INFORME DE OBSERVACIÓN DEL PROCESO ELECTORAL Elecciones Generales 2016 Primera vuelta

Abril 2016

INFORME DE OBSERVACIÓN DEL PROCESO ELECTORAL Elecciones Generales 2016 Primera vuelta

Contenido ÍNDICE DE TABLAS E ILUSTRACIONES ............................................................................................ 2 RESUMEN EJECUTIVO. Lo que TRANSPARENCIA observó en la primera vuelta ........................... 3 1. ESTRATEGIAS DE INTERVENCIÓN DE TRANSPARENCIA EN EL PROCESO ELECTORAL .............. 5 2. INCIDENCIA SOBRE LAS NORMAS ELECTORALES ..................................................................... 6 2.1.

Una reforma electoral incompleta ................................................................................ 6

2.2.

Aportes reglamentarios................................................................................................. 8

2.3.

Pacto Ético Electoral ...................................................................................................... 9

3. OBSERVACIÓN DE LA NEUTRALIDAD DEL ESTADO ................................................................ 10 4. PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES POLÍTICAS .......................................................... 11 4.1.

Partidos políticos participantes ................................................................................... 11

4.2.

Exclusiones y renuncias de candidaturas presidenciales ............................................ 13

4.3.

Listas de candidatos/as al Congreso ........................................................................... 15

4.4.

Accesibilidad de la información en el portal del JNE .................................................. 16

5. OBSERVACIÓN DEL PROCESO ELECTORAL ............................................................................. 18 5.1.

Diálogo político y pronunciamientos públicos ............................................................ 18

5.2.

Difusión y análisis de planes de gobierno ................................................................... 19

5.3.

Desarrollo de la campaña electoral............................................................................. 23

5.4.

Aspectos relacionados con la organización del proceso electoral .............................. 25

5.5.

Campañas de información y educación ciudadana ..................................................... 28

5.6.

Recursos empleados en la campaña electoral ............................................................ 29

6. JORNADA ELECTORAL: PRIMERA VUELTA .............................................................................. 31 7. CONCLUSIONES ...................................................................................................................... 33 ANEXOS ....................................................................................................................................... 36

1

ÍNDICE DE TABLAS E ILUSTRACIONES Tablas Tabla 1. Propuestas presentadas en el marco de la Plataforma por la Reforma Electoral........... 6 Tabla 2. Recomendaciones de TRANSPARENCIA a los organismos electorales ............................ 8 Tabla 3. Comparaciones entre los dos procesos de observación de Neutralito ......................... 10 Tabla 4. Cinco entidades más infractoras según monitoreo de Neutralito ................................ 11 Tabla 5. Fórmulas presidenciales inscritas .................................................................................. 12 Tabla 6. Análisis del portal web del JNE desde la perspectiva del Open Data ............................ 17 Tabla 7. Criterios empleados para sistematizar la información de planes de gobierno en la herramienta Compara Ya ............................................................................................................ 19 Tabla 8. Propuestas de reforma impulsadas por Transparencia que se incluyeron en los planes de gobierno ................................................................................................................................. 20 Tabla 9. Foros y debates promovidos o acompañados por TRANSPARENCIA ............................ 21 Tabla 10. Eventos de difusión de aspectos relacionados con el proceso electoral .................... 28

Ilustraciones Ilustración 1. Desplazamientos de candidatos/as presidenciales (1 enero - 8 abril 2016) ......... 25 Ilustración 2. Despliegue territorial para la observación de la jornada electoral - 10 de abril de 2016............................................................................................................................................. 31

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RESUMEN EJECUTIVO. Lo que TRANSPARENCIA observó en la primera vuelta Una reforma electoral incompleta 1. La reforma electoral impulsada por una Plataforma integrada por los organismos electorales y organizaciones de sociedad civil - entre ellas, TRANSPARENCIA - quedó trunca en el Congreso. Destacamos la aprobación, en el primer semestre de 2015, de normas con las que se creó la Ventanilla Única de Antecedentes para Uso Electoral, se estableció la Curul Vacía y se amplió la información en las Hojas de Vida de candidatos y candidatas a cargos de elección popular. 2. La reforma iniciada fue alterada por la Comisión de Constitución del Congreso en el segundo semestre de 2015. Esto no solo dejó pendientes reformas de especial importancia, como las referidas a la democracia al interior de los partidos y al financiamiento de las campañas electorales, sino que además aprobó la Ley 30414 el último día de la legislatura, lo que afectó las reglas de juego de una competencia ya iniciada. TRANSPARENCIA opinó en su debido momento que esta ley no debía ser aplicada pues el proceso se encontraba ya en marcha, pero el JNE decidió aplicarla parcialmente. Los organismos electorales 3. Los organismos electorales impulsaron la reforma electoral. Una vez convocado el proceso reglamentaron distintos aspectos del mismo, recogiendo parcialmente aportes de la sociedad civil. Destacamos la posibilidad de incluir información sobre procesos en curso en las hojas de vida de candidatos y candidatas, propuesta por TRANSPARENCIA. Observamos, en cambio, cierta resistencia del JNE a regular la difusión de propaganda electoral o de publicidad estatal restringida a través de medios virtuales, así como la autoidentificación étnica de los candidatos. 4. Decisiones de los Jurados Electorales Especiales y el Jurado Nacional de Elecciones fueron controversiales y no adecuadamente comunicadas, lo que no contribuyó a despejar las incertidumbres generadas por los cambios normativos antes mencionados. Como consecuencia, la atención giró hacia aspectos procedimentales relacionados con la permanencia de candidatos y candidatas, y no sobre sus propuestas programáticas. 5. Constatamos limitaciones en las actividades de información y educación electoral. Las campañas del JNE carecieron de un lenguaje inclusivo de género y tuvieron escasa difusión en lenguas originarias. Asimismo, la información de candidatos/as publicada en su portal web no alcanzó estándares máximos de datos abiertos necesarios para una eficaz fiscalización ciudadana. Por su parte, la ONPE no mostró una actitud suficientemente proactiva en la información brindada a las organizaciones políticas sobre la implementación del Voto Electrónico Presencial. La capacitación a miembros de mesa fue eficaz en aspectos procedimentales pero débil en cuanto a garantizar el derecho al sufragio de personas con discapacidad o de ciudadanos transexuales. Los partidos políticos y la campaña electoral 6. De las 19 fórmulas presidenciales inicialmente inscritas, sólo diez se mantuvieron para la fecha de las elecciones; siete organizaciones políticas se acogieron a la posibilidad de mantener la inscripción a aquellos partidos políticos que no participen en este proceso 3

electoral otorgada por la Ley 30414, y renunciaron incluso cuando las cédulas de votación ya estaban impresas. 7. Seis agrupaciones políticas efectuaron anuncios de candidaturas antes de la convocatoria oficial del proceso electoral y sin cumplir con elecciones internas como establece la ley. Varias agrupaciones emitieron propaganda electoral antes del plazo legal permitido. Propaganda electoral de candidatos de Alianza para el Progreso y Solidaridad Nacional fue realizada con recursos de Universidades privadas. Estos aspectos fueron reportados por TRANSPARENCIA a los organismos electorales. 8. La mayor parte de las agrupaciones que mantuvieron sus listas de candidatos al Congreso empleó la Ventanilla Única de Antecedentes para Uso Electoral. Hasta el 29 de enero, el menor número de consultas fueron hechas por Acción Popular, Perú Posible y Partido Político Orden. Democracia Directa no efectuó consulta alguna. 9. La mayor parte de organizaciones políticas cumplieron con entregar a la ONPE sus reportes de ingresos y gastos de campaña. Democracia Directa y Frente Esperanza solo entregaron uno de los tres reportes obligatorios, mientras que Progresando Perú no entregó el tercero. 10. Entre el 1 de enero y el 8 de abril de 2016, los departamentos más visitado por candidatos y candidatas presidenciales fueron: Arequipa, Piura y Puno (9 visitas cada uno), seguidos por Loreto (8 visitas) y Ancash, Cajamarca, Junín, Lambayeque, Moquegua y Tacna (7 visitas). El departamento que menos visitas recibió fue Madre de Dios: una, la del candidato Miguel Hilario. Dos candidatos visitaron Huancavelica y tres Amazonas. La jornada electoral 11. Para la observación de la jornada electoral TRANSPARENCIA desplazó a cerca de 2.000 voluntarios y voluntarias a 252 locales de votación ubicados en 38 ciudades del Perú y en los 26 distritos electorales. La observación incluyó 21 centros de votación en Lima y Callao en los que se implementó el Voto Electrónico Presencial. 12. La jornada electoral fue pacífica, aunque en algunos centros de votación se reportaron tensiones y fricciones por el escaso personal de la ONPE, los cambios de ubicación de los nombres para votar y la desorientación de los electores. Se registraron dificultades para el ejercicio del voto de personas con discapacidad y propaganda electoral al exterior e interior de los centros de votación. También se reportaron deficiencias en 6 máquinas de voto electrónico. Urgencia de una reforma electoral 13. Dado el desconcertante desarrollo del proceso electoral, TRANSPARENCIA reitera su llamado para que, una vez instalado el nuevo Gobierno y Congreso de la República, se otorgue prioridad a una reforma integral de la legislación electoral para que la misma quede expedita antes de las próximas elecciones regionales y municipales de 2018.

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INFORME DE OBSERVACIÓN DEL PROCESO ELECTORAL Elecciones Generales 2016 Primera vuelta

1. ESTRATEGIAS DE INTERVENCIÓN DE TRANSPARENCIA EN EL PROCESO ELECTORAL Para las Elecciones Generales 2016, TRANSPARENCIA definió su intervención en torno a cuatro estrategias que se describen a continuación: a) Incidencia en la organización del proceso. El objetivo de esta estrategia es promover la incorporación de reglas electorales que favorezcan una mayor transparencia de candidaturas y campañas. Para ello se desarrolló una amplia actividad promoviendo en el Congreso de la República (en alianza con los organismos electorales y otras instituciones) la adopción de diversas disposiciones normativas. Por otro lado, se formularon propuestas a los organismos electorales respecto a la regulación de diversos aspectos del proceso. b) Observación electoral. Contribuir a la realización de elecciones limpias y transparentes es el objetivo de esta estrategia, la cual tiene dos componentes. En primer lugar, se efectuó un seguimiento a las campañas electorales a través de la plataforma virtual “Elecciones 2016”1. La mencionada plataforma está compuesta por las siguientes cuatro herramientas: ● ● ● ●

Ojo a la campaña, para la vigilancia de actividades y gastos de campaña de los partidos políticos y sus candidatos en todo el país. Neutralito, para la evaluación del cumplimiento del principio de neutralidad de entidades públicas a través de la observación de sus cuentas de Twitter. Compara Ya, para facilitar la comparación de los planes de gobierno presentados por las organizaciones políticas que participan en el proceso electoral. Verita, para verificar la información presentada por candidatos y candidatas en sus respectivas declaraciones de hoja de vida.

En segundo lugar, esta estrategia comprende la observación de la jornada electoral, la cual incluye la movilización de la red nacional de voluntariado de TRANSPARENCIA y el registro de las incidencias reportadas durante la jornada electoral del 10 de abril. c) Información y educación electoral. Tiene por objetivo promover el acceso de ciudadanos y ciudadanas a información idónea, suficiente y oportuna sobre candidatos/as, gastos de campaña y propuestas electorales. En este rubro se desarrollaron campañas de educación ciudadana con diversos temas a través de mensajes en redes sociales, spots radiales y material impreso, incluso, en seis lenguas originarias. También se participó en diversos espacios (talleres, seminarios conferencias) en las cuales se presentaron las herramientas de observación electoral y se difundieron los temas mencionados. 1

La herramienta fue alojada en las páginas web del JNE y la ONPE, y de los siguientes medios: América Televisión, Canal N y Radio Programas del Perú.

