Informe de País Costa Rica Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central, 1995–2003 Junio 2004

Preparado para La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Departamento para América Latina y el Caribe Oficina para el Desarrollo Regional Sostenible

Preparado por

ASOCIACION INTERNACIONAL PARA LA ADMINISTRACION DE CIUDADES Y CONDADOS Acuerdo de Cooperación No. LAG-A-00-98-00060-00

Contenido Siglas.............................................................................................................................................. iv Introducción .....................................................................................................................................1 I. Avances en los Procesos de Descentralización en Costa Rica, 1995–2003 ..............................2 Contexto histórico y marco constitucional ................................................................................2 Resumen de tendencias históricas........................................................................................2 Marco constitucional y el Modelo Centralista .....................................................................4 Los gobiernos locales...........................................................................................................4 Descentralización política..........................................................................................................5 De ejecutivo municipal a alcalde .........................................................................................5 Los Concejos de Distrito......................................................................................................6 Elecciones municipales ........................................................................................................7 Resumen de descentralización política ................................................................................8 Descentralización administrativa .............................................................................................10 Descentralización fiscal ...........................................................................................................12 Ley 7509, Impuesto sobre Bienes Inmuebles, ISBI, (1995) ..............................................13 Ley 7755, Control de Partidas Específicas (1998).............................................................13 Ley N0. 8114. Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria (2001) ...............................14 Resumen de la Descentralización Fiscal............................................................................15 II. Evolución del Desarrollo municipal y la Democracia local en Costa Rica desde 1995 al 200317 Desarrollo municipal................................................................................................................17 Fortalecimiento financiero .................................................................................................17 Gestión administrativa financiera ......................................................................................22 Prestación de nuevos servicios municipales ......................................................................23 La Carrera Administrativa Municipal y el Sistema Nacional de Capacitación Municipal y Formación Municipal.........................................................................................................26 Resumen: Avances y obstáculos en el desarrollo municipal .............................................28 Democracia local: Nuevos espacios de participación y concertación a nivel local .................30 Los Concejos de Distrito....................................................................................................30 El Comité Cantonal y el Comité Comunal de Deportes ....................................................33 Mecanismos del concejo municipal para promover la participación.................................33 El Triangulo de Solidaridad: una iniciativa de participación desde el gobierno central ...35 Resumen: Avances e obstáculos en Democracia Local.....................................................36 Nuevos temas en la agenda del desarrollo municipal y democracia local desde 1995............36 III. Asociativismo Nacional y Regional.........................................................................................39 Las federaciones de municipios ...............................................................................................39 La Unión Nacional de Gobiernos Locales, UNGL..................................................................41 Estructura ...........................................................................................................................41 Personal, presupuesto y membresía ...................................................................................42 Funciones de la Organización............................................................................................43 Servicios a las municipalidades .........................................................................................43

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Congresos de Municipalidades ..........................................................................................43 Fortalezas y Debilidades de la UNGL ...............................................................................44 La UNGL y FEMICA ..............................................................................................................46 Otras instancias regionales.......................................................................................................48 Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y el Caribe. FUNDEMUCA ......................................................................48 Conferencia Centroamericana por la Descentralización del Estado y el Desarrollo Local, CONFEDELCA .................................................................................................................48 IV. Síntesis del Apoyo Internacional para promover la descentralización, el desarrollo municipal y el fortalecimiento de la democracia en Costa Rica...............................................................49 Proyectos de Desarrollo Municipal..........................................................................................49 Actores Involucrados en el Fortalecimiento Municipal...........................................................53 Poder Ejecutivo..................................................................................................................54 Poder Legislativo ...............................................................................................................54 Unión Nacional de Gobiernos Locales ..............................................................................55 IFAM..................................................................................................................................55 FEMICA ............................................................................................................................55 Instituciones de Cooperación Internacional.......................................................................56 Bibliografía ....................................................................................................................................57 Anexo 1: Lista de Personas Entrevistadas .....................................................................................63 Anexo 2: Agenda de la UNGL y de FEMICA, 1994.....................................................................65 Anexo 3: Agendas de la UNGL y Regional...................................................................................67

Lista de Cuadros y Gráficos Cuadro 1-1. Resumen descentralización política............................................................................ 8 Cuadro 1-2. Tendencias en la Descentralización ............................................................................ 9 Cuadro 1-3. Relación del los presupuestos ejecutados del Gobierno de la República y los Gobiernos Locales con el PIB, 1995-2002 (en porcentajes)................................................. 12 Cuadro 1-4. Gobierno de la República y Gobiernos Locales- Relación de Ingresos y egresos, 1995-2002 (en porcentajes)................................................................................................... 13 Cuadro 1-5. Impuesto Territorial y sobre Bienes Inmuebles, 1995-2002 (en porcentajes).......... 13 Cuadro 1-6. Montos Girados a las Municipalidades por Partidas Específicas ............................. 14 Cuadro 1-7. Resumen de la Descentralización Fiscal................................................................... 15 Cuadro 1-8. Ingresos Tributarios - Relación Gobiernos Locales/Gobiernos de la República, 1995-2002 (en porcentajes)................................................................................................... 18 Cuadro 1-9. Gobiernos Locales - Ingresos ordinarios según clasificación económica, 1995-2001 (en porcentajes)..................................................................................................................... 18 Cuadro 1-10. Gobiernos Locales - Ingresos ordinarios según clasificación económica, 1995-2001 (en porcentajes)..................................................................................................................... 19

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Cuadro 1-11. Gobiernos Locales - Transferencias corrientes y de capital, 1997-2001 (como % de los ingresos totales municipales) .......................................................................................... 20 Cuadro 1-12. Transferencias por cantón, 2001 (% de los ingresos totales).................................. 20 Cuadro 1-13. Gobiernos Locales gastos efectivos, 1995-2002 (en porcentajes).......................... 21 Cuadro 1-14. Ingresos gobiernos locales: Municipalidad de San José y totales, 1999-2002 (en porcentajes)..................................................................................................................... 21 Cuadro 1-15. Costa Rica: prestación de servicios públicos de 1995 al 2003 ............................... 24 Cuadro 1-16. Datos sobre la prestación de servicios sobre el total de municipios y encuesta realizada a 18 de ellos, Año 2001................................................ 24 Cuadro 1-17. Avances y obstáculos en el desarrollo municipal ................................................... 28 Gráfico 1-1. Otras Funciones de los Concejos de Distritos .......................................................... 32 Cuadro 1-18. Comisiones Ordinarios Creados bajo los Códigos Municipales............................. 33 Cuadro 1-19. Participación de la sociedad civil en comisiones.................................................... 34 Cuadro 1-20. Avances e obstáculos en la Democracia Local ....................................................... 36 Cuadro 1-21. Número de Municipalidades Miembro en Federaciones Activas ........................... 39 Cuadro 1-22: Avance y Obstáculos al Desarrollo de las Federaciones Municipales ................... 40 Cuadro 1-23. La UNGL en cifras de 1994 y 2003........................................................................ 41 Cuadro 1-24. Apoyo internacional para promover la descentralización, el desarrollo municipal y el fortalecimiento de la democracia ...................................................................................... 50 Cuadro 1-25. Programa PROMUNI Costa Rica - Desembolsos según tipo de Proyecto (en miles de colones) ............................................................................................................ 53

Lista de Figuras Figura 1-1. Propuestas de CORIM...................................................................................................3 Figura 1-2. Problemas identificados en relación con la Ley de traslado de competencias y fortalecimiento municipal ........................................................................................................12 Figura 1-3. Propósitos del SINECAM ...........................................................................................27 Figura 1-4. Los Concejos de Distrito como promotores de participación de la sociedad civil: El caso de Pérez Zeledón .........................................................................................................31 Figura 1-5. Funciones de los Concejos de Distritos de acuerdo al Código Municipal del 1998 ...32 Figura 1-6. Etapas Triángulo de la Solidaridad .............................................................................35 Figura 1-7. Planificación estratégica participativa: el caso de la Municipalidad de San Rafael de Heredia..............................................................................................................38 Figura 1-8. Entidades o Comisiones donde la Unión Nacional tiene un representante.................43

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Siglas AECI AMHON BCIE BID CAPROBA CD CGR CM CONADECO CONAVI COREC CORIM CUD FEDEPRICAP FEMICA FUNDEMUCA GTZ ICE ICLEI ICMA IFAM INAMU INVU ISBI MIDEPLAN MINAE MOPT ONG OPS PDL POCS PRODELO SETECAMU SIG SINECAM TSE UNGL USAID

Agencia Española de Cooperación Asociación de Municipalidades de Honduras Banco Centroamericano de Integración Económica Banco Interamericano de Desarrollo Cantones Productores de Banano Concejos de Distrito Contraloría General de la República Código Municipal Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal Comisión Nacional de Vialidad Comisión Consultiva para la Reforma del Estado Comisión de Reforma Integral Municipal Ciudades Unidas Desarrollo Federación Privada de Cámaras Empresariales Federación de Municipios del Istmo Centroamericano Fundación para el Desarrollo y el Fortalecimiento municipal e Institucional de Centroamérica y el Caribe Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit Instituto Costarricense de Electricidad Consejo Internacional para Iniciativas Ambientales Locales (International Council for Local Environmental Initiatives) Asociación Internacional de Administración de Ciudades (International City/County Management Association) Instituto de Fomento y Asesoría Municipal Instituto de Mujer Instituto de Vivienda y Urbanismo Impuesto sobre Bienes Inmuebles Ministerio de Planificación y Política Económica Ministerio de Ambiente y Energía Ministerio de Obras Públicas y Transporte Organizaciones no gubernamentales Organización Panamericana de la Salud Proyecto de Desarrollo Local Programa de Cantones Saludables Proyecto Desarrollo Local y Comunal Secretaría Técnica de Carrera Administrativa municipal Sistema Georeferencial Integrado Sistema Nacional de Capacitación y Formación Municipal Tribunal Supremo de Elecciones Unión Nacional de Gobiernos Locales Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States Agency for International Development)

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Informe de País de Costa Rica Introducción La USAID contrató a la Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados (ICMA) con el objetivo de evaluar el avance experimentado en la región centroamericana en relación con la descentralización, el fortalecimiento de los gobiernos locales y el movimiento asociativo nacional y regional. Para ello se integró un equipo para discutir y aprobar una metodología uniforme a seguir en cada uno de los países, de tal forma que facilitara a las personas encargadas de la redacción del informe regional, hacer las comparaciones entre países e identificar las diferencias y matices que caracterizan cada país. A cada consultor le correspondió levantar y diagnosticar dos países, en el caso de Guatemala y Costa Rica, esta responsabilidad recayó en el Sr. Olman Rojas. Para agilizar el trabajo, en Costa Rica se contrató a la Sra. Isabel Fernández Sáenz, quien trabajó en el levantamiento y procesamiento de la información. Además de revisar un informe desarrollado por el Sr. Mark Bidus sobre la descentralización en América Central1, se hizo una revisión bibliográfica de la literatura especializada en la materia y, como complemento, se llevaron a cabo entrevistas con los gestores de algunos de los cambios en los temas establecidos en los términos de referencia. El estudio cubre principalmente los eventos acaecidos entre 1995 y 2003 en las áreas de descentralización, desarrollo municipal, desarrollo democrático y asociativismo nacional y regional. En la primera sección, se sintetizan los principales acontecimientos ocurridos en el período en estudio. Se describen los avances legales en los procesos de descentralización política, fiscal y administrativa. En la segunda sección, se describe el desarrollo de las finanzas, se identifican los servicios públicos locales y los avances en materia de administración del recurso humano. El otro tema abordado es el relacionado con la democracia local en función de la oferta de espacios de participación ciudadana brindada por el régimen municipal. Se enlistan los nuevos temas en las agendas de los gobiernos locales y se dan a conocer los avances y obstáculos de las áreas analizadas. La tercera sección, trata el asociativismo en Costa Rica, las federaciones de municipios, el rol de la asociación nacional y la nueva estrategia que está siguiendo. Se hace referencia al órgano regional del municipalismo representado por FEMICA y su apoyo a la gremial costarricense. Se deja constancia de la participación de otras organizaciones que en el ámbito regional están trabajando ligadas con el sector municipal regional. En la cuarta sección se hace una síntesis de los programas llevados a cabo por los cooperantes internacionales y se cierra con un registro de la labor desempeñada por las distintas instituciones que tienen relación directa con las municipalidades.

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Mark Bidus, Municipal Development and Democracy in Central America (Washington, DC: ICMA/USAID), agosto 1995.

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I.

Avances en los Procesos de Descentralización en Costa Rica, 1995–2003

Contexto histórico y marco constitucional Resumen de tendencias históricas Costa Rica, esta dividida en siete provincias, 81 cantones y 467 distritos, en un territorio de 52.000 kilómetros cuadrados con una población al 2003. de 4.075.863 de habitantes2. El índice de pobreza, ha disminuido paulatinamente de un 29%3 en 1970 hasta alcanzar un 21% en el 20024. Costa Rica está clasificada por los diferentes organismos como uno de los países más centralizados de América Latina, según el BID. Mientras el promedio de gasto de gobierno subnacional en relación con el total era de 14.6%, en Costa Rica en 1994 era de 2.3%, el más bajo de la región5. Para 1995 los ingresos totales de los municipios representaban el 0.74% del PIB mientras que para el 2000 habían alcanzado tan sólo el 1.01%. El proceso de descentralización en Costa Rica se encuentra estancado6. Se puede afirmar que se continúa en una etapa de pre descentralización y aún en este nivel hay avances y retrocesos. Antes de 1995, los logros más notables fueron: •

La incorporación en la Constitución del concepto de autonomía municipal (1948).

•

La reforma de la Ley No. 27 del Impuesto Territorial (ahora Impuesto sobre Bienes Inmuebles) que trasladó los ingresos percibidos por el Estado a las municipalidades, privilegiando al cantón central de San José por ser la capital (1969).

•

El Código Municipal que destaca el cambio de nombre de Jefe Político por el de Ejecutivo Municipal y su nombramiento como una potestad del Concejo Municipal y no del Poder Ejecutivo (1970).

•

La creación del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal y la Unión Nacional de Gobiernos Locales (1971 y 1976 respectivamente).

Después de estos acontecimientos, prácticamente el régimen no reporta mayores variaciones de tipo legal, político o presupuestario. El sector municipal es puesto en la escena política durante el gobierno del Sr. Arias Sánchez, (1986-1990) con el proyecto de reforma al Artículo 170 de la Constitución Política, que buscaba trasladar un 10% del presupuesto nacional al régimen municipal. 2

National Institute of Statistics and Census. www.inec.go.cr. Cálculos de Población por Provincia, Cantón y Distrito al 1 de julio y 1 de enero del 2003. Pág.9. Consulta el Martes 10/28/03. 3 Meoño Segura ,Johnny. Crisis nacional, estado y burocracia. Editorial Tecnológica de Costa Rica, 2001, Pág. 401. 4 Con base en compendio estadístico del 9 Informe, Programa Estado de la Nación en desarrollo humano sostenible, (San José, Costa Rica, 2003, Pág.417). 5 Buller et al. Estudio de desarrollo a nivel municipal y comunal de la descentralización de servicios públicos e infraestructura en Costa Rica. (San José, Costa Rica: GTZ, agosto 1998. GTZ, 34). 6 Esta es la opinión del señor diputado, Luis Gerardo Villanueva Badilla, del señor exdiputado Juan Luis Jiménez Succar, Expresidente de la Comisión de Descentralización y Desarrollo Municipal 1994-1998.

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Bajo la administración de Arias, se crea la Comisión Consultiva para la Reforma del Estado (COREC), la cual plantea una serie de cambios relacionados con el régimen municipal. Entre los más importantes se destacan la elección del ejecutivo municipal por votación directa del ciudadano; la creación de empresas municipales para atender los servicios locales; el establecimiento de un Código Tributario Municipal y la modificación de la Ley de Planificación Urbana para que las municipalidades asumieran esa labor. Las reformas propuestas por COREC, no se concretan aunque se impulsa la privatización de una serie de empresas pública y se aprueba el proyecto “Fortalecimiento Municipal y Transferencia de Competencias de Entidades Nacionales a los Gobiernos Locales”que no se llega a implementar. En 1993 nace la Comisión de Reforma Integral Municipal (CORIM) que luego de seis meses de trabajo presentó ocho propuestas y algunos proyectos e iniciativas que debían ser afinadas en la Asamblea Legislativa (ver Figura 1-1). Figura 1-1. Propuestas de CORIM •

•

•

• • • •

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Propuesta 1: Reformas a la Constitución Política: elección popular del alcalde municipal. Precisión de autonomía; transferencia presupuestaria de un 5%; elecciones municipales separadas; creación de Consejos de Desarrollo de Distrito; incorporación de la potestad tributaria municipal; exoneración limitada en cabeza municipal; prohibición de la doble imposición. Otras reformas constitucionales: limitación de la injerencia de la Contraloría General de la República; Exoneración de impuestos locales sólo con permiso; y Consulta obligada de la Asamblea Legislativa sobre temas municipales. Propuesta 2: Código Municipal: creación del Consejo de Desarrollo; descentralización interna administrativa; fortalecimiento del control interno de la auditoría; creación de planes estratégicos de gobierno y operativos anuales; resello del Concejo; capacidad de inversión mediante la emisión de bonos y otros instrumentos financieros; consultas populares para la toma de decisiones; expropiaciones y recurso contra actos municipales; creación del Concejo Metropolitano; y modificación del IFAM. Propuesta 3: Administración del impuesto territorial; derogatoria de 44 impuestos municipales menores; transferencia gradual de la administración del impuesto; rango discrecional para tasaciones; descentralización; facilidad de pago e incentivo por pago anticipado; privilegio municipal en trámites notariales; y creación del fondo de compensación. Fondo de Aval para las emisiones de bonos municipales; prioridad de contratación a funcionarios de la burocracia estatal; aporte al Catastro Nacional. Propuesta 4: Ley general de patente única. Propuesta 5: Actualización automática de tasas. Propuesta 6: IFAM integración municipal de la Junta Directiva; directrices. Propuesta 7: Contraloría General de la República. Modificaciones a la Ley Orgánica; controles posteriores y solamente de legalidad; no coadministración por parte de la CGR; no delegación legislativa. Propuesta 8: Asamblea de Distritos: integrantes, forma de elección, atribuciones, reglamento de referencia.

Fuente: CORIM, Resumen de Propuestas, (San José, Costa Rica, noviembre 1994)

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En la administración del Presidente Figueres Olsen (1994-1998), se crea la Comisión Especial para el Estudio de la Descentralización del Estado y el Fortalecimiento de los Gobiernos Locales, en el seno de la Asamblea Legislativa. Se aprueban varias leyes que benefician al régimen municipal entre ellas la Ley No. 7554 mediante la cual se traslada la administración del impuesto sobre Bienes Inmuebles; la Ley No. 7794, Código Municipal, y la Ley No. 7755, Control de las Partidas Específicas. Se emiten además reglamentos para algunas de estas nuevas leyes. En la administración Rodríguez Echeverría (1998-2002) se aprueba la Ley No. 8114 de Simplificación y Eficiencia Tributaria que destina a los municipios recursos provenientes del impuesto a los combustibles y la reforma al Artículo 170 de la Constitución Política que asigna un mínimo de un 10% del presupuesto ordinario al sector local. Vinculado a esta reforma, el Poder Ejecutivo envía a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa un proyecto de Ley de Transferencia de Competencias y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales, que actualmente se encuentra en discusión. Por último, en la actual administración de Pacheco de la Espriella (2002- 2006), no se integra en la Asamblea Legislativa la Comisión Especial que trataba las reformas municipales aunque se han presentado nuevas iniciativas que buscan reformar el Código Municipal, el ISBI y la Carta Magna. No se ha dado una discusión sobre la ley de traslado de competencias en la Subcomisión de Asuntos Municipales del congreso. Marco constitucional y el Modelo Centralista La administración pública tiene dos niveles: el nacional que incluye al Gobierno Central, ministerios e instituciones autónomas y el local cuyo ámbito corresponde a las municipalidades. Previamente, el nivel local incluía también a los gobiernos provinciales pero estos fueron eliminados con el Código Municipal de 1998. A partir de la Constitución de 1948, el Estado costarricense estableció el régimen de instituciones autónomas, mecanismo que permitió concretar una descentralización funcional creando instituciones autónomas a las cuales delegó funciones para prestar servicios como es el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social. En este proceso algunas funciones que correspondían a las municipalidades fueron asumidas por instituciones autónomas, tal es el caso de los acueductos. El modelo centralista hasta mediados de los ochenta se caracterizó por ser un proveedor eficiente de servicios básicos a la ciudadanía y por realizar una fuerte inversión social. Esto explica la resistencia de las instituciones del estado de trasladar funciones a otros niveles teniendo como aliado en pro del centralismo a los sindicatos del sector público, que ven un riesgo con trasladar algunas actividades a manos de las municipalidades. Se ha construido a lo largo de más de cincuenta años, una cultura alrededor del sistema centralizado que ha hecho invisible al gobierno local, el cual no es percibido por el ciudadano como proveedor de servicios ni como promotor del desarrollo local. Los gobiernos locales La municipalidad tiene un concejo municipal conformado por regidores o concejales. Es dirigido por un presidente cuyas ausencias las suple el vicepresidente. Ambas autoridades se

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eligen por un período de varios años y pueden ser reelegidos. El Alcalde es el máximo jerarca administrativo, tiene voz ante el concejo municipal pero no voto. El municipio o cantón se divide en distritos, cada uno cuenta con un síndico y su respectivo suplente que representa los intereses de la comunidad ante el concejo municipal. Es electo popularmente y tiene voz en el concejo municipal. En cada distrito se conforma un concejo de distrito, cuyos miembros son elegidos por voto popular y son presididos por el síndico. El concejo de distrito es la instancia de gobierno más cercana al ciudadano. Si un distrito se encuentra a más de cuarenta kilómetros del centro del cantón, tiene la posibilidad de convertirse en un Concejo Municipal de Distrito, siempre y cuando el concejo municipal así lo apruebe. En el país operan ocho concejos municipales de distrito y sus miembros son electos popularmente. Estas instancias son una municipalidad en pequeño y la persona que asume el cargo de jerarca administrativo se denomina Intendente, también de elección popular.

