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Innovación en la gestión pública chilena: dos enfoques alternativos Felipe Goya Goddard I. - Introducción El desarrollo económico de América Latina está íntimamente ligado con los procesos de modernización y reforma de las instituciones del Estado (Sulbrandt, 1997). En este contexto, la reforma del Estado ha tenido como elementos detonantes los problemas fiscales, la globalización de los mercados y la consolidación de los procesos democráticos, entre otros. Dentro de la dinámica reformista, es posible señalar un primer conjunto de reformas mas bien de carácter estructural. En una segunda etapa aparecen reformas que se orientan a crear instituciones Estatales funcionales a un modelo de desarrollo económico y social basado en un sector privado eficiente y fuerte (Vargas, 2002). El caso de Chile es algo diferente. Si bien es cierto, que durante los años 80 se impulsó con fuerza cambios estructurales en el Estado, los procesos que continuaron a partir de los años 90, no obedecieron a ningún tipo de crisis institucional. Muy por el contrario, el enfoque Chileno obedeció mas bien a una anticipación de los requerimientos de eficiencia y eficacia necesarios en el Estado, para que los privados pudieran para continuar impulsando el proceso de crecimiento económico, en un mundo globalizado y competitivo. Esta falta de crisis institucional generó por tanto un movimiento de reforma y modernización de la gestión pública mas bien de carácter administrativo. Es decir, se decidió avanzar todo lo posible introduciendo modificaciones en las prácticas de gestión que no necesitaban de modificaciones legales. De esta manera, la capacidad legislativa del país quedaba reservada para otro tipo de temas. Dentro de este contexto se pueden identificar dos periodos principales. El primero corresponde al Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública que operó durante la segunda mitad de los 90. Luego, se constituyó el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado que en cierta medida dio continuidad al trabajo que venía realizando el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, pero incluyendo además elementos relativos al diseño organizacional del Ejecutivo (Modernización, 2001) En el contexto anterior, la modernización de la gestión pública chilena se caracterizó por la introducción de un conjunto de técnicas y sistemas de gestión tendientes a cambiar la cultura organizacional en pos de un Estado mas productivo. Sin embargo esto por si solo no es suficiente, las organizaciones exitosas deben tener las capacidades y habilidades para poder desarrollarse en forma autónoma anticipándose a los requerimientos del medio. Para esto, las organizaciones deben ser capaces de innovar. La innovación exitosa de servicios, productos o procesos genera las condiciones necesarias para asegurar la viabilidad del sistema organizacional en el largo plazo (Hill & Jones, 1996). Las aproximaciones principales que ha tenido el tema de la innovación en la gestión pública dentro del proceso de reforma del Estado en Chile han estado dadas básicamente por dos iniciativas. La primera fue el “Premio Nacional a la Innovación en la Gestión Pública”, que se lanzó en 1999. Este programa estaba orientado a innovaciones ya probadas y exitosas para poder replicarlas transversalmente en la administración. La segunda fue el “Sistema de Información de Experiencias de Gestión”. Este sistema reemplazó al Premio a la Innovación, luego que el año 2000 asumió un nuevo gobierno que quiso dar un enfoque diferente al tema. Este sistema cubre ámbitos similares a los de la iniciativa anterior, pero funciona con una lógica diferente. El sistema se apoya en una metodología basada en equipos profesionales que se acercan a los servicios públicos, analizan experiencias y desarrollan casos de gestión, para ser difundidos en la administración.

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Estas herramientas han fomentado una sana competencia entre los servicios públicos, han mejorado la motivación de los funcionarios y han permitido traspasar experiencia entre las diferentes instituciones públicas. Pese a lo anterior y pese al consenso que genera la importancia de la innovación para el desarrollo organizacional sostenido en el tiempo, estas herramientas no se han hecho cargo realmente de este tema. Como se verá en este trabajo, estas dos herramientas, si bien han sido beneficiosas, no son para nada suficientes en cuanto al fomento de la innovación en la gestión pública chilena y por lo tanto esta es un área de trabajo prácticamente virgen, donde es necesario centrar esfuerzos modernizadores futuros. El desafío debería ser instalar la cultura de la innovación en la administración pública Chilena. II.- Metodología Para demostrar que los esfuerzos de desarrollo de una cultura innovadora en la administración pública chilena no han sido suficientes, este trabajo analizará la experiencia Chilena en los dos programas transversales mas cercanos al tema de la innovación: El Premio a la Innovación en la Gestión Pública y el Sistema de Información de Experiencias de Gestión. Para tal efecto, el análisis se estructurará de la siguiente manera: •

Elementos de innovación organizacional: Estos elementos darán un marco conceptual básico de análisis que permitirá acotarlo a los puntos que favorecen con mayor fuerza la innovación en las organizaciones.

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Presentación del Premio a la Innovación en la Gestión Pública: Interesa precisar los elementos centrales del instrumento. Su vinculación al programa de Modernización de la Gestión Pública, sus objetivos, su diseño y sus resultados. También se señalará como se vincula con los factores catalizadores de la innovación, definidos anteriormente.

