INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 1999 DE LA PROVINCIA DE FORMOSA

Gobierno de la Provincia de Formosa Ministerio de Desarrollo Humano

REPUBLICA ARGENTINA Provincia de Formosa

Autoridades Provinciales Gobernador de la Provincia Dr. Gildo Insfrán Ministro de Gobierno, Justicia y Trabajo Ing. Manuel Augusto Rodríguez Ministro de Economía, Obras y Servicios Públicos Dr. Jorge Oscar Ibáñez Ministro de Desarrollo Humano Dr. Alberto Marcelo Zorrilla Ministro de la Producción Dr. Amadeo Nicora Ministro de Cultura y Educación Dn. Rodolfo Reynaldo Benítez Ministro Secretario General del Poder Ejecutivo Dr. Antonio Emérito Ferreira Secretario de Planeamiento y Desarrollo Dr. Juan Carlos Benítez

Responsable de la elaboración del Informe sobre Desarrollo Humano

Ministerio de Desarrollo Humano Dr. Alberto Marcelo Zorrilla

Síntesis de la propuesta y estrategias de articulación de las subredes de Salud y Desarrollo Social de la Provincia de Formosa Ministro de Desarrollo Humano Dr. Alberto Marcelo Zorrilla

El modelo de funcionamiento diseñado por la actual conducción del Ministerio de Desarrollo Humano para la integración de las subredes de prestaciones de Salud y Desarrollo Social, establece una integración en la acción, que implica un proceso de descentralización con participación comunitaria. Para hacer operativa esta propuesta, particularmente teniendo en cuenta el dispar desarrollo de las áreas de Salud y Desarrollo Social, la primera con una mayor consolidación de su organización y funcionamiento, con base territorial y criterios de riesgo en todo el territorio provincial, se definieron estrategias particulares y de articulación, que de manera sintética se describen a continuación:

Propuesta para la implementación del PRESSAL en la Provincia de Formosa (Síntesis) La propuesta adoptada por nuestra provincia, de implementación de Distritos, se apoya fundamentalmente en la descentralización, la regionalización y el funcionamiento de redes teniendo como eje la estrategia de atención primaria, tal como se explicita en los documentos técnicos elaborados (p.e: “El Modelo en Acción”). Con estos elementos como punto de partida, se considera que la reforma propuesta por el PRESSAL, debe adecuarse a ellos, reforzándolos, constituyendo una herramienta más que facilite la consecución de los objetivos. Las bases del proyecto incorporan

en toda su dimensión y con enfoque sistémico, los conceptos de equidad y eficiencia. Por lo tanto, el mismo, no puede referirse exclusivamente al hospital de autogestión, sino a redes autogestionadas de prestadores, además de garantizar que esta modalidad no se constituya en una barrera a la accesibilidad de la población con escasos recursos. Conforme a ello la propuesta es poner en marcha los diez Distritos que integran la Red del Sistema de Salud Provincial, con los cuales se cubre el primer y el segundo nivel de atención, sumándose el Hospital Central y el de La Madre y El Niño, en su calidad de actual tercer nivel de atención. Se prevé la incorporación del Nuevo Hospital Central bajo estos mismos preceptos. Las consideraciones respectivas, se adjuntan como anexo y son las que acompañaron la propuesta provincial oportunamente elevada. Por otra parte, se propone la implementación simultánea de las redes autogestionadas en todo el territorio provincial. El enfoque holístico adoptado requiere la evaluación del mayor número de situaciones posibles para que la experiencia sea realmente integral y no deje afuera ningún aspecto que pueda afectar, no sólo el objetivo de salud, sino el funcionamiento en sí del sistema. Por ello, se analizó un conjunto de posibles circunstancias factibles de darse y que requieren respuestas orgánicas claras. Estas situaciones se refieren fundamentalmente a aspectos relacionados con: ubicación geográfica, nivel de complejidad del efector, presencia de actividad privada en el área, cobertura social de la población, entre otros.

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INFORME ARGENTINO SOBRE DESARROLLO HUMANO 1999

Todo ello determina la necesidad de solucionar problemáticas de orden interno de los efectores involucrados (demandas y circuitos de flujos) y de orden externo, básicamente relacionados con las articulaciones entre los integrantes de la red. Los problemas de orden interno, tendrían solución a partir de experiencias similares de otras provincias, no así, los problemas que hacen a la integración de redes, que requieren de soluciones originales, no experimentadas aún. No obstante, en el primer caso es fundamental garantizar la no discriminación que pudiera surgir con relación a pacientes sin cobertura social. El reaseguro de que la unidad autogestionaria sea tal, está dado por el funcionamiento efectivo del Distrito. La Red se conformaría con una unidad autogestionaria que tendría como base al Hospital Distrital y sus correspondientes bocas de acceso, representadas por los efectores del primer nivel. A fin de neutralizar las tradicionales tendencias hegemónicas del hospital, es necesario generar instancias de máxima participación de los efectores del primer nivel en la conducción, gestión y evaluación del funcionamiento de la Red. Estos aspectos deben quedar suficientemente explicitados en las consideraciones de la Asistencia Técnica a proveer por el PRESSAL. Debe destacarse que lo antedicho lleva a la puesta en marcha de los Distritos, lo que implica una efectiva descentralización funcional de los mismos, con alta participación de los distintos niveles que lo integran, y una paulatina incorporación de las organizaciones o representaciones de la comunidad local. Las primeras situaciones que se vislumbran a resolver y que tienen que ver con una primera etapa de implementación del PRESSAL en la provincia, son: 1. La conformación del Consejo de Administración Distrital, en vista de la necesidad de la participación del primer nivel en el mismo. 2. La consideración en lo organizativo, de