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d) Promoción de debates y exposición de planes. Con el objetivo de promover distintas plataformas para la presentación y discusión de los planes y propuestas de organizaciones políticas y candidatos/as, TRANSPARENCIA participó como organizador y veedor de distintos espacios de intercambio de las propuestas de gobierno de las organizaciones políticas participantes en el proceso electoral.

2. INCIDENCIA SOBRE LAS NORMAS ELECTORALES 2.1.

Una reforma electoral incompleta

El año 2013 se conformó la Plataforma por la Reforma Electoral integrada por el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electirales,NPE, el RENIEC, la Defensoría del Pueblo, TRANSPARENCIA, PNUD, el Consejo de la Prensa Peruana e Idea Internacional y, la cual se propuso promover la aprobación de las normas necesarias para mejorar el marco legislativo en materia electoral, situación que no había sido lograda en el Congreso2. Las instituciones que conforman este colectivo suscribieron, a fines de 2014, el “Compromiso por la Reforma Electoral”, y presentaron una agenda de nueve puntos cuya aprobación se propuso al Congreso de la República. TRANSPARENCIA participó activamente en el debate sobre la reforma electoral brindando aportes técnicos a la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República y pronunciándose sobre el curso de la discusión de cada uno de estos temas. Los resultados obtenidos se mencionan en la tabla siguiente: Tabla 1. Propuestas presentadas en el marco de la Plataforma por la Reforma Electoral

Propuesta

Resultado

1. Aprobación de nuevas reglas en el caso de Ley 30315. Modifica la Ley 26300 – Ley de los Derechos revocatoria.

de Participación y Control Ciudadano. Establece nuevas reglas para el mecanismo de revocatoria. Aprobada en la legislatura 2014-2015.

2. Creación de la ventanilla única, para facilitar a Ley 30322. Crea la Ventanilla Única de Antecedentes las organizaciones políticas el acceso a información relevante sobre sus candidatos.

para Uso Electoral. Aprobada en la legislatura 20142015.

3.

Obligación de declarar en la hoja de vida de los candidatos de las sentencias y procesos judiciales en curso.

Ley 30326. Establece requisitos adicionales para la Declaración de Hoja de Vida de candidatos a cargos de elección popular. Aprobada en la legislatura 20142015.

4.

Creación de la figura de la Curul Vacía.

Resolución Legislativa N° 002-2014-2015. Crea la figura de la Curul Vacía, permitiendo la pérdida del escaño parlamentario por delitos de tráfico ilícito de drogas, terrorismo, trata de personas y lavado de

2

En diciembre de 2011 se conformó, al interior de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República, el grupo de trabajo de “Reforma Integral de la Ley de Partidos Políticos y la legislación electoral” que alcanzó sus conclusiones a fines de abril de 2012.

6

Propuesta

Resultado activos provenientes de estos delitos. Aprobada en la legislatura 2014-2015.

5. Modificación en plazos de cierre del padrón Ley 30338. Modifica normas sobre el Registro de electoral para evitar el “voto golondrino”.

Dirección Domiciliaria y el Cierre del Padrón Electoral. Aprobada en la legislatura 2015-2016.

6. Aprobación del financiamiento público directo Aprobado el 5 de noviembre de 2015. No se ha a las organizaciones políticas.

convertido en Ley porque el Presidente del Congreso solicitó la rectificación de errores materiales.

7. Sanciones efectivas ante la falta de rendición Aprobado el 5 de noviembre de 2015. No se ha de cuentas por las organizaciones políticas.

convertido en Ley porque el Presidente del Congreso solicitó la rectificación de errores materiales.

8. Participación igualitaria de hombres y El primer dictamen de reforma a la Ley de Partidos mujeres.

9. Elecciones

internas supervisada por organismos electorales con la eliminación de voto preferencial.

Políticos, elaborado por la Comisión de Constitución y Reglamento en junio de 2013, no incorporó ninguna de estas propuestas. Los diversos textos sustitutorios al primer dictamen elaborados en 2015 tampoco los incluyeron.

Elaboración: Asociación Civil TRANSPARENCIA.

En este resumen destacan dos períodos. El primero corresponde a la legislatura agosto 2014 julio 2015 en el que se logró la aprobación de normas en cinco temas incluidos en la propuesta de reforma electoral: nuevas reglas para la revocatoria, creación de la Ventanilla Única, obligación de declarar en la hoja de vida los antecedentes judiciales, modificación de plazos en el cierre del padrón electoral, y creación de la curul vacía. En general, los cambios aprobados en este período han permitido mayor transparencia en las candidaturas propuestas por las organizaciones políticas. El segundo momento corresponde a la legislatura agosto 2015 - julio 2016 en la cual no se promulgó ninguna norma vinculada a la reforma del sistema electoral. Es cierto que en este período el Pleno del Congreso aprobó una norma relacionada con dos aspectos del financiamiento de los partidos políticos, pero por razones administrativas el texto aprobado no se convirtió en ley. Adicionalmente, se observó en el debate en el Congreso de la República resistencias a temas medulares de la reforma: alternancia de género, democracia interna y eliminación del voto preferencial, y la aplicación de sanciones efectivas a las organizaciones políticas que no rindiesen cuentas de sus gastos. Se trata, por tanto, de un semestre en el que se desvió el impulso reformista evidenciado en el período anterior. Prueba de este desvío es la aprobación de la Ley 30414 que modifica la Ley de Partidos Políticos en los siguientes aspectos: requisitos para la inscripción de partidos políticos; casos de cancelación de la inscripción de un partido político; plazos de renuncia a un partido político; incremento del porcentaje de invitados para ser candidatos por un partido; creación de una causal de exclusión por entrega de dinero o dádiva por parte de un candidato. Este listado de cambios no incluyó ninguno de los temas planteados por la propuesta de reforma electoral en cuyo impulso se comprometió TRANSPARENCIA. Luego de su aprobación por el Congreso, en octubre de 2015, los organismos electorales –con apoyo de TRANSPARENCIA y otras entidadessolicitaron al Presidente de la República observar la ley porque no incluía sanciones efectivas 7

para los infractores a las normas sobre rendición de cuentas, entre otros aspectos. La observación se produjo pero no por las razones pedidas, sino por la resistencia del gobierno a brindar el financiamiento público a los partidos políticos. El problema es que este hecho ocurrió en forma simultánea con la convocatoria a elecciones generales. Cuando esta ley fue promulgada por insistencia del Congreso de la República (17 de enero de 2016), TRANSPARENCIA opinó que se trataba de un cambio inoportuno pues introducía modificaciones a un proceso electoral que se inició con unas reglas y debía continuar en algunos aspectos bajo otras diferentes3. TRANSPARENCIA propuso que el JNE, empleando sus funciones jurisdiccionales, declarara inaplicable esta ley para el presente proceso electoral. El JNE adoptó un curso distinto4, pues aceptó la vigencia de algunos (no todos) los cambios introducidos en la norma y optó por definir progresivamente la aplicación de cada uno de los cambios, lo que generó incertidumbre respecto a la vigencia o no de las modificaciones legales. TRANSPARENCIA respeta el razonamiento jurídico del JNE para explicar la vigencia de la Ley 30414 y, por ende, la aplicación de nuevas reglas a un proceso electoral en marcha. Sin embargo, sostiene que un razonamiento distinto pudo también ser empleado, lo cual hubiera evitado la confusión ocasionada especialmente por la forma en que fue aplicado el nuevo artículo 42 de la Ley de Partidos Políticos5. 2.2.

Aportes reglamentarios

TRANSPARENCIA analizó los proyectos de reglamentos elaborados y puestos en consulta por el JNE y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), y formuló diversas recomendaciones respecto a sus contenidos, varios de los cuales fueron incorporados en el texto final. Tabla 2. Recomendaciones de TRANSPARENCIA a los organismos electorales

Recomendaciones sobre

Dirigida a

Fecha

Proyecto de Reglamento de inscripción de fórmulas y listas de candidatos para las elecciones generales y del Parlamento Andino

JNE

19 agosto 2015

Proyecto de Reglamento sobre propaganda electoral, publicidad estatal y neutralidad en periodo electoral

JNE

23 setiembre 2015

3

Ver Anexo 1. La justificación de la aplicación de nuevas reglas en un proceso electoral en marcha fue brindada por el JNE a través de la Resolución N° 196-2016-JNE. En sus antecedentes se cita la Resolución N° 099-2015JNE, del 17 de abril de 2015, donde señala que, excepcionalmente, procede la modificación de las normas electorales una vez convocado un proceso electoral salvo en los casos de variación de i) requisitos o impedimentos para postular, ii) los requisitos de listas de candidatos, iii) las reglas para adjudicación de escaños luego de la votación. El JNE fundamentó que la vigencia de nuevas normas no afectaría el principio de seguridad jurídica que debe caracterizar a un proceso electoral democrático. Además, siguiendo lo establecido por el Tribunal Constitucional, adhirió a la teoría de los hechos cumplidos, según la cual las leyes entran en vigencia y se aplican en forma inmediata a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes en dicho momento. 5 Esta situación también pudo evitarse si el Congreso de la República hubiese considerado la inconveniencia de alentar un debate y aprobación legislativa cuando ya se había convocado al proceso electoral. 4

8

Recomendaciones sobre

Dirigida a

Fecha

Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios

ONPE

1 octubre 2015

Pacto Ético Electoral

JNE

7 diciembre 2015

Elaboración: Asociación Civil TRANSPARENCIA.

Respecto al Proyecto de Reglamento de inscripción de fórmulas y listas de candidatos para las elecciones generales y del Parlamento Andino6, elaborado por el JNE, este organismo aceptó la mayoría de recomendaciones efectuadas por TRANSPARENCIA sobre el formato de la hoja de vida, entre ellas la posibilidad de incluir, si el/la candidata/a así lo deseaba, información sobre procesos judiciales en los que esté incurso y que se encuentren pendientes de decisión. En cambio, no fue aceptada la sugerencia de abrir la posibilidad (no obligatoria) de informar sobre su identificación étnica, condición de discapacidad o identidad de género, con lo cual se perdió una oportunidad para levantar la idea de igualdad frente a las principales razones de discriminación en el país. Tampoco se aceptó la exigencia para que los planes de gobierno incluyeran la agenda de trabajo parlamentario de cada organización política. En cuanto al Proyecto de Reglamento sobre propaganda electoral, publicidad estatal y neutralidad en periodo electoral7, el JNE aceptó la observación que pedía precisar bajo qué consideraciones se pueden desarrollar actividades políticas en locales públicos. Adicionalmente, se asumió la recomendación de TRANSPARENCIA de no prohibir la sana tradición de realizar debates o foros en centros de educación superior. También se aceptó una redacción que mencionara explícitamente las formas de discriminación inaceptables en la campaña electoral. Por otro lado, se recomendó incluir dos medios usualmente empleados por las organizaciones políticas para la circulación de propaganda: las redes sociales y el correo electrónico. Las primeras fueron incluidas en el reglamento, pero no el segundo. No se aceptó, en cambio, incluir como infracciones a la propaganda electoral: (i) las llamadas telefónicas realizadas o no en forma automatizada a teléfonos fijos o móviles; (ii) los mensajes enviados vía SMS o servicios de mensajería instantánea; y (iii) la publicidad a través de correos electrónicos en aquellos casos que la regulación determine. Respecto a la publicidad estatal, TRANSPARENCIA recomendó que el procedimiento para solicitar autorización previa antes de emitir publicidad estatal, se ampliara a avisos contratados en prensa escrita y medios virtuales. En general se ha observado cierta resistencia a regular el empleo de medios virtuales en las campañas electorales. En tercer lugar, se formularon recomendaciones al Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios8 elaborado por la ONPE. Se propuso incorporar una exigencia para la regulación interna de los partidos respecto a los aportes privados que se entreguen directamente a candidatos o candidatas. También se propuso regular como gastos de campaña aquellas actividades relacionadas con las campañas electorales pero que se realizan antes de su convocatoria oficial. 2.3.

