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INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACION PÚBLICA ICAP
PROGRAMA DE MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA.
Propuesta Gerencial de Reorganización y Fortalecimiento del Actual Estado de Operación del Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular de la Dirección General de Migración y Extranjería de Costa Rica.
Tesis sometida a la consideración del Tribunal Examinador del Programa de Postgrado en Gestión Pública para optar al Título de Magister Scientiae en Gestión Pública.
Julio Aragón Durán.
San José, Costa Rica. Junio, 2012. i
ii
AGRADECIMIENTOS
A mi Dios, que me permitió seguir viviendo… …A las y los Colegas de la Dirección General de Adaptación Social, que me
brindaron
su
confianza
y
Gloria
Chicas
de
amistad... …A
la
MSc.
Márquez, quien me brindo su apoyo y
dirección
experiencia
para
concluir
de
profesional y personal…
iii
esta
crecimiento
DEDICATORIA
…A las personas que emprenden su camino buscando la calidez de una sonrisa,
y
solo
encontraron
la
frialdad de la indiferencia… …A mi hijo Kenneth, que me enseño
a ver la vida con ojos de niño… …A mi esposa Silvia, que siempre me brindo su consejo de amiga y su apoyo para alcanzar este proyecto personal…
iv
RESUMEN EJECUTIVO La presente investigación se denomina “Propuesta Gerencial de Reorganización y Fortalecimiento del Actual Estado de Operación del Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular de la Dirección General de Migración y Extranjería de Costa Rica”; así mismo pretende revisar las actuales características que representan los flujos migratorios llegan a nuestro país, los cuales deben de ser abordados
por
la
Dirección
General
de
Migración
y
Extranjería,
entidad
gubernamental adscrita al Ministerio de Gobernación y Policía y Seguridad Pública.
Las actuales tendencias migratorias se caracterizan por ser altamente heterogenias, presentando características tan diversas como sus nacionalidades, por ello su atención humanitaria y su eventual contención, exigen constantes ajustes institucionales para garantizar el pleno respeto de los Derechos Humanos en sus diferentes modalidades de atención institucional. Dentro de las particularidades del tema migratorio, se encuentra la necesidad institucional de ejercer Control Migratorio, el cual conlleva controlar casos de extranjeros que presentan irregularidad migratoria, de los cuales un importante porcentaje de estos cuentan con antecedente criminales y/o penales y por otro lado, se tienen inmigrantes en condiciones de vulnerabilidad, tales como: solicitantes de Refugio, posibles Víctimas de Trata de Personas o de Tráfico Ilícito de Personas, y en la medida que se indaga sobre unas y otras condiciones, es práctica institucional que en muchos de los casos se les imponga la Detención Administrativa, la cual se realiza en el Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular (CATECI).
v
El Control Migratorio mencionado se desprende de Políticas Estatales y de la Ley General de Migración y Extranjería ley Nº 8764, y se espera que concuerde con diferentes Convenios Internacionales. Dado tal contexto institucional, resulta necesario plantear como problema en estudio si Costa Rica cuenta con un Centro de Aprehensión como parte del Control Migratorio, debidamente habilitado para que se especialice en la atención diferenciada de los flujos migratorios que recibe actualmente, sean estos personas que
requieren de
atención humanitaria
por
sus
características
de
mayor
vulnerabilidad y/o se requiere de una Detención Administrativa, hasta tanto se determine su estatus migratorio y/o las acciones institucionales que se requieren seguir para con sus casos. En tal sentido se propone como Objetivo General de la presente investigación el desarrollar una propuesta para la reorganización y fortalecimiento del Centro de Aprehensión Migratorio, que cuente con un modelo de Gestión Interinstitucional acorde, para la adecuada atención técnica diferenciada, en concordancia a las necesidades de albergue requeridas, así como de una mayor contención física de los flujos migratorios a quienes la Dirección General de Migración requieren dictaminar la Detención Administrativa temporal como parte del Control Migratorio. Para poder alcanzar dicho objetivo y con ello procurar resolver el problema planteado, se recurrirá a la revisión bibliografía y documental que se complementará con la información resultante de la aplicación de un cuestionario que permitirá conocer las opiniones de expertos en el tema, y como perciben estos el manejo de los flujos migratorios por parte del CATECI y cuál sería su opinión con relación a la propuesta que se plantea en la presente investigación. A su vez, se realizará un proceso de observación propiamente en dicho Centro de Aprehensión Migratoria.
vi
TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………………….
1
1. CAPITULO I. MARCO METODOLOGICO………………………………………………………….
4
1.1. Introducción…………………………………………………………………………….
4
1.2. Justificación del Tema………………………………………………………………
4
1.3. Problema de Estudio…………………………………………………………………
11
1.3.1. El problema en Síntesis….……………..…………………………………
13
1.4. Objeto de Estudio…………………………………………………………………….
14
1.4.1. Delimitación del Objeto de Estudio……………………………………
15
1.4.2. Delimitación Temporal…………………………………………………….
15
1.4.3. Delimitación Espacial………………………………………………………
15
1.4.4. Delimitación Institucional…………………………………………………
15
1.5. Objetivos de la Investigación…………………………………………………….
16
1.5.1. Objetivo General…………………………………………………………….
16
1.5.2. Objetivos Específicos……………………………………………………….
16
1.6. Operacionalización de los Objetivos Específicos………………………….
17
1.7. Estrategia de Investigación……………………………………………………….
18
1.7.1. Caracterización de la Investigación…………………………………….
18
1.7.2. Fuentes de Información…………………………………………………...
18
1.7.3. Investigación Bibliográfica…………………………………………………
19
1.7.4. Investigación de Campo……………………………………………………
19
1.7.5. Procesamiento de la Información..…………………………………….
21
1.8. Limitantes de la Investigación……………………………………………………
22
2. CAPITULO II. MARCO TEÓRICO……………………………………………………………………..
24
2.1. Introducción…………………………………………………………………………….
24
2.2. Los Flujos Migratorios Internacionales………………………………………..
24
2.3. Políticas Migratorias………………………………………………………………….
27
2.4. La Ley Migratoria y las Políticas Migratorias………………………………..
28
2.5. Los Alcances del Control Migratorio…………………………………………….
40
vii
2.6. La Detención Administrativa……………………………………………………….
43
2.7. Modelos Gerenciales…………………………………………………………………
45
2.7.1. Nueva Gerencia Pública……………………………………………………
48
2.7.2. Responsabilidad (Accountability)……………………………………….
49
2.7.3. Ética en la Nueva Gerencia Pública……………………………………
50
2.7.4. Enfoques de Gerencia Modernos………………………………………..
53
3. CAPÍTULO III. MARCO REFERENCIAL……………………………………………………………….
59
3.1. Caracterización…………………………………………………………………………
59
3.1.1. Macrolocalización……………….……………………………………………..
59
3.1.2. Microlocalización………………………………………………………………..
64
3.1.3. Características Institucionales……………………………………………..
66
3.1.3.1. Antecedentes………………………………….……………………....
66
a. Misión………………………………………………………..................
67
b. Visión…………………………………………………………………….....
67
c. Valores Institucionales…………………………………………………
68
d. Principios filosóficos……………………………………................
68
3.1.3.2. Estructura Organizativa…………………………………………….
68
a. Conformación de la Estructura Organizacional de la Dirección General de Migración y Extranjería…………………..
68
b. Funciones de la Dirección General de Migración y Extranjería………………………………………………………….………..
70
c. Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular………………………………………………………..
72
d. Organización del Centro de Aprehensión………………………
73
e. Misión…………………………………………………………...............
74
f. Visión…………………………………………………………….............
74
3.2. Experiencias actuales relacionadas al manejo de los Flujos Migratorios,
tanto
en
Costa Rica
como
la Región
Centroamericana…………………………………………………………………….
75
3.2.1. El Contexto Regional del Flujo Migratoria……………………………..
75
3.2.2. Las Políticas Públicas Migratorias en la Región………………………
80
viii
3.2.3. Antecedentes Nacionales……………………………………………………
82
3.3. Estructura Normativa Nacional…………………………………………………..
85
a. Leyes…………..………………………………………………………………………..
85
b. Reglamentos Institucionales..…………………………………………………..
86
c. Convenios Internacionales……………………………………………………….. 86 4. CAPITULO IV. ANÁLISIS DE RESULTADOS……………………………………………………….
90
4.1. Introducción…………………………………………………………………………….
90
4.2. Situación Actual del Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular (CATECI)……………………………….
91
4.2.1. Dinámica de Aprehensión………………………………………………….
91
4.2.2. Condiciones de la Infraestructura del CATECI……………………..
94
4.2.3. Condiciones Laborales del Personal del CATECI…………………..
101
4.2.4. Características del Modelo Gerencial utilizado en el CATECI…
103
5. CAPITULO V. PROPUESTA GERENCIAL DE REORGANIZACIÓN Y FORTALECIMIENTO DEL CATECI………………………………………………………………………………….
106
5.1. Introducción…………………………………………………………………………….
106
5.2. Esquema
de
Formalización
la
Propuesta
del
Centro
Gerencial de
de
Aprehensión
Reorganización Temporal
y
para
Extranjeros en Condición Irregular…………………………………………….
107
5.3. Desarrollo de la Propuesta de Reorganización y Fortalecimiento del Centro de Aprehensión…………………………………..………………….........
108
5.3.1. El Marco de Referencia Organizacional……………………………….
108
5.3.2. Las Características de la Infraestructura del o los Centros Requeridos…………………………………………………………………….
110
5.3.3. Los Requerimientos de Recurso Humano…………………………..
114
5.3.4. Modelo de gestión de Organización Inteligentes…………………
116
5.3.5. Modelo de Compensación Basado en el Talento Humano…….
119
6. CAPITULO VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES…………………………………………..
124
6.1. Introducción…………………………………………………………………………….
124
ix
6.2. Conclusiones……………………………………………………………………………
124
6.3. Recomendaciones…………………………………………………………………….
127
BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………………………
132
ANEXOS…………………………………………………………………………………………….
135
APÉNDICES………………………………………………………………………………………..
155
x
Índice de Anexos
Anexo 1. (CEPAL) Comisión Económica para América Latina y el Caribe………………………………………………………………………………………….. 136 Anexo 2.
(ACNUR) El Alto Comisionado de las Naciones Unidades
para los Refugiados…………………………………………………………………......
139
Anexo 3. (OIM) Organismo Internacional de las Migraciones……….…….
141
Anexo 4. (CLAD) Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo…………………………………………………………………………………….. 143 Anexo 5. (OCDE) Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico……………………………………………………………………………………. 145 Anexo 6. (PUMA) Comité de Gerencia Pública de la OCDE…………………
148
Anexo 7. Principios para Gerenciar la Ética en el Servicio Público……….
151
xi
Índice de Apéndices
Apéndice 1: Guía de Observación…………………………………………………
160
Apéndice 2: Cuestionario Aplicado……………………………………………….
169
xii
Índice de Cuadros Cuadro
1.
Indicadores
del
Total
Acumulado
del
Migración
Internacional por Grandes Regiones, 1960-2000……………………..…….
6
Cuadro 2. Población Migrante en Relación a la Población Total……….. 7 Cuadro 3. Costa Rica, Datos del 2000……………………………………….....
8
Cuadro 4. Políticas, Metas Sectoriales y Acciones Estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014……………....……………………….. 39 Cuadro
5.
Elementos
Fundamentales
del
Enfoque
Learning
Organization………………………………………………………………………………. 54 Cuadro 6. Grupos migratorios que requieren de Control Migratorio por parte de la Dirección General de Migración y Extranjería……...….
84
Cuadro 7. Tipo de Personal Actual y Requerido del CATECI…….………
114
Cuadro 8. Conceptos Básicos del Modelo de Compensación Basado en el Talento Humano…………………………………………….………………….
xiii
121
Índice de Figuras Figura 1. Principios Rectores para el Planteamiento de la Política Migratorias……………………………………………………………………………….…
30
Figura 2. Principios Rectores para el Planteamiento de Políticas Migratorias en Materia de Niñez y Adolescencias……..………….……….…. 31 Figura 3. Artículo 5, Ley General de Migración y Extranjería 8764……… 32 Figura 4. Artículo 6, Ley General de Migración y Extranjería 8764……... 33 Figura 5. Artículo 7, Ley General de Migración y Extranjería 8764……… 34 Figura 6. Artículo 8, Ley General de Migración y Extranjería 8764……… 35 Figura 7. Artículo 10, Ley General de Migración y Extranjería 8764……. 36 Figura 8. Artículo 11, Ley General de Migración y Extranjería 8764……. 37 Figura 9. Plan Nacional de Desarrollo, 2011-2014, Objetivo Estratégico 5.3.2…………………………………………………………………………………………… 38 Figura 10. Artículo 3, Ley General de Migración y Extranjería 8764……. 40 Figura 11. Reglamento del Control Migratorio de la Ley General Migración y Extranjería 8764………………………………….…………..….……… 41 Figura 12. Componentes del Control Migratorio……………………………….. 42 Figura 13. Derechos, Limitaciones y Obligaciones de las Personas Extranjeras, Artículo 31, Ley General de Migración y Extranjería 8764………………………………………………………....................……………..... 44 Figura
14.
El
Proceso
de
Diseño
de
una
Organización
Inteligente……………….………………………………………………………………….. 56 Figura 15. Modelo de Compensación Basado en el Talento Humano, Calidad, Productividad y Rentabilidad……………………………………………... 122
xiv
Índice de Gráficos Gráfico 1. Principales Diferencias Presentes en el CATECI…….……….
94
Gráfico 2. Áreas Diferenciadas que Requiere en el CATECI……..……
99
Gráfico 3. Percepción sobre el tema del Albergue para la Atención Humanitaria………………………………………………………………………………
xv
101
Índice de Mapas Mapa 1. Mapa geográfico de Costa Rica………………………………………
60
Mapa 1.A Zona Fronteriza Costa Rica – Nicaragua………………………..
61
Mapa 1.B. Zona Fronteriza Costa Rica – Panamá…………………………..
62
Mapa 2. Mapa Geográfico Isla Del Coco (La Isla De Mayor Tamaño
63
De Costa Rica)…………………………………………………………………………… Mapa 3. División Política Por Cantones De La Provincia De San José…. 64
xvi
Índice de Planos Plano 1: Características Topográficas del CATECI…………………………
65
Plano 2: Características de Distribución del CATECI………………………
97
xvii
INTRODUCCIÓN
En el marco de la Gerencia Pública, la presente investigación pretende revisar cómo Costa Rica está atendiendo los imperativos de la Ley Migratoria, que le significan materializar acciones tendientes al Control Migratorio en especial aquellas que se ejecutan con las personas extranjeras en condición migratoria irregular, que eventualmente requerirán de ser privados de su libertad de Tránsito de forma temporal para concretar su deportación a sus respectivos países de origen, lo que a su vez conlleva la eventualidad de detectar entre ellos a inmigrantes vulnerabilizados que requieren de una atención diferenciada. En este sentido, la implementación de las Reglas Mínimas de Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos establecen que:
“Cuando el Estado priva de libertad a una persona, asume el deber de cuidarla. El principal deber del cuidado es mantener la seguridad de las personas privadas de su libertad, como también proteger su bienestar…” IIDH, 1998, pág. 17.
Tal deber de cuido se escenifica para el contexto migratorio, en la imposición de la
Detención Administrativa Migratoria que se aplica en el Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular (CATECI), de la Dirección General de Migración y Extranjería. Esta medida cautelar prevista en la Ley Migratoria, se ha visto incrementada en su uso en los últimos años debido al incremento en la presencia de diferentes grupos o perfiles de extranjeras y extranjeros que ingresaron y/o permanecen de forma irregular en Costa Rica. 1
Este incremento de población extranjera en tales condiciones de irregularidad es propio de los flujos migratorios que experimenta regularmente el país, sean estos por motivos o circunstancias que se reconocen bajo los conceptos de “desplazados económicos” y/o “migrantes en tránsito hacia otros destinos”, además de aquellos turistas que permanecen en el país una vez expirado el tiempo oficial de permanencia el territorio nacional, siendo que algunos de estas personas presentan a su vez, perfiles conductuales violentos, así como antecedentes delictivos de suma peligrosidad. La presente investigación describe algunos antecedentes relevantes que permiten justificar el tema en estudio, así como las técnicas, métodos, herramientas y procedimientos que se implementaron durante el proceso de investigación, lo cual se complementa con la definición de los objetivos y sus variables. Estos elementos investigativos se desarrollan a través de seis capítulos, siendo que el Capítulo Primero, plantea una descripción del Marco Metodológico utilizado, donde se puede visualizar la descripción del problema en estudio, por otra parte en el Capitulo Segundo se desarrolla el Marco Teórico utilizado, en el cual se visualizan varios referentes legales, así como contextuales que presenta el tema migratorio para Costa Rica; El Capítulo Tercero, desarrolla a su vez el Marco Referencial el cual permite caracterizar la institución migratoria, describiendo su composición y niveles de interacción entre sus componentes principales. Estos primeros capítulos se constituyen en la base necesaria para poder desarrollar el Capítulo Cuarto, el cual plantea un diagnóstico de las condiciones en que opera el CATECI, escenario en el cual se puede visualizar de mejor forma los alcances del Control Migratorio que se desarrolla en Costa Rica. Complemento a este capítulo, se desarrolla en el Capítulo Quinto una Propuesta Gerencial de Reorganización y Fortalecimiento del CATECI; y finalmente se presenta el Capítulo Sexto en el cual se plantean las principales Conclusiones y Recomendaciones, las cuales agrupan aspectos relevantes que se esperan sean retomados por las autoridades migratorias. 2
CAPITULO I MARCO METODOLÓGICO
3
1.
CAPÍTULO I. MARCO METODOLÓGICO.
1.1. Introducción. El presente capítulo muestra la metodología que facilita concretar el proyecto de investigación que lleva por título “Propuesta Gerencial de Reorganización y Fortalecimiento del Actual Estado de Operación del Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular de la Dirección General de Migración y Extranjería de Costa Rica”; se describe a su vez, algunos antecedentes relevantes que permiten justificar el tema en estudio, así como las técnicas, métodos, herramientas y procedimientos que se implementaron durante el proceso de investigación realizado. El tema de investigación se centra en las exigencias de atención institucional que requieren los actuales flujos migratorios, los cuales presentan características heterogenias entre sí, pero a su vez presentan la irregularidad migratoria como una característica en común en un alto porcentaje de estas personas, las cuales a su vez, requerirán que la Dirección General de Migración y Extranjería (DGME) interponga como parte del Control Migratoria la Detención Administrativa. A su vez se establece la definición del Objeto de Estudio, el Objetivo General y los Objetivos Específicos, la Operacionalización de la Variables, Indicadores Instrumentos que se utilizaron durante toda la investigación, así como las Limitaciones que se experimentaron en el desarrollo de la investigación. 1.2. Justificación del Tema. Con la finalidad de dimensionar el presente tema se citan algunos antecedentes de las tendencias migratorias a nivel mundial y regional con el objetivo de contextualizar 4
el fenómeno humano de las migraciones que se dan en todo el mundo y particularmente en nuestra Región, ya que Históricamente las migraciones en América Latina han sido marcadas por grandes movimientos migratorios que en la década de 1880 - 1890 se caracterizó por el máximo absoluto de desplazamientos de población intercontinental del siglo XIX. Estados Unidos recibió a 17.000.000 de inmigrantes, de los cuales 15.000.000 eran europeos. Canadá recibió 2.000.000 de europeos. Hacia 1880 Argentina y Brasil reciben 3.000.000 y 2.800.000 individuos respectivamente; en su mayoría Españoles e Italianos. En consecuencia Europa, en menos de 100 años registró una pérdida de 40.000.000 de individuos. Los destinos fueron: Estados Unidos, Argentina, Brasil, Canadá y en cuota menor hacia México, América Central y Uruguay. (Auza, 1994, citado por Santillo: P.1). Por otra parte, la migración en latinoamericana conllevó que de acuerdo a los antecedentes de la División de Población de las Naciones Unidas, el número de migrantes internacionales aumentó a escala mundial en casi 100 millones de personas entre 1960 y 2000, año en que alcanzó cerca de 180 millones de extranjeros movilizados, presentándose el mayor incremento registrado en la década de 1980, con una tasa del 4,3%. Sin embargo, el porcentaje de migrantes sobre la población del mundo se ha mantenido relativamente constante entre 1960 y el 2000, en 2,5% y 2,9%, respectivamente. (Véase el cuadro 1). (CEPAL, 2002, 2006 y 2007). (Anexo 1.) Del aumento total desde 1960 en adelante, un 78% ha correspondido a la migración hacia las regiones desarrolladas. Según las estimaciones preliminares más recientes de la misma División, en 2005 el total acumulado mundial se situaría en 190 millones de personas, dos tercios de las cuales (120 millones) se concentrarían en esas regiones, mientras que hacia 1960 dicha proporción era de un 42%. De lo anterior se puede concluir que el número de migrantes ha aumentado más rápidamente en las regiones desarrolladas, donde representan mayores porcentajes de las poblaciones receptoras, lo que ha ido acompañado de la incorporación de nuevos 5
destinos, si bien sobresale una concentración creciente en los países más ricos del mundo, especialmente en los Estados Unidos (División de Población de las Naciones Unidas, 2005). CUADRO 1. INDICADORES DEL TOTAL ACUMULADO DE LA MIGRACIÓN INTERNACIONAL POR GRANDES REGIONES 1960-2000
Millones de Personas (Totales Acumulados)
Regiones
Mundo Desarrolladas En Desarrollo África Asia América Latina y el Caribe América del Norte Oceanía Ex URSS/ Fed. De Rusia
Tasa de crecimiento de los totales acumulados
1960
1970
1980
1990
2000 174,9 110,3 64,6
19601970 0,2 1,8 -0,1
19701980 2,0 2,2 1,8
19801990 4,3 6,3 2,1
19902000 1,3 2,1 0,0
75,9 32,1 43,8
81,5 38,3 43,2
99,8 47,7 52,1
154,0 89,7 64,3
9,0 29,3
9,9 28,1
14,1 32,3
16,2 41,8
16,3 43,8
0,9 -0,4
3,6 1,4
1,4 2,6
6,0
5,8
6,1
7,0
5,9
-0,5
0,7
12,5
13,0
18,1
27,6
40,8
0,4
2,1
3,0
3,8
4,8
5,8
2,9
3,1
3,3
30,3
29,5
Relación Migrantes/ Población (porcentajes) 1960 2000
Distribución por regiones (porcentajes) 1960
2000
2,5 3,4 2,1
2,9 8,7 1,3
100,0 42,3 57,7
100,0 63,1 36,9
0,0 0,5
3,2 1,8
2,0 1,2
11,8 38,6
9,3 25,0
1,3
-1,7
2,8
1,1
8,0
3,4
3,3
4,2
3,9
6,1
12,9
16,5
23,3
3,5
2,1
2,3
2,1
13,4
18,8
2,8
3,3
0,5
0,5
22,3
-0,3
1,4
10,2
3,9
16,8
Fuente: Naciones Unidas, World Economic and Social Survey 2004: International Migration (ST/ESA/291/Add.1), Nueva York, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, 2004.