las distintas situaciones de ingreso al sistema, relacionadas con los tiempos, las modalidades operativas, las distancias, las condiciones de accesibilidad, la complejidad técnica y el recurso económico y humano para el funcionamiento de todo el sistema. Se adjuntan gráficos realizados al efecto. 3. Asegurar los mecanismos administrativos y de gestión, que eviten la atención diferenciada a pacientes con y sin obra social. 4. El reintegro a las distintas bocas de las prestaciones realizadas. 5. La constitución de un área de evaluación y monitoreo en el Nivel Central y previsión de mecanismos de auditorías externas. 6. Circuitos, recursos humanos (en cantidad y calidad) y tecnología necesaria para el funcionamiento del Sistema de Información. 7. Definición del destino de los fondos generados como consecuencia del recupero. 8. Establecer los mecanismos de relación con la Obra Social Provincial (IASEP). 9. Determinar las modalidades de retribución de los servicios por parte de los terceros pagadores (capitación, módulos prestacionales, etc.). 10. Análisis y propuesta de adecuación del marco legal existente. Hasta este momento, se llevan incorporados al registro de Autogestión a siete hospitales, que representan a cuatro Unidades Autogestionarias de Redes Distritales (correspondientes a los Distritos 2, 4, 5 y 10) y redefinidas las funciones de los Hospitales de la Madre y el Niño, actual Central y Nuevo Central (se adjunta “Fundamento de la descentralización y reubicación de funciones de los tres hospitales de Capital”). Queda pendiente, la incorporación de las restantes seis Redes Distritales, sus respectivas Unidades Autogestionarias y la implementación de por lo menos una de ellas como experiencia piloto.

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Propuesta para la implementación de la red de prestaciones del área social en la Provincia de Formosa (Síntesis) En el área social, se definen dos grandes niveles de intervención: 1. El primero, que pone énfasis en el abordaje preventivo y promocional de la acción social; 2. El segundo, que contempla las internaciones transitorias y/o definitivas de personas en situación de alta vulnerabilidad. En el interior de los mismos, es posible visualizar los siguientes organismos, áreas e instituciones: La Dirección de Planificación en el documento El Modelo en Acción (Boletín Nº2), ha propuesto la incorporación de promotores institucionalizados, y la conformación de centros de desarrollo social y centros recreativos, culturales y deportivos. El primero, desarrollaría tareas de promoción y prevención a nivel local. Los Centros de Desarrollo Social son

concebidos como entidades de atención integral, las que, a su función central suman otras de índole recreativa-cultural. Los Centros Recreativos, Culturales y Deportivos son aquellos que concentran la infraestructura adecuada para el desarrollo de estas actividades El segundo nivel de intervención social está conformado por áreas e instituciones cuya modalidad de servicio es la rehabilitación e internación de personas en situación de vulnerabilidad o abandono. En el Gráfico Nº 1, se reflejan las articulaciones existentes entre los diferentes Departamentos que implementan programas sociales, organismos del Estado y organizaciones de la sociedad civil, los cuales actúan en el primer nivel de intervención social. Un aspecto destacable es la densidad de vinculaciones existentes entre las organizaciones de la sociedad civil y grupos voluntarios, con efectores y programas sociales en ejecución. El Departamento Tercera Edad, en particular, mantiene relaciones con una nutrida gama de programas e instituciones. Se observa que, los Departamentos Tercera Edad y Población en riesgo, así

Cuadro Nº 1

Niveles de la Red Social Nivel de Interv.

Existente

Dir. Promoción y Desarrollo Social

U.C.Pr.Soc.

Dir. D.R.y TS

Dir. Min. y Flia.

IPS

Desar.

Asist.

Poblac.

Tercera

Del. Ac.

Mino-

Ancia-

Social

Fliar.

en Riesgo

Edad

Social

ridad

nidad

Est.

Asist.

Com.

Pensiones

Captac.

PRANI

Centros

G.

C.

(2-5)

Depor-

Infan-

de la

tivos

tiles

Sol

1er. NIVEL

OSC

PROAME

Prevención,

Socio-

Social

Infant.

Gracia-

Casos

promoción

Econó-

Directa

(2-5)

bles

Ref.

y protección

mico

ASOMA

Vivienda

Áreas y programas de la Subsecretaría de Desarrollo Social Programas implementados por organizaciones de la sociedad civil

PROALME

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como el Programa PIN de captación de adolescentes, tienen equipos de trabajo en la comunidad. En el segundo nivel de intervención con eje en la rehabilitación e internación de personas en situación de alta vulnerabilidad, se destaca la intervención del Juzgado en la

derivación de personas. El Ministerio de Desarrollo Humano presenta como base de su organización, estructuras funcionales denominadas Distritos que constituyen sistemas interrelacionados de efectores según niveles de complejidad, con una población de respon-

Cuadro Nº 2

Niveles de la Red Social

Nivel de Interv.

1er. NIVEL Prevención, promoción y protección

Propuesto

Promotor Institucionalizado

Centro de Desarrollo Social

Centro Recreativo y Deportivo

Estructura propuesta en el Documento “El Modelo en Acción”

Cuadro Nº 3

Niveles de la Red Social

Nivel de Interv.

Existente

Dirección del Menor y la Familia 2do. NIVEL Internación transitoria, rehabilitación y contención

Hogar Hogares Menores Ancianos Varones Hogar Menores Mujeres Hogar Discapacidad Hogar Granja Hogar de Menores c/probemas conductuales

Propuesto

ONG

Casa Cuna

Reestructura organizacional

Hogar Micarelli

Familias Solidarias

Áreas y programas de la Subsecretaría de Desarrollo Social Programas implementados por organizaciones de la sociedad civil

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Articulación de Áreas con Programas Sociales e Instituciones Situación Actual

Desarr. Social

Com. Nac. de Pensiones

Asist. Familiar

INSSJP Tercera Edad

Equipos de Trabajo en la Comunidad

Juzgado

Población en riesgo

Organizaciones de la Soc. Civil y Voluntarios

C.I.

