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Instituciones y políticas de gobierno: una mirada al caso de las políticas contra la pobreza Rodolfo Javier Vergara Blanco UAM-X 1.- Nuevo Institucionalismo y Políticas Públicas 1.1 Qué es el nuevo institucionalismo? El nuevo institucionalismo es una explicación de la estabilidad que existe en los procesos políticos y sociales. Las instituciones son las anclas que impiden que la conducta de los individuos se modifique constantemente. El nuevo institucionalismo no es una escuela homogénea, además de sus diferentes manifestaciones disciplinarias es importante señalar que existen diferencias de institucionalistas a institucionalistas, por ejemplo tenemos variaciones importantes en el concepto de institución: A) las instituciones son conjuntos de reglas formales e informales, que se respaldan en incentivos (positivos y negativos) para los actores. Los actores calcúlan su comportamiento con base en sus intereses, sus potenciales ganancias y los premios y castigos que implican las reglas. B) las instituciones son patrones estables de comportamiento que tienen su origen en la rutina organizacional. Una rutina es un procedimiento que debe seguirse mecanicamente para obtener un cierto resultado Los actores saben que las rutinas organizacionales les ofrecen un resultado al menos satisfactorio (en el sentido de Simon) y prefieren ese comportamiento sobre la incertidumbre que significaría seguir una alternativa maximizadora. En este sentido, las rutinas son mecanismos de simplificación del mundo que facilitan la toma de decisiones. C) las instituciones son convenciones sociales (símbolos, ritos, costumbres, significados, etc.) a partir de las cuales los actores interpretan el mundo. que los rodea. Los individuos son “socializados” en una cierta perspectiva del mundo, aprenden las convenciones sociales y con ellas construyen una forma “aceptada” de hacer las cosas; ésto uniforma el comportamiento y facilita la interacción social. Cada una de estas interpretaciones del significado de institución representa una concepción distinta relevancia del concepto de racionalidad en la explicación del comportamiento humano. En la versión de institución como conjunto de reglas lo que tenemos son individuos racionales que calculan beneficios y que interactúan con dos objetivos: primero, obtener la mayor satisfacción posible de sus intereses bajo las reglas social e históricamente establecidas; y, segundo, influir sobre posibles modificaciones en estas reglas de manera tal que las nuevas reglas les permitan un mayor beneficio. En la versión de instituciones como patrones de comportamiento que tienen su origen en las rutinas, el individuo es mínimamente capaz de percibir las dificultades e incertidumbres de maximizar, por lo que prefiere optar por un comportamiento que le garantiza un resultado satisfactorio. La tercera versión, por el contrario, no acepta que la racionalidad sea un