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Presentación del Sistema de Información de Experiencias de Gestión: Interesa precisar los elementos centrales del instrumento. Su vinculación al programa de Modernización de la Gestión Pública, sus objetivos, su diseño y sus resultados. También se señalará como se vincula con los factores catalizadores de la innovación, definidos anteriormente.

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Análisis comparativo de las experiencias: En este capítulo, se compararán las similitudes y diferencias de ambos programas, en relación de su capacidad generadora de una cultura de innovación.

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Conclusión: En las conclusiones se pretende comentar la conveniencia que pudo haber de cambiar entre el Premio a la Innovación al Sistema de Experiencias de Gestión. También se propondrán algunas ideas genéricas tendientes a reforzar las debilidades detectadas y en especial sobre como instalar una cultura de innovación en el sector público Chileno.

El análisis se basará en información de fuentes secundarias y de carácter cualitativo. Es importante señalar, que la metodología presentada aquí tiene algunas debilidades. La principal es que las iniciativas no tienen demasiada historia, por lo que los datos son escasos y difícilmente generalizables. Otra debilidad es que los efectos de programas de esta naturaleza sobre la cultura organizacional en el sector público son de muy largo plazo. Por lo tanto, los juicios que se emitan sobre el impacto de los programas analizados sobre la capacidad de innovación en la cultura organizacional del sector público chileno, se basan en apreciaciones en función de comportamientos percibidos e información recogida 2

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sin rigurosidad metodológica. Finalmente las conclusiones podrían variar en algún grado dependiendo del modelo conceptual de innovación que se utilice. En estricto rigor, habría que utilizar un modelo especialmente desarrollado para la administración pública Chilena, lo que no es el caso. III. – Elementos de Innovación Organizacional La capacidad de innovación es un requisito para la supervivencia de las organizaciones. En el caso privado esto es evidente (Beije, 1998), pese a lo anterior, en el caso de las organizaciones públicas, los problemas generados por una pobre capacidad de innovación no se expresan con la misma claridad. Sin embargo, para aumentar el volumen y calidad de servicios producidos por el Estado, la innovación es un requisito fundamental. El problema que ocurre es que innovar puede ser caro y con resultados dudosos en el corto plazo. En el caso de la administración pública, los problemas diarios, sumados a presupuestos restrictivos y a gobiernos elegidos por periodos relativamente breves hacen que innovar puede parecer un mal negocio político. Para analizar el tema de la innovación en la administración pública, puede ser útil revisar el fenómeno de la innovación desde el punto de vista organizacional, que es neutro económica y políticamente. La innovación organizacional tiene distintas componentes. En tal sentido no es solo incorporación de tecnologías. Incluye cambios estructurales de procesos y de comportamiento (Rothwell & Zegveld, 1988). Para la OCDE (OCDE, 1997), innovación organizacional requiere asociatividad, interacciones entre organizaciones públicas y privadas, capacidades de difusión y absorción de conocimiento y capacidad de movilidad en los recursos humanos. La literatura sobre este tema es abundante, los enfoques varían y los modelos de análisis también. A continuación se presentan algunas características reiteradas en la literatura y que promueven la innovación. Estos conceptos no son exhaustivos, pero permiten tener un marco conceptual sencillo para analizar las experiencias Chilenas de promoción de la innovación en la gestión pública. III.1. – Relación con el entorno: Al parecer existe consenso en que la capacidad de innovación de una organización está íntimamente ligada con su entorno. Al respecto diferentes autores coinciden en que las redes de contacto y colaboración son fundamentales (Oliver & Blakeborough, 1998). Del mismo modo la organización que quiere innovar no puede estar aislada de sus usuarios o beneficiarios, ni tampoco de otras organizaciones que produzcan bienes o servicios complementarios o sustitutos (Kisimoto, 1986). Las redes entre organizaciones son fundamentales para la innovación. Al respecto entonces es necesario que la organización se procure acceso a las redes relevantes. III.2.- Cambios Estructurales: La adopción de una estructura organizacional adecuada para la innovación parece ser un elemento relevante (O’ Sullivan, 1998). En esta línea el trabajo en equipo aparece como elemento fundamental para la innovación (Vignolo, 1999). Esto se complementa con una cultura abierta y propicia a la innovación. III.3. – Trayectoria institucional: El desarrollo institucional en el tiempo genera una carga histórica para la organización que moldea su cultura interna. Esta cultura incluye conocimientos tecnológicos, hábitos laborales, capacidad de gestión, etc. Esto constituye según Katz el capital social de la organización (Katz, 1999). En este contexto, existe una capacidad social de absorción de nuevos conocimientos, lo que genera el comportamiento innovador. Esto implica que la cultura de la innovación se crea con trabajo de largo plazo. III.4.- El sentido de la innovación: Según Vignolo (Vignolo, 1999) la innovación no se produce solo 3