Pacto Ético Electoral

TRANSPARENCIA valora los Pactos Éticos porque en nuestra historia democrática reciente han introducido figuras que, con el correr del tiempo, se han vuelto exigencias legales (por ejemplo, 6

Ver Anexo 2. Ver Anexo 3. 8 Ver Anexo 4. 7

9

la publicación de los planes de gobierno o de las hojas de vida de los candidatos y candidatas) o forman parte de las actividades regulares en una campaña (como los debates entre candidatos presidenciales). Por esta razón se formularon varias recomendaciones para el texto del Pacto Ético Electoral 20169: (i) exposición amplia de planes de gobierno y debates descentralizados; (ii) no empleo de lenguaje con contenidos discriminatorios; (iii) comunicación respetuosa y alturada a través de las redes sociales; (iv) integridad de candidatos y candidatas; (v) transparencia en la información sobre candidatos y candidatas; (vi) rechazo al financiamiento ilegal; y (vii) reporte veraz y oportuno de gastos de campaña. Salvo la propuesta de debates descentralizados, las demás formulaciones fueron recogidas de un modo u otro en el texto final acordado entre el JNE y las organizaciones políticas. TRANSPARENCIA suscribió el Pacto Ético Electoral.

3. OBSERVACIÓN DE LA NEUTRALIDAD DEL ESTADO En conformidad con la legislación vigente, una vez convocado el proceso electoral se suspende toda publicidad estatal por cualquier medio público o privado, salvo impostergable necesidad o utilidad pública. La regulación vigente se ocupa de los medios tradicionales de publicidad (prensa escrita, televisión, radio) pero tiene una mención escueta a la publicidad en Internet. Dada la importancia creciente de las redes sociales y del uso intensivo de las mismas por parte de instituciones del Estado, TRANSPARENCIA observó la publicidad efectuada a través de estos medios, para lo cual empleó la herramienta “Neutralito”10. Neutralito empezó su operación el 1 de diciembre de 2015. Durante el proceso electoral se han elaborado dos reportes de observación. El primero cubre el período 1-15 de diciembre de 2015, y el segundo analiza el período 1-15 de febrero de 2016. El primer reporte encontró 607 tuits “infractores” emitidos por 103 cuentas (72% del gobierno nacional) conteniendo publicidad estatal que se consideraría restringida11; mientras que el segundo reporte se registraron 192 tuits “infractores” provenientes de 52 cuentas (40% del gobierno nacional)12. Tabla 3. Comparaciones entre los dos procesos de observación de Neutralito

Criterios

Primer reporte de observación

Segundo reporte de observación

Periodo de observación

1-15 diciembre 2015

1-15 febrero 2016

Cuentas observadas

250

251

9

Ver Anexo 5. Neutralito es un bot que sigue 250 cuentas en Twitter de entidades del Estado, a partir de una relación de términos clave que sirven como filtro para la detección de posible publicidad estatal restringida en período electoral. Los contenidos “capturados” pasan por un segundo control para analizar posibles infracciones a las disposiciones de la Ley Orgánica de Elecciones y la reglamentación sobre publicidad estatal en período electoral. Como antecedente, para las elecciones regionales y municipales 2014 se diseñó la herramienta PublitoBot, una cuenta en Twitter que monitoreaba automáticamente las cuentas de las autoridades municipales, con el fin de encontrar publicidad estatal encubierta, poniendo especial atención a que las autoridades que buscan la reelección no usen recursos del Estado. 11 Ver reporte en el Anexo 6. 12 Ver Anexo 7. 10

10

Criterios

Primer reporte de observación

Segundo reporte de observación

Cuentas en las que se detectó posible publicidad restringida

103

52

Tuits “infractores”

607 (72% son entidades del gobierno nacional)

192 (40% son entidades del gobierno nacional)

Elaboración: Asociación Civil TRANSPARENCIA.

A partir del primer reporte publicado se verificaron cambios en el comportamiento de varias de las entidades incluidas en el monitoreo. Los responsables de algunas entidades se comprometieron a evitar o reducir este tipo de publicidad, mientras otros consultaban con TRANSPARENCIA acerca de los criterios a seguir para dar a conocer sus labores, por lo que se elaboró una cartilla de consulta13. Otras instituciones optaron por emitir notas de prensa como forma de transmitir las actividades que desarrollaban sin incurrir en faltas a lo establecido por ley. Tabla 4. Cinco entidades más infractoras según monitoreo de Neutralito

Primer reporte de observación

Segundo reporte de observación

Puesto

1

Entidades

N° tuits

Programa Nacional de Alimentación Escolar "Qali Warma"

44

Essalud

2 3

Ministerio de Educación

Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social

5

N° tuits

Gobierno Regional de Tumbes 19

35

Municipalidad de Villa María del Triunfo

18

26

EsSalud

14

24

Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar - INABIF Gobierno Regional de Junín

9

23

Seguro Integral de Salud Gobierno Regional de Arequipa

7

Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo 4

Entidades

Elaboración: Asociación Civil TRANSPARENCIA.

4. PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES POLÍTICAS 4.1.

13

Partidos políticos participantes

Ver Anexo 8.

11

Al vencimiento del plazo para inscripción de las fórmulas presidenciales (11 de enero de 2016) habían 25 partidos políticos inscritos en el Registro de Organizaciones Políticas del JNE14. El JNE inscribió 19 fórmulas presidenciales. Tabla 5. Fórmulas presidenciales inscritas

Partido político o alianza electoral

Símbolo

Fórmulas presidenciales

Acción Popular

Presidencia: Alfredo Barnechea García Primera Vicepresidencia: Víctor Andrés García Belaunde Segunda Vicepresidencia: Edmundo del Águila Morote

Alianza Electoral Solidaridad Nacional UPP15

Presidencia: Hernando Guerra García Campos Primera Vicepresidencia: José Luna Gálvez Segunda Vicepresidencia: Gustavo Rondón Fudinaga

Alianza para el Progreso del Perú16

Presidencia: César Acuña Peralta Primera Vicepresidencia: Ana Elena Townsend Diez-Canseco Segunda Vicepresidencia: Humberto Lay Sun

Alianza Popular17

Presidencia: Alan García Pérez Primera Vicepresidencia: Lourdes Flores Nano Segunda Vicepresidencia: David Salazar Morote

Democracia Directa

Presidencia: Gregorio Santos Guerrero Primera Vicepresidencia: Andrés Alcántara Paredes Segunda Vicepresidencia: Simón Chipana Huanca

El Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad

Presidencia: Verónika Mendoza Frisch Primera Vicepresidencia: Marco Arana Zegarra Segunda Vicepresidencia: Alan Fairlie Reinoso

Frente Esperanza

Presidencia: Fernando Olivera Vega Primera Vicepresidencia: Carlos Cuaresma Sánchez Segunda Vicepresidencia: Juana Avellaneda Soto

Fuerza Popular

Presidencia: Keiko Fujimori Higuchi Primera Vicepresidencia: José Chlimper Ackerman Segunda Vicepresidencia: Vladimiro Huaroc Portocarrero

Partido Humanista Peruano

Presidencia: Yehude Simon Munaro Primera Vicepresidencia: Rosa Mavila León Segunda Vicepresidencia: Yorka Gamarra Boluarte

Partido Nacionalista Peruano

Presidencia: Daniel Urresti Elera Primera Vicepresidencia: Susana Villarán de la Puente Segunda Vicepresidencia: Maciste Díaz Abad

14

Para ver los partidos inscritos en el ROP a enero de 2016, ver Anexo 9. Alianza conformada por los partidos Solidaridad Nacional y Unión por el Perú. 16 Alianza conformada por los partidos Alianza para el Progreso, Restauración Nacional y Somos Perú. 17 Alianza conformada por el Partido Aprista Peruano, el Partido Popular Cristiano y Vamos Perú. 15

12

Partido político o alianza electoral

Símbolo

Fórmulas presidenciales

Partido Político Orden

Presidencia: Ántero Flores Aráoz Esparza Primera Vicepresidencia: Rómulo Mucho Mamani Segunda Vicepresidencia: Mery Botton Estrada

Perú Libertario

Presidencia: Vladimir Cerrón Rojas Primera Vicepresidencia: Jorge Paredes Terry Segunda Vicepresidencia: Jesús Zárate Rivera

Perú Nación

Presidencia: Francisco Diez-Canseco Távara Primera Vicepresidencia: Claudio Zolla Suárez Segunda Vicepresidencia: Margarita Gamboa Urbina

Perú Patria Segura

Presidencia: Renzo Reggiardo Barreto Primera Vicepresidencia: Milushka Carrasco Gallardo Segunda Vicepresidencia: Carlos Vicente Marca

Perú Posible

Presidencia: Alejandro Toledo Manrique Primera Vicepresidencia: Marcial Ayaipoma Alvarado Segunda Vicepresidencia: Carmen Omonte Durand

Peruanos por el Kambio

Presidencia: Pedro Pablo Kuczynski Godard Primera Vicepresidencia: Martín Vizcarra Cornejo Segunda Vicepresidencia: Mercedes Aráoz Fernández

Progresando Perú

Presidencia: Miguel Hilario Escobar Primera Vicepresidencia: Manuel Ponce Ayala Segunda Vicepresidencia: Silvia Pareja García

Siempre Unidos

Presidencia: Felipe Castillo Alfaro Primera Vicepresidencia: Guillermo Ruiz Guevara

Todos por el Perú

Presidencia: Julio Guzmán Cáceres Primera Vicepresidencia: Juana Umasi Llave Segunda Vicepresidencia: Carolina Lizárraga Houghton

Fuente: JNE. Elaboración: Asociación Civil TRANSPARENCIA.

4.2.

Exclusiones y renuncias de candidaturas presidenciales

De las 19 fórmulas presidenciales, solamente 10 se mantuvieron en competencia para la fecha de las elecciones. Esto se debió a exclusiones decididas por la autoridad electoral y a renuncias decididas por los propios partidos políticos. Exclusiones. Dos candidatos presidenciales (Julio Guzmán y César Acuña) fueron excluidos de la competencia electoral por el JNE, por razones diferentes. En el caso de la exclusión del candidato Julio Guzmán, el JNE basó su decisión en la identificación del incumplimiento de procedimientos de 13