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concepto relevante para explicar los patrones del comportamiento individual. En su opinión éstos son repetidos por los seres humanos ya que es su forma de entender el mundo, de hacer sentido de la realidad. Estos patrones (tradiciones, ritos, símbolos) son parte de la cultura del grupo social y no pueden ser transformados a voluntad de un individuo. En cualquiera de las versiones arriba descritas el nuevo institucionalismo esta fundamentalmente preocupado por argumentar que el marco institucional (reglas, rutinas organizacionales o la percepción del mundo sujeta a convenciones sociales particulares) es un contrapeso importante frente la dinámica de cambio que implicarían la libre actuación de individuos racionales y egoístas. Aunque las versiones discutidas presenten distintas posiciones en cuanto a la relevancia y utilidad de concepto de racionalidad, todas están de acuerdo en que el marco institucional restringe a tal grado el comportamiento humano que se convierte en el elemento explicativo fundamental para entenderlo. En otras palabras, para el nuevo institucionalismo la pieza de información clave para comprender y predecir el comportamiento de individuos y organizaciones consiste en las características del marco institucional bajo el cual operan. 1.2 Nuevo institucionalismo y políticas públicas. Si bien el nuevo institucionalismo se encuentra bien equipado teoricamente para explicar la estabilidad en decisiones y comportamientos, sus dificultades comienzan cuando es necesario analizar procesos de cambio. ¿Cómo explicar, por ejemplo, cambios en las políticas púbicas? En el caso particular de la política mexicana, ¿cómo explicar los cambios en el abanico de las políticas públicas de una administración a la siguiente?, o dicho de otra manera: ¿cómo explicar un replanteamineto de las políticas gubernamentales cada 6 años? Un intento de respuesta desde la perspectiva institucional sería argumentar que los cambios son más aparentes que sustanciales. Los ritos de la política priísta le exigían a cada nuevo presidente un rompimiento político con el anterior para verdaderamente tomar el control del país. Este rompimiento se refleja, obligadamente, en el abanico de polítcas públicas que el nuevo gobierno está dispuesto a implementar. Así pues, un institucionlista podría argumentar que aunque las modificaciones a las políticas públicas son magnificadas, exageradas, por la nueva administración en su afán de diferenciarse de la anterior, el paquete de políticas, sin embargo, no se modifica sustancialmente. Las políticas podrán tener otro nombre, ser implementadas por una dependencia diferente, pero sustancialmente son similares a las políticas precedentes. Cambian las envolturas, no los contenidos. Dicho de otra manera, más allá de la retórica política los gobiernos realizan las mismas actividades, más o menos de la misma manera, de una administración a la siguiente. 1.3 Planteamiento del estudio de caso. El objetivo de esta ponencia es poner a prueba el argumento anterior. Para ello, se ha seleccionado el caso de las políticas contra la pobreza en las administraciones de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo. El caso es relevante por varias razones. Primero, el presidente Zedillo tenía varios motivos para distanciarse del Pronasol y desmantelar su red de programas, promotores y activistas. El Pronasol fue creado durante la administración de 2

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Carlos Salinas y presentado a la opinión pública como un programa altamente innovador en la lucha contra la pobreza extrema. Fue la bandera política más importante del sexenio y una pieza clave en su estrategia de legitimación de sus políticas de privatización y reforma del Estado. Además, como se verá en detalle más adelante, el Pronasol también opero como una herramienta política y un mecanismo de asignación de recursos al crear una organización paralela a la burocracia tradicional y una red de apoyos políticos totalmente controlada por Salinas y algunos colaboradores cercanos. De esta manera, era imprescindible para el nuevo presidente emprender el desmantelamiento del Pronasol. Este desmantelamiento fue un proceso paulatino, inicia con una política de descentralización del gasto en desarrollo social (Ramo XXVI), y poco después se propone, además, una nueva política contra la extrema pobreza. Por diversas razones esta política - el PROGRESA, como eventualmente llegará a llamarse - tarda varios años en implementarse y sustituir plenamente al Pronasol; pero aún después de que esta sustitución finalmente se consuma, nos encontramos con el hecho de que diversos programas del viejo Pronasol sobreviven en distintos lugares de la SEDESOL (Secretaría de Desarrollo Social). Esto nos presenta un dilema: ¿por qué subsisten programas del Pronasol que no fueron ni descentralizados, ni incorporados al Progresa? Existen dos posibles respuestas: la primera es que los programas resuelven eficazmente una problemática específica y por lo tanto se considera valiosa su existencia. La segunda es que estamos presenciando un proceso de ‘inercia institucional’ donde la efectividad de los programas no es relevante, sino que existen un conjunto de factores organizacionales que dificultan su desaparición. El presente trabajo espera ofrecer una respuesta satisfactoria a este dilema. Además, prestaremos particular atención a cambios en los procesos administrativos de estos programas. De esta forma, estaremos en posición de describir el proceso por medio del cual el cambio del contexto institucional bajo el que operan estos programas ha transformado - o no - de forma significativa los criterios y las prácticas por medio de las cuales son administrados. Es evidente que el concepto de institución más relevante para este trabajo es la segunda versión descrita anteriormente, esto es, instituciones como rutinas organizacionales. En las dos siguientes secciones presentamos la información necesaria para contextualizar este estudio de caso, es decir las características generales de ambas políticas contra la pobreza. Primero, ofrecemos una descripción sucinta de lo que fue el Pronasol, su abanico de programas y su mecanismo de operación. Posteriormente, se describen los cambios implementados durante el gobierno zedillista. Finalmente, en la cuarta sección se realiza una breve comparación y se ofrecen algunas conclusiones. Es importante advertir al lector que en esta versión preliminar del trabajo no se incluye la evidencia empírica que eventualmente constituirá la columna vertebral de esta ponencia, ya que el trabajo de campo no ha terminado. 2.- La Política contra la pobreza en la administración de Carlos Salinas. 2.1 - Orígenes del Pronasol. El Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) fue creado desde los primeros días de la administración salinista. Aunque algunos analistas lo etiquetaron como la reacción del PRI, y 3