Descentralización política A partir del Código Municipal de 1970 se perfilaba la figura del concejo municipal como una estructura fuerte, que tenía entre sus funciones aprobar el presupuesto, nombrar y remover tanto al ejecutivo municipal como a los miembros del concejo de distrito7. El ejecutivo municipal, se caracterizaba como una figura débil, sujeta a los vaivenes de la política partidista y más identificado con los intereses individuales de algunos miembros del Concejo que con los del municipio. Asimismo, los concejos de distrito fueron en la mayoría de los casos instancias invisibles, opacadas en oportunidades por otras instancias organizativas como las asociaciones de desarrollo a las cuales se les destinaban recursos provenientes de las partidas específicas. Por casi treinta años esta situación permanece inalterada y no es hasta en 1998 con la modificación del Código Municipal que se introducen cambios al cargo ejecutivo, a los concejos de distritos y a las elecciones municipales. De ejecutivo municipal a alcalde El nuevo Código Municipal introdujo los siguientes cambios al cargo ejecutivo municipal: •

Se cambia el nombre del Ejecutivo Municipal a Alcalde. No hay una variación de fondo en las funciones establecidas sino que se adicionan nuevos aspectos: el voto programático, el informe de labores, la capacidad de poder delegar funciones administrativas y la posibilidad de presentar mociones ante el concejo municipal, función que estaba reservada sólo para los regidores. Sin duda, el aspecto más novedoso es la presentación del programa de trabajo “voto programático”que, una vez asumido el poder, se convierte en el eje central del programa de gobierno municipal.

•

Creación del cargo del alcalde suplente. El Código establece que al mismo tiempo que se eligen los alcaldes se elegirán dos alcaldes suplentes quienes lo sustituirán en caso de

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Estos órganos fueron creados mediante la Ley No. 118 del 6 de julio de 1939 y luego fueron derogados con la Constitución de 1948 y vueltos a rescatar con el Código de 1970 (IFAM, Código Municipal, comentado quinta edición 1994. Pág. 137).

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ausencias temporales o definitivas. Sin embargo, fuera de lo ya señalado no se le asignaron otras funciones a este cargo. •

Se modifica el mecanismo de destitución de alcaldes para que no dependa de una decisión del concejo municipal sino de un plebiscito cantonal. El concejo, mediante moción presentada y acordada por mayoría calificada, podrá convocar a un plebiscito para decidir la destitución, resultado que no podrá ser vetado. Se requiere al menos dos tercios de los votos emitidos en el plebiscito, el cual no podrá ser inferior a un 10% del total de electores inscritos en el Cantón.

•

Puede perder su credencial cuando haya cometido una falta grave a las normas del ordenamiento de fiscalización definidas por la Contraloría General de la República. No se establece un régimen disciplinario para alcaldes, por sanciones como el incumplimiento de acuerdos, ausencias injustificadas, etc., que sea expedito.

Con la elección directa, la figura del alcalde ha adquirido una mayor legitimidad y protagonismo que sin duda fortalecerán la democracia local. Esta situación ha generado conflictos de poder entre el edil y el concejo municipal, en particular con el presidente, ya que tradicionalmente estos monopolizaban la representación política. Como resultado de la elección popular, ese espacio es ahora compartido. Mientras se de un nuevo acomodo de fuerzas entre estos dos órganos, esta etapa de transición puede cubrir buena parte del período de gobierno y se habrá avanzado poco en superar la debilidades de los cantones. En un futuro cercano, la tendencia es a fortalecer la figura del alcalde y el concejo municipal se concentrará más en el establecimiento de políticas públicas locales, la aprobación del presupuesto y del programa anual de trabajo, y a aprender a ejercer el llamado control político local, función que actualmente no lleva a cabo. Los Concejos de Distrito El Código Municipal de 1970 establece a los concejos de distrito como órganos de apoyo local a los concejos municipales y como intermediarios entre el concejo y los pobladores. En 1998 el nuevo Código Municipal, define que todos miembros del concejo de distrito, y no solamente el síndico, serían elegidos por votaciones directas, que se realizaron por primera vez en el 2002. Los concejos de distrito fueron en la mayoría de los casos instrumentos municipales invisibles para los ciudadanos. Esta situación obedecía a que los concejos municipales no consideraban necesario la integración de estos órganos, aduciendo que los regidores o el síndico podían representar los intereses del distrito. En algunos cantones rurales, era práctica usual integrar los concejos al inicio del período gubernamental, para desaparecer poco después. El protagonismo recaía principalmente en los regidores o concejales. La participación del síndico en el concejo municipal en términos generales era marginal, porque al igual que el alcalde, solamente tenía voz, condición que limita su capacidad de acción.

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Con la elección de los integrantes de los concejos de distrito, se fortalece la democracia local. Sin embargo, esta no es una condición sine qua non para superar en el corto plazo una condición que han tenido por décadas. Adquieren, por lo menos formalmente, una mayor exposición, y dependerá de la buena voluntad del concejo municipal, del alcalde y del mismo concejo distrital, abrir espacios para ejercer sus nuevas funciones. Esta figura se fortalecerá en el futuro en la medida con que cuenten con recursos para dar respuesta a las necesidades que ellos conjuntamente con los vecinos y fuerzas organizadas detecten en sus territorios. Elecciones municipales Otro cambio bajo el nuevo Código y de gran trascendencia fue la separación parcial de las elecciones municipales de las nacionales. Por primera vez en la historia de Costa Rica se llevaron a cabo elecciones municipales el 12 de diciembre del 2002 para elegir las figuras de alcalde, intendente, e integrantes del concejo distrital. Hasta esa fecha solamente el síndico y el regidor se elegían popularmente. Participaron 34 partidos locales y se inscribieron 16.000 candidaturas para ocupar los 4.950 cargos a elección popular8. Debido a una disposición constitucional, las elecciones del regidor se llevan cabo por separado en la misma fecha que las otras autoridades nacionales. Pese a las expectativas que había en algunos sectores de la sociedad, en las elecciones municipales se registró un abstencionismo de casi el 80% a nivel nacional, reforzando la tendencia que se venía acusando en las elecciones nacionales. Algunas de las razones que explican esta situación son: el descontento popular con los partidos políticos y la poca importancia que le concede el ciudadano común al gobierno local, el cual no es considerado esencial o indispensable, caso contrario de lo que sucede con las instituciones que conforman el gobierno central; la cercanía de los comicios nacionales y municipales, período que se vio todavía más reducido por una segunda vuelta, necesaria ya que ninguno de los candidatos a la Presidencia obtuvo el 40% de los votos válidos; y factores de orden climático por las inundaciones causadas por un las lluvias en diez cantones9. De acuerdo al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), no se dio en forma previa una discusión y análisis a otros aspectos vinculantes, como la Ley de Partidos Políticos, deuda política (préstamos para financiar las campañas políticas)10 y que solamente se puede presentar candidaturas a cargos de elección popular bajo la figura de partidos políticos a nivel nacional, provincial11 o cantonal. Para las elecciones del 2002 el Tribunal Supremo de Elecciones sí ejecutó un plan piloto de voto electrónico, el cual, en opinión de funcionarios del Tribunal, fue un éxito.

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Entrevista con el Sr. Héctor Fernández Masís, Coordinador Programas Electorales Tribunal Supremo de Elecciones, llevada a cabo el viernes 17 de octubre a las 2 p.m. San José, Costa Rica. 9 En la provincia de Limón los cantones fueron: Limón, Pococí, Siquirrres, Matina, Guácimo y Talamanca. En la provincia de Cartago los cantones fueron: Turrialba, Alvarado y Jiménez y en la provincia de Heredia el cantón fue Sarapiquí. 10 Entrevista con el Sr. Héctor Fernández Masís, Coordinador Programas Electorales Tribunal Supremo de Elecciones, llevada a cabo el 17 de octubre, en San José, Costa Rica. 11 A pesar de que el Código Municipal eliminó el nivel provincial, las provincias se incluyen en el Código Electoral para efectos de la votación. Los diputados se eligen a nivel de las provincias.

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Resumen de descentralización política El Cuadro 1-1 presenta un resumen de los cambios que se han dado en el Código Municipal de 1998 y que han afectado la descentralización política en Costa Rica, mientras que el Cuadro 1-2 refleja los cambios deseados en esta área. Cuadro 1-1. Resumen descentralización política Principales cambios 1998 Alcalde elegido por voto popular

Potencialidades Alcalde Municipal

Limitaciones

Se fortalece la democracia local al elegirse por elección popular a 81 1 alcaldes y 162 suplentes.

Solamente pueden ser propuestos candidatos a través de los partidos políticos.

Se visibiliza la figura del alcalde.

Surgen enfrentamientos en el seno del concejo municipal por lucha de poder.

Mayor estabilidad en el cargo.

Alcaldes suplentes

Voto programático

El alcalde se vincula a las presiones Mayor exigencia de atestados a los del proceso electoral (fondos). En la búsqueda de votos puede adoptar candidatos al cargo. posiciones clientelistas y paternalistas Mejora en la gestión pública local, que condicionan la gestión. con mayores niveles de eficiencia y No hay mecanismos para sancionar al eficacia en los municipios. alcalde, de parte del concejo municipal por incumplimiento de los acuerdos municipales o indisciplina administrativa. Nueva figura cuyo objetivo es darle Debe suplir eventualmente el cargo de continuidad a la función del alcalde alcalde, el cargo administrativo de mayor responsabilidad, pero no tiene ante sus ausencias temporales o otras funciones definidas en el Código permanentes. lo que ha causado incertidumbre entre los funcionarios electos. No reciben remuneración. Se están presentando conflictos con Obliga a los partidos a buscar candidatos con mayor preparación los regidores, al no ver en los programas anuales algunos de sus técnica que les permita elaborar proyectos o actividades. planes y presupuestos, con habilidades de negociación y un Lo anterior conlleva a que mayor conocimiento de los eventualmente el concejo rechace o problemas de los cantones. modifique el presupuesto con el En algunos casos los candidatos a justificativo de incluir proyectos del alcalde se apoyan en experiencias interés de los concejales, distorsionando los planes de trabajo de planificación participativa ya existentes lo que les ayuda a tener del alcalde. una mejor idea de las necesidades Se están presentando conflictos con en los distritos a la hora de hacer los concejos de distrito, porque en el levantamiento del diagnóstico muchos casos los proyectos cantonal, reafirmando estos presentados de acuerdo con lo mecanismos participativos. indicado por la normativa no fueron

1-8

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Principales cambios 1998

Potencialidades

Limitaciones

El programa permite a los tomados en cuenta. ciudadanos valorar al alcalde en función de los compromisos adquiridos. Concejos de Distrito Miembros electos por votación directa

Solamente se podría presentar candidatos por medio de los partidos políticos locales.

Es el nivel más cercano al ciudadano. Identificación de los candidatos con la comunidad.

Nuevas funciones

Un rol más activo y una mayor proyección social hacia la comunidad. Una de las funciones nuevas es fomentar la participación a nivel distrital.

En aquellos distritos con poca población o una población dispersa, se puede dificultar la selección de candidatos, sobre todo, si se da un incremento en el número de partidos. Tradicionalmente han sido estructuras débiles, sin preparación para llevar a cabo las tareas que le señala el Código Municipal. Se crean una serie de expectativas que de no ser satisfechas corren el riesgo de perder la legitimidad y credibilidad y con ello desestimular la participación.

Elecciones Municipales Mayor protagonismo de los gobiernos locales.

Separación parcial de las elecciones municipales de las nacionales

Destacan la participación de los partidos locales. Mayor identificación de los candidatos a puestos de elección popular con los intereses y necesidades de los cantones y distritos.

No se cuenta con el financiamiento de parte del estado para las elecciones municipales, por lo tanto incidió en la calidad y la difusión de las campañas locales. Sólo se permite la participación por medio de los partidos políticos. No se eligen a todas las autoridades locales en la misma fecha.

1

Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Noveno Informe. San José, Costa Rica, 2003, Pág. 288,291.Proyecto Estado de la Nación.

Cuadro 1-2. Tendencias en la Descentralización Temas Fortalecimiento de la figura del alcalde Alcaldes Suplentes

Tendencias/iniciativas • • •

Proyecto que busca que el alcalde presida el consejo municipal (planteado en el foro como un tema). Proyecto para que el alcalde tenga voto además de voz dentro del CM. En la actualidad hay una iniciativa encaminada a dotarlos de funciones y a que sean remunerados, pero esto no es posible para todas las municipalidades. Municipalidades sobre todo en las zonas rurales no tienen los recursos para cubrir los salarios de estos nuevos cargos electos.

1-9

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Temas Elecciones municipales

Tendencias/iniciativas • •

Concejos de distrito

• •

• Desmonopolización de los partidos políticos para • postular candidatos TSE •

Financiamiento de elecciones municipales mediante deuda política, propuesta del Tribunal Supremo de Elecciones. Elección de todas las autoridades municipales en una elección, incluyendo regidores y síndicos, proyecto que fue desechado recientemente en la Asamblea Legislativa y que probablemente vuelva a ser puesto en la agenda en el momento en que se discutan las reformas al Código Electoral. Elecciones a medio período. Iniciativa del Tribunal Supremo de Elecciones. Se puede identificar de manera excepcional en algunos distritos un fortalecimiento y empoderamiento de los concejos de distritos, sobre todo aquellos con apoyo de la cooperación internacional, experiencias que pueden replicarse. Proyecto del TSE sobre la creación de grupos independientes de carácter temporal para postular candidatos a cargos municipales de elección popular. Proyecto para facilitar la creación de partidos políticos a nivel cantonal. Proyecto de reformas presentadas por el TSE ante nueva realidad electoral y en especial ante el problema de financiamiento de los partidos políticos.

Descentralización administrativa Como se señalara en un inicio, pese al discurso de las últimas administraciones, no se ha dado un traslado de competencias con recursos a los gobiernos locales, sino que en algunas materias se puede observar más bien un retroceso. A pesar de que varias funciones fueron transferidas, una se retrajo y otras fueron transferidas sin recursos como se puede ver a continuación: •

Permisos Ambientales del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). La modificación que se da en la Ley del Medio Ambiente donde se autoriza al Ministerio de Ambiente y Energía trasladar algunas de sus funciones a municipalidades mediante acuerdos. Para este programa el MINAE destinó fondos para llevar a cabo un proyecto piloto en 15 municipios. Luego de obtener la autorización de la Contraloría General de la República y de iniciar el proyecto. Otra modificación a la Ley de Medio Ambiente aborta esta iniciativa, aduciendo que las municipalidades se habían extralimitado en sus funciones. Se cierra el proyecto antes de que finalice el período de Gobierno del Presidente Figueres.

•

Permisos para el Uso de Suelos del Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU). El Instituto de Vivienda y Urbanismo traslada a las municipalidades la función de otorgar permisos de uso del suelo para la construcción y aprobar solicitudes de licencias para actividades económicas. Esta función no conllevó ninguna transferencia de recursos por lo que no puede ser considerada como una actividad descentralizada, sin embargo representó un beneficio para los ciudadanos interesados en solicitar estos permisos el no tener que trasladarse hasta San José.

•

Permisos para Remover Árboles. El Gobierno Nacional también transfirió a los municipios la función de otorgar permisos para remover árboles.

En general, la tendencia es hacia la desconcentración y no hacia la descentralización ya que no subyace la intención de trasladar la toma de decisiones, recursos financieros o humanos. Las iniciativas obedecen más a esfuerzos de desconcentración de las instituciones gubernamentales incorporando criterios de una participación más amplia de la sociedad. Los ministerios e

1-10

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

instituciones de línea han ejecutados los siguientes programas que requieren la participación de las municipalidades: •

Juntas de Cantones para la Protección de la Infancia. El Patronato Nacional de la Infancia involucra a las municipalidades con un representante.

•

Programa de Cantones Saludables del Ministerio de Salud. Se premian los esfuerzos del gobierno local y la sociedad civil en materia de protección del medio ambiente.

En el campo de la descentralización un hito lo marca la reforma constitucional al Artículo 170 en el 2001 donde se establece el situado constitucional en un mínimo de recursos para el gobierno local del 10%, dejando abierta la posibilidad de un mayor crecimiento. La reforma nace atada a un transitorio que vincula su cumplimiento a la elaboración de un cuerpo de leyes que condicionan la asignación de recursos al traslado de competencias. La modificación del Art. 170 de la Constitución Política presuponía una discusión en el seno del Estado y sus instituciones sobre el qué, cómo y cuándo descentralizar, sin embargo este debate no se ha dado ni está en agenda.12 El Poder Ejecutivo remite un proyecto de ley al congreso mediante el cual establece las reglas para el traslado de las competencias al sector municipal y así hacer operativa la reforma del Art. 170. La versión aprobada en primer debate, fue remitida a consulta ante la Sala Constitucional que declaró inconstitucionales los artículos 13, 14, 15, 20, 21 y el Transitorio del Proyecto de Ley. Actualmente el proyecto se encuentra dentro de la agenda de la Comisión de Gobierno y Administración. Existe consenso entre los entrevistados13 que el Art. 170, tal y como está planteado es inoperante (ver Figura 1-2). Al estar plenamente vigente la reforma, más bien se corre el peligro de frenar el traslado de futuros mecanismos alternativos de contribuciones financieras de la administración central a los gobiernos locales. La Ley de Transferencias actual está en espera de modificaciones y se vislumbran nuevas propuestas y proyectos que dilatarán su puesta en práctica. En resumen, no se han registrado avances prácticos en esta área. Es opinión generalizada de los entrevistados, que no existe en el futuro inmediato o en el mediano plazo la voluntad política para ceder poder, por el contrario, continúa manteniéndose un estado central fuerte. En la agenda gubernamental el tema no es prioritario y la atención se enfoca en problemas más inmediatos como la atención a la deuda interna, los tratados de integración comercial que concentran los esfuerzos del gobierno.

12

Entrevista con Sr. Luis Román, Director Reforma del Estado. MIDEPLAN, el día 27 de octubre a las 11a.m., cita en Los Yoses Norte. 13 Juan Luis Jiménez Succar, Luis Gerardo Villanueva Badilla, Mario Chávez, Luis Fernando Chacón, Juan José Echeverría Alfaro.

1-11

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Figura 1-2. Problemas identificados en relación con la Ley de traslado de competencias y fortalecimiento municipal Desde la perspectiva gubernamental: • No se ha dado una discusión al interior del gobierno que permita identificar en forma consensuada cuáles funciones podrían ser trasladadas. • No hay una comisión o instancia a nivel gubernamental que esté trabajando sobre el qué y cómo debe ser el proceso de transferencia de competencias y recursos. • Existen grandes interrogantes en áreas muy sensibles, como por ejemplo, qué va a pasar con el recurso humano involucrado en el traslado. • No se ha contemplado un presupuesto para costear el proceso de transferencia. • El proceso involucra distintos medios de abordaje. Si se trata de un ministerio deben tramitarse las leyes correspondientes. Si se trata de instituciones autónomas deberán establecer los acuerdos de junta directiva y los convenios respectivos. • El manejo parcializado de traslado de competencias ha levantado de previo resistencia y una fuerte oposición en algunos sectores de la administración pública, (sindicatos de la educación, ICE). Desde la perspectiva municipal: • No hay un inventario actualizado de cuáles funciones estarían las municipales dispuestas y en capacidad de asumir bajo qué condiciones y cuándo. • Dada la heterogeneidad existente en el ámbito municipal se crean grandes interrogantes sobre la aplicación de la ley de transferencias. Se ha presentado el caso de municipios que han renunciado expresamente a ser objeto de este proceso, tal y como esta planteado. • Hay una resistencia al cambio, tanto en el ámbito central como local.

Descentralización fiscal Los ingresos de los gobiernos locales representaron en promedio para el período en estudio escasamente el 1% del Producto Interno Bruto y la presión tributaria local significó el 0.4% en promedio (ver Cuadro 1-3), lo que evidencia el bajo aporte del régimen municipal al desarrollo de la actividad económica y su poco significativa capacidad de producción y prestación de bienes y servicios. Estos datos, contrastan con el peso relativo del Gobierno de la República que para el mismo período en promedio significó un 21% y 12% respectivamente. Cuadro 1-3. Relación del los presupuestos ejecutados del Gobierno de la República y los Gobiernos Locales con el PIB, 1995-2002 (en porcentajes)

PIB a precios de Mercado

1995 100

1996 100

1997 100

1998 100

1999 100

2000 100

2001 100

2002 100

Gobierno de la República

20

20

21

20

19

29

20

21

Impuestos Tributarios

11

12

12

12

12

12

13

13

0.7

0.9

1.0

0.9

0.9

1.0

1.1

1.2

0.3

0.4

0.4

0.4

0.3

0.4

0.4

0.4

Ingresos Municipales Impuestos Tributarios

Fuente: Memorias Anuales 1995 al 2002 de la CRG y Cuentas Nacionales del Banco Central de CR.