democracia interna. Cabe señalar que la inscripción de candidaturas se encuentra supeditada al cumplimiento de una serie de requisitos establecidos tanto en la Ley Orgánica de Elecciones como en la Ley de Partidos Políticos. Asimismo, el propio JNE ha señalado en la Resolución N° 197-2016-JNE que existen los denominados “requisitos de candidatos”, o exigencias formales que se establecen individualmente a los candidatos, y los “requisitos de fórmula o lista” que son aquellas condiciones que como lista deben cumplirse y que tienen que ver con el cumplimiento de las reglas de democracia interna. El principal problema presentado en el actual proceso electoral radica en que las dos normas mencionadas fueron aprobadas en momentos distintos, lo que genera una sensación de poca sistematicidad en el ordenamiento legal, provocando falta de certidumbre jurídica en las candidaturas. En todo caso, los integrantes del JNE tuvieron opiniones divididas respecto a la continuidad del candidato, prevaleciendo como opinión mayoritaria la que fundamentó la exclusión basándose en el incumplimiento de los requisitos administrativos establecidos en la ley. Si bien la decisión adoptada se encuentra dentro de los márgenes posibles de la interpretación jurídica, hubiera sido posible también optar por la opinión en minoría que sustentó la permanencia del candidato basándose en la primacía del derecho a la participación política. Por otro lado, la decisión del JNE de excluir al candidato César Acuña se basó en la aplicación estricta del artículo 42 de la Ley de Partidos Políticos, el cual prohíbe la entrega, promesa u ofrecimiento de dinero, regalos, dádivas u otros obsequios de naturaleza económica, de manera directa o a través de terceros, salvo aquellos que constituyan propaganda electoral, en cuyo caso no deben exceder del 0.5% de la UIT por cada bien entregado. Toda infracción a esta disposición es calificada como grave y es sancionada con una multa de 100 UIT impuesta por la ONPE a la organización política y la exclusión del candidato infractor del proceso electoral correspondiente. La aplicación de este artículo constituye una de las razones del carácter atípico del actual proceso electoral. Si bien puede ser positiva la intención de incorporar en el ordenamiento electoral sanciones a prácticas clientelistas en las campañas electorales, no fue adecuada ni oportuna la forma cómo se redactó y aprobó el artículo 4218. Este artículo tiene dos problemas en su aplicación, uno de índole formal y otro de carácter material. Respecto a las observaciones formales, la principal tiene que ver con la deficiente técnica legislativa con la que se ha redactado el texto: la propuesta de exclusión de una candidatura no ha sido incluida en el artículo referido a las sanciones sino en el título referido al financiamiento de los partidos políticos. De otro lado, al tratarse de una disposición sancionatoria, no contempla graduaciones que permitieran a la autoridad electoral aplicar diferentes tipos de sanciones en función de la gravedad de los hechos. Las observaciones materiales tienen que ver con la falta de pertinencia del legislador respecto a la insistencia de una fórmula legislativa19, en pleno proceso electoral, que no atendía los temas de fondo de la ansiada reforma electoral, por lo que devenía en un texto asistemático e inconexo con las demás normas del ordenamiento jurídico. Merece atención especial la Resolución N° 310-2016-JNE, recaída en el Expediente N° J-201600380 que resuelve la apelación respecto a las solicitudes de exclusión interpuestas contra la candidata presidencial de Fuerza Popular, y en la cual se han establecido algunos criterios para 18

El dictamen original del texto que dio origen a la Ley 30414 y que fue debatido en el Congreso no incluía el artículo 42. Su incorporación fue responsabilidad del presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento, y se hizo sin mayor fundamento. La ausencia de una adecuada exposición de motivos del legislador ayuda a entender las dificultades producidas en la aplicación posterior de esta norma. 19 Esta situación se origina el 24 de noviembre de 2015 cuando el Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento, pese a estar convocado el proceso electoral, lleva al debate la insistencia respecto a la autógrafa que había sido observada por el Poder Ejecutivo, la cual es aprobada y vuelta a llevar al debate del Pleno, donde se agenda y aprueba el 15 de diciembre de 2015.

14

la aplicación del artículo 42. Se señala que podría establecerse que existe una infracción que daría pie a la exclusión de una candidatura cuando: a) El hecho esté acreditado con medios probatorios idóneos. b) El hecho haya sido desplegado en el marco de un proceso electoral. c) Sea el candidato quien, en forma directa o a través de terceros, efectúa la entrega, promesa u ofrecimiento de dinero, regalos, dádivas u otros obsequios de naturaleza económica. d) El valor pecuniario de lo ofrecido o entregado resulta ser significativamente mayor al límite que impone la ley respecto de un bien que se considera propaganda política. Según el JNE, sólo la concurrencia de estos elementos evaluados de manera conjunta lleva a la convicción sobre la existencia de la infracción que generaría la exclusión del proceso. Si bien estos criterios aportan un nivel mayor de certeza para conocer el razonamiento del juez electoral cuando tiene que aplicar esta norma de exclusión, su aplicación concreta en este proceso electoral generó cuestionamientos a la objetividad e imparcialidad de la autoridad electoral. Renuncias de candidaturas. Entre las modificaciones a la Ley de Partidos Políticos introducida por la Ley 30414 se incluyó la posibilidad de mantener la inscripción en el Registro de Organizaciones Políticas a aquellos partidos políticos que no participen en este proceso electoral, pues la inscripción sólo se retira si no se participa en dos elecciones generales sucesivas. Este cambio ha generado una situación paradójica e injusta: quienes participan, asumiendo los riesgos del proceso pero no logran pasar la valla del 5% de votos, pierden su inscripción; mientras que quienes se retiren de la contienda electoral la mantienen. Esta habría sido la principal razón del retiro de siete candidaturas presidenciales: Alianza Electoral Solidaridad Nacional - UPP, Partido Humanista Peruano, Partido Nacionalista Peruano, Perú Libertario, Perú Nación, Perú Patria Segura, y Siempre Unidos. La consecuencia de esta disposición es que permite la permanencia de partidos que no compiten en elecciones y no demuestran respaldo de los votantes. 4.3.

Listas de candidatos/as al Congreso

Desde antes de la convocatoria a elecciones, TRANSPARENCIA planteó insistentemente que los partidos políticos debían presentar candidatos idóneos a los diversos cargos de elección. Para ello recomendó afinar la estrategia de selección de candidatos y emplear la Ventanilla Única de Antecedentes para Uso Electoral20. El seguimiento que efectuó TRANSPARENCIA permitió conocer que la Ventanilla Única fue empleada progresivamente, pero no por todos los partidos. El JNE difundió información sobre el empleo de la Ventanilla Única de Antecedentes para Uso Electoral por parte de los partidos políticos y alianzas electorales en competencia. Así, al 29 de enero se habían efectuado consultas sobre 2,776 nombres, encontrándose 60 potenciales candidatos con sentencia condenatoria firme por la comisión de un delito doloso, 79 personas 20

La Ley N° 30322 creó la Ventanilla Única de Antecedentes para Uso Electoral. Su Reglamento fue aprobado el 7 de octubre de 2015. A través de esta herramienta, las organizaciones políticas pueden conocer si los postulantes tienen antecedentes de sentencias condenatorias con calidad de cosa juzgada por delitos dolosos en el Perú y en el exterior, órdenes de captura nacional e internacional, deudas por tributos a los municipios y los registrados en la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) y en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (Redam). Asimismo, se encuentra información sobre los bienes muebles e inmuebles que los candidatos posean.

15

que mantienen una deuda con la SUNAT, 1 persona que figura en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, 2 personas con orden de detención a nivel nacional, y 1 potencial candidato con de captura internacional vigente ante la Interpol. Peruanos por el Kambio (426 consultas) y Fuerza Popular (388 consultas) fueron las organizaciones políticas que más consultas realizaron. Otras 8 agrupaciones hicieron consultas sobre más de una lista de candidatos completas (FREPAP, Partido Nacionalista Peruano, Alianza para el Progreso del Perú, El Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad, Progreso y Obras, y la Alianza Electoral Solidaridad Nacional – UPP, Alianza Popular, Progresando Perú). Menor empleo de la Ventanilla Única se observó en Acción Popular, Perú Posible, Perú Libertario, Perú Patria Segura, Partido Político Orden, Siempre Unidos, Perú Nación, y Partido Humanista Peruano. Democracia Directa no había efectuado consulta alguna a la fecha del reporte. Este control previo fue complementado por TRANSPARENCIA empleando la herramienta Verita21, que permitió la revisión de la información proporcionada por los candidatos en sus respectivas hojas de vida, publicadas en el portal web del JNE, y el cruce con otras bases de datos: Registro de Deudores Alimentarios Morosos, Registro de Deudores de reparaciones civiles por delitos en agravio del Estado por delitos de corrupción, Registro de deudores de reparaciones civiles en agravio del Estado por otros delitos, y el Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido. La información obtenida permitió emitir reportes acerca del cumplimiento de la cuota de género en las fórmulas presidenciales y en las listas al Parlamento, el rango etáreo de los candidatos y su trayectoria en cargos de elección popular. Para el caso de candidatos en cuyas hojas de vida se consignaron antecedentes penales y/o civiles, así como procesos judiciales en curso, se elaboraron reportes por organización política y distrito electoral22. Esta información, difundida a través de redes sociales y medios de comunicación, ha permitido a los electores conocer información importante sobre los candidatos y candidatas que aspiran a un cargo de elección popular. 4.4.

Accesibilidad de la información en el portal del JNE

Asumiendo que las políticas de datos abiertos promueven una nueva forma de gestión pública que se vincula con ciudadanos empoderados por la tecnología, TRANSPARENCIA analizó el cumplimiento de estándares de Open Data en la información publicada en el portal web del JNE. Este análisis se realizó tomando en cuenta las características distintivas de sistemas con formatos abiertos. Aunque la solicitud de información remitida al JNE no fue respondida en su totalidad, el análisis de la información generada y publicada por este organismo electoral según los criterios antes mencionados arroja las siguientes evidencias:

21

Esta herramienta se desarrolló en 2014. En aquella oportunidad se revisó información de más de 100.000 candidatos que se presentaron a las elecciones regionales y municipales de 2014 bajo criterios de antecedentes políticos y judiciales, además de declaraciones de bienes, ingresos y rentas 22 Ver Anexo 10.

16

Tabla 6. Análisis del portal web del JNE desde la perspectiva del Open Data

Descripción

Análisis Accesibilidad

La información está disponible como un todo, a un costo de reproducción razonable y, de preferencia, disponible para su descarga desde internet.

 No existe un protocolo para facilitar a los usuarios la visibilidad del sistema.  No se ha empleado un estándar específico para la arquitectura del sitio web, pero se han seguido las recomendaciones de la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática.  El sitio tiene un mapa que facilita la interacción de los usuarios, pero no se tiene información sobre tiempos promedio de lectura.  No existe una sección FAQ (Frequently Asked Questions) para absolver dudas ni orientaciones para resolver errores en la navegación.  Cada uno de los cuatro módulos23 se administra en forma independiente. La Gerencia de Tecnología e Informática solo provee lineamientos, en base a estándares ISO, para modificaciones en la programación HTML. No discriminación

No hay discriminación en  Se encuentra habilitado para personas con discapacidad, cumpliendo los términos de esfuerzo, estándares W3C (World Wide Web Consortium) que proporciona una guía personas o grupos para sobre accesibilidad de sitios web para personas con discapacidad. utilizar, reutilizar y redistribuir  Para algunos contenidos se aplican derechos de propiedad intelectual, lo que la información. El acceso a los es contrario a la lógica de datos abiertos. Si bien en el módulo de “Portal de datos no está restringido a Datos Abiertos” se indica que parte de la data disponible está sujeta a determinados usos ni sujeto a licencias Creative Commons, esto no se verifica de manera completa en todos copyright o derechos de los módulos, afectando la apertura de datos. propiedad intelectual. Reusabilidad

Los datos están en formatos que permitan su reutilización, redistribución e integración a otros datos, para facilitar el uso interactivo de la información.

 Se cumple de manera parcial con este criterio. Los datos que facilita son documentos disponibles en la web en cualquier formato, en formato no estructurado y no se pueden procesar de manera automática.  Se encuentran documentos en formatos propietarios de MS-Office. También hay tablas y documentos en formatos de imagen, los que no se recomienda para la promoción de prácticas de Open Data.  El “Portal de Datos Abiertos del JNE” no brinda facilidades para la reutilización de datos. Si bien existen tablas en CSV, su contenido no corresponde a datos estadísticos históricos, que pueden ser más útiles o de mayor interés. Sostenibilidad

Los beneficios de una actividad  No existen iniciativas que permitan la co-creación y el diseño de nuevos o programa pueden continuar servicios que faciliten la rendición de cuentas. Si bien durante el marzo de en el tiempo, más allá de quien 2016 se llevó a cabo una maratón de hackers (hackaton) ésta no ha dado lugar los implemente. a nuevas aplicaciones o desarrollos de software. Elaboración: Asociación Civil TRANSPARENCIA.