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particularmente del equipo de Salinas, al desastroso resultado electoral de 1988, existe evidencia de que el Pronasol fue un programa que Salinas y asesores cercanos habían diseñado desde meses antes del procesos electoral. Esta diferencia es importante para entender la compleja naturaleza del Pronasol y su desempeño a lo largo del sexenio. Si simplemente estuviéramos frente a un programa diseñado para rescatar electoralmente al ‘establishment’ priísta, no podríamos explicar las complejidades en la implementación del programa que surgieron en los siguientes años, ni tampoco las características del personal que lo tuvo a su cargo. El resultado de la elección de 1988 es importante en la medida que ayuda a entender la futura politización del programa y la visibilidad pública a la que fue sometido como pieza importante de la estrategia de comunicación social y propaganda de la administración. Digamos que el contexto político creado por la elección de 1988, trajo las condiciones adecuadas para el espectacular crecimiento presupuestal de los próximos tres años. Sin embargo, no fue determinante ni para los objetivos, ni para la estrategia de implementación del programa. Los antecedentes relevantes para ello son fundamentalemente dos: primero, la convicción de Salinas de que la distribución de recursos para áreas marginadas via los canales del aparato corporativo priísta y/o la burocracia tradicional no era efectiva ni para resolver los problemas sociales ni para fomentar lealtad política hacia el régimen. Segundo, la convicción de un grupo de antropólogos del INI - encabezado por Arturo Warman - de que la participación social es un elemento indispensable para luchar efectivamente contra la pobreza. La participación social se entiende como la organización de la comunidad en un comité elegido democráticamente que decide el tipo de proyecto a realizar, participa activamente en la realización y en el moniterio de los recursos. Desde esta perspectiva, los conceptos básicos son: organización de la comunidad, corresponsabilidad y participación en la toma de decisiones, monitoreo y evaluación del proyecto. 2.2.- Objetivos y conceptualización de la pobreza. Aunque el objetivo general del Pronasol es la lucha contra la pobreza extrema, los documentos del programa nunca definen claramente esta condición ni tampoco establecen cual debe ser el comino para combatirla. En general prevalecen dos estrategias que reflejan los antecedentes descritos anteriormente: Pobreza como falta de servicios públicos básicos. La lucha contra la pobreza se concibe como una mejora en la provisión de servicios públicos, particularmente servicios como agua, drenaje, alcantarillado, pavimentación, electrificación, caminos rurales, etc. A esto se refiera Salinas cuando en multiples ocasiones habla de ‘la creación de un piso social básico’ que mejore el nivel de vida de la población. Pobreza como falta de actividades productivas que generen un ingreso monetario permanente a la comunidad. El programa concibe la lucha contra la pobreza como la creación de actividades productivas para los grupos en extrema pobreza que incorpore a la comunidad a la vida económica moderna y que tengan un efecto multiplicador en varios niveles: aprendizaje técnico, desarrollo de habilidades gerenciales, incorporación al mercado, etc. 4