Las migraciones actuales entre los países de América Latina tienen, sin duda, menos caudal que las históricas antes descritas, pero mayor movilidad intrarregional. Los movimientos migratorios entre los países de la Región se han incrementado aceleradamente en los últimos años. En la década de los 60 llegaba a poco más de 1.500.000 personas, mientras que en los 90 habían superado los 11.000.000 de individuos. En consecuencia, se tiene que los países donde se da una mayor emigración de sus nacionales son: México con 4.354.736 de personas, - en su gran mayoría se dirigen a 6
Estados Unidos -, Cuba con 765.087 de personas, luego Colombia con 893.080 de personas, (más de la mitad va a Venezuela), y Canadá con 758.029 personas, que en casi su totalidad se dirige a Estados Unidos (Boletín Demográfico, 2.000, citado por Santillo: P.3). Los últimos datos disponibles del 2003, según una reciente recopilación que ha hecho la OIT, Organización Internacional del Trabajo, de algunos censos y datos demográficos actualizados, se muestran con el Cuadro 2.
CUADRO 2. POBLACIÓN MIGRANTE EN RELACIÓN A LA POBLACIÓN TOTAL PAIS Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Uruguay
CENSO 2001 2001 2002 2001 2001
DATOS
2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000
POBLACION
MIGRANTES
%
36.260.000 8.275.000 170.406.000 15.116.000 42.105.000 4.024.000 12.156.600 6.278.000 11.385.000 6.417.000 98.872.000 5.071.000 2.856.000 3.337.000
1.531.940 61.000 546.000 153.000 115.000 311.000 82.000 24.000 43.000 44.000 521.000 27.000 82.000 89.000
4,2 0,7 0,3 1 0,3 7,7 0,6 0,4 0,4 0,7| 0,5 0,5 2,9 2,7
Fuente: ILO Migration Survey 2003: Country Summaries, Social Protection Sector, International Migration Programme, ILO, Geneva.
El cuadro anterior destaca a Costa Rica y Argentina como los países que mayor porcentaje de migrantes tienen en relación con la población total; por otra parte en el siguiente Cuadro 3 se observa con mayor detalle la movilidad migratoria de los países Centroamericanos hacia Costa Rica.
7
CUADRO 3. COSTA RICA, DATOS DEL 2000
CATEGORIAS Estados Unidos El Salvador Nicaragua Panamá Cuba Colombia Perú China (Hong Kong) Taiwán
CASOS 9,511 8,714 226,374 10,270 4,320 5,898 2,840 2,466 1,171
Fuente: Base de datos IMILA, CEPAL\ CELADE, censos: Costa Rica 2000, Salvador 1992, Guatemala 1994, México y Panamá 1990, Nicaragua 1995.
Con referencia a los datos de Costa Rica del 2000, impacta la cifra de los nicaragüenses que quintuplicó los datos de años atrás; de igual forma los datos de los panameños se han duplicado. A falta de datos oficiales actuales, se tiene noticia de la presencia significativa de ciudadanos Jamaiquinos, Dominicanos y Africanos, entre otras nacionalidades con menor presencia. Las migraciones en Centro América han sido marcadas en los años 80 por guerras civiles y guerrillas por conquistar el poder. En la mayoría de estos países las estructuras sociales son muy rígidas, las tierras están concentradas en pocas familias, lo que ha generado revueltas y estallidos sociales, tal es el caso de Guatemala y El Salvador. (Pellegrino, 2001, citado por Santillo: P.6). Si bien todos estos datos estadísticos no diferencian si tales flujos migratorios se dan en su totalidad de forma regular o a su vez agrupa a las migraciones irregulares, no dejan de ser relevantes para dimensionar la dinámica migratoria de los últimos tiempos.
8
Avanzada la década de 2000, el panorama migratorio se tornó más complejo, los numerosos asuntos asociados a la migración internacional se han transformado en temas claves de la agenda del desarrollo, tanto a nivel regional como en los contextos nacionales. La actual crisis económica global ha puesto en el centro de muchos debates a la migración internacional y se percibe una clara necesidad de dimensionar y evaluar adecuadamente los impactos que sobre ella acarrea. Desde una perspectiva regional, es imprescindible superar muchas incertidumbres asociadas a dichas discusiones y dar pie a la tendencia detectada con antelación a la crisis, que mostraba una efervescencia por profundizar estudios, definir acuerdos y diseñar políticas, aún en un marco de muchos desafíos e incertidumbres que amenazaban empobrecer el diálogo migratorio. Dado este contexto Regional se evidencia el nivel de complejidad que conlleva atender el tema migratorio para los países en general, y particularmente para los países de la Región, siendo que uno de los destinos migratorios más utilizados actualmente, sea de destino o de tránsito, es Costa Rica. Una consecuencia indirecta de tales flujos migratorios es la necesidad de imponer la Detención Administrativa a efectos de poder realizar las necesarias indagaciones y verificaciones de la identidad y nacionalidad de los extranjeros detectados en condición irregular, de los cuales un porcentaje importantes serán deportados y otros requerirán permanecer detenidos hasta tanto se resuelva alguna solicitud de Asilo o Refugio, así como de Residencia. Todas estas personas requieren de ser instaladas en un Centro Especializado que les brinde de forma diferenciada, la atención técnica y contención física que cada caso requiere. Esta diferenciación conlleva que dicho Centro no solo cuente con espacios de contención física concebidos para extranjeros con conductas violentas o antecedentes delictivos, sino a su vez con espacios de mayor interacción convivencial y menos represivos, dado que no todos los extranjeros presentan antecedentes 9
delictivos, y no necesariamente están en calidad de detenidos para ser deportados, sino para ser indagados a efecto de descartar tales antecedentes delictivos y algunos serán ingresados en calidad de albergados por no tener un domicilio y/o medios económicos para autofinanciarse un hospedaje mientras se gestionan sus solicitudes de Asilo o Refugio o retornan a su país o un tercero que los admita. De igual forma, para la atención de estas particularidades, se requieren condiciones arquitectónicas diferentes para atender a las mujeres, menores no acompañados o en compañía de algún familiar, personas adultas mayores y/o discapacitados, con el objetivo de no generar mayor vulneración de estas personas. Necesariamente se debe entender que si bien el edificio es un elemento indispensable para poder brindar condiciones dignas y ajustadas a las necesidades de cada perfil de los extranjeros ingresados en el, también se requiere contar con las estrategias gerenciales acordes a un Modelo Institucional de Atención Integral, en un marco de total respeto al Debido Proceso y todos los compromisos adquiridos a nivel de Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos. Para atender todas estas particularidades y exigencias, también se requiere de personal especializado acorde a cada perfil, aunado al hecho de que los menores a su vez son protegidos con leyes especiales que hacen necesario una coordinación muy estrecha con el Patronato Nacional de la Infancia (PANI); los solicitantes de Refugio y Asilo requieren de la coordinación con el Equipo de Situaciones Migratorias Especiales de la Dirección General de Migración y Extranjería y el Alto Comisionado de la Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR (Anexo 2.); las posibles víctimas de Trata y/o Tráfico Ilícito de Personas requieren la coordinación con el Ministerio Público, con la Dirección de Trata y Tráfico Ilícito de Personas de la Dirección General de Migración y Extranjería, con el Organismo Internacional para las Migraciones OIM (Anexo 3); las y los Adultos Mayores requieren coordinaciones con el Consejo Superior de la Persona Adulta Mayor, entre otras coordinaciones requeridas según las necesidades o particularidades de cada caso. 10
En general, para desarrollar todas estas labores, se requiere de contar con un Centro de Aprehensión Migratoria que permita conjuntar todos estos esfuerzos y con ello agilizar la respuesta institucional requerida para el adecuado manejo de los flujos migratorios. 1.3. Problema de Estudio. En la llamada “era de la migración” (Castles y Miller, 2004), se reconoce que la migración entraña riesgos para las personas migrantes, al mismo tiempo encarna pérdidas de capital humano y social para los países. Simultáneamente, la vulneración de los Derechos Humanos de muchos migrantes, ya sea a lo largo de sus travesías, durante su inserción en las sociedades de destino o durante el proceso de repatriación, suele asumir características alarmantes, especialmente cuando afecta a mujeres, niños y en general a personas indocumentadas y víctimas de Trata y Tráfico de personas. Por otra parte, se tiene dentro de los flujos migratorios, la presencia de extranjeros con historiales delictivos, mismas que se han adquirido durante sus migraciones, o que ya contaban con tales antecedentes en sus países de origen y que en su gran mayoría terminan reproduciéndolo en el de destino, o pretenden utilizar ese nuevo territorio como refugio para ocultarse de los controles policiales locales e internacionales. De igual forma, subyace la grave problemática que representa a los diferentes gobiernos el “Crimen Organizado”, el cual tiene entre sus diferentes manifestaciones el Tráfico Ilícito de Personas, la Trata de Personas, el Tráfico de Armas y la violencia relacionada con las drogas que continua asolando a los países de Centroamérica, porque las pandillas que operan en cada uno de ellos han venido concertando alianzas con organizaciones delictivas internacionales con mayor diversidad de actividades ilícitas.
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Tal dinámica migratoria a lo largo de los últimos años ha conllevado a que los gobiernos desarrollen políticas y estrategias propias para atender las muchas demandas de atención que estos flujos presentan; y a su vez, ha adquirido compromisos regionales a través de los Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos y otros, que orientan los procesos para la integración y la atención al migrante; atención que se hace más compleja hoy día, dado que no solo se dan los migrantes económicos que desean establecerse migratoriamente de forma regular; sino que también se detectan extranjeros que pretenden concretar su permanencia en forma migratoria irregular. Costa Rica no sería la excepción a esta dinámica migratoria, siendo la Dirección General de Migración y Extranjería, la Institución Estatal que está llamada a contribuir con la Seguridad Nacional según su rol institucional de ejercer el Control Migratorio con el cual debe regular los flujos migratorios que el país experimente, utilizando para ello diferentes procedimientos establecidos por la Ley Migratoria, entre ellos se encuentra la Detención Administrativa, que a diferencia de las detenciones que se realizan en el Poder Judicial; se dan en Sede Administrativa; lo que conlleva a su vez circunstancias muy diferentes entre ambas, sobre todo en la accesibilidad a recursos para desarrollar tales labores. En este sentido, el incremento de acciones delictivas, muchas a consecuencia de la creciente presencia del crimen organizado que utiliza el fenómeno migratorio como uno de sus escenarios delictivos, hace más relevante la dificultad de una adecuada diferenciación en la atención y control que se ejerce sobre los migrantes en Detención Administrativa, a efecto de poder atender sus circunstancias migratorias particulares de forma integral y con ello evitar que un extranjero con características de mayor vulnerabilidad deba estar aprehendido en el mismo espacio físico donde se brinda contención física a un extranjero con antecedentes delictivos.
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De no atender estas circunstancias, estarían llevando a que Costa Rica no se prepare adecuadamente para atender las exigencias que tales flujos migratorios representan, ya que en la historia del Control Migratorio del País, solo se ha contado con un modelo institucional, el cual contempla un único Centro de Aprehensión Migratoria, en el que se ingresan en el mismo espacio convivencial a todo tipo de migrantes, indiferentemente su características migratorias, en tanto estas tengan como característica en común su condición de irregularidad migratoria. 1.3.1. El Problema en Síntesis. Como se ha analizado en el presente capítulo, Costa Rica se ha caracterizado por ser uno de los países de Centroamérica con un importante flujo de extranjeros, los cuales no solo ingresan de forma regular y permanecen cortos períodos, característica propia de los turistas entre otras categorías; sino que también ingresan al país extranjeros de forma irregular y muchos de ellos pretenden radicarse en el país, donde un porcentaje de éstos extranjeros presentan conductas delictivas y a su vez cuentan con antecedentes policiales y penales tanto en nuestro país como en sus países de origen, lo que conlleva su detención administrativa a efecto de poder concretar su deportación, siendo que dicho proceso propio del Control Migratorio se realiza en un único Centro de Detención ubicado en la ciudad capital. En este contexto es que se plantea como Problema de la presente investigación lo siguiente:
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¿Requiere Costa Rica la reorganización y fortalecimiento del Centro de Aprehensión Migratoria, a efecto de que se brinde una atención diferenciada a las personas inmigrantes que requieren asistencia humanitaria, así como de diferentes niveles de contención física al aplicar la detención administrativa; y a su vez, permitirá esta diferenciación al garantizar un contexto de mayor respeto a los derechos humanos; así como, contar con nuevos modelos gerenciales que faciliten un mejor manejo de la organización del Centro de Aprehensión en su objetivo de ajustarse a las actuales exigencias que presentan los flujos migratorios de la Región?
1.4. Objeto de Estudio. La Dirección General de Migración y Extranjería ha requerido modificar su marco legal de actuación con la aprobación de la actual Ley de Migración Nº 8764 debido a las actuales exigentes que plantean las nuevas tendencias migratorias en nuestra Región. Por un lado para promover la Integración de aquellos extranjeros que de forma regular permanecen en nuestro país o requieren el auxilio de nuestras autoridades; y por otra parte, para atender con mayor rigor el aumento y modificación de los tipos de criminalidad propios del crimen organizado que presenta la característica de ser trasnacional al no reconocer fronteras y nacionalidades. En consecuencia a estas circunstancias institucionales y nacionales en que se plantea como Sujeto y Objeto de la presente investigación los siguientes:
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SUJETO DE ESTUDIO: Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular (CATECI). OBJETO DE ESTUDIO:
Proceso de Reorganización y Fortalecimiento del CATECI.
1.4.1. Delimitación del Objeto de Estudio. La presente investigación ha establecido para cada una de sus partes la respectiva delimitación Temporal, Espacial e Institucional, lo que permite delimitar sus alcances temáticos. 1.4.2. Delimitación Temporal. La dinámica del flujo migratorio en Costa Rica es constante, sin embargo en los últimos años se han presentados cambios significativos en este flujo de personas extranjeras en nuestro país, por lo que para efectos de la presente investigación se analizará el último cuatrienio, que comprende los años del 2008 al 2011. 1.4.3. Delimitación Espacial. La dinámica del Control Migratorio se desarrolla no solo en las zonas limítrofes de nuestro país, sino que ésta se desarrolla en todo el territorio nacional, debido a las constantes incursiones y permanecía de extranjeros tanto de forma regular como en forma irregular. 1.4.4. Delimitación Institucional. La Dirección General de Migración y Extranjería esta llamada a regular el control de las personas migrantes y para ello cuenta con varias Direcciones y diferentes Gestiones y Oficinas en todo el país que ejecutan diversos procesos administrativos 15
aunado a un Cuerpo Policial Especializado; todos requeridos para ejecutar el complejo proceso de Control Migratorio, no obstante, tratándose de la necesidad de Albergar grupos vulnerables y de aplicar la Detención Administrativa aplicada a extranjeros en condición irregular en el país, solo se cuenta con el Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular para atender a ambas poblaciones; en tal sentido dicho Centro y las características que presenta, serán los elementos en que se centrará la presente investigación. 1.5. Objetivos de la Investigación. 1.5.1. Objetivo General.
Desarrollar una propuesta para la reorganización y fortalecimiento del Centro de Aprehensión Migratoria a efecto de que cuente con un Modelo de Gestión Interinstitucional acorde a una adecuada atención técnica diferenciada de las necesidades de albergue requerido, así como de una adecuada contención física de los flujos migratorios que requieren de la Detención Administrativa Temporal como parte del Control Migratorio.
1.5.2. Objetivos Específicos.
I.
Analizar las limitaciones presentes en Centro de Aprehensión Temporal de Extranjeros en Condición Irregular (CATECI) para atender los diferentes perfiles de extranjeros ingresados como parte del Control Migratorio.
II.
Determinar el tipo de modelo gerencial adecuado para la atención de los diferentes flujos migratorios que requieren de Albergue o Detención Administrativa por parte de la Dirección General de Migración y Extranjería.
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1.6. Operacionalización de los Objetivos Específicos. En los siguientes cuadros se detallan las variables propias de los objetivos específicos planteados en la presente investigación.
Primer Objetivo Específico
Variables
Instrumentos de investigación
Indicadores -Porcentaje de Informes técnicos de los diferentes entes fiscalizadores y colaboradores de la labor del CATECI.
Analizar las limitaciones presentes en Centro de Aprehensión de
Temporal
Extranjeros
Condición
Limitaciones .
en
Irregular
(CATECI) para atender los diferentes perfiles de extranjeros
ingresados
como parte del Control Migratorio. -Perfiles de Extranjeros.
-Número de Eventos críticos en el CATECI que se han documentado. -Análisis documental. -Tipo de infraestructura. -Entrevistas -Características del Personal. dirigidas. -Porcentaje de Presupuesto Institucional asignado.
-Cuestionarios de opinión.
-Características étnicas y culturales.
-Análisis estadístico.
-Circunstancias migratorias y niveles de vulnerabilidad según -Observaciones. registros de movimiento de población. -Antecedentes historiales.
delictivos
-Categorías Migratorias.
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según
Segundo Objetivo Específico
Determinar
el
tipo
Variables
de
-Adecuada Modelo Gerencial atención de los adecuado para la atención diferentes flujos migratorios de los diferentes flujos migratorios que requieren de Albergue o Detención
Indicadores
-Tipo de Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos.
-Análisis
- Naturaleza de Protocolos institucionales en caso de eventos críticos.
-Entrevistas dirigidas.
-Tipo de infraestructura y distribución de los espacios existentes actualmente en el CATECI.
Administrativa por parte de la Dirección General de Migración y Extranjería. -Coordinación interinstitucional.
Instrumentos de investigación
documental.
-Cuestionarios de opinión. -Análisis estadístico.
- Tipo de Convenios de -Observaciones. actuación entre Instituciones y la DGME. -Naturaleza de las dificultades experimentadas en la coordinación interinstitucional.
1.7. Estrategia de Investigación. 1.7.1. Caracterización de la Investigación. La presente investigación está basada en el Enfoque Cualitativo el cual permite comprender y profundizar, lo que a su vez facilita la realización de una exploración del tema en estudio desde la perspectiva de los diferentes actores o participantes de la investigación en un ambiente natural y en relación con el contexto. 1.7.2. Fuentes de Información. El determinar las posibles fuentes de información para el presente proceso de investigación que conlleva utilizar no solo fuentes Primarias, si no que a su vez se 18
requieren las fuentes secundarias, con especial referencia a los artículos obtenidos vía Internet lo que aportará opiniones y discusiones actualizadas que compensan la carencia de bibliografía publicada en este tema en Costa Rica. Se
consideran
relevantes
para
la
presente
investigación
los
Documentos
Institucionales vinculantes, artículos y bibliografía seleccionada, entre otros; además de contar las opiniones en calidad de expertos y expertas de las siguientes representantes de instituciones gubernamentales y no gubernamentales. 1.7.3. Investigación Bibliográfica. Como parte de la revisión y análisis de la investigación, se recurrió a las siguientes fuentes bibliográficas: -
Constitución Política de Costa Rica.
-
Ley General de Migración y Extranjería Nº 8764. (2009)
-
Plan Nacional de Desarrollo, María Teresa Obregón Zamora. (2010-2014)
-
Manual Administrativo y de Procedimientos de los (CATECI) Centros de Aprehensión para Extranjeros en Condición Irregular. (2008)
-
Documentaciones afines a la investigación proporcionados por el CATECI.
-
Libros especializados.
-
Revistas especializadas.
-
Documentos institucionales.
1.7.4. Investigación de Campo. Como característica de las investigaciones Cualitativas, se requiere de la recolección de información de tipo No Probabilística a efecto de contar con los criterios de los diferentes especialistas y actores involucrados quienes externaran sus posiciones utilizando para ello un cuestionario con preguntas oportunas con relación al problema en estudio. 19
En este sentido, se tiene la iniciativa de aplicar un cuestionario previamente elaborado, a los Jerarcas de las Instituciones de Gobierno afines al tema, así como diversos organismos no gubernamentales que también trabajan con las y los extranjeros inmigrantes en nuestro país, estos son: Ministerio y Viceministerio de Gobernación y Policía y Seguridad Pública. Dirección y Subdirección General de Migración y Extranjería. Jefatura de la Unidad de Refugio, de la Dirección General de Migración y Extranjería. Gestión de la Policía Profesional de Migración y Extranjería, de la Dirección General de Migración y Extranjería. Gestión de Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes, de la Dirección General de Migración y Extranjería. Gestión del Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular, de la Dirección General de Migración y Extranjería. Oficina de Atención y Protección a la Víctima, del Ministerio Público. Dirección Ejecutiva del Patronato Nacional de la Infancia. Dirección Ejecutiva del Instituto Nacional de la Mujer. Defensoría de los Habitantes de la República. Mecanismo Nacional para la prevención de la Tortura y Tratos Crueles, Inhumanos y Degradantes. Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados Organismo Internacional para las Migraciones. Organismos No Gubernamentales de la Sociedad civil. La experiencia ha dicho que por lo general los jerarcas ministeriales no cuentan con muchos espacios en sus agendas para atender otros asuntos fuera de sus dinámicas laborales, en tal sentido no se descarta que se tenga poco o ningún acceso a éstos de forma personal, por lo que en la intención de aplicarles el cuestionario se remitirá previamente una pequeña reseña del tema en estudio con el objetivo de que 20
analicen el contexto de las posibles respuestas requeridas según el tema de la presente investigación. A su vez para hacer llegar y eventualmente obtener las apreciaciones de los entrevistados, en el caso de no haber tenido acceso personal a los mismos, se pretende utilizar el sistema de correo electrónico, el cual ya es parte de la cotidianidad de muchas institucional como un elemento imprescindible. Por otra parte, se realizará un proceso de observación participante, entendiendo por este, aquella donde el observador es parte de la situación observada, lo que permite tener acceso a información que se le escaparía a cualquier observador externo. Por otra parte desde el punto de vista teórico, el cuestionario y la observación participante, como técnicas de investigación, son íntimamente ligadas al enfoque cuantitativo, pero a su vez, podrían resultar unas técnicas de recolección de datos que preste un importante servicio en la investigación cualitativa. En tal sentido el cuestionario es parte de un esquema teórico y de experiencias que se originan en un colectivo determinado y en relación con el contexto al que se pretende investigar, y por su parte la observación científica, a su vez aporta sistematicidad y datos susceptibles a ser obtenidos y replicados por cualquier investigador. Con el objetivo de afinar el tipo de preguntas que mejor se ajusten en claridad y objetividad, se probará el instrumento con un grupo piloto antes de administrarlo de forma definitiva. (Barrantes, 2001. Pág. 178 a 215) 1.7.5. Procesamiento de la Información. Para lograr un adecuado procesamiento de la información obtenida en la presente investigación se recurrió a la utilización de los programas Informáticos de Microsoft Office Word 2010.
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1.8. Limitantes de la Investigación. La presente investigación, presenta como limitación el no contar con publicaciones atinentes al tema en estudio, en consecuencia los mayores referentes serán los criterios y opiniones de diferentes Funcionarios Estatales y de representantes de Organismos Internacionales y de la Sociedad Civil, los cuales pueden presentar criterios divergentes entre ellos.