Del análisis se desprende que: (1) el portal del JNE se encuentra en un nivel inicial de datos abiertos, de acuerdo a los estándares internacionales de la Open Knowledge Foundation y W3C; (2) se han incrementado la cantidad de los datos publicados en sus páginas de internet, pero 23

Voto Informado, Infogob, Consultas de Candidatos, y Escuela Electoral y de Gobernabilidad.

17

aún no publican la información en formatos abiertos; (3) la decisión de publicar más información parece formar parte de una política de transparencia activa, pero no está claramente asociada a una lógica de rendición de cuentas o de acercamiento al ciudadano.

5. OBSERVACIÓN DEL PROCESO ELECTORAL 5.1.

Diálogo político y pronunciamientos públicos

TRANSPARENCIA mantuvo una conducta vigilante sobre el desarrollo del proceso electoral, animando en forma permanente el diálogo entre los diversos actores participantes y emitiendo pronunciamientos públicos cuando se estimó necesario. Además de reuniones internas en la que se discutieron aspectos del proceso24, se realizaron diversas acciones públicas: ●

●

● ●

Diálogo permanente con los titulares de los organismos electorales, en especial con el Presidente del JNE, quien recibió una visita del Presidente de TRANSPARENCIA. El Secretario General fue invitado a diversas reuniones de análisis, en varias de ellas con participación de los demás organismos electorales y la Defensoría del Pueblo. Reuniones de trabajo con las misiones internacionales de observación electoral enviadas por la Unión Europea, la Organización de Estados Americanos y la Unión de Naciones Suramericanas, además de organizaciones de la sociedad civil de otros países. En estas reuniones se intercambió información y análisis sobre distintos aspectos del proceso electoral peruano. Reuniones con representantes de delegaciones diplomáticas en las que se compartió el punto de vista institucional sobre las incidencias del proceso electoral. Reuniones, por separado y conjuntas, con dirigentes de partidos políticos en las que se planteó la necesidad de respetar el cronograma electoral y los resultados de las elecciones, así como la importancia de evitar formas de violencia.

Como producto del análisis permanente y de los diálogos antes mencionados, el Comité Ejecutivo de TRANSPARENCIA difundió dos pronunciamientos. En el primero25, publicado el 23 de marzo: (i) se respaldó el llamado del Presidente del JNE a cumplir con el calendario electoral, (ii) se exhortó a promover la información y el debate de propuestas para lograr un voto responsable e informado, y (iii) se informó del despliegue de TRANSPARENCIA para observar las elecciones en todo el país. El segundo pronunciamiento26, del 31 de marzo, invitó a los distintos actores a “superar importantes preocupaciones que aún persisten para asegurar el mejor proceso electoral posible”. Este llamado incluyó a: ●

las autoridades del Gobierno Nacional para garantizar la paz y tranquilidad de los ciudadanos, la seguridad de los locales de los organismos electorales, partidos políticos y centros de votación, y para asegurar la neutralidad de los funcionarios públicos;

24

Sesiones permanentes del Comité Ejecutivo, reuniones del Comité Directivo, a veces en forma conjunta con el Comité Político, y Asamblea de Asociados. 25 Anexo 11. 26 Anexo 12.

18

●

●

●

5.2.

los organismos del sistema electoral, encargados de resolver asuntos pendientes a la mayor brevedad posible, respetando el debido proceso y comunicando adecuadamente sus decisiones, y también de reforzar acciones de información y educación electoral –en especial las referidas al voto electrónico; los partidos políticos y candidatos presidenciales a quienes se invitó a reafirmar su compromiso con el cumplimiento del cronograma electoral, a desplegar esfuerzos de comunicación, diálogo y defensa del voto, y a respetar los resultados de las elecciones. Asimismo, propuso que, una vez instalado el próximo Congreso, se implemente un mecanismo ad hoc para la reforma integral de la legislación electoral en el plazo máximo de un año; la ciudadanía a participar responsablemente en y respetar los resultados de las elecciones del 10 de abril. Difusión y análisis de planes de gobierno

Compara Ya Esta aplicación web ofreció a la ciudadanía la posibilidad de comparar las propuestas planteadas por las organizaciones políticas de una forma muy simple27. Esto se llevó a cabo a partir de la información contenida en los planes de gobierno que los candidatos remitieron al JNE, que fue ordenada de forma literal en diecinueve temas agrupados en cinco ejes: Tabla 7. Criterios empleados para sistematizar la información de planes de gobierno en la herramienta Compara Ya

Eje

Institucionalidad democrática

Temas Reforma electoral y del Congreso de la República Reforma del sistema judicial Transparencia y lucha contra la corrupción Descentralización

Equidad y Derechos Humanos

Justicia y reconciliación Pueblos indígenas y afroperuanos Mujeres LGTBI Niñez y adolescencia Personas con discapacidad

Políticas sectoriales

Pobreza e inclusión social Educación Salud Trabajo y promoción del empleo Ambiente, cambio climático y gestión de riesgos Narcotráfico Seguridad ciudadana

27

“Compara Ya” ocupó el primer lugar en los registros de tráfico de la Plataforma Elecciones 2016, con más de 24.000 visitas desde su presentación pública en enero de 2016. Además, de acuerdo a datos, la primera interacción que las personas tenían con TRANSPARENCIA a través de Internet fue mediante Compara Ya.

19

Eje

Temas

Desarrollo económico

Inversión y crecimiento económico

Relaciones internacionales

Relaciones internacionales e integración

Elaboración: Asociación Civil TRANSPARENCIA.

Compara Ya sirvió también como vehículo para presentar a las organizaciones políticas documentos de política pública que podían ser considerados al momento de elaborar sus respectivos planes de gobierno, elaborados por instituciones y profesionales expertos en diversos temas. Entre ellos se incluyó el conjunto de propuestas de reforma institucional elaboradas por TRANSPARENCIA para mejorar el sistema político. Varias de estas propuestas fueron recogidas en los planes de gobierno de diversos partidos políticos: Acción Popular fue el partido que más propuestas de reforma incluyó en diversas áreas temáticas; Fuerza Popular recogió propuestas referidas a la gestión pública y a la reforma judicial; Peruanos por el Kambio incluyó propuestas de reforma institucional que se centran en los ámbitos de gestión pública y reforma electoral; Todos por el Perú adoptó en su plan propuestas referidas a la reforma del sistema de justicia, citando también a nuestra institución; El Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad incluyó dos propuestas en lo que respecta al sistema electoral; Alianza para el Progreso del Perú incorporó algunas propuestas de tres áreas temáticas; Alianza Popular sumó una propuesta sobre transparencia y mejora de la administración pública. Tabla 8. Propuestas de reforma impulsadas por Transparencia que se incluyeron en los planes de gobierno

Partido político o alianza electoral

Funcionamiento del Congreso

Funcionamiento del sistema de justicia

Transparencia y mejora de la administración pública

Sistema electoral

Acción Popular

8

4

1

7

Alianza para el Progreso del Perú

1

-

2

2

Alianza Popular

-

-

1

-

El Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad

-

-

-

2

Fuerza Popular

-

3

2

-

Peruanos Por el Kambio

-

4

3

9

Fuente: Planes de gobierno – JNE. Elaboración: Asociación Civil TRANSPARENCIA.

Promoción de foros y debates TRANSPARENCIA tuvo una activa participación en la organización, acompañamiento o veeduría de distintas actividades en la que candidatos y candidatas de distintas fuerzas políticas 20

expusieron y confrontaron sus planes y propuestas de gobierno. En la mayor parte de las actividades señaladas a continuación se participó como veedores, rol que permite verificar si en estos espacios de intercambio se respetaron condiciones de equidad. Tabla 9. Foros y debates promovidos o acompañados por TRANSPARENCIA

Tema

Fecha

Organizado por

¿Qué esperan los partidos de la gerencia pública?

21 agosto 2015

SERVIR

¿Qué proponen los políticos en las próximas elecciones?: Medio ambiente y Pueblos Indígenas

29 octubre 2015

Organizaciones estudiantiles de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya

Educación en el Perú

5 noviembre 2015

Centro de Estudiantes de Sociología - UNMSM

Economía e innovación empresarial

12 noviembre 2015

Centro de Estudiantes de la Universidad del Pacífico

Panel con representantes de partidos políticos, en el I Foro Internacional por la educación de Lima Metropolitana

10-11 diciembre 2015

Dirección Regional de Educación de Lima

Educación: el reto de elevar la calidad.

3 febrero 2016

Latina y La República

Salud: hacia la universalización del acceso

10 febrero 2016

Latina y La República

Cómo enfrentar el cambio climático en el Perú

10 febrero 2016

Grupo Impulsor frente al Cambio Climático

Sostenibilidad: medio ambiente y cambio climático.

17 febrero 2016

Latina y La República

Seguridad: lucha contra la inseguridad local y el crimen organizado.

24 febrero 2016

Latina y La República

Los candidatos presidenciales y sus programas económicos

29 febrero - 1 marzo 2016

Confiep, Universidad del Pacífico, RPP Noticias

Agenda de Derechos Humanos en el Perú

1 marzo 2016

IDEHPUCP

Derechos civiles y participación ciudadana en la política

18 marzo 2016

Grupo de Estudios Gobernabilidad & Democracia UNMSM

Inversión pública: grandes proyectos y gestión de la inversión.

2 marzo 2016

Latina y La República

Planes de trabajo de candidatos al Congreso por Áncash

8-9 marzo 2016

Diálogos por la Democracia (Chimbote)

21

Tema

Fecha

Organizado por

Inversión privada: grandes proyectos y gestión de la inversión.

9 marzo 2016

Latina y La República

Agenda digital: base para un país más eficiente y competitivo.

16 marzo 2016

Latina y La República

La seguridad social en las Elecciones 2016: una propuesta para el consenso

17 marzo 2016

OIT y PUCP

La mujer en la política: Enfoques y retos

18 marzo 2016

Instituto de Derechos Humanos y Desarrollo - USMP

Cambio climático y sus implicancias en la labor legislativa

22 marzo 2016

WWF

Reformas institucionales: Estado de derecho y lucha contra la corrupción

23 marzo 2016

Latina y La República

Cultura, desarrollo y gobierno

23 marzo 2016

OEI, Escuela de Gobierno y Políticas Públicas – PUCP, AIBAL

Principios de Lima

30 marzo 2016

Consejo de la Prensa Peruana

Agenda LGTBI

31 marzo 2016

Redes ciudadanas y Promsex

Planes de gobierno y lucha contra el narcotráfico y el lavado de activos

1 abril 2016

Transparencia, UNODC, La República

Políticas juveniles

1 abril 2016

Municipalidad de Miraflores

Jóvenes al Congreso

1 abril 2016

Cambio Democrático Estudiantil – PUCP y Red Interquórum

Debate presidencial

3 abril 2016

JNE

Cambio climático y cuidado del medio ambiente

4 abril 2016

Colectivo El Faro

Elaboración: Asociación Civil TRANSPARENCIA.

En el debate entre candidatos y candidatas presidenciales, actividad organizada por el JNE en acuerdo con las organizaciones políticas, TRANSPARENCIA participó como una institución observadora. En este rol se recabó información del JNE sobre las coordinaciones previas y acuerdos alcanzados con representantes de las organizaciones políticas28; se participó en dos reuniones de trabajo en las que se informaron los avances en la organización del debate; se observó el despliegue organizativo del día previo; y se desplegó 13 observadores y observadoras para registrar las incidencias del debate. Como resultado de esta labor, TRANSPARENCIA identificó varias incidencias29, entre ellas las siguientes: la transmisión de la franja electoral interrumpió el diálogo de las duplas Alejandro Toledo - Verónika Mendoza y Ántero Flores Araoz 28

El JNE remitió información a TRANSPARENCIA donde se verifican los acuerdos alcanzados con los partidos políticos y alianzas electorales sobre la estructura y metodología para el desarrollo del debate presidencial. 29 Ver Anexo 13.