La fuerte tendencia centralista del estado costarricense se refleja en la poca descentralización del gasto y del ingreso. El mayor peso relativo del gasto público es asumido por el nivel nacional, representando el gasto a nivel local, en promedio para el período en consideración, un

1-12

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

4% del gasto gobierno central. De igual forma, el ingreso en términos relativos significó un 5% en promedio lo que refleja las diferencias recaudatorias entre las dos instancias (ver Cuadro 1-4). Cuadro 1-4. Gobierno de la República y Gobiernos Locales- Relación de Ingresos y egresos, 1995-2002 (en porcentajes)

Relación Ingresos gobiernos municipales/ gobierno central Relación Egresos gobiernos municipales/ gobierno central

1995 4

1996 5

1997 5

1998 4

1999 5

2000 3

2001 5

2002 6

3

4

4

4

3

3

4

4

Fuente: Memorias Anuales 1995 al 2002 de la Contraloría general de la República

Ante esta realidad, a partir de 1995 se emiten una serie de leyes para dotar de nuevos recursos y funciones a las corporaciones. Entre ellas se destacan: Ley 7509, Impuesto sobre Bienes Inmuebles, ISBI, (1995) Uno de los logros en la descentralización y fortalecimiento institucional ha sido el traslado del ISBI. Aún cuando su puesta en práctica no ha sido homogénea en los gobiernos locales y acusa problemas de tipo técnico y administrativo, los ingresos por este rubro en términos nominales se han incrementando a partir de 1999 después de un período de reacomodo. En 1998 se introduce una modificación a la ley mediante la cual se rebaja la tasa impositiva del 0.6% a 0.25%, provocando una reducción en los ingresos municipales en ese año y el período siguiente. Esta medida, así como un incremento de los ingresos de capital a partir de 1999 hacen que el ISBI pierda participación en la estructura de ingresos municipales, representando en los últimos años el 10% en promedio de los ingresos municipales totales (ver Cuadro 1-5). Cuadro 1-5. Impuesto Territorial y sobre Bienes Inmuebles, 1995-2002 (en porcentajes)

Ingresos totales Impuestos sobre BI

1995 100

1996 100

1997 100

1998 100

1999 100

2000 100

2001 100

2002 100

11.7

19.7

17.2

12.3

9.9

10.8

10.5

10.5

Fuente: Memorias Contraloría General de la República 1995-2002.

Como se verá en el siguiente capítulo, el ISBI es la tercera fuente de recursos propios del régimen y es el tributo que tiene un mayor potencial de crecimiento conforme se vayan resolviendo los problemas relacionados a su administración. Es de esperar que con la ejecución del proyecto de regularización de catastro y registro (basado en un empréstito del BID) a desarrollarse en los próximos cinco años y otras iniciativas del gobierno central, se incremente la participación de este tributo en la estructura de ingresos municipal. Ley 7755, Control de Partidas Específicas (1998) Las partidas específicas eran recursos de los que disponían los diputados para invertir en las comunidades, cantones o regiones que representaban ante la Asamblea Legislativa. Los proyectos financiados tenían un claro interés político y en muchos casos poco o ningún respaldo

1-13

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

técnico. Los recursos se canalizaban a través de las municipalidades, asociaciones comunales u otras instituciones de interés social. Por medio de la Ley No. 7755 se establece que las partidas específicas con cargo al presupuesto nacional, se trasladarán a beneficiarios como las municipalidades y las entidades privadas idóneas (escogidas por las comunidades y calificadas por la Contraloría General de la República), siempre y cuando sus propuestas se canalicen por medio de las municipalidades donde se ejecutará la obra o se brindará el servicio. Asimismo, se designaba a los concejos de distritos con la participación de las comunidades, la definición y priorización de los proyectos y obras a ser financiados. La Ley establece la creación de una comisión mixta de gobierno–municipalidades para definir anualmente la distribución del porcentaje de esos recursos por cantones, según criterios de población (25%), extensión territorial (25% ) y pobreza (50%). Para cumplir con lo anterior, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación y Política Económica14 deben publicar en el mes de enero como cifra indicativa el porcentaje de los presupuestos públicos que se destinarán a partidas específicas. A la fecha ninguna de las dos disposiciones se ha cumplido. Finalmente, la ley establecía una sanción a las municipalidades que no hubieran sido eficientes en el cobro de sus tributos y precios, con una rebaja entre un 10% y 20% de lo que les corresponde por concepto de partidas específicas. En la práctica el traslado de recursos ha sido parcial y con retraso lo que influye a su vez en la ejecución de los proyectos. El Ministerio de Hacienda giró los recursos correspondientes hasta el año 1999 a partir de entonces los ha ido reduciendo significativamente aduciendo dificultades de liquidez (ver Cuadro 1-6). Esta disposición del Ministerio se encuentra respaldada en un pronunciamiento de la Sala Constitucional, que señala el principio de Caja Única, el cual autoriza al gobierno a girar siempre y cuando disponga de los ingresos para ello. Cuadro 1-6. Montos Girados a las Municipalidades por Partidas Específicas Montos girados a las municipalidades Monto

1999 3,900,692,577.70

2000 3,880,284,196.00

2001 1,996,675,085.75

2002 600,447,527.05

-1%

-49%

-70%

Crecimento Fuente: Ministerio Hacienda, octubre 2003.

Ley N0. 8114. Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria (2001) En esta ley se establece un impuesto único a los combustibles. De lo recaudado se destina un 25% para la Comisión Nacional de Vialidad (CONAVI) quien a su vez asigna un 30% a los municipios. Los recursos se distribuyen tomando en cuenta la extensión de caminos vecinales que posea el cantón (a lo que se le dará una ponderación de un 60%) y el índice de desarrollo social según datos de MIDEPLAN. En marzo del 2002, mediante Decreto Ejecutivo No. 30263 14

Estas dos entidades gubernamentales publicaron el Decreto Ejecutivo No 27810 H-MP-Plan mediante el cual regulan o aclaran lo que fue establecido en la Ley.

1-14

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

se crean las Juntas Viales Cantonales, conformadas por ocho personas en cada cantón, presididas por el alcalde y cuyos objetivos eran proponer a la municipalidad el destino de los recursos trasladados para la conservación y el desarrollo vial cantonal. De los recursos presupuestados para el 2002 (¢6,806.1 millones de colones) sólo se giró el 54%. De acuerdo a la CGR, del monto recibido, las municipalidades al 31 de diciembre tan sólo ejecutaron ¢472. 7 millones. Entre las razones de esta baja ejecución la CGR señala: a) la demora en la publicación del reglamento de la Ley que se dio hasta el 9 de abril de 2002; b) las deficiencias en el proceso de planificación y presupuesto municipal, y c) el incumplimiento de requisitos fundamentales como el nombramiento de las juntas viales cantonales.15 Para el año 2003, se tenían presupuestados ¢6.068.8 millones, de los cuales se ha girado al 26 de noviembre el 70%16. Los recursos provenientes del situado constitucional dependerán de la puesta en marcha de la reforma al Artículo 170, proceso complejo y de largo alcance en el que deberán participar el poder ejecutivo, el congreso y las municipalidades, así como organizaciones de la sociedad civil, partidos políticos, grupos de presión, entre otros y cuyos avances se darán por la capacidad de encontrar áreas de consenso y de generar voluntad política. Resumen de la Descentralización Fiscal En síntesis, el período en estudio se caracterizó por la aprobación de un cuerpo normativo que buscaba darle mayor autonomía financiera al régimen como base para el fortalecimiento institucional y de prestación de servicios. Los esfuerzos de asignación de recursos promovidos por las diferentes administraciones crearon una expectativa que en la práctica se han visto reducidos a entregas parciales por dificultades de liquidez del Ministerio de Hacienda, provocando una incidencia negativa en los procesos no sólo de planificación-presupuesto sino que también en aquellos mecanismos de participación ciudadana que se estaban promoviendo conjuntamente con estas transferencias. Finalmente, los incrementos de recursos provenientes de la recaudación del ISBI, como se verá en el próximo capítulo, están sujetos al fortalecimiento de la gestión administrativa a lo interno de las municipalidades y en casos específicos a las características del territorio en los cantones. Cuadro 1-7. Resumen de la Descentralización Fiscal Reformas Fuente

Ventajas

Ley No. 7509 Fuente de ingreso Impuesto Sobre con alto potencial Bienes Inmuebles de crecimiento

15 16

Dificultades Problemas de catastro municipal. Sistemas de gestión de cobro ineficientes que provocan lo siguiente: a) Cantidad de contribuyentes no presentan declaración de bienes, b) se realiza un número limitado de avalúos, c) los valores de los

Tendencias Proyecto BID de catastros nacionales y municipales para los próximos seis años. Fortalecimiento de los sistemas actuales de catastro y gestión de

Contraloría General de la República. Memoria Anual 2002. CD. Págs. 148 y 149. Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Dirección de Gestión Municipal. Carta No. 1027-36 del 4/12/2003

1-15

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Reformas Fuente

Ventajas

Dificultades

Tendencias

cobro. inmuebles no se actualizan, d) hay problemas asociados con el cobro del impuesto por la alta morosidad, e) la desactualización de los derechos de propiedad ha propiciado que el cobro del impuesto recaiga en un 15% de los propietarios o menos, f) los sistemas informáticos y de facturación presentan debilidades e inconsistencias que originan riesgos importantes y no aseguran la confiabilidad ni la integridad y exactitud de los datos y registro relacionados con 1 el ISBI.

Ley No. 7755 Control de las Partidas Específicas con cargo al Presupuesto Nacional. 1998

Procesos de captación del tributo varían significativamente entre municipios. Mientras se contó con los recursos Busca disminuir la intervención política provenientes del Ministerio de Hacienda, los consejos de distrito y clientelista en la asignación de estos identificaron las necesidades distritales y las priorizaron. recursos. Propicia la participación en la detección de necesidades en forma conjunta de la sociedad civil y los concejos distritales.

Ley No. 8114 de Simplificación y Eficiencia Tributaria

Art. 170 Constitución Política

1

Propicia la participación de la sociedad civil en decisiones de construcción y mantenimiento de la infraestructura vial cantonal. Se establece un situado a nivel de la Constitución Política.

Ante la falta de asignación de recursos los concejos de distrito se han limitado a inventariar las necesidades locales, sin el recurso necesario para solucionarlas. La ley generó una serie de expectativas que en la medida que no se cumplan, pierden credibilidad los mecanismos de participación municipal. No se cumple con el porcentaje de recursos asignados a las municipalidades conforme a la ley. La Juntas Cantonales de Vialidad ante la falta de recursos están en el riesgo de perder legitimidad. Sujeto a aprobación de Ley de Transferencia de Competencias y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales.

Contraloría General de la República. Memoria Anual 2002. Versión en CD, Pág. 152.

1-16

Al privar el criterio de Caja Única del Estado la tendencia es que los recursos se girarán en forma parcial. El criterio de oportunidad juega también un papel importante, ya que dependiendo del momento en que se reciben los recursos a nivel municipal, éstos podrán ser ejecutados total o parcialmente.

Al privar el concepto de Caja Única se corre el riesgo de que los recursos se sigan girando en forma parcial.

Largo proceso de propuestas y contrapropuestas para reformar el Artículo 170 y/o el Transitorio.

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

II. Evolución del Desarrollo municipal y la Democracia local en Costa Rica desde 1995 al 2003 Desarrollo municipal En los últimos años se vienen dando pasos para fortalecer el régimen municipal, entre los que se destacan nuevas disposiciones legales para elevar la recaudación propia que señalamos en el capítulo anterior. El punto más débil dentro del tema de fortalecimiento es el de la gestión administrativa. Se ha registrado un pequeño número de experiencias donde la incorporación de alcaldes con una visión más orientada al cambio, ha impulsado modificaciones en la cultura organizacional, modernizado la estructura y hecho mejoras sustanciales en la prestación de servicios. Sin embargo, estos casos siguen siendo excepciones en el gran panorama de los gobiernos locales, donde los avances en esta materia son poco perceptibles. Lo cierto es, que en la actualidad nos encontramos con un panorama municipal heterogéneo en cuanto a capacidad financiera y de ejecución. Se destacan en este capítulo dos experiencias exitosas que han contribuido al robustecimiento del municipio y su comunidad, sin embargo, los avances en esta materia distan de la generalidad. No hay un inventario de los esfuerzos llevados a cabo en materia de reorganización y modernización de las estructuras, sino que éstas han sido intervenciones individuales y aisladas. Los informes de instituciones relacionadas al sector retratan un gobierno local cuyas debilidades estructurales no le permiten prestar servicios de calidad y garantizar el bienestar social de la comunidad producto de un círculo vicioso de recursos financieros y humanos inadecuados cualitativa y cuantitativamente. Dentro del ámbito del fortalecimiento financiero, llama la atención una reducción en términos relativos de los ingresos corrientes durante el período en estudio a favor de los ingresos de capital, producto principalmente de la acumulación de recursos de vigencias anteriores. Las transferencias han servido como factor compensatorio en aquellos municipios deficitarios, con índices de desarrollo bajo y poca capacidad recaudatoria, sin embargo a nivel consolidado han mostrado cierta estabilidad. Los ingresos propios, producto del esfuerzo de recaudación de las municipalidades, casi se cuadriplican en términos nominales para el período en estudio, sin embargo, algunos de sus rubros más importantes han acusado en los últimos años una reducción en las tasas de crecimiento. Se mantiene como primera fuente de ingresos municipales el impuesto a las actividades económicas, mejor conocido como patente. Por primera vez se hace una emisión de bonos municipales. El lanzamiento de esta emisión ha probado hasta el momento ser exitosa y aunque todavía es muy temprano para ver los resultados, puede ser un acicate para que otros municipios utilicen este instrumento financiero en el futuro. Fortalecimiento financiero Como puede apreciarse en el Cuadro 1-8, los ingresos municipales han representado en los últimos cuatro años un promedio del 5% del presupuesto ejecutado por el Gobierno de la 1-17

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

República. Asimismo, se muestra que los ingresos tributarios municipales significaron un 3% de lo recaudado por el mismo concepto a nivel nacional. Cuadro 1-8. Ingresos Tributarios - Relación Gobiernos Locales/Gobiernos de la República, 1995-2002 (en porcentajes)

Total Ingresos GL/GR

1995 4

Impuestos sobre BI

1996 5

3

1997 5

4

1998 4

3

3

1999 5 3

2000 3 3

2001 5 3

2002 6 3

Fuente: Contraloría General de la República. Memorias Anuales 1995-2002.

Por un lado esta situación evidencia que los recursos municipales son insuficientes para proveer los servicios públicos que los ciudadanos demandan y promover el desarrollo local, por el otro, la brecha y desequilibrio existente entre las estructuras recaudatorias y tributarias de los dos niveles. En este sentido, se concuerda con Espitia17 en que en la asignación de fuentes tributarias, el nivel nacional se reserva para si los impuestos de mayor potencial recaudatorio como el de la renta, ventas, aduanas, entre otros, y no promueve modalidades de coparticipación tributaria. Desde el punto de vista de la estructura de los ingresos locales, para el período 1995-2002, del total de ingresos, un 71% en promedio correspondió a ingresos corrientes y el 29% correspondió a ingresos de capital (Cuadro 1-9), sin embargo, se observa al final del período una disminución en el peso relativo de los primeros a favor de los recursos de capital. Cuadro 1-9. Estructura de Ingresos Municipales Clasificación económica de ingreso

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Prom.

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Ingresos Corrientes

76

77

70

73

69

70

69

66

71

Ingresos de Capital

24

23

30

27

31

30

31

34

29

Totales Generales

Fuente: Contraloría General de la República. Memorias Anuales.

Como se aprecia en el Cuadro 1-9, en 1995 los recursos corrientes representaban el 76% de los ingresos totales mientras que para el año pasado significaron el 66%. Este cambio en el peso relativo se debió a la reducción de la tasa impositiva del ISBI en 1998, a un aumento de las transferencias de capital en 1999, así como el incremento constante de los recursos de vigencias anteriores que se registran como ingresos de capital y que reflejan un problema de subejecución de presupuestos. Gestión de recursos propios Los recursos propios o aquellos que se originan en el esfuerzo de recaudación de las municipalidades (ingresos corrientes menos transferencias corrientes) se cuadriplicaron en términos nominales al pasar de 11.173,8 millones de colones a 45.188,8 millones de colones en un período de siete años. El rubro más importante proviene del cobro del impuesto sobre patentes, seguido por la venta de servicios y el impuesto a la propiedad (Cuadro 1-10). 17

Espitia A. Gonzalo. Estudio comparado sobre la descentralización fiscal en Centroamérica. 2003. s.e. s.p.

1-18

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Cuadro 1-10. Gobiernos Locales - Ingresos ordinarios según clasificación económica, 1995-2001 (en porcentajes) Clasificación económica de ingreso/Año Ingresos Tributarios

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Prom. 40

45

41

41

36

38

38

35

39

Licencias profesionales y comerciales

17

17

15

18

17

18

17

16

17

Impuestos a la propiedad

13

21

19

13

10

11

11

10

14

Otros impuestos

10

8

7

9

9

9

10

9

9

Ingresos no tributarios

32

27

25

29

30

29

29

28

29

Venta de servicios

17

14

13

16

17

18

17

16

16

Otros no tributarios

15

13

13

13

12

11

12

12

13

Total ingresos Tributarios y no tributarios

72

73

66

70

66

66

66

63

68

Fuente: Contraloría General de la República. Memorias Anuales.

Para el período en estudio los recursos recurrentes significaron un 68% de los ingresos municipales. En los ocho años, se reproduce el comportamiento de los ingresos corrientes señalado en párrafos anteriores. En 1998 el nuevo Código le da a las municipalidades la potestad de fijar sus propias tasas por servicios municipales sin depender de la regulación que había por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos18. Sin embargo, se mantiene la obligación de enviar las tasas a la Contraloría General de la República, para su aprobación final, por disposición de la Sala Constitucional. Si bien hay una mayor apertura en lo que es la fijación de las tasas, este beneficio no se extiende a otros tributos, como por ejemplo, los impuestos sobre las actividades económicas – patentes- rubro proporcionalmente más importante desde el punto de vista de ingresos. La creación, modificación y derogación de tributos sigue estando bajo la potestad de la Asamblea Legislativa. Actualmente, se discute como parte del foro de Desarrollo Local y Participación Ciudadana en el Congreso de la República una propuesta para elaborar una ley marco que permita a las municipalidades tener cierto margen de maniobra sobre su política tributaria y liberar a la Asamblea Legislativa de este trabajo, mayormente burocrático. Transferencias Con relación a las transferencias del gobierno central hacia el sector municipal, éstas muestran una cierta estabilidad en términos relativos. A partir de 1995 el flujo de recursos por este concepto representó el 8% de los ingresos totales hasta 1999, año en que se da un incremento en las transferencias de capital. Para el período 1999-2002 las transferencias totales se han mantenido en promedio en un 12% de los ingresos municipales, situación apreciable Cuadro 1-11.

18

Ley 7593, donde se autorizaba a regular entre otros servicios públicos, el suministro de acueductos, alcantarillado incluyendo agua potable, recolección, tratamiento y evacuación de aguas negras, aguas residuales y pluviales, así como la prestación del servicio de recolección de desechos sólidos e industriales (Decreto ejecutivo No 25903 reglamento de la Ley de la Autoridad Reguladora de los servicios públicos, Art. 5 incisos c) y i).

1-19

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Cuadro 1-11. Gobiernos Locales - Transferencias corrientes y de capital, 1997-2001 (como % de los ingresos totales municipales) 1995 Transferencias Corrientes

1996

1997

1998

4

4

4

4

Transferencias de Capital

4

4

5

3

Total Transferencias

8

8

8

7

1999 3

2000

2001

2002

3

3

3

9

8

9

10

12

12

12

13

Fuente: Contraloría General de la República. Memorias Anuales 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002.

La distribución de transferencias entre las municipalidades dista de ser homogénea. Para el año 2001, éstas representaron cerca de las tres cuartas partes del ingreso de la Municipalidad de Matina, seguidos de Talamanca y Guatuso, todas ellas ubicadas en la Zona Atlántica. Por el contrario, las municipalidades de Cervantes y Hojancha, también rurales, y Escazú y Montes de Oca, urbanas, las transferencias significaron menos del 1.5% de su presupuesto (Cuadro 1-12). Dado que esta fuente de ingresos tiene un destino específico, el grado de autonomía relativa de la municipalidad será mayor en cuanto menor sean sus recursos de capital y entre estos las transferencias. Cuadro 1-12. Transferencias por cantón, 2001 (% de los ingresos totales) Más del 50% de sus IT

Menos del 4% de sus IT

Matina

74

Cervantes

1

Talamanca Guatuso Dota Sarapiqui Los Chiles León Cortes Guacimo

67 63 62 59 56 54 52

Hojancha Escazu Montes de Oca Currid Abat Perez Zeledón Santa Barbara San Jose

1 1 1 3 3 3 3

Tarrazu

51

Heredia Santo Domingo

3 3

Fuente: Contraloría General de la República. Memorias Anual 2001.

En términos generales hay un traslado de recursos hacia aquellos cantones más deprimidos económicamente y cuya capacidad recaudatoria es débil. Otro criterio ha sido el traslado a las municipalidades de un porcentaje del gravamen sobre una actividad característica de uno o varios cantones, tal es caso del impuesto al banano y al cemento, el cual es recaudado por el Ministerio de Hacienda que luego traslada la fracción correspondiente a las municipalidades beneficiadas. Bonos municipales Finalmente, en materia de nuevos mecanismos de captación de recursos, en el año 2002 se lleva a cabo por primera vez una emisión de bonos municipales. La municipalidad de San José realizó una emisión por un monto de $5.361.326,71 (¢2.224,2 millones de colones) bajo “underwritting “ con el consorcio formado entre el Instituto Nacional de Seguros y el Banco Crédito Agrícola de Cartago, quienes se hicieron cargo de la emisión, colocación de los bonos y

1-20

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

del fideicomiso para garantizar la emisión. Sin embargo, la utilización de instrumentos financieros como los bonos supera la capacidad de la mayoría de los municipios. Egresos municipales Desde el punto de vista de los egresos (Cuadro 1-13) un 75% en promedio se destinó a cubrir los gastos corrientes de los municipios. Los gastos destinados a inversión (gastos de capital) representaron un 25%, evidenciando que el régimen en términos generales, no ha logrado mejorar sustancialmente su capacidad de inversión. Cuadro 1-13. Gobiernos Locales gastos efectivos, 1995-2002 (en porcentajes) 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

100

100

100

100

100

100

100

100

Gastos Corrientes

79

77

70

76

76

74

75

74

Gastos Capital

21

23

30

24

24

26

25

26

Egresos

Fuente: Contraloría General de la República. Memorias Anuales 1995-2002.

