IMPLEMENTACIÓN DE LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS, CONTROL DE CONVENCIONALIDAD Y EN MATERIA DE AMPARO1.

Patricio González-Loyola Pérez2.

I. Planteamiento del problema.

En el Diario Oficial de la Federación de los días 6 y 10 de junio de 2011, respectivamente, se publicaron las reformas constitucionales al juicio de amparo y en materia de derechos humanos. En ellas se recogen años de experiencia jurídica para la protección de los derechos fundamentales y de lucha por el reconocimiento y respeto de éstos por el Estado Mexicano, lo que permite considerar que se consolida un vigoroso avance en esta materia, que en diversos                                                              1

Tema k) del apartado 4 del punto Cuarto del “ACUERDO DE LAS COMISIONES UNIDAS DE JUSTICIA Y ESTUDIOS LEGISLATIVOS DEL SENADO DE LA REPÚBLICA POR EL QUE SE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO PARA LA COMPARECENCIA Y DICTAMINACIÓN DE LOS ASPIRANTES PARA LA ELECCIÓN DE CONSEJERO DE LA JUDICATURA FEDERAL.”

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 Magistrado de Circuito.

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aspectos se había rezagado en relación al entorno de naciones de esta región del planeta. Una parte de esos cambios tiene como propósito la actualización terminológica, y otras miran a los contenidos y a los procedimientos, de manera que hablamos de cambios que recogen los frutos de una incansable labor desplegada por defensores y activistas de los derechos humanos, que ha tenido un fuerte impulso tanto en el entorno nacional, como en el internacional, siendo en este último donde se han concretado importantes logros que se traducen en que los estados acepten incorporar a sus respectivos sistemas jurídicos los documentos normativos derivados de los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos. Estos importantes ajustes en nuestra Constitución Federal, en los que el Senado de la República ha jugado un destacado papel de análisis e impulso, establecen las nuevas reglas que tienen como objeto dotar al sistema jurídico mexicano de los elementos necesarios para garantizar la máxima protección a los derechos humanos, y cumplir las obligaciones derivadas de las sentencias emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Lo anterior plantea algunos problemas de cuya solución depende el éxito de las reformas. En efecto, se advierte que en la segunda mitad del siglo pasado fue prolija la cantidad de instrumentos jurídicos de carácter internacional suscritos por el Estado Mexicano en materia de derechos humanos3.

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Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948), Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969), Declaración de Cartagena sobre Refugiados (1984), Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (1985), Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador" (1988), Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos Relativo a la Abolición de la Pena de Muerte (1990), Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas (1994), Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra las Mujer (1994), Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (1999), Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de las Poblaciones Indígenas (1997) y Los Derechos Humanos y el Medio Ambiente

 

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La incorporación de estas reglas sobre derechos humanos de fuente internacional se ha producido en numerosas ocasiones sin que se hayan efectuado los trabajos de adecuación de la legislación interna (local o federal) que resulta afectada por los nuevos derroteros consignados en esos instrumentos. Nuestro país ha participado activamente en la elaboración de nuevas reglas en materia de derechos humanos, pero fuera de las áreas vinculadas con esa producción solo pequeños grupos especializados relacionados con estos temas han registrado los cambios; no la sociedad, sus academias, sus organizaciones profesionales, sus legislaturas ni sus tribunales. Aparentemente, el resultado ha sido un inexplicable desconocimiento generalizado de esos contenidos. Quizás, y más grave aún, enfrentamos una situación que resulta injustificada e inadmisible: como sociedad y como nación no nos hemos ocupado de manera generalizada de informarnos sobre los ordenamientos de carácter internacional en los que nuestro país se ha comprometido, que consignan nuevas reglas en temas de la mayor relevancia. No hemos sido consecuentes con el deber de recoger esos cambios ni de incorporarlos a nuestra vida cotidiana. En los aludidos instrumentos internacionales el Estado Mexicano se ha comprometido a atender las exigencias sociales en aras de la democracia que postula la Constitución y, por tanto, a buscar la transformación en áreas tan sensibles como la educación, la salud, la alimentación, el desarrollo laboral, comercial, científico, económico y cultural, lo cual pasa por fases de divulgación, implementación y seguimiento; por su instrumentación jurídica y por la aplicación de esas reglas como parte del orden social, y es evidente que no hemos cultivado su conocimiento y menos aún, su cumplimiento. Se aprecia algo similar a lo que ocurrió a nivel general con las Constituciones de los Estados en los inicios del siglo precedente. Se les consideraba como documentos que expresaban un ideario político y un listado de buenos deseos, pero no una fuente de derecho con prescripciones que debían ser puntualmente cumplidas. Esa realidad cambió. Quedó superada esa visión y ahora se parte de la base de que las normas constitucionales son mandatos con plena eficacia jurídica, aun cuando no consignen reglas concretas sino principios, que en su caso habrán de observarse en la medida más alta posible4.                                                              4