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como respuesta a requerimientos de mayor eficiencia, si no que sería determinante el sentido trascendente que esta pueda tener. En esta perspectiva, el liderazgo y la visión de los equipos involucrados en el desarrollo innovador serían elementos claves. III.5.- Los Recursos Humanos: Este es otro elemento determinante en las capacidades internas de la organización. Por lo tanto, los recursos humanos deben ser promocionados y desarrollados (Lazonick, 1998). Para la OCDE (OCDE, 1997) esto implica además promocionar la movilidad. Esta movilidad permite las transferencias necesarias de información entre distintas instituciones creando posibilidades de innovación. Las redes entre personas son fundamentales para la innovación. Por lo tanto, la organización que promueve la construcción de redes, aumenta su potencial innovador. III.6. – Cambios de Procesos: Los cambios en los procesos pueden ser en diferentes niveles, sin embargo los procesos de toma de decisión en la alta dirección tienen un carácter central. La flexibilidad aparece aquí como una característica organizacional deseada, puesto que permitiría adaptar de mejor manera la organización a su proceso interno de aprendizaje (O’ Sullivan, 1998). IV. – Premio Nacional a la Innovación en la Gestión Pública La modernización de la gestión Pública fue elemento central de la agenda de gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz Tagle (1994 – 2000). El concepto principal que ordenaba el desarrollo de la modernización de la gestión pública era el de un “Estado que sirve mejor a los Chilenos”. Para desarrollar este concepto se creo en el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública (Comité, 2000). La Secretaría Ejecutiva de este comité crea el plan estratégico de Modernización de la Gestión Pública. Este plan se basó en los principios de probidad, igualdad, no discriminación, eficiencia, eficacia y gestión participativa. Con estos principios se creó el Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública, que definió los siguientes objetivos: 1. Construir una red estable de servidores públicos que lidere y se comprometa con un Estado al servicio de la gente. 2. Mejorar continuamente la accesibilidad y calidad de las atenciones que deben prestar los servicios públicos a la ciudadanía. 3. Garantizar la transparencia y probidad en el desempeño de la función pública. 4. Establecer una institucionalidad en el Estado que permita mejorar la eficiencia, flexibilidad y coordinación de las actividades del sector público. 5. Priorizar el logro de los resultados, estimular el uso eficiente de los recursos humanos, financieros y tecnológicos incorporando una cultura de evaluación. 6. Posicionar en la agenda pública y al interior de los servicios del Estado, el sentido y las proyecciones del proyecto de modernización y generar el compromiso y la participación de todos los sectores involucrados. En función de estos objetivos, el plan estratégico se estructuró en seis grandes líneas de acción. Estas líneas fueron definidas en la perspectiva de sentar las bases de reforma estructurales, capaces de provocar una dinámica propia y sostenida en el tiempo para el mejoramiento y cambio al interior de las organizaciones del sector público Chileno. Las líneas de trabajo contenidas en el Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública eran: 1. Gestión estratégica: Esta línea de acción buscó establecer un sistema integral de gestión basado en 4

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la incorporación de metodologías de planificación, ejecución, seguimiento, evaluación y cumplimento de metas y objetivos institucionales. Tecnologías de la Información: Se asumió como prioridad la incorporación masiva de nuevas tecnologías de la información para aumentar la eficiencia de la gestión pública y al mismo tiempo acercar el Estado a los ciudadanos. Transparencia y probidad: Se impulsa el desarrollo de la probidad y la transparencia a través de diferentes iniciativas, que concluyen por un lado en la ley de probidad administrativa y por otro en diversos instrumentos que potencian la transparencia de la gestión. Recursos Humanos: Aquí el énfasis fue puesto en el trabajo que desarrollan los directivos de las instituciones del Estado y los propios funcionarios públicos. Se desarrollan herramientas para fortalecer el desempeño de los funcionarios generando los incentivos adecuados. Al mismo tiempo se instala la discusión sobre la necesidad de contar con plana ejecutiva altamente profesional y competente. Institucionalidad del Estado: El trabajo se centra en adecuar la estructura del Estado a los requerimientos impuestos por el entorno actual. En este contexto el énfasis se centra en la descentralización y desconcentración de los recursos públicos y de las facultades administrativas. Comunicaciones y extensión: El esfuerzo comunicacional es importante porque permite generar un cambio cultural en el país y en los propios funcionarios públicos. Al mismo tiempo, precisar y comunicar efectivamente los objetivos del proceso de modernización permite alinear con mayor facilidad los esfuerzos de los diversos actores involucrados en este proceso. Calidad de Servicio: Esta línea de acción se basa en la idea que satisfacer a los usuarios es el principal foco de la gestión pública. Esto implica ser capaces de ofrecer una atención de excelencia y sin discriminaciones a todos los usuarios del sector publico. En este contexto se crea un programa de gestión de calidad en instituciones públicas. Es en este nivel donde aparece el Premio Nacional a la Innovación en la Gestión Pública.