Peso del municipio capitalino en los ingresos locales La participación del municipio capitalino dentro de los ingresos totales del régimen es significativa, aunque de menor peso en términos comparativos con otras capitales de la región. Sus ingresos representaron para el año 1999 una cuarta parte del total de los ingresos municipales y su participación se ha ido reduciendo conforme ha ido aumentando la de otros municipios y para el año 2002 representaba el 21% del total (Cuadro 1-14). Cuadro 1-14. Ingresos gobiernos locales: Municipalidad de San José y totales, 1999-2002 (en porcentajes) 1999 Clasificación económica de ingresos

2000

Costa Rica Part. C. Capital 26

San Jose Distrib. Ing. 100

2001

Costa Rica Part. C. Capital 22

San Jose Distrib. Ing. 100

2002

Costa Rica Part. C. Capital 22

San Jose Distrib. Ing. 100

Costa Rica Part. C. Capital 21

Totales Generales

San Jose Distrib. Ing. 100

Ingresos Corrientes

76

28

79

25

81

25

73

23

Ingresos de Capital

24

20

21

16

19

14

27

16

Fuente: Contraloría General de la República, Memorias Anuales 1999, 2000, 2001, 2002.

El principal ingreso del municipio de San José proviene del cobro de patentes, el cual para los últimos cuatro años representó el 33% en promedio de sus ingresos y el 43% de lo recaudado por el régimen municipal por este concepto. Los dineros por venta de servicios, significan el segundo rubro de ingresos del municipio y el 27% de los ingresos consolidados del régimen local. Por otro lado, el impuesto a la propiedad, significó el 8% de sus ingresos y el 17% de lo recaudado por todos los municipios. Se espera que este rubro se incremente, tanto en términos absolutos como relativos en los próximos años, producto de una serie de políticas que se están estableciendo para mejorar la administración y cobro del tributo.

1-21

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

Gestión administrativa financiera En materia de gestión administrativa-financiera, se han dado pasos para fortalecer el régimen. Se han creado unidades de planificación, de cobro, se han elaborado reglamentos, se han rediseñado los procesos, entre otros esfuerzos, sin embargo los logros no han sido generalizados. Los apoyos técnicos y financieros de la cooperación internacional, se orientan casi en su totalidad hacia esta área, ya sea a través de proyectos en forma directa o indirectamente y han tenido impacto en municipalidades en forma individualizada. En la Memoria Anual del 2002, la CGR hace un análisis del sector municipal en donde señala que, si bien es cierto que se han dado cambios en los ámbitos financiero-legales y políticos, en el área administrativa y de gestión los avances son imperceptibles. La Memoria repite lo dicho en las ediciones anteriores y reitera los resultados del estudio Análisis y Opinión sobre la Gestión de los Gobiernos Locales, donde se analiza el régimen municipal para el año 2001. De este informe se derivaron las siguientes conclusiones sobre el régimen: •

La planificación municipal no está orientada hacia los resultados, debido a la ausencia de planes de desarrollo (de largo plazo).

•

La formulación e implementación de los planes anuales operativos no se ajustan a los requerimientos legales y técnicos establecidos.

•

Débil o nula rendición de cuentas tanto a los jerarcas de la municipalidad como a la comunidad que representan.

•

Deficiente formulación del presupuesto, por realizarse para cumplir con un requisito y como un simple formalismo.

•

Deficiencias en la ejecución presupuestaria que limitan el cumplimiento del ordenamiento jurídico y la satisfacción de las necesidades del cantón. Se presenta superávit en más del 70% de las municipalidades lo que refleja problemas de ejecución del presupuesto, pese a las necesidades crecientes de las comunidades

•

Débil evaluación del plan – presupuesto, como consecuencia de la ausencia de indicadores de gestión realizados con el logro de los objetivos y metas.

•

Gestión de cobro deficiente.

•

Falta de actualización de las tasas, tarifas y precios por los servicios.

•

Difícil situación financiera. Se presentan situaciones deficitarias en algunas corporaciones lo que evidencia el empleo de recursos con finalidades específicas para atender gastos corrientes.

•

Sistema de información deficiente poco confiable y oportuno, no apto para apoyar la toma de decisiones de las autoridades municipales y como herramienta de control.

•

Bajo interés por el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano.

•

Ineficiente prestación de los servicios.

•

Escaso equipo y recurso humano adecuado19.

19

Contraloría General de la República. Análisis y opinión sobre la gestión de los Gobiernos Locales

1-22

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

El análisis de la CGR del sector municipal, por su carácter global y comprensivo, no permite identificar experiencias exitosas en los últimos años. Por otro lado, en el estudio sobre la gestión de los gobiernos locales durante 1991, se elaboraron una serie de indicadores con el fin de obtener un índice que permitiera generar por primera vez un “ranking” o una lista de posicionamiento de las municipalidades de acuerdo a su capacidad de gestión. Si agrupamos los resultados utilizando como referencia la clasificación utilizada por la GTZ20, podemos observar que de las municipalidades que ocuparon los primeros diez lugares (mejor gestión), con excepción de uno, coinciden con la Categoría No. 1. Esta categoría incluye cantones de extensión territorial baja, un mayor porcentaje de población urbana, pertenecer al núcleo central, con una fuerte inversión de instituciones autónomas y mayores porcentajes de ingresos tributarios. Por el contrario, los municipios con más baja calificación, pertenecían a las Categorías 4 a 6, caracterizadas por ser cantones más distantes, con mayores extensiones territoriales, un porcentaje mayor de población rural y menos porcentaje de ingresos tributarios. Finalmente, en el área de control interno, la CGR fue enérgica en señalar la falta de sistemas de control confiables que permitan un adecuado sistema de rendición de cuentas. La ausencia de reglamentos y manuales que ayuden en la ejecución de operaciones, la falta de prácticas de evaluación periódicas de los resultados del plan operativo anual y el presupuesto, sumado a que la mayoría de las municipalidades carece de sistemas de información integrados que apoyen los procesos de decisión, repercute en la falta de condiciones para una efectiva rendición de cuentas. En esta materia, la tendencia por parte del órgano contralor es la de fortalecer el control interno de las municipalidades trasladando algunas de las funciones de control administrativas que realiza esta institución. En este sentido la CGR remitió un proyecto de ley al Congreso de la República en el 2001, con el objetivo de trasladar las funciones de supervisión administrativa de las municipalidades a las auditorias internas, con el afán de fortalecer la autonomía municipal. Esta medida se refuerza con la reciente Ley 8292 de Control Interno, (julio 2002) que define el rol del órgano contralor como un ente emisor de directrices de acatamiento obligatorio y fortalece el papel de las auditorias internas de la administración municipal. Las falencias señaladas en los diferentes informes de la CGR durante los últimos años en materia de gestión administrativo financiera adquieren una mayor relevancia en el contexto de la actual discusión a nivel nacional sobre la capacidad real del régimen de asumir una mayor asignación de recursos y transferencia de competencias, reforzando la posición de la necesidad de un mayor fortalecimiento institucional que acompañe el proceso de descentralización. Prestación de nuevos servicios municipales En el Cuadro 1-15, se reseñan los principales servicios que tradicionalmente han prestado las municipalidades costarricenses. No todas las corporaciones brindan la totalidad de los servicios (ver Cuadro 1-16). Para el período en estudio son pocos los servicios nuevos que se desarrollan.

20

FLACSO. Informe de Consultoría para GTZ. Elaboración de un marco de referencia para programas y proyectos de fortalecimiento de los municipios de Costa Rica. Junio, 2002. En este estudio se clasifican los cantones en seis grupos tomando en cuenta una serie de variables socioeconómicas.

1-23

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Cuadro 1-15. Costa Rica: prestación de servicios públicos de 1995 al 2003 Servicios

1995 Ley

2003 Real

Ley

Real

Servicio de agua Deshechos sólidos Caminos Vecinales

Si Si Si

M/G M M

Si Si Si

M/G M M

Mercados públicos Cementerios Permiso de Construcción Alumbrado público Oficina de la mujer Policía Municipal

Si Si Si No

M M M G

Si Si Si Si Si Si

M M M G/M M/G M/P

Si

M

Certificado de uso de suelo

Fuente: Actualización propia, con base en cuadro de FEMICA basado en Córdova 1996. M: significa Municipal G: Gobierno M/G servicios prestado por el gobierno y por las municipalidades. P: Parcialmente.

Cuadro 1-16. Datos sobre la prestación de servicios sobre el total de municipios y encuesta realizada a 18 de ellos, Año 2001 Municipalidades en donde los servicios prestados son deficitarios (principalmente el de aseos de vías y sitios públicos, recolección de basura y administración de cementerios) Municipalidades que destinan el 40% de sus erogaciones a los servicios directos a la comunidad Encuesta: Municipalidades con más de cuatro años de no ajustar tasas Encuesta: Vecinos que desconocen la labor que llevan a cabo las municipalidades seleccionadas

53

27 60% entrev. 83% entrev.

Fuente: Análisis y opinión sobre la gestión de los gobiernos locales. Contraloría General de la República, Área de Servicios Municipales, diciembre 2002 .

El suministro de agua, es compartido entre las municipalidades y el gobierno central. Hay 31 municipalidades que mantienen la administración de los acueductos, el número de estos servicios en manos municipales es menor en relación con 1995 (33) ya que algunos municipios trasladaron sus acueductos a la institución nacional para que se hiciera cargo del servicio. De gran impacto social son los servicios derivados de la creación de la Oficina Municipal de la Mujer. El Instituto de la Mujer INAMU, establece el programa denominado Oficinas Municipales de la Mujer21, como mecanismo estratégico para promover el fortalecimiento y el avance de las mujeres a nivel local. Esta es una iniciativa compartida entre las municipalidades y 21

Las Oficinas de la Mujer tienen como objetivos: a. Contribuir a la incorporación de los intereses y necesidades de las mujeres en las políticas y planes municipales y en el desarrollo local, b. Promover y alentar el liderazgo y ejercicio de la ciudadanía de las mujeres, por medio de la capacitación técnica, política y organizativa, c. Informar y educar sobre legislación, derechos y servicios gubernamentales y no gubernamentales que favorecen los derechos de las mujeres, e. Verificar y vigilar el cumplimiento de las políticas públicas y planes nacionales, locales y sectoriales, para la igualdad y la equidad de género a nivel local, f. Contribuir junto con otras instancias de la municipalidad, al impulso de políticas, planes, acciones para la igualdad y la equidad de género, g. Brindarle a las mujeres un servicio de información y referencia a los diferentes servicios que brindan tanto instituciones públicas como privadas, y h. Impulsar, diseñar e implementar estrategias orientadas a la atención y prevención de la violencia intrafamiliar.

1-24

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

el gobierno central. A octubre del 2003, 37 municipalidades de las 81 contaban con Oficinas Municipales de la Mujer. El servicio de policía municipal sólo lo brindan doce municipalidades22. Pese a la aceptación que tiene entre la ciudadanía, su difusión a otros cantones se dificulta por no estar respaldado por una tasa que permita su sostenibilidad 23. La emisión de la autorización sobre el uso del suelo la daba hasta 1998 el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, (INVU), año en que el Poder Ejecutivo mediante un decreto la traslada al gobierno local sin ningún tipo de recursos para su ejecución. La autorización es un requisito para la obtención de permisos de construcción y de la patente municipal para actividades comerciales. En forma excepcional algunas municipalidades brindan otros servicios a las comunidades. El Cantón de Belén está experimentando un alto nivel de crecimiento industrial, por lo que la municipalidad ha creado una “canasta de empleos” que liga la demanda con la oferta de empleados capacitados. Las industrias notifican al municipio de sus necesidades de mano de obra, el municipio notifica a la comunidad y los miembros de la comunidad presentan sus currículos al gobierno local. En algunos casos, las industrias han solicitado trabajadores con destrezas y conocimientos específicos. A fin de que las industrias tengan acceso a empleados capacitados, las municipalidades entraron en un acuerdo con el Instituto Nacional de Aprendizaje, organismo público, para capacitar a los trabajadores. De esta forma, el municipio ofrece un servicio que apoya el desarrollo económico local. Otro ejemplo es el de la Municipalidad de San José que tiene nuevos proyectos de bienestar social, como por ejemplo, refugios para indigentes. El desarrollo de nuevos servicios está vinculado a la capacidad financiera y de gestión de cada institución. En el 61% de las municipalidades los servicios son deficitarios debido a sistemas de cobro deficientes, la ausencia de sistemas de costos y tasas desactualizadas. Asimismo, la base de cálculo (por ejemplo, metros lineales frente a calle pública) debe ser revisada. Finalmente, consideraciones de índole político-electoral obstaculizan el ajuste de las tarifas. Lo anterior, implica, que los servicios deben ser subvencionados con recursos provenientes de otras fuentes, restándole posibilidades a la municipalidad para llevar a cabo inversiones en infraestructura o en nuevos servicios necesarios para las comunidades. La tónica durante el período ha sido la denuncia en los medios de comunicación y a nivel institucional (DH, CGR) por la insuficiente cobertura de los servicios y la baja calidad de los mismos. De acuerdo con la Defensoría de los Habitantes de las 317 denuncias presentadas contra

22

(San José, Moravia y Montes de Oca, Alajuela, Grecia, Cartago, Santo Domingo, Belén, San Pablo, Tilarán , Limón y Pococí.) 23 Con nuevo Código, la Municipalidad de San José, inicia el cobro por este servicio, provocando que un ciudadano presentara un recurso ante la Sala Constitucional, el cual es admitido y la Sala Constitucional elimina el cobro por este servicio.

1-25

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

las municipalidades en el 2001, el 60% fueron contra el derecho a la eficiencia en la prestación de servicios24. La Carrera Administrativa Municipal y el Sistema Nacional de Capacitación Municipal y Formación Municipal En materia de recurso humano y capacitación, aunque existe una institucionalidad y un andamiaje normativo alrededor del tema, los logros para el período en estudio son pocos. Uno de los principales obstáculos señalados en forma reiterativa del régimen municipal ha sido la falta de habilidades y capacidades de sus funcionarios25. En el período en estudio se concretan dos iniciativas que buscan abordar el problema de forma integral. La Carrera Administrativa El Código Municipal de 1998, estableció la carrera administrativa municipal con el objeto de profesionalizar al servidor público municipal; facilitar la creación de condiciones para la movilidad vertical dentro del régimen y garantizar la estabilidad laboral. El Código Municipal de 1970 ya garantizaba la inmovilidad a los servidores municipales: “Sólo podrán ser despedidos de sus cargos conforme al párrafo primero del Artículo 154 de este Código o por reducción forzosa de servicios.” (Art. 149, Inciso a) Un segundo elemento que contribuyó a la estabilidad fue la Ley No. 5573 de 1974 que facultó a las municipalidades a celebrar convenciones colectivas.26 En 1999 había 43 municipalidades que tenían convención colectiva.27 En julio del 2000 la Sala Constitucional las declara inconstitucional. La primera tarea consistió en elaborar un Manual Descriptivo de Puestos General que permitiera homogenizar los cargos, definir funciones y requisitos, crear categorías que fueran comparables entre las municipalidades, establecer mecanismos para la selección, generar un instrumental para la evaluación de los servidores y diseñar una guía general para llevar a cabo la inducción. Se designó a la Unión Nacional de Gobiernos Locales como la responsable de elaborarlo y mantenerlo actualizado. Para darle seguimiento a este nuevo proceso y facilitar su aplicación y adaptación a las condiciones de las municipalidades, se estableció en la UNGL el Consejo Técnico Consultivo y la Secretaría Técnica de Carrera Administrativa Municipal con la participación de las jefaturas de recursos humanos de las corporaciones. En marzo del 2000 la UNGL hizo entrega oficial de los instrumentos elaborados en materia de recursos humanos a los representantes de las municipalidades. En la actualidad hay un 25% de

24

Defensoría de los Habitantes. Junio 2002. Diagnóstico. Plan Nacional de Desarrollo, 2002 - 2006 26 Las convenciones colectivas son acuerdos establecidos por los sindicatos para garantizar el cumplimiento de los derechos laborales y sirven como intermediarios con los empleadores del sector privado. Una de las fortalezas de las convenciones colectivas es que previenen que los funcionarios municipales sean retirados de sus puestos sin antes darse un proceso de evaluación. Dentro de las convenciones colectivas existe una unidad de relaciones laborales que supervisa este proceso de evaluación, el cual tiene como propósito reducir el número de funcionarios municipales removidos de cargos por razones políticas. 27 La Nación, domingo 19 de setiembre de 1999,.Pág. 8. 25

1-26

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

las municipalidades28 que han dado pasos para poner en práctica de forma voluntaria algunos de estos instrumentos. Su aplicación no se ha generalizado, entre otras razones, por el alto costo de realizar los estudios para adecuar las funciones, requisitos y niveles salariales que conlleva el adoptar la carrera administrativa. Después de tres años de la primera versión, la UNGL ha iniciado la actualización del Manual Descriptivo y la escala salarial con el fin de publicarlo en el diario oficial La Gaceta para que su aplicación sea de acatamiento obligatorio. El Sistema Nacional de Capacitación y Formación Municipal (SINECAM) El IFAM ha sido tradicionalmente el encargado de la capacitación en el régimen municipal. El modelo y método de capacitación no sufrió grandes variaciones hasta finales de los noventa. La institución ha producido casi todos los documentos utilizados en la capacitación, los cuales se actualizan cada vez que cambia la legislación o cuando se capacita masivamente a las nuevas autoridades electas. En 1996 se conformó el Comité Interinstitucional de Capacitación Municipal29 para llevar a cabo el Programa de Capacitación en Finanzas Municipales30. El éxito de la coordinación y la coyuntura de encontrarse en discusión la reforma al Código Municipal en el congreso, lleva al Comité a presentar la propuesta del Sistema Nacional de Capacitación, convirtiéndose, una vez aprobado en 1998, en un complemento a la carrera administrativa. El Sistema se hace operativo por medio del Consejo Nacional de Capacitación Municipal31.

Figura 1-3. Propósitos del SINECAM •

•

•

Contribuir a modernizar las instituciones municipales en consonancia con el cumplimiento de su misión, Integrar y coordinar los recursos y la experiencia existente en el campo de la capacitación municipal, Contribuir al fortalecimiento de la democracia costarricense, propiciando la capacitación para una adecuada y mayor participación ciudadana, y Propiciar la congruencia entre la oferta y la demanda de la capacitación.

En el 2003, con el objeto de capacitar a los alcaldes • que por primera vez se elegían popularmente, el IFAM convoca a varias instituciones públicas y organizaciones no gubernamentales para organizar conjuntamente el Fuente: Código Municipal, Art. 142. temario, compartir costos y la instrucción a las nuevas autoridades, buscando técnicas novedosas de impartir conocimientos. Los temas fueron expuestos por funcionarios de las distintas instituciones con el fin de enriquecer la visión de las nuevas autoridades. Esta actividad contó con la participación de la UNGL, pero se organizó al margen del SINECAM.

28

Información fue suministrada por el Coordinador de la Secretaría Técnica de la Carrera Administrativa. Esta Comisión estuvo conformada por: Unión Nacional de Gobiernos Locales, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, la Contraloría General de la República, la Universidad Estatal a Distancia, el Centro de Investigaciones en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, el Instituto de Aprendizaje, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales y Ciudades Unidas Desarrollo. 30 Actividad apoyada por la Unión Europea, la ciudad de Nancy, Francia y la Municipalidad de San José, mediante un convenio con la Federación de Mundial de Ciudades Unidas (CUD). 31 Integrado por: a) Dos representantes de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, uno de los cuales será el Presidente, b) Un representante de la Universidad de Costa Rica, c) Un representante de la Universidad Estatal a Distancia, d)Un representante del Poder Ejecutivo. 29

1-27

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

Entre los objetivos de la capacitación se estipulaba la evaluación y el seguimiento continuo de la capacitación a los alcaldes durante el resto del año en temas relevantes. Sin embargo, una vez realizada y evaluada esta primera actividad, no se continuó con el programa. Para la capacitación de los síndicos e integrantes de los concejos de distrito no operó el mismo modelo de coordinación y el IFAM reasumió la tarea volviendo al viejo modelo. A la fecha no se han registrado resultados concretos del SINECAM. No se ha llevado a cabo un diagnóstico de las necesidades de capacitación ni el plan de acción. De acuerdo con la Directora Ejecutiva de la UNGL, el Consejo se encuentra en proceso de reorganización con el objetivo de dinamizarlo. Resumen: Avances y obstáculos en el desarrollo municipal Cuadro 1-17. Avances y obstáculos en el desarrollo municipal Materia Carrera Administrativa Municipal

Avances

Limitaciones / obstáculos

Se establece por medio del Código Municipal la Carrera Administrativa Municipal. Se elabora y aprueba el Reglamento de Carrera Administrativa Municipal. Se elabora un Manual Descriptivo de Puestos General definiendo categorías, perfiles, niveles salariales, requisitos de cada puesto, sistema de evaluación, entre otros elementos. Se elabora en el año 2000 una escala salarial que se encuentra en proceso de actualización.

No se ha publicado en el diario oficial el Manual Descriptivo de Puestos General lo que obstaculiza su uso generalizado. No se actualizan el Manual General ni la Escala Salarial en forma periódica o anualizada. La falta de recursos económicos para que las municipalidades cubran el costo que implica adoptar la Carrera Administrativa Municipal. La falta de divulgación entre los funcionarios municipales del Manual General. Un número importante de municipalidades (75%) no han aplicado los instrumentos técnicos.

La Secretaría Técnica de Carrera Administrativa forma parte de la estructura de la UNGL. Se cuenta con una instancia de coordina- Se carece de un diagnóstico de las necesidades de capacitación. ción de la capacitación a nivel nacional.

Sistema Nacional de Capacitación y EL SINECAM es presidido por la Formación institución que representa los intereses de Municipal las municipalidades a nivel nacional. La participación de las universidades públicas garantiza que los planes aprobados tendrán una calidad técnica aceptable. Se realizó un evento de capacitación conjunta con otras entidades del país involucradas con el régimen municipal lo que crea un antecedente para futuros esfuerzos de coordinación interinstitucional.

