fue en funci´on puesto sobre la ejecuci´on. La planeaci´on fue as´ı considerada en funci´ on de dos fases, la primera de programaci´on, y la segunda de implantaci´on. En esta etapa fue cuando surgieron los modelos educativos y los modelos de flujo. En la tercera etapa se introduce la dimensi´ on de tiempo. En ella la planeaci´ on se consider´ o como un proceso de m´ ultiples fases: informaci´on, programaci´ on, implantaci´ on y evaluaci´ on. Caracter´ıstico de estas etapas fue considerar que en el proceso de toma de decisiones, la planeaci´on educativa se limitar´ıa a preparar algunas de ellas, con car´acter cient´ıfico, y cuya aprobaci´on y ejecuci´on ser´ıa de incumbencia pol´ıtica. La raz´ on de ello, adem´as de tener profundas ra´ıces en la dicotom´ıa Estado-Pueblo, consiste en conceptualizar a la ejecuci´ on en general y a la implantaci´on educativa en particular, justamente como mera implantaci´ on; es decir, en la medida en que la implantaci´on presentase las medidas concretas, no de las opciones, sino de las decisiones, se convertir´ıa en poder pol´ıtico, dejar´ıa de ser, ipso facto, implantaci´ on. Esas fases de la primera generaci´ on de planeaci´on educativa presentaban una debilidad muy clara, debido al gran valor que se daba en su desarrollo a la ciencia de la econom´ıa. Se consideraba que la teor´ıa econ´ omica daba todos los elementos metodol´ ogicos necesarios para lograr la planeaci´on, lo que impidi´o una mayor comprensi´ on de la planeaci´ on, a trav´es de los instrumentos que la sociolog´ıa, la psicolog´ıa, la organizaci´ on y otras ciencias sociales pueden prestar al desarrollo de la planeaci´on educativa. En la segunda generaci´ on de planeaci´ on educativa se present´o un nuevo enfoque del proceso te´orico, en el que el sistema educativo fue definido tomando en cuenta no s´olo la econom´ıa, sino las otras ciencias sociales, y consider´ andose al sistema educativo, seg´ un H¨ ufner y Van Gendt:7 1o Como un sistema abierto que tiene relaci´on de interdependencia con el entorno. 2o Un sistema complejo que tiene muchas interrelaciones con el entorno y tambi´en con sus subsistemas. 3o Un sistema probabil´ıstico, lo que quiere decir que no todos los futuros estados del sistema son conocidos. 4o Un sistema capaz de aprender, “ultra-estable”, que es capaz de adaptarse a las situaciones nuevas todav´ıa no conocidas. El sistema educativo en esta etapa de la planeaci´on se consider´o compuesto de dos partes: la primera corresponde al sistema de ense˜ nanza-aprendizaje, y la segunda a la administraci´on de la educaci´on. Para algunos objetivos y funciones, el primer sistema es m´as importante, pero para planear a nivel macrosocial, el sistema es m´ as importante, pero para planear a nivel macrosocial, el sistema de administraci´on educativa se considera como sujeto del enfoque central de la planeaci´on. En el an´ alisis de estos autores se distinguen dos niveles: a) La interrelaci´ on entre el sistema de administraci´on educativa y el sistema de ense˜ nanza-aprendizaje; desde el punto de vista anterior, el primer sistema de nuestra definici´on es el entorno interno. b) La interrelaci´ on con otros sistemas sociales, considerados como el entorno externo. 6 H¨ ufner 7 H¨ ufner