El Premio Nacional a la Innovación en la Gestión Pública se enmarcó en el Programa de Calidad impulsado por el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública. Este programa fomentaba la calidad en la gestión pública y para eso se apoyaba en modelos de gestión de excelencia como los utilizados en el premio Malcom Baldrige, en USA. En este contexto, innovación en la gestión pública se entendió como una herramienta complementaria que permitía el desarrollo de la calidad de la gestión. La capacidad de innovar es una de las claves para la transformación de la gestión pública. En el contexto Chileno, se definió innovación en la gestión pública como la actualización o puesta al día, en forma creativa, de las estructuras y procesos organizacionales (Invertec, 1999). En la sociedad actual estos referentes son dinámicos, por lo que la innovación se debe transformar en un proceso continuo. En el mundo público el problema de la innovación es serio. Normalmente no existe un marco de competencia, ya que mayoritariamente los servicios del Estado son ofrecidos de manera monopólica. Por otra parte las organizaciones del Estado cuentan con marcos regulatorios rígidos y una cultura de apego a las normas y procedimientos, que dificulta el desarrollo de iniciativas innovadoras. IV.1- Objetivo del Premio Objetivo general del Premio a la Innovación: “Crear una instancia de reconocimiento y difusión de soluciones innovadoras en el sector público que contribuyan a adecuar la función del Estado a los nuevos requerimientos y desafíos que la ciudadanía exige y merece, constituyéndose de esa forma en una iniciativa de sustento y promoción de la modernización de la gestión pública” (Invertec, 1999). Objetivos específicos: • Reconocer y premiar a iniciativas exitosas del sector público Chileno y a sus gestores. 5

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Difundir la innovación a partir de la creación de un stock de conocimiento sobre experiencias innovadoras en gestión pública. Se intentó no solo documentar los proyectos innovadores en sí mismos, si no también los principios que subyacen en ellos, su lógica interna, sus elementos comunes y sus contenidos mas relevantes. Contribuir y apoyar la replicación de estas experiencias en contextos y problemáticas similares. Contribuir a la creación de una visión mas equilibrada del Estado, resaltando lo que está funcionando bien en la administración pública chilena.

IV.2- Diseño de la iniciativa El diseño de esta iniciativa se apoyó conceptualmente en una sistemática y completa revisión de las prácticas existentes a nivel mundial para este tipo de programas. Por otro lado, el proyecto se orientó a destacar los valores que el Gobierno definió como prioritarios para cumplir su rol de servir a la ciudadanía. Por esta razón las bases del premio acotaron las innovaciones posibles de presentar a aquellas orientadas a servir mejor a los ciudadanos. El Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública desarrolló los estudios de factibilidad y prediseño de la iniciativa. Este comité también se ocupó de comunicar y motivar la participación de los diferentes servicios y grupos de funcionarios de la administración pública chilena. La ejecución del proyecto se contrató vía licitación pública. La empresa adjudicada fue la consultora INVERTEC, especialistas en este tipo de procesos. El financiamiento fue entregado por CORFO, institución pública chilena que reparte fondos concursables a iniciativas de fomento a la innovación y al desarrollo. IV.3.- Criterios de Premiación Los criterios de evaluación para los diferentes proyectos presentados fueron: • • • •

Grado de Novedad: Soluciones novedosas y creativas, orientadas a la solución de problemas de gestión, prestación de servicio y/o necesidades de usuarios, con un significativo impacto en su satisfacción, productividad y/o capacidades de la organización. Impacto: Esto pretendía medir las implicaciones estratégicas de la iniciativa. Se consideró la cantidad de personas a las cuales el proyecto evaluado afectaba y su rentabilidad económica. Se evaluaron también componentes cualitativos. Replicabilidad: Este criterio medía la posibilidad de replicar la iniciativa en otros servicios públicos u organizaciones del Estado. Sustentabilidad y materialización: Este criterio medía la efectividad en la ejecución del proyecto y sus posibilidades de operar en el largo plazo en forma autónoma.

IV.4.- Convocatoria Se convocó a participar a departamentos o unidades de todos los ministerios, servicios públicos y municipalidades y sus organismos dependientes, sin limitar la cantidad de proyectos que cada entidad podía presentar. Se puso como condición que estos proyectos hubiesen sido implementados a mas tardar en 1994 y que por lo tanto tuviesen resultados demostrables. IV.5.- Evaluación La evaluación de los proyectos fue hecha por etapas, basándose en los criterios de premiación señalados. Un grupo de examinadores eligió primero los 100 mejores proyectos del universo total de 247 recibidos. La selección utilizó un resumen ejecutivo de cada proyecto, para poder hacer un primer filtro. Estos 100 proyectos fueron luego analizados en forma exhaustiva por los mismos examinadores 6