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CAPITULO II MARCO TEÓRICO
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2. CAPÍTULO II. MARCO TEORICO. 2.1.
Introducción.
El presente capítulo destaca diversas posturas teóricas que permitirán diferenciar algunos temas y subtemas, los cuales en su conjunto brindan sustento teórico a la presente investigación. Se inicia con una revisión actual de las Políticas Migratorias existentes; para luego describir los alcances del Control Migratorio que se ejerce en nuestro país y finalmente se revisa el contexto de la Detención Administrativas en sus diferentes circunstancias, todo ello en el marco de la Ley Migratoria y los diferentes Convenios Internacionales que permitirán dimensionar el marco de acción legal en que debe de desarrollarse el control migratorio y en general la atención de los diferentes flujos migratorios experimentados por Costa Rica. 2.2. Los Flujos Migratorios Internacionales. Se define como migración al movimiento de la población, es decir el movimiento de personas a través de una frontera específica con la intención de adoptar una nueva residencia. Junto con la fecundidad y la mortalidad, la migración es un componente del cambio poblacional. Asumido como rasgo esencial —y contempladas diferentes acepciones de términos afines— se define que la emigración es el traslado de un individuo de un país a otro para establecerse a vivir en él, temporal o definitivamente; es un cambio de medio humano, de relación con el entorno social, objetual y subjetivo, a partir del cual se establece una nueva forma de relación de las personas con su hogar y con su país de origen. Según Aja (2006), los flujos migratorios son resultado de diversos factores que le otorgan un gran dinamismo. Las tendencias demográficas, los conflictos armados, los 24
desastres naturales, las insuficiencias estructurales del desarrollo, las desigualdades de las economías nacionales, las condiciones de pobreza de amplios sectores, la falta de oportunidades laborales y en general, el abismo cada vez mayor entre pobreza y riqueza, estimulan la movilidad de los seres humanos. En la actualidad, los flujos migratorios alcanzan su mayor volumen en la historia, aunque no la mayor magnitud en relación a los totales poblacionales. También presentan características que las diferencian de las observadas en períodos anteriores, lo cual ha propiciado una nueva conceptualización del fenómeno, enmarcada en lo que algunos denominan la “nueva era” de las migraciones internacionales. De esta forma, la realidad migratoria actual es resultado de una gama de cambios que reconfiguraron el mapa de la movilidad poblacional en el mundo, que va a ejercer una influencia duradera en los flujos turísticos futuros. Este nuevo mapa presenta una fuerte diversificación de rutas y conexiones origendestino, que da cuenta de una internacionalización de las migraciones y no precisamente de su “globalización”, en sentido estricto, puesto que ésta implicaría — idealmente— tanto una supresión de obstáculos y liberalización de flujos, así como de intercambios de bienes y servicios, conjuntamente con la libertad de circulación de personas. La migración tiende a concentrarse o al menos, a ser más visible en dirección surnorte, debido a las marcadas asimetrías entre los grados de desarrollo de ambos hemisferios. Esto se va a corresponder con los “retornos” en forma de flujos turísticos, generalmente en dirección norte-sur. En este contexto, las estimaciones realizadas por las Naciones Unidas arrojan que los migrantes internacionales en el mundo alcanzaron en el año 2000, la cifra de 175 millones de personas. Este monto es 2.3 veces el calculado para 1960 (76 millones) y 25
se proyecta que alcanzará alrededor de 230 millones de personas a mediados del presente siglo (UNFPA-IMP, 2004). Europa y América del Norte experimentaron los mayores incrementos en el monto de inmigrantes durante la década de los noventa. Entre 1990 y 2000, América del Norte incrementó su población de migrantes en un 48%, mientras que Europa solo mostró un incremento del 8%, de tal forma que para el 2000 el 60 por ciento de la población de migrantes del mundo residía en los países más desarrollados. Los principales de ellos son Estados Unidos, en donde residían algo más de 38 millones de migrantes, la Federación Rusa y Alemania. En general, se puede concluir que la migración internacional se caracteriza por un notable incremento y variados efectos demográficos y de movilidad mundial, cuestión que incidirá en los flujos turísticos internacionales. Las estimaciones de la OMT para el año 2020, se cifran en 1600 millones de arribos mundiales, mientras que Naciones Unidas pronostica un movimiento migratorio mundial de 230 millones de personas para 2020. Este hecho se verá reforzado por las oportunidades que ofrecen las aerolíneas de bajo costo (low cost), el uso creciente de Internet y la profundización de los procesos de globalización. En 2005 la migración de latinoamericanos y caribeños representó una proporción superior al 13% del total de los migrantes internacionales. Hay países en los que supera el 10%, como ocurre en el Caribe. El hecho más distintivo es que cerca del 4% de la población regional es emigrante; y varias naciones caribeñas tienen más de un 20% de su población en el exterior. Estados Unidos es el destino preferente de la mayoría de los emigrantes de la región, y a la fecha alberga a 18 millones de inmigrantes, más de la mitad del total de personas que ha emigrado a ese país. Junto con sus descendientes nacidos en Estados Unidos, los latinoamericanos y caribeños constituyen la minoría más numerosa del país. Otros países de destino importantes son España, Canadá y otros 26
países de la Unión Europea; además de Japón y Australia para Sudamérica; que reflejan, en las estadísticas, cifras crecientes de viajeros por motivos vacacionales y de negocios, en correspondencia con el crecimiento de los flujos migratorios hacia estas regiones y países. Lo que tienen en común sus integrantes, en cualquier país donde hayan fijado su residencia, son los fuertes lazos que mantienen con los países de origen (característica de la idiosincrasia del latinoamericano) y que refuerzan la tendencia al transnacionalismo, y a los viajes vacacionales una vez que las condiciones económicas, que hayan alcanzado, lo permitan. 2.3. Políticas Migratorias. Para Dobles y Asociados (2010), las discusiones, los temores y las controversias en relación con el tema de la migración suelen cristalizar, como ocurre en la Costa Rica de hoy, en torno a la definición de Políticas Migratorias por parte del Estado, tratándose, como destaca López (2006), de una esfera de intervención pública en continuo cambio. Pueden (y suelen), entrar en tensión en este rubro diversas perspectivas y discursos: entre ellos el de los Derechos Humanos, el de la “lógica capitalista neoliberal” y con creciente fuerza, el de la Seguridad Nacional. En este sentido Mármora (en Carazo y Salas, 2003, 142) define el concepto de Política Migratoria como: “…un conjunto de todas las propuestas institucionales (leyes, decretos, resoluciones, directrices, acciones u omisiones, etc.) que determinado Estado desarrolla sobre la entrada y salida y/o permanencia de población nativa y/o extranjera dentro de su territorio”. Las dos tendencias principales son claras: se apela a nociones de Derechos Humanos Universales o se articulan discursos particularistas, exclusivistas. (Jelin, 2006) 27
El tema de las Políticas de Migración es un referente contextual de indudable importancia para cualquier proyecto que pretenda investigar la situación de los migrantes, ya que es el contexto legal y normativo obligado. Mármora (2004), sugiere que dichas políticas migratorias pueden tener alguno o varios de los siguientes objetivos:
Retención de población,
Promoción de determinado tipo de migración,
Regulación de flujos migratorios,
Recuperación de cierto tipo de población,
Incorporación a la “vida nacional”.
2.4. La Ley Migratoria y las Políticas Migratorias. En el caso de Costa Rica el identificar una línea clara de Políticas Públicas en los últimos años presentó enormes dificultades; aunque exista un consenso generalizado acerca de una mejoría notable en la conceptualización de la actual Ley N° 8764 aprobada el 19 de agosto de 2009 y que entró en vigencia seis meses después. Por otro lado, la ley anterior a la actual, fue aprobada por la Asamblea Legislativa en diciembre del 2005 y vino a sustituir la tras anterior Ley Migratoria que estaba vigentes desde el año de 1986. Esta Ley del 2005, que estuvo vigente durante casi cuatro años, se caracterizaba por una visión de la migración como un problema de Seguridad Nacional, en ella aparecían de una u otra manera, en forma tímida, los objetivos de recuperación y de incorporación, mientras que surgían con mucha mayor fuerza los objetivos de
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promoción (de una migración selectiva, sobre todo de inversionistas y pensionados) y de regulación de flujos migratorios. En dicho período de vigencia de la anterior Ley de Migración la Dirección General, a través de la Gestión de Planificación Institucional coordinó en el año 2008 un ejercicio institucional atendiendo a la preocupación de diversas instituciones de gobierno, organizaciones internacionales, asociaciones de la sociedad civil y población migrante en cuanto a la carencia en Costa Rica de una Política Migratoria Integral, un grupo de funcionarios de distintas organizaciones e instituciones se propuso apoyar acciones tendientes a la formulación una política de este tipo. Esta iniciativa se planteó formalmente al Consejo Nacional de Migración y Extranjería, quien le dio su visto bueno y mediante el Oficio No. 1993-08-08-GE de fecha 25 de agosto del 2008, y después de un período de validación para incorporar nuevos insumos a la propuesta, se consensuaron, además de los “Lineamientos para una Política Migratoria Integral para Costa Rica”, una serie de principios generales y recomendaciones para una Política Migratoria Integral para Costa Rica, que deben orientar de manera general a todas las Políticas Públicas que se vinculen con el Fenómeno Migratorio que se da desde, por y hacia Costa Rica. Se trata de una serie de principios que, al parecer de las organizaciones participantes, deberían orientar dichas Políticas Públicas, los cuales se detallan a continuación en la Figura 1.:
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FIGURA 1. PRINCIPIOS RECTORES PARA EL PLANTEAMIENTO DE POLITICAS MIGRATORIAS
PRINCIPIOS RECTORES
1- La persona migrante es sujeta de derechos y obligaciones. 2- Integralidad de las medidas. 3- Responsabilidad compartida, diálogo y cooperación entre los países involucrados. 4- Responsabilidad interinstitucional. 5- Participación ciudadana en la gestión migratoria. 6- Respeto a los derechos humanos de las personas migrantes. 7- Principio de igualdad y no discriminación. 8- Perspectiva de Género. 9- Derecho a la vida y a la protección de la integridad personal y la prohibición de la tortura y de otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes. 10- Presunción de buena fe. 11- Derecho a la libertad de pensamiento. 12- Derechos laborales de las personas migrantes. 13- Protección social de las personas migrantes. 14- Unidad familiar. 15- Principio de “non refoulement”. 16- Protección especial a personas migrantes y refugiadas con necesidades especiales (grupos vulnerables) en todas las etapas del proceso migratorio. 17- Promoción de la Integración social y cultural de las personas migrantes en el país. 18- Reconocer el aporte social de los migrantes. 19- Acceso a la justicia. 20- Facilitación del retorno al territorio nacional y de la reinserción social de los emigrantes costarricenses y sus familias a la sociedad costarricense. 21- Plazo razonable de la detención administrativa (Derecho a la mínima detención). 22- Principio de debido proceso. 23- Derecho a recibir información relacionada con los diferentes servicios y derechos que poseen las personas migrantes como habitantes de un país. 24- Tratamiento individual a cada migrante.
Fuente: Gestión de Planificación Institucional, Dirección General de Migración y Extranjería, 2008.
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Como se pudo observar en la Figura 1, los principios rectores planteados son de diversa naturaleza, siendo que están concebidos para brindar una atención integral a la persona migrante, sin reparo de su condición migratoria de regular o irregular. El 30 de setiembre de 2009, la Comisión de Niñez y Adolescencia de la Dirección General de Migración y Extranjería presentó a la Unidad de Planificación Institucional la propuesta de lineamientos de Política Migratoria en materia de Niñez y Adolescencia, cuyo Objetivo General y Objetivos Específicos se presentan a continuación en la Figura 2.: FIGURA 2. PRINCIPIOS RECTORES PARA EL PLANTEAMIENTO DE POLITICAS MIGRATORIAS EN MATERIA DE NIÑEZ Y ADOLESCENCIA AREAS
OBJETIVOS
OBJETIVOS
TEMATICAS
GENERALES
ESPECIFICOS
Establecer y ejecutar acciones para la Promoción, Y Divulgación y ADOLESCENCIA defensa de las persona menores de edad (PME) con el fin de articular esfuerzos en el marco del Fenómeno Migratorio. NIÑEZ
1. Garantizar el cumplimiento de los derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes (NNA) migrantes de conformidad con las Convenciones Internacionales y la Legislación Nacional Vigente en la Materia. 2. Fortalecer los mecanismos para regularizar el estatus migratorio de personas menores de edad (PME) extranjeras. 3. Fortalecer la expedición de documentos migratorios para la PME nacionales y extranjeros. 4. Garantizar un control migratorio respetuoso de los Derechos de las PME. 5. Promover el conocimiento de los servicios migratorios en procura del Derecho a la Educación de las PME extranjeras. 6. Reforzar las acciones ejecutadas para el combate contra la Explotación Sexual Comercial y la Trata de PME.
Fuente: Gestión de Planificación Institucional, Dirección General de Migración y Extranjería, 2009.
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Las Políticas Estatales sobre Niñez y Adolescencia estableces que se debe contar con una legislación diferenciada para este sector etario, por consiguiente en el Figura 2, se plantean Políticas Migratorias diferenciada de las generales ya mencionadas. En la actual Ley Migratoria N° 8764, en su Título II “Principios Generales de la Política Migratoria, Capítulo único, establece en sus artículos 5, 6, 7, y 8, los siguientes lineamientos que se detallan en la Figura 3: FIGURA 3. ARTÍCULO 5, LEY GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA 8764.
ARTÍCULO N° 5
La presente Ley fomentará la integración de las personas migrantes al desarrollo del país; para ello, la Dirección de Migración y Extranjería diseñará estrategias y políticas públicas dirigidas a fortalecer la sostenibilidad del Estado social de derecho. El Poder Ejecutivo, con apego a lo establecido en nuestra Constitución Política, los tratados y los convenios internacionales ratificados y vigentes en Costa Rica y en esta Ley, determinará la política migratoria de Estado, regulará la integración de las personas migrantes, respetará su cultura y favorecerá el desarrollo social, económico y cultural del país, en concordancia con la seguridad pública; también velará por la cohesión social y la seguridad jurídica de las personas extranjeras que habitan en el territorio nacional.
Fuente: Ley General de Migración y Extranjería, 8764, pag.10. 2009.
Se desprende de la Figura 3, que el mandato de Ley de quien será el Ente Rector de toda Política Migratoria; siendo la Dirección General de Migración y Extranjería la institución que debe velar por el respeto de los Derechos Humanos y la Seguridad Pública en el ejercicio de tales funciones. Los lineamientos para ordenar el manejo de los flujos migratorios se detallan en la Figura 4: 32
FIGURA 4. ARTÍCULO 6, LEY GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA 8764.
ARTICULO N° 6. La formulación de la política migratoria estará orientada principalmente a lo siguiente:
1) Promover, regular, orientar y ordenar las dinámicas de inmigración y emigración, en forma tal que contribuyan al desarrollo nacional por medio del enriquecimiento económico social y cultural de la sociedad costarricense. Con ese propósito, se promoverá la regularización e integración de las comunidades inmigrantes en la sociedad costarricense, así como el establecimiento de mecanismos que permitan mantener y estimular el vínculo permanente entre la sociedad nacional y sus comunidades de emigrantes. 2) Facilitar el retorno de las personas nacionales ubicadas en el exterior, que vean afectado su derecho de retorno al país, por causas humanitarias previamente constatadas, o motivo de muerte, siempre y cuando los familiares no puedan sufragar, por necesidad extrema, los costos de traslado del cuerpo. 3) Controlar el ingreso, la permanencia y el egreso de personas extranjeras al país, en concordancia con las políticas de desarrollo nacional y seguridad pública. 4) Orientar la inmigración a las áreas cuyo desarrollo se considere prioritario, hacia actividades y ramas económicas que resulten de interés para el Estado, de conformidad con el Plan nacional de desarrollo. 5) Garantizar la protección, atención y defensa de las personas víctimas de la trata de personas y coordinar con las instituciones competentes tales garantías. 6) Garantizar que el territorio nacional será asilo para toda persona con fundados temores de ser perseguida, enfrente un peligro de ser sometida a tortura o no pueda regresar a otro país, sea o no de origen, donde su vida esté en riesgo, de conformidad con los instrumentos internacionales y regionales debidamente ratificados. 7) Garantizar el cumplimiento de los derechos de las niñas, los niños y los adolescentes migrantes, de conformidad con las convenciones internacionales en esta materia. Se tendrá especialmente en cuenta el interés superior de estas personas. Fuente: Ley General de Migración y Extranjería, 8764, pag.10 y 11, 2009.
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Como se observa en la Figura 4; estos lineamientos procuran el desarrollo del país y la prestación de servicios al migrante en un contexto de respeto, tolerancia e integración social. Estas políticas de desarrollo resaltan el tema de las contribuciones a la Caja Costarricense del Seguro Social por parte de los extranjeros como se muestra en la Figura 5: FIGURA 5. ARTÍCULO 7, LEY GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA 8764. ARTÍCULO N° 7. La política migratoria se orientará a la implementación de acciones conjuntas, por medio de la coordinación interinstitucional, a fin de brindar una respuesta efectiva a la situación migratoria. Asimismo, buscará impulsar acciones binacionales o multinacionales con los países expulsores de población migrante tendientes a conseguir:
1) La búsqueda de la complementariedad entre la mano de obra nacional y la migrante, en forma tal que no exista un desplazamiento de la mano de obra nacional por la incorporación de trabajadores inmigrantes. 2) El respeto a los derechos humanos y las garantías constitucionales de toda persona extranjera que ingrese y permanezca en el país. 3) La integración de las personas extranjeras en los procesos económicos, científicos, sociales, laborales, educativos, culturales y deportivos. 4) El respeto a las costumbres, la convivencia pacífica y la diversidad de los habitantes. 5) La adopción de medidas necesarias para garantizar la seguridad y el orden públicos. 6) La facilitación necesaria de procesos de regularización de las personas que se encuentren en el territorio nacional, de conformidad con las políticas de desarrollo. 7) La tramitación de toda gestión migratoria deberá garantizar el aseguramiento a la seguridad social por parte de las personas migrantes. Tal garantía obligará a que todo trámite migratorio deba contemplar, como uno de sus requisitos básicos, contar con los seguros que brinda la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). 8) El pleno respeto de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos y la protección internacional de los refugiados. 9) La incorporación de medios tecnológicos que garanticen una prestación eficiente y transparente de los servicios que brinda la Dirección General de Migración y Extranjería, así como la descentralización y simplificación de estos, en función del usuario y sus necesidades. 10) El reconocimiento de la riqueza multicultural existente en el país y del desarrollo de las potencialidades de todas las personas. 11) Las acciones que promuevan el retorno de las personas costarricenses que han migrado. Fuente: Ley General de Migración y Extranjería, 8764, pag.11, 2009.
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Nótese en la figura 6, la relación interinstitucional que establece la Ley Migratoria: FIGURA 6. ARTÍCULO 8, LEY GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA 8764.
ARTÍCULO N° 8. La planificación de la política migratoria deberá apoyarse tanto en instituciones públicas como privadas competentes; para ello, se tomarán en cuenta los siguientes insumos:
1) Los planes de desarrollo nacional, regional o sectorial, así como los programas anuales operativos en relación con los recursos humanos calificados disponibles y los necesarios para su cumplimiento. 2) Los informes del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sobre la situación laboral del país. 3) Los informes de la CCSS sobre la demanda de servicios, el cumplimiento del aporte patronal, en el caso de contratación de trabajadores y trabajadoras extranjeras, y del aseguramiento voluntario de las personas trabajadoras independientes. 4) Los informes de los Ministerios de Agricultura y Ganadería (MAG), Economía, Industria y Comercio (MEIC), Comercio Exterior (COMEX), Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), Relaciones Exteriores y Culto y el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), en relación con las necesidades de los sectores productivos nacionales y de inversión extranjera sobre recurso humano inexistente o insuficiente en el país. 5) Los planes de desarrollo turístico elaborados por el ICT, en función de las necesidades y prioridades que enfrente el sector turismo. 6) Los informes del Ministerio de Educación Pública (MEP), sobre el estado de la situación de la oferta y la demanda educativa en el país, y la incidencia de la migración en ella. 7) Los informes técnicos y académicos sobre la migración y el desarrollo que brinden las universidades públicas por medio del Consejo Nacional de Rectores de Costa Rica (CONARE) y las universidades privadas. 8) Los informes socioeconómicos emitidos por parte del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS). 9) Los informes emitidos por los Ministerios de Gobernación y Policía, y de Seguridad Pública.
Fuente: Ley General de Migración y Extranjería, 8764, pag.12, 2009.
En la anterior figura se hace referencia a las instituciones de primer orden que están llamadas a aportar sus insumos en procura de una integración efectiva del migrante en nuestro país. 35
Por otra parte en artículo N° 9 se dispuso la creación del Consejo Nacional de Migración, como órgano asesor del Poder Ejecutivo, del Ministerio de Gobernación y Policía y de la Dirección General de Migración y Extranjería. Por su parte el artículo N°10 establece la siguiente integración de miembros según se aprecia en la Figura 7: FIGURA 7. ARTÍCULO 10, LEY GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA 8764.
ARTÍCULO N° 10. El Consejo estará integrado de la siguiente manera: 1) El Ministro o la Ministra de Gobernación y Policía, quien lo presidirá. 2) El Ministro o la Ministra de Relaciones Exteriores y Culto. 3) El Ministro o la Ministra de Trabajo y Seguridad Social. 4) El Ministro o la Ministra de Planificación Nacional y Política Económica. 5) El Ministro o la Ministra de Salud. 6) El Ministro o la Ministra de Educación. 7) El Director o la Directora General de Migración y Extranjería. 8) El Presidente Ejecutivo o la Presidenta Ejecutiva del Instituto Costarricense de Turismo. 9) El Presidente Ejecutivo o la Presidenta Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. 10) Dos personas representantes de las Organizaciones de la Sociedad Civil, vinculadas al tema migratorio, nombradas por la Defensoría de los Habitantes, según se establezca en el Reglamento de esta Ley. Fuente: Ley General de Migración y Extranjería, 8764, pag.12 y 13, 2009.
La conformación del Consejo Nacional de Migración representa a un importante grupo de sectores institucionales como se observa en la Figura 7, que están llamados a aportar acciones coordinadas en temas migratorios y a cumplir las funciones como se describen en la Figura 8:
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FIGURA 8. ARTÍCULO 10, LEY GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA 8764.