22

– Pedro Pablo Kuczynski; el candidato Fernando Olivera, empleó la mayor parte de su tiempo en cuestionar al candidato Alan García, haciendo uso de un lenguaje agresivo, y no en exponer sus propuestas de gobierno; durante las intervenciones del candidato Gregorio Santos el encuadre de las cámaras presentó su imagen cortada; también sufrió el inadecuado funcionamiento del micrófono; invitados de diversas agrupaciones políticas incumplieron la regla de no emitir expresiones aprobatorias o desaprobatorias. 5.3.

Desarrollo de la campaña electoral

Anuncios de candidaturas y campañas anticipadas30 Según la legislación vigente, las elecciones internas para definir candidaturas de las organizaciones políticas a la Presidencia y Vicepresidencias de la República, al Congreso de la República y al Parlamento Andino debían realizarse entre el 13 de octubre y el 21 de diciembre del 210531. No obstante, al menos 6 ciudadanos32 anunciaron, entre enero y abril de 2015 y a través de diversos medios de comunicación, sus candidaturas a la Presidencia de la República sin haber cumplido con los requisitos legales, especialmente el de democracia interna para elegir candidatos presidenciales. Dos de ellos no contaban a esa fecha con inscripción en el Registro de Organizaciones Políticas del JNE. TRANSPARENCIA hizo notar esta situación mediante declaraciones en la prensa nacional y mensajes en las redes sociales. Por su parte, el 4 de mayo, el JNE exhortó a los partidos políticos a respetar el calendario electoral y no confundir a la ciudadanía con anuncios anticipados de candidaturas que no son oficiales. Con fecha 20 de julio de 2015, TRANSPARENCIA hizo público un primer reporte de observación electoral sobre “Campañas Anticipadas” 33. A diferencia de otros países, en el Perú no existe regulación específica sobre “campañas anticipadas”. Según el Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE, las “actividades partidarias consideradas campaña electoral son aquellas que ocurren desde la convocatoria a un proceso electoral hasta la proclamación oficial de los resultados y que tienen por finalidad directa la captación del voto de los ciudadanos, para optar por una alternativa concreta que se les presenta durante a un proceso electoral, sea para elegir algún representante ante un organismo de gobierno o para decidir respecto de una materia que es sometida a consulta popular”. El Reglamento establece también la obligación de diferenciar los gastos ordinarios de los gastos realizados en campaña electoral. En este panorama se percibe una ausencia de regulación normativa sobre estas campañas anticipadas. Para TRANSPARENCIA, el desarrollo de actividades de captación de votos por parte de candidatos que no han sido elegidos internamente y antes de los plazos de convocatorias afecta el principio de igualdad que

30

Se denomina “campañas anticipadas” a las acciones de campaña orientadas a captar el voto ciudadano realizadas antes de la convocatoria oficial a elecciones. Es anticipada porque, como establece la norma, las campañas electorales se inician con la convocatoria a elecciones. Esta situación afecta las condiciones de equidad de la campaña y la transparencia de los gastos de la misma. 31 Según el artículo 82 de la Ley Orgánica de Elecciones la convocatoria a elecciones se efectúa entre los 150 y 120 días antes de la elección, la cual se realiza el segundo domingo del mes de abril (artículo 16). 32 Mauricio Diez Canseco Beggiato (Movimiento Democrático Ciudadano), Rómulo Mucho Mamani (Movimiento Perú en Acción), Julio Guzmán Cáceres (Todos por el Perú), Humberto Lay Sun (Restauración Nacional), Pedro Pablo Kuczynski Godard (Peruanos por el Kambio) y Antero Flores-Araoz Esparza (Partido Político Orden). 33 Ver Anexo 14.

23

debe acompañar a la contienda electoral, en tanto permite a candidaturas que actúan antes del plazo obtener ventajas en la promoción de su oferta electoral. Propaganda electoral En diciembre de 2015, TRANSPARENCIA advirtió a los organismos electorales de posibles infracciones a la regulación sobre emisión de propaganda electoral34: (i) vallas publicitarias con la imagen del candidato a la Presidencia de la República (Alianza para el Progreso, Solidaridad Nacional, Perú Patria Segura); (ii) difusión de spots televisivos con la imagen de un pre candidato (Peruanos por el Kambio), sin mencionarlo como tal ni solicitar el voto por él; (iii) espacios televisivos contratados por una organización política para difundir eventos en los que participa su candidato a la Presidencia de la República (Partido Aprista Peruano). Estas acciones fueron realizadas antes del plazo legal permitido para la emisión de propaganda electoral35. Aunque en los dos últimos casos no se solicita en forma explícita votar por un candidato u organización política, las personas presentadas en estos espacios contratados ya se encontraban realizando actividades de proselitismo político cuando los spots y los programas fueron emitidos36, por lo que su aparición en ellos sólo puede entenderse como formas de informar a los electores sobre una determinada opción política. En consecuencia, sí pueden ser consideradas como actos de propaganda electoral. Uso de redes sociales en las campañas TRANSPARENCIA recomendó algunos criterios para el uso de redes sociales durante la campaña electoral37. Entre ellos, planteó que las redes sociales debían ser empleadas como instrumentos para un intercambio respetuoso de ideas, recordando que el emisor es siempre responsable de lo que publica. Asimismo, recomendó evitar expresiones racistas, machistas, homofóbicas y denigrantes, y separar lo público de lo personal. Por otro lado, sugirió que las organizaciones empleen las redes sociales para auscultar la opinión pública, midiendo el impacto de sus opiniones y decisiones, y no restringiendo su uso a la difusión de propaganda. De este modo, las redes sociales pueden contribuir al fortalecimiento de la democracia, y dejarán de ser vistas como una amenaza. Desplazamiento territorial de los candidatos presidenciales. TRANSPARENCIA efectuó un seguimiento a los desplazamientos de candidatos y candidatas presidenciales por el territorio nacional. Esta información resulta útil para analizar las prioridades de campaña y el acercamiento directo hacia las diversas realidades del país. El siguiente mapa muestra las circunscripciones electorales visitadas por cada uno de los candidatos y candidatas presidenciales entre el 1 de enero y el 8 de abril de 2016.

34

Ver Anexo 15. Ley de Partidos Políticos, artículo 40. 36 Mítines, reuniones, recorridos, presentación en la Conferencia Anual de Ejecutivos 2015, entre otras actividades. 37 Ver Anexo 16. 35

24

Ilustración 1. Desplazamientos de candidatos/as presidenciales (1 enero - 8 abril 2016)

Nota. Se considera a los candidatos y candidatas que se mantuvieron en campaña hasta el 10 de abril, salvo a Gregorio Santos que se encuentra en prisión preventiva. Fuente: Medios de comunicación, cuentas oficiales de organizaciones políticas y candidatos/as, reportes de Coordinadores Regionales de TRANSPARENCIA. Elaboración: Asociación Civil TRANSPARENCIA.

Los departamentos que más visitas recibieron fueron: Arequipa, Piura y Puno, con 9 visitas cada uno, seguidos por Loreto (8 visitas) y Ancash, Cajamarca, Junín, Lambayeque, Moquegua y Tacna (7 visitas). El departamento que menos visitas recibió fue Madre de Dios: una, la del candidato Miguel Hilario. Dos candidatos visitaron Huancavelica y tres Amazonas.

5.4.

Aspectos relacionados con la organización del proceso electoral

Sufragio de personas con discapacidad En forma conjunta, el Consejo Nacional para la Integración de las Personas con Discapacidad (CONADIS), TRANSPARENCIA, la Sociedad y Discapacidad (SODIS), y la Mesa de Discapacidad y 25

Derechos Humanos de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, formularon recomendaciones a los organismos electorales respecto al sufragio de personas con discapacidad38: ● ● ●

●

Al JNE se le propuso incorporar a un intérprete de señas en debates electorales y subtítulos en lenguaje sencillo. Al RENIEC se le recomendó expedir el DNI al total de personas con discapacidad mental que fueron anteriormente excluidas del padrón electoral. A la ONPE se le solicitó: (i) emplear diversas fuentes de información para actualizar el registro de personas con discapacidad; (ii) garantizar Módulos Temporales de Votación en el primer piso y que los locales de votación cuenten con los ajustes razonables para el acceso y movilidad de personas con discapacidad; (iii) posibilitar la presencia de un/a acompañante en la cámara secreta para personas con distintos tipos de discapacidad y garantizar el uso de cédulas Braille en caso lo soliciten; (iv) evaluar la posibilidad de instalar mesas de votación en centros donde viven personas con discapacidad bajo régimen de internamiento. A todos los organismos electorales se les solicitó: (i) desarrollar la difusión de información electoral en formatos accesibles a los distintos tipos de discapacidad; (ii) brindar una capacitación específica en materia de discapacidad al personal electoral.

Además de las comunicaciones remitidas a los organismos electorales, esta información fue presentada en una reunión de trabajo realizada el 4 de febrero de 2016, en el cual se contó con la presencia de representantes de los organismos electorales, incluyendo al Presidente del JNE. Por otro lado, TRANSPARENCIA y SODIS exhortaron a los candidatos y candidatas a asegurar la accesibilidad de sus propuestas para las personas con discapacidad39. Para tal efecto, recomendaron la adopción de medidas como: asegurar que locales partidarios y lugares donde se realicen actos públicos de campaña sean accesibles para personas con discapacidad; incorporar un intérprete de lengua de señas y subtítulos en actos de campaña y videos publicitarios; cumplir con los requisitos y normas vigentes sobre accesibilidad web establecidos en la Ley 28530 y su reglamento; verificar la accesibilidad de sus documentos en formato digital para el acceso de personas ciegas; elaborar documentos en formatos de fácil lectura para las personas con discapacidad intelectual; generar documentación impresa que contenga sus planes y propuestas de gobierno en formatos accesibles para personas ciegas; informar sobre la incorporación en sus listas parlamentarias de candidatos y candidatas con alguna discapacidad. Capacitación de miembros de mesa TRANSPARENCIA desplazó observadores electorales el domingo 3 de abril para la observación de la capacitación de miembros de mesa en 4 locales ubicados en igual número de distritos de Lima40. Este despliegue permitió apreciar poca afluencia del público en el primer turno, que iniciaba a las 08:00 a.m. La capacitación se realizó con todos los materiales a ser utilizados el 10 de abril, con un lenguaje accesible y suficiente detalle de las etapas del acto electoral. La orientación sobre atención a adultos mayores, personas con discapacidad y madres gestantes fue abarcada rápidamente y estuvo enfocada en la operatividad del sufragio preferente. De igual modo, se orientó a los miembros de mesa sobre el sufragio asistido a personas con discapacidad.

