INFORME DE LA FUNDACION AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES SOBRE EL PROYECTO DE LEY MARCO AMBIENTAL PARA LA PROVINCIA DE ENTRE RIOS

INDICE Capítulo 1.- Análisis de los fundamentos constitucionales de la Norma Marco Ambiental de la Provincia de Entre Ríos. Bases de la Constitución Nacional y de la Provincia de Entre Ríos Introducción La Constitución de Entre Ríos: I.-Política Ambiental y Principios II.- Creación de un Ente Constitucional Ambiental III.- Cambio Ambiental Global IV.- Dominio originario y gestión de los recursos naturales 1.1.- Autonomía Municipal 1.2.- Tutela Jurisdiccional 1.3.- Acceso a la Información Pública 1.4.- Participación Ciudadana 1.5.- Educación Ambiental 1.6. Turismo sostenible y Responsabilidad Social Empresaria

Capítulo 2.- Experiencias comparadas en materia de legislación ambiental en otras provincias de Argentina 2.1.- Chubut 2.2.- Salta 2.3.- Mendoza Capítulo 3.- Comentarios al proyecto de Ley Marco Ambiental PARTE GENERAL 3.1.- Propuesta de estructura para la futura ley marco ambiental 3.2.- Lineamientos generales 3.3.- Principios de la Política Ambiental 3.4.- Instrumentos de la Política Ambiental 3.4.1.- Ordenamiento Ambiental del Territorio 3.4.2.- Evaluación Ambiental Estratégica 3.4.3- Evaluación de Impacto Ambiental y Evaluación de Impacto Ambiental Acumulativo 3.4.4.- Información Ambiental 3.4.5. Indicadores de Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental

3.4.6. Participación Ciudadana 3.4.7. Educación Ambiental 3.4.8. Instrumentos Económicos en la legislación provincial de Entre Ríos

3.5.- Comentarios a la PARTE ESPECIAL del proyecto de ley marco ambiental 3.5.1.- De las áreas naturales protegidas 3.5.2.- Gestión de Residuos 3.5.3.- Agroquímicos

3.6.- Cometarios a las DISPOSICIONES ORGANICAS 3.6.1.- Ente de Políticas Ambientales 3.6.2.- Tutela Jurisdiccional

Anexos Anexo I. Experiencia internacional en materia de legislación ambiental Anexo II. Tomasini, Daniel; “Valoración económica del ambiente” (2007). Facultad de Agronomía. Universidad de Buenos Aires.

Resumen Ejecutivo A partir de la reforma constitucional provincial del año 2008, la Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Entre Ríos ha iniciado un proceso intenso en pos del desarrollo y la formulación de una propuesta normativa que resultara un instrumento eficaz para la gestión pública y la protección del derecho a un ambiente sano en el ámbito de la Provincia de Entre Ríos, en el marco de los principios garantizados por la Carta Magna. Si bien a nivel provincial este derecho se encuentra regulado a través de diversas normas, se vislumbró la necesidad del dictado de una normativa común que unifique, reúna, ordene y profundice los lineamientos constitucionales de protección ambiental. En ese contexto y a tal fin se creó una Comisión de Redacción que tuvo por objetivo el estudio, debate y creación de la norma marco ambiental, y se estimó necesario que la misma sea fruto de un proceso de elaboración participativa que brinde amplia legitimidad y consenso a la iniciativa. En ese mismo sentido, la Honorable Cámara de Diputados consideró necesario contar con el asesoramiento de organizaciones de reconocida trayectoria y experiencia en aspectos relacionados con el derecho ambiental y la participación ciudadana. Como parte de ese cometido, la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), fue convocada para prestar asistencia técnica en la elaboración de la normativa marco ambiental de la Provincia de Entre Ríos, mediante la presentación de críticas, aportes y recomendaciones en relación al texto propuesto, tarea cuyo resultado se ve plasmado en el presente informe.

El mismo consta de tres capítulos organizados como a continuación se detalla. En el primero de ellos se desarrolla un análisis de los fundamentos constitucionales de la ley marco ambiental y su correlación con la Constitución Nacional y las leyes de presupuestos mínimos, destacándose los principios rectores y las garantías que han de regir la política ambiental provincial En el capítulo siguiente, se realiza un análisis comparativo de la legislación en materia ambiental existente en la Provincias de Mendoza, Chubut y Salta, por considerar que presentan cuerpos normativos

de los que pueden extraerse aportes

para la

consolidación del proyecto de ley marco ambiental en debate. Ya en el capítulo tres, se efectúan los aportes y comentarios al proyecto de ley, ordenados, por una cuestión de sistematización metodológica en Parte General, Parte Especial y Disposiciones Orgánicas. Finalmente, acompañan a los capítulos mencionados, dos anexos, el primero de ellos aborda

experiencias comparadas

internacionales en materia de legislación ambiental, y el segundo consiste en una publicación de Daniel Tomasini1 , en la que se realiza un análisis de la política implementada y la legislación existente en la provincia de Entre Ríos en materia de conservación de suelos, en vínculo con la legislación nacional.

En relación a la legislación de la Provincia de Entre Ríos en materia ambiental, cabe destacar como un aspecto sumamente valioso de la constitución provincial la incorporación de instrumentos clave de la política ambiental tales como la Evaluación Ambiental 1

TOMASINI, Daniel. Coordinador del Área de Ambiente y Desarrollo Sostenible, PNUD

Estratégica, el Estudio y Evaluación de Impacto Ambiental y Acumulativo, el Ordenamiento Ambiental Territorial, el desarrollo de Indicadores de Sustentabilidad, entre otros, que se enumeran en el artículo 84, que instauran un verdadero sistema de prevención y protección ambiental en la Provincia. La Constitución provincial no sólo establece el deber del Estado de garantizar el derecho a un ambiente sano, sino también su responsabilidad – en forma concurrente con municipios y comunas – en torno al poder de policía. En este marco se ubica su potestad legislativa y reglamentaria, traducida en que puede y debe sancionar, derogar o modificar las normas aplicables a su ámbito. Hay que destacar, además, que el texto constitucional provincial dispone diversos instrumentos que deben llevarse a cabo para lograr una buena gestión ambiental, lo que significa que desde su origen institucional y normativo la provincia cuenta con un amplio abanico de instrumentos que el Estado debe utilizar y desarrollar en forma equilibrada a fin de cumplimentar las funciones que le son encomendadas. En este marco, se han sancionado leyes sectoriales que regulan diversas temáticas en materia ambiental. El análisis de las mismas teniendo en cuenta las lecciones aprendidas en el tiempo transcurrido y su relación con la futura norma resultan fundamentales para el proceso de elaboración participada iniciado. En tal sentido, FARN considera importante el dictado de normas generadas a través de un proceso deliberativo tendiente a buscar soluciones consensuadas, y un respeto por la legalidad y las instituciones de nuestro Estado de Derecho;

La elaboración de la norma marco ambiental debe ser fruto entonces de un proceso con amplia legitimidad y consenso por parte de los distintos actores del sector público, como así también del sector privado y académico y la sociedad civil en general. Es por ello que consideramos que resulta de una importancia vital el camino llevado a cabo por parte de la Honorable Cámara de Diputados, que ha permitido un fructífero intercambio de opiniones en torno a todas las temáticas abordadas. Es así que la posibilidad de contar con una ley sistemática e integradora de las normas ambientales existentes y a sancionar, aplicables en el ámbito provincial, importará un claro avance en la persecución de alcanzar el objetivo querido por el constituyente.

El desafío consiste en reglamentar detalladamente las herramientas constitucionales como instrumentos de avanzada en el nuevo cuerpo legal que se redactará, con un marcado desarrollo de las herramientas de participación ciudadana particularmente la audiencia pública en los procedimientos de Evaluación Ambiental Estratégica, Ordenamiento Ambiental Territorial y Evaluación de Impacto Ambiental.

El marco jurídico federal y la propia Carta Provincial contienen cantidad de importantes previsiones que deberían garantizar a los ciudadanos un sistema normativo óptimo y una gestión de excelencia, con base en el derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado y en los principios ambientales contenidos en la Ley General del Ambiente Nº 25.675.

Capítulo 1.- Análisis de los fundamentos constitucionales de la Norma Marco Ambiental de la Provincia de Entre Ríos. Bases de la Constitución Nacional y de la Provincia de Entre Ríos

Introducción A partir de la reforma constitucional, el Art. 41 de la Constitución Nacional consagra el derecho a un ambiente sano junto con el deber de preservarlo. Asimismo, encomienda a las autoridades proveer a la protección de este derecho, y fija los criterios para la atribución de competencias en el ámbito del territorio bajo el sistema de gobierno federal.

De esta forma, el Art. 41, en su párrafo 3º establece que “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”. En base a este mandato, el Congreso Nacional ha sancionado leyes en la materia, a las cuales se hará referencia en este documento.

Asimismo, en el año 2008 la Provincia de Entre Ríos reformó su Constitución local incorporando principios e instrumentos de política ambiental en sintonía con lo dispuesto por la Constitución Nacional y por las leyes que en su consecuencia se dictaron.

En este sentido, es menester mencionar que la Ley General del Ambiente (LGA) Nº 25675 es una ley de presupuestos mínimos de protección ambiental, sancionada de acuerdo al mandato establecido en el Art. 41 de la Constitución Nacional. Se trata de una ley de

alcance transversal que podríamos denominar marco en materia ambiental. Su texto reúne aspectos básicos de la política ambiental nacional, considera el concepto de presupuesto mínimo y su determinación en virtud de la distribución de competencias naciónprovincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, proveyendo el andamiaje jurídico-institucional sobre el cual deben sancionarse e interpretarse las leyes sectoriales de presupuestos mínimos. Asimismo plantea objetivos, principios e instrumentos de política ambiental que son herramientas y criterios fundamentales para que las autoridades de los diversos poderes y jurisdicciones puedan ejercer sus funciones respecto de la materia ambiental y cualquier otra que implique efectos sobre el ambiente, como así también para que la comunidad participe en los procesos de toma de decisión. La norma también dedica un capítulo al daño ambiental colectivo.2 Por su parte, los principios de política ambiental provenientes del Derecho Internacional y reconocidos en el artículo 4 de la LGA constituyen herramientas de interpretación del derecho positivo para los jueces, las autoridades administrativas y la ciudadanía. La necesidad de prevenir las actividades dañosas en un marco de tratamiento integrado de los problemas ambientales a fin de evitar los efectos negativos que puedan producirse sobre el ambiente, se plantea en el marco del principio de prevención. Asimismo se considera el principio precautorio cuando haya peligro de daño grave e irreversible, estableciendo que la ausencia de información o certeza científica no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del ambiente. La LGA también reconoce el principio de responsabilidad y señala que se deben afrontar los

Por esta razón cabe a nuestro entender calificar a la LGA como una ley mixta, ya que regula por una parte aspectos relativos a los presupuestos mínimos de protección ambiental (artículo 41, párrafo 3ro CN) y por otra, cuestiones vinculadas al daño ambiental (artículo 41, párrafo 1ro CN), considerando a este último normativa de fondo. Ver Sabsay, Daniel y Di Paola, María Eugenia (2003). El daño ambiental colectivo y la nueva Ley General del Ambiente, Anales de Legislación Argentina. Bol. 17/2003. 2

costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio del sistema de responsabilidad ambiental que corresponda. 3 En general, la tendencia en la jurisprudencia ha sido aplicar los principios en forma interrelacionada. Así las cosas, el principio precautorio interactúa con el de prevención, sustentabilidad, el derecho a un ambiente sano y la responsabilidad ambiental. En este contexto, la construcción del concepto precautorio y la aplicación del principio en forma articulada por parte de las autoridades administrativas son fundamentales, dada la inmediatez de las funciones administradoras del Poder Ejecutivo en variadas cuestiones con injerencia en la protección del ambiente. En tal sentido, la contribución de las decisiones judiciales a este proceso de construcción conceptual es trascendental para la misma Administración Pública y la comunidad.4 La Constitución de Entre Ríos La Constitución Provincial establece en el art. 22 el derecho de todos los habitantes a vivir en un ambiente sano y equilibrado, apto para el desarrollo humano, donde las actividades sean compatibles con el desarrollo sustentable, para mejorar la calidad de vida y satisfacer las necesidades presentes, sin comprometer la de las generaciones futuras, y tienen el deber de preservarlo y mejorarlo. Este principio ya ha sido reconocido por la Jurisprudencia en el fallo Barragán, por el cual se estableció que Autopistas Urbanas S.A. y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires deben adoptar medidas necesarias para lograr una sustancial reducción de la contaminación sonora proveniente de la Autopista 25 de Mayo. 4 V.g. Existe un abanico de decisiones judiciales que aplican el principio precautorio en distintas jurisdicciones a nivel nacional y local. En cuanto a su aplicación por parte de los tribunales de la Ciudad de Buenos Aires, podemos considerar entre precedentes de importancia a los siguientes: “Barragán, José Pedro v. GCBA y otros s/amparo ambiental”, Primera Instancia / Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributaria –II- Ciudad de Buenos Aires, 2003. OYBIN, Mario c/Ciudad de Buenos Aires s/amparo- medida cautelar” 06/11/2006 Juzgado en la Contencioso Administrativo Tributario N|° 12 de la CABA La Ley 2006-F, 504. Por su parte, cabe mencionar su aplicación por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente “Salas Dino y otros c/ Salta, Provincia de y Estado Nacional s/ Amparo” S 1144. XLIV. ORIGINARIO. En el nivel provincial podemos citar el fallo del Superior Tribunal de Justicia de Jujuy “Leaño, Julia Rebecay otros c/ Estado Provincial”, Expediente: --6706-2009 s/ Medida Precautoria Innovativa.” 3

A su vez, regula la cuestión ambiental en los artículos 83 a 85 inclusive, dentro de la Sección II “Régimen Económico, del Trabajo y Desarrollo Sustentable”.