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quiénes seleccionaron los 23 mejores para ser visitados en terreno. Una vez hecha la visita en terreno, estos 23 proyectos fueron presentados ante un comité de jueces, integrado por altas personalidades del mundo público, académico y privado. Estos jueces seleccionaron a los 10 ganadores. IV.6. – Resultados de la Iniciativa La respuesta a la convocatoria fue masiva. Se recibieron 247 proyectos postulantes, de los cuales un 68% representaron a proyectos de servicios públicos y 14% municipales, el resto correspondió a liceos, ministerios, hospitales y servicios de salud. En cuanto a distribución geográfica el 59.2% de los proyectos provenían de Santiago y el resto de regiones (Invertec, 1999). IV.7. – Análisis de la Iniciativa En esta sección se analizará el Premio a la Innovación a la luz de los conceptos identificados como elementos catalizadores del proceso de innovación organizacional. Para tal efecto, se presenta a continuación la tabla 1 que muestra elementos catalizadores de la innovación organizacional y el grado de relevancia que tienen en del contexto del Premio a la Innovación. Tabla 1 Factor de Presencia en el Comentarios innovación Premio Relación con Si/No El Premio apunta a la creación de redes mediante la difusión de las entorno experiencias ganadores y sus gestores. Es débil en el fomento de la creación de redes permanentes entre organizaciones fuera del contexto del premio. Cambios No Si bien el premio estimula la creación de grupos de trabajo en los estructurales servicios. No estimula en todo caso el diagnóstico e intervención sobre las estructuras de la organización. Trayectoria No Esta iniciativa solo se ejecutó en una ocasión. Si bien el problema institucional fue de carácter político y no de diseño, su corta vida limitó seriamente sus beneficios. Sentido de la Si La participación exitosa en el premio requería de proyectos innovación innovadores desarrollados por equipos de funcionarios pero con compromiso sólido de la dirección. Se resaltó la importancia de innovar. Recursos Si/No El premio benefició a aquellos grupos de trabajo que tuvieron Humanos buenos resultados, reforzando el interés de innovar. Lamentablemente el alcance de estos estímulos fue muy limitado. Cambios de No No hubieron incentivos explícitos que fomentaran el desarrollo de procesos procesos de gestión flexibles. Como se aprecia en la tabla, el premio a la innovación generó incentivos para la creación y refuerzo de ciertos factores de innovación, pero también otros quedaron de lado. Aún mas, al revisar la declaración de objetivos de esta iniciativa, crear capacidad de innovación permanente en las organizaciones del sector público no está presente, al menos en forma explícita. En este sentido, esta iniciativa opera como elemento de modernización de la gestión mas por el lado de la difusión de las buenas prácticas que por el lado de la creación de capacidad de innovación en las 7

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instituciones públicas. V.- Sistema de Información de Experiencias de Gestión Pública En marzo del 2000, al finalizar el gobierno del Presidente Frei, el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública desaparece. Este comité es reemplazado por un proyecto de naturaleza similar orientación con énfasis diferentes. El gobierno del Presidente Lagos asume la continuidad del trabajo que venía realizando su antecesor, pero da aún mas relevancia a la Modernización del Estado. Este tema es una de las 7 líneas programáticas anunciadas par su gestión presidencial (Lagos, 2000). Así se crea el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado. El Gobierno de Chile, en el curso de la administración del Presidente Ricardo Lagos, toma la decisión de modernizar el sector público a partir de un eje ordenador, consistente en la estructuración de un Estado de servicio a la ciudadanía. Para ello formula un proyecto que comprende, básicamente las siguientes líneas de acción (Modernización, 2002): •

Participación ciudadana en la gestión pública y transparencia: Se busca profundizar las prácticas democráticas y mejorar la calidad del servicio. También se pretendió desarrollar una política para promover la probidad y prevenir la corrupción al interior del Estado.

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Estructura del Estado: Esto implicó trabajar en el rediseño de la estructura del Estado en las siguientes áreas: • Estructura central: Coordinación central del gobierno, básicamente política programática y presupuestaria. • Económico - productiva: Rediseño de la estructura en las áreas de competencia y regulación, fomento productivo, ciencia y tecnología, institucionalidad agrícola y empresas públicas. • Area social: El trabajo se centra en la creación de una nueva institucionalidad que se haga cargo de la acción social directa del Gobierno, así como de la reorganización de los ámbitos relativos a mujer, protección a la infancia e institucionalidad preescolar. • Area territorio: Los sectores comprendidos en este campo son Infraestructura, Gestión de la Ciudad, Medio Ambiente y Recursos Naturales, y Recursos Hídricos. • Area cultural: En que el principal desafío es la implementación y la puesta en marcha de la nueva institucionalidad que se generará a partir de la aprobación de la iniciativa legal que se encuentra en trámite ante el Congreso. • Descentralización: Se busca poner especial atención a la gestión de los gobiernos regionales, se continúa con la descentralización institucional y a la desconcentración administrativa, sin perjuicio de seguir avanzando en la descentralización de las decisiones de inversión.

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Modernización de la Gestión Pública: El objetivo fue alcanzar una gestión de los servicios marcada por la eficiencia, la participación de la ciudadanía y la transparencia de la actividad estatal. Para esto se definen los siguientes programas: • Gobierno electrónico: Continuar con la incorporación masiva de tecnologías de información. Desarrollar el marco regulatorio adecuado. • Recursos humanos: En su doble dimensión de directivos públicos y funcionariado en general. • Calidad del servicio: Se da continuidad y se crean nuevas iniciativas para poner al cuidando al centro de la gestión pública. • Técnicas de gestión: El proyecto busca perfeccionar los instrumentos y técnicas de gestión que experiencias exitosas en gestión pública han ido proponiendo y aplicando. El marco de 8

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reflexión apunta a sistematizar un nuevo estilo de hacer Gestión Pública. Bajo este alero se inserta el Sistema de Información de Experiencias de Gestión. V.1- Objetivos del Sistema El Sistema de Información de Experiencias de Gestión tiene los siguientes objetivos (Gestión Pública, 2002): • • •

Difundir buenas prácticas y experiencias innovadoras en diferentes áreas de gestión de las instituciones de la administración pública chilena. Contribuir a la mejora continua de la gestión de la administración pública, a través de la difusión de buenas prácticas e iniciativas innovadoras. Promover aprendizajes concretos entre las instituciones y estimular a que éstas se inspiren en las buenas prácticas del sector público chileno.