AS

J. Inf. PRANI PROMIN

PROAME

G. In. C.I. Programa PIN Chicos de la Calle

PROFE

IPS

Municipios

PRIMER NIVEL DE INTERVENCIÓN SOCIAL Caja de Previsión Social

Departamentos Programas Organismos

Intervención de Organismos en los casos de internación

Minoridad y la Familia Policía Programa PIN

H. Varones H. Niñas

H. Granja

Juzgado C. Cuna Inst. Mujeres H. Ancianos

H. Discap.

SEGUNDO NIVEL DE INTERVENCIÓN Hospital

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INFORME ARGENTINO SOBRE DESARROLLO HUMANO 1999

Articulación con Efectores de Salud Situación Propuesta

Organiz. de la Sociedad Civil entre Comunidad y Guarderías Infantiles

Población en riesgo Comedores Infantiles

H. Varones

C. Cuna

PRANI Guard. Infant.

H. Granja

H. Niñas

PROMIN

Lugares de Encuentro

H. Disc.

Jard. de Infantes

H. Micarelli

Inst. Mujer

H. Ancianos

Depto. Prog. Sociales

Centro de Salud

Depto. Hospital

Institutos Efectores de Salud Org. Soc. Civil

sabilidad a la que destinan acciones de promoción, protección, recuperación y rehabilitación de la salud. El concepto de salud como hecho social implica la ampliación del campo de responsabilidad a todo el ámbito social y consecuentemente, el desarrollo de redes prestadoras integradas a través de la articulación de los distintos efectores y programas por área programática. La implementación de los Distritos de Desarrollo Humano como espacios de desarrollo social integrado, se apoyan en una concepción bio-psico-social y espiritual de la persona, es decir, considerándola integralmente en todas sus dimensiones y en su medio ecológico, familiar y comunitario. Supone además, impulsar la partici-

pación comunitaria, entendiéndola como la intervención de sus organizaciones representativas, en espacios en los cuales se delibere, concerte y articulen acciones, asegurando el acceso de los usuarios a los servicios, con optimización de los recursos existentes. Por otra parte, si se considera la heterogeneidad y complejidad de los problemas sociales, se visualiza como muy importante reunir en equipos a los distintos actores de las instituciones que operan a nivel local, a fin de gestionar la resolución adecuada de aquellos considerados prioritarios. De estas consideraciones, surge la concepción de los denominados Equipos de Gestión Social Integrada –EGSI– que constituyen instancias operativas de gestión social.

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Los mismos, abordarán en forma integral las diferentes situaciones y casos, cuyas complejidades excedan las posibilidades de cada área de trabajo particular, tornando indispensable un tratamiento intersectorial.

Equipos de Gestión Social Integrada (EGSI):

en el marco de una gestión asociada. c. Promover la participación de la comunidad en el análisis y búsqueda de soluciones de los problemas, así como en la ejecución y evaluación de los servicios y programas que la tienen como beneficiaria.

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Tendrán como objetivos: a. Atender situaciones de vulnerabilidad y carencia, a través de un proceso compartido de análisis situacional –programación local participativa–, poniendo énfasis en acciones preventivas y de promoción. b. Favorecer la resolución de problemas sociales a nivel local, de acuerdo con el enfoque de riesgo, que implica realizar esfuerzos diferenciales a favor de los más necesitados, integrando los recursos interinstitucionales e intersectoriales

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Estarán constituidos por: el Director del Hospital (o Centro de Salud, según corresponda); representante/s de Programas Sociales Nacionales; y/o Representante/s de Programas Sociales Provinciales; un Representante de Programas de Salud con presencia efectiva en el Area Programática; un Representante del Área del Menor y la Familia; un Representante de las OSC que trabajen con Programas Sociales en gestión compartida con el Estado, entre los cuales es preciso mantener una estrecha comunicación y coordinación de las acciones a fin de asegurar su complementariedad;

Equipos de Gestión Social integrada a nivel local

Representante de Organizaciones de la Sociedad Civil

Representantes de Efectores Oficiales del Área Social y de Minoridad y la Familia

Equipos de Gestión Social Integrada a Nivel Local Representante del Centro de Salud

Representante de Educación

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INFORME ARGENTINO SOBRE DESARROLLO HUMANO 1999

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un Representante de las escuelas localizadas en cada Área Programática, a fin de poder articular con los docentes la detección y seguimiento de casos sociales en situación de riesgo –objetos de violencia y abusos de todo tipo–. Se podría considerar también, la inclusión de un representante del nivel medio; se invitará a participar a Representantes de las Iglesias locales y otras Instituciones sociales o de seguridad, que estén actuando en el nivel local.

Actividades a. Convocar a los representantes de: ● Centro de Salud ● Programas de Desarrollo Social ● Area del Menor y la Familia ● Organizaciones de la Sociedad Civil comprometidas en Proyectos Sociales. ● Establecimientos educativos de los tres niveles b. Conformación de los Equipos de Gestión Social Integrada – EGSI – ● Designación de un Coordinador. ● Elaboración de un Reglamento de funcionamiento. c. Realización de un Diagnóstico participativo de la situación social del área de trabajo, del cual surjan las necesidades, y se seleccionen a aquellas sobre las que se va a actuar, en base a un orden de prioridades. d. Elaboración de un Plan de Acción y modalidades de intervención, buscando la articulación y cooperación entre efectores, instituciones y programas, de modo de brindar respuestas integrales, operativas y viables. e. Implementar una base de datos que contenga la identificación de las familias en situación de riesgo, los beneficiarios de programas sociales, los recursos de la comunidad. f. Realizar el seguimiento de los casos sociales de alta vulnerabilidad. g. Suscitar espacios de participación de la comunidad barrial.