K. y Van Gendt R., Development and Change, III-2-1972. K. y Van Gendt R., op. cit.

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En esta etapa, la planeaci´ on educativa se convierte en un proceso din´amico, de m´ ultiples fases y dimensiones, que se lleva a cabo en varios niveles de organizaci´on y que consiste en diversos ciclos de retroalimentaci´ on, relacionados unos con otros por medio de la inform´atica y la comunicaci´on. La planeaci´ on educativa deja de consistir exclusivamente de programaci´on y de su aplicaci´on, puesto que puede apreciarse que existen tres dimensiones: la pol´ıtica educativa, la planeaci´on de la pol´ıtica educativa y la administraci´ on educativa. Estas tres actividades son las que debemos considerar dentro de la implantaci´ on. De lo anteriormente expuesto podemos desprender una conclusi´on: la implantaci´on puede considerarse de distintas formas pero, para un an´ alisis realista que permita comprender la complejidad de las situaciones en que se desarrolla la planeaci´ on educativa, debemos considerarla dentro del esquema de lo que los autores mencionados llamaron la segunda generaci´ on de planeaci´on educativa, y en el que se estudian m´ ultiples ciclos de retroalimentaci´ on, en tres etapas principales: la programaci´on, la implementaci´on, la evaluaci´on, cerrando el ciclo nuevamente hasta la programaci´ on (Fig. 1).

La implantaci´ on, como hemos observado, depende de una decisi´on pol´ıtica, de una eficiencia burocr´atica y de una asimilaci´ on social; esto nos muestra la ´ıntima relaci´on entre el que planea y el pol´ıtico o el hombre que tiene la capacidad de tomar decisiones. Podr´ıamos utilizar el modelo que sugiri´o Habermas8 en 1966, en el cual muestra las distintas relaciones que pueden establecerse entre ambas personas (Fig. 2): cuando el hombre que toma decisiones comprende al planificador y el planificador comprende al que toma decisiones, se produce lo definido por el concepto pragmat´ıstico, es decir, un entendimiento mutuo; cuando el pol´ıtico que toma decisiones comprende al planeador, pero el planificador no comprende al pol´ıtico, se establece u ´nicamente una comunicaci´ on; cuando el hombre que toma decisiones no comprende al planeador y el planeador comprende las necesidades del pol´ıtico, se obtiene un intento de persuasi´on por parte de ambos, y por u ´ltimo, cuando ninguno de los dos se comprende, existe una funci´ on separada de ambos, definida por el concepto decision´ıstico, en el que el planificador no influye en la decisi´on.

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Si analizamos las tres partes que hemos mencionado al principio, y que posteriormente se designaron como el modelo de la segunda generaci´ on de planeaci´on educativa, debemos considerar el aspecto pol´ıtico. Deutsch9 observa que la pol´ıtica y el gobierno deben ser considerados esencialmente como proceso de conducci´ on y coordinaci´ on de los esfuerzos humanos para lograr un grupo de objetivos. Dentro de la estructura de este mecanismo b´ asico, mediante el cual se manifiesta el proceso, el factor principal es la decisi´on. Es importante especificar que este enfoque dedica una atenci´on especial al proceso de toma de decisiones, en contraste con la consecuencia de estas decisiones. El proceso de implantaci´on de un plan a trav´es de ese mecanismo de retroalimentaci´ on, va a afinar constantemente a ´este (Fig. 3). Para ello debemos considerar que, en el centro de la decisi´ on pol´ıtica, hay receptores que miden la magnitud y que permiten obtener de la sociedad en general las expectativas y las necesidades convertidas en sistemas de medici´on inform´atica; estos receptores, por un mecanismo de procesamiento de datos y por otro de memoria y de valores complejos sostenidos, producen los instrumentos necesarios para que el planeador prepare las distintas opciones que utiliza el pol´ıtico que toma las decisiones. 8 Crozier

Michael, The Burocratic Phenomena.

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La implantaci´ on de las decisiones se hace a trav´es de mecanismos ejecutores, lo que puede ocurrir mediante una forma legislativa o directamente a trav´es de una orden ejecutiva. La implantaci´on de las ´ordenes va a traer consecuencias entr´ opicas tanto en la burocracia como en la sociedad. En un modelo simple, la retroalimentaci´ on de informaci´ on consensual ser´ıa un solo mecanismo pero, en la complejidad de la realidad, este mecanismo tiene dos redes de retroalimentaci´on (Fig. 4). Una para los efectos que causa en la burocracia, es decir, en los mandos medios, que son los que realmente implantan la decisi´on del poder pol´ıtico en la sociedad, y otra donde se pueden apreciar las consecuencias de la decisi´on tomada en la sociedad. Como se observa, el concepto es procesal y din´amico. Ning´ un plan es lo suficientemente perfecto para que su implantaci´ on sea inflexible. A trav´es de estos canales de retroalimentaci´on hacia el centro de decisiones pol´ıticas y hacia el planificador, se van afinando cada vez m´as las decisiones, hasta lograr los objetivos propuestos o, por lo menos, satisfacerlos parcialmente. 9 H¨ ufner