 G. ZAGREBELSKY, El Derecho Dúctil: Ley, Derecho, Justicia, Editorial Trotta, 5ta. Edición. 

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Con los derechos humanos encontramos una situación coincidente. Dejaron de percibirse como buenos deseos. Ahora es preciso trabajar por su concreción y los operadores jurídicos están obligados a velar porque la interpretación y aplicación de las normas sobre derechos humanos tengan un adecuado nivel de justiciabilidad. Por otra parte, cabe señalar que en nuestro sistema jurídico se ha recogido una poco loable tradición de apego a la literalidad de las disposiciones jurídicas que se sitúa en las proximidades de un formalismo a ultranza, que rinde culto a los textos, y se ha forzado el principio de legalidad para sujetarlo a una visión restrictiva de la ley, pasando por alto que debe emplearse como base para construir normas jurídicas aplicables en el caso concreto y que su interpretación permita alcanzar los objetivos que subyacen en aquélla. De ahí que resulte esencial establecer en qué situación se encuentran las leyes y los reglamentos internos relacionados con la regulación de derechos humanos cuando sean discordantes con lo previsto en los tratados internacionales de la materia o en la propia Constitución. II. La reforma constitucional en materia de derechos humanos. Esta reforma, que recoge casi media centena de propuestas e iniciativas de legisladores y de organizaciones de la sociedad civil, incorporara en la Constitución Política Mexicana la terminología de los derechos humanos, superando la noción tradicional de garantías individuales, de modo que este cambio se aprecia desde su capitulado. Sin embargo, el cambio no se limita a un ajuste nominal, sino que comprende una relevante determinación de la naturaleza de esos derechos, al establecer en el artículo 1° constitucional que éstos se reconocen por el Estado; no se otorgan ni se establecen, se reconocen y se asume, con base en la doctrina del derecho internacional de los derechos humanos, como sustrato de los mismos la dignidad de la persona, lo cual, además, da pauta para armonizar el sistema jurídico de nuestro país con los estándares internacionales para su regulación. Se consigna también una importante diferenciación entre los derechos humanos y sus garantías, lo cual evita la confusión entre los aspectos sustantivos y los instrumentales, y facilita el avance en el mejoramiento de los mecanismos de tutela y respeto de los derechos fundamentales. 4   

Sin lugar a duda uno de los aspectos de mayor trascendencia es la expresión de los principios rectores de los derechos humanos y la consignación del deber general de todas las autoridades de respetarlos, promoverlos, protegerlos y garantizarlos, además de explicitar que constituyen la base del ejercicio de las funciones del Estado y que las políticas públicas deben atenderlos cumplidamente. Finalmente, es de destacarse que la reforma constitucional en materia de derechos humanos no tendría el mismo impacto si no se hubiese incorporado en ella el párrafo segundo del mencionado artículo 1°, conforme al cual “Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”. Esta prescripción normativa incorpora en nuestro sistema jurídico (o si se quiere, consolida) un criterio hermenéutico específico, una metodología que modifica la forma en que ha venido aplicándose el derecho en nuestro país, en razón de que obliga a los operadores jurídicos (jueces, autoridades administrativas, postulantes) a respetar la Constitución y las normas derivadas de los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, al aplicar cualquier disposición jurídica. Se presenta al respecto un problema de jerarquía entre la Constitución y los instrumentos internacionales, que resulta solo aparente si se tiene en cuenta que es obligada la interpretación sistemática conforme a esos parámetros, y que el artículo 1° da la pauta para considerar que en nuestro sistema jurídico las normas derivadas de la referida fuente internacional de derecho constituyen el nivel básico de los derechos humanos, por lo cual, al no existir en él una norma constitucional que condicione la incorporación de los tratados al ordenamiento jurídico del país, debe considerarse que ésta surte efectos inmediatos III. La reforma constitucional al juicio de amparo.