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La primera estrategia se deriva en las actividades más tradicionales del Estado clientelar y paternalista mexicano, es decir, en la concesión de algún tipo de bien o servicio a cambio de lealtad política. El bien o servicio es ‘otorgado’ paternalistamente, la comunidad o grupo beneficiado no tiene ninguna obligación o responsabilidad más alla de agradecer y apoyar al político u organismo gubernamental benefactor. La segunda estrategia en cambio, tiene mas que ver con las ideas del INI sobre organización comunitaria participación social y corresponsabilidad. Aunque esta segunda estrategia puede usarse también para la provisión de servicios públicos - esto es la comunidad se organiza y participa en, por ejemplo, la construcción de un camino rural - la idea es que eventualmente la comunidad se embarque en un proyecto productivo, esto es que diseñe y ponga en práctica actividades de creación de riqueza a nivel local que ayuden a romper el ciclo de la pobreza. A lo largo de su historia el Pronasol no supera esta doble personalidad. No desarrolla una estrategia específica de ataque a la pobreza sino que, más bien, actua en ambos frentes simultáneamente a lo largo de su existencia. Como veremos más adelante, esto se manifiesta claramente en la naturaleza de los distintos programas que formaron el Pronasol. 2.3 Pronasol como estructura burocrática alternativa. El Pronasol estuvo a cargo del subsecretario de Desarrollo Regional de la Secretaría de Programación y Presupuesto, Carlos Rojas. Sin embargo, el programa no formaba formalmente parte de la estructura de la Subsecretaría, sino que operaba paralelamente con personal contratado por honorarios o comisionado por distintas dependencias gubernamentales. Buena parte de este personal consistía en antiguos activistas sociales que nunca antes habían trabajado para el gobierno, pero que dada su cercanía a Rojas aceptaron colaborar con el Pronasol. Este tipo particular de personal era lejano a las prácticas de corrupción y desviación de recursos de la burocracia tradicional, por ello el Pronasol pudo relajar sus controles administrativos en busca de mayor agilidad en la distribución de los recursos. Administrativamente los recursos de Pronasol eran fundamentalmente aquellos del Ramo XXVI, es decir, los dedicados al desarrollo regional. Pronasol distribuía estos recursos a distintas dependencias del gobierno federal, estatal y municipal por medio de sus diferentes programas. Sin embargo, los recursos iban etiquetados de acuerdo a los criterios de los funcionarios del Pronasol, esto quiere decir que ni gobernadores, ni presidentes municipales, ni funcionarios de otra secretaría de estado podían utilizarlos con un objetivo diferente del acordado por el Pronasol. El programa, además, negociaba asignaciones presupuestales a los estados a cambio de que el gobierno estatal contribuyera a la realización de los proyectos con cierta proporción de los recursos. Aunque en menor medida, lo mismo ocurrió con otras dependencias gubernamentales - secretarías de estado y entidades descentralizadas - lo que en la práctica significaba que el Pronasol tenía poder de decisión sobre una cantidad mayor de recursos de los que nominalmente formaban su presupuesto. La cercanía del Pronasol al presidente Salinas le daba al programa en lo general y a Carlos Rojas en particular, una autoridad mucho mayor que la que le correspondía por su rango en la jerarquía burocrática. Por ello, secretarios de estado y gobernadores de estados dificilmente desafiaban las decisiones en la distribución de recursos que se tomaban al interior del Pronasol. A nivel estatal el delegado de la SPP primero y de la SEDESOL después, eran los encargados de supervisar el uso adecuado de los recursos del Pronasol 5