ARTÍCULO N° 11. Serán funciones del Consejo las siguientes:
1) Recomendar al Poder Ejecutivo la Política Migratoria y las medidas y acciones necesarias para su ejecución, orientadas a la promoción de los Derechos Humanos de las personas migrantes en coordinación con las instituciones públicos, los organismos internacionales y las organizaciones sociales; las modificaciones de la ley migratoria o de materias conexas que considere necesarias o convenientes. 2) Divulgar información sobre materia migratoria que permita impulsar programas y proyectos favorables para la integración social de las personas extranjeras que residan en el país, como sujetos activos en el desarrollo nacional. 3) Recomendar, a la Dirección de Migración y Extranjería, el diseño de acciones y programas dirigidos a la población costarricense residente en el exterior tendientes a vincularla efectivamente al país; el desarrollo de acciones que eviten la discriminación y cualquier forma de violencia contra la población extranjera que habita en Costa Rica. 4) Promocionar la participación de la sociedad civil en el proceso de formulación y ejecución de las Políticas Migratorias. 5) Asesorar a la Dirección General acerca de los proyectos de integración que se ejecuten para atender las necesidades de la población migrante. 6) Coordinar en su seno las acciones públicas que en materia migratoria desarrollan cada una de las instituciones representadas en el Consejo de Migración, así como del resto del sector público. 7) Nombrar y destituir a los miembros propietarios y suplentes del Tribunal Administrativo Migratorio.
Fuente: Ley General de Migración y Extranjería, 8764, pag.13 y 14, 2009.
Se aprecia en la anterior Figura 8, que las funciones dadas para el Consejo de Nacional de Migración, le conllevan ser la entidad que está llamada a ser la coordinadora a nivel interinstitucional de la ejecución de las Políticas Migratorias, 37
facilitando una unificación de criterios de actuación en los diferentes sectores involucrados. Por otra parte se tiene que al momento de la entrada en vigencia de la actual Ley Migratoria N° 8764, se da un cambio de Gobierno, siendo que la actual Mandataria Laura Chinchilla Miranda, plantea en su Plan Nacional de Desarrollo, 2011 - 2014 “María Teresa Obregón Zamora” en su capítulo quinto, el Eje de la Seguridad Ciudadana y la Paz Social, en el cual plantea como uno de sus objetivos estratégicos denominado 5.3.2., referente al reforzamiento de la lucha contra el crimen organizado y actividades conexas.”; en lo que interesa se cita en el siguiente Figura 9: FIGURA 9. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, 2011 – 2014 OBJETIVO ESTRATEGICO 5.3.2
“…En otra línea de acción, se ha previsto una mejora en la administración de los flujos migratorios, que permita controlar fenómenos como la documentación fraudulenta, el tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas; esto mediante el desarrollo de fronteras integradas con mecanismos de identificación biométrica y la habilitación de puestos migratorios en zonas vulnerables...”
Fuente: Plan Nacional de Desarrollo, 2011 – 2014, “María Teresa Obregón Zamora”, pág.68.
Se observa en la anterior figura 9, que la línea de acción del Gobierno actual se centra en aspectos más policiales y en la implementación de mejores controles migratorios a través de tecnología de punta.
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De igual forma como parte de los anexos que presenta el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 se tiene un cuadro general donde describe los componentes del sector Seguridad Ciudadana y Justicia: Lineamientos de Políticas Sociales, que tiene como parte de sus objetivos la promoción de la Seguridad y la Paz Social, en un marco de respeto a los derechos y libertades fundamentales de las personas; y a su vez el fortalecimiento de la capacidad institucional para la prevención y respuesta ante el delito y la criminalidad. En el siguiente cuadro 4, se rescatan las directrices referentes al tema migratorio: CUADRO 4. POLÍTICAS, METAS SECTORIALES Y ACCIONES ESTRATÉGICAS PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2011-2014.
Acción Estratégica
Objetivo
Fortalecer el control migratorio para contrarrestar las irregularidades y la documentación fraudulenta
Administración efectiva de los diferentes flujos migratorios.
Meta del Periodo 2010-2011 100 % 3
20% Incrementar acciones interinstitucionales para la prevención y atención de la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes.
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Indicador
Porcentaje de avance del proyecto SIMEL Cantidad de puestos migratorios operando Porcentaje de incremento de acciones operativas para identificar y atender situaciones de Tráfico Ilícito de Migrantes y Trata de Personas. Cantidad de sistemas locales de protección operando para prevenir situaciones de potencial peligro, desarticular redes de Tráfico de Personas, y otorgar atención física y psicológica a las víctimas.
Línea Base 10%
Estimación Presupuestaria y fuente de financiamiento (millones de colones) 1.200
Institución ejecutora DGME
20
500
DGME
40
350
DGME
0
10
DGME
Fuente: Políticas, metas sectoriales y acciones estratégicas, Plan Nacional de Desarrollo 2011- 2014.
El anterior cuadro 4, operacionaliza la figura 9, asignándole responsables y presupuesto, que en comparación con otros sectores estales se percibe ínfimo. Todas estas acciones y directrices citadas, se constituyen en su conjunto en los referentes oficiales de las Políticas Públicas en materia Migratoria existentes en 39
Costa Rica, en las cuales se encuentran como elementos rectores el respeto por los Derechos Humanos, la integración del extranjero y la implementación de mejores estrategias para controlar las acciones migratorias irregulares y la actividad delictiva que utiliza el escenario migratorio para desarrollar sus actividades delictivas. FIGURA 10. LEY GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERIA ARTICULO Nº 3
ARTÍCULO N° 3.
Mediante la presente Ley se regula el control de las personas migrantes y se fomenta la integración de estas a la sociedad, con base en los principios de respeto a la vida humana, a la diversidad cultural y de las personas, a la solidaridad, la equidad de género, así como a los derechos humanos garantizados en la Constitución Política, los tratados y los convenios internacionales debidamente suscritos, ratificados y vigentes en el país. La Dirección de Migración y Extranjería determinará las condiciones para el ingreso de personas no residentes al país; para ello, establecerá los criterios para la clasificación de visa restringida, visa consular e ingreso sin visa.
Fuente: Ley General de Migración y Extranjería, 8764, pág. 9, 2009.
Como se desprende de la Figura 10; el encargo que la Ley Migratoria establece; que la adecuada implementación de tales Políticas Migratorias permitirá el puntual cumplimiento del objetivo general de la presente Ley Migratoria. 2.5. Los Alcances del Control Migratorio. Por Control Migratorio se debe entender la fiscalización y ejecución de acciones que ejerce la Dirección General de Migración y Extranjería a todo extranjero que pretenda ingresar, permanecer o salir del país, así como a los nacionales que deseen ingresar o salir del territorio nacional. El control migratorio se aplica de forma directa o a través de la presentación de los servicios migratorios en general.
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El Control Migratorio le está dado por Ley a la Dirección General de Migración y Extranjería, siendo que para apoyar dicha labor institucional en el artículo N°2 de la Ley Migratoria se establece la declaratoria de la materia migratoria de interés público para el desarrollo del país, sus instituciones y la seguridad pública. Resulta valido indicar que la Ley 8764 en sí misma representa el contexto en el cual se desarrolla el Control Migratorio en nuestro país, ejecutando los diferentes procedimientos que la misma ley establece. Para la actual Ley Migratoria se ha procedido a establecer su reglamentación, para ello se han preparado varios Reglamentos que engloban todas sus acciones, siendo uno de ellos el Reglamento de Control Migratorio, el cual se sometió a consulta pública en enero de 2011 y se publicó posteriormente en el mes de mayo de dicho año, del cual resulta oportuno resaltar sus primeros cuatro artículos que se consideran referentes centrales del mismo y que se trascriben en la siguiente Figura 11. FIGURA 11. REGLAMENTO DE CONTROL MIGRATORIO DE LA LEY MIGRATORIA 8764. Artículo 1. Este Reglamento se emite a efecto de ordenar las disposiciones referentes a la migración internacional de personas desde y hacia Costa Rica, previstas en la Ley General de Migración y Extranjería número 8764 y en otras normas relativas a la materia. Artículo 2._ Todo movimiento migratorio de personas, calificación o categoría de los personas extranjeras, quedan sujetos a las disposiciones y procedimientos que establecen la Ley 8764 y el presente Reglamento. Artículo 3._ El Director (a) General de Migración y Extranjería será el encargado de dirigir, coordinar, planificar y supervisar las disposiciones de la Ley 8764 y de este Reglamento. Lo hará personalmente o por delegación de conformidad con la referida Ley en concordancia con la Ley General de la Administración Pública. Artículo 4._ Todos los entes y órganos del Estado, estarán obligados a prestar la colaboración que la Dirección General solicite, como órgano operador de la Ley, así como a coadyuvar en el ejercicio de control migratorio y suministrar la información requerida.
Fuente: La Gaceta Nº184 diario oficial año CXXXIII, la Uruca, San José, Costa Rica, lunes 26 de setiembre del 2011.
Como se observa en la Figura 11 anterior, el tema del Control Migratorio se constituye en una de las prioridades institucionales a cargo de la Dirección General de Migración y Extranjería, con la particularidad de hacer extensiva la obligatoriedad
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de prestar colaboración de todos los entes y órganos del Estado a dicha labor institucional. El Control Migratorio que se operacionaliza en el citado Reglamento de Ley, establece dicho Control en dos grandes escenarios; uno, el escenario de características represivas propio de las labores policiales que van desde la investigación, detención y deportación de extranjeros detectados en condición irregular; hasta la regulación y supervisión de los diferentes medios de trasporte, hospedajes y demás empresas que brinden servicios a las personas extranjeras, así como la documentación requerida para acreditar una instancia regular en el país como se resume en la figura 12: FIGURA 12. COMPONENTES DEL CONTROL MIGRATORIO
Título Primero: Disposiciones Preliminares.
Título Segundo: De la Policía Profesional de Migración.
Título Tercero: De la Aprehensión de las Personas Extranjeras.
Título Cuarto: Ingreso, Permanencia y Egreso.
Título Quinto: Violación de la Normativa del Ingreso o la Permanencia.
Título Sexto: Medios de Transporte.
Título Octavo: Personas que Alojen a Personas Extranjeras.
Título Noveno: Del Procedimiento para la Aplicación de Sanciones a Medios de Transporte, Patronos y Lugares de Alojamiento. Título Trigésimo: Tráfico Ilícito de Personas y Trata de Personas.
Título Décimo: Sanciones a Personas Extranjeras.
Título Sétimo: Patronos y Personas que Alojen a Extranjeros. Título Décimo: Expulsión.
Título Undécimo: Del Procedimiento de Expulsión.
Titulo Cuatrigésimo:
De los Documentos Migratorios.
Fuente: La Gaceta Nº184 diario oficial año CXXXIII, la Uruca, San José, Costa Rica, lunes 26 de setiembre del 2011.
En la Figura 12, se resumen los aspectos que contemplan todo el escenario del Control Migratorio, que como se observa es muy variado los puntos en que el Estado ejerce control a través de la presente Ley General de Migración. 42
2.6. La Detención Administrativa. La Detención Administrativa está dada como una facultad de la Dirección General de Migración y Extranjería, la cual ejecuta a través de la Policía Profesional de Migración, según se establece en los incisos 12 y 13 del artículo 18 de la Ley Migratoria 8764, que en lo que interesa dicen: Artículo 18: Las personas miembros de la Policía Profesional de Migración y Extranjería debidamente identificados, deben: 12) Aprehender, por un plazo máximo de veinticuatro horas, a personas extranjeras para efectos de verificar su condición migratoria; trascurrido este plazo, deberá iniciarse el proceso migratorio correspondiente, caso contrario se ordena su liberación inmediata. Dicho plazo podrá ser ampliado en situaciones calificadas y mediante resolución debidamente justificada por el Director General. 13) Trasladar al Centro de Aprehensión de personas extranjeras sujetas a deportaciones, a toda persona migrante cuando en su contra se tramite o debe ejecutarse una deportación o una expulsión. Para ello, deberá presentar a dicha persona junto al parte policial correspondiente. Dicho artículo anterior, menciona que el momento de ejercer el Control Migratorio la Policía Profesional de Migración y Extranjería podrá retener el pasaporte o documentos de viaje de la persona extranjera con el fin de verificar su condición migratoria, a efecto de poner a la personas a la orden de la Dirección General de Migración para que inicie el proceso correspondiente. En los casos en que se requiera, la o el extranjero Aprehendido o bajo Detención Administrativa, deberá ser puesto a la orden de un Juez Penal, para que inicie el Procedimiento Penal correspondiente, basado en el artículo 31 detallado en la Figura 13:
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FIGURA 13. DERECHOS, LIMITACIONES Y OBLIGACIONES DE LA PERSONAS EXTRANJERAS ARTÍCULO 31, LEY GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA 8764. ARTÍCULO 31. Incisos: 1, 5, 7, y 8. Las personas extranjeras gozarán de los derechos y las garantías individuales y sociales reconocidas para las personas costarricenses en la Constitución Política, salvo las limitaciones que esta establezca. Las normas relativas a los derechos fundamentales de las personas extranjeras se interpretarán conforme a los convenios en materia de derechos humanos y a los tratados y acuerdos internacionales ratificados que se encuentren vigentes y, específicamente, por lo siguiente: 1) Toda persona extranjera tendrá derecho de acceso a la justicia, al respeto de las garantías del debido proceso, al derecho de defensa y al derecho de petición y respuesta... 5)…Las personas extranjeras únicamente podrán ser detenidas según lo dispuesto por la Constitución Política, las leyes y las disposiciones contempladas en la presente Ley. Para la aplicación de la legislación migratoria, este derecho podrá ser limitado bajo los siguientes supuestos y condiciones de carácter excepcional, siempre y cuando no exista otra medida menos gravosa: a) Aprehensión cautelar por un máximo de veinticuatro horas, para efectos de verificar su condición migratoria. Este plazo podrá ser ampliado en situaciones especiales y bajo resolución justificada y emitida por el director general. Confirmada la infracción migratoria y al descartase otra medida menos gravosa, la Dirección General deberá dictar el procedimiento de deportación. b) Una vez resuelta la identificación de la persona extranjera, por parte del consulado de su país de origen, la detención administrativa no podrá exceder el plazo máximo de treinta días naturales y en dicho término deberá ejecutarse la deportación dictada. Este plazo podrá ser ampliado en situaciones especiales y justificadas por parte de la Dirección General. c) En caso de detención administrativa, la persona extranjera tendrá derecho a permanecer durante el período de aprehensión en un lugar que cuente con las condiciones necesarias para garantizar un trato digno y respetuoso, así como las especificidades de género, generacional o discapacidad… 7)…Toda persona extranjera que se encuentre sometida al control y los procedimientos migratorios deberá ser informada de las razones de su aprehensión, ofrecérsele posibilidad de comunicación, incluida la requerida para la asistencia consular, acceso a un abogado por cuenta propia; además, deberá contar con un intérprete, en caso de que sea necesario, así como el pleno acceso al expediente administrativo. En caso de aprehensión, tendrá derecho a que se le garantice un trato digno y adecuado, tomando en cuenta las especificidades en razón de género, edad, discapacidad y otros. 8)…Toda persona extranjera tiene derecho a buscar y recibir asilo en el territorio nacional, en razón de los convenios internacionales suscritos y ratificados por el país.
Fuente: Ley General de Migración y Extranjería, 8764, pág. 24 Y 25, 2009
En Figura 13 anterior, se mencionan los incisos más relevantes a la presente investigación, en especial las características de la Detención Administrativa, las 44
cuales se caracterizan por ser aplicadas en un contexto de pleno respeto por el Debido Proceso y los Derechos Humanos. 2.7. Modelos Gerenciales. Las acciones que se desarrollan como parte del Control migratorio que conlleva tanto acciones de control policial, como acciones administrativas requieren de ser desarrollas observando los principios propios de la gestión pública, por lo que la presente investigación no podría estar completa en los alcances de los temas analizados como parte del problema en estudio, si no se desarrolla el tema de la Gerencia Pública, ya que ésta concibe desde su ideología particular, el planteamiento de las Metas y Objetivos Estatales a desarrollar durante determinado período de tiempo; que en general trasciende a un periodo de gobierno, sea porque es afín a los gobernantes actuales, o por que se consideran modelos estáticos innecesarios de variar. En la pagina web http://www,clad.org, podemos conocer una de las revisiones más actualizadas con relación al tema de la gestión pública, la cual se dio en el contexto del III Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), (Anexo 4) sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, celebrado en Madrid, España, del 14 al 17 de octubre de 1998. Se presentó un detallado informe que representa un valioso esfuerzo por revisar y debatir sobre las tendencias gerenciales actuales, en el cual se retoman los criterios de Derry Ormond y Elke Löffler, quienes teorizan sobre el término “Nueva Gerencia Pública” que se ha hecho de uso frecuente en numerosos países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (Anexo 5), así como en el resto del mundo. El término parece describir una tendencia global hacia un cierto tipo de reforma administrativa, pero rápidamente se pone en evidencia especialmente en conferencias internacionales - que asume distintos significados en diferentes contextos administrativos. Inclusive en la comunidad académica, no se ha llegado todavía a un acuerdo acerca de lo que significa el denominado paradigma de 45
la Nueva Gerencia Pública. En todo caso, el término es también algo equívoco porque sus elementos no son tan nuevos, por lo cual ha sido acusado de vender “vino viejo en botellas nuevas”. Con la excepción de los Estados Unidos, la “gerencia pública” no fue un término utilizado hasta los años ochenta. Así mismo, las reformas en la Gerencia Pública se están adelantando en una amplia variedad de formas en diferentes contextos que involucran preocupaciones y necesidades nacionales sumamente diferentes. El proceso de transformación de los países de Europa Central y Oriental es precisamente un ejemplo. Aun cuando no puede decirse a priori qué es la Nueva Gerencia Pública, es justo declarar que ha traído a colación una visión más económica y gerencial de la administración gubernamental. La citada Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, conocida por sus siglas OCDE, y su Comité de Gerencia Pública, conocidas por sus siglas en inglés PUMA (Anexo 6), estuvo entre las primeras organizaciones que intentaron introducir un concepto más amplio de gerencia pública, vinculado específicamente con las necesidades de microreforma y ajuste estructural en los años ochenta. La necesidad de tal abordaje amplio puede explicarse por el conjunto de desafíos globales confrontados por los países y que todavía sigue siendo ampliamente válido en la actualidad: Limitaciones fiscales al crecimiento del sector público versus la infinidad de demandas efectuadas por ciudadanos mejor educados. Búsqueda intensiva de formas más efectivas para implementar políticas públicas. Manejo de la incorporación a un mundo de interdependencia acelerada y de dinámica impredecible. Presión creciente de parte de grupos empresariales y de la industria para promover un sector público más conducente a los negocios, a la inversión y al suministro eficiente de servicios.
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Cambios de valores que cuestionan la administración pública desde el interior y desde el exterior de la misma. Cambios tecnológicos, especialmente con respecto al potencial para la difusión de la información. Cambios
en
los
perfiles
socio-demográficos,
especialmente
con
el
envejecimiento de las poblaciones. Lo que han hecho estas presiones ha sido poner en tela de juicio no sólo las estructuras administrativas y de toma de decisiones políticas establecidas, sino también la forma de pensar acerca de la administración pública y del servicio civil, y de cómo hacer posible el cambio. Por su parte estas nuevas formas de pensamiento permiten establecer las siguientes delimitaciones contextuales: 1.- Estamos procurando identificar una Gerencia Pública que se adapte a las necesidades actuales y que sea capaz de manejar los problemas del futuro. Esto incluye la capacidad para gerenciar efectivamente las organizaciones públicas y concebir, orientar, implementar y evaluar las reformas. En otras palabras, suscribimos el punto de vista que percibe al sector público como una organización que aprende, que debería mejorar constantemente en lugar de procurar implementar un modelo particular de gerencia pública - ya sea que reciba el nombre de nueva gerencia pública, reinvención, reingeniería, gerencia de la calidad total, “new steering
model” o cualquier otra denominación. 2.- No existen modelos pre-establecidos; el cambio debe enraizarse en la configuración específica de la historia, las tradiciones y estructuras constitucionales y legales, las fuerzas político-administrativas, las perspectivas económicas y sociales, y la posición internacional del país. Por otra parte, no existe solución única para el sector público como un todo - diferentes partes de la administración pública pueden requerir diferentes sistemas de gerencia pública, dependiendo, por ejemplo, de si se
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trata del suministro de un servicio de naturaleza redistributiva o una tarea verdaderamente autónoma. 3.- Debemos mantener un conjunto equilibrado de valores de la gerencia pública. La Gerencia Pública no debería referirse sólo a la promoción de valores económicos. La tarea que tenemos por delante es la de hacer mayor énfasis en los productos y en resultados efectivos, acordes con los principios legales y políticos de la administración pública. El peso dado a estas diferentes racionalidades y a sus relaciones será diferente de un país a otro, dependiendo de su tradición de gobierno y de sus marcos políticos y legales. 2.7.1. La Nueva Gerencia Pública. Dada la ambigüedad del término, es necesario hacer explícito qué clase de elementos son los que se abarcan con la etiqueta de NGP (Nueva Gerencia Pública). Dos clases de conceptos fundamentales acerca de la NGP se imponen por sí mismos. Es de todos modos posible distinguir un cierto número de rasgos clave de las reformas de la gerencia pública en los países miembros de la OCDE. El documento "Governance in Transition" (OCDE, 1995:28) identifica los siguientes temas comunes a la reforma, formulados para lograr administraciones orientadas a resultados: Devolver autoridad, otorgar flexibilidad; Asegurar el desempeño, el control y la responsabilidad; Desarrollar la competencia y la elección; Proveer servicios adecuados y amigables a los ciudadanos; Mejorar la gerencia de los recursos humanos; Explotar la tecnología de la información; Mejorar la calidad de la regulación; Fortalecer las funciones de gobierno en el centro.
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Esta amplia definición no impone un modelo apto para todas las circunstancias y hace que los principios del NGP sean más transferibles. Mientras que no haya un único mejor enfoque, cada gobierno orientado hacia la reforma tendrá que considerar en qué grado y cómo estos rasgos clave pueden ser incorporados en sus sistemas de gerencia pública. Esto puede implicar reformas radicales selectivas de la gerencia pública o reformas más incrementales, con adaptaciones progresivas dependientes del marco institucional de cada país. En algunos países, puede no ser necesaria la implementación de reformas con respecto a ciertos temas, porque ya han sido realizadas anteriormente (bajo una diferente denominación) o ya se poseen las estructuras equivalentes. Hasta aquí se ha analizado la relevancia del tema y su influencia en el escenario estatal lo que permitirá tener una referencia clara del modelo gerencial que se utiliza en el CATECI, y si este a su vez requiere ser modificado. 2.7.2. La Responsabilidad. (Accountability) La correcta administración del CATECI, en el cual convergen diversos principios de ley que son integrados por convenios internacionales, actuaciones institucionales, presentan un elemento en común, el cual es el componente de la Responsabilidad a la hora de ejercer los diferentes roles de actuación, es por ello que éste tema es uno de los más ampliamente discutidos en el escenario de la NGP, por ello es sin duda, uno de los componentes relevantes entre los gerentes públicos y los empleados, los ministerios y los cuerpos autónomos o agencias, entre la administración pública y las autoridades políticas, la administración pública y los ciudadanos, la legislatura y la rama ejecutiva del gobierno, y entre los sectores público y privado para el suministro de servicios. La responsabilidad está estrechamente relacionada con la NGP, desde que su promoción ha sido uno de los propósitos explícitos de todas las reformas de la Nueva Gerencia Pública.