1-28

No hay una propuesta de capacitación para el régimen municipal. La UNGL no cuenta con recursos para emprender estas tareas. No hay claridad de lo que se quiere en el campo de la capacitación municipal por parte de las diferentes instituciones. La coordinación entre las instancias de capacitación es esporádica y no obedece a una estrategia sostenida en el tiempo y el espacio. Las municipalidades no cuentan con el presupuesto para destinar recursos a capacitar a su personal.

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Materia Fortalecimiento financiero y de gestión municipal

Avances

Limitaciones / obstáculos

Hay conciencia en la mayoría de las municipalidades acerca de la necesidad de mejorar los procesos administrativo financieros así como la instalación de sistemas de información integrados. Paulatinamente se está convirtiendo en una práctica común en el régimen municipal el manejo integrado del presupuesto con el plan operativo anual. Nuevas experiencias en el régimen municipal como la emisión de bonos municipales, que aunque no es posible generalizarlas pueden ser adoptadas por las cabeceras de provincia y municipalidades grandes como un medio para acceder a nuevas fuentes de ingresos. Las municipalidades están recurriendo a las operaciones en bolsa como un medio para incrementar sus ingresos, aunque en plazos muy cortos y en montos de inversión pequeños todavía.

Servicios Municipales

Hay una tendencia a establecer oficinas de atención al ciudadano en las municipalidades o a establecer plataformas de servicio integrado como mecanismos para mejorar la gestión interna municipal. Las municipalidades están creado divisiones, departamentos o unidades especializados en la atención de los servicios públicos.

Falta personal entrenado en materia administrativo financiero en las municipalidades. Mecanismos de control poco efectivos en las áreas de proveeduría, cobros, patentes y permisos de construcción, áreas con riesgo de prácticas de corrupción. Necesidad de mejorar las auditorías internas otorgándoles mayor independencia, dotarlas de más recursos de parte del Concejo Municipal, para que puedan operar eficientemente. Las municipalidades no cuentan con sistemas de información que les permitan llevar a cabo una administración integral de los tributos. En buena parte de los gobiernos locales no se cuenta con oficinas especializadas en la gestión de cobro.

El sector municipal es tímido en incorporar al sector privado en la prestación de algunos de los servicios municipales.

No se ha creado ninguna empresa de capital Experiencias en recolección de deshechos mixto municipal para la prestación de los servicios municipales. sólidos por el sector privado u organizaciones no gubernamentales. Los programas de medio ambiente impulsados por las municipalidades son aislados y no Hay conciencia en los costarricenses sostenidos en el tiempo. acerca de la necesidad de reciclar la basura y de proteger al medio ambiente. Las municipalidades no cuentan con buenas Hay más conciencia de parte de las autori- bases de datos para identificar a los ciudadanos a quienes se les presta el servicio. dades municipales para actualizar las tasas por servicios municipales que antes. Buena parte de las municipalidades carecen de un sistema de costos de los servicios que El ciudadano está dispuesto a pagar por los servicios municipales, en la medida en les permita ajustar y justificar los cambios ante el concejo municipal y la CGR. que se mejore el mismo y se remita el recibo a su casa.

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Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Materia

Avances

Limitaciones / obstáculos

Se está normalizando por parte de las municipalidades la aprobación de los reglamentos para el cobro administrativo, judicial y extrajudicial.

El individualismo cantonal impide el obtener mayor provecho de llevar a cabo convenios par la prestación mancomunada de servicios municipales.

Hay experiencia de convenios operativos como el COCIM que administra el relleno sanitario de Río Azul, para doce municipios del área metropolitana.

Democracia local: Nuevos espacios de participación y concertación a nivel local En relación con años anteriores, el período en estudio se ha caracterizado por un renovado esfuerzo por crear algunos espacios de concertación y participación social. Destacan entre estos la alianza estratégica entre el sector municipal y las asociaciones de desarrollo, representadas por la UNGL y CONADECO, que amplían la base de la discusión de lo local. Esta asociación adquiere relevancia a partir del I Congreso de Descentralización y Poder Local llevado a cabo en el 2000, donde ambos sectores presentan una propuesta unificada y, a partir de esa fecha, en la participación en proyectos (capacitación, planificación participativa, por ejemplo) y la representación conjunta ante otras instituciones y la cooperación internacional. Desde el punto de vista de la estructura municipal, el Código Municipal de 1998 asigna a los concejos de distritos un rol más activo en la promoción de la participación comunal y define una serie de instrumentos que permiten incorporar a la sociedad civil en la toma de decisiones municipales. Se revisa en este capítulo la utilización de dos de estos instrumentos, las comisiones municipales y los mecanismos de consulta popular. En el transcurso de la investigación se identificó un reducido grupo de municipalidades cuyos alcaldes han institucionalizado en los últimos años la presentación pública de informes de labores y gastos, así como la divulgación de la inversión local y del quehacer municipal en medios de comunicación y material impreso. Además han establecido políticas de puertas abiertas y libre información hacia la comunidad. Estas experiencias sin embargo son la excepción y algunas de ellas no potencian la comunicación en ambos sentidos. Finalmente se registra el Proyecto del Triángulo de la Solidaridad que si bien no parte de un esfuerzo descentralizador del poder central, crea un espacio para el trabajo conjunto entre las instituciones gubernamentales, las municipalidades y la sociedad civil. Los Concejos de Distrito Los concejos adquieren un rol protagónico a mediados de la década de los noventa, a raíz de un proyecto en que se los empodera como un instrumento de participación y promotor del desarrollo local (ver Figura 1-4). En esos años, los concejos de distrito eran un figura débil, muchos municipios no los conformaban y su integración quedaba a discreción del concejo municipal.

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Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Figura 1-4. Los Concejos de Distrito como promotores de participación de la sociedad civil: El caso de Pérez Zeledón En la administración del Sr. Figueres Olsen (1994-1998), se propuso llevar a cabo un programa en tres cantones de Costa Rica, Pérez Zeledón, Puriscal y Alajuela Centro, teniendo como actor protagónico a los Concejos de Distrito (CD). La experiencia más exitosa fue la de Pérez Zeledón. Producto de la campaña electoral en el Cantón de San Isidro de Pérez Zeledón, los regidores y el diputado de la zona, se comprometieron a darle una mayor participación a los ciudadanos. Esto llevó a que se instaurara un programa en el cual se integraron los Consejos de Distrito con representes de las comunidades nombrados por votación popular o en calidad de representantes de las asociaciones de desarrollo comunal. En principio, se delegaría el manejo de las partidas específicas a los Consejos de Distrito, sumas de dinero que tradicionalmente el diputado de gobierno manejaba a discreción. En este caso serían las comunidades quienes identificarían las necesidades y asignarían el destino los recursos. El aporte total para el proyecto fue de casi ø6.000 millones de colones durante el período 19941996. El primer año la municipalidad destinó una suma para que pudiesen operar administrativamente los Concejos de Distrito. La distribución de los recursos se llevó a cabo de acuerdo a cuatro indicadores: población, pobreza, capacidad de gestión de los Concejos Distrito y participación ciudadana. Las partidas se destinaron a obras de infraestructura vial, deportiva, educativa, salud, templos, entre otros. La estructura organizativa desarrollada por los Consejos de Distrito, las preparó para superar los desastres causados por el Huracán César que devastó la zona. Aprovechando esta estructura las comunidades se organizaron, logrando iniciar los procesos de reconstrucción de caminos vecinales y el rescate de personas que habían quedado aisladas de forma casi inmediata. No se dio un proceso de descentralización ya que no se trasladaron funciones acompañadas de sus respectivos recursos a las municipalidades, sin embargo fue una experiencia de desconcentración participativa, en donde la mayoría de las obras llevadas a cabo fueron responsabilidad de la municipalidad. Fuente: Este proyecto fue financiado con fondos de la Agencia para el Desarrollo de los Estados Unidos, bajo la ejecución de la organización de los Compañeros de las Américas. Para mayor información ver Chan Vega, et al, Descentralización Modernización Municipal y Participación de la Sociedad Civil Informe final. Compañeros de las Américas, AID, Asociación Costarricense para Organizaciones de Desarrollo. Enero 1996

El éxito del proyecto coadyuvó a la aprobación de la Ley No. 7755 de Control de las Partidas Específicas y a las reformas introducidas al Código Municipal en 1998. Dichas modificaciones buscaban convertir a los concejos de distrito en un intermediario efectivo entre las necesidades de las comunidades y las municipalidades mediante un rol más activo en los distritos y propositivo ante el concejo municipal (ver Figura 1-5).

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Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Figura 1-5. Funciones de los Concejos de Distritos de acuerdo al Código Municipal del 1998 • • • • •

•

• •

Recomendar al Concejo Municipal (CM) el orden de prioridad para ejecutar obras publicas en el distrito, en los casos en que las instituciones estatales desconcentren sus decisiones. Proponer al CM forma de utilizar otros recursos públicos destinados al respectivo distrito. Emitir recomendaciones sobre permisos de patentes y fiestas comunales correspondientes a cada distrito. Servir como órganos coordinadores entre actividades distritales que se ejecuten entre el Estado, sus instituciones y empresas, las municipalidades y las respectivas comunidades. Informar semestralmente a la municipalidad del cantón a que pertenezcan, sobre el destino de los recursos asignados al distrito, así como de las instancias ejecutoras de los proyectos. De estos informes deberá remitirse copia a la CGR. Proponer ante el CM a los beneficiarios de las becas de estudio, los bonos de vivienda y alimentación y las demás ayudas estatales de naturaleza similar que las instituciones pongan a disposición de cada distrito. Fomentar la participación activa, consciente y democrática de los vecinos en las decisiones de sus distritos. Las funciones que el CM delegue por acuerdo firme, conforme a la ley.

Estos cambios se vieron reforzados por el papel que le asignaron otras leyes, así como proyectos promovidos por la cooperación internacional (ver Gráfico 1-1).

Gráfico 1-1. Otras Funciones de los Concejos de Distritos Control y fiscalizac. Gestión municipal Asignación partidas especificas

Areas de

Planes estratégicos municipales Planes viales cantonales

trabajo en las Un factor que ha variado Control ecológico y cuales puede Diagnósticos y durante el período del estudio es medio ambiente intervenir los planes de distrito que este organismo se conformaba concejos de en el pasado por una decisión distrito Proyectos de Fomento partici exclusiva del gobierno local, y se equidad y género pación ciudadana daba en la medida en que la municipalidad quisiera incorporar a la Otros Capacitac. de vecisociedad civil por medio del connos y líderes com. cejo para que a su vez apoyara al Fuente: GTZ, Los Concejos de Distrito, Guía organización y funcionamiento de los CD, 2003 síndico en su labor. En la actualidad el concejo de distrito es electo y su accionar depende por un lado, de que el gobierno local le brinde el espacio necesario para que actúe y, por el otro, del esfuerzo propio para convencer a las fuerzas vivas del distrito de que es un interlocutor válido entre el municipio y la comunidad.

Una de las funciones más importantes, desde nuestro punto de vista es fomentar la participación de la sociedad civil, tarea poco desarrollada por las municipalidades y que ahora puede remozarse a manos de esta instancia y de iniciativas como la impulsada por la cooperación alemana bajo el Proyecto de Desarrollo Local (PRODELO).

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El Comité Cantonal y el Comité Comunal de Deportes Otra figura que se ha consolidado en los últimos años brindando espacios de participación a través del deporte. Antes de 1995 sólo se conformaba a nivel cantonal y a partir del Código del 1998 se amplia a nivel comunal. El Comité Cantonal de Deportes se crea como un organismo desconcentrado de la municipalidad encargado de vigilar todas las instalaciones deportivas y recreativas del cantón y encargado de coordinar con los comités comunales. La municipalidad le asigna un 3% mínimo de los ingresos ordinarios anuales de la municipalidad. De los cuales se deberá destinar un 10% como máximo a gastos administrativos y el resto para programas deportivos y recreativos. Mecanismos del concejo municipal para promover la participación En el Código Municipal de 1998 se estableció como una de las atribuciones municipales fomentar la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del gobierno local. Para ello, los municipios tienen a su disposición una serie de instrumentos de carácter regular y extraordinario. Entre los primeros se encuentran las comisiones, las audiencias públicas, y las sesiones municipales públicas. Entre los segundos, el cabildo, el plebiscito, el referéndum y la consulta pública en materia de reglamentos municipales, (excepto lo internos). Las comisiones se crean para analizar e investigar las mociones que se presentan al concejo municipal (ver Cuadro 1-18). Estas se integran por los regidores y los síndicos y pueden formar parte como asesores los funcionarios municipales y los particulares.

Cuadro 1-18. Comisiones Ordinarios Creados bajo los Códigos Municipales Comisiones Municipales Ordinarias Comisión de Hacienda y Presupuesto Comisión de Obras Públicas Comisión de Asunto Varios

1995

1998

Si

Si

Si

Si

Aunque no hay un estudio de referencia Si No que registre los niveles de participación Asuntos Sociales Si No antes del 1995, existe la percepción por Gobierno y Administración Si parte de los entrevistados de que ha habido Asuntos Jurídicos Si un incremento en la participación de los Asuntos Ambientales Si particulares en las comisiones de “su” Asuntos culturales Si interés. En encuesta realizada por la Condición de la Mujer Si Fundación para el Desarrollo y el 32 Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y el Caribe (FUNDEMUCA) en el 2001, se registró que del total de comisiones creadas, las que tuvieron una mayor participación civil fueron las relacionadas a temas de ambiente, cultura y mujer (ver Cuadro 1-19). Por el contrario, donde hubo una menor participación fueron en las relacionadas al presupuesto, asuntos jurídicos y administración y gobierno33.

32

Estado de la Nación, 2001 De acuerdo a la encuesta las comisiones de Ambiente, Culturales y de Mujer, operaron en un 62%, 57% y 48% respectivamente, de las municipios consultados. La Comisión de Presupuesto funcionó en el 95% de los casos y Jurídicos y Gobierno y Administración en un 48% y 40% respectivamente. 33

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Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Cuadro 1-19. Participación de la sociedad civil en comisiones En lo referente a las sesiones del concejo, sin Comisión No. Comm. Civil (en excepción son públicas, porcentajes) incluyendo cuando se discute Asuntos Ambientales 26 50 el presupuesto municipal. Esto Asuntos Culturales 24 50 representa un cambio imporCondición de la Mujer 16 50 tante con lo establecido en el 29 34 Código del 70 donde era potes- Obras Públicas Asuntos Sociales 17 24 tad del Concejo Municipal el Administración 14 21 declararlas secretas, recurso Asuntos Jurídicos 20 20 obligado cuando el tema a Hacienda y Presupuesto 40 13 tratar era el presupuesto muni34 cipal . La reforma además de Total comisiones 186 propiciar la participación de los Fuente: Encuesta telefónica, FUNDEMUCA, Mayo 2002. vecinos buscaba una mayor transparencia en el manejo de los recursos públicos.

Entre los instrumentos de carácter extraordinario, el Concejo Municipal puede recurrir a tres mecanismos para consultar a la ciudadanía: el cabildo, el referéndum y el plebiscito. De acuerdo con un Reglamento emitido por el Tribunal Supremo de Elecciones con el fin de facilitar la aplicación de estos instrumentos de consulta, se considera que el plebiscito es: una consulta popular mediante la cual los habitantes de un cantón se pronuncian sobre un asunto de trascendencia regional, o se manifiestan sobre la revocatoria del mandado de un alcalde municipal. Cabildo: es una reunión pública del Concejo Municipal y los Concejos de Distrito a la cual los habitantes del cantón son invitados a participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés de la comunidad. Referéndum: es una consulta popular que tiene por objeto la aprobación, modificación o derogación de un reglamento o disposición municipal de carácter normativo. Consulta popular: es definida como un mecanismo mediante el cual la municipalidad somete a consideración de los ciudadanos un determinado asunto, a fin de obtener una opinión. En la práctica, no han sido utilizados, salvo el plebiscito y en estos casos como respuesta a la presión ejercida por grupos externos a las municipalidades. A partir de la reforma de 1998 se registran cuatro plebiscitos, dos de ellos relacionados al tema ambiental, en particular al recurso hídrico y los otros dos en materia de límites cantonales35. Un indicador del poco interés que han despertado estos mecanismos de consulta es que, previo a convocar una consulta popular a nivel cantonal o distrital, las municipalidades deben tener aprobado un reglamento, del cual se dispone un modelo ya elaborado por parte del TSE. A mayo del 2002, sólo 17 municipios de los 81 tenían aprobado el reglamento.

34

El Art. 117 del Código Municipal de 1970 señalaba que los presupuestos deberían ser acordados en sesiones extraordinarias y secretas, dedicadas exclusivamente a ese fin. 35 1999, Municipalidad de Puntarenas, sobre límites cantonales; 2000, Municipalidad de Sarapiquí, sobre recurso hídrico; 2001, Municipalidad de Guácimo, sobre recurso hídrico; 2002, San Ramón, límites cantonales.

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El Triangulo de Solidaridad: una iniciativa de participación desde el gobierno central Finalmente, otro espacio de participación en el período de estudio, de cuño del poder ejecutivo, fue el Programa del Triángulo de la Solidaridad. Bajo la administración del Dr. Rodríguez Echeverría, (1998-2003) se impulsó el programa de Triángulo de Solidaridad. Este programa, como muy bien lo bautiza su defensora la Dra. Astrid Fischel, Primera Vicepresidenta de la República era una metodología que seguía básicamente 11 pasos o etapas (ver Figura 1-6). Se buscaba a través de la interacción de las municipalidades, comunidades e instituciones públicas identificar y solucionar los problemas urgentes de las localidades, sobre todo en aquellos cantones con menores índices de desarrollo.

Figura 1-6. Etapas Triángulo de la Solidaridad • • • • • • • • • • •

Selección de la localidad Acuerdo Municipal aceptando participar en el programa Mapeo Social Promoción y convocatoria Asamblea de vecinos Pretaller de Planificación Validación Mesa de Negociación Ratificación de Aportes Carta de Intenciones Ejecución y seguimiento

El Triángulo tuvo el mérito que instrumentalizó la participación de la sociedad civil en la solución de las Fuente: Rojas, 2001.p.197. necesidades identificadas por las comunidades organizadas. Como señala Ribera, a este instrumento debe dársele el crédito de que permitió una “mayor visibilización de las capacidades o virtudes de la sociedad local para diagnosticar sus problemas, o en otros términos la definición de su “agenda local’”36 En la práctica, el programa no perdió su visión centralista, relegando al régimen municipal. En un informe sobre el programa de setiembre del 2001, el Banco Interamericano de Desarrollo señaló: “No obstante que el Triángulo de la Solidaridad tienen entre sus objetivos impulsar la descentralización y el fortalecimiento del régimen municipal, su metodología no va encausada al logro de dicho propósito, por cuanto limita la participación municipal en la gestión de los recursos. Además, las organizaciones creadas por el Triángulo, tales como las Comisiones de Desarrollo Distrital, asumen competencias que corresponden a los Concejos de Distrito”37.

36

Roy Rivera. Cultura política, gobierno local y descentralización, Costa Rica, Programa El Salvador (El Salvador: FLACSO, 2001). Pág. 10. 37 CGR. Informe FOE-SO-3-2002, Pág. 18.

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Resumen: Avances e obstáculos en Democracia Local Cuadro 1-20. Avances e obstáculos en la Democracia Local Materia

Avances

Limitaciones / obstáculos

Participación de la sociedad civil

Se cuenta con instrumentos aprobados en el Código Municipal para fomentar la participación ciudadana en las decisiones municipales y relacionadas a su cantón.

La falta de motivación de la sociedad civil para participar en las decisiones del gobierno local.

Con mayor frecuencia la sociedad civil se ha incorporado en algunos de estos espacios tales como las Comisiones de Medio Ambiente y la de Condición de la Mujer. Las nuevas funciones asignadas a los Concejos de Distrito, nivel más cercano a los vecinos, enfatizan la necesidad de fomentar e integrar a los vecinos en las decisiones de su distrito.

Las municipalidades no han divulgado los espacios institucionales en los que la sociedad civil puede participar ni fomentan esa participación. No se propicia la participación por parte de las autoridades municipales por temor a perder poder o a ser atacados por incumplimiento de los compromisos adquiridos durante la campaña. No hay interés en divulgar el presupuesto con que cuenta la municipalidad o a evidenciar sus debilidades frente a la ciudadanía. La falta de capacidad técnica y de recursos para organizar los espacios de participación de calidad. No se cuenta con el reglamento para convocar a plebiscitos, cabildos o referéndum.

Nuevos temas en la agenda del desarrollo municipal y democracia local desde 1995 •

Género. El tema de género en el área municipal esta ganando espacio en dos niveles: a lo interno de las municipalidades, con la creación de las Oficinas de la Mujer y el establecimiento de la Comisión de la Condición de la Mujer. En el plano externo, por el incremento de la participación política de la mujer en cargos de elección popular a raíz de la Ley de Participación Social de la Mujer, donde se establece que un 40% de los cargos de elección popular deben ser ocupados por mujeres.

•

Medio ambiente. Un elemento que favorece la incorporación del tema es la creación de la Comisión de Asuntos Ambientales en las municipalidades, que como se señalara con anterioridad es en las comisiones que tiene más participación de la sociedad civil. Es un área donde ya se han tenido experiencias negativas, como por ejemplo, la incapacidad de ejercer los controles relacionados a los permisos de la corta de árboles en algunas zonas del país, pero donde también se impulsan muchas iniciativas gubernamentales (como el proyecto bandera azul impulsado por el Ministerio de Salud), privadas y de ONG.