V.2- Diseño de la iniciativa El Sistema de Información de Experiencias de Gestión Pública es una iniciativa del Proyecto de Reforma y Modernización del Estado dependiente del ministerio Secretaría General de la Presidencia, desarrollada por el Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, cuya misión principal es administrar una página web con un banco de casos de gestión pública, en el que se cuenta con buenas prácticas de gestión y relatos de iniciativas destacables provenientes de las instituciones de la administración pública chilena. El financiamiento del sistema se hace con fondos propios de la Secretaría General de la Presidencia. El sistema está dirigido a los siguientes usuarios potenciales: • • • • •

Los directivos públicos y los jefes de áreas (en nivel de división o departamento) de finanzas, gestión, auditoría, recursos humanos, capacitación, informática y otros. Miembros de las redes funcionales (formalizadas o de carácter informal) que existen en la administración pública. Organismos de los gobiernos regionales. Universidades chilenas y extranjeras. Organismos públicos de otros países.

Este sistema cuenta con un Comité Asesor integrado por académicos y funcionarios públicos. Este comité tiene las siguientes atribuciones: • • •

Aportar aspectos técnicos y metodológicos para el funcionamiento del Sistema. Apoyar la identificación de áreas, temas y casos de estudios. Validar técnicamente los casos que se publiquen en la página web.

El Banco de Casos de Gestión Pública, tiene dos componentes: Buenas prácticas de gestión pública y Relatos breves de iniciativas destacables. •

Buenas prácticas de gestión pública: Este componente constituye el núcleo central del Sistema de Información de Experiencias de Gestión Pública en Chile. Su ejecución implica un trabajo de documentación, análisis y difusión de experiencias de gestión pública propuestas por las instituciones que las desarrollan. Estas son seleccionadas por un Comité 9

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Asesor, revisadas enseguida por un consultor experto en el tema y finalmente difundidas a través de la página www.gestionpublica.gov.cl, así como en talleres y mediante publicación impresa. Es importante destacar que el Banco de Casos de Gestión Pública contribuirá también para que se reconozca la labor realizada por los equipos de trabajo de las instituciones públicas del país. Relatos de iniciativas de gestión pública: Este componente corresponde a relatos preparados por los propios servicios públicos que cuentan de manera muy precisa, como lograron solucionar algún problema de gestión. La diferencia con el componente anterior radica en el nivel de profundidad del análisis de las experiencias documentadas.

V.3.- Criterios de Selección de Experiencias de Gestión Cada año el Comité asesor de este sistema define cuatro o cinco áreas temáticas a cubrir por el sistema durante el siguiente periodo. En el contexto temático definido al inicio del periodo, el Comité Asesor del Sistema de Información de Experiencias de Gestión Pública selecciona las 20 experiencias a ser analizadas para su inclusión en el Banco de Casos cada año. Los criterios de selección son: • Que demuestren cumplir con requisitos de calidad. • Que tengan indicadores claros y demostrables sobre resultados logrados. • Que hayan dado o estén dando respuesta a desafíos enfrentados por las instituciones de la administración chilena. • Cuya difusión pueda servir de aprendizaje a otras instituciones. Estos requisitos deben ser considerados por las propias instituciones en el momento de sugerir la inclusión de una experiencia en el Banco de Casos. En el caso de los relatos de iniciativas destacables el comité asesor seleccionará 35 relatos a ser incluidos en el sistema. Aquí los criterios son la relevancia de la iniciativa y la calidad de los antecedentes presentados. Los relatos pueden ser referidos a soluciones encontradas a un problema o desafío, la innovación de un sistema determinado o la eficiencia en la utilización de los recursos (humanos, físicos o financieros) para el cumplimiento de determinadas funciones y actividades. V.4. – Resultados de la Iniciativa Este proyecto está en su segundo año de ejecución. De junio de 2001 a marzo 2002, se realizó un plan piloto para la instalación del Sistema de Información de Experiencias de Gestión Pública. Una vez concluida la etapa piloto, los principales resultados son los siguientes: • 22 experiencias de gestión de servicios públicos, documentadas en la página web: www.gestionpublica.gov.cl • 14 instituciones públicas participantes en el Sistema. • Una metodología para la documentación y análisis de experiencias relevantes de gestión. • Una positiva evaluación de parte de usuarios, comprobado a través de encuesta y de comentarios a la pagina del sitio. • Más de 1800 visitas entre enero de 2001 y mayo de 2002. IV.7. – Análisis de la Iniciativa Los efectos de este sistema en términos de fomento a la innovación pueden ser revisados en la siguiente tabla:

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Tabla 2 Factor de Presencia en el Comentarios innovación Sistema Relación con Si/No El Sistema apunta a la creación de redes mediante la difusión de entorno experiencias y de sus gestores. Es débil en el fomento de la creación de redes permanentes entre organizaciones fuera del contexto del sistema. Cambios No Si bien el sistema estimula la creación de grupos de trabajo en los estructurales servicios. No estimula explícitamente el diagnóstico e intervención sobre las estructuras de la organización. Trayectoria Si/No Este sistema se proyecta en el tiempo. Sin embargo es institucional institucionalmente débil y por lo tanto puede desaparecer rápidamente. Sentido de la Si El sistema resalta la importancia de innovar en un sentido amplio. innovación Intenta generar un sentido de trascendencia de las prácticas innovadoras. El impacto, en todo caso es aún limitado. En la medida que el sistema se consolide en el tiempo este será probablemente mayor. Recursos No El sistema no tienen incentivos asociados que permitan el Humanos desarrollo de los recursos humanos. Cambios de No No hubieron incentivos explícitos que fomentaran el desarrollo de procesos procesos de gestión flexibles. Eventualmente se podrían incorporara futuro. Al igual que en el caso del Premio a la Innovación, el Sistema de Información de Experiencias de Gestión no incluye un sistema amplio de incentivos para el fomento a la innovación organizacional. Sin embargo, el sistema flexible de definición de temas a tratar para cada año, permite generar ajustes en las prioridades a desarrollar. Pese a lo anterior, al revisar la declaración de objetivos de esta iniciativa, crear capacidad de innovación permanente en las organizaciones del sector público no está presente, al menos en forma explícita. En este sentido, al igual que en el premio a la innovación, esta iniciativa opera como elemento de modernización de la gestión mas por el lado de la difusión de las buenas prácticas que por el lado de la creación de capacidad de innovación en las instituciones públicas. VI. – Análisis comparativo de las experiencias Al comparar ambos sistemas lo primero que salta a la vista es su similitud. Si bien la metodología de trabajo interna difiere considerablemente, los objetivos de los sistemas son similares. La identificación de buenas prácticas de gestión y/o soluciones innovadoras a problemas de gestión y su posterior difusión, vía Internet y/o libro de casos es una buena descripción de lo esencial de ambos sistemas. Sin embargo, es importante resaltar también que en el caso del Premio a la Innovación, el contexto de la iniciativa era el programa de calidad y por lo tanto este premio estaba fuertemente orientado hacia la satisfacción de las expectativas del usuario. En el caso del Sistema de Información de Experiencias de gestión su contexto es mas bien, el de las técnicas de gestión para el aumento de la productividad organizacional. En especial esta iniciativa se inspiró en las técnicas de benchmarking. Esta diferencia de orientación, significó en la práctica que el Premio a la Innovación haya estado 11

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volcado hacia fuera de la administración mientras que el Sistema de Experiencias de Gestión, este volcado mas bien hacia adentro. En el caso del Premio a la Innovación, este costó aproximadamente CLP 70.000.000 y se documentaron 53 experiencias. Lo que da un costo por experiencia documentada de CLP 1.320.000. En el caso del Sistema de Experiencias de Gestión, el costo aproximado fue de CLP 42.000.000 y se documentaron 22 experiencias. Lo que da un costo por experiencia documentada de CLP 1.900.000. De estas cifras se podría concluir que la metodología de detección de experiencias implícita en el Premio a la Innovación es mas eficiente que la metodología implícita en el Sistema de Información de Experiencias de Gestión. Este análisis, en todo caso no da cuenta de la calidad o profundidad de las experiencias documentadas. El Sistema de Información de Experiencias de Gestión propone documentos mas profundos. En este sentido, la conveniencia de uno u otro sistema, es relativa. Ahora bien, si analizamos estos proyectos desde el punto del fomento a la innovación, las diferencias que aparecen también son menores. Esto significa que el conjunto de incentivos para la innovación que se colocado en la administración como consecuencia de estas iniciativas son similares. Tabla 3: Factor de innovación Relación con entorno Cambios estructurales Trayectoria institucional Sentido de la innovación Recursos Humanos Cambios de procesos