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Ver Anexo 17. Ver Anexo 18. 40 Ver Anexo 19. 39

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En cambio, no se abarcaron temas relativos a: discriminación por identidad sexual, atención a personas analfabetas ni a personas que no tienen el español como lengua materna. Por otro lado, TRANSPARENCIA recibió un testimonio sobre una capacitación realizada el domingo 27 de marzo en la I.E. 5053 Víctor Andrés Belaúnde, aula 108, en Ventanilla. El testimonio indicaba que el personal de la ONPE no estaba preparado para absolver consultas sobre el derecho de sufragio de ciudadanos y ciudadanas transexuales. El mismo día, se pudo observar desorientación sobre el tema a través de un segundo testimonio recibido por una capacitación en el I.E. 1278 Mixto, en La Molina. En ambos casos el personal de la ONPE sugirió que los miembros de mesa decidieran si un elector o electora transexual debía ser aceptado para ejercer su derecho al voto al no corresponder sus características fenotípicas con la fotografía y/o nombre incluidos en su DNI. Se sugirió, incluso, que se le requiera un segundo documento de identidad para verificar su identificación. Esta situación genera un riesgo para el derecho al sufragio de la población transexual. Se recomendó a la ONPE emitir un comunicado garantizando el ejercicio del derecho al voto de ciudadanos y ciudadanas transexuales en condiciones de igualdad y estableciendo un protocolo para atender situaciones como las narradas. Voto electrónico TRANSPARENCIA preguntó a la ONPE sobre la información y facilidades brindadas a las organizaciones políticas respecto a la implementación de soluciones tecnológicas previstas para la jornada electoral del 10 de abril. De la información brindada por este organismo electoral se puede concluir que la ONPE solo brindó información técnica sobre la implementación del Voto Electrónico Presencial a las organizaciones políticas que lo solicitaron, que entre los meses de enero y abril fueron Acción Popular, Alianza para el Progreso del Perú, Alianza Popular, Fuerza Popular y Peruanos por el Kambio. La información entregada no incluyó datos personales del personal de la ONPE ni los programas fuente. Sin embargo, desde mediados de marzo la ONPE puso a disposición de los personeros técnicos de las organizaciones políticas participantes en el proceso electoral el Laboratorio de Pruebas de las Soluciones Tecnológicas de Voto Electrónico. Este laboratorio solo fue empleado por representantes de Alianza Popular, Partido Político Orden, Perú Posible, Partido Popular Cristiano, Peruanos por el Kambio y Progresando Perú. La ONPE brindó información a las organizaciones políticas con muy poco tiempo de anticipación y, al mismo tiempo, la mayor parte de estas no mostró interés en conocer las soluciones tecnológicas cuya implementación la ONPE había anunciado. Esta situación motivó expresiones de desconfianza de algunas agrupaciones políticas sobre la aplicación del Voto Electrónico Presencial, situación que condujo a la decisión de reducir de 30 a 19 el número de distritos en los que se aplicaría esta modalidad de sufragio. Esta decisión fue saludada por TRANSPARENCIA como una medida que contribuía a un clima de confianza entre las organizaciones políticas y a evitar cuestionamientos a la aplicación del voto electrónico el domingo 10 de abril. Adicionalmente, TRANSPARENCIA observó la capacitación en el uso del Voto Electrónico Presencial en 10 módulos de capacitación instalados por la ONPE en 3 distritos de Lima41. Allí se identificó que el personal de la ONPE se encontraba debidamente capacitado, aunque con niveles distintos de proactividad, y la atención al público fue amigable y didáctica. La mayoría de electores se mostró satisfecha con la información recibida. Se observó mayor dificultad en el grupo adulto mayor en temas como visibilidad por el brillo de la pantalla, falta de práctica para

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Ver Anexo 20.

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la correcta inserción de la tarjeta de memoria en los dispositivos, e inseguridad al momento de elegir los números correspondientes. 5.5.

Campañas de información y educación ciudadana

En una primera etapa, TRANSPARENCIA difundió información relacionada a la regulación de las elecciones internas, la importancia de la Ventanilla Única de Antecedentes para Uso Electoral, neutralidad estatal, fuentes y supervisión de fondos partidarios, delitos electorales, hojas de vida y planes de gobierno. La difusión se realizó principalmente a través de las redes sociales institucionales y a través de los siguientes eventos: Tabla 10. Eventos de difusión de aspectos relacionados con el proceso electoral

Actividad

Fecha

Organizadores

25 setiembre 2015

Universidad Nacional Mayor de San Marcos

15 octubre 2015

Universidad Nacional Mayor de San Marcos

23-24 octubre 2015

Universidad Femenina del Sagrado Corazón

¿Estrategias de campaña o estrategias de batalla?

29 octubre 2015

Universidad de Lima

Fortalecimiento del sistema democrático en Latinoamérica: experiencias peruanas y herramientas para la observación electoral

29 octubre 2015

Centro de Estudios de Derecho Internacional Público – Universidad San Martín de Porres

Política 2.0: Participación y vigilancia ciudadana en redes sociales

3 setiembre 2015

ONPE

Seminario Internacional: “Redes sociales democracia, política y participación ciudadana”

4 noviembre 2015

ONPE

Taller: Supervisión de finanzas partidarias con periodistas

3 diciembre 2015

TRANSPARENCIA

13 setiembre 2015

Oxapampa

24 setiembre 2015

Universidad San Pedro de Chimbote

25 setiembre 2015

Universidad Nacional de Trujillo

Universidades en Lima Herramientas ciudadana

para

la

observación

II Coloquio de estudiantes de ciencias políticas. Las elecciones internas y el financiamiento de los partidos Simposio Nacional sobre Psicología política.

Instituciones en Lima

Descentralizadas IV Encuentro Nacional de Mujeres Políticas Jóvenes Elecciones 2016, recuperemos la política

Elecciones 2016, recuperemos la política

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Actividad Herramientas ciudadana

para

la

observación

I Encuentro Electoral Macroregional: Reforma Electoral y Elecciones Generales 2016 Taller: Elecciones política indígena

2016,

participación

Taller: Elecciones política indígena

2016,

participación

Taller: Elecciones política indígena

2016,

participación

Fecha

Organizadores

17 octubre 2015

Universidad Nacional de Piura

12 diciembre 2015

Trujillo

11-12 diciembre 2015

Satipo TRANSPARENCIA - CAAAP

15-16 diciembre 2015

Amazonas TRANSPARENCIA - CAAAP

4-5 enero 2016

Loreto TRANSPARENCIA - CAAAP

Elaboración: Asociación Civil TRANSPARENCIA.

Posteriormente, la difusión estuvo orientada a sensibilizar a la ciudadanía sobre la importancia de revisar las hojas de vida y planes de gobierno para emitir un voto responsable. Además se diseñó la campaña “Nuestra mejor elección” que produjo spots radiales, un video interactivo, afiches, banners, y material informativo para la difusión en redes sociales, que fueron distribuidas en todo el país42. En colaboración con el Ministerio de Cultura, los spots radiales y los afiches fueron producidos en seis lenguas: español, awajún, asháninka, quechua chanka, quechua cusco-collao, shipibo-conibo, aimara. Los spots fueron difundidos en emisoras radiales a nivel nacional y regional. El video fue proyectado en las salas de la cadena de cine Cineplanet y en oficinas de atención del Banco de Crédito del Perú. TRANSPARENCIA, además, solicitó información al JNE acerca de la inclusión de lenguas originarias en las labores desempeñadas por dicho organismo. El JNE precisó que entre sus actividades incluyeron: (i) traducción de hojas de vida de los candidatos a la Presidencia de la República y de resúmenes de planes de gobierno de las organizaciones políticas (en aimara, asháninka, awajún y quechua chanka), (ii) actividades de educación electoral con público focalizado empleando materiales pertinentes según la zona en la que se encuentren, con el acompañamiento de intérpretes donde corresponda; y (iii) fiscalización de la propaganda electoral que promueva actos de violencia, denigración o discriminación. 5.6.

Recursos empleados en la campaña electoral

Recursos de universidades TRANSPARENCIA llamó la atención sobre el posible uso de recurso de Universidades en la campaña electoral, mediante comunicación del 23 de noviembre de 2015 dirigida al Presidente del JNE43. Por un lado, advirtió sobre la difusión de propaganda por diversos medios (televisión, radio, vallas publicitarias) en la que participan propietarios de Universidades privadas o autoridades de las mismas, que son candidatos o han expresado públicamente su intención de presentarse como candidatos a un cargo de elección popular. Este tipo de difusión durante un 42 43

Ver Anexo 21. Ver Anexo 22.

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proceso electoral, además de una finalidad comercial, permite una exposición constante de la imagen de un candidato o pre candidato, lo que impacta en un público en proceso de definir su voto. Adicionalmente, evade los límites de plazos (no antes de 60 días de las elecciones) y tiempos de difusión (no más de 5 minutos en televisión) dispuestos para la propaganda electoral, introduciendo una situación de inequidad en la contienda electoral. Sobre estos casos se pronunció el Jurado Electoral Especial Lima Centro 144, el cual reconoció que se trata de situaciones que tienen el propósito de favorecer a una candidatura y su organización política. Sin embargo, al no estar comprendida dentro de la definición de “propaganda electoral”45 que establece el reglamento respectivo, se limitó a “exhortar” a las organizaciones políticas para que dispongan el retiro de aquella publicidad que favorece a un determinado candidato. Estamos, por tanto, ante una regulación normativa insuficiente. Por otro lado, se puso la atención sobre recursos de Universidades privadas orientados para financiar campañas electorales mediante donaciones en dinero o en especies (movilidades, logística, personal, publicaciones, propaganda). Si bien no está señalado en la Ley de Partidos Políticos que los recursos de Universidades privadas son una fuente prohibida, es necesario recurrir a la Ley Universitaria que sí establece que “los bienes de la institución universitaria se usan exclusivamente para los fines universitarios”. Así, no es posible inferir que los excedentes o utilidades provenientes de dichos centros de estudios puedan ser entregados a favor de alguna candidatura. En opinión de TRANSPARENCIA, le corresponde a la SUNEDU fiscalizar “si los recursos públicos, la reinversión de excedentes y los beneficios otorgados por el marco legal a las universidades han sido destinados a fines educativos”46. Frente a la confusión presentada por la aparente contraposición entre la Ley de Partidos Políticos y la Ley Universitaria, resulta necesario que el JNE formule criterios que permitan establecer cuándo estamos ante un financiamiento indebido por parte de dichos centros universitarios. Financiamiento responsable de las campañas Además de los ya reseñados aportes a la discusión sobre el financiamiento de las campañas electorales, TRANSPARENCIA lanzó la iniciativa “Mira a quién financias”, buscando promover el financiamiento responsable a las campañas electorales. Para ello, se invitó a personas y empresas a informarse sobre el nivel de cumplimiento del partido político o alianza electoral de su preferencia, en la entrega de reportes de ingresos y gastos a la ONPE. Para facilitar la búsqueda, en nuestra página web incluimos un resumen de la siguiente información: (i) informes semestrales sobre aportaciones privadas, desde el año 2011; (ii) informes financieros anuales, desde el año 2011; (iii) informes de aportaciones/ingresos y gastos en campañas electorales, considerando los procesos de elecciones generales 2011 y 2016; (iv) sanciones impuestas por la ONPE por infracciones a las normas sobre financiamiento de organizaciones políticas. Esta información también fue incluida en material informativo que fue distribuido a gremios empresariales y medios de comunicación, y también a través de las redes sociales.

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Resolución N° 010-2016-JEE-LC1/JNE recaído en el Expediente N° 0061-2015-0032 sobre la Universidad Cesar Vallejo S.A.C., y Resolución N° 003-2016-JEE-LC1/JNE recaído en el Expediente N° 0323-2015-0032 sobre la Universidad Privada Telesup. 45 Según el artículo 4, numeral 4.12, la propaganda electoral solo la pueden “efectuar las organizaciones políticas, candidatos, promotores de consulta popular de revocatoria y autoridades sometidas a consulta popular”. 46 Ley N° 30220, artículo 15, numeral 15.7.

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6. JORNADA ELECTORAL: PRIMERA VUELTA TRANSPARENCIA desplazó a cerca de 2.000 voluntarios y voluntarias a 252 locales de votación ubicados en 38 ciudades del Perú y en los 26 distritos electorales en que se elegirá Presidente, Vicepresidentes de la República, Congresistas y Parlamentarios Andinos. La observación incluyó 21 centros de votación en distritos de Lima Metropolitana y Callao en los que se implementó el Voto Electrónico Presencial. Ilustración 2. Despliegue territorial para la observación de la jornada electoral - 10 de abril de 2016

Elaboración: Asociación Civil TRANSPARENCIA.