Las previsiones mencionadas guardan una armoniosa relación con el espíritu del artículo 41 de la Constitución Nacional, así como con la Ley General del Ambiente, que consagra entre sus principios esenciales, el de equidad intergeneracional.

Si bien no es un apartado específico en materia ambiental, destacamos la mención hecha por el artículo 26 del Estado como garante de la protección y preservación del patrimonio histórico, artístico, arqueológico, arquitectónico y paisajístico. Esto es importante desde que un concepto de ambiente amplio e integral, debe necesariamente comprender estos aspectos.

Los ejes principales del capítulo constitucional ambiental son: I.-Política Ambiental y Principios. El artículo 83 dispone que el Estado fija la política ambiental y garantiza la aplicación de los principios de sustentabilidad, precaución, equidad intergeneracional, prevención, utilización racional, progresividad y responsabilidad. Asegura también la preservación, recuperación, mejoramiento de los ecosistemas y sus corredores biológicos y la conservación de la diversidad biológica. En su último párrafo establece que el estado promueve el consumo responsable, el uso de tecnologías y elementos no contaminantes, las prácticas disponibles más avanzadas y seguras, una gestión integral de los residuos y su eventual reutilización y reciclaje. Fomenta la incorporación de fuentes de energías renovables y limpias y establece medidas preventivas y precautorias del daño ambiental.

II.- Creación de un Ente Constitucional Ambiental. El artículo 84 introduce la figura de un “ente” que tendrá a su cargo el diseño y aplicación de la política ambiental y establece sus instrumentos, siendo estos: la Evaluación Ambiental Estratégica; un Plan de Gestión Estratégico; el Estudio y Evaluación de Impacto Ambiental y Acumulativo; el Ordenamiento Ambiental Territorial; los Indicadores de sustentabilidad; el Libre acceso a la información; la Participación Ciudadana en los procesos de toma de decisiones; y la Educación ambiental, atendiendo principalmente a las culturas locales. En relación a los derechos mencionados en el párrafo precedente, cabe mencionar que en la Sección I, Declaraciones, Derechos y Garantías, en el art. 33 se establece que la Provincia reconoce la preexistencia étnica y cultural de sus pueblos originarios, garantizando el derecho a la preservación y recuperación de los recursos naturales vinculados a su entorno y subsistencia, con el debido respeto por sus tradiciones, creencias y formas de vida. III.- Cambio Ambiental Global5. El mismo artículo 84 también incorpora la creación de un fondo de recomposición ambiental, mediante la ley que en consecuencia se dicte y el establecimiento de las estrategias de mitigación y adaptación vinculadas a las causas y efectos del cambio ambiental global. Debe destacarse que la incorporación de la problemática del cambio climático y sus efectos en el texto constitucional, traza un nuevo rumbo que debe asumirse en la definición de las políticas públicas provinciales, en sintonía con los procesos que vienen sucediéndose tanto a nivel internacional como nacional.

Este capítulo fue redactado en base al Documento de Trabajo titulado “El cambio climático en la normativa ambiental argentina – Apuntes en relación al marco jurídico”, de Bernardo Voloj y María Eugenia Di Paola, del 15 de noviembre de 2010.

5

En vinculación a la temática de Cambio Climático, es importante señalar que de acuerdo a la Constitución Nacional, artículo 75 inc. 22, los convenios internacionales aprobados por el Congreso Nacional poseen una categoría supra legal, y que aquellos listados específicamente en materia de Derechos Humanos, son de categoría constitucional. En tal sentido, no podemos dejar de considerar que los compromisos asumidos en el ámbito del Derecho Internacional aprobados por nuestro Parlamento nacional, poseen siempre una jerarquía superior a las leyes. Asimismo, es importante tener en cuenta un conjunto de Convenios Internacionales que suscribió Argentina y aprobó mediante leyes nacionales, en materia de protección ambiental y biodiversidad, cuya implementación a todas luces contribuirá a políticas adecuadas en materia de Cambio Climático.6 Las políticas internacionales en cuanto a la protección de la Capa de Ozono y específicamente la Convención de Viena y el Protocolo de Montreal que también forman parte del Derecho Argentino, constituyen marcos específicos que también poseen relación con la mitigación del Cambio Climático, aun cuando la Comunidad Internacional haya decidido expresamente no tratarlos en la Convención de Cambio Climático, dado su tratamiento especifico previo en otra Convención.7

Constituyen importantes hitos en la materia: Convención de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica (Ley Nacional 24.375 BO: 06/10/1994), Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave o Desertificación (Ley Nacional 24.701 BO: 22/10/1996), Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestre -CITES- ( Ley Nacional 22.344 – BO: 01/101982), Convención de la ONU sobre Derechos del Mar, aprobada por Ley 24.543 (B.O: 25/10/1995). Convención de Basilea sobre transporte transfronterizo de desechos peligrosos, (Ley 23.922). Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento de consentimiento fundado previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto del comercio internacional (Ley 25.278). Convenio de Estocolmo sobre Reducción y Eliminación de Contaminantes Orgánicos Persistentes (COPs) Ley Nº 26.011. 6

7

Convención para la protección de la capa estratosférica de Ozono (Viena), (Ley 23.724), Protocolo de Montreal (Ley 23.778).

Particularmente en materia de Cambio Climático, Argentina aprobó la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático por medio de la Ley N° 24.295 en el año 1993. Asimismo, por Ley 25.438 del año 2001 la Argentina aprueba el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. En este contexto, resulta preciso destacar que nuestro país no pertenece al grupo de los “Países Anexo I” y por lo tanto no está obligada a compromisos cuantificados de reducción de Gases de Efecto Invernadero (GEI), sin perjuicio que le corresponden ciertas obligaciones, relacionadas básicamente con la formulación de programas nacionales y/o regionales para mejorar la calidad de los factores de emisión para mitigar el cambio climático tanto por medio de la diseminación de información como por medio de la cooperación en materia de transferencia de tecnología y creación de capacidades (artículo 10 del Protocolo de Kyoto). Respecto del “Inventario de Gases de Efecto Invernadero”, de conformidad con lo establecido en el marco de la CMNUCC, el intercambio de información entre las Partes resulta de suma importancia y por ello se exige que sus miembros presenten con regularidad las denominadas “comunicaciones nacionales” y así pueda hacerse un seguimiento de la efectividad de la Convención. En este escenario, Argentina –mediante el proyecto ARG/95/G/31 PNUD/SECYT –, dispuso la implementación de un proyecto de estudio sobre el Cambio Climático. En el mes de septiembre de 1997, presentó la “Primera Comunicación del Gobierno de la República Argentina” en la que se detalla el inventario de los gases de efecto invernadero presentes en nuestro país al mismo tiempo que se incluyen a los sectores económicos que influyen en la producción de gases GEI, explicándose las políticas y metodologías utilizadas por el gobierno para medir y explicar estos fenómenos, una revisión de la misma se presentó en el año 1999. Por otra parte, a fines de 2006, se terminó de elaborar una Segunda Comunicación Nacional. Por su parte, en materia de Leyes de Presupuestos Mínimos Desde el 2002, el Congreso Nacional ha sancionado una serie de leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental, en virtud de las facultades conferidas por el artículo 41 de la Constitución Nacional. Las mismas son:

●

Ley General del Ambiente (25.675)

●

Ley de Gestión Integral de Residuos Industriales y Actividades de Servicios (25.612)

●

Ley de Gestión y eliminación de PCBs (25.670)

●

Ley de Gestión Ambiental de Aguas (Ley 25. 688)

●

Régimen de libre acceso a la información pública ambiental (Ley 25.831)

●

Ley de Gestión de Residuos Domiciliarios (Ley 25. 916)

●

Ley de presupuestos mínimos de los bosques nativos (Ley 26.331)

●

Ley de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y el Ambiente Periglacial (26.639)

La Ley General del Ambiente y las leyes sectoriales de presupuestos mínimos mencionadas constituyen herramientas fundamentales de la política ambiental del país y asimismo su implementación adecuada contribuirá a fortalecer las políticas de Cambio Climático porque inevitablemente la consideración y fortalecimiento de las políticas de Cambio Climático requieren de una institucionalidad y puesta en marcha de políticas ambientales sólidas 8 Específicamente en lo que hace al rol de las ciudades como actor estratégico en el desarrollo de acciones frente a la problemática del cambio climático, cabe hacer mención a los compromisos asumidos por las autoridades firmantes del “Pacto de la Ciudad de México”, celebrada en la Cumbre Climática Mundial de Alcaldes, en esa Ciudad, el 21 de noviembre de 2010, en cuanto a la adopción Para más información sobre este tema ver el documento citado previamente: El Cambio Climático en la Normativa Ambiental Argentina Apuntes en relación al marco jurídico. Documento de trabajo FARN – versión 15 de noviembre de 2010, por Bernardo Voloj, con la colaboración de Federico Lopez Bouille y la supervisión de María Eugenia Di Paola . El mismo fue realizado para el último Foro de la Plataforma Climática Latinoamericana de la cual FARN es miembro. http://www.farn.org.ar/comercio/cambio_climatico/foro151110/paper_leg_CC.pdf

8

de medidas, políticas, legislación, planes y campañas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en las ciudades, como así también la adopción e implementación de medidas locales de mitigación y el desarrollo de estrategias de adaptación frente al cambio climático que sean medibles, reportables y verificables. Por otra parte, lamentablemente, en la realidad de la concreción de las diversas normas ambientales y la cuestión del Cambio Climático, es importante señalar que estos temas no han sido incorporados de manera transversal a los distintos ámbitos de gobierno, por no merecer priorización en la agenda publica. En nuestro país, tanto la creación del Comité Interministerial de Cambio Climático, como de la red COFEMA de cambio climático, han sido pasos importantes, pero a pequeña escala, hacia la incorporación del tema en las agendas públicas; sin embargo son avances que deben consolidarse, profundizarse y sostenerse en el futuro. Asimismo, es aún una asignatura pendiente el fortalecimiento de mecanismos de participación de la sociedad civil, como sucede en el derecho comparado, tal es el caso de Brasil, donde existen consejos consultivos que trabajan a la par con el sector gubernamental y con el sector empresario , permitiendo un trabajo de la temática de manera inicial y además realizando un monitoreo constante sobre el funcionamiento y la implementación de la legislación, realizando recomendaciones y generando indicadores de cumplimiento. En este sentido consideramos que es fundamental la incorporación de esta temática a los planes, programas y proyectos públicos en forma concreta y tener en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos:

●

La necesidad de promover investigaciones con el objeto de generar escenarios climáticos regionales y, directamente vinculados a ella, el desarrollo y la aplicación de métodos y herramientas para evaluar la vulnerabilidad y las potencialidades de adaptación al cambio climático de los sistemas ecológicos y de los diferentes sectores socioeconómicos de nuestro país.

●

Contar con herramientas sólidas estratégicas y de gestión ambiental (EAE y EIA). En suma a la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), surge asimismo Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) como instancia tendiente a la evaluación temprana de las diferentes iniciativas y programas de desarrollo, con el objeto de orientar las decisiones que se tomen a prevenir los efectos ambientales no deseados, promoviendo la articulación dentro de cada jurisdicción como así también a nivel interjurisdiccional y la coordinación de políticas sectoriales, sobre la base de los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio.

●

Asimismo surge como una herramienta clave el Ordenamiento Ambiental del Territorio, el cual permitirá en definitiva planificar y gestionar acciones con criterios de sustentabilidad.

●

Resulta también fundamental identificar las necesidades de la provincia y la región, y fortalecer a la autoridades provinciales encargadas del tratamiento de la temática Cambio Climático, el Ente Provincial de políticas ambientales surge como una autoridad transversal en cuyo seno consideramos, podría incluirse una oficina dedicada a la temática de Cambio Climático

●

Incorporar al acceso a la información y la participación ciudadana en los procesos de toma de decisión. En esta línea, tener en cuenta la formalización de los mecanismos que incorpora la Constitución de Entre Ríos en forma concreta y que propone el mismo proyecto de ley marco.

IV.- Dominio originario y gestión de los recursos naturales. El artículo 85 de la Constitución de Entre Rios reafirma el espíritu de la Carta Magna al establecer el dominio originario de los recursos naturales existentes en el territorio provincial, cuya autoridad ejerce el control y potestad para su aprovechamiento, preservación, conservación y defensa, y dispone que las leyes que establezcan su disposición deben asegurar su uso racional y sustentable y atender a las necesidades locales.

El mismo artículo propicia la creación por parte del estado provincial de áreas protegidas y reconoce el derecho de sus propietarios a recibir compensaciones económicas y exenciones impositivas. Asimismo garantiza el acceso al agua saludable y potable como un derecho humano fundamental, asegurando su continua disponibilidad para todos los habitantes y establece pautas específicas para la prestación del servicio público de suministro de este recurso y para el uso y aprovechamiento de cuencas hídricas comunes con otras jurisdicciones.