Un programa de Asistencia Integral para los Pequeños Productores Agropecuarios (PAIPPA) El PAIPPA es una respuesta a la realidad de nuestro campo donde los pequeños productores no están en condiciones de gozar de una vida digna con los resultados finales de su trabajo, entiendo que la complejidad de su problemática no podía ser atendida desde un solo estamento del Estado. Posee algunas características fundamentales: ● Es integral, porque en él, además de los problemas productivos, merecen atención los problemas de salud, de educación y sociales, abarcando la problemática desde un enfoque holístico. ● Es integrada porque esa acción se hará en forma conjunta y no como programas distintos, separados o desconectados. ● Es permanente, porque se ejecuta y se ejecturará durante todo el tiempo necesario para modificar la situación del pequeño productor. El PAIPPA es un programa que está dirigido al hombre y su familia, pretende que el productor disfrute de los beneficios de su esfuerzo y pueda progresar disfrutando de una vida digna en el lugar donde nació o en la colonia o el pueblo que eligió para vivir. Apunta a la emancipación del productor de las acciones paternalistas del Estado. Los problemas del pequeño productor obedecen, básicamente, a faltas en su capacidad organizacional, que tienen su origen en factores culturales de conocimiento en lo tecnológico y gerencial, situación que se agrava por un fuerte individualismo que les impide enfrentar, con mayores posibilidades de éxito, los desafíos tanto en lo productivo como en lo comercial. Sus problemas sociales comprenden en algunos casos carencias elementales como las nutricionales, hasta las más complejas como las de vivienda, pasando por la salud, la educación y el estado legal de tenencia de la tierra.

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Antes de la puesta en marcha del PAIPPA, a pesar de todos los esfuerzos que se realizaron en materia de crédito, subsidios, obras de infraestructura, ayuda social y sanitaria y de la tarea de los técnicos y profesionales, la situación lejos de mejorar se había empeorado o en el mejor de los casos se había estancado. Por ello, el Gobernador Dr. Gildo Insfrán decidió que la cuestión de los pe-queños productores sea atendida tomando en forma integral y sistemática los aspectos sociales, sanitarios, productivos y educativos, organizándose de esta manera el programa, e involucrando en su implementación, con claras delegaciones de responsabilidades, a los Ministros de la Producción, de Educación y de Desarrollo Humano, con sus respectivas estructuras funcionales.

El programa, objetivos y metas globales El Programa de Asistencia Integral a Pequeños Productores Agropecuarios (PAIPPA), es una acción integral, diseñada e instrumentada por el Gobierno de la Provincia de Formosa. Su objetivo es crear un marco de crecimiento solidario de los productores rurales más humildes, tendiente a lograr su autosostenimiento, incrementar el nivel de ocupación y propender a la autogestión mediante un proceso de promoción social y desarrollo integral y sustentable en el tiempo. La población objetivo son los pequeños productores agropecuarios primarios y sus familias con ocupación o tenencia de tierras de hasta 10 hectáreas, sin prácticas intensivas. La asistencia se orienta tanto a los aspectos vinculados al fomento de la producción como el desarrollo del individuo, su familia y su comunidad. Para acceder a los beneficios del PAIPPA los pequeños productores deben integrarse en grupos, de no más de 15 ni menos de 10, participando en esquemas de producción asociativos. La meta principal de este programa consiste en que anualmente un 10% de la

población total alcance la autogestión productiva, asegurándose condiciones de vida digna y posibilitando un crecimiento sostenido mediante la práctica de la solidaridad, la capacitación y la eficiencia productiva. Asimismo, prevé la asistencia de toda la población en la cobertura de sus necesidades básicas insatisfechas. La evaluación final del PAIPPA no podrá hacerse en el corto plazo. Las principales inversiones que se realizan en este programa están relacionadas con la capacitación de los recursos humanos, el mejoramiento de las condiciones de vida, los cambios de hábito del consumo, en definitiva, el desarrollo de las capacidades de la población comprendida en un marco de equidad y solidaridad.

Origen del PAIPPA La Provincia de Formosa se caracteriza por la existencia de una elevada proporción de pequeños productores agropecuarios. La cultura productora de este estrato ha incluido al algodón de manera casi excluyente. Durante la campaña 1991/92, los 6608 pequeños productores de algodón con menos de 10 hectáreas dedicadas a este cultivo constituyeron el 86,8% del total de productores, correspondiéndoles el 45,9% de las superficies y proporción similar de la producción. Estas explotaciones algodoneras se emplazan en los departamentos Patiño, Pirané, Formosa, Laishi, Pilcomayo y Pilagás. La historia del cultivo del algodón identifica algunos elementos que permitieron su expansión en este estrato de productores: producto sin restricciones de comercialización, tecnología asequible y de escala semiintensiva, atrayentes precios relativos. Los ingresos que se generaban le permitían alcanzar un buen nivel de subsistencia. Con el correr del tiempo la práctica del monocultivo algodonero derivó, en situaciones que condujeron a una paulatina y sostenida caída de los niveles de vida del pequeño productor.

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La fuerte volatilidad de los precios, la caída del valor relativo de la producción respecto al valor de los insumos, el agotamiento de los suelos, la dificultad para asimilar los avances tecnológicos por problemas de escala, la falta de tecnologías apropiadas y sistemas de comercialización perversos se constituyeron en causal de la descapitalización de estos productores con un fuerte deterioro de sus niveles de vida. Estudios económicos llevados a cabo durante la campaña 1991/92 demuestran que la baja en los precios conjugada con la caída en la productividad le impidieron generar ingresos siquiera suficientes como cubrir los costos de la canasta de subsistencia. En ese entonces se calculó que se necesitaban al menos $230 adicionales mensuales por productor para poder cubrir las necesidades básicas de cada grupo familiar. La reiteración de esta situación en los últimos años ha sido la justificación cuantitativa principal para la formulación y puesta en marcha del PAIPPA.