•

Ordenamiento territorial y el desarrollo urbano. Por un lado, como respuesta a la nueva función de administradora tributaria del ISBI que exige a las municipalidades desarrollar un sistema de catastro y de registro eficiente para mejorar la recaudación y la planificación espacial. Por otro lado, se están iniciando proyectos en esta materia con apoyo de organismos

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de cooperación internacional. Destacan el empréstito del BID, que se encuentra en proceso en el Ministerio de Hacienda y que busca mejorar los sistema de registro y catastro municipal y el proyecto de la Unión Europea orientado al desarrollo urbano del Gran Área Metropolitana y la Región de Guanacaste. •

Incursión de algunas municipalidades en el tema del desarrollo económico local, por medio de la creación de bolsas de empleo en municipios con empresas nacionales y transnacionales asentadas en su territorio, como es el ejemplo de Belén y Escazú. Esta última municipalidad, procura conocer las necesidades de las futuras empresas que se instalarán en el cantón y con el apoyo del Instituto Nacional de Aprendizaje, INA, inicia la capacitación para ofrecer mano de obra calificada.

•

Transparencia. En este tema, la Contraloría General de la República, ha modificado su participación, y está depositando en las auditorías de las municipalidades y en los alcaldes, la responsabilidad de control de aquellos aspectos de índole administrativo. En este sentido la CGR sin dejar de hacer su trabajo de fiscalización, acompaña a la administración en esta nueva etapa, que se irá consolidando en la medida en que el régimen se vaya capacitando de mano del órgano contralor.

•

Como reacción al incremento de la violencia en el país y una mayor demanda de protección por parte de la sociedad el tema de la policía municipal ha ido acaparando la atención de las corporaciones, ciudadanos y medios de comunicación. Es de esperar que conforme las municipalidades generen recursos para la sostenibilidad del servicio, este se irá difundiendo.

•

El tema de la participación de la sociedad civil en los asuntos municipales y locales se ha desarrollado en algunos casos por el estímulo del gobierno local y en otros como resultado de la presión de los ciudadanos organizados. De igual forma, la cooperación internacional incorpora este parámetro en el desarrollo de la ayuda técnica y financiera.

•

Planes estratégicos participativos. En esta materia, se recogen las experiencias en cuatro municipalidades en las cuales se han llevado a cabo estos planes desde el nivel de distritos. Este programa es financiado por la GTZ, organismo que tiene aprobadas a 16 municipalidades más que le han solicitado su apoyo y que serán ejecutados en lo que resta del año. En forma ilustrativa de estos procesos se incluye el caso de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, que ha sido catalogado como una experiencia a replicar en otros cantones.

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Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Figura 1-7. Planificación estratégica participativa: el caso de la Municipalidad de San Rafael de Heredia San Rafael de Heredia es el Cantón No. 5 de la Provincia de Heredia, creado en 1885. Tiene una extensión de 48.39 km2 y está dividido en cinco distritos. Su población según proyecciones del INEC es de 39.636 habitantes a enero del 2003. Este cantón está ubicado en una zona con gran densidad boscosa, con clima muy favorable, terreno de fácil acceso, buenas vías de comunicación, condiciones que lo convierten en favorito tanto para desarrollo habitacional, como de recreo y turismo por su amplia zona rural. En el año 2000, las fuerzas de la sociedad civil se unieron alrededor de la municipalidad con el fin de elaborar un plan estratégico en el marco del Proyecto de Desarrollo Local, PDL.* Como primer paso, se realizó un convenio entre las contrapartes de PDL y el concejo municipal comprometiéndose con el reto de implementar el proyecto. A partir de este momento se inician una serie de actividades para capacitar a los regidores y dirigentes locales a través de talleres y seminarios. Paralelamente, se recopila y estudia la documentación existente sobre la realidad cantonal y del aparato político administrativo de la municipalidad. Como resultado de este primer esfuerzo se logran los siguientes resultados: dirigentes y regidores capacitados para iniciar el proceso de planificación participativa e información recopilada, actualizada y sistematizada de la realidad del cantón y de la municipalidad. Se inicia entonces el proceso de diagnósticos en dos niveles: a nivel de distrito y al interior de la municipalidad. En el primer caso se identifican dos momentos. Una etapa preparatoria a la realización de los talleres distritales, en donde el alcalde, regidores, síndicos, funcionarios y dirigentes locales son capacitados en la formulación de planes municipales y un segundo momento donde se llevan a cabo los talleres, con la participación de los concejos de distrito y las fuerzas vivas del lugar. En cada uno de los cinco distritos del cantón se elabora un diagnóstico distrital por siete áreas estratégicas: desarrollo económico local, ambiente, política social local, equipamiento, infraestructura, servicios y ordenamiento territorial; además, se nombra un delegado por área quien participará en la formulación del plan a nivel cantonal. En el segundo caso, mediante una dinámica similar, se lleva a cabo al interior de la municipalidad con la participación de funcionarios, el alcalde, miembros de los concejos municipal y distrital un proceso de diagnóstico y análisis que se concreta en el Plan de Desarrollo Institucional con las siguientes áreas estratégicas: reestructuración y desarrollo organizacional, simplificación administrativa, actualización reglamentaria, manejo de rentas y tributación, mejora de gestión de servicios públicos municipales, planes y proyectos municipales. Este Plan es aprobado por el Concejo Municipal. Con los dos diagnósticos como insumo se eleva al plano cantonal el proceso de planificación. Se lleva a cabo un proceso de concertación entre los distintos sectores para priorizar los problemas cantonales por áreas estratégicas e identificación de proyectos por áreas. Se define la visión y misión, los objetivos, programación de metas y mecanismos operativos. El Plan de Desarrollo Cantonal (PLADECAN) resultante, con un horizonte de cinco años, es aprobado por el concejo municipal. Este proceso concluyó en el año 2002. A partir de entonces el plan se ha venido actualizando de forma participativa y a la fecha se encuentra en su quinta versión. Se destaca en este caso ya no solo la participación de la sociedad civil organizada, sino también la de los regidores, quienes finalmente aprueban el presupuesto municipal. Asimismo, el liderazgo del alcalde, con experiencia y trayectoria como dirigente local, ha sido fundamental para el éxito del proceso. Finalmente, aprovechando la experiencia participativa y el poder de convocatoria se ha llevado a cabo recientemente la primera actividad de rendición de cuentas con la participación de funcionarios de la Contraloría General de la República. Fuente: Elaborado con base en entrevista al Sr. Jorge Isaac Herrera Paniagua, Alcalde (jueves 29 octubre, 2003) y documentos “Síntesis del plan quinquenal de desarrollo, 2002” y “Síntesis del plan estratégico de procesos de desarrollo del Cantón de San Rafael de Heredia, 2003” * El Proyecto de Desarrollo Local se lleva a cabo según Convenio de Cooperación Técnica entre el Gobierno de Costa Rica y el Gobierno de la República de Alemania. Actúan como contrapartes el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, IFAM; la Unión Nacional de Gobiernos Locales, UNGL; La Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal, CONADECO; y la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ)GMBH. Participó también en el caso de San Rafael la Contraloría General de la República.

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III. Asociativismo Nacional y Regional Se puede identificar el germen del asociacionismo costarricense a partir de 1940, cuando la Municipalidad de San José retoma la recomendación de la Comisión Panamericana de Cooperación Intermunicipal en el sentido de llevar a cabo congresos municipales con el objetivo de estrechar los vínculos intermunicipales. Aunque en 1940 se lleva a cabo el primer Congreso Nacional de Municipalidades y en 1954 se conforma la Liga Costarricense de Municipalidades38, no es hasta 1977 que se crea la Unión Nacional de Gobiernos Locales, UNGL, en el marco del IV Congreso Nacional de Gobiernos Locales, llevado a cabo en 1976.

Las federaciones de municipios Desde la década de los setentas, el comportamiento de las ligas o federaciones, como se les denomina a partir del Código de 1998, se han caracterizado por un trabajo irregular y por períodos de inactividad. Existen en la actualidad 13 federaciones de las cuales sólo siete están activas (ver Cuadro 1-21). En Costa Rica las federaciones participan en la asociación nacional, donde están representadas con tres plazas en la junta directiva.

Cuadro 1-21. Número de Municipalidades Miembro en Federaciones Activas Federaciones Activas

No. de municipios

F.M. Cartago

8

F.M. Heredia

11

F.M. Guanacaste

9

F.M. Pacifico Central

8

F. de Cantones Productores de Banano CAPROBA

11

F.M. Cantones Fronterizos Costa Rica- Panamá

5

F.M. Cantones Fronterizos Costa

6

El asociativismo ha contado con el Rica- Nicaragua apoyo de la cooperación española a Source: UNGL, 2003. través de la Fundación Demuca, organismo no gubernamental que apoya técnicamente al asociativismo. Una experiencia que merece tomarse en cuenta es la de Liga de Cantones Productores de Banano, CAPROBA, (1972), formada por once municipalidades de tres provincias, cuya función principal es gestionar ante el Ministerio de Hacienda el traslado puntual y completo del porcentaje que les corresponde a las municipalidades del impuesto al banano. Posteriormente, bajo el amparo de la federación se creó una Unidad Técnica de Asistencia Municipal del Atlántico que reunió a cinco de las municipalidades miembros, para organizar y fiscalizar el cobro judicial disminuyendo el pendiente de cobro. Actualmente, tienen en estudio un nuevo proyecto con el cual buscan resolver conjuntamente el problema de mantenimiento de caminos vecinales. Una mención especial merecen las ligas de municipalidades que se han conformado en las fronteras entre Costa Rica y Nicaragua y entre Costa Rica y Panamá, que se encuentran activas. De la primera forman parte once municipios, seis por Costa Rica y cinco por Nicaragua39 y de la 38

Azofeifa Cascante, Eduardo. Los congresos Municipales de Costa Rica, IFAM, San José, Costa rica 1985, pag. 127. 39 De Costa Rica están el la Liga los siguientes cantones: La Cruz, Liberia, Upala, Los Chiles, Pococí y Sarapiquí, de parte de Nicaragua se han integrado: San Juan del Norte, San Carlos, San Jorge, Rivas y San Juan del Sur.

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segunda la integran un número igual de municipalidades, por Panamá la conforman cinco y por Costa Rica40 seis municipios. Se están dando nuevos intentos por revitalizar antiguas ligas como los casos de la Federación de Municipios de Heredia y la reactivación de la Federación de Municipalidades de la Región Sur- Sur, conformada por cinco gobiernos locales, por último se encuentra la formación de nuevas instancias como la Federación Metropolitana de Municipalidades. Los avances y obstáculos al desarrollo de las federaciones municipales se resume en el Cuadro 1-22. Cuadro 1-22: Avance y Obstáculos al Desarrollo de las Federaciones Municipales Avances

Obstáculos

Hay un interés en usar este mecanismo como medio para el logro de objetivos comunes de varios municipios, aglutinados por criterios de territorio (división político administrativa, zonas fronterizas, cuencas hidrográficas), o como contrapartes de proyectos específicos (planificación urbana), para la prestación de servicios (recolección de basura), por actividad económica (banano), entre otros. Se están registrando lecciones aprendidas de casos que otrora fracasaron, lo que permite un acercamiento al tema desde una perspectiva más realista (ejemplo factores de cultura). Además hay experiencias exitosas como el caso de la Federación de Cantones productores de Banano, que son motivo para que otras municipalidades se organicen. Existe apoyo de la cooperación internacional a las federaciones como vía para fortalecer a los municipios miembros. Hay consenso entre las instituciones relacionadas con el régimen municipal, IFAM UNGL, que las federaciones representan un nivel de intermediación necesario entre los municipios y las instancias nacionales y están decididas a brindar su apoyo a estas iniciativas.

La inactividad en la mitad de las federaciones registradas es evidencia de la existencia de estructuras débiles. Ausencia de planes estratégicos que integren los intereses comunes de sus agremiados. La poca claridad de los fines las torna en instancias inactivas. Algunas federaciones se fundaron bajo la influencia de organismos nacionales, ONG y de cooperación internacional, sin que existiera un convencimiento y un objetivo claro por parte de sus integrantes y una misión a largo plazo. La falta de objetivos a mediano y largo plazo redunda en que se convirtieran en un fin en si mismas, en lugar de representar los intereses de sus miembros. La imagen negativa de este mecanismo como consecuencia de experiencias del pasado. Ingerencia político partidista en los nombramientos.

Utilización de esta figura por parte de los Son un medio para las municipalidades (sobre todo las más municipios más fuertes como plataforma política. pequeños y alejadas del área metropolitana de San José), para mejorar su posición de interlocutoras frente a otros Falta de equidad entre las municipalidades actores públicos y privados. miembros. Se favorecía más a unas sobre otras. El fortalecimiento de las federaciones puede incidir en el fortalecimiento de las municipalidades miembros y en la Escasos recursos para su sostenibilidad. consolidación de la asociación nacional.

40

Por Panamá esta liga la integran los siguientes municipios: Changuinila, Renancimiento, Bugaba, Alenge, David y de parte de Costa Rica: Talamanca, Coto Brus, Golfito, Corredores, Osa y Buenos Aires.

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La Unión Nacional de Gobiernos Locales, UNGL Desde sus inicios hasta principios de la década de los noventa, la asociación nacional estuvo supeditada en aspectos de política y financieros a las autoridades nacionales y la figura protagónica de los intereses locales recayó en el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM). Aunque se desarrollaron programas en el área de capacitación, la asociación no tuvo un rol relevante en la conformación de un movimiento cohesionado y como promotor e impulsor de las reformas jurídicas y las transformaciones que requerían los gobiernos locales.41 En el primer quinquenio de los noventas, la UNGL se caracterizó por desempeñar un rol más propositivo, su énfasis fue el cabildeo, logrando posesionarse frente a diversos actores. En el marco del VII Congreso Nacional de Gobiernos Locales, 1993, la UNGL sugiere a los candidatos de los partidos mayoritarios la creación de una comisión bipartidista que concretara en proyectos los acuerdos adoptados por el congreso y que propusiera una reforma integral al régimen municipal. En 1994, la Unión tiene una participación importante en la Comisión Especial de Descentralización del Estado y Fortalecimiento Municipal de la Asamblea Legislativa. De esta instancia, saldrán las reformas que se concretarán en los años siguientes; tales como la reforma constitucional al Artículo 170, la elección popular del alcalde municipal; la reforma del Código Municipal y el traslado de la administración del impuesto sobre bienes inmuebles (ISBI), entre otras.

Cuadro 1-23. La UNGL en cifras de 1994 y 2003 1994

Asamblea General Junta Directiva Secretario Ejecutivo SETECAMU Sistema Nacional de Capacitación Municipal

Estructura

Asamblea General Junta Directiva Sec. Ejecutivo

Representación estatutaria Representación de hecho

Servicios

Territorial Asociación geográfica Territorial Asociación geográfica Política Cabildeo Representación de municipios Capacitación Registro Público

Presupuesto Funcionarios Miembros

$77.500,00 7 76

Funciones

Estructura Conforme al actual Estatuto la UNGL cuenta con cinco niveles de organización (ver Cuadro 1-23):

2003

$183.823,53 14 79

•

Asamblea General. La conforman Fuentes: UNGL y actualización propia basado en un modelo del Sr. dos delegados de cada una de las Harry Jager, 1999, Pág. 71. municipalidades afiliadas y dos delegados por federación activa. Se reúne una vez al año. Elige a los miembros del Consejo Directivo, recibe y acoge los informes de labores de los órganos que ha designado. Aprueba el monto de cuotas y emite declaraciones relacionadas con el régimen municipal.

•

Consejo Directivo. Lo conforman 10 propietarios y 10 suplentes (el número de plazas representan las siete provincias y tres para las federaciones). Sesionan cada quince días y son electos por un período de dos años. Entre sus funciones están las de nombrar y destituir al

41

FUNDEMUCA, Asociativismo municipal en Centroamérica: Reflexiones para el debate, No. 5 (FUNDEMUCA/AECI, October 1999, 22).

1-41

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Director/a Ejecutivo/a, aprobar el presupuesto y elegir a representantes de la UNGL ante las diferentes organizaciones. •

Dirección Ejecutiva nombrada por un período de cuatro años. Le corresponde ejercer la administración general de la institución y hacer cumplir los acuerdos que adopten los distintos cuerpos colegiados de la institución; presentar los proyectos de presupuesto ante el Consejo Directivo y ante la Contraloría General de la República y ejerce la representación judicial y extrajudicial de la UNGL.

•

Secretaría Técnica de Carrera Administrativa Municipal (SETECAMU). La conforman dos representantes del Consejo Directivo de la UNGL, cinco representantes nombrados por el Consejo Consultivo de Recursos Humanos42, un representante de la Dirección General del Servicio Civil y un representante del IFAM, los cuales duran en sus cargos seis años. Entre sus atribuciones están la de formular las directrices para sistematizar la Carrera Administrativa Municipal; facilitar instrumentos para cubrir las necesidades organizativas y administrativas relacionadas con el desarrollo de los recursos humanos; facilitar las acciones que las oficinas de recursos humanos de las municipalidades desarrollen para el fortalecimiento de la carrera administrativa y, elevar al Concejo Técnico Consultivo las propuestas de las políticas que estime convenientes en materia de administración de recursos humanos.

•

Sistema Nacional de Capacitación Municipal (SINACAM) cuyo fundamento jurídico se encuentra en el Código Municipal. Sus funciones son: contribuir a modernizar las instituciones municipales, integrar y coordinar los recursos y la experiencia existente en el campo de la capacitación municipal, propiciar la congruencia entre la oferta y la demanda de la capacitación municipal. El SINACAM está cargo de un Consejo Nacional de Capacitación Municipal integrado por dos representantes de la UNGL, uno de los cuales lo preside, y representantes de la Universidad de Costa Rica, la Universidad Estatal a Distancia, y el Poder Ejecutivo. A partir de este año, se ha invitado a un representante del IFAM y del Consejo Nacional de Rectores para que se encuentren representadas otras universidades estatales.

Personal, presupuesto y membresía El personal de la institución es mínimo aun así entre 1994 y 2003 duplicó. De los catorce funcionarios actuales, diez son de planta de la institución y cuatro son funcionarios que están en proyectos como el ICLEI o el Fondo de Desarrollo Municipal. El presupuesto se conforma únicamente con los aportes de las municipalidades. Los miembros pagan una cuota de ø2.5 por cada ø1.000 del presupuesto de la municipalidad, tarifa establecida desde 1996. Las Federaciones de municipalidades no pagan la cuota establecida, aduciendo que no cuenta con los recursos para ello. La membresía a la UNGL es voluntaria. En este momento se cuenta con 84 miembros; 7 federaciones, tres concejos municipales de distrito y 74 municipalidades. Entre los miembros que no pertenecen a la Unión se encuentra la ciudad capital y seis municipalidades ubicadas en la gran área metropolitana, estos municipios representan cerca de una tercera parte de los ingresos

42

El Consejo Técnico Consultivo está constituido por los Jefes de Recursos Humanos de todas las municipalidades de Costa Rica, su labor es fijar la política de administración de recursos humanos de las municipalidades del país.

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del sector municipal. (San José, Guadalupe, Desamparados, Moravia, Tibás, Montes de Oca y el Guarco). Funciones de la Organización La función más importantes que tiene la Unión es de representar al régimen municipal ante el Poder Ejecutivo, Ministerios e Instituciones Autónomas, el Poder Legislativo y sus comisiones, la cooperación internacional y otras instituciones. Como ya se ha mencionado, la UNGL asumió un protagonismo ante los poderes del Estado en la segunda mitad de los 90, cuyos resultados llegan hasta nuestros días. Un elemento que demuestra cuál ha sido el posicionamiento que ha ido adquiriendo el sector municipal y en concreto la organización que las representa es su participación en otras instancias que antes de 1995 no tenía (ver Figura 1-8). Servicios a las municipalidades La Unión en representación de sus afiliadas, recibe copias de los planos que se presentan ante el Catastro Nacional para su inscripción y los remite a la municipalidad correspondiente. Otro servicio es el de capacitación, por medio de seminarios y talleres de apoyo a la gestión municipal. Congresos de Municipalidades

Figura 1-8. Entidades o Comisiones donde la Unión Nacional tiene un representante • • • • • • • • • • •

•

Fondo de Desarrollo Municipal. Consejo Nacional de Vialidad, que atiende la red vial cantonal. Consejo de Transporte Público. Consejo de Nomenclatura. Comisión de Partidas Específicas (no ha sido instalada por el Poder Ejecutivo). Plan Nacional de Desarrollo Urbano. Junta directiva de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad. Comisión Coordinadora de la Cuenca Río Grande de Tárcoles. Comisión Cantones Ecológicos y Saludables (Premios POCS –OPS). Comisión de lucha contra el cáncer infantil. Foro permanente de Seguimiento al cumplimiento del Código de la Niñez y la Adolescencia. Centro Nacional de Acopio

Fuente: Informe de Labores 2002. San José, Costa Rica, 2003.

Los Congresos Municipales son convocados por la UNGL cada cuatro años, después de electos los nuevos regidores, de acuerdo con el artículo 46. Son un foro donde se debaten aquellos temas relevantes del sector municipal y se establecen los lineamientos y solicitudes generales que deberán ser implementadas por el Consejo Directivo. Al año 2001 se habían llevado a cabo nueve congresos. Sobresalen por su trascendencia dos eventos: •

El VII Congreso “Autonomía Ya”, llevado a cabo en 1993, de donde emanan las posiciones y lineamientos que prácticamente han guiado a la organización durante siete años.

•

El I Congreso Nacional de Descentralización y Poder Local que tuvo lugar en agosto del 2000 y en el que participan en forma conjunta el sector municipal y las asociaciones de desarrollo comunal, representadas en la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal, CONADECO. En opinión de los entrevistados43, en este Congreso se ratifica la agenda de 1993 y se incluyen nuevos temas.

43

Srs. Mario Alberto Chaves, Expresidente de la UNGL, Sra. Giselle Mora Directora Ejecutiva, Directora Ejecutiva.