Asegura también la gestión sustentable y la preservación por parte del Estado de los montes nativos, las selvas ribereñas y las especies autóctonas, y el fomento de la preservación y recuperación del suelo como recurso natural y permanente de trabajo, producción y desarrollo.

Existen otros muy importantes principios que hacen de la Constitución de Entre Ríos una norma garantista y de vanguardia en lo que a defensa de los derechos ciudadanos en general y al ambiente en particular se refiere.

1.1.- Autonomía municipal Ejemplo de esto es la consagración de la autonomía municipal que expresamente establece el art. 231, con la consiguiente facultad conferida a los municipios de ejercer el poder de policía en materia ambiental, aún con carácter extraterritorial cuando se estén afectando los intereses locales.

1.2.- Tutela jurisdiccional Lo mismo ocurre con la incorporación de la acción de amparo, contemplada en el art. 56, tanto de alcance individual como colectivo, herramienta cuya naturaleza es similar a la del art. 43 de la Constitución Nacional, concediendo una legitimación amplia para su utilización. En esta misma línea se enmarca el amparo por mora del artículo 57, con un alcance similar al establecido por la Ley 25.831 de Acceso a la Información Pública Ambiental para la acción sumarísima.9

Por su parte, a través del art. 61 se garantiza a todo habitante la acción directa de inconstitucionalidad ante el Superior Tribunal de Justicia contra cualquier norma general contraria a la Constitución.

Sancionada el 26/11/2004. En su art. 9 habilita una vía judicial directa, de carácter sumarísima para los casos de obstrucción, falsedad, ocultamiento, falta de respuesta en el plazo establecido, la denegatoria injustificada a brindar la información solicitada, y todo acto u omisión que, sin causa justificada, afecte el regular ejercicio del derecho que la norma establece.

9

1.3.- Acceso a la información pública El art. 13 de la Carta Magna local reconoce el acceso informal y gratuito a la información pública, completa, veraz, adecuada y oportuna, que se encontrare en poder de cualquiera de los órganos, entes o empresas del Estado, municipios, comunas y universidades.

1.4.- Participación Ciudadana Mediante el art. 4 se asegura el derecho a la plena participación en las decisiones de los poderes públicos sobre los asuntos de interés general a través de los procedimientos que el cuerpo legal dispone.

Entre ellos, en los arts. 49 al 52 inclusive, garantiza, respectivamente, la iniciativa popular de leyes, la consulta popular vinculante, la consulta popular no vinculante, la audiencia pública y la revocatoria de mandatos.

Respecto de la audiencia pública, instrumento clave de participación en materia ambiental, establece que la misma puede ser convocada por la Legislatura, el Poder Ejecutivo y los municipios, como así también pueden solicitarla los habitantes. Tiene carácter consultivo y no vinculante.

1.5. Educación ambiental En el artículo 30 se garantiza la defensa de los derechos de consumidores y usuarios de bienes y servicios públicos y privados, haciendo expresa referencia a que las autoridades provinciales y municipales proveerán a la educación para el consumo responsable. Por su parte, el artículo 260 introduce el concepto de educación ambiental como parte de los programas normales de educación y de manera transversal.

1.6. Turismo sostenible y responsabilidad social empresaria Completan este cuadro disposiciones como el fomento del turismo sostenible (art. 69), y políticas de estímulo para empresas que observen prácticas de responsabilidad social y promuevan el desarrollo sostenible (art. 78).

Capítulo 2.- Experiencias comparadas de otras provincias en materia de legislación ambiental De la observación de la normativa vigente en las provincias argentinas, surge que la mayoría de ellas cuentan con leyes ambientales marco, salvo algunos casos puntuales como Chubut, que en el año 2005 ha sancionado su Código Ambiental. A continuación se citan, a modo de ejemplo, algunas de ellas: 2.1.- Chubut – Ley 5439 Código Ambiental de la Provincia del Chubut Esta norma, sancionada el 16 de diciembre de 2005, establece los principios rectores en materia ambiental en la provincia. En Chubut existen además otras leyes que regulan temas específicos como la 5001, que prohíbe la actividad minera metalífera en su territorio.

El Código cuenta con dos libros principales: el primero – titulado “Régimen General” – contiene ocho capítulos que incluyen los principios generales en materia ambiental, instrumentos de política ambiental, y un apartado dedicado a un fondo especial de evaluación y gestión ambiental.

El Libro Segundo – titulado “Régimen Especial” – consta de trece títulos, entre los que se encuentran la Evaluación de Impacto Ambiental, la protección del agua y el aire, tratamiento de PCBs, residuos peligrosos, patogénicos, registros en general, régimen sancionatorio y de acceso a la justicia.

2.2.- Salta – Ley 7070 de Protección del Medio Ambiente Esta ley, sancionada el 21 de diciembre de 1999, guarda algunas semejanzas con la analizada anteriormente, si bien no se trata de un Código en sentido formal, en tanto los temas tratados son los mismos, variando en algunos casos el orden en que están situados.

Posee ocho títulos, de los cuales destacamos: en el Título I, glosario de definiciones, principios e instrumentos de la política ambiental, y sistema provincial de información ambiental; en el Título II, derechos y deberes de los habitantes, y acceso a la justicia; en el Título III, disposiciones orgánicas referidas a la autoridad de aplicación y consejos de medio ambiente, y procedimiento de EIA; en el Título IV, protección de los recursos naturales en particular (agua, aire y suelo, flora y fauna), parques naturales y biodiversidad; en el Título V, manejo de OGMs, gestión de residuos, productos fitosanitarios y recursos energéticos; en el Título VI, régimen sancionatorio y de fiscalización, infracciones administrativas (en las que existe una graduación del daño ambiental, en “muy leve”, “leve”, “grave”, “muy grave” y “gravísimo”, así como un régimen contravencional contra el ecosistema); en el Título VII, el Fondo Provincial del Medio Ambiente; y finalmente en el Título VIII, las catástrofes ambientales y la educación para la aplicación de esta ley.

2.3.- Mendoza - Ley 5961 de Preservación del Medio Ambiente Sancionada el 26 de agosto de 1992, es una ley marco ambiental que aunque sin gozar de la exhaustividad que presenta la ley de Salta a lo largo de sus siete títulos aborda sucesivamente las cuestiones de los instrumentos de la política ambiental, esbozo de algunos principios de política ambiental, la obligación de elaborar un plan ambiental por parte del ejecutivo provincial, consejo

provincial del ambiente, acceso a la justicia, procedimiento de EIA, educación y concientización sobre la preservación del ambiente, y un anexo con el listado de actividades que por su naturaleza deben someterse a EIA.

Es de destacar que Mendoza es la primera provincia en el país en contar desde el 5 de Mayo del año 2009 con una Ley de Ordenamiento del Territorio y Usos del Suelo.

La Ley 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo en Mendoza10 establece el ordenamiento territorial como procedimiento político-administrativo del Estado en el territorio provincial y en los municipios, con el fin de utilizar la planificación como instrumento para conciliar el proceso de desarrollo económico, social y ambiental "con formas equilibradas y eficientes de ocupación territorial". La ley contiene medidas de largo plazo, a fin de evitar su sujeción a una determinada gestión de gobierno. En este sentido, cabe destacar los Instrumentos del Ordenamiento Territorial que estable la Ley según el Art. 7º son los siguientes:

El Plan Estratégico de Desarrollo Provincial. El establecimiento de este Plan significa que el Poder Ejecutivo va a elaborar y revisar con una periodicidad máxima de cinco años el plan estratégico para combinar y compatibilizar los diferentes planes sectoriales, el plan ambiental y los planes de ordenamiento territorial, provincial y municipales, bajo una estrategia integradora.

El Senado aprobó la ley de Uso del Suelo; en Diario Los Andes; 29 de julio de 2010; disponible en: http://www.losandes.com.ar/notas/2009/5/5/un422431.asp 10

· El Plan de Ordenamiento Territorial Provincial. · El Plan de Ordenamiento Territorial Municipal. · El Plan Ambiental Provincial. · El Plan Provincial de Gestión de Riesgos y Catástrofes. · El Plan de Ordenamiento Territorial Metropolitano. · Los Planes de Ordenamiento Territorial de Áreas Especiales (perilagos, pedemonte, distritos industriales, parques tecnológicos, subregiones, otros). · Los Planes Sectoriales o Intersectoriales actuales y futuros. Uno de sus principales avances es la creación del Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial (CPOT)11 como organismo consultor asesor, y la Agencia Provincial de Ordenamiento territorial (APOT), como ente ejecutivo, desconcentrado del Poder Ejecutivo provincial, y dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y vivienda que estará encargado de realizar la elaboración, aplicación y seguimiento de todos los planes, programas y proyectos.

11 La norma crea el Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial (CPOT) como organismo consultor y asesor, que será presidido por el Secretario de Medio Ambiente y a sus vez estará constituido por un representante idóneo de cada uno de los Ministerios y Secretarías del Poder Ejecutivo. Un representante del Departamento General de Irrigación, un representante por cada uno de los municipios, un representante de las Organizaciones de Usuarios por Cuenca Hidrográfica, cinco representantes del sector científico técnico de la provincia, cinco representantes de las universidades e instituciones académicas y cinco representantes de las organizaciones de la sociedad civil cuyos estatutos tengan relación con la materia.

Capítulo 3.- Comentarios al proyecto de Ley Marco Ambiental El presente capítulo contiene aportes y comentarios en relación a aquellas cuestiones que consideramos deben sufrir algún tipo de modificación, ampliación o especificación. 3.1.- Propuesta de estructura para la futura ley marco ambiental Respecto a la estructura que debería tener la norma, proponemos el siguiente orden temático: PARTE GENERAL ●

Objetivos de la ley y ámbito de aplicación

●

Definición de términos y conceptos empleados (glosario)

●

Lineamientos generales (deberes y derechos de los habitantes)

●

Principios de la política ambiental: (sustentabilidad, precaución, equidad intergeneracional, prevención, utilización racional, progresividad y responsabilidad)

●

Instrumentos de gestión y política ambiental: ordenamiento territorial ambiental, herramientas de participación ciudadana (educación ambiental, información ambiental y acceso a la información, participación ciudadana,). Definición de procedimientos: EAE, OAT, EIA, EIAAc

PARTE ESPECIAL A continuación se señala un esquema sugerido, como así también entre paréntesis su alusión en los artículos ya propuestos por la norma: Aguas (protección de la calidad del agua); Aire y transporte (calidad de la atmosfera y cambios ambientales globales),; Suelos (protección de los suelos); Conservación y Biodiversidad-( de la protección de la flora y de la fauna, de la protección de las especies amenazadas, de las áreas naturales protegidas, bioseguridad y protección de la diversidad biológica); Patrimonio natural y cultural- de la protección del paisaje y el patrimonio cultural, arqueológico, paleontológico y arquitectónico ; Energía (contaminación atmosférica) ; Residuos (de la gestión de los residuos); Sustancias peligrosas; Contaminación visual y lumínica; Contaminación acústica; Campos electromagnéticos; Agroquímicos: normas para su utilización; Emergencias ambientales DISPOSICIONES ORGÁNICAS ●

Autoridad de Aplicación (funciones, responsabilidades, atribuciones)

●

Ente provincial ambiental (competencias, atribuciones, alcance, facultades, esfera de actuación)

●

Consejo Provincial de Desarrollo Sustentable

●

Fondo de recomposición

●

Régimen sancionatorio

●

Tutela jurisdiccional

3.2.- Lineamientos Generales El Título II del proyecto de ley, denominado “De la Política Ambiental Provincial”, en su artículo 5º, inciso e) prevé lo siguiente: a. La planificación del desarrollo agropecuario, urbano e industrial, deberá contar con una evaluación ambiental estratégica

(EAE), que contemple, entre otras cuestiones, los límites físicos del área, la situación socioeconómica de la región y el impacto ambiental de las acciones a emprender. Entendemos que este párrafo debería redactarse de la siguiente forma: a) La planificación del desarrollo de todas las actividades económicas, deberá contar con una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), que contemple, entre otras cuestiones, los límites físicos del área, la situación socioeconómica de la región y el impacto ambiental de las acciones a emprender.

3.3.- Principios de la Política Ambiental Consideramos que sería adecuado incluir aquí un apartado referido a los principios generales de la política ambiental, en los términos en que están expresados, bien en la Ley General del Ambiente, o en el art. 83 de la Constitución provincial (sustentabilidad, precaución, equidad intergeneracional, prevención, utilización racional, progresividad, y responsabilidad). Asimismo, consideramos apropiado incluir un Principio referido a las acciones a implementarse en el marco de las políticas de cambio climático y de la evaluación de los impactos ambientales en forma integral, cuya redacción podría ser la siguiente: Principio de evaluación integral de los efectos ambientales: En el análisis de las actividades, acciones, iniciativas o proyectos cuya implementación pueda producir impactos ambientales significativos, se deberá tener en cuenta, además de las

previsiones de esta ley, criterios provinciales, regionales y globales de conservación y sustentabilidad que atiendan los desafíos del Cambio Climático global. 3.4.- Instrumentos de la Política Ambiental A los efectos de la descripción de los instrumentos de gestión, sugerimos el siguiente orden: 1. El Ordenamiento Ambiental del Territorio 2. La Evaluación Ambiental Estratégica 3. El Plan de Gestión Estratégico 4. La Evaluación de Impacto Ambiental y la Evaluación de Impactos Ambientales Acumulativos 5. El Sistema de Información Ambiental

6. El desarrollo de un Sistema de Diagnóstico. Elaboración de Indicadores de Sustentabilidad. Indicadores de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental.