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Subsistemas productivos En función de los medios de producción, de las posibilidades de evolución y de los recursos naturales disponibles se han diferenciado tres subsistemas productivos: ● Unidades de subsistencia: ocupan extensiones entre 1 y 10 hectáreas, con superficie agrícolas ganaderas de 1 a 6 hectáreas y el resto con bajos y montes. El cultivo de renta principal es el algodón, con explotaciones de 1 a 4 hectáreas. La producción para consumo familiar ocupa un importante lugar en la economía de este tipo de productor, dedicando entre 0,25 y 1 hectárea a los cultivos de maíz, mandioca, batata, zapallo y producción de granja. Se utiliza en forma casi exclusiva tracción animal y mano de obra familiar, con auxilio circunstancial particularmente al momento de la cosecha. El algodón se comercializa en bruto vendiéndose en la chacra o en la localidad próxima. Los canales comúnmente utilizados son productor/acopiador o productor/desmota-

dora. Los productores minifundistas en general se hallan en relación de dependencia con cualquiera de estos canales ante el financiamiento de insumos, adelantos para la cosecha o incluso para la subsistencia familiar a lo largo del año. Los resultados económicos se vinculan más al costo de oportunidad de la mano de obra familiar que a la rentabilidad del capital involucrado. Existe una fuerte dependencia de los aportes del Estado, particularmente en la provisión de semillas para la siembra. Unidades con posibilidades de capitalización: se diferencian de las anteriores por una mayor disponibilidad de tierras aptas para la agricultura y ganadería. A su vez, cuentan con extensiones de monte para el aprovechamiento de la madera y mayor capitalización en herramientas e implementos. Muestran una mayor relación con el mercado para la venta de sus productos. Unidades de difícil aprovechamiento: difieren del anterior subsistema en la posesión de superficies más extensas pero con características de más difícil aprovechamiento. La ganadería y la explotación del monte ocupan un lugar más importante que en los dos subsistemas descriptos anteriormente. Problemas de manejo tales como erosión, anegamiento o sequía limitan las posibilidades de diversificación.

Indicadores sociales Las estadísticas sociales para los departamentos Formosa, Laishí, Patiño, Pilagás, Pilcomayo y Pirané, no son alentadoras (Ver Cuadro Nº 1).

Necesidades de instrumentar medidas El escenario socioeconómico anteriormente descrito implica que, de no llevar-

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se adelante acciones concretas para su superación, la Provincia podría verse involucrada en un proceso en el cual: ● Aumentaría la desnutrición y en consecuencia la mortalidad infantil. ● Se producirían importantes inmigraciones del campo a la ciudad, sin fuentes alternativas y posibilidades que mejoren la calidad de vida. ● Caería el nivel de producción y de productividad. ● Continuaría la caída del nivel de vida de la población. Esta situación determinó la necesidad de implementar un programa con las características del PAIPPA que contemple principios de: a. Integridad: involucra acciones simultáneas en los sectores salud, alimentación, producción, vivienda. b. Focalización: está dirigido a pequeños productores agropecuarios, agricultores que cultivan especies de ciclo anual en superficies de cero a diez hectáreas, a cielo abierto y sin riego artificial y productores primarios con ocupación o tenencia de tierras de superficie inferior a las cinco hectáreas sin prácticas intensivas. c. No paternalista y unidimensional: este sector fue asistido tradicionalmente de acuerdo a este modelo: otorgamiento de créditos que en forma anticipada, se sabe son de imposible repago y, en consecuencia, se transforman irremediablemente en interminables condonaciones. Estas políticas de sólo otorgar este tipo de créditos al sector para insumos, equipamiento o dinero en efectivo sólo profundiza la ineficiencia del esquema y perpetua la dependencia de los productores del Estado. d. Promotor de la asociación: buscando fomentar prácticas que permitan encontrar mayores posibilidades de éxito como la alta producción de insumos, la diversificación productiva, el procesamiento agroindustrial y la comercialización de la producción.

Cuadro Nº 1

Indicadores sociales

Formosa Población Tasa de mortalidad infantil Jefes de hogar sin asistencia escolar Jefes de hogar con primaria incompleta Tasa de escolarización de 6 a 12 años Tasa de escolarización de 13 a 22 años Tasa de escolarización de 18 a 22 años NBI (%) Laishí Población Tasa de mortalidad infantil Jefes de hogar sin asistencia escolar Jefes de hogar con primaria incompleta Tasa de escolarización de 6 a 12 años Tasa de escolarización de 13 a 22 años Tasa de escolarización de 18 a 22 años NBI (%) Patiño Población Tasa de mortalidad infantil Jefes de hogar sin asistencia escolar Jefes de hogar con primaria incompleta Tasa de escolarización de 6 a 12 años Tasa de escolarización de 13 a 22 años Tasa de escolarización de 18 a 22 años NBI (%) Pilagás Población Tasa de mortalidad infantil Jefes de hogar sin asistencia escolar Jefes de hogar con primaria incompleta Tasa de escolarización de 6 a 12 años Tasa de escolarización de 13 a 22 años Tasa de escolarización de 18 a 22 años NBI (%) Pilcomayo Población Tasa de mortalidad infantil Jefes de hogar sin asistencia escolar Jefes de hogar con primaria incompleta Tasa de escolarización de 6 a 12 años Tasa de escolarización de 13 a 22 años Tasa de escolarización de 18 a 22 años NBI (%) Pirané Población Tasa de mortalidad infantil Jefes de hogar sin asistencia escolar Jefes de hogar con primaria incompleta Tasa de escolarización de 6 a 12 años Tasa de escolarización de 13 a 22 años Tasa de escolarización de 18 a 22 años NBI (%)