49
El punto de vista puramente instrumental de la responsabilidad por parte de la NGP que se centra en los resultados, promoverá mecanismos de responsabilidad que presten una cuidadosa atención a los objetivos de la acción pública (Martin, 1997). Los mecanismos de responsabilidad correspondientes serán compatibles con las ideas básicas de la gerencia del desempeño, que incluye la tarea de establecer expectativas del desempeño, el registro de la información confiable acerca de lo que fue logrado, la necesidad de evaluar si las expectativas previas han sido satisfechas, y la necesidad de ofrecer retroalimentación sobre el desempeño alcanzado y mantener la responsabilidad a través de incentivos positivos o de sanciones negativas. Entre los beneficios que las organizaciones destacan al exaltar el componente
accountability, es al momento de que se practica la rendición de cuentas, dado que está
incrementa la legitimidad, credibilidad y confianza. Otro beneficio es el
aumento de las capacidades técnicas y organizativas, que van de la mano con el uso de los recursos disponibles. Beneficios que resultan indispensables en el contexto institucional el cual por lo general no cuenta con todos los recursos que idealmente requiere para atender sus competencias, máximo si la demanda de servicios esta en aumento constante, acompañado de nuevas exigencias a satisfacer. 2.7.3. Ética en la Nueva Gerencia Pública. El escenario migratorio es por excelencia una ventana abierta hacia la globalidad en la que se ésta desarrollando las actuaciones de todos los sectores privados y públicos hoy día; siendo que dicha influencia conlleva tanto aspectos positivos, como negativos, y en tal sentido, estas tendencias en la Gerencia Pública han afectado también la gerencia del comportamiento ético en varias formas. Los críticos de la NGP predicen un aumento de la corrupción en el nuevo “estado de contratos y de 50
agencias”, que da más libertad discrecional a las organizaciones del sector público y a los empleados de este sector considerados individualmente. Otra línea de crítica es que la NGP promueve unilateralmente valores económicos a expensas de otros valores, tales como el bien común. Estos argumentos se basan en percepciones individuales, cuando no en prejuicios, más que en hechos. Ciertamente, son muy pocos los estudios empíricos, si es que existen, que comparan el comportamiento ético antes y después de la implementación de reformas de importancia en la Gerencia Pública. Sin embargo, es evidente que las reformas en la Gerencia Pública han cuestionado los valores tradicionales del sector público. Una mirada más atenta a las implicaciones de la NGP respecto a la gerencia ética identifica los siguientes problemas en esta área (OCDE, 1996b:19-26): Las reformas incluyeron cambios en el estatus de las organizaciones del sector público como consecuencia de la corporatización o semi-privatización. Esto plantea la interrogante de en qué medida las corporaciones públicas y organizaciones similares tienden a entrar bajo los mismos lineamientos éticos y conductuales que el centro del sector público. Las reformas han dado como resultado el desarrollo de nuevas formas de organizaciones en el sector público, tales como los cuerpos (semi-) autónomos. Estas nuevas agencias han utilizado con frecuencia su libertad gerencial para definir sus propios parámetros éticos. Esta tendencia se ha visto reforzada por un incremento del reclutamiento desde el sector privado, a menudo para la gerencia o para posiciones de liderazgo. En consecuencia, surge el problema de si la coherencia del anterior “ethos” del servicio público se romperá y estará sujeta a una progresiva fragmentación.
51
La mayor libertad gerencial en el seno de las organizaciones públicas permite también
más
oportunidades
para
un
comportamiento
“irregular”.
El
comportamiento irregular no es un problema ético cuando es más reflejo de una innovación, que de una desviación en la conducta. La mayor libertad de acción, sin embargo, se convierte en un problema ético cuando los sistemas de información gerencial y las estructuras de responsabilidad no han avanzado al mismo ritmo que la devolución de autoridad. Por consiguiente, la devolución requiere el establecimiento de una nueva infraestructura ética. Las reformas también han tendido a difuminar la frontera entre el sector público y el sector privado. El incremento de intercambios entre los sectores público y privado plantea nuevos numerosos dilemas que tienen que ser asumidos a nivel político. Por ejemplo: ¿la competencia de mercado entre organizaciones de los sectores público y privado implica que el sector público también tiene derecho a revelar información a los ciudadanos si existen impactos negativos para la competitividad? La necesidad de una conducta ética en el servicio público ha sido también guiada por la globalización y la intensificación del comercio internacional. Para dar respuesta a estos retos, los países de la OCDE han desarrollado doce principios que se diseñaron para ayudar a los países a revisar las instituciones, los sistemas y los mecanismos de que disponen para promover la ética en el servicio público (Anexo 7). Esta lista de cotejo para la gerencia de la ética fue adoptada como una Recomendación de la OCDE en abril de 1998. Ella expone el marco para una revisión de las experiencias nacionales de modo de promover un aprendizaje recíproco en el campo de la gerencia de la ética en el servicio público.
52
2.7.4. Enfoques de Gerencia Modernos. Como se analizó anteriormente, un componente indispensable para poder materializar cualquier iniciativa u objetivos institucionales, es el adecuado uso de un Modelo Gerencial, por ello se requiere revisar que nos aporta la teoría actual sobre diferentes modelos gerenciales que son utilizados hoy día en diferentes empresas de éxito, sin dejar de mencionar que si bien la empresa privada es por mucho muy diferente de la empresa Estatal, ambas tienen en común la necesidad de requerir un orden científico en el quehacer de sus diferentes actividades, y no esperar que sea el “asar” el que determine el éxito o el fracaso de la organización o institución. Uno de estos modelos con importante prevalencia actual y de fácil asimilación en el contexto estatal, es el enfoque Gerencial del Empowement y Learning Organization, el cual plantea que la creación de una organización flexible y capaz de adaptarse rápida y eficazmente a un entorno cuya característica esencial es el cambio permanente, es decir el diseño de una organización “inteligente”, es el desafió que se plantea la gerencia moderna por medio de este enfoque. Jofré, 1999, pág. 15. La nueva organización del futuro, señala Peter Drucker, (mencionado por Jofré. 1999, pág. 16,) que ésta se asemejará más a una orquesta sinfónica que al tipo de empresas que conocemos en la actualidad. Las organizaciones tendrán que basarse en la información. Agrega Drucker que La traducción literal de learnig organization y empowerment dice poco sobre sus alcances. Empowerment ha sido traducido como “empoderamemiento”, una palabra que no aparece en el diccionario, y learning organization como “organización inteligente” u “organización de aprendizaje”, que es una traducción más afín con las 53
características de este enfoque. Esporádicamente algunos autores se refieren a este enfoque con términos diferentes, especialmente los de knowledge organization y
self-organization, es decir, organización del conocimiento y organización autónoma o de autodirección. Estos términos en la práctica responden a los mismos propósitos y utilización estratégica y técnicas similares.
En un análisis de los principales
exponentes y estudiosos del enfoque gerencial del learning organization, se pueden definir en torno a cuatro elementos fundamentales: CUADRO 5. ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL ENFOQUE LEARNING ORGANIZATION
Diseñar una organización capacitada para adquirir y crear conocimiento y nuevas ideas. Diseñar una organización capacitada para adaptase y modificar su comportamiento organizacional, a fin de trasferir de manera eficaz esos conocimientos e ideas a la práctica. Formular procesos en el que se involucre a toda la organización –y no solo a sus niveles directivos- y en el cual el aprendizaje en grupo predomine sobre el individual. Establecer un sistema dinámico que permita el mejoramiento continuo de la organización, a fin de lograr ventajas basadas en el conocimiento y la innovación.
Fuente: Doctores David A. Garvin, profesor de la Escuela de Negocios de Harvad y Peter M. Senge, Director del Centro de Aprendizaje Organizacional de la Escuela de Administración del Instituto Tecnológico de Massachusetts, citados por Jofré, 1999, pág. 17.
Como se deduce del cuadro 5 anterior, la aparición de la sociedad del conocimiento es “el cambio de mayor magnitud que se haya registrado jamás en la historia del intelecto”, sentencia Peter Drucker, el más influyente pensador en materia gerencial de las últimas décadas. Agrega que el conocimiento es hoy más esencial para la riqueza de las naciones que el capital o la mano de obra 54
Agrega este autor que el hecho de que el conocimiento haya llegado a ser el recurso por excelencia y no solo un recurso más, es lo que define a nuestra sociedad como “pos capitalista”. El conocimiento por sí mismo, sin embargo, no basta. Como bien lo expresa Ducker, éste se debe demostrar en la acción; . Por otra parte, el conocimiento, para ser eficaz, debe ser especializado; aunque el especialista debe tener una comprensión clara de los principales aportes de las otras disciplinas. La Habilidad para aprehender más rápido que el competidor puede ser la única ventaja competitiva sostenible para una organización. , señala Ikujiro Nonaka, quien ha influido de manera importante en este enfoque a través de su teoría de la creación del conocimiento organizacional. Los analistas más visionarios han venido percibiendo desde hace bastante tiempo que el conocimiento es el nuevo factor clave y determinante para el desarrollo. El éxito en el pasado y el presente nunca ha sido suficiente para mantener sólida a una organización en el futuro, especialmente cuando se forma parte de un entorno tan competitivo y cambiante como el que nos caracteriza. No es importante cuánto sea el éxito de una empresa, lo cierto es que si no fomenta la innovación y domina el arte del cambio es probable que desaparezca en el futuro. El triunfo, señala un experto en comportamiento organizacional, corresponderá a las organizaciones que conserven su flexibilidad, que mejoren su calidad de manera constante y que le ganen la carrera a la competencia, entrando al mercado con una corriente innovadora permanente de productos y servicios. (Jofré, 1999, pág. 20.) Una organización que sea capaz de adquirir, crear y aplicar el conocimiento de manera continua tiene que recurrir a toda su fuerza humana.
El propósito
fundamental es crear una organización flexible, que responda con rapidez a los 55
cambios del entorno, que busque la eficiencia en sus operaciones y se oriente hacia el cliente. Ese tipo de organización, es decir, una , es lo que se busca crear a través de este enfoque. Este enfoque tiene repercusiones sociales extraordinarias, dado que la empresa -como cédula del desarrollo en una sociedad- puede variar radical y positivamente las relaciones entre las personas. Una visión que integre de manera autentica a los actores de la producción, con el propósito de hacer cada día más próspera y sana la organización. Resultara en una sociedad económica y humanamente más fuerte. Como se observa en la figura 14, el diseño de una organización inteligente se basa en dos columnas: un fuerte cambio en el pensamiento directivo y la creación de un clima que permita un alto grado de compromiso del empleado con su organización.
FIGURA 14. EL PROCESO DE DISEÑO DE UNA ORGANIZACIÓN INTELIGENTE
Nuevos Modelos Mentales
Diseño de un clima de alto compromiso
Diseño de política de compensación
Diseño de política de empleo
Rediseño de las funciones de dirección
Políticas de gestión de la información
Creación de equipos auto dirigidos
Apoyo y evaluación de la dinámica de los equipos
Fuente: Arturo Jofré Vartanián, Enfoques Gerenciales Modernos, 1999, pág. 25.
56
Tratar de construir una organización inteligente basada en la desconfianza y en el uso exclusivo de la autoridad formal es un error que no puede subsanarse con prácticas administrativas, aun siendo las que normalmente se aplican para este tipo de enfoque.
57
CAPITULO III MARCO REFERENCIAL
58
3.
CAPÍTULO III. MARCO REFERENCIAL.
3.1. Caracterización. 3.1.1. Macrolocalización. La macro localización de la presente investigación se desarrolla en Costa Rica; país que se encuentra localizada dentro de las coordenadas geográficas 8° y 11°, de latitud norte 82° y 85°, de longitud oeste. Incluyendo su área insular, tiene una extensión de 51.100 km² (50.660 km² de tierras y 440 km² de agua). Junto a Belice y El Salvador es una de las repúblicas más pequeñas de América Central. Limita al norte con Nicaragua con la que comparte 309 km de frontera y al sur con Panamá con la que comparte 639 km, al este con el mar Caribe y al oeste con el océano Pacífico. La longitud del litoral comprende 1.228 km, de los cuales 1.016 están en la costa pacífica y 212 km en el mar Caribe. La costa pacífica presenta una serie de irregularidades como penínsulas, golfos y bahías, condición que facilita el establecimiento de zonas portuarias y para el desarrollo turístico. Por el contrario la costa del Caribe es más regular, pero menos apta para este tipo de instalaciones. El país tiene soberanía sobre 200 mn de zona exclusiva económica, y 12 mn de aguas territoriales.
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MAPA 1. GEOGRAFÍA DE COSTA RICA
Fuente: Mapa de Costa Rica. De Wikipedia, la enciclopedia libre.
MAPA 1.a
60
ZONA FRONTERIZA COSTA RICA – NICARAGUA
Puntos de referencia 1. Punta Castilla; 2. Margen del río San Juan; 3. Castillo Viejo; 4. 2 millas del Lago de Nicaragua; 5. Río Sapoa; 6. Bahía Salinas. Tratado: CAÑAS-JEREZ Fecha: 15 de abril de 1858 Fuente: Mapa de Costa Rica. De Wikipedia, la enciclopedia libre.
MAPA 1.b.
61
ZONA FRONTERIZA COSTA RICA - PANAMÁ
Puntos de referencia: 1. Boca Río Sixaola. 2. Confluencia del Río Yorkin 3. Paralelo 9° 30' latitud norte 4. Meridiano 82° 56' 10" 5. Cumbre de la Cordillera de Talamanca 6. Cerro Pando 7. Línea Divisoria de aguas 8. Punta Burica Altitudes: sobre el nivel del mar De 2000 mt a 4000 mt De 500 mt a 2000 mt Hasta 500 mt Tratado: ECHANDI MONTERO-FERNANDEZ JAEN Fecha: 1ero de mayo de 1941
Fuente: Mapa de Costa Rica. De Wikipedia, la enciclopedia libre.
MAPA 2.
62
MAPA GEOGRAFICO ISLA DEL COCO (La isla de mayor tamaño de Costa Rica)
Fuente: Mapa de Costa Rica. De Wikipedia, la enciclopedia libre.
63
3.1.2. Microlocalización. La Micro localización se concentra en la ciudad de San José, que es la provincia número 1 de Costa Rica. En la provincia se encuentra la ciudad que lleva el mismo nombre de San José y a su vez en la capital de Costa Rica. La provincia de San José se ubica en el centro de Costa Rica, y se orienta a lo largo de la Cordillera Volcánica Central con dirección Sureste. Sus límites son:
al Norte con las provincias de Heredia y Alajuela.
al Este con las provincias de Cartago y Limón.
al Oeste y al Sur con la provincia de Puntarenas.
En el cantón Central, Distrito décimo de nombre Hatillo, de la Provincia de San José, se localiza el Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular de la Dirección General de Migración y Extranjería. MAPA 3. DIVISIÓN POLÍTICA POR CANTONES DE LA PROVINCIA DE SAN JOSÉ.
Cantón 01º San José Distrito 10º Hatillo Localización del CATECI
Fuente: Mapa de Costa Rica. De Wikipedia, la enciclopedia libre.
64
El CATECI se encuentra ubicado en la provincia de San José, distrito décimo de Hatillo, según se puede observar en el siguiente Plano Topográfico. PLANO 1. CARACTERISTICAS TOPOGRAFICAS DEL CATECI.
Fuerza Pública
CATECI
Fuente: Registro Público de Costa Rica.
Como se puede observar en el Plano 1, la ubicación del CATECI es en una zona urbana, y comparte espacio físico con la cede de la Fuerza Pública, denominada Región 1. 65
3.1.3. Características Institucionales. La Dirección General de Migración y Extranjería, es un órgano de desconcentración mínima adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía; además, es el ejecutor de la Política Migratoria que dicte el Poder Ejecutivo, con las competencias y las funciones que le señalan la Ley 8764 y su Reglamento. 3.1.3.1. Antecedentes. La historia de la Dirección General de Migración y Extranjería se remonta a más de 70 años atrás; historia que ha marcado el contexto socio-cultural del país amalgamando diversas culturas con la nuestra. El 07 de junio de 1940, se promulgó la Ley Nº 37, “Creación de la Oficina de Migración y Extranjeros” y su Reglamento, que buscaba unificar las funciones en lo referente a migración y adscrita al Ministerio de Seguridad. El 15 de enero de 1974, con la Ley Nº 5874, la Oficina de Migración y Extranjeros pasa a ser la Dirección General de Migración y Extranjería. En 1982, se aprobó la Ley Nº 6812, en la cual se establece que la Dirección General de Migración y Extranjería quedaría adscrita al Ministerio de Gobernación, siendo la Dirección el órgano ejecutor de la política migratoria que dicta el Poder Ejecutivo. El 04 de agosto de 1986, se emite la Ley General de Migración y Extranjería N° 7033, misma que fue derogada por la Ley Nº 8487 del 22 de noviembre de 2005, publicada en La Gaceta Nº 239 del 12 de diciembre de 2005, la cual entro en vigencia el 12 de agosto de 2006.
66
En 19 de agosto del año 2011, se aprobó la Ley General de Migración y Extranjería No 8764, publicada en La Gaceta No 170 del 10 setiembre del 2009. Dicha ley
a
diferencias de las anteriores complementa las acciones del Control migratorio, con el desarrollo de Políticas Públicas en materia Integración Social de Inmigrantes. a. Misión.
“La Dirección General de Migración y Extranjería es el ente público ejecutor de la política migratoria, que controla el ingreso y egreso de personas al territorio nacional, promueve la integración de las personas extranjeras a la sociedad costarricense, regula la permanencia y actividades de las personas extranjeras en el país y coadyuva en el combate contra los delitos de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, mediante la administración efectiva de los flujos migratorios que contribuyan al desarrollo y a la seguridad de Costa Rica”
b. Visión.
“Seremos
una
institución
modelo
a
nivel
regional
en
la
administración de los flujos migratorios y la integración de la población
migrante,
coadyuvante
en
el
desarrollo
y
el
fortalecimiento de la seguridad pública, mediante el desarrollo de una gestión migratoria moderna y dinámica, sustentada en principios y valores humanitarios”
67
c. Valores Institucionales.
o o o o o
Trabajo en Equipo Compromiso Respeto Confiabilidad Confianza
o o o o o
Eficiencia Honradez Verdad Servicio Excelencia
d. Principios Filosóficos.
“La Dirección General de Migración y Extranjería, sustenta sus principios filosóficos en un total respeto por la dignidad de la persona, sin distinción de nacionalidad, sexo, edad, creencias religiosos, diferencias sexuales y culturales; todo en apego a los Derechos Humanos y las Garantías Constitucionales para todo ciudadano.”
3.1.3.2. Estructura Organizativa. a. Conformación de la Estructura Organizacional de la Dirección General de Migración y Extranjería. La Dirección de Migración es una institución sumamente compleja, la cual requiere para el adecuado desarrollo de sus competencias, el contar con diferentes gestiones, las cuales a su vez, cuentan con subprocesos que se constituyen en el nivel operativo departamental, así mismo cuenta con instancias asesoras y con niveles políticos. Esta compleja organización se puede apreciar de mejor forma en el siguiente organigrama en el que se aprecian los diferentes niveles gerenciales establecidos.
68
Organigrama Institucional. Dirección General de Migración y Extranjería. Ministerio de Gobernación y Policía Consejo Nacional de Migración Dirección General Subdirección Asesoría Jurídica Contraloría de Servicios
Planificación Institucional
Dirección Técnica Y Operativa
Gestión de Migraciones
Dirección de Integración y Desarrollo Humano
Dirección Regional
Gestión de Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes
Gestión de Extranjería
Gestión de Policía Profesional de Migración
Gestión de Tecnología de la información
Gestión de Integración
Dirección Administrativa y Financiera
Gestión de Desarrollo Comunitario Intercultural
No es del Original
Delegaciones Regionales *
Salud Ocupacional
* OFICINAS: -Dirección Regional Aeropuertos Internacionales Juan Santa María y Tobías Bolaños y las siguientes delegaciones: -Delegación Regional de Liberia, Peñas Blancas, Nicoya, Playas del Coco, y Aeropuerto Internacional Daniel Oduber. -Delegación Regional de San Carlos, Upala, Los Chiles y Puerto Viejo. -Delegación Regional de Limón, Guápiles y Sixaola. -Delegación Regional de paso Canoas, Sabalito, Pérez Zeledón y Golfito. -Delegación Regional de Puntarenas y Quepos.
Nivel Político
Instancias Asesoras
Nivel Directivo
Nivel Operativo Departamentos
Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular
Gestión de Recursos Financieros
Gestión de Proveeduría
Gestión de Servicios de Apoyo
UNIDAD ORGANIZATIVA L NEA DE ASESORIA L NEA AUTORIDAD FORMAL UNIDAD O PROCESO TRANSITORIO L NEA DESCONCENTRACION ADM NISTRATIVA
Nivel Consejo
Fuente: Gestión de Planificación Institucional DGME.
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Gestión de Recursos Humanos
Modernización del Estado Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM1298-04 del 30 de agosto de 2004. Modificado en oficio DM-736-05 del 10 de mayo de 2005 Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM078-11 del 14 de febrero de 2011.
En el organigrama institucional anterior, se observa la ubicación actual del Centro de Aprehensión representado con la figura de un ovalo color marrón, (el cual no es parte del diseño original); lo que permite observar el nivel de dependencia jerárquica que posee el Centro de Aprehensión actualmente, notándose que dicha instancia no está oficializada por MIDEPLAM, sino que obedece a una organización a lo interno de la Institución. Como antecedente se tiene que en el año 2008 el entonces Director General de Migración y Extranjería, hoy Ministro de Gobernación y Policía y Seguridad Pública, el Lic. Mario Zamora Cordero, determinó que dicho Centro de Aprehensión se independizara de la Gestión de la Policía Profesional de Migración de la cual dependía jerárquica y administrativamente desde su creación; y en su lugar se constituyera en una nueva Gestión Institucional, la cual pasó a depender directamente de la Dirección General, manteniendo una estrecha coordinación entre ambas gestiones como complemento en las labores realizadas. b. Funciones de la Dirección General de Migración y Extranjería. Las funciones de la Dirección General se establecen en el artículo 13 de la Ley General de Migración 8764. Para efectos de la presente investigación se citan aquellas funciones vinculantes al tema en estudio: 1) Autorizar, denegar y fiscalizar el ingreso, la permanencia y el egreso legal de las personas extranjeras al país.
Para dicho efecto, emitirá las
directrices generales de visas de ingreso correspondientes. 2) Impedir la salida del territorio nacional o de las aguas territoriales, a los medios de transporte internacional, cuyos pasajeros o personal no cumplan las obligaciones de la presente Ley; igualmente, cuando lo haya ordenado una autoridad jurisdiccional.