7. Participación Ciudadana 8 . La Educación Ambiental 9. . El régimen económico de promoción del desarrollo sustentable.

3.4.1.- Ordenamiento Ambiental del Territorio El ordenamiento ambiental del territorio es una de las herramientas clave de la política ambiental para la organización espacial de las actividades en un ámbito territorial determinado. Refleja las prioridades y valoraciones que la comunidad ha asignado a las diversas áreas de su entorno, como así también las políticas productivas, educativas, culturales y de esparcimiento, entre otras, cuando el mismo es elaborado de manera participativa. En la actualidad, el proceso que debe tener lugar para la definición del ordenamiento territorial, debe ser dinámico y participativo, tendiendo a generar las condiciones para un desarrollo sustentable, armónico y equilibrado, superador de la visión antigua consistente en la simple ordenación de los usos del suelo.

Al mismo tiempo, debe contemplar la concertación de intereses entre los diversos sectores sociales, y los de éstos, con la administración pública. En base a estas pautas sentadas por la LGA, podemos inferir rápidamente que se trata de un proceso de construcción colectiva, “de abajo hacia arriba”. De ningún modo sus productos intermedios o finales puede implicar una imposición gubernamental o sectorial, pues su principal característica es la de abrevar en los intereses y aspiraciones sociales. Por esta razón el OAT debe gestarse con la mayor participación pública posible; ello garantizará que sean oídas las diversas voces, ayudando a reflejar en los resultados las aspiraciones sociales respecto del uso del suelo, los recursos naturales y culturales y el sostenimiento de las economías y culturas.

De acuerdo a la LGA, el proceso de ordenamiento ambiental debe promover la participación social en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable; debe garantizar el uso ambientalmente adecuado de los recursos, viabilizando la máxima producción y utilización de los diferentes ecosistemas, pero en el marco de la garantía de la mínima degradación y desaprovechamiento. Como vemos, las previsiones de la LGA respecto de esta herramienta, claramente plantean la aplicación de los principios de Prevención, Precaución, Sustentablidad y Equidad Intergeneracional.

Precisamente por esta característica de construcción del OAT desde las comunidades hacia arriba, es que la LGA considera especialmente los aspectos relacionados con la realidades locales, incluyendo en la elaboración del ordenamiento los factores políticos, físicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos, haciendo énfasis en la valoración de los recursos naturales y ecosistemas significativos, las características de los biomas y la vocación de la población en relación al uso de los recursos, en la localización de las distintas actividades, incluyendo el desarrollo de asentamientos humanos. Por último, y considerando el tratamiento que el borrador analizado efectúa de esta herramienta, podríamos sugerir, a fin de reforzar y garantizar la eficacia de la participación en este proceso, que la conformación de Consejos de la Sociedad Civil prevista en el artículo 49 no sea una atribución facultativa sino obligatoria para la Autoridad de Aplicación. 3.4.2.- Evaluación Ambiental Estratégica La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) se define como un procedimiento que tiene por objeto la evaluación de las consecuencias o impactos ambientales en la formulación de las decisiones estratégicas por parte del sector gubernamental. Esto es,

en todas aquellas decisiones que se tomen previamente a la instancia de los proyectos específicos, tales como las iniciativas, políticas, planes y programas.12 Asimismo, la EAE está muy ligada a las políticas de desarrollo de territorio y a los planes de ordenamiento que puedan estar vigentes. Siendo el ordenamiento territorial un marco de referencia, la EAE debe tomar las definiciones, posibilidades y restricciones de dichos planes como puntos de partida para sus análisis ambientales. A la vez, permite generar los marcos iniciales de contenidos y alcances para las EIA de aquellos proyectos que surjan de las decisiones estratégicas analizadas. Claramente nuestras provincias requieren de una herramienta estratégica como la EAE, que plantee el análisis de las políticas y programas en conjunto, y a modo de paraguas permita que luego el análisis de cada proyecto o emprendimiento particular sea abordado en forma particular mediante su EIA respectivo, pero en forma coordinada e integrada a una estrategia común y no atomizada. En este sentido, el artículo 66 del Proyecto de ley, establece que por Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) se entenderá al proceso de evaluación de Planes y Programas, llevado a cabo para asegurar que las consecuencias ambientales de dichos instrumentos sean consideradas en el proceso de toma de decisiones, en conjunto con las consideraciones de orden económico y social. Se sugiere incorporar la siguiente definición, en reemplazo de la enunciada en el párrafo anterior: Para mayor información ver el informe de Daniele, Claudio en http://www.farn.org.ar/investigacion/codigo_ambiental/informe_final_dic07/parte_general/inst_pol_eia_inf_tec.pdf 12

Por Evaluación Ambiental Estratégica se entenderá al proceso de evaluación de las consecuencias o impactos ambientales en la formulación de las decisiones estratégicas por parte del sector gubernamental, es decir en todas las decisiones que se adopten previamente a la instancia de los proyectos específicos, tales como las iniciativas, políticas, planes y programas, en consideración con las variables de orden económicas, sociales e institucionales que los afecten. La participación ciudadana deberá ser garantizada en cada etapa del proceso. Se sugiere asimismo incorporar en todo el articulado del capítulo, los términos “Iniciativas y Políticas” en cada oportunidad en que se utilicen los términos “Planes y Programas”.

3.4.3.- Evaluación de Impacto Ambiental y Evaluación de Impacto Ambiental Acumulativo

Entendemos que el contenido de la regulación de este capítulo, debe responder a una fórmula más general que incluya la necesidad y obligatoriedad de cumplir con este procedimiento, que garantice en el mismo la participación ciudadana mediante la realización de audiencias públicas, que establezca los contenidos mínimos que debe reunir el estudio técnico de impacto ambiental, y que someta a una normativa específica tanto la categorización de las actividades, como así también los aspectos instrumentales del procedimiento.

En este sentido, se sugiere incorporar e integrar al articulado propuesto, los siguientes párrafos:

Todo plan, programa, proyecto, emprendimiento o actividad, sea pública o privada, capaz de producir modificaciones sensibles al ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población, a iniciarse en el territorio de la provincia de Entre Ríos, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución.

Las personas físicas o jurídicas darán inicio al procedimiento con la presentación de una declaración jurada, en la que se manifieste si las obras o actividades afectarán el ambiente. El procedimiento será reglamentado por el Ente de Política Ambiental, quien, en función de la categorización efectuada respecto de la actividad, determinará la presentación de un estudio de impacto ambiental, cuyos requerimientos estarán detallados en ley particular.

Los estudios de impacto ambiental deberán contener, como mínimo, la siguiente información: 1.

Una descripción del plan, programa, proyecto, obra u otra actividad propuesta.

2.

La línea de base ambiental.

3.

Una descripción pormenorizada de aquellos efectos, características o circunstancias que dan origen a la necesidad de efectuar el Estudio de Impacto Ambiental.

4.

Una predicción de la incidencia ambiental y social de la iniciativa y un análisis de riesgos e incertidumbres.

5.

Una descripción de las medidas de mitigación y remediación propuestas para eliminar o reducir los efectos adversos de la iniciativa.

6.

Una descripción de las acciones previstas para dar cumplimiento con la legislación ambiental vigente en la Provincia.

7.

Un análisis de alternativas a la iniciativa.

8.

Un plan de seguimiento y monitoreo.

9.

Un plan de contingencia.

10. Un plan financiero para cumplir con lo estipulado en los incisos 5) a 9) de este artículo.

Será parte integrante del proceso de Evaluación de Impacto ambiental la realización de una audiencia pública en la cuál se someta a consideración el emprendimiento interesado, la que se desarrollará conforme la normativa específica reglamentaria de dicho instituto.

Finalizado el proceso de revisión del Estudio de Impacto Ambiental, deberá emitirse la correspondiente Declaración de Impacto, la que deberá estar suficientemente motivada, en la que se manifieste la aprobación o rechazo de los estudios presentados. La decisión completa contenida en dicho instrumento y sus 4 eventuales condicionantes, se pondrá a disposición del público interesado.

El artículo 54 del proyecto en análisis, establece en su último párrafo que en el supuesto caso de que no se expida en el plazo señalado, se entenderá que el posible impacto ambiental es significativo y se continuará con el procedimiento.

En relación a esto último, entendemos que la falta de respuesta por parte de la autoridad de aplicación no debe en modo alguno interpretarse como una categorización de impacto significativo.

Entendemos que una resolución que se expida otorgando tal calificación o la que corresponda, se constituye en una manda ineludible para la autoridad, que ésta debe cumplir inexorablemente en los plazos establecidos.

Finalmente, en relación al régimen de adecuación gradual de las actividades o emprendimientos al régimen de la ley a sancionarse, sugerimos que se imprima carácter obligatorio a la misma, no debiendo responder a una potestad facultativa de la autoridad de aplicación.

En relación a los conceptos de impacto “acumulativo” y “sinérgico” mencionados en el título del capítulo y en el artículo 64 del borrador, es dable efectuar algunas precisiones: La doctrina comparada internacional considera en su clasificación a los impactos directos, indirectos y acumulados. Los primeros, directos, son los también llamados impactos de primer orden, por ejemplo la pérdida de vegetación ocasionada por la construcción de un edificio. Los indirectos son también catalogados como de segundo y hasta tercer orden, verbigracia, el crecimiento del tránsito vehicular en el área de un edificio de oficinas que implica un crecimiento de contaminación atmosférica. Por su parte, y lo que más interesa para nuestro análisis, son los impactos acumulados, los cuales pueden ser añadidos o sinérgicos. Los impactos acumulados añadidos, constituyen justamente la sumatoria de efectos de un número de impactos en conjunto, por ejemplo, un edificio en suma a otro edificio proyectado para una zona puede impactar el valor escénico de una zona costera. Por su parte, los impactos acumulados sinérgicos presentan la combinación de diferentes impactos, la cual es mayor que la suma de los mismos. Un

ejemplo en este último sentido puede ser la combinación de pérdida de vegetación y mayor tránsito, la cual va a implicar mayores emisiones de CO2 y la eliminación de sumideros, contribuyendo en mayor forma al calentamiento global.13 Como se mencionó previamente, al no existir consideración en la normativa ambiental, tanto de la Ciudad de Buenos Aires, como a nivel provincial, de los impactos acumulados, nos encontramos con una simplificación de escenarios en los cuales se analizan EIA particulares sin tomar en cuenta el dinamismo y el cambio que puede producirse en las diversas áreas de la ciudad debido a otras obras proyectadas.

14

Nos encontramos entonces con efectos globales no deseados cuya aparente legalidad no se condice con

derechos reconocidos por la Constitución Nacional y las constituciones provinciales, tales como el derecho a un ambiente sano, el consiguiente deber de preservación y la noción de desarrollo sustentable.15 En materia de aplicación jurisprudencial del concepto de impacto ambiental acumulativo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso “SALAS, Dino y otros c/ SALTA, Provincia de y otro s/ Amparo”16, a través de las decisiones adoptadas Ver Barrow, C.J. 1997. Environmental and Social Impact Assessment. An Introduction. Center for Development Studies, University of Wales Swansea. Si recurrimos a la normativa comparada en grandes ciudades, podemos considerar el Manual Técnico de la Ciudad de New York, el cual contempla desde el inicio del procedimiento de EIA y requiere al analista ambiental la consideración de dos escenarios posibles en relación al emprendimiento: 1) Un escenario de no acción, en el cual el analista debe demostrar las condiciones ambientales futuras si el proyecto no se lleva a cabo, y 2) El peor escenario posible si la acción es llevada a cabo. Ver City of New York. Department of Planning. City Environmental Quality Review (CEQR) Technical Manual of the City of New York (1993). 13

14

15 La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires regula la cuestión ambiental en los arts. 26 a 30 inclusive, del Capítulo IV correspondiente al Título II sobre Políticas Especiales. Esto encuentra sus antecedentes tanto en el texto normativo de las constituciones provinciales que fueron incorporando este derecho a partir del año 1986, como así también, fundamentalmente en el artículo 41 de la Constitución Nacional, luego de su reforma en el año 1994. Es así que en la norma constitucional de la Ciudad el ambiente goza de un amplio reconocimiento tanto desde el punto de vista político, como jurídico e institucional.