185.576 32,9 4,0 24,7 98,1 74,6 26,9 27,2

14.565 15,5 13,5 42,6 94,8 50,6 13,1 44,8

63.047 35,5 12,6 43,7 91,4 51,1 18,8 49,9

18.509 13,1 10,6 45,3 95,3 45,7 9,8 45,4

74.674 29,2 6,2 32,6 97,4 59,2 15,7 34,8

60.831 26,3 12,2 41,5 95,1 51,4 14,2 41,9

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INFORME ARGENTINO SOBRE DESARROLLO HUMANO 1999

Organización para la ejecución del PAIPPA El Decreto del Poder Ejecutivo Provincial Nº 1.107 del 6 de septiembre de 1996 determinó la organización para la ejecución del PAIPPA. En tal sentido, se diseñó una estructura simple con el objeto de eliminar trabas burocráticas y esfuerzos dispersos con miras a alcanzar un alto grado de eficiencia funcional y de aptitud para atender los problemas del sector. Además, el objeto del programa y su integralidad han determinado competencias interministeriales, de los ministerios de la producción, de Desarrollo Humano y de Cultura y Educación. El Decreto plantea la siguiente organización: 1. El Consejo Directivo 2. La Comisión Coordinadora 3. Las Unidades de Ejecución. El Consejo Directivo constituye el órgano de conducción superior del Programa. Se encuentra presidido por el Sr. Gobernador e integrado por los Sres. Ministros de la Producción, de Desarrollo Humano y de Cultura y Educación. La Comisión Coordinadora se encuentra integrada por el Ministro de la Producción, que se desempeña como Secretario Ejecutivo de la misma y por los Ministros de Desarrollo Humano y de Cultura y Educación. Las unidades de Ejecución están conformadas por un representante de cada uno de los ministerios que integran la Comisión Coordinadora y tiene su asiento en las localidades que ella determina. Estas unidades tienen a su cargo la ejecución territorial del Programa. En cada una de sus jurisdicciones representan técnica y administrativamente a la Comisión coordinadora de la cual dependen en forma directa. Por otra parte, el decreto ha definido también funciones específicas para: ● El Ministerio de Economía con relación a la cooperación, organización, implementación y supervisión económica y financiera del Programa. ● La Secretaría General del Poder Ejecuti-

●

vo en sus funciones de coordinación. La Secretaría de Planeamiento y Desarrollo para emitir información centralizada relacionada con el programa, además de tener a su cargo el control de gestión del mismo.

Actividades desarrolladas El diagnóstico global de la situación económico-social provincial debió ser profundizado mediante un importante trabajo de campo a los efectos de determinar con mayor grado de precisión la población objetivo del programa. En este sentido se llevó adelante una primera etapa de relevamiento en el año 1996. Como resultado del mismo se estableció que la población objetivo del programa son los pequeños productores agropecuarios, “agricultores que cultivan especies de ciclo anual en superficies de cero a 10 hectáreas a cielo abierto y sin riego artificial” y “productores primarios con ocupación o tenencia de tierras inferior a las 5 hectáreas sin prácticas intensivas”. Definido este criterio se estimó que el total de la población objetivo del programa involucrado para la campaña 1996/97 es de alrededor de 7200 familias. En su gran mayoría son familias numerosas, con un promedio de 6,5 integrantes por familia lo que significarían alrededor de 46.800 personas beneficiarias, equivalentes al 11,2% del total de la población provincial. Se localiza en los departamentos Patiño, Pilagás, Pilcomayo, Formosa, Laishí y Pirané y casi en su totalidad están individualizadas por localidad o paraje. Del relevamiento se desprende que la venta de productos genera ingresos con alta variabilidad y estacionalidad teniendo como consecuencia directa la falta de recursos al momento de iniciar el nuevo ciclo productivo. Esto se debe a que las actividades no generan los excedentes necesarios para hacer frente a un nuevo período de siembra. Basándose en los resultados correspondientes a la campaña 1995/96 en función de las superficies cultivadas y la esti-

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INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 1999 DE LA PROVINCIA DE FORMOSA

mación de los ingresos generados se elaboró el Cuadro Nº 1 que refleja el número de pequeños productores agropecuarios correspondientes a cada rango de ingresos, por localidad. Adicionalmente, se evidenció que la población de pequeños productores agropecuarios es asistida por diferentes Programas Sociales Nacionales que contribuyen parcialmente a cubrir carencias. Considerando que el valor de la canasta familiar para una familia rural de 6,5 personas es de $234 por mes se deduce que gran parte de la población objetivo se encuentra en situación de déficit dado que en términos generales sólo aquellos productores que cultivan más de 7 hectáreas obtienen un ingreso promedio mensual que les permite cubrir los costos de la canasta. Del total de la población objetivo más del 93% de las familias percibe menos de $200 por mes. (Cuadro Nº 2)

des y colonias, distribuyendo cartillas que se entregan a los productores periódicamente, acercando información de precios y mercados. El planteo permanente ha sido el de la figura asociativa como herramienta para mejorar tanto la compra de insumos como la venta de la producción. La participación en el PAIPPA implica el compromiso de conformar grupos de 10 a 15 familias por colonia o paraje, designándose un representante que canaliza las inquietudes del grupo ante la Unidad ejecutora de la localidad cabecera. Durante la campaña 1996/97 se entregaron semillas de maíz y algodón en forma de crédito a cosecha, abarcándose la totalidad de los productores comprendidos en el Programa.

Área Social Los objetivos básicos del área consisten en atender preferentemente la asistencia nutricional, la promoción humana y el desarrollo social. En este último caso las acciones están vinculadas a la higiene y la salud.

Actividades desarrolladas por cada área de acción Área de producción Ante los problemas de productividad que obedecen a inconvenientes tecnológicos, educativos, gerenciales y organizacionales de los productores, el Gobierno de la Provincia de Formosa, a través del Ministerio de la Producción, definió como política la instrumentación de acciones de capacitación y transferencia de conocimientos a través de la extensión. La modalidad de trabajo generada es directa a través del grupo y de trabajo en campo, en forma de talleres en las localida-

Área Salud Se pone especial énfasis en la promoción de medidas preventivas, con jerarquización de la población materno-infantil. Como estrategia de acción se contempla: a. capacitación del personal de salud local en atención primaria, b. capacitar a la población femenina en autocuidado de la salud y nutrición familiar,

Cuadro Nº 2 Ingreso Mensual de $113 de 113 a 197 de 197 a 296 Total

Canasta nutricional

Déficit

Cantidad de agricultores

Asistencia necesaria

$234 $234 $234

$178 $ 79 $ 0

3101 3561 538

$550.433 $281.282

7200

$831.715

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c. asegurar la llegada de los equipos de salud en forma periódica a las colonias, d. provisión de medicamentos esenciales, leche y vacunas a la población objetivo, e. diagnóstico y monitoreo del estado nutricional de la población infantil.

Asistencia nutricional Contempla brindar el complemento nutricional necesario para cubrir la brecha que se origina entre los ingresos del pequeño productor y el valor correspondiente a la canasta familiar rural. Los relevamientos hechos sobre la dieta de la población objetivo denotan déficit en hidratos de carbono y niveles aceptables en proteínas. Considerando esta definición se ha preparado como unidad de asistencia alimentaria una caja con 22 kilos de mercadería que hasta la fecha se viene distribuyendo por familia.