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de acuerdo a los criterios decididos por Rojas y su gente. Aunque las decisiones sobre el uso de recursos eran formalmente tomadas en el COPLADE - que es presidido por el gobernador de cada estado - sólo aquellos gobernadores cercanos al presidente osaban hacer un uso discrecional de los recursos del Pronasol, la mayoria de ellos se plegaban a las decisiones tomadas por la burocracia del programa. 2.4 Los diferentes programas del Pronasol y su estrategia de Implementación. A lo largo del sexenio de Salinas se pueden identificar tres grandes grupos de programas que conformaban el Pronasol. El primero de ellos está conformado por diferentes programas dedicados fundamentalmente a la provisión de servicios públicos: drenaje, pavimentación, agua potable, etc. La estrategia de implementación no era diferente de lo que había sido anteriormente, el Pronasol decide el tipo de obra, y los lugares donde debe realizarse. La dependencia gubernamental involucrada realiza los trabajos y entrega la obra. Los criterios para decidir tipo de obra y lugares fueron decididos con base en las experiencias de la campaña presidencial. Este tipo de programas fueron los primeros en comenzar a operar dentro del programa ya que sólo consisten en adaptar viejos programas de gobierno a la nueva autoridad que es el Pronasol. Durante el segundo y el tercer año de existencia del Pronasol aparece un nuevo tipo de programas. Son mayoritariamente programas orientados hacia actividades productivas comunitarias (Crédito a la palabra, Productores de Café, Empresas en Solidaridad, etc) y tienen como principal mecanismo de implementación la participación social por medio de los Comité de Solidaridad. Estos son el tipo de programa impulsados por los antropologos que provienen del INI y que reflejan más cercanamente los conceptos de participación y corresponsabilidad sobre los que se construyó el Pronasol. El tercer grupo de programas son aquellos creados a partir del cuarto año del sexenio y son extraordinariamente heterogéneos. No se relacionan de manera directa ni con la pobreza ni con provisión de servicios públicos, sino que más bien parecen concesiones a ciertos grupos sociales (Maestros en Solidaridad, Enfermeras en Solidaridad, etc.). Representan una proporción muy pequeña del Pronasol tanto en número de programas como en la cantidad de recursos destinados a ellos. En la versión final de este trabajo se presentará un listado detallado de los programas que constituyen cada uno de los grupos, así como de la proporción de recursos ejercidos por cada uno de ellos en toda la administración salinista. 3.- La Política Social en la administración de Ernesto Zedillo. En el sexenio de Ernesto Zedillo se da una redefinición de la política social. En términos generales puede afirmarse que se da una división más marcada entre políticas de desarrollo social y políticas dirigidas hacia los grupos en extrema pobreza. Esto nueva situación contrasta fuertemente con la concepción del Pronasol, donde políticas de desarrollo social y políticas contra la pobreza extrema se mezclaban y confundían. De la misma manera, se intenta mejorar los mecanismos de ‘targeting’ del programa contra la pobreza a partir de una concepción más acotada de la situación de ‘pobreza extrema’ y se propone una estrategia más precisa para atacarla. 6

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3.1. La descentralización del Ramo XXVI. Aunque formalmente el Pronasol sobrevive la transición sexenal y Carlos Rojas continua como secretario de la Sedesol en los primeros años de la administración de Ernesto Zedillo, el programa deja de ser poco a poco una unidad y sus diferentes componentes se diseminan por distintos rumbos de la SEDESOL y el INDESOL a nivel federal, además de otros que son trasladados a los ámbitos municipales y estatales. Probablemente el golpe más importante para el programa es la descentralización, en 1996, del ramo XXVI hacia estados y municipios. Con ello desaparece la capacidad de asignar discrecionalmente recursos para el desarrollo social, que fue una de las característica principales del Pronasol. De este año en adelante, los recursos de los programas del Pronasol dirigidos a la provisión de servicios básicos - agua potable, alcantarillado, drenaje, electrificación, infraestructura educativa básica, infraestructura de salud, construcción y conservación de caminos rurales, urbanización, vivienda, etc. - son asignados directamente a los gobiernos estatales y municipales. El monto de los recursos se establece por medio de una formula que toma en cuenta criterios de equidad y que favorece a los municipios y regiones con mayores niveles de marginación. Los recursos son asignados directamente a los gobiernos estatales y municipales sin que la burocracia federal pueda influir de manera importante en sus montos y destinatarios. Así desaparece la principal arma política del Pronasol: su capacidad de castigar o premiar a los actores políticos a nivel regional con el otorgamiento o no de recursos para desarrollo social. Con estos recursos se conforma el Fondo de Desarrollo Social Municipal, el cual es administrado por el gobierno municipal con la ayuda del Consejo de Desarrollo Municipal, instancia abierta a la participación de los miembros de la comunidad. De esta manera, el elemento de participación social propuesto por Pronasol se conserva, epro bajo un marco institucional mucho más formalizado de lo que era el comité de Solidaridad. En la versión final se proporcionará un listado de los distintos programas involucrados en el proceso de descentralización del ramo XXVI. 3.2 La creación del PROGRESA. Desde el inicio del sexenio la administración Zedillista se intentó poner en marcha un programa contra la extrema pobreza que sustituyera ventajosamente al Pronasol. El padre intelectual de la nueva propuesta fue el Subsecretario de Egresos de la SHCP (Secretaría de Hacienda y Crédito Público), Santiago Levy. Mientras que para el Pronasol nunca fue demasiado importante crear una definición relativamente precisa de la situación de pobreza, el nuevo programa desarrolla un concepto de pobreza como fenómeno multidimensional, en el que ésta es definida como una situación transgeneracional que tiene su origen en la falta de educación y alternativas de vida desde la infancia. La pobreza es entendida como un círculo vicioso compuesto por deficiencias en alimentación, educación y salud en el seno familiar; para romperlo es necesario atacarlo en todos estos frentes.