Desde la sede central de TRANSPARENCIA, un equipo de 20 personas realizó el monitoreo de este despliegue a nivel nacional y sistematizó la información recibida de los equipos de voluntarios y voluntarias. Los reportes internos reportaron diversos incidentes durante la jornada electoral, entre los que se pueden mencionar los siguientes: 31

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Dificultades para el ejercicio del voto de personas con discapacidad en 54 centros de votación. La mayoría de los casos se refirió a la falta de un espacio adaptado en las primeras plantas de los centros de votación para el sufragio de personas con discapacidad, y el desconocimiento y consecuente negativa de los miembros de mesa para acercar la cámara de votación a la misma. Propaganda electoral al exterior de 78 centros de votación y al interior de 48 locales de votación. La propaganda encontrada corresponde a diversas organizaciones políticas. Colas largas, desorientación de los electores y escaso personal de la ONPE en algunos centros de votación, en especial en distritos en los que se había descartado la opción del voto electrónico, generaron desorden y sensación de desorganización. También se presentaron casos de confusión por el cambio de lugar de votación. En algunos locales se constataron tensiones y fricciones por estas razones. Deficiencias en 6 máquinas de voto electrónico. Las fallas verificadas corresponden a dificultades en la impresión del voucher, fallas de fluido eléctrico, una máquina que tuvo que ser reseteada y deficiencias en la capacitación para su uso por parte del personal de la ONPE. Una cédula marcada en el centro de votación Manuel Gonzales Prada (Pimentel, Lambayeque), Mesa N° 028397, favoreciendo a la organización política Fuerza Popular. En dos mesas de la I.E 037 Gran Amauta (San Martín de Porres, Lima) se reportaron cédulas marcadas en la cámara secreta. Más del 70% de centros de votación observados estaban adecuadamente señalizados.

Al concluir la jornada electoral, el Comité Ejecutivo de TRANSPARENCIA difundió un pronunciamiento cuyo texto se reproduce a continuación: La Asociación Civil TRANSPARENCIA, fundada hace 22 años, tiene como misión contribuir al fortalecimiento de la democracia y a la calidad de nuestra representación política. Desde 2015 cuenta con 58 asociados, varios de los cuales ejercen liderazgo en regiones fuera de Lima. En tal sentido, festejamos la jornada de hoy, en que más de 20 millones de peruanas y peruanos hemos ejercido, en un ambiente pacífico, nuestro derecho al voto por las autoridades nacionales que, a partir del 28 de julio, nos gobernarán por los próximos cinco años. El ataque narcoterrorista a una patrulla militar en la zona del VRAEM, en Junín, que ha causado la muerte de cuatro personas merece nuestra enérgica y firme condena. A los familiares de las víctimas, nuestras sinceras condolencias. El día de hoy, la ciudadanía ha ratificado su compromiso con la institucionalidad democrática. Queremos agradecer especialmente a los dos mil voluntarios de TRANSPARENCIA, mayoritariamente jóvenes, quienes se han movilizado en 38 ciudades del país para realizar la observación de la jornada electoral. Este 10 de abril, hemos elegido a 130 congresistas y a los dos candidatos a la Presidencia de la República que pasarán a la segunda vuelta de las elecciones a realizarse dentro de 7 semanas. Corresponde a los organismos electorales el ofrecernos el registro fidedigno de la voluntad ciudadana y dar a conocer los resultados electorales tan pronto como sea posible. Exhortamos a la población a esperar con serenidad y prudencia dichos resultados. 32

A lo largo del proceso electoral en curso, TRANSPARENCIA colaboró con el Jurado Nacional de Elecciones y la Oficina Nacional de Procesos Electorales ofreciendo aportes para la reglamentación del uso de la ventanilla única, la hoja de vida de los candidatos, la publicidad estatal y la propaganda electoral. También instituyó en su portal herramientas informáticas para comparar los respectivos planes de gobierno, conocer las hojas de vida de los candidatos, vigilar la neutralidad de las entidades públicas y hacer seguimiento a las actividades de campaña y a los reportes de gastos de los partidos políticos. Se pudieron realizar campañas de educación electoral en 6 lenguas originarias andinas y amazónicas y se prestó apoyo y veeduría a la realización de foros y debates entre candidatos. Mantuvimos un diálogo continuo con organismos del sistema electoral y misiones internacionales de observación. Y hemos puesto especial empeño en tener un diálogo efectivo, como siempre, con todas las fuerzas políticas que participan en estas elecciones. La renovada pluralidad de TRANSPARENCIA permite impulsar y realizar acciones que contribuyan a fortalecer una democracia de calidad El desconcertante desarrollo del actual proceso electoral no ha hecho sino agregar evidencias que ratifican la necesidad y urgencia de una reforma sustancial de nuestra normativa, para evitar que las elecciones de los próximos años sufran de incidentes como los que han desmerecido parcialmente el proceso en curso y que mejoren todo el sistema de representación política. En tal sentido, TRANSPARENCIA reitera su llamado para que, una vez instalado el nuevo Gobierno y Congreso de la República, se otorgue prioridad a una reforma integral de la legislación electoral para que la misma quede expedita antes de las próximas elecciones regionales y municipales de 2018. TRANSPARENCIA dará a conocer un informe escrito del proceso electoral en curso posteriormente y -sobre todo- continuará con sus esfuerzos para facilitar el diálogo entre actores políticos e institucionales en un marco de pluralidad, tolerancia y respeto al Estado de Derecho.

7. CONCLUSIONES  Una reforma electoral trunca no solo dejó pendiente la aprobación de temas de especial importancia (democracia interna, financiamiento de campañas electorales), sino que generó un proceso electoral con un desarrollo desconcertante debido a cambios normativos que impactaron su curso normal y a que las decisiones de los Jurados Electorales Especiales y el Jurado Nacional de Elecciones no contribuyeron a despejar las incertidumbres generadas. Como consecuencia, la atención de los actores políticos y los medios de comunicación giró hacia aspectos procedimentales relacionados con la permanencia de los candidatos y candidatas, y no sobre las propuestas programáticas de las organizaciones políticas.

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 Varias organizaciones políticas anunciaron candidaturas presidenciales sin haber desarrollado los mecanismos de democracia interna previstos en la ley. Además, desarrollaron actividades proselitistas que pueden ser consideradas como “campañas anticipadas”. Ambos aspectos requieren una regulación específica por parte de los organismos electorales, pero también que las organizaciones políticas, así como sus dirigentes, militantes y simpatizantes, recuerden que, según la legislación vigente, las candidaturas deben ser producto de procesos de elección interna.  Se han constatado diversas situaciones de posible vulneración de las normas sobre la difusión de propaganda electoral para las cuales la regulación vigente no resulta suficiente, como la emisión o contratación de espacios antes de la convocatoria de elecciones, o la propaganda comercial contratada por Universidades con la imagen de candidatos, o la propaganda emitida a través de medios virtuales. Es necesario que el JNE establezca criterios para la aplicación objetiva de la normatividad sobre propaganda electoral a los supuestos mencionados.  Uno de los aspectos controvertidos del inicio de la campaña electoral fue el uso de recursos de Universidades en favor de determinadas candidaturas. En este campo, el JNE reguló el uso de locales para actividades políticas, pero no estableció criterios respecto al empleo de otros recursos de Universidades, especialmente privadas, en las campañas electorales. Además de normatividad específica, se requiere una mayor proactividad de parte de los organismos electorales y de la SUNEDU para una eficaz fiscalización del empleo de recursos de Universidades privadas en campañas electorales. • Se observa una resistencia en los organismos electorales a regular el empleo de medios virtuales durante períodos electorales como instrumentos de emisión de propaganda electoral o publicidad estatal restringida. Asimismo, el portal institucional del JNE avanzó parcialmente en la publicación de datos abiertos en su portal web, pero sin cumplir todos los estándares que caracterizan una política guiada por los principios de Datos Abiertos.  La ampliación del Voto Electrónico Presencial en un importante número de distritos tuvo resultados positivos, pese a algunos inconvenientes menores que se presentaron en la jornada electoral. Dado que en la segunda vuelta se volverá a emplear esta modalidad de sufragio, se recomienda a la ONPE desarrollar una amplia labor de información y capacitación a los electores de dichos distritos, especialmente en aquellos con menor acceso a Internet, en la cual se ponga especial énfasis en las deficiencias detectadas (correcta aplicación de la tarjeta de memoria).  La capacitación de miembros de mesa fue adecuada en aspectos de procedimientos, pero requiere incorporar el enfoque de Derechos Humanos, incluyendo criterios para garantizar el derecho al sufragio de personas con discapacidad, adultos mayores, madres gestantes o con hijos pequeños/as, analfabetos, integrantes de pueblos indígenas y comunidades campesinas, y comunidad LGTBI, con especial énfasis en los ciudadanos y ciudadanas transexuales.  La organización de la segunda vuelta electoral debe resolver las dificultades logísticas evidenciadas en la jornada del 10 de abril, tratando de evitar colas y demoras innecesarias para la emisión del voto. Contar con personal suficiente para la orientación de los electores es una medida necesaria, en especial en aquellos locales de votación que reciben a la mayor cantidad de electores. 34

 Esta situación ha hecho evidente la necesidad y urgencia de una reforma sustancial de nuestra normativa, para evitar que las elecciones de los próximos años sufran de incidentes como los antes referidos, y que sirvan para mejorar todo el sistema de representación política. Por ello resulta impostergable que, una vez instalado el nuevo Gobierno y Congreso de la República, se otorgue prioridad a una reforma integral de la legislación electoral para que la misma quede expedita antes de las próximas elecciones regionales y municipales de 2018.

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ANEXOS 1. Cambios inconvenientes. Modificaciones recientes a la Ley de Partidos Políticos no deben aplicarse a este proceso electoral. 2. Aportes al Proyecto de Reglamento de inscripción de fórmulas y listas de candidatos para las Elecciones Generales y del Parlamento Andino. 3. Aportes al Proyecto de Reglamento sobre propaganda electoral, publicidad estatal y neutralidad en periodo electoral. 4. Aportes al Reglamento de financiamiento y supervisión de fondos partidarios. 5. Aportes al Pacto Ético Electoral – Elecciones Generales 2016. 6. Reporte de observación electoral sobre publicidad estatal restringida y neutralidad en redes sociales – diciembre de 2015. 7. Reporte de observación electoral sobre publicidad estatal restringida y neutralidad en redes sociales – febrero de 2016. 8. Cartilla de consulta sobre publicidad estatal restringida. 9. Partidos políticos inscritos en el Registro de Organizaciones Políticas. 10. Reporte sobre candidatos con antecedentes judiciales. 11. Pronunciamiento de la Asociación Civil TRANSPARENCIA – 23 de marzo de 2016. 12. Pronunciamiento de la Asociación Civil TRANSPARENCIA – 31 de marzo de 2016. 13. Reporte de observación del debate presidencial. 14. Reporte de observación electoral sobre campañas anticipadas. 15. Carta del 5 de enero de 2016 al JNE sobre publicidad con fines electorales. 16. 10 criterios para el uso de redes sociales en la campaña electoral. 17. Recomendaciones a los organismos electorales para garantizar el derecho al sufragio de las personas con discapacidad en las Elecciones Generales 2016. 18. Candidatos/as deben asegurar accesibilidad de sus propuestas para las personas con discapacidad. 19. Reporte de observación sobre la capacitación a miembros de mesa. 20. Reporte de observación sobre la capacitación en el uso del Voto Electrónico Presencial. 21. Material informativo de la campaña “Nuestra mejor elección”. 22. Carta del 23 de noviembre de 2015 al JNE sobre uso de recursos de Universidades en campañas electorales.

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