Promoción humana Con este trabajo se pretende elevar las condiciones del pequeño productor y de su familia por encima de la línea de vida digna que su condición humana merece. La promoción humana tiene como objetivo el rescate del individuo sumergido en la desesperanza, la impotencia y la frustración. Por lo general la dependencia de distinto tipo, como es la permanencia en la pobreza por tiempo prolongado, arrastra al individuo a condiciones negativas como las anteriormente descriptas y a su degradación como persona. En tal estado el individuo adopta actitudes apáticas, aplicando estrategias de supervivencia básicamente egoístas distorsionando el carácter de sus relaciones. El trabajo de promoción humana rescata al individuo que se encuentra en ese estado, le reintegra la dignidad humana, le devuelve la autoestima, permitiéndose insertarse en la comunidad y proyectarse hacia el futuro con esperanza. Se aplican métodos directos tales como reuniones personales, familiares y grupales, e indirectos: tareas y servicios.

Desarrollo Social En este nivel de intervención se trata de integrar al individuo al seno familiar y en el contexto de su comunidad. Es una etapa donde se construyen relaciones basadas en prácticas solidarias, se perfeccionan habilidades y se adquieren nuevas capacidades, se realizan prácticas laborales, se participa en la toma de decisiones comunitarias, se integran comisiones y finalmente, se consolida con la plena ocupación.Se pondrá énfasis en promover el rol activo de la mujer en la comunidad, con criterios de equidad e igualdad de oportunidades para su desarrollo.

Área educación Teniendo en cuenta que el 70% de los establecimientos de enseñanza básica se encuentran ubicados en zonas rurales, se han construido núcleos educativos rurales para el fortalecimiento de una red de servicios integrados sectorialmente que apuntalen los objetivos del Programa. Se prevé la reconversión de los institutos de nivel medio y superior en un programa gradual, vinculado a la tecnología, al manejo de la información y accediendo a las capacidades básicas, lo que permitirá una mejor inserción laboral y productiva de la población objetivo. Todo el sistema educativo tiene por objeto trabajar con una finalidad vinculante de modo tal que la modelación de la nueva generación de productores sea sólida en todos los eslabones de la cadena de la enseñanza.

Resultados alcanzados en 1996/1997 El PAIPPA se inicia en 1996 ante los requerimientos emergentes del sector de pequeños productores agropecuarios. En términos productivos, el objetivo del Programa en su primer ciclo de intervención fue el de incrementar la productividad a través de un mejor aprovechamiento de los recursos naturales disponibles y la incorporación

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de tecnología de rápida asimilación. La estrategia de intervención se orientó hacia: ● La capacitación ● La provisión en tiempo y forma de insumos La capacitación para el logro de estos objetivos se orientó hacia tecnologías en algodón, maíz y poroto como cultivo de renta; la producción apícola, preparación de quesos y dulces, en el área de agroindustrias artesanales; uso de motosierras, uso de maquinarias, plantaciones, viveros en el área de tecnologías; e información de mercados. El total de productores que participaron en actividades grupales de capacitación fue de 7.200 pertenecientes a 449 grupos, la asistencia individual alcanzó a 4.543 personas. En cuanto a los insumos, la oportunidad y la calidad de los materiales genéticos provistos posibilitaron un notable incremento en los rendimientos cuali-cuantitativos tanto de los cultivos de renta como de aquellos orientados al autoabastecimiento familiar. Se proveyeron 262 toneladas de semillas de maíz, 675 toneladas de semillas de algodón, 5 toneladas de poroto negro, lo que permitieron la siembra de 19.000 hectáreas de maíz, 18.000 hectáreas de algodón y 125 hectáreas de poroto. Los rendimientos alcanzados en todos los casos fueron superiores a la media provincial. Se distribuyeron 20.000 paquetes con 12 especies hortícolas destinadas al consumo, mediante los cuales se pudieron realizar siembras en el huerto en dos épocas del año. Mediante este aporte no sólo se asistieron a los productores sino también a entidades de bien público. Entre las campañas 1995/96 y 1996/ 97 se observó una mejora significativa en la productividad de la inversión estatal a partir de la aplicación del Programa. Pese a que el monto desembolsado en la campaña 96/97 fue un 83% inferior al desembolsado en la campaña 95/96, el valor total de la producción fue superior en un 11%. Por otra parte se diversificó la siembra de algo-

dón hacia el maíz, con reducciones en las siembras del primero en un 56%, con un incremento del segundo del 380%. También se obtuvieron rendimientos muy superiores entre campañas: el algodón aumentó un 57%, pasando de 0,93 tn/ha en 1995/96 a 1,46 tn/ha en 1996/97. En lo que se refiere al maíz, los rendimientos aumen-taron un 61% pasando de 1,8 a 2,9 tn/ha. En la campaña 1996/97 el sector hortícola de producción para el consumo familiar obtuvo rendimientos excepcionales, alcanzando las 5.965 toneladas. Si bien las características de la producción primaria son de una alta variabilidad en función del clima, la aplicación de tecnologías apropiadas, iniciadas con materiales genéticos de alta calidad entregados en oportunidad, y el asesoramiento adecuado han contribuido a mitigar dicha variabilidad, demostrando el alto potencial que posee el sector, su capacidad de asimilación de conocimientos y la factibilidad de que alcance niveles de alta productividad aun partiendo de escasas disponibilidades de capital. Los resultados observados ponen en evidencia los positivos efectos generados por el programa. Si se tiene en cuenta que éste es financiado exclusivamente con recursos provinciales, se refleja la clara decisión del Gobierno Provincial de impulsar el desarrollo del sector rural, con especial énfasis en el sector minifundista. Las áreas de Desarrollo Humano y Educación continúan con las estrategias de intervención diseñadas originalmente. Se prevé mantener la distribución de alrededor de 7.500 complementos alimentarios mensuales, los esquemas de intervención en salud y los programas vinculados a educación. La dinámica productiva sin embargo necesita ajustarse a las cambiantes realidades de los mercados en los que debe desenvolverse. El compromiso de los productores hacia el PAIPPA requiere del estricto cumplimiento de las obligaciones contraídas a través del crédito otorgado en semillas de algodón y maíz durante la campaña 1996/ 97. En función de ello, se le otorgó prioridad y asistencia preferencial en el servicio crediticio a los productores que hayan cum-