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3.2.1 Identificación de beneficiarios. Así, el PROGRESA consiste en una aportación monetaria y alimentaria a las familias en extrema pobreza calculada a partir del numero de hijos, la cual se otorga bajo la condición de que éstos asistan regularmente a la escuela y a la clínica de salud. Mientras que en el Pronasol la unidad de análisis es la comunidad, en el PROGRESA es la familia. Esto obliga a un ‘targeting’ mucho más fino: anteriormente se identificaban regiones marginadas y dentro de ellas comunidades susceptibles de acceder al Pronasol, ahora es necesario identificar familias dentro de las comunidades. Para lograrlo el PROGRESA propone una metodología técnicamente complicada que toma en cuenta el ingreso familiar, más otros factores como composición y tamaño de los hogares, edad, escolaridad, participación laboral y tipo de ocupación de los miembros de la familia, equipamiento de las viviendas y posesión de bienes y enseres domésticos. Por medio de este procedimiento se califica la condición de cada familia y se identifica a aquellas que se encuentran en extrema pobreza (Documento de Divulgación de la SEDESOL). Con ellas se elabora un padrón de familias con el derecho de recibir la mensualidad y el subsidio alimentario. 3.2.2 Mecanismo de Operación. Las madres de familia cuyas familias se encuentran en el padrón del PROGRESA reciben un mensualmente una cantidad de dinero por cada uno de sus hijos. Los maestros de la escuela local reportan la asistencia de los niños a la escuela y la clínica de salud, por su parte, lleva control de las revisiones médicas. Si una de estas dos condiciones no se cumplen los beneficios del PROGRESA son suspendidos. 3.3 Programas del Pronasol que conforman el PROGRESA. Dentro del PROGRESA se puede identificar una serie de programas del Pronasol. Por ejemplo, Niños en Solidaridad, Abasto en Solidaridad, Clínicas de Salud, etc. Básicamente estamos hablando de los programas relacionados con apoyo a la educación, la alimentación y atención a la salud. Una lista completa de progamas se proporcionará en la versión final. 4.- Conclusiones. 4.1 Algunas diferencias iniciales entre los contextos institucionales del Pronasol y el PROGRESA. La primera diferencia que salta a la vista es que mientras que la definición de pobreza del Pronasol es extraodinariamente ambigua, la del PROGRESA es mucho más precisa. Esto tiene consecuencias importantes tanto para determinar las condiciones de acceso, como para identificar a los destinatarios para el cada uno de los programas: En el Pronasol el acceso estaba determinado por la capacidad de organización de la comunidad o grupo interesado, en el PROGRESA el acceso esta determinado por la pertenecía a un padrón de extrema pobreza construido a partir de ciertas características socioeconómicas. Por lo que respecta a los destinatarios de cada programa, mientras que el 8