El caso “SALAS, Dino y otros c/ SALTA, Provincia de y otro s/ Amparo”, en trámite por ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, nos presenta el grado de conflictividad que existe en esa provincia en relación a las autorizaciones de tala y desmonte otorgadas por el gobierno provincial durante

16

ha fortalecido y acentuado una tendencia jurisprudencial que viene imprimiéndole una nueva impronta de actuación al Tribunal, interviniendo ante la urgencia y el peligro que denotan los hechos que se debaten. Este esquema ha quedado sellado mediante un conjunto de actos que denotan un punto de inflexión en la forma de actuación del tribunal. En relación a la temática que nos ocupa en este apartado, la Corte requirió a la Provincia de Salta y a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación la realización de un estudio de impacto ambiental acumulativo de los procesos de tala y desmonte comprendidos en el marco de la causa, en los Departamentos de San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria, de la Provincia de esa provincia. La Corte fundamentó sus decisiones en la Constitución Nacional, pero integró al proceso muchas de las herramientas que provee el derecho internacional, así como la legislación de presupuestos mínimos de protección ambiental como la Ley General del Ambiente y la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, otorgando un rol protagónico al Principio Precautorio, presente en ambas normas, utilizándolo como base para la verosimilitud de la procedencia de la medida cautelar . Entendió el máximo tribunal que en el caso se configura una situación “clara de peligro de daño grave porque podría cambiar sustancialmente el régimen de todo el clima en la región, afectando no sólo a los actuales habitantes, sino a las generaciones futuras. Este perjuicio, de producirse, sería además irreversible, porque no habría manera alguna de volver las cosas a su estado anterior. Existe, entonces, un peligro claro de daño irreversible y una ausencia de información relativa a dicho perjuicio. El principio precautorio produce una obligación de revisión extendida y anticipatoria a cargo del funcionario público”.17 3.4.4.- Información Ambiental los últimos años, con especial énfasis en lo ocurrido durante el último trimestre del año 2007, ante la inminente sanción de la Ley de Presupuestos Mínimos de Bosques Nativos 26.331. CSJN, Expte. 1144/2008, ORIGINARIO. 17 Fallo del 26 de marzo de 2009, disponible en: http://www.csjn.gov.ar/consultaexp/documentos/cfal3/ver_fallos.jsp

El proyecto de ley contempla en un mismo capítulo el desarrollo de los Indicadores de Sustentabilidad y el Sistema Provincial de Información Ambiental. Consideramos que por la relevancia que presentan cada una de estas cuestiones, las mismas deben ser contempladas en capítulos independientes.

El texto normativo debe prever la obligación por parte de los organismos oficiales y aquellos que le dependan, de suministrar la información relacionada con la materia ambiental, conforme lo dispone el artículo 45 del texto borrador, y el deber por parte del Poder Ejecutivo Provincial de instrumentar el Sistema Provincial de Información Ambiental.

Las autoridades serán responsables de informar sobre el estado del ambiente y los posibles efectos que sobre él puedan provocar las actividades antrópicas actuales y proyectadas.

Asimismo la autoridad de aplicación deberá garantizar el acceso amplio y gratuito a dicha información, por parte de todos los habitantes, sin restricciones.

Finalmente, el proyecto prevé en su artículo 43 que el Diagnóstico Ambiental que se desarrolle y los sucesivos informes sobre el estado de situación y modificación de los indicadores, deberá ser presentado cada dos años a la Legislatura Provincial y publicacdo digitalmente para facilitar el acceso a la información. Se sugiere incluir un artículo que prevea que el Poder Ejecutivo, a través de los organismos competentes, elaborará un informe anual sobre la situación ambiental de la Provincia, que presentará a la Legislatura Provincial. El referido informe contendrá un análisis y evaluación sobre el estado de la sustentabilidad ambiental en lo ecológico, económico, social y cultural de todo el territorio de la provincia.

3.4.5. Indicadores de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental El art. 42 del proyecto incluye la temática de los indicadores de sustentabilidad, como parte integrante del Diagnóstico Ambiental que la autoridad de aplicación debe confeccionar y presentar cada 2 años a la Legislatura. En este sentido, los indicadores de sustentabilidad constituyen un sistema de señales que facilita la evaluación del progreso realizado por las regiones, los países y las provincias en pos del alcance del desarrollo sustentable. Son herramientas concretas para evaluar políticas públicas y la participación.18 En el marco de este tipo de indicadores se encuentran contemplados los aspectos institucionales. Estos últimos son fundamentales e involucran los Indicadores de Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental (IACNA).

Ver CEPAL, ONU (2003) Evluación de Sostenibilidad en América Latina y el Caribe- Reunión de Consulta sobre indicadores de desarrollo sostenible para los países de América Latina y el Caribe. Santiago de Chile, 7-10 de octubre de 2003. 18

Por esta causa, creemos que la incorporación del concepto de IACNA constituiría un insumo de especial valor. FARN cuenta con experiencia en esta temática, que ha sido plasmada en una publicación específica.19

Los IACNA tienen por objetivo evaluar los programas de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental como así tam bién apuntan a medir el cumplimiento de esta normativa por parte de la comunidad. Estos indicadores le van a permitir a la autoridad ambiental desarrollar el análisis de su desempeño, evaluando la efectividad de las he rramientas y estrategias destinadas a alcanzar los objetivos propuestos. La autoridad podrá emplear de manera más eficiente sus recursos, asignán dolos a actividades que logren resultados y modificando o dejando de de signarlos a aquellas áreas que no están produciendo resultados20.

Es menester tener en cuenta la utilidad de estos indicadores para la ges tión administrativa del Estado y de su cumplimiento por parte de la socie dad, considerando las siguientes características: – Constituyen herramientas objetivas de análisis de los programas y acti vidades de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental.

19 Di Paola, María Eugenia, Normas e Indicadores Ambientales: De la Teoría a la realidad – Estudio de caso en la República Argentina, FARN, 2006. El trabajo forma parte del Proyecto Piloto para América Latina sobre Indicadores de Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental en materia de Agua y Aire, del Instituto del Banco Mundial. Las instituciones involucradas que han formado parte de este proyecto han sido, además de FARN en Argentina, el Instituto para un Planeta Verde de Brasil, el Centro Interdisciplinario de Biodiversidad y Ambiente –Ceiba- de México, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de la Organización de Naciones Unidas – CEPAL- y la Red Internacional para la Aplicación y el Cumplimiento de la Normativa Ambiental, INECE (por sus siglas en inglés). 20

Stahl, Michael M. (April 15, 2002). Performance Indicators for Environmental Compliance and Enforcement Programs: The U.S EPA Experience.

– Benefician al funcionario para el mejoramiento de su sistema de ges tión, ya que pueden brindarle datos para la evaluación y el perfecciona miento del mismo. – Otorgan transparencia al sistema de gestión que desempeña el Poder Ejecutivo ante los otros órganos del estado y ante la sociedad civil. – Son herramientas útiles para actualizar la normativa ambiental en fun ción del análisis de su aplicación, tanto para el Poder Legislativo como para el Poder Ejecutivo. – Brindan elementos objetivos para la evaluación presupuestaria y la ren dición de cuentas del Poder Ejecutivo ante el Poder Legislativo21. Por esta razón, los IACNA contribuyen positivamente a diversos actores sociales. Por una parte, a los organismos del Estado a cargo de ejecutar la normativa directamente, los cuales constituyen una o varias áreas de la administración con ingerencia ambiental, que se ven beneficiados por el uso de estos indicadores mediante un análisis imparcial que puede ayudarlos a un perfeccionamiento de su desempeño. Por otra parte, a los organismos con responsabilidades transversales, cuya función es fortalecer la institucionalidad del sistema a través de tareas que propendan a la aplicación de la normativa, ya que los mismos pueden contar con elementos objetivos para cumplir con su misión.

Stahl, M (2004). Performance Indicators for Environmental Compliance and Enforcement Programs: the U.S. EPA Experience. Disponible en: www.inece.org/forumsindicators.html (visitado el 05/04/2005). 21

Asimismo, los IACNA pueden contribuir al desarrollo de las tareas de los organismos públicos o privados cuya finalidad, actual o potencial, es brindar asesoramiento técnico o académico y que sirven o pueden servir como entidades de apoyo para el desenvolvimiento de las funciones tanto de los organismos de aplicación como así también de los organismos con responsabilidades transversales. La sociedad civil es otra beneficiaria de importancia, ya que comprende a distintos actores sociales, a saber, los ciudadanos en general, como así también las organizaciones no gubernamentales defensoras de determinados intereses, organizaciones de base, las intermedias y las iglesias de distintos credos. La transparencia que otorga al sistema la definición y utilización de indicadores de esta índole favorece el acceso y la relación de la sociedad civil con el poder administrador, tanto respecto del acceso a la información como en pos de la participación ciudadana en el control ambiental. A su vez, el sector privado es otro ámbito favorecido por la existencia y el uso de los IACNA, teniendo en cuenta la necesidad que advierte la comunidad regulada de reglas comunes y claras. Este sector comprende a las pequeñas, medianas y grandes empresas, que pueden brindar servicios directamente a la comunidad o al Estado y a la comunidad simultáneamente a través de la concesión de servicios públicos, y a las asociaciones y cámaras que nuclean a empresas.

De este modo, una disposición que establezca el deber de la autoridad de aplicación de evaluar en forma periódica – acudiendo para ello a esta herramienta clave – el estado de aplicación y cumplimiento de sus obligaciones, resultaría de suma importancia considerando los beneficios que esta clase de herramientas otorgan a un marco que requiere cada vez más de elementos que, más allá de la letra de las normas, sirvan para analizar el estado de aplicación de las mismas.

3.4.6.- Participación Ciudadana Considerando que la garantía de participación ciudadana se encuentra enunciada en forma dispersa a los largo del articulado del proyecto, se sugiere aquí también incluir una fórmula general, en línea con las previsiones de la Ley General del Ambiente. En este sentido, el cuerpo normativo podría contemplar la siguiente redacción: ●

Toda persona tiene derecho a participar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente.

●

Las autoridades deberán institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente.

●

La opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes; pero en caso de que éstas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública.

●

La participación ciudadana deberá asegurarse mediante el procedimiento de audiencia pública, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados.

Comentarios: La Audiencia Pública es uno de los instrumentos principales de los regímenes democráticos participativos. A los fines de la gestión pública (por ejemplo, sobre temas ambientales, sociales, educativos), la audiencia pública pasa a ser un excelente espacio de encuentro entre vecinos, organizaciones sociales especializadas en las distintas temáticas de preocupación de la comunidad, el sector privado, las instituciones técnicas y las autoridades gubernamentales. Es ahí donde pueden presentarse, con

absoluta libertad, las perspectivas tanto individuales como grupales o colectivas sobre los problemas comunes y sobre las soluciones que deben encararse. De hecho la Audiencia Pública puede ser la oportunidad institucional más importante para garantizar el mayor intercambio de información entre actores de la sociedad y sus propias autoridades en relación a una decisión determinada. La Audiencia Pública debe respetar determinadas normas de procedimiento, que deben surgir del reglamento de audiencia pública y deben contener los requisitos de su etapa preparatoria, su desarrollo y seguimiento. El objetivo es garantizar la participación con información y en igualdad de todos los que tengan interés en hacerlo. Las distintas legislaciones de las democracias participativas incluyeron al menos dos tipos de exigencias, que pueden aparecer en forma individual o conjunta: La obligación de celebrar audiencias públicas previas a determinadas decisiones por parte de las autoridades responsables, La obligación de fundar desestimaciones de opiniones vertidas por los participantes en caso de no tomarlas en cuenta. El incumplimiento de estas exigencias es motivo para declarar la nulidad de la decisión adoptada. A partir de la sanción de la Ley General del Ambiente Nº 25675, la participación ciudadana no resulta una opción para las autoridades sino una obligación expresamente contemplada en la ley.

Así, su artículo 19 reconoce el derecho de todas las personas a opinar en los procedimientos administrativos que se vinculen con la protección del ambiente, y establece el deber de las autoridades de institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de actividades que puedan ocasionar efectos significativos y negativos para el ambiente. Según la ley, las opiniones u objeciones expresadas no serán vinculantes para la autoridad convocante, sin perjuicio de lo cual, cuando la misma tome una decisión contraria a las opiniones manifestadas, deberá expresar los fundamentos, y además, hacer pública dicha decisión. Estas reflexiones pretenden ilustrar acerca de la importancia de que la nueva ley regule lo más detalladamente posible este mecanismo crucial para asegurar la participación ciudadana en los procesos de toma de decisión. Podría incluso pensarse en un capítulo específico dedicado al tratamiento de esta cuestión, en el que se establezcan las modalidades, condiciones y requisitos de observancia obligatoria para la celebración de las audiencias (plazos, quiénes pueden participar, cómo y quiénes las convocan, etc). Una opción posible sería incluir en la futura ley un anexo que contenga un reglamento sobre audiencias públicas, en similares términos a la ley Nº 6 de la Ciudad de Buenos Aires, que lo contempla en su Título III.

3.4.7 Educación Ambiental El proyecto de norma marco hace referencia a la educación en el Capítulo XII, titulado “De la educación y medios de comunicación”. En él se establece el deber de la administración de promover la incorporación de contenidos ecológicos regionales en los distintos niveles del sistema educativo. Resulta innecesario destacar la importancia de la educación en materia ambiental, de la incorporación en las currículas oficiales – desde el nivel inicial – de contenidos ambientales que permitan que la formación de ciudadanía ambiental sea realmente posible. La educación es, sin duda, la única vía posible para alcanzar este objetivo. Creemos por ello aconsejable que el capítulo de educación sea un capítulo independiente en la estructura de la futura ley, tal como se halla inserto dentro de los instrumentos de política ambiental en nuestra propuesta de estructura.

3.4.8. Instrumentos Económicos en la legislación provincial de Entre Ríos

Según la OCDE22 existen diversos instrumentos económicos para modificar la conducta de los agentes económicos en pos de un mayor cuidado del ambiente: • 22

Gravámenes. OCDE: Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo

•

Subsidios, incluyendo fondos, préstamos blandos y exenciones tributarias.

•

Facilitación en el acceso al crédito

•

Creación de mercados, incluyendo transacción de emisiones e intervenciones en el mercado, tales como estabilización de precios.

•

Incentivos de aplicación, incluyendo tarifas por no cumplimiento y bonos de desempeño.