Presencia en el Premio Si/No No No Si Si/No No

Presencia en el Sistema Si/No No Si/No Si No No

Diferencia No No Eventualmente No Si, pero poca No

Esta tabla resume la tabla 1 y tabla 2. La columna marcada como Diferencia marca las diferencias que existen entre ambas propuestas en cuanto a incluir factores catalizadores de la innovación. Como se aprecia, la columna diferencia básicamente marca NO. Esto implica que los sistemas analizados son sumamente similares desde el punto de vista del impacto en las condiciones que favorecen la innovación organizacional. Los factores estimulados por estas iniciativas y que impactan positivamente en la capacidad de innovación serían principalmente: la relación con el entorno, mediante la creación de redes entre servicios y el sentido de la innovación, mediante el refuerzo comunicacional de su relevancia fundamental. Sin embargo, estos proyectos también presentan importantes debilidades desde el punto de vista de la innovación. El primer elemento de diseño en este sentido es la precariedad y volatilidad de las iniciativas. El Premio a la Innovación solo se ejecutó una vez y el Sistema de Información de Experiencias de Gestión podría ser eliminado con la misma facilidad que su antecesor, discontinuando el esfuerzo. Al mismo tiempo, los incentivos asociados a la innovación para el desarrollo de los recursos humanos en el sector público son precarios. En el caso del Premio a la Innovación, se incluyó un pequeño fondo para capacitación, para los equipos de proyectos ganadores. En el caso del Sistema de Información de Experiencias de Gestión, esto no existe. Finalmente, en el contexto de este análisis la creación de un marco institucional adecuado para la modificación de las estructuras y para la flexibilización de los procesos internos de gestión en los servicios públicos quedó completamente fuera del ámbito de las iniciativas señaladas. En todo caso, esto nunca se pretendió ya que dada las características de la administración pública, flexibilizar este marco requiere de intervenciones mayores, de carácter regulatorio y no se basan en programas de 12

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carácter administrativo. VII.- Conclusiones Las conclusiones del análisis desarrollado son múltiples y abarcan distintas dimensiones. Desde el punto de vista metodológico y mas allá de las limitantes señaladas anteriormente en este documento, es evidente que un estudio en mayor profundidad sobre el impacto de este tipo de programas en la cultura organizacional del sector público chileno y en especial en su capacidad innovadora, requiere de modelos de innovación organizacional mucho mas desarrollados. Pese a lo anterior, la aproximación utilizada da un buen panorama del impacto que estas iniciativas pueden tener o no sobre la capacidad innovadora de la administración chilena. Por otro lado, si se analizan las razones técnicas para haber cerrado el Premio a la Innovación y luego haber abierto el Sistema de Información de Experiencias de Gestión, estas no quedan claras. Estos sistemas, son bastante parecidos. Pese a que la dinámica de sus procesos internos varía ligeramente, los objetivos son prácticamente los mismos. Este cambio de sistema, mas bien generó una discontinuidad en el trabajo que se venía realizando. Esta discontinuidad enredó el discurso hacia los funcionarios y limitó el impacto que el Premio a la Innovación podría haber generado. Pese a lo anterior, en la medida que el Sistema de Información de Experiencias de Gestión se consolide y se proyecte en el tiempo, el problema se diluirá. Además, el análisis deja relativamente claro que estas iniciativas están básicamente orientadas a la difusión de conocimiento y que por lo tanto su efectividad se logra en la medida que esta difusión se produce. Por tal razón, ambas iniciativas deberían haber incluido algún sistema de fomento y monitoreo a la transferencia de experiencias. En este sentido y pese a la calidad de los contendidos propuestos por los sistemas estudiados, es necesario difundir la existencia del Sistema de Información de Experiencias de Gestión, que aún es muy desconocido en la administración pública Chilena. Sin embargo, la principal conclusión de este trabajo es que el tema de la innovación en la gestión pública no ha sido abordado en forma explícita. La contribución que estos proyectos han tenido y probablemente tendrán en la modificación de la cultura organizacional del sector público chileno es limitada. Al ser estas iniciativas lo mas cercano para el fomento a la innovación en la gestión pública, por parte del proyecto de Reforma y Modernización del Estado y anteriormente por parte del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, se puede concluir que el tema de la innovación en la gestión pública está y ha estado ausente de la agenda modernizadora chilena. Esta característica es una debilidad importante puesto que como se ha dicho, la capacidad de innovación genera una dinámica de mejoramiento continuo autosustentable, clave para los desafíos que el Estado tendrá que enfrentar a futuro. Al respecto, se sugiere entonces, incluir un eje central en el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado, para el fomento a la innovación en la gestión pública. Este programa debe ser sostenido en el tiempo, debe incluir incentivos a la innovación y evidentemente debe abrir los espacios para que esta se produzca.

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Reseña Biográfica Felipe Goya, es Ingeniero Civil Industrial, MBA y MSc en International Policy Analysis. Luego de tener una breve experiencia en el área financiera, desempeñándose como operador de mesa de dinero para un banco Norteamericano decide cambiar de rubro y dedicarse a trabajar en el sector público Chileno. Durante los últimos años se ha desempeñado como académico de las Universidades de Chile y Católica de Valparaíso en el área de gobierno y finanzas. También ha trabajado como consultor en gestión para distintos proyectos formación vinculados a diferentes universidades. Ha trabajado como consultor en gestión para la Presidencia de Ecuador y para el Centro de Estudios Públicos de Chile. Actualmente se desempeña como Asesor en gestión para el Ministerio Secretaría General de la Presidencia en Chile. Desde este cargo coordina y desarrolla iniciativas para fortalecer el sistema de formación para los directivos del Estado, coordina y desarrolla en su segunda etapa el Sistema de Información de Experiencias de Gestión y coordina un sistema de medición de la calidad de la gestión para el sector salud, en el contexto de la reforma integral de este Sector en Chile. Dirección Postal: Dirección: Agustinas 1291, piso 5, Teléfono: 56-2-6945966 Santiago, Chile Fax: 56-2-6945965

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