Consistente con el propósito de consolidar en nuestro marco normativo la vigencia de los derechos humanos, se trabajó en paralelo a la mencionada reforma constitucional otra, enfocada en fortalecer el juicio de amparo, que constituye –según la opinión doctrinal generalizada- el principal instrumento de defensa de los derechos fundamentales de los gobernados. 5   

En dicha reforma se expresaron como objetivos centrales, por una parte, la reducción de las cargas de trabajo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es el órgano que en última instancia toma las decisiones en amparo sobre la constitucionalidad de las normas generales y la interpretación final de los textos constitucionales, y por la otra, el mejoramiento del juicio de amparo, para reducir su tecnicismo y su formalismo, a fin de que los gobernados cuenten con un mejor instrumento para la defensa de sus derechos humanos. En el primer aspecto, sobresale la directriz de que se constituyan los Plenos de Circuito, como órganos que asumirán la tarea desplegada por la Suprema Corte de Justicia de determinar en cada circunscripción territorial la tesis prevalente cuando dos tribunales de la misma establezcan posturas antagónicas, lo cual aligera la carga de ésta y deja en manos de juzgadores que conocen la legislación local la definición de su interpretación. En cuanto al segundo objetivo, cabe señalar que son varios los puntos a través de los cuales se pretende lograr un mejor desenvolvimiento de los procedimientos de amparo, a saber: 1. Se extendió la procedencia del amparo, para permitir su empleo por quienes aduzcan intereses legítimos individuales o colectivos. 2. Se atemperó el principio de relatividad de las sentencias de amparo al incorporar la figura de la declaratoria general de inconstitucionalidad de las normas generales que lleguen a impugnarse en amparo, favoreciendo la posibilidad de que oportunamente el legislador evite que se arribe a esa calificación mediante la modificación de su contenido o su derogación. 3. Se prevé la sustanciación y decisión prioritaria de los procedimientos constitucionales para la impugnación de normas generales, cuando el Congreso o el titular del Poder Ejecutivo justifiquen su urgencia, atendiendo razones de interés social o de orden público. 4. Incorpora el denominado amparo adhesivo, que favorece el análisis de las violaciones procesales de todos los interesados en el juicio para evitar la demora en la solución final de éste por el hecho de que las irregularidades no afecten a quien inicialmente promovió el amparo directo. 5. Se modificaron las reglas sobre la producción de jurisprudencia por reiteración de criterios, que ahora se conforma con tres ejecutorias con las características habituales. 6   

6. Se puntualizó la procedencia del amparo contra normas generales, que antes se particularizaba con las expresiones de leyes, reglamentos, tratados, etc., y contra actos omisivos de autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías previstas para su protección. 7. Se reiteró la figura jurídica de la supleción de la queja deficiente, que cobra especial importancia para la tutela de los derechos fundamentales. 8. Se precisó la necesidad de examinar la apariencia de buen derecho al decidir sobre la suspensión de los actos reclamados, y se hizo énfasis en la ponderación de los niveles de afectación del interés colectivo en cada caso. 9. Se abolió la regla conforme a la cual la falta de cumplimiento de la sentencia en un lapso de 300 días sin el impulso del quejoso generaba la caducidad, y se emitieron lineamientos que tienden a lograr con mayor eficacia el acatamiento de las ejecutorias de amparo, o a alcanzar su cumplimiento sustituto, cuando sea procedente. Es de destacarse que con los anteriores ajustes se producen avances significativos en la regulación de este mecanismo de defensa de los derechos fundamentales, entre los cuales sobresale la permisión de utilizarlo cuando se aduzca interés legítimo, por corresponder a éste el planteamiento de los enjuiciamientos relacionados con los derechos humanos de carácter social, económico o cultural, y respecto de los cuales, al no tratarse de derechos subjetivos, no se había estimado procedente el amparo. Esta nueva regla hace posible que los derechos de carácter prestacional puedan concretarse en favor de sujetos específicos. IV. El cambio de modelo en la aplicación del derecho. Las modificaciones que se introducen en el sistema jurídico mexicano como producto de las mencionadas reformas constitucionales generan un cúmulo de efectos de gran complejidad. Uno de los aspectos primordiales de estas consecuencias se relaciona con la jerarquía que tienen en nuestro ordenamiento jurídico las reglas derivadas de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, porque eso habrá de definir su empleo, su prevalencia, su interpretación y su aplicación.