70
3) Inspeccionar los lugares de trabajo y alojamiento, excepcionalmente y cuando exista causa justificada, a fin de verificar el cumplimiento de la presente Ley y su Reglamento. 4) Autorizar por un plazo hasta de dos años, prorrogables a otros dos, el ingreso de trabajadores extranjeros a territorio nacional. 5) Ejecutar la política migratoria de conformidad con la Constitución Política y los tratados internacionales vigentes en materia de derechos humanos. 6) Aprobar los cambios de categorías y subcategorías migratorias, y otorgar las prórrogas de permanencia de conformidad con la presente Ley. 7) Declarar ilegal el ingreso o la permanencia de personas extranjeras en el país. 8) Cancelar, mediante resolución razonada, la permanencia legal de personas extranjeras en el país, cumpliendo las normas del debido proceso. Asimismo, dictar tal declaratoria cuando se constate la vinculación de personas extranjeras a la comisión de hechos delictivos de naturaleza dolosa. 9)
Ordenar la deportación de personas extranjeras y ejecutar las órdenes de expulsión.
10) Otorgar y renovar los documentos que acrediten la permanencia migratoria legal de personas extranjeras, incluso de las personas cuya condición de apátridas sea determinada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. 11) Habilitar o clausurar puestos migratorios para el ingreso o el egreso internacional de personas, así como autorizar el ingreso a territorio nacional, mediante resolución fundada, de una persona extranjera que no cumpla o no alcance a cumplir los requisitos de ingreso establecidos en los procesos ordinarios. 12) Coordinar, con las demás autoridades públicas, las acciones que garanticen la aplicación de la presente Ley y su Reglamento. 71
13) Habilitar o clausurar centros de aprehensión para personas extranjeras sujetas de deportación en el territorio nacional. 14) Las demás que tengan relación directa con la dirección y el control del movimiento migratorio en el país, resolviendo discrecionalmente y mediante resolución motivada los casos cuya especificidad deban ser resueltos de manera distinta de lo señalado por la tramitología general. El Director General, será el superior jerárquico de la Dirección General de Migración y Extranjería y el funcionario competente para ejercer y coordinar las funciones de ese órgano.
El Subdirector General desempeñará las tareas
específicas que le asigne el Director General y lo sustituirá durante sus ausencias temporales. Será deber de la Dirección General ejercer el control y la integración migratorias mediante la atención a las infracciones de la presente Ley y a los derechos y las libertades de las personas migrantes; también será responsable de la divulgación y la promoción de sus derechos. c. Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular. (CATECI)
Según lo establecido en el Manual Administrativo y de Procedimientos de los Centros de Aprehensión para Extranjeros en Condición Irregular en sus artículo 5 y 6, se plantea que la Dirección General cuenta con la Gestión de Centros de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular, la cual cumple un rol primordial dentro del proceso de Control Migratorio; centrando su obligación institucional en administrar, custodiar y supervisar el ingreso y la permanencia de las personas extranjeras en condición irregular dentro de los Centros previo a concretar su deportación, garantizando a la vez, el debido respeto a sus derechos y su seguridad. Así mismo le compete a la Gestión, resolver las deportaciones por ingreso ilegal, dictar la salida temporal y la definitiva de los aprehendidos. Las 72
resoluciones de deportación con ingreso legal, conminaciones, cancelaciones de turismo, intimaciones y revocatorias, serán competencia de la Gestión de la Policía de Migración. La Gestión dependerá de la Dirección General y contará con un Gestor, cuya labor principal será dirigir, administrar, supervisar y controlar todas las tareas encomendadas a la gestión. d. Organización Operativa del Centro de Aprehensión. El CATECI, es la única instancia para atender personas extranjeras aprehendidas, su organización interna fue reorganizada en ocasión de la puesta en vigencia del Manual Administrativo y de Procedimientos ya mencionado, y en el cual se puede observar el siguiente organigrama. Organigrama Actual del Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular (CATECI).
Actualmente no opera esta instancia.
Actualmente no se cuenta con este tipo de personal.
Fuente: Manual Administrativo y de Procedimientos de los Centros de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular.
73
e. Misión.
“Atender con la máxima eficiencia y eficacia los procesos técnicos, administrativos, y de seguridad que se requieran para la adecuada atención de la población extranjera aprehendida, dada su condición migratoria irregular, según la doctrina del debido proceso, desarrollando valores de respeto, disciplina y tolerancia propios de los derechos humanos; en procura de que la permanencia en un Centro sea la estrictamente necesaria, concretando el pronto retorno de la persona extranjera a su país de origen.”
f. Visión.
“Ser una entidad gubernamental de máxima calidad de servicio público y en constante modernización. Capaz de garantizar la seguridad jurídica de los extranjeros aprehendidos en todo momento; caracterizándose por el respeto de la dignidad de las personas aprehendidas; y garantizando una respuesta ágil y efectiva en su actuaciones, propios de una Costa Rica democrática y solidaria.”
74
3.2. Experiencias actuales relacionadas al manejo de los Flujos Migratorios en la Región Centroamericana. En tal sentido se utilizará como un referente oportuno para los objetivos de la presente investigación, una publicación de la Oficina para Centroamérica y México (CAMEX), en coordinación con la Consejería en Proyectos, conocido por sus siglas en ingles PCS (Project Counselling Service); quienes prepararon el documento llamado “Mapeo de Actores Sociales de la Migración en Mesoamérica: Desafíos organizativos y oportunidades de incidencia”. Edición actualizada a Julio 2011. En dicho documento se realiza una exhaustiva revisión de las dinámicas políticas y organizativas regionales comunes que permite tener un panorama claro sobre la dinámica migratoria en la Región Centroamericana, en la cual hasta la década de los setenta, la dinámica migratoria centroamericana se caracterizaba por el movimiento intrarregional. De su análisis se podrá tener mayor claridad del por qué se ha experimentado mayores y diferentes flujos migratorios, especialmente en condición irregular. 3.2.1. El Contexto Regional del Flujo Migratorio. A criterio de CAMEX, 2011, a raíz de la crisis política, social y económica y los conflictos armados centroamericanos, el movimiento poblacional centroamericano se incrementa y diversifica a partir del 1980, dirigiéndose hacia Estados Unidos y otras partes el mundo. Actualmente, la migración intrarregional está determinada más por factores económicos, que políticos aunque persisten las mismas causas estructurales que provocaron los movimientos anteriores. Bajo este contexto y sus diferentes flujos y destinos, la población centroamericana en movimiento representa aproximadamente un millón de personas.
75
Como ya se ha destacado en los apartados anteriores, los países de Centroamérica cuyo flujo es principal hacia Estados Unidos, con tránsito por México, son Guatemala, El Salvador y Honduras. Nicaragua, en cambio, presenta un flujo menor, por lo mayoritaria que es la migración forzada de sus poblaciones más pobres y excluidas hacia Costa Rica. Analizamos en este apartado los elementos de contexto que son comunes a estos 4 países, sin desconocer que, aunque son países de menor tamaño a México, tienen sus especificidades, que también hay que tener muy en cuenta. A pesar de estas particularidades, si realizamos una mirada regional al contexto, observamos que las condiciones sociales, políticas y económicas que han provocado la desigualdad existente en estos países, y que han favorecido la discriminación, la exclusión y en consecuencia la migración forzada, son comunes en
muchos
casos
y
persisten
en
la
actualidad
en
todos
los
países
centroamericanos, incluso son comunes en muchos aspectos a México. En primer lugar, como elemento común, observamos que casi todos los gobiernos de la región, en su mayoría expulsores de su población, pretenden dar una imagen de preocupación por la temática, pero en el fondo no muestran en sus decisiones una voluntad política auténtica por
abordar de manera integral la cuestión migratoria, a la vez que utilizan la salida forzada de la gente como una forma de evadir sus responsabilidades sociales y económicas. Solamente, por su importancia en el Producto Interno Bruto (PIB) de cada país, parecen interesarles las remesas. Esta falta de voluntad también se observa en lo débil que es la protección consular en los países de tránsito y destino, donde predomina el clientelismo y la corrupción en los nombramientos, con algunos cambios recientes y en positivo en el caso de El Salvador.
76
Esta circunstancia alienta dos situaciones nada adecuadas para la vigencia de los derechos de las personas migrantes, comunes en la región: una brecha enorme entre los discursos y la realidad diaria de discriminación que sufren las y los migrantes, con marcos normativos obsoletos y sin enfoque de derechos humanos, y reformas de los mismos que no terminan de aprobarse; y la dificultad de las organizaciones y redes sociales independientes para visibilizar la situación real y las causas estructurales de la migración forzada y de obtener espacios para una opinión pública crítica. La escasa atención al tema migratorio de una manera estructural de parte de los gobiernos de origen se complementa, en detrimento de la población migrante, con el aprovechamiento que de ella hacen sus países de destino. Países
que
tienen
altos
niveles
de
migración
indocumentada
centroamericana y mexicana, y en los que el modelo económico imperante requiere de estas personas como mano de obra barata que cubre ciertos sectores, normalmente los más precarios en condiciones de vida y empleo. Desatienden y tratan de invisibilidad los reclamos por el respeto a los derechos de estas comunidades, no sólo en EUA y Costa Rica, sino también en los principales países de origen, que desarrollan iguales dinámicas de discriminación hacia quienes llegan a su territorio (ejemplo: El Salvador con nicaragüenses o México con trabajadores/as guatemaltecos). La gran mayoría de estos gobiernos desconocen las demandas de derechos de estas personas y suelen utilizarlas como “chivos expiatorios” de otros problemas sociales. Esta desatención se vuelve un abandono casi total cuando se trata de flujos migratorios
extrarregionales
(africanos
y
asiáticos),
que
se
han
incrementado en estos últimos años; entre ellos, de personas que merecen la protección del asilo. Las autoridades no demuestran capacidad para 77
atender a estos colectivos, que muchas veces son criminalizados por ser diferentes y bajo sospecha por parte de las autoridades de abusar del refugio. Esta falta de políticas afecta igualmente a quienes son más vulnerables a sufrir abusos por su condición de inmigrantes y por su propia condición de mujeres, niños y niñas o pueblos indígenas. No se han detectado a la hora de elaborar este documento que existan en los países de la región políticas públicas que aborden en específico la violencia contra las mujeres migrantes, durante su ruta, en su destino o en el origen, como causa que genera su salida forzada. Se observa muy poca voluntad política por afrontar de manera integral un fenómeno de tales dimensiones ni por atender a las necesidades específicas de las mujeres migrantes. Se podría también mencionar aquí la desatención a la migración de los pueblos indígenas y sus especificidades, donde se agravan los niveles de vulnerabilidad, en especial de las mismas mujeres indígenas. Se observa incluso un continuo todavía no muy documentado, en la violencia y discriminación estructural que sufren mujeres y pueblos indígenas, como en el caso de Guatemala, con dinámicas y victimarios que se repiten y que viven en la impunidad. Esta violencia impune y la inseguridad que se observa en los países centroamericanos afecta a la mayoría de las sociedades de estos países, en particular a los más pobres y excluidos, donde prevalece la necesidad de la supervivencia antes que la acción social o política. Hoy día, en especial en Guatemala, El Salvador y Honduras, la preocupación principal de las personas está en cómo resguardar su integridad y su seguridad, y por supuesto es esta situación de vulnerabilidad la que genera que la gente – con sus familias- quiera irse. La necesidad de generación de empleo digno y 78
de garantizar la canasta básica para las familias, siguen sin resolverse y la institucionalidad pública es de gran fragilidad y está integrada en muchos casos por intereses de grupos minoritarios económicos y políticos con gran poder, incluso relacionados en ocasiones con redes delincuenciales. Al mismo tiempo, los desastres naturales, recurrentes en la región y en aumento en estos últimos años por la influencia del cambio climático, también han sido y son motivo para tomar definitivamente la decisión de migrar, al agravar las condiciones sociales y económicas que viven las poblaciones excluidas. Esta realidad descrita, que permite describir las causas estructurales que llevan a migrar forzadamente a decenas de miles de personas centroamericanas, se complementa con otras realidades que igualmente encontramos en la región, comunes a todos estos países y vinculadas con la cuestión migratoria: Un hecho común a varios países de la región es la migración de destino Sur-
Sur, que llega a sus territorios, como ocurre por ejemplo con Guatemala y El Salvador. Estos grupos de población por lo regular viven de manera indocumentada y por esta causa han resultado víctimas de una serie de abusos perpetrados por autoridades migratorias, policíacas y otras personas que se aprovechan de su condición. En general, podemos afirmar que la situación de los derechos humanos de estos migrantes presenta una constante violación a sus derechos, al prevalecer los abusos cometidos por diferentes autoridades, y porque estas poblaciones son víctimas de una serie de exclusiones a servicios públicos, que les siguen generando condiciones de vida deficitarias en el país. Los marcos normativos que regulan las migraciones en Centroamérica se encuentran obsoletos, como ocurre en México. La polarización política y la 79
lentitud y fragilidad de su institucionalidad no ayuda en este sentido. Por lo general, sus Leyes de Migración vigente y sus Reglamentos de desarrollo, carecen de un enfoque de derechos humanos para administrar los movimientos migratorios, utilizan incluso un lenguaje que criminaliza la migración indocumentada (ejemplo: “ilegales” en el caso de Guatemala) y por omisión o colusión- permiten que se cometan abusos a los derechos humanos de los/as inmigrantes y migrantes en tránsito en el país. Se advierte con ello una falta de coherencia estatal, principalmente en lo que respecta a los derechos de transmigrantes y de quienes son migrantes de destino el país. No hay mecanismos que permitan y flexibilicen la regularización migratoria de las poblaciones migrantes en situación irregular, como en el caso de Honduras, así como garantías del debido proceso para poblaciones en condiciones de detención. Junto con esta realidad que experimentan las personas inmigrantes que viven y/o transitan por la región, está el caso de las deportaciones de centroamericanos/as desde el Norte, ya sea desde Estados Unidos o México, que igualmente deporta, en ocasiones en cifras superiores. 3.2.2. Las Políticas Públicas Migratorias en la Región. Como parte del “Mapeo de Actores Sociales de la Migración en Mesoamérica: Desafíos organizativos y oportunidades de incidencia” ya citado, plantea que la inexistencia de una política pública migratoria realista e integral, genera dinámicas poco positivas tanto para los derechos de las personas migrantes, ya descritas, como en las organizaciones civiles y sociales asumen lo que debería ser obligación del Estado. Esta responsabilidad sobrevenida satura las agendas de las entidades sociales, les aboca a la asistencia, marca su evolución, provoca voluntarismo 80
y poca atención a la generación de nuevo cuadros y liderazgos y no les permite desarrollar una acción de incidencia contundente. La desconfianza hacia todo lo público, por la corrupción e impunidad existente, y la vulnerabilidad de la población que se atiende al estar en movimiento, dificulta más aún encontrar una respuesta adecuada a las graves violaciones a los derechos que se han documentado. Tampoco ayuda la actitud de los poderes públicos, que no parecen entender cuál es el papel de la sociedad civil organizada, y más bien se dedican a deslegitimarla y a cerrar espacios efectivos de diálogo. Les afecta, por tanto, la falta de auténticas políticas públicas de protección y promoción de derechos de la población migrante, que tiene a su vez sus causas, como ya se ha señalado, en la débil institucionalidad, la inestabilidad y los altos niveles de violencia que sufren los países centroamericanos, así como la falta de espacios para la participación de las organizaciones sociales en la elaboración, seguimiento y evaluación de políticas públicas. Ante esta realidad, se evidencia por lo debilitado y fragmentado que se encuentra el tejido social, la ausencia de generación de una respuesta efectiva en términos de incidencia política por parte de las propias organizaciones sociales, ya que ante todo existe en las sociedades centroamericanas una mayor preocupación por la sobrevivencia diaria que por la participación ciudadana. Las políticas de cooperación bilateral y multilateral de los países de destino (principalmente EUA, Canadá y países de la Unión Europea) aportan poco a la generación de mejoras de esta realidad organizativa. Influyen intereses económicos que estos países tienen en zonas expulsoras y de tránsito (p.ej. megaproyectos, minería, tratados de libre comercio, militarización), que les lleva a apoyar determinados temas y zonas, en detrimento de otras, o de un 81
trabajo más integral. Otras veces, por el desconocimiento de las dinámicas regionales, se generan apoyos que más que ayudar entorpecen la búsqueda de soluciones justas y efectivas (ejemplo: inversión de la cooperación española en centros de detención de migrantes en México y Honduras). Además, la disminución de la financiación privada y pública en estos últimos años, por la crisis económica mundial, ha provocado mayor competitividad por los recursos, y que se trabaje más en función de proyectos cortoplacistas que en base a procesos de largo aliento. El panorama de acción y propuesta que ofrece el sector de los derechos humanos ante la realidad migratoria regional está marcado por estos factores en toda la región, y por la escasa presencia de la propia población afectada. Esta ausencia del sujeto político, por su vulnerabilidad e interés primario por la supervivencia de la mayoría de la sociedad ante el clima de violencia e inseguridad, marca toda esta respuesta y explica algunas de las dinámicas mencionadas. Dicho esto, es importante reconocer que hay un sujeto social en auge en las organizaciones de migrantes en EUA, y en los comités de familiares en los países de origen, aunque queda mucho por hacer para que sus propuestas se complementen y coordinen con las que ponen en marcha las organizaciones de defensa de sus derechos. 3.2.3. Antecedentes Nacionales. Según las cifras preliminares del INEC; sobre el X Censo Nacional de Población y el VI de Vivienda 2011, la población de Costa Rica es de 4,301,712 habitantes a junio de 2011. Etnográficamente la población de costarricense es un crisol de razas, ya que esta es el resultado de generaciones de inmigrantes provenientes de diferentes latitudes geográficas, principalmente españoles; y su mezcla con los pueblos originarios y afro costarricenses. De esta población un 97% de los costarricenses son descendientes de europeos (castizos, criollos y mestizos) un 2% afro-descendientes, el 0.8% indígenas y 0.2 % asiáticos. 82
La población del país crece anualmente al alto ritmo de 1.4%. Esto se debe a una natalidad moderadamente alta, 18 por 1,000 y a una mortalidad bastante baja, 4.3 por 1,000. (INEC. 2011) Con relación a los flujos migratorios, Costa Rica es un país mayoritariamente receptor de emigrantes. Según el Banco Mundial Costa Rica tenía 440,957 inmigrantes en el año 2005, representando aproximadamente un 10.2% de la población; en estas cifras no están representados los inmigrantes ilegales. El Censo del año 2000 registró 296,000 inmigrantes, de los cuales 226,374 eran nicaragüenses. Mucho más recientemente se ha estimado la cantidad de emigrantes
nicaragüenses
entre
400,000
y
600,000;
de
los
cuales
aproximadamente 180,000 son ilegales. Además de los nicaragüenses hay una creciente inmigración de colombianos, estadounidenses, panameños y chinos. (Castro, 2002) Dado este crecimiento migratorio propio de regional, del cual Costa Rica es parte, evidencia la necesidad de actualizar constantemente su proceso de control migratorio; proceso del cual se desprende la necesidad a su vez, de fortalecer el funcionamiento del Centro de Aprehensión Migratoria a efecto de contener de la mejor forma a los flujos de extranjeros detectados en suelo nacional en condición irregular; siendo que a su vez, los flujos migratorios en la actualidad se caracterizan por presentar extranjeros con situaciones antagónicas, que van desde un nivel evidente de vulnerabilidad hasta conductas violentas y delictivas que comprometen la Seguridad Nacional. La Dirección General de Migración y Extranjería, bajo su autoridad interpone la Medida Cautelar de Orden de Aprehensión en el contexto de la Detención Administrativa en el Centro de Aprehensión que es el único que posee, donde al parecer resulta insuficiente para la adecuada atención de estos diferentes grupos de población, en particular cuando requieren de un periodo prolongado de
83
contención física para efectos del Proceso del Control Migratorio establecido por Ley Migratoria. En el siguiente Cuadro 6, se describe las tendencias migratorias irregulares que debe atender la Dirección General de Migración y Extranjería de Costa Rica, las cuales no son excluyentes entre sí, y se pueden clasificar de la siguiente forma:
CUADRO 6. GRUPOS INMIGRANTE QUE REQUIEREN DE CONTROL MIGRATORIO POR PARTE DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA
EXTRANJEROS QUE REQUIEREN CONTENCIÓN FÍSICA Y TÉCNICA
Adultos, hombres y mujeres que ingresan y permanecen en el país de forma irregular. Extranjeros que no concretaron trámites de residencia, o les fueran denegados. Extranjeros que les expiró la visa y no egresaron del país. Extranjeros en condición irregular con problemas de cuadros psicóticos por causas orgánicas y/o por consumo de drogas. Extranjeros con orden de captura internacional. Extranjeros que egresan de los Centros Penales Nacionales. Extranjeros que se ven involucrados en actividades delictivas. Extranjeros que huyen de las autoridades judiciales de sus países de origen.
EXTRANJEROS QUE REQUIREN ASISTENCIA HUMANITARIA Y COORDINACIÓNES INTERINSTITUCIONALES
Solicitantes de Refugio y/o Asilo Político. Extranjeros declarados Apátridas. Posibles víctimas de Trata de Personas. Posibles víctimas de Tráfico Ilícito de Personas. Hombres y mujeres Adultos Mayores y/o discapacitados, que ingresan o permanecen al país de forma irregular. Posibles víctimas de Naufragios. Menores acompañados por sus familiares en condición irregular. Menores no acompañados en condición irregular.
Fuente: Manual Administrativo y de Procedimientos de los Centros de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular.
84
3.3.
Estructura Normativa Nacional.
a. Leyes. En Costa Rica, la estructura normativa en materia migratoria se rige bajo una ley específica, la cual por lo general no requiere de la promulgación de Decretos Paralelos o Complementarios para dirigir dicho tema. Las leyes vinculantes al tema migratorio a demás de la Constitución Política de Costa Rica y la Ley General de Migración y Extranjería Nº 8764, se pueden clasificar en el siguiente orden: Ley Nº 8764. Ley General de Migración y Extranjería. Ley Nº 6227. Ley General de la Administración Pública. Ley Nº 7319. Ley del Defensor de los Habitantes de la República. Ley
Nº
7476. Ley Contra el Hostigamiento Sexual en el Empleo y La
Docencia. Ley Nº 7739. Código de la Niñez y la Adolescencia. Ley Nº 7771. Ley General Sobre el VIH-SIDA. Ley
Nº
8220. Ley General De Protección al Ciudadano del Exceso de
Requisitos y Trámites Administrativos. Ley Nº 8292. Ley General de Control Interno. Ley Nº 8422. Ley General Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y su Reglamento. Ley Nº 7600. Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad en Costa Rica. Ley Nº 7935. Ley Integral para la Persona Adulta Mayor. Ley N° 8142. Ley de Traducción e Interpretaciones Oficiales. Ley Nº 6172. Ley Indígena y sus Reformas.
85
b. Reglamentos Institucionales. La Ley Migratoria anterior Ley 8487, se aplicó durante su vigencia sin Reglamento de Ley, tratando de resolver las diferencias de criterio que se presentaban a la hora de la interpretación de los alcances de dicha ley, a través de circulares generadas desde la Dirección General.