K. y Van Gendt R., op. cit.

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La retroalimentaci´ on de datos es positiva cuando la ejecuci´on ha producido cambios; entonces la informaci´ on que se retroalimenta al sistema cataliza las acciones y se incrementa la acci´on original. Cuando la retroalimentaci´ on es negativa, esto es, cuando no se obtienen los resultados deseados, es posible regular el sistema y tratar de obtener una complejidad mantenida, en la cual la trayectoria y los tiempos de reacci´on permiten potenciar el cambio dentro del sistema social, produci´endose una respuesta de acci´on espiral. El cambio operado por un plan puede concebirse como un nuevo punto de equilibrio entre el estado inicial de la sociedad y el posterior a la aplicaci´ on del plan. Algunos autores enfocan el concepto de estabilidad considerando la retroalimentaci´ on y el concepto de homeostasis en lugar del an´alisis del equilibrio. Ellos critican lo que se llama el enfoque del equilibrio, consider´andolo muy mecanicista y muy distante del impacto que en un sistema hace el entorno social. Consideran que la pol´ıtica y el gobierno son diferentes de estos sistemas est´ aticos, en dos formas: 1a Hacen un trabajo y logran objetivos de tal manera, que cambian sus posiciones b´asicas frente al entorno social, y 2a Tienen, por lo menos, la habilidad para cambiarse a s´ı mismos en el curso de llevar la sociedad al logro de ciertos objetivos, es decir, constituyen un sistema mucho m´as flexible.

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Buckley10 nos dice: “Los intentos amplios y conscientes de dirigir una sociedad compleja de un modo viable y adaptativo apenas han comenzado en la historia moderna. . . Es esencial una comprensi´on ´ıntima del funcionamiento del nivel sociocultural del sistema adaptativo complejo.” Y m´ as adelante: “Un rasgo fundamental de este sistema adaptativo complejo es su capacidad de persistir o de desarrollarse modificando su propia estructura, a veces de manera fundamental.” Las tensiones estructurales, resultado de la acci´on sistem´atica de los actores, no entra˜ na que el complejo sistema adaptativo sea creado para la reducci´on o supresi´on de tales tensiones, sino, esencialmente, para establecer un sistema selectivo de decisiones que permitan comprender con claridad la compleja diferencia entre la tensi´ on de roles, los patrones de comportamiento, etc. y las desviaciones propiamente pat´ogenas. Este complejo proceso de circuitos de retroalimentaci´on tiene un cuerpo sustancial ideol´ogico-pol´ıtico, un puente vivo y complicad´ısimo llamado burocracia y un fin u ´ltimo: el consenso del pueblo. Las tesis desarrolladas abarcan la planeaci´ on y la planeaci´on educativa, como preocupaci´on central del hombre en el mundo; el concepto homeost´ atico y morfost´atico, la urgencia de la planeaci´on como parte de la trilog´ıa (poder pol´ıtico, burocracia y aceptaci´ on social) y el proceso de concientizaci´on que sirve de veh´ıculo para la eficiencia de la implementaci´ on. Lo que importa estudiar y comprender es el caso de aquellos planes correctamente hechos, que son aceptados por los que toman decisiones y que interpretan correctamente el entorno social, pero que fracasan por cuestiones de ejecuci´ on. El nivel de implantaci´ on que se ha enfatizado es el pol´ıtico, el de la correcta toma de decisiones, que tiene una doble fuente de retroalimentaci´ on y en el que juega un rol esencial la burocracia. Se ha de considerar la planeaci´ on como neutra, ajena a lo ideol´ogico y dependiente del poder pol´ıtico que es el conductor y coordinador del esfuerzo humano hacia la realizaci´on de determinados objetivos, los que sin duda emanan de una ideolog´ıa. Aqu´ı se plantea una seria reflexi´on acerca del problema axiol´ogico, ´etico del o de los que toman decisiones. Se trata de la ´etica de la decisi´on.

10 Bucley,

La sociolog´ıa y la teor´ıa moderna de los sistemas. Ed. Amarrortu, Buenos Aires.

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