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El párrafo segundo del artículo 1° constitucional establece una categoría específica para las disposiciones normativas sobre derechos humanos, lo cual da lugar a que - con independencia de la fuente de derecho de la cual emane una regla interna- su interpretación, y consiguientemente su aplicación, se realizarán conforme a la Constitución y a los tratados internacionales de la materia. Una de las consecuencias de esa recategorización consiste en que, de la misma forma en que ocurre cuando se modifica un precepto constitucional, las leyes relacionadas con esa modificación deben ser reformadas para adecuarse a la nueva disposición constitucional. Sin embargo, es patente que no se ha realizado aún una labor sistemática por los legisladores federales y locales para ajustar las leyes del país a los tratados internacionales de la materia. No obstante lo anterior, el hecho de que los cambios no se hayan cristalizado en el resto de los ordenamientos jurídicos de nuestra nación no es obstáculo para que las autoridades, tanto judiciales como administrativas, cumplan con la obligación de interpretarlos conforme a la Ley Fundamental y los tratados sobre derechos humanos. Este es el sustento de la doctrina sobre el control de convencionalidad referido en las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos5. Tradicionalmente la aplicación de las leyes por las autoridades se ha realizado siguiendo en todo lo posible su literalidad. Se ha estimado ideal el apego máximo a ésta, a pesar de que frecuentemente enfrenta dificultades propias tanto del lenguaje (como la ambivalencia y la vaguedad de los vocablos), la limitada capacidad de previsión humana (que le impide contemplar todos los supuestos que sería necesario regular), y la cambiante realidad (que genera situaciones inimaginables en el momento de emitir una ley). De ahí que resulte tanto inevitable como indispensable la labor de interpretación que desarrollan los operadores jurídicos, particularmente los juzgadores, ya sea para confirmar el sentido de las disposiciones, clarificar sus significados o complementar sus prescripciones. La reforma constitucional en materia de derechos humanos marca una pauta de corrección en la forma de llevar a cabo la actividad interpretativa al establecer que las leyes que regulen derechos humanos deben alinearse a la Constitución y a los tratados internacionales de la materia, lo cual implica una exigencia en el sentido de que invariablemente se ajuste su significado y su                                                              5

 Caso Almonacid Arellano vs. Chile (2006). 

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alcance en observancia de los principios y valores que esos parámetros consignan (interpretación conforme), y en caso de que con ello no pueda evitarse su contraposición (a la constitución o a normas del bloque de convencionalidad internacional) debe inaplicarse. Una segunda directriz que deriva del párrafo segundo del artículo 1° constitucional sirve como criterio de discriminación de las normas aplicables y de las interpretaciones que deben preferirse, al señalar que la regulación en materia de derechos humanos se lleve a cabo favoreciendo siempre la protección más amplia de los derechos de los gobernados o la mínima restricción de sus libertades, lo que se traduce en el establecimiento de un criterio interpretativo prioritario, que no excluye la posibilidad de hacer uso de otros instrumentos interpretativos que resulten pertinentes para construir la norma jurídica aplicable al caso concreto.

Los operadores jurídicos están obligados a velar por el respeto de los derechos humanos en la inteligencia de que esa labor implica un examen cuidadoso de los contenidos de lo que se ha denominado el bloque de convencionalidad internacional de la materia, efectuar una revisión crítica, en cada caso, de las disposiciones jurídicas que en principio se consideren aplicables, para verificar su aplicabilidad en razón de que no resultan contrarias a la constitución ni a los tratados internacionales aludidos, que se efectúe una interpretación conforme a estos parámetros y solo de ser insuperable su contrariedad con éstos, se inapliquen, lo que supone una adecuada justificación argumental de esa decisión. V. Conclusión. Al conferirse rango constitucional a las normas de derechos humanos de fuente internacional deben considerarse modificados los parámetros que se emplean para calificar la regularidad o validez del resto de las disposiciones jurídicas del sistema jurídico mexicano, de manera que las autoridades encargadas de la aplicación de éstas deben tener en cuenta los efectos derogatorios respecto de aquellas que resulten contrarias tanto a la Constitución como a los tratados internacionales de la materia, así como el deber de interpretarlas observando el principio pro persona, para lograr que se protejan los derechos con la mayor extensión o que la restricción de libertades sea en el menor grado. 9   

No debemos perder de vista que el reclamo de un orden más justo y humano es de tal magnitud que ha merecido una reforma en el nivel jurídico más elevado, como es el constitucional, y le corresponde una decidida respuesta que necesariamente pasa por la revisión de la forma en que se ha estado aplicando el Derecho. En gran medida la celeridad con la cual se concreten los cambios que las mencionadas reformas plantean dependerá de que los operadores jurídicos hagan propios sus propósitos, que tengan la disposición de ajustar los criterios bajo los cuales se formaron, y brinden su experiencia para dar vida a los valores y principios que sustentan los derechos fundamentales.

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