En este particular, para efectos de la
presente Migratoria Ley Nº 8764 se está próxima a oficializar el respectivo Reglamento de Ley. c. Convenios Internacionales. Los Estados pueden convertirse en Estados Partes de Tratados Internacionales ya sea por adhesión o por ratificación. La firma de un tratado indica la intención del país de convertirse en Estado Parte en fecha posterior mediante la ratificación. Un Estado está obligado, de conformidad con el Derecho Internacional, a respetar las disposiciones de los tratados en los que es Estado Parte, y a no hacer nada que menoscabe el objeto y propósito de los tratados que ha firmado. En tal sentido, los siguientes son los Convenios Internacionales más relevantes y vinculantes al tema Migratorio que Costa Rica ha ratificado en diferentes momentos de su vida política: 1. Adhesión al Convenio sobre la Transferencia de Personas Sentenciadas (Estrasburgo). 2. Adhesión al Convenio sobre los Aspectos Civiles de la Sustracción Internacional de Menores. 3. Convención Americana sobre Derechos Humanos. 4. Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes.
86
5. Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad. 6. Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura. 7. Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer - Convención de Belém Do Pará. 8. Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas. Convención Interamericana sobre Extradición. 9. Convención Interamericana sobre Obligaciones Alimentarias. 10. Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. 11. Convención sobre Asilo. 12. Convención sobre Asilo Político. 13. Convención sobre Asilo Territorial. 14. Convención sobre Asilo Diplomático. 15. Convención sobre Deberes y Derechos de los Estados en Caso de Luchas Civiles. 16. Convención sobre el Estatuto de los Apátridas. 17. Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo. 18. Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer. 19. Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. 20. Convención sobre los Derechos del Niño. 21. Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer. 22. Convenio de Protección al Niño y Cooperación en Adopción Internacional. 23. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre y su Protocolo Adicional En Materia De Derechos Económicos, Sociales Y Culturales "Protocolo De San Salvador" 24. Declaración Universal de Derechos Humanos. 25. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 26. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 87
27. Prevención y Sanción del Delito de Genocidio. 28. Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos Relativo a la Abolición de la Pena de Muerte. 29. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”. 30. Protocolo Facultativo de la Convención de los Derechos del Niño Relativo a la Participación de Niños en los Conflictos Armados. 31. Protocolo Facultativo de la Convención de los Derechos del Niño Relativo a la Venta de Niños, la Prostitución Infantil y la Utilización de Niños en la Pornografía. 32. Declaración Sobre los Derechos Humanos de los individuos que no son Nacionales del País en que Viven. 33. Observación General a la Situación 15 del Comité de Derechos Humanos de la Organización de la Naciones Unidas, relativo a la Situación de los Extranjeros, con Arreglo al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Aprobada en la Jornada 27 del Periodo de Sesiones de 1986. 34. Opinión Consultada 18/03 del 17-9-03 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
88
CAPITULO IV ANALISIS DE LOS RESULTADOS
89
4. CAPÍTULO IV. ANALISIS DE RESULTADOS. 4.1.
Introducción.
En el presente capítulo, se analizarán los resultados obtenidos en el proceso de captación de la información que se utilizó para esta investigación, que consistió en el uso de un cuestionario dirigido a diferentes personas vinculadas directas e indirectamente con la dinámica del Centro de Aprehensión, así mismo como complemento al análisis de dicha información, se analizará a su vez, el proceso de observación realizado al visitar el CATECI; utilizando como guía de observación, las características establecidas en el Manual Administrativo y de Procedimientos de los Centros de Aprehensión Temporales de Extranjeros en Condición Irregular, a efecto de realizar un análisis de las características y requerimientos encontrados; lo que permitirá conocer las condiciones actuales en que opera dicho Centro de Aprehensión, y con ello poder hacer las propuestas de reorganización y fortalecimiento que se requiera implementar en un contexto de modernización gerencial. Las bases teóricas desarrolladas a lo largo de los capítulos anteriores, han permitido hacer un análisis focalizado del cumplimiento de los objetivos prestablecidos de la presente investigación; análisis que permitirá hacer propuestas oportunas para una mejor operación del CATECI, así como una atención integral de las y los extranjeros aprehendidos, lo que permitirá a su vez visualizar lo oportuno o no del modelo gerencial utilizado.
90
4.2.
Situación actual del Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular (CATECI)
La implementación de las técnicas investigativas a través del cuestionario y el proceso de observación dirigido que se aplicó en el CATECI, han permitido concretar un diagnostico de las actuales condiciones en las que operan este Centro de Aprehensión, las cuales son: 4.2.1. Dinámica de la Aprehensión. El CATECI ha experimentado los embates del cambio acelerado en la dinámica historia de los flujos migratorios, que se caracterizan en la actualidad por un mayor uso de las redes de coyotaje presentes a lo largo de su ruta de migración por parte de muchos inmigrantes, y al ser detectados presentan actitudes de desconfianza y hostilidad para con las autoridades migratorias, a las cuales no se les facilita la información migratoria requerida; circunstancias que a su vez, han conllevado prolongados periodos de aprehensión, producto de tal resistencia y de la complejidad para la obtención de la información necesaria para concretar la identidad de las personas extranjeras aprehendidas. Si bien el artículo 31, inciso b, de la Ley Migratoria establece un plazo de 30 días naturales para concretar el proceso de Deportación; no obstante, tal procedimiento requiere de previo que se constate la identificación plena del extranjero para que dicho plazo empiece a regir. Este proceso de identificación de las identidades de las personas extranjeras aprehendidas, se torna cada vez más difícil de concretar especialmente en aquellos casos en que no se cuenta con una representación Consular en Costa Rica, o en la Región. A su vez, se han presentado casos de extranjeros y extranjeras que han suministrado nombres y nacionalidades falsas a fin de evadir los controles 91
migratorios y las ordenes de captura policial internacional, que provocan mayores períodos de detención, ya que ello conlleva realizar consultas a diferentes Consulados y registros policiales internacionales para poder determinar su correcta identidad; verificación que puede tardar más de seis meses en promedio para obtener algún resultado. Como parte del proceso de observación efectuado, se pudo apreciar como esta prolongada estadía genera por su parte, un mayor “estrés convivencial” en las personas aprehendidas, lo que predispone las manifestaciones de eventuales episodios de desorden individual o colectivo que son activados además por las inadecuadas características de infraestructura que presenta el CATECI, las cuales no permiten el segregar del resto de las demás aprehendidos de forma temporal o hasta concretar su deportación, a los casos de personas descompensadas o a las que presentan constantes acciones peligrosas y violentas. En general se carecen de espacios de mayor privacidad que aporten confort y seguridad emocional a las personas aprehendidas; espacios que son necesarios a efecto de mitigar en lo posible el estrés que conlleva la privación de libertad y se constituyen en uno de los elementos centrales del modelo de atención integral. Tales aspectos convivenciales no son abordados por un personal adecuado, dado que en este momento solo se cuenta con personal policial que carece de este tipo de capacitación, lo que no permite dar una atención técnica, que se diferencie de las situaciones policiales, generando con ello un contexto en suma represivo, el cual se hace más notorio al carecerse a su vez, de espacios diferenciados acordes a las características que presentan los diferentes perfiles conductuales y de necesidades personales de las personas aprehendidas. El Modelo de Atención de la población observado no responde adecuadamente a las exigencias actuales que demanda la atención diferenciada de las necesidades que presentan las personas aprehendidas; dado que la atención de tales 92
necesidades manifiestas, se dan desde una concepción propia de un “recinto de detención policial” que se aparta de las características esenciales del modelo de atención que se describe en el Manual del CATECI que fue concebido como un modelo de Atención Integral, donde el tema policial se complementa y compensa con el abordaje técnico de las y los extranjeros aprehendidos. Tales deficiencias detectadas, a su vez son visualizadas en el Gráfico 1, en el cual se observa que el 100% de las personas encuestados consideran que el CATECI no cuenta con la posibilidad actual de brindar una atención integral a la población aprehendida, dado que no cuenta con el personal necesario para brindar un acompañamiento especializado, circunstancia que se complementa con la carencia de cubículos y/o espacios para realizar las entrevista a las personas aprehendidas de forma personalizadas, además de no contarse con un área acondicionada para recibir las visitas de las personas aprehendidas, aspectos señalados por el 100% de los encuestados. Por otra parte el 75% de estas personas encuestadas, consideran que la estructura administrativa es inadecuada al no contar con mayor autonomía funcional para gerenciar sus propios procesos de ajuste ante los constantes requerimientos que presentan los flujos migratorios actuales. En contra posición, un 25% considera que la estructura administrativa actual es adecuada, avalando el perfil exclusivamente policial que presenta el Centro de Aprehensión en este momento.
93
GRÁFICO 1. PRINCIPALES DEFICIENCIAS PRESENTES EN EL CATECI. 100
100
100 75
80 60
Si se Requiere No se Requiere
40
25
20 0
0
0 Se carece de Atención Técnica.
No se cuenta con una Estructura Administrativa Adecuada.
No se cuenta con modulos para entrevistas personalizadas y un área para visitas.
Fuente: Instrumentos de Investigación aplicados.
4.2.2.
Condiciones de la Infraestructura del CATECI.
El CATECI, luego de más de 04 años continuos de operación en sus actuales instalaciones, ha desarrollado una importante labor institucional, la cual ha permitido ejercer el necesario Control Migratorio a aquellas personas extranjeras que lo ameritan, no obstante dicho inmueble ha experimentado un constante y progresivo deterioro de su infraestructura, mismas que habían sido concebidas originalmente
para
contener
por
poco
tiempo
a
extranjeros
irregulares
mayoritariamente de la región; no obstante, factores tales como el constante ingreso de las y los extranjeros egresados del Sistema Penitenciario Nacional para los cuales se requiere concretar el respectivo Proceso de Deportación, dado el imperativo de Ley Migratoria, según lo establecido en el artículo 70 de dicho marco legal, el cual en lo que interesa dice:
94
“…No se autorizará la permanencia legal, a la persona extranjera que haya cumplido condena por delito doloso en los últimos diez años, en Costa Rica o en el extranjero, siempre y cuando el ilícito sea reconocido como tal en nuestra legislación…”
Esta población egresada del Sistema Penitenciario Nacional, por lo general presenta conductas agresivas para con los demás aprehendidos y poca tolerancia hacia las figuras de autoridad, representadas estas por el Personal Policial y la Jefatura del CATECI.
Por su parte, la poca tolerancia que a su vez presentan
muchos extranjeros aprehendidos por su propia intolerancia a su condición de privación de libertad, generan constantes incidentes violentos entre ellos, así como acciones dirigidas a vulnerabilizar los mecanismos de contención física del Centro (ventanas, techos, portones, paredes, sistema eléctrico, entre otros) así como las zonas e implementos de uso común (sanitarios, cañerías, duchas, pilas, teléfonos, televisores entre otros). Estos incidentes, han evidenciado lo inadecuado del tipo de edificación que se utiliza actualmente como CATECI; dado que no fue construido con la fortaleza y especificaciones que permitan contener estas deliberadas acciones tendientes a dañarlo. Este inmueble incapaz de contener este escenario convivencial ha experimentado en su historia de vida, un incendio provocado, que daño más del 70% de las instalaciones, así como constantes conatos de incendio, a sí como de intentos de fuga a través de sus techos y paredes; lo que ha requerido constantes reparaciones que duran más en concretarse , que el tiempo que tardan en realizar nuevos daños. El Plano 2 que a continuación se presenta, a su vez evidencia que este inmueble cuenta
con
dimensiones
que
resultan 95
insuficientes
para
ser
el
único
establecimiento con el que cuenta nuestro país y el volumen de detenciones que se requieren hacer hoy día. Las habitaciones son de uso colectivo y presentan la característica de estar distribuidas en torno a un pequeño patio central de uso común que se constituye en el único sector que podría permitir alguna actividad recreativa, como el patear una bola o utilizar un futbolín. Esta parte del CATECI esta dividida por una malla ciclón que separa las habitaciones der sector para varones, del sector para las mujeres, por cuyo sector deben ser ingresados y egresados los varones detenidos. En el sector de varones se cuenta con un pequeño sector utilizado para separar algunas personas, no siendo suficiente su capacidad para la cantidad de personas que en determinado momento requieren de mayor contención física.
Las
características descritas de tal distribución no permiten una separación de otros perfiles de extranjeros, según sean sus niveles de vulnerabilidad o de contención física requerida. Por su parte, el sector de oficinas no cuenta con espacios diferenciados para la atención individualizada, que brinde privacidad y confort para el abordaje de los posibles casos de necesidades especiales.
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PLANO 2. CARACTERÍSTICAS DE DISTRIBUCIÓN DEL CENTRO DE APREHENSIÓN TEMPORAL DE EXTRANJEROS EN CONDICIÓN IRREGULAR.
Zona de oficinas
Zona de varones
Zona de mujeres
Fuente: Departamento de Mantenimiento DGME.
No se cuenta con una zona de comedor, que permita una adecuada distribución y consumo de alimentos en los diferentes tiempos de alimentación que se requieren tanto para las y los extranjeros aprehendidos, como para el personal del mismo CATECI; en este sentido se pudo observar que el tema de la distribución de los alimentos, es uno de los aspectos en particular que generan momentos de mayor tensión en la dinámica cotidiana del lugar, al igual que la falta de atención individualizada y constante de las personas aprehendidas.
97
Estas observaciones son secundadas por las opiniones de las personas encuestadas que según se observa en el siguiente Gráfico 2; el 100% concuerda en que el CATECI requiere de mejoras en su infraestructura, a su vez, el 75% de ellas consideran que se requiere de un área para menores y sus familiares y los menores no acompañados, en contra posición de un 12.5% que sobre el mismo tema opina que este tipo de áreas no se requieren como parte del escenario del Centro de Aprehensión. Por otra parte, el 87.5% de ellos consideran que a su vez, se requieren otras áreas diferenciadas para atender a los grupos familiares, otra área para personas discapacitadas, así como para personas adultas mayores; por otra parte se requiere de un área de mayor contención física, así como un área para un albergue. El no contar con personal adecuado para la implementación de programas de detección, acompañamiento y prevención de circunstancias que vulnerabilizan al inmigrante aprehendido, esta generando el contexto “restrictivo” que se percibe en la dinámica del CATECI; percepción que es consecuente con lo indicado por el 100% de las personas consultadas, la cuales consideran que es necesario contar con un área para realizar entrevistas de forma personalizada y con la suficiente privacidad requerida, dado que éstas se realizan en una sala común que expone a las personas extranjeras a comentar “públicamente” aspectos que eventualmente puedan ser relacionados con el delito del Tráfico Ilícito de Migrantes o de la Trata de Personas. De igual forma, el 100% concordó en la necesidad de contar con un área para que las personas aprehendidas puedan recibir a sus visitantes en los horarios establecidos, espacio que hoy día no existe como tal.
98
GRÁFICO 2. AREAS DIFERENCIADAS QUE SE REQUIEREN EN EL CATECI.
100
100
87,5 75
80 60 40 20 0
25 12,5 0 Área para: Familias, Discapacitados, Adultos Mayores, Mayor Contención Física y Albergue.
Área para Menores No Acompañados.
Se Requiere de Mejoras Estructurales.
Si se Requiere No se Requiere
Fuente: Instrumentos de Investigación aplicados.
Estas áreas diferenciadas mencionadas, se han establecido como necesidades relevantes, dado que ya se ha presentado la necesidad de atender este tipo de casos en el CATECI, y con ello improvisar ese tipo de espacios cuando ha sido posible. Por lo general, la mayoría de estos casos deben de convivir de forma colectiva en los espacios ya existentes, con la excepción de los casos de los menores de edad que han sido remitidos al Patronato Nacional de la Infancia a pesar de que sus padres o familiares se encuentren también aprehendidos. Con relación a la existencia de un Albergue para la atención de inmigrantes que presentan circunstancias especiales, se constata la no existencia de este tipo de centros en nuestro país, siendo el CATECI el único lugar que admite inmigrantes bajo esta categoría. No obstante, las características que actualmente presenta el 99
Centro, hacen que el ingreso y permanencia de personas extrajeras bajo la modalidad de albergados no resulta oportuna, dado que estarían conviviendo con el resto de la población aprehendida y se expondrían a ser víctimas de los posibles incidentes violentos que pudieran darse al interior del centro. El tema del albergue fue consultado más ampliamente, dada la relevancia de este tema, siendo a opinión de los consultados que si bien se requiere un albergue como se observa en el Gráfico 2 anterior; pero a su vez, en el Gráfico 3 siguiente, observamos como el 100% opina que las características de un Centro de Aprehensión Migratoria y un Albergue para migrantes con necesidades especiales no son afines. En este sentido, los oficiales del CATECI, indicaron que los niveles contención aplicado a los extranjeros aprehendidos no pueden variarse ante la circunstancia de que se ingresen a inmigrantes en calidad de albergados, dado que ambos comparten el mismo espacio físico, por lo que los albergados deban de convivir bajo las reglas y limitaciones de los aprehendidos, lo que no responde al principio de atención humanitaria que inicialmente motivaría el permitirles su ingreso al CATECI.
Dado este contexto convivencial, se consulto sobre el posible conocimiento
de que en nuestro país se cuenta con un albergue para migrantes con necesidades especiales, y coincidentemente el 100% indico que desconocían si Costa Rica cuenta con este tipo de edificación y la mitad de los consultados tampoco supieron indicar donde eventualmente podrían ser atendidas a estas personas extranjeras vulnerabilizados.
El 50% restante que si indicó conocer donde eventualmente
serían atendidas a estas personas, mencionaron equivocadamente que algunos organismos internacionales brindan este tipo de atención, siendo que tampoco estas entidades cuentan con un albergue para atender y proteger a estas personas en nuestro país. No obstante, el 100% de los encuestados considera factible que Organizaciones
Gubernamentales
y
no
Gubernamentales
puedan
contraer
acuerdos y/o alianzas en procura de concretar el financiamiento, la construcción y 100
administración conjunta de un Albergue para inmigrantes con necesidades especiales en nuestro país GRÁFICO 3. PERCEPCIÓN SOBRE EL TEMA DEL ALBERGUE PARA LA ATENCIÓN HUMANITARIA.
100
100
100
100
Resp. Positivas Resp.Negativas
80 50 50
60 40 20 0 0
El Centro no es afin a un Albergue
0 Costa Rica no cuenta con un Albergue Institucional
0 No se conoce donde se brinda atención Humanitaria
Se considera viable el realizar Acuerdos de Cooperación para contruir un Albergue.
Fuente: Instrumentos de Investigación aplicados.
4.2.3.
Condiciones Laborales del Personal del CATECI.
Como se ha mencionado ya, el personal del CATECI es mayoritariamente policial el cual resulta insuficiente para atender las diferentes labores que se requieren desarrollar de forma ordinaria, donde el personal femenino es el más limitado; todos presentan como característica general que más del noventa por ciento de ellos son interinos, lo que ha generado una particular forma de vincularse “a
101
medias” con la institución, la cual invierte en procesos de capacitación y no necesariamente, este personal capacitado permanece en la institución. Desde el punto de vista administrativo resulta muy dificultoso ordenar y hacer efectivos los respectivos períodos de vacaciones y días acumulados así como las incapacidades y licencias concedidas de este personal, ya que el conceder estos estos períodos de descanso conlleva en las actuales condiciones de limitación de personal, que el personal en servicio deba de aumentar sus horas laborales como una alternativa para cubrir el rol laboral de dicho funcionario ausente. Estos aspectos inciden en la motivación del personal y predisponen las relaciones interpersonales entre ellos, para con la jefatura del CATECI, así como con las y los extranjeros aprehendidos. Actualmente se ha establecido un programa de rotaciones de este personal policial, que en algunos casos es permanente y en otros por algunos meses, lo que ha conllevado a experimentar un doble efecto; uno positivo, al permitir una rotación del personal que se encuentra saturado; y otro efecto no muy positivo que ha conllevado a consolidar un escenario básicamente policial, a falta del entrenamiento en el manejo integral de las y los extranjeros aprehendidos que debería impartir un personal profesional; . Por otra parte la no presencia de los diferentes profesionales que menciona el Manual del Centro, pudiera ser solventada con ayuda de otras instituciones de gobierno que cuentan con profesionales a fines a las necesidades las personas aprehendidas, en tal sentido el 100% de las personas encuestadas considera viable eventuales convenios de cooperación entre instituciones, requiriéndose para tal iniciativa, solamente el hecho de reconocer tal necesidad en la dinámica del CATECI.
102
4.2.4. Características del Modelo Gerencial Utilizado. Las actuales limitaciones que presente el CATECI, hacen que sus importantes labores se desarrollen en un escenario que dificulta el adecuado cumplimiento de los objetivos institucionales planteados en el Manual Administrativo y de Procedimientos que lo rige, así como de un inadecuado cumplimiento de los compromisos que Costa Rica ha adquirido al suscribir los diferentes convenios internacionales en materia de Derechos Humanos. Si se analizan en su conjunto las carencias que actualmente presenta el CATECI, aunado al hecho de que no se percibe con claridad cuál es la línea gerencial existente, sea porque no se perciben lineamientos claros para atender las necesidades detectas en la atención de las personas aprehendidas, como el mismo hecho de que el CATECI no se ve reflejado en el Organigrama Institucional de la Dirección General, como se observo en el Marco Referencial del Capítulo III anterior. Sobre este aspecto, se perciben que en la práctica se generan líneas de acción difusas, tanto en la implementación de acciones acordes a las políticas institucionales, así como de la Dirección del mismo Centro y su interacción con la Gestión de la Policía Profesional de Migración. Dadas estas circunstancias actuales observadas, se puede considerar que el modelo gerencial actual es básicamente una relación de “compromisos de gestión” pre establecidos y direccionados desde niveles jerárquicos superiores, con una nula o mínima autonomía de acción por parte del encargado del Centro. Esta dinámica administrativa es propia de un rol institucional concebido como Subproceso, que como se observa en el Organigrama Institucional, este depende de otra Gestión, la cual a su vez depende de la Dirección General; relación de dependencia que genera una mayor subjetividad en la atención de las necesidades detectadas como ya se ha mencionado, especialmente cuando la Gestión de 103
referencia pareciera ser la propia Policía Migratoria.
Esta particular línea de
dependencia jerárquica explicaría de alguna forma, del porqué, el tema de la atención integral no se ha materializado, dado que desde el discurso policial imperante serían otras las prioridades a atender y desarrollar en la dinámica del CATECI, prioridades que no necesariamente son las que de previo estableció el actual Manual del Centro, al concebir el CATECI un escenario de atención integral y no solo policial.
104
CAPITULO V PROPUESTA GERENCIAL DE REORGANIZACIÓN Y FORTALECIMIENTO DEL CATECI.
105
5.
CAPÍTULO V. PROPUESTA GERENCIAL DE REORGANIZACIÓN Y FORTALECIMIENTO DEL CATECI.