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sujeto social relevante para el Pronasol es la comunidad o un grupo social relativamente numeroso (asociación de vecinos, de productores, etc.), para el PROGRESA el interlocutor es la unidad familiar. Otro punto importante a considerar es que el Pronasol, por la misma naturaleza de sus programas de infraestructura, tendió a concentrar sus recursos en las zonas marginadas de áreas urbanas. En cambio, el PROGRESA de acuerdo a su definición de pobreza opera mayoritariamente en las zonas rurales (poblaciones de menos de 2,500 habitantes). 4.2 ¿Dónde está ahora el Pronasol? De la información anterior podemos concluir que los programas del Pronasol han sido divididos en tres grandes grupos. El primero de ellos consiste en los programas cuyos recursos han sido descentralizados hacia estados y municipios (programas relacionados con infraestructura y servicios públicos). El segundo esta conformado por los programas integrados en el PROGRESA (programas relacionados con abasto, educación y salud), y el tercero es un conjunto bastante heterogéneo de programas que actualmente existen en diversas dependencias de la SEDESOL y el INDESOL (jornaleros agrícolas, apoyos a ONG’s, etc.) Una lista detallada de cada grupo será proporcionada en la versión final de este documento. Cada uno de los grupos ha visto modificado su contexto institucional de manera diferente. El primer grupo fue ubicado en el contexto institucional de los COPLADES (Consejos de Planeación para el desarrollo social) que opera a nivel del gobierno estatal y los COPLADEMUN (Consejos de Planeación para el Desarrollo Municipal) a nivel de gobierno local. En ambos casos el objetivo deja de ser el combate a la pobreza y se convierte en desarrollo social. El segundo tiene como nuevo contexto institucional la normatividad del PROGRESA, que tiene un objetivo parecido al viejo Pronasol pero una estrategia totalmente diferente. Estas diferencias se discuten en la siguiente sección. Finalmente tenemos el tercer grupo sobre el que aparentemente no se impone un nuevo contexto institucional, al menos no de una manera tan activa como en los dos casos anteriores. Consideramos que de los tres grupos es en el tercero donde podemos encontrar mayor relevancia para los argumentos institucionalistas. En este grupo será más probable encontrar rasgos de ‘inercia institucional’, ya que al no ser ubicados en un contexto institucional altamente politizado e impuesto violentamente, las rutinas y prácticas organizacionales de los programas habrían podido ‘evolucionar’ naturalmente. Sin embargo, los otros dos grupos ofrecen puntos de contraste muy interesantes. Será muy útil analizar, por ejemplo, si aún en el caso de nuevos contextos institucionales ‘impuestos’ violentamente, - como es particularmente el del PROGRESA, dada la importancia política que este programa tiene para un sector muy influyente de la burocracia zedillista - esto ha sido suficiente para borrar totalmente todo rastro las rutinas y prácticas organizacionales heredadas del Pronasol. Así pues, la existencia de tres grupos de programas distribuidos en contextos institucionales distintos y con distintos niveles de presión política por llevar al cabo cambios en sus mecanismos de implementación, nos ofrece un escenario particularmente atractivo para poder estimar los alcances y la pertinencia de los argumentos institucionales. Una vez que el trabajo de campo esté terminado esperamos ser capaces de mostrar evidencia empírica que fortalezca o debilite este tipo de argumentación para explicar transformaciones - o su 9

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ausencia - en el latinoamericanas.

contexto

del

diseño

e

implementación

de

políticas

sociales

BIBLIOGRAFIA Taylor, F. Scientific Management, en Pugh (editor) 1971, Organization Theory, Penguin, Scott, R. Organizations. Rational, Natural and Open Systems, Prentice Hall, Englewood Cliffs 1992. Capítulo 2. Simon y March ‘Teoría de las Organizaciones0. Editorial Ariel, Barcelona 1961.North, Douglas C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990. March, J. y Olsen J., El Redescubrimiento de Las Instituciones, Fondo de Cultura Económica, México, 1997. Vergara, Rodolfo, “Decisiones, Organizaciones y Nuevo Institucionalismo”, Perfiles Latinoamericanos, 3, FLACSO 1993. RESEÑA BIOGRAFICA Rodolfo Javier Vergara Blanco Profesor titular Universidad Autonoma Metropolitana Unidad Xochimilco Coordinador de la Maestria en Politicas Publicas UAM-X Camino a Santa Teresa 890-III departamento 303 Colonia Heroes de Padierna Mexico 14702, Distrito Federal [email protected]

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