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Los acuerdos de estos Congresos han quedado reflejados en su gran mayoría en las agendas de la UNGL. A partir del 2000, la alianza estratégica municipios-asociaciones de desarrollo permitió apuntalar el tema de la descentralización y la reforma al Artículo 170 de la Constitución frente al Presidente de la República que no tenía una posición a favor. Pese a lo anterior, la reforma se aprueba en el congreso seis meses después. La alianza entre la UNGL y CONADECO, que se concreta y consolida en el Congreso del 2000, se ha hecho presente en la ejecución de otros proyectos en los que participan como socios, como el PRODELO, y el programa de capacitación para el desarrollo sustentable que impulsa el Consejo Internacional para Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI)44. La UNGL mantiene estrechas relaciones de cooperación técnica y financiera con FUNDEMUCA en el área de fortalecimiento institucional y de apoyo a las federaciones de municipios y GTZ en el apoyo al PRODELO principalmente. Se tiene firmado un convenio con la Asociación Holandesa de Municipalidades de Cooperación Internacional de Fortalecimiento Institucional, con el objetivo de reorganizar la institución partiendo del método de base cero. Fortalezas y Debilidades de la UNGL Fortalezas •

Es una institución a nivel nacional que representa a los gobiernos locales y juega un papel importante como interlocutor entre las autoridades del gobierno central, el poder legislativo, la cooperación internacional y los medios escritos.

•

Tiene una agenda integra que se actualiza cada vez que se celebra el Congreso Nacional de Municipalidades.

•

Ha establecido alianzas estratégicas con asociaciones nacionales dedicadas al desarrollo comunitario, incrementando así su visión de asuntos locales.

•

Con financiamiento de donantes está ejecutando un programa interno para reestructurarse en los próximos años.

•

Disfruta del reconocimiento de autoridades nacionales, tales como la Asamblea Legislativa, IFAM, la Federación de Municipios y otras agencias nacionales de gobierno como la Contraloría General de la República, universidades y asociaciones de desarrollo comunitario.

•

Su Junta de Directores incorpora varias fuerzas políticas representadas en los municipios y en la Asamblea Legislativa.

•

Incorpora el sistema federal como parte de su estructura.

44

Informe de Labores, UNGL, 2003. Ambos proyectos son apoyados por la GTZ y el IFAM. El Consejo Internacional para Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI) es una asociación de municipalidades a nivel mundial interesada en resolver y prevenir la contaminación ambiental a nivel local, regional y mundial. A la Cumbre de la Tierra llevada a cabo en Brasil, en 1992, se solicitó a las municipalidades llevar a cabo un programa de desarrollo sostenible. Para ser efectivo el programa instaura la Red de la Agenda Local 21 cuyo objetivo en los próximos dos años es capacitar a los municipios en el tema de desarrollo sustentable como eje prioritario.

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Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

•

Ya que preside sobre el Sistema Nacional de Capacitación, tiene acceso a mas conocimientos de y control sobre las necesidades de capacitación para fortalecer a los municipios y las asociaciones de nivel comunitario, que han estado siendo apoyadas por las agencias de cooperación internacional.

•

Tiene la capacidad de comunicarse periódicamente con los municipios gracias a su nivel de tecnología. Un porcentaje considerable de municipios cuenta con teléfonos, faxes y conexión al Internet, lo que facilita la comunicación entre ellos. Debilidades

•

Aunque los estatutos permiten la participación de los alcaldes en la Asamblea General de la UNGL, no existe un mecanismo que garantice su participación en la UNGL.

•

La representación de los municipios y federaciones no es proporcional. De los 79 miembros, hay siete representantes y alternos por provincia. Hay tres representantes y alternos para las siete federaciones.

•

La revisión y aprobación del plan de trabajo del Director Ejecutivo, incluyendo las políticas, administración de la organización y programas y proyectos a ser ejecutados, no se estipulan en los estatutos como función de la Junta de Directores.

•

La Junta de Directores, un cuerpo político y de deliberación, ha perdido su rol de líder político y tiene más funciones administrativas que políticas. La Junta no usa los comités como herramientas operativas.

•

A pesar de que en la práctica los partidos políticos están representados dentro de la Junta de Directores, los estatutos no garantizan la representación proporcional de acuerdo con el número de municipios que cada partido gana.

•

La UNGL no está exenta de la intervención del poder ejecutivo o de los intereses partidistas de aquellos en cargos gerenciales.

•

Los municipios rurales y aquellos con presupuestos bajos requieren servicios adicionales, facilidades y beneficios de la UNGL (que se encuentra ubicada en la capital). No se han desarrollado nuevos servicios para cumplir con las demandas de estos miembros.

•

Los miembros no tienen muy claro las funciones y objetivos de la UNGL, y existe una falta de conocimiento acerca del trabajo que esta realiza.

•

Los miembros de la UNGL no están convencidos de sus propios motivos para pertenecer a la organización o de los beneficios de dicha membresía. Los niveles de participación de miembros han permanecido bajos, lo que afecta la identificación de los miembros con y la integración de la organización.

•

La UNGL no es un cuerpo representativo; es un reflejo de la debilidad y a veces incoherencia del régimen municipal.

•

No hay comunicación fluida entre la UNGL y sus miembros. La UNGL no tiene una estrategia de comunicación con sus miembros o para propósitos externos.

•

La interferencia de intereses políticos y partidistas, toma precedencia sobre los intereses municipales en el nombramiento de ciertos cargos.

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Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

•

La UNGL tiene poca capacidad para ser proactiva, ya que carece de las destrezas técnicas y analíticas necesarias para realizar más cabildeo y ejercer su liderazgo. La función de cabildeo requiere una estrategia a largo plazo y un equipo especializado con destrezas y recursos políticos.

•

El presupuesto de la UNGL es insuficiente debido a las bajas cuotas de membresía y la falta de fuentes de recursos diversas.

•

No todos los municipios son miembros de la UNGL, lo que implica un problema de representatividad de la organización.

•

La UNGL no tiene una estrategia para relacionarse con los partidos políticos de manera que éstos garanticen su apoyo cuando se presentan proyectos ante la Asamblea Nacional.

•

La UNGL no ha desarrollo una propuesta clara sobre la descentralización y no ha presentado alternativas a la que fue propuesta por el Gobierno de la República.

•

La UNGL no tiene estrategia para que los ciudadanos valúen los beneficios asociados con la descentralización y el fortalecimiento municipal.

La UNGL y FEMICA La UNGL forma parte de FEMICA desde su constitución en 1991. La participación activa de la Unión en esta instancia se reflejó en los primeros años en una estrecha colaboración, que como se señalara al inicio del trabajo coadyuvó al proceso de reformas legales del primer quinquenio de los noventa. En 1993 FEMICA financió la participación de representantes de la Asociación de Municipalidades de Honduras AMHON, y de la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador COMURES, con el objeto de que expusieran en el VII Congreso de Municipalidades los logros alcanzados en estos dos países por el movimiento municipal.45 En ese mismo año el Presidente de la UNGL firma un convenio con FEMICA para que financie un experto que formule una estrategia de descentralización en Costa Rica46 y le de seguimiento. A través de este mecanismo se da cumplimiento a las metas establecidas en el VII Congreso y se logra elaborar la propuesta presentada por la CORIM. FEMICA Y FEDEPRICAP bajo el patrocinio de la Oficina Regional de Viviendas y Desarrollo Urbano de la USAID (RHUDO) realizaron en Costa Rica del 30 de setiembre al 4 de octubre de 1993 un encuentro con políticos y directores de medios de comunicación social y candidatos a diputados con el fin de discutir las ventajas del proceso de descentralización. Estas actividades coadyuvaron a crear un ambiente favorable a las modificaciones del marco jurídico del período 1994-1998. FEMICA continuó reuniéndose con diputados elegidos y representantes municipales para establecer una estrategia para promover la descentralización costarricense. Las agendas de la UNGL y de FEMICA para el año 1994 están estrechamente vinculadas en las áreas política, financiera, administrativa y gremial (ver Anexo 2). Además la agenda nacional

45 46

Revista FEMICA. No 2 Abril. 1994 Año 2. Pág. 9. Ibíd.

1-46

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incorpora algunos puntos propios de su realidad política y en el caso de FEMICA, amplía el espectro de temas y nuevas tendencias.47 En el I Congreso Nacional de Descentralización y Poder Local, se revitalizó la agenda municipal convirtiéndola en una agenda del movimiento comunal y municipal simultáneamente. Esta agenda tiende a consolidar y mejorar el marco legal aprobado en años anteriores. Las elecciones municipales siguen siendo tema de debate así como el fortalecimiento municipal y la participación ciudadana (ver Anexo 3). En la agenda de FEMICA el tema de transparencia y estructura administrativa-financiera ocupa la atención y se focaliza en un proyecto piloto en materia de desarrollo local. La gestión integral del riesgo y seguridad ciudadana son otras materias de la agenda regional. Bajo estos títulos amplios hay actividades y proyectos que se sobreponen en ambas agendas. Sin embargo a nivel macro la vinculación de ambas no es tan clara como se indicara para 1994. Se podría aducir, que existe más afinidad entre la agenda actual de la asociación nacional y la de la federación de 1994. Este distanciamiento de áreas en común fue señalado por todos los entrevistados en materia de asociativismo. Otras opiniones que se expresaron tenían que ver con las fortalezas y debilidades de FEMICA. Fortalezas de FEMICA •

Se reconoce la importancia de contar con un organismo que represente a Costa Rica a nivel regional.

•

FEMICA cumple con la necesidad de servir como interlocutor regional con capacidad de convocatoria.

•

Una instancia regional puede obtener grandes beneficios frente a la cooperación internacional, otras instancias regionales y mundiales, en términos de ayuda financiera, técnica, ejecución de proyectos, etc.

•

FEMICA brinda un espacio para la transferencia horizontal de experiencias.

•

FEMICA crea ventanas para conocer y familiarizarse con nuevas tendencias organizativas y tecnológicas. Debilidades de FEMICA

•

No hay un canal de comunicación fluido con información que llegue desde el nivel regional al nacional y luego al municipal.

•

La priorización de la agenda regional no corresponde con las demandas nacionales.

•

Se percibe un debilitamiento de la imagen institucional de la federación regional.

47

Por ejemplo en el área política en Costa Rica además de elecciones municipales se señala específicamente el caso del IFAM, en esa misma área FEMICA adiciona el tema de elecciones municipales e incursiona en el campo de los mecanismos de participación y control ciudadano.

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Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

Pareciera ser que hay cierto paralelismo entre la UNGL y FEMICA. En términos generales hay una demanda por una revisión de la estructura que los representa, de una mayor identificación de sus necesidades, de una mayor presencia física y una mejor comunicación. Estas demandas, sin embargo, no han sido expresamente exigidas por sus asociados. En ambos casos no hay una apropiación de los miembros de sus instancias representativas. La razón de ser de estas organizaciones son sus miembros. Las asociaciones nacionales y regionales no deberían ser un fin en si mismas. La situación por la que atraviesan en estos momentos refleja en cierta medida la debilidad de sus integrantes (municipios, federaciones o asociación nacional, según sea el caso) y su incapacidad de demandar los cambios necesarios y, en última instancia, fortalecerlas.

Otras instancias regionales Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y el Caribe. FUNDEMUCA Esta es una organización no gubernamental, creada por las asociaciones nacionales de municipios de Centroamérica y por el órgano regional FEMICA en 1995.48 Su asamblea la conforman los socios fundadores oriundos de diferentes países de la región, quienes eligen a la Junta Administrativa, en la cual hay un representante de la municipalidad de San José, por ser el municipio sede, un representante del Poder Ejecutivo costarricense y los restantes tres miembros son: uno en representación de la Agencia Española de Cooperación Internacional, AECI, uno por las asociaciones nacionales de los países y otro por la Federación de Municipalidades de la región. FEMICA. La Junta Directiva se reúne una vez al año como mínimo. Sus ejes temáticos abarcan las áreas de procesos de descentralización, fortalecimiento municipal, finanzas y gestión financiera, control y fiscalización, promoción y desarrollo de servicios sociales, promoción y participación activa de la mujer, participación ciudadana, ordenamiento territorial, la planificación estratégica y recursos humanos. La fuente principal de financiamiento es la AECI. Recibe recursos de otras organizaciones españolas por ejemplo de las diputaciones, para llevar a cabo proyectos puntuales. La Fundación cuenta con un programa regional en el cual se encuentra el curso de Experto en Dirección y Gestión Pública Local, cuya séptima versión acaba de concluir en Antigua, Guatemala. Los participantes que logren superar esta etapa pasan a la fase de maestría técnica en Granada, España, donde comparten con alumnos de México, Argentina, y Venezuela. Además, la Fundación ejecuta proyectos en varios países de la región centroamericana, como El Salvador, Panamá y Honduras, en este último país, por intermedio del Proyecto PRODEMHON, también financiado por la AECI. Conferencia Centroamericana por la Descentralización del Estado y el Desarrollo Local, CONFEDELCA Esta nueva instancia regional inicia sus actividades en el año 2001 como una iniciativa de la Corporación de Municipalidades de El Salvador (COMURES) de la Alcaldía de El Salvador y de dos organizaciones no gubernamentales, la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) y la 48

En la Asamblea de la Fundación llevada a cabo el pasado viernes 5 de diciembre del 2003 en El Salvador fue aceptada la Federación Dominicana de Municipalidades como miembro activo de esta fundación.

1-48

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003

Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO), con el apoyo financiero de la Diputación de Barcelona. El método de trabajo de la Conferencia es por medio de mesas de trabajo en cada país donde se integran representantes de las asociaciones nacionales, representantes del gobierno central, del sector privado y de la academia. En el caso de Costa Rica, participan en la mesa, un representante de la UNGL, otro del IFAM y un tercero de CONADECO. La primera conferencia giró alrededor del tema de Desarrollo Local y Descentralización. La segunda actividad se llevó a cabo en el 2002 en Guatemala, donde se amplió la visión localista imperante en el evento anterior y se incorporaron temas aportados por los países de la región. Otro nuevo elemento fue la mini cumbre, actividad que formó parte de las subsiguientes conferencias. La última conferencia, fue organizada en Nicaragua, y giró alrededor del financiamiento de la gestión municipal de cara a los principales problemas. También como resultado del trabajo previo de las mesas se llevó a cabo un diagnóstico de la descentralización. Para el actual Presidente de la UNGL, CONFEDELCA es un foro para la discusión de un tema específico de interés regional, alrededor del cual se convoca a diferentes actores. Para el Sr. Alvarez, FEMICA y CONFEDELCA son instancias que no se traslapan. FEMICA representa la institucionalidad, se rige por un estatuto, mientras que los acuerdos de CONFEDELCA no son vinculantes49.

IV. Síntesis del Apoyo Internacional para promover la descentralización, el desarrollo municipal y el fortalecimiento de la democracia en Costa Rica El apoyo internacional se orienta al fortalecimiento institucional del régimen, ya sea en forma directa (municipios) o indirecta (federaciones, mancomunidades). La descentralización no es un tema en la agenda, a excepción del proyecto de la Unión Europea, pero que en términos generales también tiende a reforzar el municipalismo. La participación ciudadana, género, medio ambiente, migración son ejes transversales en la mayoría de los casos.

Proyectos de Desarrollo Municipal En el Cuadro 1-24 se resumen los principales proyectos en desarrollo. Se constata que la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID, se retiró de Costa Rica el año 1997, por lo tanto, no tiene programas dirigidos al régimen municipal, el último fue el apoyo al programa llevado a cabo en el cantón de Pérez Zeledón que finalizó en 1996. Los remanentes de algunos programas fueron transferidos a la Fundación Costa Rica Estados Unidos de América.

49

Entrevista al Sr. Pablo Álvarez Presidente de la UNGL el día 5 de noviembre del 2003 a las 3:p.m. en sede de la UNGL.

1-49

Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Cuadro 1-24. Apoyo internacional para promover la descentralización, el desarrollo municipal y el fortalecimiento de la democracia Institución

Programa

Monto

Contraparte

Objetivo general

Objetivo específico

Unión Europea

Refuerzo Municipal y descentraliz ación CRI/B7-31099-0150

Total ∋11.929.200,00 80%/20% $9.600.000 CR ∋2.392.200

Ministerio de la Planificación y Política Económica, que a su vez ha elaborado un acuerdo con el IFAM para al ejecución del proyecto.

Profundizar en el ejercicio de los derechos democráticos y reforzar la gestión municipal asociando a los ciudadanos.

Contribuir a reforzar las capacidades de gestión de los gobiernos locales y favorecer la instauración y desarrollo de un modelo de organización y gestión descentralizada. Estructurar el conjunto de las actividades territoriales del Estado incorporando perspectivas de género y desarrollo autosostenible.

Banco Interamerica no de Desarrollo (BID)

Regularizaci ón de catastro y registro 1284/OCCR

$92.000.000,00 Ministerio de Hacienda BID $65.000.000,00 CR $27.000.000 Componente III Fortalecimiento municipal en el uso de la información catastral $10.000.000,00

Mejoramiento de la seguridad jurídica de los derechos sobre la propiedad del inmueble.

1-50

Principal actividad o resultados esperado

Pacto local establecido y consensuado con los sectores políticos, sociales, económicos e institucionales. Fortalecimiento de la capacidad propositiva y de negociación de las asociaciones de municipios, tanto nacionales como territoriales. Fortalecimiento de la capacidad de gestión de los gobiernos locales. Establecimiento de instrumentos de articulación entre las sociedades públicas y privadas para potenciar el desarrollo. Catastro fiscal establecido Componente III Apoyo al establecimiento en las 81 municipalidades. Con la Órgano de del catastro fiscal con el Normalización Técnica, fin de maximizar el recaudo de los impuestos establecer criterios delimitación de zonas sobre los bienes homogéneas y normas para inmuebles por las la valoración de la tierra y municipalidades y edificaciones. propiciar la mejoría de la Municipios integrados a la gestión de los recursos públicos a nivel municipal. base de datos del catastro. Capacitación en formulación de planes de desarrollo y presupuestos de gastos. Equipos de cómputo y programas y aplicaciones SIG integrados con

Beneficiarios Corporaciones municipales, organizaciones asociadas nacionales y regionales.

Registro Nacional, Ministerio de Justicia y Gracia 81 municipalidades y otras instituciones relacionadas.

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Institución

Programa

Monto

GTZ

$1.5 millones Proyecto Desarrollo Local Primera fase 2000 – 2003 Segunda fase: 2003 - 2006

FUNDACIÓN DEMUCA

Fortalecimie nto de los gobiernos locales y las federacione s de municipios en Costa

451,416.29 US$ (28 de julio 2000 al 18 de julio 2003)

Contraparte

Objetivo general

UNGL IFAM CONADECO

Mejoramiento al acceso y calidad de los servicios y la gestión de los actores en procesos de desarrollo local sostenible especialmente para los grupos de población menos favorecidos.

UNGL Guácimo Siquirres Matina Salamanca Sarapiquí Abangares, Bagaces,

Fortalecer a la UNGL y a las federaciones de municipios de Guanacaste, Caproba y Heredia.

1-51

Objetivo específico

Principal actividad o resultados esperado

información gráfica de catastro. 1. Municipalidades 1. Modernización seleccionadas han municipal 2. Participación ciudadana desarrollado capacidades técnicas, administrativas y 3. Gestión ambiental financieras para la gestión 4. Descentralización de procesos de desarrollo 5. Intercambio de local sostenible. experiencias 2. Se ha fortalecido la participación ciudadana y gestión comunitaria. 3. Se han implementado proyectos innovadores para gestión ambiental local. 4. Se ha mejorado el marco político y la cooperación interinstitucional para la descentralización y el desarrollo local sostenible. 5. Los actores involucrados (IFAM, UNGL, CONADECO, CGR) han generado condiciones para la sostenibilidad y multiplicación de experiencias en desarrollo local sostenible. Fortalecer a la capacidad • de gestión técnica, • financiera, de prestación de servicios (red vial, • gestión básica y saneamiento ambiental) y la planificación y el ordenamiento territorial de

Unidad Técnica Fortalecida. Planes estratégicos elaborados. Propuesta de Ordenamiento Territorial elaborada.

Beneficiarios

Las municipalidades , las asociaciones de desarrollo.

La UNGL, las mancomunidad es de municipalidades en especial las Federaciones de Caproba, Heredia y

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Institución

Programa

Monto

Contraparte

Tilarán, Cañas, Liberia, La Cruz, Carrillo, Nicoya, Hojancha, S. Cruz, Colora do Belén, S. Domingo, S. Bárbara, S. Rafael, S. Pa blo, Heredia, Sarapiquí, Flores, Barva, San Isidro US$ 531.980.16 Asociaciones Programa Nacionales Regional de (Julio 2003 a Guatemala, Fortalecimie agosto 2004 Honduras, nto El Salvador, Institucional Nicaragua, de los Costa Rica, Gobiernos Locales en Panamá y Centroaméri República ca y el Dominicana Caribe.

Objetivo general

Principal actividad o resultados esperado

Objetivo específico

Guanacaste.

las tres federaciones de municipios en las tres provincias y de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, apoyando especialmente en la planificación estratégica y operativa y la revisión de propuestas de ley para el fortalecimiento de los gobiernos locales.

Rica: Guanacaste , Caproba, Heredia

Formación de cuadros municipales en gestión pública municipal (Experto/a en gestión pública local y Maestría en dirección pública local).

1-52

Cursos específicos de capacitación: • ordenamiento territorial, • habilidades gerenciales, • apoyo a propuesta municipal de partidos políticos, • el régimen municipal en los medios de comunicación, y • asociacionismo municipal: mancomunidades, consorcios y áreas metropolitanas.

Beneficiarios

• •

320 personas formadas. Cada asociación nacional cuenta con una propuesta específica de capacitación en: ordenamiento territorial, habilidades gerenciales, propuesta de partidos políticos, régimen municipal en los medios de comunicación.

Personal nacional técnico de autoridades locales.