Tanto la Constitución Provincial como el proyecto de ley marco ambiental, hacen referencia en su articulado a distintos instrumentos económicos tales como la creación de un fondo de recomposición, compensaciones a favor del Estado y de los particulares y exenciones impositivas. El Artículo 83 de la Constitución Provincial promueve el consumo responsable, el uso de tecnologías y elementos no contaminantes, las prácticas disponibles más avanzadas y seguras, una gestión integral de los residuos y su eventual reutilización y reciclaje. Fomenta la incorporación de fuentes de energía renovables y limpias. Establece medidas preventivas y precautorias del daño ambiental. En lo que respecta al consumo responsable y la aplicación de buenas prácticas, no se establecen los medios para cumplir con tal objetivo. Debería especificarse si se hará uso de medidas económicas o simplemente se manejará por vías legales, cómo es el caso de las restricciones en las aspersiones en zonas periurbanas de agroquímicos en otras provincias.

El Artículo 85 reafirma el dominio originario de los recursos naturales existentes en el territorio provincial por parte del Estado entrerriano, que ejerce el control y potestad para su aprovechamiento, preservación, conservación y defensa, debiendo asegurarse por ley también su uso racional y sustentable y atender las necesidades locales. La Provincia reivindica su derecho a obtener compensaciones del Estado nacional por los ingresos que éste obtenga, directa o indirectamente, por el uso y aprovechamiento de sus recursos naturales. El Estado propicia por ley la creación de áreas protegidas, sobre la base de estudios técnicos, reconociendo el derecho de sus propietarios a recibir compensaciones económicas y exenciones impositivas. Seguidamente reconoce el derecho al agua como un derecho humano fundamental, asegurándose a todos los habitantes la continua disponibilidad del recurso. En relación a los montes nativos, las selvas ribereñas y las especies autóctonas, el Estado asegura su gestión sustentable y preservación, fomentando actividades que salvaguarden la estabilidad ecológica. Resguarda el derecho del propietario de montes nativos tiene a ser compensado por su preservación. Respecto del suelo, establece que el Estado fomenta su preservación y recuperación, procura evitar la pérdida de fertilidad, degradación y erosión, y regula el empleo de las tecnologías de aplicación para un adecuado cumplimiento de su función social, ambiental y económica.

Analizando el texto de proyecto de ley marco ambiental, encontramos contadas referencias a los instrumentos mencionados y dispuestas de forma no sistematizada. En ese sentido, en el Capítulo IV dedicado a la Protección de los suelos, establece entre los principios que rigen el tratamiento e implementación de políticas de protección y mejoramiento del recurso el tratamiento impositivo diferenciado. Por su parte, en cuanto a las áreas naturales protegidas se prevé la aplicación por parte de la autoridad de aplicación, de medidas para asegurar su protección, conservación y restauración, así como el diseño de un sistema de compensaciones, exenciones impositivas e incentivos para los titulares de inmuebles asiento de áreas naturales protegidas. Dispone también que el régimen de estímulo guardará relación adecuada entre las alternativas compensatorias habilitadas y la relevancia ambiental del área protegida. Ante lo expuesto, se vislumbra la necesidad de incluir un capítulo específico en la parte general del cuerpo normativo que desarrolle tales temáticas y que tome en cuenta los siguientes interrogantes y propuestas: •

Debería establecerse si para la percepción de las compensaciones del Estado nacional, se constituirá un fondo especial dónde se aclaren sus beneficiarios y destinos y cuál es el concepto para el cobro de tales ingresos.

•

La ley nacional de áreas protegidas23 incluye y desarrolla ciertas exenciones impositivas para sus propietarios que deberían utilizarse como marco para el diseño del sistema de compensaciones previsto en el proyecto de ley.

23

Ley Nacional 22.351 sobre Régimen de Parques Nacionales, Monumentos naturales y Reservas Nacionales. Publicada en B.O.: 12/12/1980

•

En lo que respecta a montes nativos, los mismos se incluirían según el OAT provincial en el fondo de compensación de servicios ambientales establecido en la ley 26.331 de Bosques Nativos.

•

Respecto a la conservación de suelos, se acompaña como Anexo II del presente informe, un extracto del artículo Tomasini, D. (2007): “Valoración económica del ambiente”. Facultad de Agronomía. Universidad de Buenos Aires, en el que se realiza un análisis de la política implementada y la legislación existente en la provincia de Entre Ríos en vínculo con la legislación nacional.

3.5.- Comentarios a la PARTE ESPECIAL del proyecto de ley marco ambiental Resulta imprescindible hacer referencia a modo introductorio de este capítulo, que el borrador de norma marco ambiental introduce la temática de los cambios ambientales globales a través del Capítulo II referido a la protección de la calidad de la atmósfera y los cambios ambientales globales. Sin embargo, y dada la trascendencia que esta cuestión ha adquirido recientemente, y cuyo análisis hemos efectuado en el punto 3 del capítulo I, creemos que ésta debería comprender la totalidad de los recursos naturales objeto de protección y las temáticas de gestión ambiental en forma transversal, y no quedar circunscripta al capítulo de calidad de la atmósfera. Por ello sugerimos incorporar un artículo independiente que integre los objetivos de la política ambiental de la ley, cuya redacción podría formularse en los términos siguientes:

La Autoridad de Aplicación adoptará e implementará medidas de mitigación y desarrollará estrategias de adaptación para hacer frente a las repercusiones locales del cambio climático. Al mismo tiempo, llevará un registro de sus compromisos, medidas y acciones climáticas de manera cuantificable, reportable y verificable. 3.5.1. Estructura de la parte especial Como se indica previamente, es recomendable que la estructura de la parte especial de esta ley marco intente comprender el conjunto de los temas sectoriales que constituyen el quehacer ambiental de la provincia, esto implica tanto temáticas vinculadas a la protección de recursos naturales como así también a la gestión del ambiente. En tal sentido es menester destacar que esta estructura no obsta a la existencia de leyes posteriores que puedan profundizar más el tratamiento de los aspectos sectoriales que se consideren específicamente tales como los residuos o los agroquímicos. No obstante ello, por la estructura de ley marco que se propone con este proyecto, la misma servirá las veces de paraguas o filtro para la interpretación e implementación de los marcos normativos sectoriales que en su consecuencia deban adecuarse o legislarse. Es cierto que tanto la Constitución de la Provincia de Entre Ríos como así también el proyecto que aquí se comenta implican el desafío de adecuación de un conjunto de normativa preexistente de la Provjncia. Por esta causa resulta adecuada la propuesta del art. 93 del proyecto de ley.24 En tal sentido se recomienda establecer plazos en el mismo texto de ley para que el conjunto de la normativa sea revisada, establecidas las derogaciones que correspondan en forma específica, las cuales se recomienda sean publicadas. Asimismo se recomienda la consideración dentro de las Comisiones de Ambiente de ambas cámaras de una lista priorizada con la finalidad de redactar las propuestas de ley de textos sectoriales que

Art. 93 del proyecto: “ Las normas especiales o sectoriales en materia ambiental mantendrán su vigencia debiendo interpretárselas de manera integral y sistemáticamente con la presente norma marco siendo su aplicación complementaria y supletoria en cuanto a sus disposiciones técnicas y organicas en tanto no se contrapongan a los lineamientos de la presente”. 24

correspondan. A continuación se realizan comentarios puntuales en relación a temas presentes en la Parte Especial de esta propuesta normativa: 3.5.2.- De las áreas naturales protegidas. En este apartado resultaría clave poder incluir previsiones restrictivas respecto a la realización de ciertas actividades en áreas protegidas.

El Artículo 31º del proyecto de ley prevé: La autoridad de aplicación propondrá al Poder Ejecutivo las medidas a aplicar en las áreas naturales para asegurar su protección, conservación y restauración. Asimismo diseñará un sistema de compensaciones, exenciones impositivas e incentivos para los titulares de inmuebles asiento de áreas naturales protegidas que será sometido a la aprobación de la autoridad competente. El régimen de estímulo guardará una relación adecuada entre las alternativas compensatorias habilitadas y la relevancia ambiental del área protegida.

En relación al sistema de áreas protegidas en suma a la ley provincial en la materia, existen tanto a nivel nacional como en algunos países del continente, algunas previsiones contenidas en leyes específicas en la materia, que restringen la realización de ciertas actividades en áreas protegidas, prohibiendo por ejemplo las actividades extractivas.

Seria recomendable agregar esta consideración en esta ley marco, dado que la actual ley provincial de areas naturales protegidas 8967 si bien establece dicha prohibición, contempla como excepción la posibilidad de explotación de canteras destinadas a obras de mantenimiento de caminos existentes, cuando los yacimientos ubicados fuera del area fueran inaccesibles.

3.5.3.- Gestión de Residuos Consideramos que el presente debate legislativo se constituye en una valiosa oportunidad para dejar plasmados conceptos clave para la concreción de una política eficiente de gestión integral de residuos. En este sentido, en materia de residuos domiciliarios, la incorporación de preceptos tales como “Basura Cero”, la minimización en la generación con la necesidad del establecimiento de pautas progresivas de reducción, la valorización económica de los mismos y la participación ciudadana en todas las fases del proceso, constituyen el ABC en el camino propuesto.

Sin perjuicio de ello, entendemos que la cuestión de los residuos sólidos urbanos es de una importancia y complejidad que trasciende los límites de una ley marco ambiental. En este punto creemos que sería más acertado que las previsiones contenidas en este capítulo formaran también parte de una ley específica sobre gestión integral, como se prevé en el proyecto para los peligrosos, patogénicos y radioactivos. Asimismo en cuanto a estos últimos, y a los efectos de la coherencia y articulación del sistema, consideramos que los principios generales que van a regir estas materias, también deben ser incorporados a esta ley marco ambiental.

Si observamos la estructura normativa de presupuestos mínimos a nivel nacional, este es el criterio seguido en el marco de la Ley General del Ambiente y las leyes sectoriales ya sancionadas en la materia. Como se señaló al comienzo de este capítulo, de esta manera se logra un tratamiento, que permite sentar aspectos fundamentales de la temática para luego poder abordarla en la normativa específica sectorial. 3.5.3.- Agroquímicos25 En los últimos 30 años nuestro país se enmarcó en la tendencia mundial de incorporar nuevas tecnologías para aumentar el rendimiento de sus cultivos, recurriendo a la expansión de la frontera agrícola, la tecnificación y, en particular, el uso intensivo de agroquímicos aplicado a cultivos y pasturas. Si bien aún no existe absoluta certeza científica sobre los efectos de estas sustancias – uno de cuyos exponentes más importantes es el glifosato – en el largo plazo, y resulta prioritario establecer sus posibles impactos negativos en la salud y el ambiente, no puede negarse que se trata de una problemática que se viene esgrimiendo y presentando en diversos ámbitos del país y de la provincia a través de diversas acciones judiciales. (citar casos agroquímicos) En este sentido consideramos que - en el marco de la intensa actividad agropecuaria que desde siempre constituyó uno de los pilares de la economía de la provincia - la ley a sancionarse podría incluir un acápite dedicado a esta temática.

Este capítulo ha sido extraído del artículo escrito por el Dr. Bernardo Voloj – Coordinador del Area de Cambio Global – para el Informe Ambiental Anual 2010 de FARN.

25

Algunas recomendaciones al respecto formuladas oportunamente desde FARN pasan, por ejemplo, por promover el tratamiento y la sanción de una ley de presupuestos mínimos de manejo integral de los productos fitosanitarios, desde su producción hasta su disposición segura, a fin de dar un tratamiento unívoco y armónico en todo el territorio nacional. Probablemente esta legislación no se concrete en el corto plazo, pero no obstante la perspectiva de una inminente sanción de una ley marco provincial puede ofrecer una inmejorable posibilidad de introducir en ella esta cuestión y regularla. Esto no obsta a la posibilidad de sancionar luego una ley sectorial específica en la materia. 3.6.- Comentarios a la PARTE ORGANICA del proyecto de ley 3.6.1-. Ente de Políticas Ambientales El artículo 84 de la Constitución Provincial, establece que un ente tendrá a su cargo el diseño y aplicación de la política ambiental. A su vez, el borrador del proyecto de ley marco ambiental, establece lo siguiente respecto de la conformación y facultades a cargo del Ente:

Artículo 94º.- El Ente que determina el artículo 84 de la constitución provincial deberá contar con representantes del Ministerio de Planificación, Ministerio de Salud, Secretaría de Ambiente, Secretaría de la Producción y Consejo Económico social. Actuará como comisión intersectorial de la Administración Pública provincial a los efectos de la presente ley y tendrá la función de

desarrollar los lineamientos de la política provincial ambiental a través de programas concretos dentro de cada una de sus carteras de acuerdo a las funciones conferidas. Artículo 95º.- Son obligaciones y atribuciones del Ente de Políticas Ambientales: a.

Diseño de la política ambiental como política de Estado,

b.

Asistir al Gobernador de la Provincia en los aspectos técnicos relativos a la política ambiental y la gestión ambiental de la

Provincia. c.

Coordinar las políticas del gobierno provincial que tengan impacto en la política ambiental, estableciendo la planificación

estratégica de políticas y programas ambientales del gobierno. d.

Coordinar y articular la gestión ambiental de los organismos responsables de ejecutar la política ambiental provincial.

e.

Planificar, coordinar y facilitar la inserción de la política ambiental en los distintos Ministerios y demás áreas de la

Administración Pública provincial. f.

Facilitar la elaboración del Diagnóstico Ambiental de la Provincia, Ordenamiento Ambiental Territorial y Plan de Gestión

Estratégico, los que deberán contemplar las instancias de participación que prevé este Código, al igual que las demás normas vinculantes y su actualización permanente.

g.