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plido con los objetivos preestablecidos. Esto es de fundamental importancia para recrear la cultura productiva y la actitud de compromiso de los productores. El buen funcionamiento del Programa en el tiempo busca el desarrollo del sector a través de la transferencia de insumos e inversión en capital humano y no solamente en transferencias unilaterales de capital financiero, lo que ha sido reconocido como una de las principales razones por las cuales los programas de estas características han fracasado en el pasado. Los objetivos planteados para la campaña 1997/98 consideran la asistencia crediticia basada en la distribución de insumos: ● Semilla de algodón y maíz. Se prevé una superficie de 20.000 hectáreas de algodón y alrededor de 10.000 hectáreas de maíz. ● Semillas de hortalizas para el consumo familiar. Se estima que se promoverán 10.000 huertas entre familiares, escolares y comunales. ● Reparación y/o compra de implementos agrícolas. Al finalizar la campaña se realizará una evaluación del funcionamiento de los grupos PAIPPA. Aquellos que hayan respondido a los objetivos del programa, cumpliendo con sus obligaciones crediticias, trabajando y comercializando asociativamente y adoptando tecnologías preestablecidas por el programa, serán beneficiarios de reparaciones y recomposición de su maquinaria y animales de tiro mediante el otorgamiento de créditos. La inversión total de insumos es de 1,64 millones de pesos, aproximadamente, por lo que la asistencia por productor en promedio es de alrededor de $218. El incremento de gastos en insumos para la campaña 97/98 es un 92% superior a la campaña previa. Este significativo aumento se explica por un mayor gasto en reparaciones y compra de maquinarias que será utilizado para mejorar los niveles de productividad del sector.

Como proyectos especiales se promoverán la apicultura y la producción de mandioca para industria, orientada a la elaboración de almidón. En cuanto a capacitación, el programa de extensión rural comprende la tarea interdisciplinaria e interinstitucional de técnicos que compartirán sus especialidades, experiencias y recursos a los efectos de asesorar a la mayor cantidad posible de agricultores. Entre los temas a profundizar se incluyen mercadeo, costos y aspectos legales. Se prevé también capacitación en planificación y ejecución de tareas con demostraciones en chacra. Adicionalmente, se hará el apoyo al Programa de Promoción de Empleo productivo PAIPPA, realizado en forma conjunta con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación y el Poder Ejecutivo provincial.

Acciones complementarias Instituto Provincial de Colonización y Tierras Fiscales (IPC y TF) La regularización de la tenencia de la tierra se constituye en un objetivo central del PAIPPA. En coordinación entre el IPCyTF y la Dirección de Extensión del Ministerio de la Producción se está trabajando para el ordenamiento que permita el acceso a los títulos definitivos por parte de los productores. El costo de las mensuras será asumido por el Gobierno Provincial actuando como intermediario entre los productores y el Colegio de Agrimensores. El gobierno dará amplias facilidades para el repago de las mensuras. Durante 1997 el plan de mensuras incluyó 5.205 hactáreas sobre un total de 649 parcelas, lo que da un promedio de 8 hectáreas por parcela aproximadamente.

Instituto Provincial de la Vivienda (IPV) El IPV tiene un papel fundamental en la política de promoción del desarrollo

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de los pequeños productores, contribuyendo a la radicación definitiva en la región y posibilitando el acceso a condiciones habitacionales dignas para la población rural. Para el período 97/98 y 98/99 el IPV prevé beneficiar con viviendas propias a 3.000 familias. En el primer año ya se llevan entregadas 1.399 viviendas, cubriéndose así el 46% de lo proyectado por la entidad.

Programa de Promoción del Empleo Productivo PAIPPA Mediante convenio firmado por el Poder Ejecutivo Provincial con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, en 1997 se instrumentó el Programa de Promoción del Empleo Productivo PAIPPA.

Mediante el mismo, 600 productores comprendidos en 84 grupos presentaron proyectos de nuevas alternativas productivas, de innovación tecnológica, agroindustrias y de comercialización, resultando beneficiarios de una ayuda económica no remunerativa a los efectos de la cobertura del costo de oportunidad del tiempo dedicado a dichas actividades, consistente en $200 mensuales durante 5 meses. Los grupos recibieron la asistencia de técnicos principalmente vinculados al servicio de Extensión del Ministerio de la Producción, con algunas intervenciones del INTA y del Programa Social Agropecuario. Dado el éxito alcanzado por este Programa, en 1998 se aumentará en más de un 50% el número de beneficiarios de esta asistencia.

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Contenido Autoridades Provinciales 3 Síntesis de la propuesta y estrategias de articulación de las subredes de Salud y Desarrollo Social de la Provincia de Formosa 5 Propuesta para la implementación del PRESSAL en la Provincia de Formosa (Síntesis) 5 Propuesta para la implementación de la red de prestaciones del área social en la Provincia de Formosa (Síntesis) 7 Articulación de Áreas con Programas Sociales e Instituciones 9 Intervención de Organismos en los casos de internación 9 Articulación con Efectores de Salud 10 Equipos de Gestión Social Integrada (EGSI): 11 Equipos de Gestión Social integrada a nivel local 11 Un programa de Asistencia Integral para los Pequeños Productores Agropecuarios (PAIPPA) 12 El programa, objetivos y metas globales 13 Origen del PAIPPA 13 Subsistemas productivos 14 Indicadores sociales 14 Necesidades de instrumentar medidas

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14 Organización para la ejecución del PAIPPA 16 Actividades desarrolladas 16 Actividades desarrolladas por cada área de acción 17 Resultados alcanzados en 1996/1997 18 Acciones complementarias 20

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