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Un programa notable que abrió nuevas oportunidades para los municipios es PROMUNI (ver Cuadro 1-25). En 1993 la AID por medio de la oficina de RHUDO para Centroamérica, realiza una alianza estratégica con el Banco Centroamericano de Integración Económica para crear el Programa de Financiamiento de Infraestructura Municipal (PROMUNI), cuyos objetivos eran 1) fortalecer y posicionar financiera e institucionalmente a los municipios; 2) convertir el financiamiento municipal en un actividad común y creciente de los intermediarios financieros; 3) apoyar los procesos de transferencia de competencia de los gobiernos centrales a los locales y 4) mejorar las condiciones de vida de la población. Cuadro 1-25. Programa PROMUNI Costa Rica - Desembolsos según tipo de Proyecto (en miles de colones) Area de Proyecto

No. de Proyectos

Monto

Seguridad C. Infraestruct. Educ. Sistematización y Catastro Desechos Solidos Mercados Agua Portable

4 1 9 1 10

403,490.00 541,829.22 1,620,963.22 2,235,444.11 2,707,367.25

Consolación Urbana Energía Eléctrica Caminos Terminal de Buses y Buses Total

4 2 8 18 57

3,244,362.97 6,182,428.48 6,582,172,.67 10,643,071.00 34,161,128.92

Fuente: BCIE, diciembre 2003.

Este programa inició operaciones en Costa Rica y Guatemala, en 1995. El capital aportado por la USAID fue de $26 millones de dólares. El programa logra en principio, articular las necesidades de las municipalidades con los intereses de la red de intermediarios financieros que opera con el BCIE, para crear un mercado que se encargara de asignar competitivamente los recursos para el desarrollo de la obra municipal. 50 Pese a que el Programa ofrece asistencia técnica para la concreción de los requerimientos y trámites bancarios de las municipalidades, sin embargo, es opinión de los entrevistados que no se aprovechan estas facilidades. En los años de operar solamente 16 municipalidades han recurrido al programa para financiar obras. En los últimos años PROMUNI ha incorporado al sector privado y extendido su ámbito de acción a otras actividades económicas tales como transporte, vivienda, acueductos, electrificación, seguridad ciudadana entre otros, que han mostrado un mayor dinamismo en la demanda de recursos. 51

Actores Involucrados en el Fortalecimiento Municipal A continuación se describe muy brevemente el rol jugado por los actores en el proceso de fortalecimiento municipal.

50 51

Estado de la Nación. Capítulo Ocho. Pedro Lasa, BCIE- PROMUNI. Pág. 238. Información suministrada por las oficinas del BCIE en San José Costa Rica.

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Poder Ejecutivo En los gobiernos Figueres Olsen y Rodríguez Echeverría (94-98 y 98-02), ambos de corte neoliberal, el primero inició el desmantelamiento del Ministerio de Planificación y Política Económica, al reducirlo a una Oficina dependiente de la Casa Presidencial. La fortaleza de este gobierno fue un grupo de diputados de ambos partidos mayoritarios que crearon la Comisión Especial de Descentralización y Fortalecimiento Municipal y que se comprometieron con el movimiento para sacar las reformas acordadas en el Congreso de Municipalidades. El caso del Sr. Rodríguez Echeverría, mantuvo la misma posición respecto al Ministerio de Planificación pasando su acción invisibilizada. Esta Asamblea no tuvo diputados de gobierno dispuestos a luchar a favor de las municipalidades. El Presidente de la Comisión Especial de la Asamblea era de la oposición y tenía poca influencia sobre la agenda del gobierno. El Sr. Rodríguez estaba más orientado a la privatización y a la desmonopolización del ICE y de otras empresas del Estado. Al fracasar su intento, centró su atención en el control del déficit fiscal para evitar el desequilibrio económico. La preocupación de la actual administración del Sr. Pacheco de la Espriella está centrada en el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y en lograr mantener el déficit fiscal controlado, por lo cual resulta imposible que el tema de la descentralización sea tomado en cuenta. El Ministerio de Planificación no tiene el tema de la descentralización dentro de sus prioridades. Poder Legislativo La Asamblea Legislativa, no tiene una agenda clara a largo plazo en relación con la descentralización ni al apoyo a las municipalidades. Durante dos períodos gubernamentales, (1994-1998 y 1998-2002) la Asamblea Legislativa crea una comisión especial para ver los temas relacionados con las municipalidades. En el gobierno del Sr. Figueres Olsen la comisión se llamó Comisión Especial para la Descentralización y el Fortalecimiento Municipal y en el gobierno del Sr. Miguel Ángel Rodríguez, Comisión Especial para Reformas Municipales y Asuntos Políticos. En ambas ocasiones, se produjeron avances legislativos, algunos de los cuales están por verse, como la Reforma al Art. 170. La actual Asamblea Legislativa, (2002-2006) está conformada por cuatro fuerzas políticas, dos partidos tradicionales y dos partidos emergentes, caracterizados todos por la escisión interna. Cada cual con agendas programáticas propias con pocos espacios de coincidencia. Desaparece la figura de Comisión Especial y se traslada el tema de los gobiernos locales a la Comisión Permanente de Gobierno y Administración que a su vez establece como mecanismo de trabajo una subcomisión de asuntos municipales. En estos momentos la agenda legislativa está dominada por temas como la transparencia y el financiamiento de los partidos políticos, que se ha convertido en el tema vector del primer año de gobierno; la fiscalización del gasto y la rendición de cuentas, la reelección presidencial, el Tratado de Libre Comercio, que tiene a la Asamblea Legislativa en una confrontación que marginará otros temas nacionales, como son la descentralización y la reforma del Estado. Con el actual Presidente de la Asamblea Legislativa (2003), se abre un espacio para la creación de un Foro Municipal para el debate y a la vez asesoramiento a la Subcomisión de Asuntos Municipales de la Comisión de Gobierno y Administración en el análisis de las iniciativas de ley. El martes 28 de octubre el Foro, presentó su agenda de trabajo ante los señores 1-54

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diputados y representantes de los gobiernos locales, se debe esperar resultados prácticos de este mecanismo de diálogo. Unión Nacional de Gobiernos Locales La Unión Nacional de Gobiernos Locales, ha venido ganando espacios pero sin una propuesta consistente frente al proceso de descentralización. En el gobierno de José María Figueres, como resultado de la CORIM la organización tuvo un papel relevante. En la Comisión de la Asamblea Legislativa esta organización fungió como asesora de la Comisión Especial de igual forma que durante el gobierno pasado el Presidente de la Unión mantuvo un rol de liderazgo dentro de la Comisión Especial. En la administración actual, aunque la Unión mantiene una presencia a nivel de Poder Legislativo, los espacios son más reducidos. Se espera que con el Foro de Desarrollo Local y Participación Ciudadana, se logre persuadir a los diputados a aprobar las leyes que están en la agenda de la Comisión de Gobierno y Administración. IFAM El Instituto de Fomento y Asesoría Municipal tiene 32 años de estar concediendo préstamos a las municipalidades, brindando capacitación a las autoridades locales y funcionarios administrativos, así como asistencia técnica en materia financiera y de servicios municipales. Este organismo entra en una fase de debilitamiento institucional, a partir de 1994, debido a un proceso de reestructuración, de movilización de su personal y la presentación de un proyecto de ley para cerrarlo como parte de la reforma del estado que es finalmente archivado. El Presidente Ejecutivo en ejercicio, ha promovido alianzas con el objetivo de recuperar de nuevo el espacio perdido y reposicionarse tanto dentro de la administración pública, como frente a los cooperantes, las ONG y los alcaldes electos. Esta estrategia la concreta por medio de la capacitación brindada a los alcaldes con el apoyo financiero y técnico de varias organizaciones entre ella la UNGL. En la actualidad forma parte del Foro de Desarrollo Local y Participación Ciudadana que fuera convocado por la Presidencia de la Asamblea Legislativa y cuyo protagonismo lo lleva la UNGL, con quien mantiene relaciones de coordinación más estrechas que en el pasado. En cuanto a la Ley de Transferencias y Fortalecimiento Municipal, ante la falta de apoyo del Poder Ejecutivo, el Presidente Ejecutivo estableció una comisión de enlace conformada por representantes de los ministerios que tienen relación directa con las municipalidades, por ejemplo el MOPT, MIDEPLAN, INVU con el objetivo de ir generando apoyos a lo interno del gobierno para crear condiciones propicias a favor del fortalecimiento municipal, lamentablemente este instrumento no ha dado los frutos esperados. FEMICA En las actividades llevadas a cabo por la Federación de Municipios del Istmo Centroamericano, participaron diputados que asumieron un compromiso hasta lograr cambios en el Código Municipal y en el fortalecimiento financiero de los gobiernos locales. La estrategia de invitar a futuros diputados a participar en las actividades de la organización rindió sus frutos. Con las actividades de la Federación se logró sensibilizar a otras autoridades del gobierno

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central, como ministros, viceministros, presidentes de instituciones autónomas y a los cooperantes a quienes se les ha brindado la oportunidad de intercambiar experiencias y ajustar agendas en pro de focalizar en una misma dirección los recursos de los que disponen para alcanzar resultados de más larga duración y sostenibilidad a favor del fortalecimiento municipal. El actual gobierno ha invitado a los diputados/as a participar en las actividades, a pesar de que éstos no cuentan con el bagaje de conocimientos y de experiencia suficiente para lograr poner el tema en la agenda legislativa y del poder ejecutivo. Durante el período de análisis, Costa Rica fue sede de varias actividades organizadas por FEMICA, que contribuyeron al fortalecimiento de la agenda centroamericana municipal, y sirvió para disipar dudas acerca del rol de este organismo y propiciar un intercambio de experiencias que fueron llevadas de un país a otro. A continuación se enumeran rápidamente estos encuentros: •

El diálogo sectorial (1995) donde se presenta el informe sobre la Descentralización y el Rol de los Institutos de Fomento Municipal en Centroamérica, ocasión en que se analiza el papel desempeñado por estos institutos y su rol frente a los procesos de descentralización. Los institutos percibieron a la Federación como un organismo representativo del movimiento municipalista centroamericano y comprendieron del por qué su mayor relación con las asociaciones nacionales de municipalidades y no con los institutos que representaban al gobierno central. Otra aclaración fue el comprender que la Federación y las asociaciones no buscaban la desaparición o el desmantelamiento de estos organismos.

•

Esta actividad se complementa con la llevada a cabo en (1999) San Pedro Sula, patrocinada por la OEA, donde se efectúa el segundo encuentro de facilitación para la capacitación y asistencia técnica, diálogo entre los institutos de capacitación y las agencias de cooperación nacional e internacional y asistencia técnica que buscaban acercar la oferta con la demanda.

•

Otra actividad fue la de Gestión Pública y Descentralización en Centroamérica, financiada por la OEA y en la cual se dieron a conocer experiencias exitosas de gestión de aguas, educación y caminos vecinales. De esta última experiencia, el proyecto de la GTZ/MOPT en Costa Rica, desarrolló un proyecto en El Salvador. 4)Por último en Costa Rica se llevó a cabo el diálogo con los Contralores Generales de Cuentas y el sector municipal, a fin de analizar los mecanismos de control que deben existir en el sector municipal para evitar la corrupción y promover la transparencia en el sector municipal y la participación de la sociedad civil en este tema. En esta ocasión se dieron a conocer varios modelos de gestión financiera municipal, que fueron intercambiados entre los países.

Instituciones de Cooperación Internacional La escasa cooperación internacional que hay en Costa Rica, apuesta más por el fortalecimiento municipal que por el proceso de descentralización. Uno de estos organismos no gubernamentales interesados en fortalecer la gestión municipal es FUNDEMUCA que trabaja por medio de las federaciones de municipalidades creando Unidades Técnicas que apoyan a las corporaciones más pequeñas en las tareas de gestión de la recaudación y otras actividades para las cuales no cuentan con los recursos suficientes. Otra cooperación es la GTZ que viene trabajando con un modelo diferente, pero igualmente dirigido a crear capacidad institucional apoyando la elaboración de los planes estratégicos distritales y cantonales. Ambas cooperaciones apoyan a la UNGL en forma decidida. Se perfila una posibilidad favorable bajo el nuevo programa de la Unión Europea dirigido a la descentralización. 1-56

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Anexo 1: Lista de Personas Entrevistadas •

Sr. Pablo Álvarez, Presidente de la UNGL

•

Sr. Luis Fernando Cachón

•

Sr. Mario Alberto Chavez, Ex Presidente de la UNGL

•

Sr. Juan José Echeverría Alfaro

•

Sr. Héctor Fernández Masís, Coordinador de Programas Electorales, Tribunal Supremo de Elecciones

•

Mayor Jorge Isaac Herrera Paniagua, Municipalidad de San Rafael de Heredia

•

Sra. Giselle Mora, Directora Ejecutiva de la UNGL

•

Sr. Luis Román, Director para la Reforma del Estado , MIDEPLAN

•

Honorable Sr. Juan Luis Jiménez Succar, Ex Delegado y ex Presidente de la Comisión Especial para la Descentralización y el Desarrollo Municipal, 1994-1998

•

Honorable Sr. Luis Gerardo Villanueva Badilla, Delegado

1-63

Anexo 2: Agenda de la UNGL y de FEMICA, 1994 Área Política

Union Nacional de Gobiernos Locales (CORIM) • • •

• • •

Financiera

•

• •

•

• Administrativa

• • • •

FEMICA

Elección Directa del Alcalde y de un Vice Alcalde. Informe del primero de mayo por parte del Alcalde. Independizar las elecciones municipales de las elecciones nacionales, para llevarlas a cabo a medio período. Solicitar un 1% de la deuda política para las elecciones municipales. Eliminación de los regidores suplentes. Modificar la integración de la Junta Directiva del IFAM para que las municipalidades designen a tres representantes ante esta Junta Directiva.

• •

Incorporación de la capacidad tributaria municipal, a nivel de la Constitución, mediante la cual se le autorice a fijar sus propias patentes municipales así como las tasas o precios por los servicios públicos municipales. Se proponía la creación de una ley de patente única. Traslado de la recaudación y valoración del impuesto predial a las municipalidades. Propuesta de establecer el situado constitucional modificando el Artículo 170 de la Constitución Política. Creación del Fondo de Compensación y del Fondo de Aval para la emisión de bonos municipales,. Autorizar a las municipalidades a poder exonerar del pago de impuestos municipales. Descentralización interna administrativa. .Mejorar el sistema de control interno Limitar la injerencia de la Contraloría en la administración municipal. Establecimiento de los planes estratégicos de período constitucional y de los planes operativos

•

• • • •

•

• • •

• •

•

Elección directa de los alcaldes. Proporcionalidad en la representación de los cuerpos corporativos municipales. Elecciones en fecha diferente a las nacionales y legislativas. Participación de la sociedad civil en la selección de los candidatos a autoridades municipales. Posibilidad de participación de partidos políticos diferentes a los nacionales, incluyendo organizaciones cívicas locales. Existencia y uso de mecanismos de participación y control ciudadano de la gestión pública local, tal como cabildos, referéndum, plebiscito y recurso de revocatoria. Mayor escrutinio por los partidos políticos en la selección de candidatos a los cargos de elección local. Aprobación autonómica de las tasas, tarifas y contribución por obra o mejoras. Dotar de fuentes tributarias propias. Establecimiento de recursos financieros compartidos con el gobierno nacional. Establecimiento de mecanismos modernos de financiación de gestión local.

Aprobación autonómica de los presupuestos municipales. Devolución de aquellos servicios que por razones de ventajas comparativas se prestan más eficiente, equitativa y democráticamente a nivel local. Reconociendo las disparidades proceder con el proceso de devolución de servicios en forma gradual y selectiva.

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Union Nacional de Gobiernos Locales (CORIM) anuales.

FEMICA •

•

Gremial

• • •

Fortalecimiento de las Ligas de Municipalidades. Lograr la incorporación de todas las municipalidades a la organización nacional. Realización de Congresos Nacionales que orientan la labor de la organización nacional.

• •

•

Estimular la oferta de servicios de asistencia técnica y capacitación y reorientar los esfuerzos de las entidades nacionales de apoyo alas municipalidades a efecto de que respondan a las necesidades de las autoridades locales y de los procesos de descentralización. Actuación jurídica amplia para decidir la forma de financiación, ejecución y administración de servicios y obras públicas locales, tal como las figuras de concesión de obras y otras. Fomentar el asociativismo integral en donde los niveles subnacionales organizados permitan fortalecer a las asociaciones nacionales. Promover la cooperación horizontal y ayuda mutua entre las asociaciones de los países centroamericanos y la Federación, con el objeto de coordinar acciones conjuntas para defender y legitimar la autonomía municipal, impulsar el desarrollo y fortalecimiento local, y propiciar el traslado de competencias y recursos a los municipios dentro del marco democrático, participativo y representativo de la región centroamericana. Promover el intercambio de experiencias de mejores prácticas y tecnologías entre las asociaciones de municipios de Centroamérica y externas a la Región.

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Anexo 3: Agendas de la UNGL y Regional Agenda de la UNGL 2000-2003

Agenda Regional 2003-2004

Descentralización • Realizar un Foro Nacional para definir una estrategia de descentralización y elaboración de un plan conjunto. El proceso de descentralización debe definirse con base en políticas establecidas mediante el consenso. • Fortalecer la gestión administrativa financiera de las instituciones locales. • Proyecto de Ley para la descentralización, con el traslado de competencia y recursos económicos a municipalidades y asociaciones de desarrollo comunal. • Promover la reforma constitucional mediante la cual se permita el traslado de un 10% de recursos a las municipalidades y organizaciones comunales. • Descentralización política con el fin de transformar al IFAM en una institución del movimiento municipal y comunal. • Descentralización del gobierno local, fomentando la participación activa de la sociedad civil. • Reformar la Ley de la Contraloría General de la República.

Nota: FEMICA mantiene la temática base. Financiamiento • Impulsar sistemas que integren de manera equilibrada, sostenible y sin injerencias de naturaleza político–partidista, los ingresos propios, las transferencias que deben otorgar el gobierno nacional, las capacidades y limitaciones de los municipios para utilizar el crédito y las modalidades de participación que deben ser asignadas a los fondos de inversión social. • Impulsar la creación de códigos tributarios municipales. • Atención prioritaria a los sistemas de transferencias. • Se elaborarán propuestas para establecer marcos jurídicos más adecuados sobre el endeudamiento municipal. • Impulsar Catastros Municipales

Modificaciones Jurídicas • Reformar el Código Municipal. • Crear un Código Tributario Municipal. • Reformar la Ley de Asociaciones de Desarrollo Municipal. • Reformar la Constitución Política para concretar la transferencia de recursos a las municipalidades. Reformas financieras • Reformar la Ley de Partidas Específicas para simplificar el proceso de idoneidad que requieren las asociaciones para tener acceso a los recursos. Fortalecer las competencias de los gobiernos locales • Dar potestad a los gobiernos locales para que decidan sobre las patentes turísticas. • Incrementar las oficinas de la mujer dentro de las municipalidades. • Ampliar funciones para que las municipalidades regulen la parte de materia sanitaria de los negocios. • Impulsar la aprobación del proyecto CONAVICA.

Transparencia • Transparencia y Probidad, para mejorar los sistemas de administración financiera y de contrataciones de las municipalidades y mejorar los sistemas de control o auditoría social. • Marco jurídico institucional, con el fin de promover la transparencia y mecanismos de rendición de cuentas a los ciudadanos sobre las actividades que realizan. • Impulsar la formulación de presupuestos de manera participativa y establecer mecanismos de transición de autoridades municipales salientes y electas. • Reformar los códigos para garantizar el libre acceso a la información en cualquier acto o negocio que realicen los municipios. • Adoptar códigos de conducta de cumplimiento obligatorio tanto de las autoridades electas como de los funcionarios municipales. • Hay que revisar en algunos países las estructuras, integración, asignaciones de funciones y modalidades de funcionamiento de los concejos municipales. • Sistemas de administración financiera. • Sistema de adquisiciones y contrataciones diseñados específicamente para los municipios.

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Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Agenda de la UNGL 2000-2003 Reformas Electorales Participación ciudadana • Propiciar reformas electorales para permitir la presentación de candidatos a puestos de elección por medio de organizaciones de la sociedad civil. • Impulsar reformas para votar por candidatos uninominales. • Llevar a cabo elecciones municipales en fecha diferente a las de diputados y presidentes. • Probar el referéndum a nivel nacional y cantonal. • Incluir el transporte gratuito para el día de las elecciones y que lo cubra el Tribunal Supremo de Elecciones • Incluir el voto electrónico en los procesos electorales. • Incluir la revocatoria de mandato y el voto de censura a los funcionarios de elección popular. • Hacer efectiva la equidad de género con el 40%. • Impulsar reformas para que se permita la elección de los concejos de distrito a medio período. • Eliminar el requisito de residencia de las personas electas. • Modificar la elección para que las Asociaciones tengan representación ante los Concejos de Distrito. • Eliminar el cargo de regidor suplente. • Impulsar la remuneración de los Síndicos en medio tiempo. • Fortalecer las auditorías municipales. • Llevar a cabo consultas populares periódicas en las comunidades por parte de las municipalidades. • Impulsar la rendición de cuentas de parte de las municipalidades. • Establecer contraloría de servicio. • Promulgar las agendas locales participativas. • Desarrollar proceso de presupuestos municipales participativos.

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Sistema de control y fiscalización, deben de promoverse normas de auditoría específicas para municipalidades que puedan ser aplicadas por las contraloría generales. Auditoría Social. Creando comisiones municipales de transparencia.

Seguridad Ciudadana Gestión Integral del Riesgo

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Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003 Agenda de la UNGL 2000-2003 Desarrollo Económico Local • Elaborar planes estratégicos de desarrollo local con énfasis en la economía. • Promover iniciativas de gestión y cogestión empresarial orientadas al desarrollo de la comunidad y del capital social. • Crear fondos patrimoniales municipales. • Crear fondos de planificación y desarrollo social. • Llevar a cabo un inventario de experiencias productivas. • Fortalecer la capacidad empresarial de las asociaciones de desarrollo. • Crear un fondo de inversión económico local. • Incentivar la creación de empresa mixtas municipales y empresariales.

Agenda Regional 2003-2004 Desarrollo Económico Local • Proyecto piloto de asociación público-privado en el municipio de la Libertad en el Departamento de Petén, Guatemala. Atraer la participación del sector privado en la construcción de infraestructura local y en la prestación de servicios básicos.

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