Entender en la propuesta y elaboración de anteproyectos normativos que permitan la instrumentación jurídica

administrativa de la gestión ambiental, el ordenamiento del territorio y a la conservación y uso racional de los recursos naturales y la calidad ambiental. h.

Facilitar el desarrollo de un sistema de información pública sobre el estado del ambiente, evolución de los indicadores de

sustentabilidad y políticas que se desarrollen. i.

Promover la difusión de la información y la construcción de ciudadanía ambiental. Cooperar con el Consejo General de

Educación en programas y acciones que fortalezcan la educación ambiental. j.

Entender en las relaciones con las organizaciones no gubernamentales vinculadas al ambiente y fortalecer los mecanismos de

participación ciudadana en materia ambiental. k.

Coordinar e impulsar planes y acciones con organismos interjurisdiccionales de la administración pública nacional,

provincial y/o municipal competentes. En este apartado se recomienda agregar como función del Ente: Coordinar e impulsar planes y acciones vinculados a la mitigación y adaptación al Cambio Climatico por parte de la Provincia.

Propuesta para la conformación de este organismo De la lectura del primer artículo citado, no surge una jerarquía clara entre los diferentes integrantes propuestos para este organismo, en tanto entendemos que el Ente debiera estar constituido en el ámbito del área ambiental provincial, gozando de jerarquía supraministerial y coordinando a las distintas dependencias de otras secretarías con incumbencias ambientales, entre las que por ejemplo podría incluirse también a la Secretaría de Energía. A fin de aportar a este organismo las notas de celeridad, eficacia y operatividad, que necesariamente éste debe poseer como presupuesto de una gestión ambiental eficiente, entendemos que el Ente debe concebirse como un órgano autárquico que actúe conjuntamente con la Secretaría de Ambiente o el organismo de mayor jerarquía ambiental en la provincia del cual dependa. El Ente debería ser presidido por un funcionario designado a tal efecto por el Gobernador de la Provincia de Entre Ríos y conformado por equipos técnicos altamente especializados en materia ambiental. En cuanto a sus misiones específicas, consideramos que las obligaciones y atribuciones enumeradas en el artículo 95 del citado borrador, están acordes a la esencia de dicho organismo. En este sentido entendemos que el Ente debe tener un catálogo amplio de facultades, que incluyan fiscalización, definición y articulación de las políticas macro. No obstante, sugerimos agregar a esa lista las siguientes facultades: - Convocar a procesos de elaboración participada de normas - Velar por el cumplimiento de las normas en materia de regulación y control del ambiente en la Provincia de Entre Ríos.

- Promover, desarrollar y monitorear las líneas de base para establecer los sistemas de mediciones e indicadores de desarrollo sostenible, de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental y la aplicación de estándares ambientales de conformidad con las recomendaciones locales e internacionales. - Evaluar los estudios de impacto ambiental, llevando a cabo la categorización correspondiente de las actividades y otorgar los certificados de aptitud ambiental de conformidad con la legislación provincial. - Fiscalizar y asesorar sobre la ejecución de dichas políticas ecológicas en el ámbito de cada ministerio. - Ser parte en todas las decisiones y autorizaciones otorgadas por otros organismos en materia de aguas en la provincia. En este esquema, los representantes de otras áreas del poder ejecutivo con incumbencias ambientales, no integrarían el Ente de Políticas Ambientales, sino que formarían parte del Consejo Provincial de Desarrollo Sustentable (tal como se lo denomina en el borrador de proyecto de ley marco). De esta forma entendemos que debiera reverse la conformación del Consejo, pudiendo contemplarse la figura de un consejo consultivo (integrado por representantes de la sociedad civil) y un consejo asesor (en el que actuarían los mencionados representantes del Estado Provincial). Asimismo consideramos pertinente que dicho Consejo preste también asesoramiento y recomendaciones al Ente mencionado, y que a tal efecto se establezca un reglamento formal que garantice amplia participación de los diferentes sectores involucrados.

3.6.2.- Tutela jurisdiccional Entendemos que un capítulo dedicado al acceso a la justicia debe ser necesariamente parte integrante de una ley marco ambiental, como el Título V del proyecto.

Cuando hablamos de derechos de tercera generación, colectivos o difusos –como lo es el derecho a un ambiente sano, el derecho a la paz, el derecho a la no discriminación- la cuestión toma un matiz diferente en lo que respecta al acceso a la justicia: cambian los procedimientos judiciales fundamentalmente porque deben establecerse nuevas reglas en cuanto a la necesidad de ampliar el universo de legitimados para reclamar en su defensa.

Debido a que el ambiente es un bien con características muy particulares, resulta lógico que para el caso debamos contar con procesos judiciales diferentes, en los cuales no se aplican los principios clásicos del derecho, sino unos muy especiales que en nuestro sistema jurídico se incorporaron a través de la Ley General del Ambiente. Esto es así, porque se requiere un sistema de justicia que sea capaz de brindar igualdad en el acceso, y resultados individual y socialmente justos.

Claramente se advierte, para este tipo de derechos, la necesidad de la ampliación de la legitimación activa, es decir extender la capacidad para iniciar y proseguir un proceso en defensa del ambiente. Esto implica que al extender o ampliar la legitimación activa, también la tengan ciertos funcionarios públicos cuyas funciones son precisamente la defensa de los derechos de la comunidad, o ciertas asociaciones civiles que tienen por objeto defender esos derechos.

Tradicionalmente, el acceso a la jurisdicción se encontraba limitado a los individuos que fueran titulares de un derecho subjetivo, individual, basado en criterios que, de hecho, descalificaban cualquier intento de representación procesal de intereses difusos o colectivos. Pero como lo dijimos anteriormente, esta nueva categoría de derechos ha requerido un cambio fundamental en lo que hace a la capacidad o facultad para accionar. En esta línea, las decisiones judiciales y la doctrina tienden cada vez más a considerar que los términos “afectado” y “derechos de incidencia colectiva” deben ser interpretados conjuntamente, es decir, no es necesario que la afectación recaiga en una única persona de manera directa, sino que puede abarcar a más de una persona y hasta de un modo reflejo1.

Párrafo extraído de Di Paola, M. E. y Sabsay, D. (Noviembre 2008) “Coordinación y armonización de las normas ambientales en la República Argentina” para la publicación de Rubinzal – Culzoni sobre derecho de daños coordinada por el Mosset Iturraspe.

1

Anexo I Experiencias internacionales de interés en materia de legislación ambiental A continuación citamos cuatro ejemplos de países que cuentan con legislación ambiental de diversa índole: 1. COLOMBIA

–

Código

Nacional

de

Recursos

Naturales

Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto Nº 2811 -18/12/1974) Sancionado en 1974, es considerado la norma pionera en el mundo. Reúne las normas medioambientales esenciales sobre el manejo de la atmósfera y el espacio aéreo nacional, las aguas, los suelos, la flora, la fauna, los recursos biológicos, del paisaje, los residuos, el ruido y los asentamientos humanos en general. Se encuentra conformado por: un título preliminar y dos libros. El Libro I se refiere al ambiente y consta de cuatro partes: La parte I trata sobre la definición y normas generales de política ambiental. La

parte II es relativa a los asuntos ambientales de ámbito o influencia

internacionales. La parte III se refiere a los medios de desarrollo de la política ambiental y se encuentra dividida, a su vez, en los siguientes títulos: incentivos y estímulos económicos, acción educativa, uso de medios de comunicación social y servicio nacional ambiental, tasas retributivas de servicios ambientales, sistema de información ambiental, inversiones financieras estatales en obras y trabajos públicos ambientales, declaración de efecto ambiental y zonificación y, emergencias ambientales. La parte IV trata sobre las normas de preservación ambiental relativas a elementos ajenos a los recursos naturales y se encuentra dividida en los siguientes títulos: productos químicos, sustancias tóxicas y radioactivas, ruido, residuos, basuras, desechos y desperdicios, efectos ambientales de los recursos naturales no renovables y salud humana y animal.

El Libro II del Código regula la propiedad, uso e influencia ambiental de los recursos naturales renovables. Consta de trece partes. La parte I se refiere a las normas comunes y se divide en los siguientes títulos: dominio de los recursos naturales renovables, actividad administrativa relacionada con los recursos naturales renovables, régimen de reservas de recursos naturales renovables, prioridades, modos de adquirir derecho a usar los recursos naturales renovables de dominio público, registro, censo y representación del objeto materia del derecho sobre recursos naturales renovables, restricciones y limitaciones al dominio privado y al uso de los recursos naturales renovables de interés social o utilidad pública. La parte II trata sobre la atmósfera y espacio aéreo. La parte III se refiere a las aguas no marítimas y la componen los siguientes títulos: disposiciones generales, modos de adquirir derecho al uso de las aguas, explotación y ocupación de los cauces, playas y lechos, servidumbres, obras hidráulicas, uso, conservación y preservación de las aguas, aguas subterráneas, administración de las aguas y cauces, cargas pecuniarias, asociaciones de usuarios de aguas, y sanciones. La parte IV trata sobre el mar y su fondo. La parte V regula los recursos energéticos primarios. La parte VI norma los recursos geotérmicos. La parte VII se refiere a la tierra y los suelos y se divide, a su vez, en dos títulos: suelo agrícola y, usos no agrícolas de la tierra. La parte VIII trata sobre la flora terrestre y se encuentra dividida en los siguientes títulos: conservación y defensa de la flora, flora silvestre, bosques y, protección forestal. La parte IX se refiere a la fauna terrestre y se encuentra conformada por un título sobre fauna silvestre y caza. La parte X se ocupa de la temática sobre recursos hidrobiológicos y cuenta con un primer título sobre fauna y flora acuática y pesca y, un segundo título sobre acuicultura y fomento de la pesca. La parte XI trata sobre protección sanitaria de la flora y de la fauna.

La parte XII regula los recursos del paisaje y de su protección. Finalmente, la parte XIII trata sobre los modos de manejo de los recursos naturales renovables, y está dividida en los siguientes títulos: poderes policivos, áreas de manejo especial y, organizaciones de usuarios y asociaciones de defensa ambiental. Cabe destacar que en general los títulos mencionados se dividen a su vez en capítulos. 2. FRANCIA - CODE DE L`ENVIRONNEMENT Francia cuenta con un Código Ambiental (Code de l’environnement) que se aplica en su territorio. Este Código, comprensivo de 1150 artículos y dividido en siete libros, en su parte legislativa, reagrupa el texto de 39 leyes dispersas con anterioridad al año de su codificación (año 2000) y aquellas votadas con posterioridad. En tal sentido, la parte legislativa se encuentra conformada por el Libro I sobre Disposiciones Comunes, el Libro II sobre Medio Físico, el Libro III sobre Espacios Naturales, el Libro IV sobre Fauna y Flora, el Libro V sobre Prevención de la Contaminación, Riesgos y Molestias, el Libro VI sobre Disposiciones aplicables a Nueva Caledonia, Polinesia Francesa, Wallis y Futura, tierras australes y antárticas francesas y, por último, el Libro VII sobre Protección del ambiente en la Antártica. A su vez, los libros reglamentarios publicados tratan sobre las disposiciones comunes (libro I) espacios naturales (libro III), fauna y flora (libro IV) y la protección del ambiente en la Antártida (libro VII).1

Cabe destacar, que Paris cuenta a nivel local con un Cuaderno de Recomendaciones Ambientales de fácil acceso al público, del que surgen no sólo las normas ambientales aplicables a la construcción y al acondicionamiento del lugar parar las actividades económicas de acuerdo con los recursos naturales y humanos, sino también los organismos de aplicación a los fines de evacuar las consultas respectivas.

1

3. La experiencia en Estados Unidos de América Estados Unidos presenta ejemplos de coordinación entre jurisdicciones mediante la utilización de diversos mecanismos. Si bien no posee una ley marco ambiental, si cuenta con varios cuerpos de normas que tratan temas sectoriales ambientales y relativos a recursos naturales que generalmente comprenden mecanismos formales que regulan las relaciones entre el Gobierno Federal y los estados.2 Existen también otras herramientas de coordinación, tales como los acuerdos

puntuales entre jurisdicciones relativos a delimitación de roles,

asistencia recíproca y trabajo conjunto.3 Asimismo en el año 1993 fue creado el Consejo Ambiental de Estados (ECOS)4. Se trata de una organización nacional que nuclea a las autoridades ambientales estaduales y territoriales, cuyo objetivo es promover el rol de los estados en cuanto a la gestión ambiental y el intercambio de ideas, puntos de vista y experiencias para la cooperación y coordinación en los aspectos de gestión ambiental, y articular las posiciones de los estados en el Congreso Nacional, las agencias federales y el público en temas ambientales. ECOS tiene una oficina en Washington y diversos comités dedicados a temas específicos. Trabaja junto con la EPA (la Agencia de Protección Ambiental de EEUU) en diversos temas relacionados a estándares ambientales básicos nacionales y en el marco de la relación constituye un ámbito de intercambio para el tratamiento de las cuestiones relacionadas a los programas nacionales y temáticos ambientales en EEUU y su aplicación regional, teniendo en cuenta la relación estado-gobierno federal en EEUU, la cual, como se ha comentado anteriormente, se ve nutrida por la utilización de mecanismos formales e informales de coordinación de políticas ambientales.5

Entre otras, podemos considerar a la Ley de Aire Limpio (Clean Air Act), Ley de Agua Limpia (Clean Water Act), y la Ley que regula la gestión de los residuos peligrosos (RCRA). 3 Existen lineamientos tipo que proveen a las diversas jurisdicciones las bases para la elaboración de acuerdos puntuales para la aplicación y el cumplimiento de la normativa ambiental. En este contexto, existen ejemplos de Memoranda de entendimiento, firmados entre la EPA (Agencia Ambiental Federal) y los estados de EEUU en relación a temas generales y sectoriales. Ver Wasserman, Cheryl § 8.02. Oversight of State Enforcement. Law of Environmental Protection. Novick (ed). 4 The Environmental Council of States 5 El Sistema Nacional de Desempeño Ambiental (National Environmental Performance System), da la base a los acuerdos que son negociados entre las oficinas regionales de la EPA y los estados. Estos acuerdos determinan lo que cada una de las partes va a hacer el año fiscal siguiente. Los criterios de desarrollo y evaluación de este sistema los lleva a cabo la EPA junto con ECOS. Ver 1997 Joint Statement on Measuring Progress under NEPPS & 4/15/99 Addendum to 1997 Joint Statement on Measuring Progress under NEPPS: Clarifying the Use and Applicability of Core Performance Measures. 2

4. La experiencia en Australia Australia, por su parte, posee un esquema que se asemeja en varios aspectos al reconocimiento institucional que presenta el COFEMA en Argentina. El puntapié de la experiencia australiana está dado por el Acuerdo Intergubernamental que entró en vigencia en 19926, en el cual los diversos niveles de gobierno definieron sus roles y responsabilidades consagrando mecanismos adecuados para resolver problemas de competencias, solución de conflictos y compatibilización de intereses. En tal sentido, prosiguen al mencionado acuerdo otros entre estados específicos y el Commonwealth, y en especial, en el año 1997, un tratado en el cual son pulidas diversas cuestiones relacionadas a temas específicos y funciones de las jurisdicciones 7, que sirvieron de base a la Ley sobre Protección Ambiental y Conservación de la Biodiversidad en Australia de 1999. Asimismo, y específicamente en relación al rol de los diversos niveles de gobierno, a partir de la firma del Acuerdo Australiano, es creado el Consejo Nacional de Protección Ambiental (National Environmental Protection Council). El mismo, conformado por las autoridades de cada estado y del Commowealth persigue como principal objetivo el establecimiento de medidas de protección ambiental nacional y asimismo, la evaluación y la información acerca de la implementación y efectividad de las mismas en las distintas jurisdicciones. Todos los estados australianos han sancionado legislación ratificando la constitución y el funcionamiento del Consejo Nacional de Protección del Ambiente. Su funcionamiento y sus decisiones se encuentran reguladas por normas específicas y las medidas de protección ambiental establecidas por el mismo son obligatorias en los estados que lo conforman. Dichas medidas, que son el resultado de un proceso de

El Acuerdo Intergubernamental Australiano fue firmado por todos los niveles de gobierno involucrados: Commonwealth, estados y municipios (estos ultimos mediante la Asociación Australiana del Gobierno Local). 7 Los temas considerados eran: cuestiones significativas nacionales, procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, gestión de espacios protegidos, cumplimiento de la normativa estadual y de planificación, mejoramiento de los programas nacionales ambientales. “Heads of Agreement on Ver http://www.ea.gov.au/epbc/about/agreement.html. Commonwealth/State roles and responsibilities for the Environment”. 6

consulta de los diversos actores sociales, se encuentran definidas como objetivos, lineamientos, estándares y protocolos.8

Anexo II. extracto del artículo Tomasini, Daniel (2007): “Valoración económica del ambiente”. Facultad de Agronomía. Universidad de Buenos Aires CONSERVACION DE SUELOS Y EL CASO DE LA PROVINCIA DE ENTRE RIOS Un 40 % de la superficie territorial argentina está afectada por graves procesos degradatorios de sus tierras (SAPyA,1995), procesos que presentan una dinámica creciente determinada por una mayor intensificación en el usos de los recursos naturales en la actividad agropecuaria. El nivel de complejidad de una política de conservación de suelos esta determinada por las características ambientales y económicas propias del problema (Pakpahan, 1992). Para el caso de la erosión de suelo las más importantes son: 1. Deterioro no puntual. A diferencia de la contaminación industrial que es originada en un punto específico (polución puntual), la erosión del suelo cubre una amplia sector geográfico, dificultando la medición del deterioro del suelo entre parcelas y productores de un área determinada. A su vez esto imposibilita aplicar cargas (impuestos) a los productores individualmente de acuerdo a su contribución en la erosión del área (como se hace con la polución industrial) y también con el impacto extra predial y zonal que genera. 2. Externalidades. La erosión del suelo además de generar costos en el predio donde esta se presenta (en sitio), produce un impacto económico negativo en Los objetivos son los resultados deseados para orientar las estrategias de gestión. Los lineamientos se establecen respecto de los medios para alcanzar los resultados deseados. Los estándares son las caracteristicas cuantificables respecto de las cuales la calidad del ambiente es evaluada. Los protocolos son los procesos para medir las características ambientales para determinar si los resultados deseados son alcanzados. Ver http://www.ea.gov.ar/cooperation/nepc/index.html.

8

áreas externas vecinas o no (fuera de sitio), que no es considerado en la evaluación económica del productor ni influye

en sus decisiones de

conservación. 3.No exclusión. Por otro lado toda acción conservacionista por parte del productor generará beneficios mas allá de su predio, sobre terceros que no pueden ser expresamente identificados ni excluídos del usufructo de las prácticas conservacionistas

y aún de serlo la existencia de altos costos de

transacción y/o de exclusión permite que los mismos se apropien de beneficios sin haber contribuído económicamente por ellos (free riders). 4.

Interdependencia temporal. La erosión es un problema de largo plazo,

significando perdidas para las generaciones futuras que tendrán que enfrentar menores niveles de productividad. Pero las inversiones actuales para la conservación también significa reasignar recursos escasos, tanto privados como públicos, desde otras actividades económicas. La efectividad de una política de conservación de suelos esta determinada por su capacidad de controlar o influenciar el comportamiento del productor y de la comunidad en lo que hace a la protección y recuperación de la productividad del suelo. Diseñar e incorporar medidas costo efectivas para proteger y rehabilitar los recursos naturales. En este marco la adopción de instrumentos económicos en la política de conservación de los suelos resulta una herramienta eficiente para lograr cambios en el comportamiento de los utilizadores de recursos naturales, en especial el suelo y el agua. En la década de 1980 la Ley Nacional 22.428 de Fomento a la Conservación de los Suelos, se constituyó como un hito en el uso de incentivos económicos a nivel nacional y en la promoción de marcos regulatorios en el ámbito provincial. Esta ley, sancionada en Marzo de 1981, tiene por objeto promover y coordinar acciones privadas y públicas con el fin de conservar y recuperar la capacidad

productiva de los suelos. Está destinada a prevenir y controlar la degradación de las tierras, provocada por la acción del hombre y manifestada por la aparición de la erosión, la salinización y alcalinización en áreas de riego y la desertización en regiones áridas y semiáridas. La tierra en la Argentina está caracterizada por una casi exclusiva pertenencia al dominio privado, mientras que en materia de jurisdicción sobre el recurso, por la estructura federal de la organización política de la Argentina, la misma corresponde exclusivamente a la Provincia. Por esta razón esta Ley nacional es una ley de adhesión, que no obliga a las provincias hasta que las mismas adhieren a su cumplimiento. Los beneficios económicos que otorga la ley n° 22.428 son: a) SUBSIDIOS no reintegrables que provee el Estado nacional, en un monto que oscila entre el 30 y el 70 % de los gastos e inversiones que realiza el productor beneficiado. En algunos casos este subsidio alcanzó hasta el 100 % de la inversión. b) CREDITOS DE FOMENTO para financiar inversiones no cubiertas con subsidios nacionales o provinciales. c) MEDIDAS ESPECIALES de estímulo que pueda disponer cada provincia que adhiera a la ley, como subsidios adicionales, créditos ó desgravaciones impositivas. El otorgamiento de los beneficios a los productores agropecuarios está condicionado a un proceso operativo que comienza en el establecimiento de DISTRITOS DE CONSERVACION DE SUELOS. Los productores agropecuarios pueden constituir dentro de cada Distrito lo que se denominan CONSORCIOS DE CONSERVACION DE SUELOS, asociaciones de dos o más personas físicas o jurídicas, con ingreso y egreso voluntario y libre, con el objeto de llevar a cabo las prácticas de uso y manejo que se consideren imprescindibles para la conservación de la capacidad productiva de sus predios. La utilización de este instrumento económico durante 7 años, (1982-1989) ha permitido incorporar 2.800.000 hectáreas bajo manejo conservacionista y otras 2.500.000 hectáreas como áreas protegidas.

Este subsidio sobre el costo privado de la conservación del suelo ha actuado como incentivo económico de las inversiones de los productores que decidieron incorporarse al sistema. Pero sólo el 0.2 % de los productores fueron alcanzados por estos beneficios, para un área total correspondiente al 3 % de la superficie agropecuaria nacional. En contraposición, la suspensión de los aportes nacionales en 1989 por las dificultades financieras del Estado Nacional sumado al de los estados provinciales, llevó a un marcado deterioro de los equipos técnicos provinciales de conservación de suelos, excepto en aquellas pocas provincias que contaban con una normativa propia para tal objetivo. A partir de la desactivación de la ley nacional, las políticas y acciones sobre conservación de suelos han estado bajo la responsabilidad de los gobiernos provinciales, casi en forma exclusiva. Pero pocas provincias han asumido un rol activo en la defensa de sus recursos. La provincia de Entre Ríos desarrolló uno de los planteos más sólidos a partir de la estructuración de institutos legales propios, como la Ley de Conservación de Suelos Nro 8318 en 1989, adoptando incentivos económicos (desgravación impositiva) y más tarde, instrumentos institucionales, con el servicio de Conservación de Suelos y Aguas, explicado más abajo. Otras provincias han incorporado estrategias legislativas y económicas similares, como la provincia de Santa Fe, que promocionando las prácticas conservacionistas a través de la desgravación impositiva, ha alcanzado a casi 300 productores sobre 100.000 hectáreas con siembra directa. La provincia de Córdoba cuenta en la actualidad con una ley de desgravación impositiva. La provincia de Entre Ríos enfrenta serios problemas de erosión hídrica debido a la pendiente y la textura fina de sus suelos. Como respuesta a este problema la administración provincial ha llevado a cabo distintas acciones tendientes a revertir este proceso:

a) Adhesión y

aplicación de la Ley Nacional N 22428 de Fomento a la

Conservación de Suelos (1984-1989) con una inversión total de alrededor de 2 millones de pesos de 1995. b) Implementación de un sistema de crédito a valor producto para sistematización de suelos y compra de maquinaria conservacionista otorgado por el Banco de Entre Ríos (1986 1989); c) Sanción de la Ley Provincial 8318/89 en la que se instituye un mecanismo de desgravación del 70 al 100% del impuesto inmobiliario rural

para los

productores que adoptan practicas de conservación de suelos. Inicialmente la ley consideraba la construcción de terrazas y sumanejo, como las prácticas a ser desgravadas. Posteriormente incorpora no sólo las prácticas estructurales (terrazas y canales de desagüe) sino también las prácticas de manejo con la siembra directa, laboreo mínimo, protección de cauces y otras. d) Aprobación y puesta en marcha del programa Captación de Aguas Superficiales con fines de riego (1993), el que incorpora prácticas de conservación del suelo. Estas acciones, junto con el aporte institucional de INTA (Paraná) y las universidades, promovieron la tecnología conservacionista. Sin embargo el proceso de incorporación de los productores fue lento, las restricciones financieras del sector crearon dificultades y para fines de la década de 1990 se alcanzó la adopción de tecnología conservacionista sobre más de 150.000 hectáreas (Farall,1999), sólo el 6 % de la superficie afectada. En este contexto el gobierno provincial comienza a diseñar en 1993 el Programa de Conservación y Uso de Suelos y Aguas (PECUSA) cuyo objetivo primordial es el de fortalecer la capacidad institucional y ampliar y profundizar los convenios interinstitucionales. El programa, basado en el instrumento de desgravación impositiva, promueve la adopción de la tecnología e intenta incorporar la mayor cantidad de productores al proceso de conservación sobre todo a lo pequeños productores a través de la acción de un servicio provincial. En el diseño de proyecto se ha considerado para la situación base una pérdida promedio de rendimientos del 25 % (entre 15 y 30 % según productos). Si la situación continúa (sin proyecto), el ingreso de los productores disminuirá con

una tasa del 1 % anual, determinando una reducción en el ingreso neto del productor en un promedio del 20 % para el horizonte de proyecto (15 años). La desgravación impositiva sobre la contribución del impuesto inmobiliario rural para la aplicación de tecnología conservacionista orienta la decisión del productor en esta situación de competencia por el capital entre inversiones conservacionistas y productivas. En condiciones de restricción de capital el productor decidirá invertir en nuevas tecnologías productivas de mayor impacto financiero en el corto plazo, menor riesgo e incertidumbre, que cuentan con líneas de crédito de mejor accesibilidad (Heerink et al, 1996)

Equipo de trabajo FARN: María Eugenia Di Paola, Directora Ejecutiva Gabriela Vinocur, Coordinadora de Participación Ciudadana Jorge Ragaglia, Área de Política Ambiental Federico Sangalli, Coordinador de Prensa y Comunicación Sitio web: www.farn.org.ar Twitter: @ambienteactual