5.1. Introducción. En el desarrollo de la presente investigación, se ha pretendido sustentar la necesidad de que Costa Rica requiera de la reorganización del Centro de Aprehensión a efecto de brindar una atención diferenciada a las personas inmigrantes que requieren albergue o en su defecto, una detención administrativa garantizando con ello, un contexto de mayor respeto a los Derechos Humanos, así como contar con una oportuna visión gerencial que permita modernizar la organización del Centro de Aprehensión con el objetivo de ajustarse a las actuales tendencias en los flujos migratorios de la Región. Ante este planteamiento como problema a investigar, nos hemos encontrado, que el CATECI experimenta una serie de dificultades técnicas y organizativas que hacen un escenario propicio para desarrollar una propuesta de modernización gerencial que venga apoyar los esfuerzos que se vienen realizando en materia de la aprehensión de personas extranjeras, así como la asistencia humanitaria que se requiere brindar a las y los inmigrantes que presenten circunstancias especiales que necesitan de momento un especial acompañamiento por parte de la Dirección General de Migración y Extranjería, en atención a los Convenios Internacionales en Derechos Humanos suscritos por nuestro país. En tal sentido, para el desarrollo de una propuesta de modernización, se considera conveniente diferenciar sus alcances, a efecto de cubrir todos los aspectos pertinentes en la adecuada atención de personas extranjeras aprehendidas y de aquellas que requieren de una modalidad diferente de atención institucional dadas sus circunstancias de vulnerabilidad personales. Estos aspectos serían:
106
a) El Marco de Referencia Organizacional. b) Las características de la infraestructura del o los edificios a utilizar. c) El componente de contención física de la población. d) El componente del perfil del personal requerido. e) El componente de acompañamiento técnico de la población, el cual incluye a su vez, el componente de atención de casos especiales no deportables. f) El componente de supervisión y coordinación intersectorial de la dinámica operativa del CATECI. 5.2. Esquema de la Propuesta Gerencial de Reorganización Y Fortalecimiento del Centro de Aprehensión Temporal para Extranjeros en Condición Irregular.
Personal 5.2.3
Instalaciones. 5.2.2
Propuesta de Reorganización y Fortalecimiento
Organización 5.2.1
Fuente: Creación propia.
107
Gerencia 5.2.4
5.3. Desarrollo de la Propuesta de Reorganización Y Fortalecimiento del Centro de Aprehensión. Para el desarrollo de la presente Propuesta de Reorganización y Fortalecimiento
del Centro de Aprehensión se hará un planteamiento por separado de sus componentes a efecto de no omitir detalles relevantes y que estos a su vez, se distorsionen al dar una mención general que no rescate todas las particularidades de los diferentes escenarios a modernizar. 5.3.1.
El Marco de Referencia Organizacional.
Como se analizó en el Capítulo III de la presente investigación, en su punto 3.1.3.2 de la Estructura Organizativa, no queda claro el nivel de dependencia jerárquica del CATECI, dado que no se refleja en dicha estructura organizativa. Si bien el Manual Administrativo y de Procedimientos de los Centros de Aprehensión, establece que institucionalmente el CATECI es una Gestión de la Dirección General, no obstante, esta relación de dependencia no ha sido oficializada ante el MIDEPLAN. En tal sentido se requiere una definición clara de la Dirección General a efecto de determinar cuál debe ser el nivel de dependencia jerárquica del CATECI, sea este un subproceso de la Gestión de la Policía Profesional de Migración, como se ha concebido en anteriores épocas; o por lo contrario, ratificar lo que el mismo Manual del CATECI establece, al concebir esta instancia como una Gestión, lo que requeriría solicitar a MIDEPLAM una modificación parcial de su Organigrama Institucional, preparando para ello, un Informe Técnico en el cual se sustente la relevancia de contar con una nueva Gestión en la dinámica operativa de la Institución, reconociendo para ello, el nivel de especialización que dicha instancia representa, así mismo, la relevancia de sus labores para el adecuado cumplimiento de los compromisos adquiridos por Costa Rica al suscribir los diversos convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y la atención adecuada de las 108
personas inmigrantes y refugiadas privadas de su libertad de forma temporal como parte del Control Migratorio. En el siguiente organigrama se puede observar la conformación de la estructura gerencial que requiere el CATECI: ORGANIGRAMA PROPUESTO PARA EL CATECI.
DIRECCION GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA
COMISIÓN INSTITUCIONAL DE CONTROL MIGRATORIO GESTOR DEL CATECI
-Gestor de la Policía Profesional de Migración. -Gestor de Planificación Institucional. (Quien preside) -Directora Región. -Coordinadora Aeroportuaria.
COMITÉ TÉCNICO ASESOR
-Coordinadores de los Subprocesos. -Defensoría de los Habitantes. -Asesores de interinstitucionales. -Asesores de Organismos Internacionales.
-Oficiales de custodia interna. -Oficiales de custodia externa. -Custodios de traslados. -Oficial Armero e Intendente. -Oficiales de Guardia.
SUBPROCESO DE ATENCIÓN MÉDICA
SUBPROSESO DE APOYO TÉCNICO INTEGRAL
SUBPROCESO DE SEGURIDAD
SUBPROCESO ADMINISTRATIVO
-Administrador. -Asistente Administrativo. -Oficinistas. -Personal Misceláneo. -Personal de Mantenimiento.
-Gestor del CATECI.
-Profesional en Psicología. -Profesional en Trabajo Social. -Profesional en Orientación. -Profesional en Nutrición. -Personal de Cocina.
Fuente: Creación propia.
109
SUBPROCESO DE APOYO JURÍDICO
-Coordinador Jurídico. -Asistentes Jurídicos. -Archivista. -Oficinista.
-Medica General. -Enfermera. -Asistente Administrativo.
SUBPROCESO DE ASESORIA INTERINSTITUCIONAL
-Funcionario del PANI. -Funcionaria del INAMU. -Funcionarios de la Defensoría de los Habitantes. -Funcionario del ACNUR. -Funcionario del OIM.
Un proceso de modificación parcial del Organigrama Institucional, recientemente fue realizado para instaurar la Dirección de Integración y Desarrollo Humano y sus dos Gestiones: la Gestión de Integración y la Gestión de Desarrollo Comunitaria Intercultural, además de la Gestión Contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes; siendo el argumento central para justificar la creación de estas nuevas instancias, la actuales características de los flujos migratorios aunado a los requerimientos de la actual Ley Migratoria. Argumentos que resultan validos para sustentar la oficialización que requiere la Gestión de Centros de Aprehensión, especialmente por ser la única instancia en el país que desarrolla estas labores, relevancia que no debería estar relegada a ser solo un subproceso y no una gestión, sin descartar que en la medida que se cuenten con más Centros de Aprehensión en diferentes partes del país y estos a su vez atiendan todos los perfiles de población migrante, se requeriría replantear una transición de una Gestión a una Dirección Técnica Operativa de los Albergues y Centros de Aprehensión. 5.3.2.
Las Características de la Infraestructura del o los Edificios Requeridos.
El Manual del Centro plantea la posibilidad de contar con más de un Centro de Aprehensión, propuesta que es consecuente con las actuales particularidades que se presentan en los flujos migratorios a efecto de atender todo el proceso de Asistencia Humanitaria, así como el proceso de Deportación desde algunas zonas regionales que presenta un alto flujo de inmigrantes irregulares y solicitantes de refugio como lo pueden ser las zonas fronterizas y zonas portuarias entre otras, logrando con ello, el no tener que trasladar a la ciudad capital a las y los extranjeros en viajes de muchas horas y provocar la saturación de un único Centro de Aprehensión generando las ya mencionadas “reacciones al encierro y la sobre población”.
110
El diseño de un Centro de Aprehensión Migratorio, requiere necesariamente mantener un equilibrio entre los requerimientos policiales y los requerimientos de atención técnica, siendo de especial relevancia el hecho de que cada área o sector cuente con la mayor autonomía posible entre ellos, a efecto de ejercer un control convivencial acorde a las características que presentan las y los extranjeros aprehendidos y eventualmente las personas extranjeras que por presentar evidentes niveles de vulnerabilidad y ante la imposibilidad de contar con otras opciones, se requieran ingresar en el CATECI en calidad de albergados, conviviendo en el mismo escenario con los aprehendidos. Como bien se observa en el Plano 2; de la presente investigación, estas características de mayor diferenciación no están presentes en este momento en las instalaciones donde opera el CATECI. En este sentido, las características constructivas a futuro de este tipo de edificios, requieren de una etapa de análisis previo de las experiencias vividas con el uso del actual tipo de construcción del inmueble utilizado, así como de las necesidades de atención integral de las y los inmigrantes según las actuales características de los flujos migratorios internacionales. Las siguientes deberían ser las características constructivas y de destrucción interna de los futuros CATECI: 1. Definir el tipo de contención física que se requiere para cada sector. a) Celdas unipersonales. b) Celdas colectivas. c) Dormitorios colectivos. d) Dormitorios familiares. 2. Las áreas que se requieren para brindar una atención integral acorde a las necesidades y características de la población aprehendida. a) Consultorio de atención médica. 111
b) Instalaciones deportivas y/o recreativas. c) Área de cocina - comedor. Cuarto frío. Área de lavado de utensilios de cocina. Área de preparación y cocción de alimentos. Bodega de alimentos. d) Área de lavandería. e) Bodega de suministros. f) Área de tanques de gas y tomas de agua para emergencias. 3. Las áreas que requieren de condiciones de privacidad para la atención técnica,
asesoría
consular,
de
Organismos
representantes legales, entre otros. a) Cubículos de atención individual. b) Área de visitas de familiares y allegados. c) Áreas de atención y recuperación médica. 4. Área de oficinas. a) Para el personal técnico. b) Para el personal Administrativo. c) Para colaboradores. d) Jefatura. e) Sala de sesiones. 112
Internacionales,
de
5. Área Policial. a) Recepción y documentación. b) Cubículos de requisa. c) Bodega de custodia de bienes decomisados. d) Sala de comunicaciones y monitores. e) Armería y equipo de contingencias. f) Dormitorios policiales. 6. Área de parqueo. a) Zona para ambulancias. b) Zona para bomberos. c) Zona de ingreso y egreso de aprehendidos. d) Zona de funcionarios. e) Zona de visitantes oficiales. Para alcanzar estos perfiles de distribución, podría pensarse que lo más conveniente sería el contar con una edificación para cada nivel de contención, en este sentido, los edificios requeridos serían: a) Una edificación para poblaciones que requieren de mayor control policial. b) Una edificación para poblaciones de contención policial mínima. c) Una edificación para poblaciones que requieren de asistencia humanitaria. No obstante la realidad actual de nuestro país, no permite de momento contar con tal nivel de inversión estatal; sin embargo, no resulta imposible el diseño de una edificación planeada para estos fines, sea este propio o arrendado. 113
5.3.3.
Los Requerimientos del Recurso Humano.
El tema del personal asignado al Centro de Aprehensión, se constituye en un punto medular para atender los diferentes compromisos asumidos por la Institución Migratoria y en general por nuestro país. Uno de los primeros aspectos gerenciales que se requieren replantear en primera instancia, es el hecho de que el personal policial debiera de encontrarse en propiedad en un mayor número; dado que esta condición laboral permite dar sostenibilidad a los procesos de capacitación que se implementen, aunado al hecho de que se puede ejercer un mayor control de la disciplina laboral, en procura de disminuir los posible “Riesgos Éticos” que son característicos en algunos funcionarios y funcionarias interinas a falta de mayor compromiso con las normas institucionales. En el siguiente Cuadro 7, se puede observar de mejor forma estas carencias actuales. CUADRO 7. TIPO DE PERSONAL ACTUAL Y REQUERIDO DEL CATECI. Personal Actual del CATECI.
Personal Requerido según el Manual del CATECI.
Funcionarios de la Policía Profesional de Migración mayoritariamente interinos, los cuales son rotados cada tres meses a otras instancias institucionales. Dos funcionarios administrativos Dos funcionarios en roles de asesoría legal. Tres funcionarios en funciones de cocinero. Una medico de tiempo compartido con otras instancias institucionales. Un Jefe o responsable del Centro.
Funcionarios de la Policía Profesional de Migración en con mayor estabilidad laboral. Un coordinador para el Subproceso Jurídico. Un profesional en Psicología. Un profesional en Trabajo Social. Un profesional en Enfermería. Un profesional en Nutrición. Un profesional en Orientación. Un coordinador de Apoyo Técnico. Un Administrador.
Fuente: Información de la Guía de Observación utilizada.
114
Por otra parte, resolver el hecho de solo contar con personal policial, y carecer de personal adecuado para desarrollar labores de acompañamiento técnico, que permita atender los aspectos relacionados con los efectos a la privación de libertad, las difíciles experiencias de la migración forzada, la separación familiar, entre otros aspectos propios de las y los extranjeros aprehendidos. Esta atención por parte de un personal especializado, sin lugar a dudas, presenta otra urgente necesidad, como lo es, la de poder atender a las y los menores de edad, sean acompañados o no de sus padres o familiares, para lo cual no solo se requiere del personal entrenado para tales efectos y las instalaciones adecuadas, sino que a su vez, se requiere de un marco de legalidad, que en materia de menores de edad, solo posee el Patronato Nacional de la Infancia (PANI). Para lograr este objetivo, se propone la firma de un convenio de cooperación y de acciones conjuntas entre el PANI y la Dirección General de Migración y Extranjería a efecto de que en el o los futuros Centros de Aprehensión, cuenten con la asignación de personal del PANI como parte su equipo de trabajo. Este convenio, le aportaría a ambas instituciones, la posibilidad de desarrollar de forma conjunta sus objetivos de actuación; dado que las instalaciones de los albergues del PANI no reúnen las características de contención física que puede presentar el Centro de Aprehensión; lo que les genera constantes evasiones de estos menores de sus instalaciones. Por su parte, el Centro de Aprehensión, al no contar con un escenario de legalidad y adecuadas condiciones para atender a estas personas menores, requiere trasladarlos a dichos albergues del PANI, generando mayor tensión tanto al menor como a sus padres o familiares al separarlos, siendo que además, la ejecución de los diferentes trámites administrativos de ambas instancias hace más engorroso los trámites migratorios o los trámites de tutela del menor.
115
Otros convenios de cooperación y de acciones conjuntas, que le aportarían una mejor atención a las personas extranjeras aprehendidas y/o albergadas, en especial a las mujeres, serían con el Instituto Nacional de la Mujer (INAMU), institución especializada en la violencia de Género, la cual desarrolla mecanismos de prevención y atención, para la erradicación de las distintas manifestaciones de la violencia contra las mujeres. Esta instancia gubernamental, presenta la posibilidad de concretar alianzas estratégicas, para la disminución de este fenómeno y su abordaje integral. Por otra parte, en materia de atención de personas con necesidades especiales que requieren de asistencia humanitaria, convendría un convenio “tripartito” entre el Organismo para las Migraciones (OIM), el Alto Comisionado para las Naciones Unidas para los refugiados (ACNUR), y la Dirección General de Migración y Extranjería (DGME), para establecer un pabellón o área al interior del CATECI, que opere como albergue. Esta administración conjunta, permite realizar acciones consensuadas para alcanzar alternativas definitivas para las personas albergadas. Como complemento para alcanzar este objetivo intersectorial, se requiere consolidar un Manual especializado para el manejo de poblaciones inmigrantes vulnerables y los procedimientos de intervención migratoria requeridos. 5.3.4.
Modelo de Gestión de Organización Inteligente.
Como parte de la propuesta de modernización del CATECI, se plantea la revisión del Modelo Gerencial utilizando; para ello las consideraciones sobre organizaciones inteligentes aplicadas al escenario institucional que se describen en el Capítulo II, punto 2.7.1, de la presente investigación servirán de base para realizar la siguiente propuesta. Los modelos que se basan en las competencias como el que actualmente se percibe en el CATECI, como la planificación estratégica, la administración de 116
sistemas de reingeniería o calidad total, a veces fallan debido a dos factores principales: 1. No han incorporado los valores organizacionales (filosofía de gestión) a su sector laboral… 2. No existe una visión a futuro compartida entre jerarcas y colaboradores… Esto implica, que no es suficiente montar una infraestructura de atención y/o prestación de servicios y generar unas reglas de juego al momento de aplicar una filosofía nueva, es necesario que los principios que maneja el CATECI, sean compartidos en todos los niveles y todas las dimensiones posibles de análisis dentro de la Institución. Siendo que una organización inteligente es aquella que construye una filosofía de gestión compartida en todos sus niveles y que se mantiene en constante retroalimentación con su interior (colaboradores) y con su exterior (en este caso sus usuarios)... Partiendo de estas breves consideraciones, se proponen algunas estrategias de cómo se puede conseguir que la organización del CATECI sea parte de una organización inteligente. 1) El primer paso para crear una organización inteligente, es el análisis de su desempeño interno, para la construcción de estrategias de mediano y largo plazo y una filosofía de gestión. Los instrumentos a usar pueden ser: Desarrollo de un perfil de organización a través de las experiencias pasadas: Consiste en recoger el desempeño del Centro de Aprehensión, su historial laboral, y su pasado organizacional, es decir, los sistemas de administración utilizados. 117
Redefinición de un marco filosófico, revisar la vigencia de la misión y la visión: Que es lo que se cree acerca del CATECI, cuáles deben ser sus principios, cuál es su objetivo fundamental etc. 2) Definición de competencias: Tiene que ver con ¿Cuál será el desempeño que queremos lograr en la empresa?, en relación a la filosofía propuesta. Competencia = Nivel de calidad y de organización esperado. 3) Conceptualización de las prácticas a usar: ¿Que instrumentos serán usados para alcanzar dichas competencias?, requiere que los empleados reflexionen sobre lo que hacen y cómo pueden mejorar su calidad y su desempeño. 4) Desarrollo de un plan estratégico: Documento en donde se definan todos los puntos anteriores. Importante: Para que funcionen las organizaciones inteligentes Los puntos anteriores deben partir del trabajo en todos los niveles de la organización. 5) Una vez que se tiene clara la filosofía, los principios y un plan estratégico... ¿Cómo se logra que esta construcción sea parte de todos los miembros de CATECI? Básicamente con dos principios fundamentales: Relaciones cálidas y de apoyo. Cada día, las organizaciones le deben dar más importancia a las relaciones en la empresa. El éxito depende cada día más de la calidad de los grupos de trabajo y de las pequeñas unidades que conforman las organizaciones. Es importante que los empleados se lleven bien, que tengan la oportunidad de relacionarse entre sí dentro de un proceso constante de ampliación de horizontes (evaluación basada en competencias y posibilidad de progresar) y para lograrlo se debe dar prioridad al apoyo y el buen trato a la organización. 118
La interacción entre los jerarcas, las jefaturas y los colaboradores debe ser totalmente cordial y en un ambiente de sana y justa competencia con la noción de que del desempeño de la institución, dependerá el bienestar de sus miembros. Administración por liderazgo. Una organización inteligente deberá basar su organización en la administración por liderazgo, es decir, debe darle prioridad a los más capaces con criterio de justicia y equidad. Los principios de liderazgo que se deben manejar deben ser los siguientes: Los líderes, deben involucrar a todos los colaboradores en una discusión abierta y continua sobre la gestión y la calidad de los procesos. El líder modela el trabajo de manera que el colaborador pueda saber exactamente que es lo que se espera de él. Los colaboradores deben ser responsables de controlar la calidad de su propio trabajo, pues conocen la filosofía de calidad de la empresa. Los niveles de calidad dependerán entonces de la confianza entre las jefaturas y los colaboradores. Siguiendo estos principios, se podrá contar con una organización inteligente y de calidad que en el corto plazo base su éxito en la comunicación y la retroalimentación de todos sus elementos. 5.3.5.
Modelo de Compensación Basado en el Talento Humano.
El siguiente Modelo propuesto por los analistas Daniel Orjuela y José Díaz de la Universidad del Norte (Barranquilla, Colombia 2001), permite revisar los principales postulados gerenciales de la calidad, la productividad y la 119
rentabilidad en las empresas privadas, que ajustadas al escenario de las instituciones públicas aportan un mayor valor del recurso humano existente. Este modelo de compensación basado en Talento Humano Calidad, Productividad y Rentabilidad fue implementado para los talleres adscritos a la Asociación Técnica Automotriz, el cual fue ha desarrollado bajo la orientación de la filosofía «GUN HO», que busca crear en las personas: …hábitos de trabajo en equipo… …entusiasmo y liderazgo para realizar actividades que valen la pena… …despliegue de la iniciativa individual y el espíritu de liderazgo… “Gung Ho” es una frase que se debería implementar como un saludo a nuestros equipos de vida y trabajo la cual significa unión para hacer juntos, y para la busca de alcanzar una meta en común. Ante la pregunta ¿Qué es Gung Ho? Se puede indicar que es una filosofía de trabajo creada en ejemplos tomados del comportamiento de ciertos animales, como La Ardilla, El Castor y el Ganso que aplicados en el comportamiento humano permiten alcanzar un estado óptimo de vida personal y productiva. El siguiente cuadro 8, se resume los conceptos básicos del Modelo Compensación el cual se complementa con el subsiguiente Esquema Gráfico que desarrolla los principales referentes teóricos de este modelo de liderazgo gerencial, centrado en el Talento Humano.
120
CUADRO 8. CONCEPTOS BÁSICOS DEL MODELO COMPENSACIÓN BASADO EN EL TALENTO HUMANO Elemento.
Esencia del Elemento.
LA ARDILLA
“Trabajo que vale la pena” APLICACIÓN DE LA ARDILLA: Tiende a enfocar el valorar lo que hacemos, que todo debe de ser importante sin minimizar el tipo de trabajo o bien acción a generar tomando en cuenta el beneficio que tiene para mi entorno incluyendo mi persona, trabajando con valores, que son las bases constantes de toda actividad.
“Control sobre el cumplimiento de la meta”
EL CASTOR
APLICACIÓN DEL CASTOR: Esta direccionado para implementar tareas auto dirigidas, es decir, cada persona asume su responsabilidad a su vez conocer los valores, las reglas sin omitir los planes generales y particulares (para ello cabe mencionar que todos tenemos la capacidad y solo falta la capacitación). Tomando en cuenta mucho la interrelación y la organización vista desde ambas partes, sin omitir sentimientos, pensamientos y sueños los cuales siempre deben de ser respetados y alentados, así como nunca omitir que la o el individuo enfocado a una tarea asignada tenga el perfil y capacidad idónea.
“Alentar a los demás a seguir adelante”
EL GANSO
APLICACIÓN DEL GANSO: Generando la correcta aplicación de las dos antecesoras esta tiene a bien el dar impulso mediante el entusiasmo que da el regalarnos día a día la motivación de un reconocimiento y felicitación por la actividad bien realizada. En caso empresarial el salario entra como primer motivador. En caso Social el reconocimiento público sería el primer motivador. Ambas o bien cuales quiera la modalidad de motivación genera energía suficiente para hacer más placentera cualquier trabajo o acción.
Fuente: Orjuela y Díaz (2001)
121
Aplicación. Saber que contribuimos a mejorar el mundo. Todos trabajamos hacia una meta compartida. Los valores sirven de guía para los planes, las decisiones y las actuaciones. Un campo de juego con un territorio y reglas claramente definidas. Los pensamientos, los sentimientos, las necesidades y los sueños se escuchan y generan una acción. Capaces pero conscientes del desafío. Las felicitaciones, deben de ser verídicas y en tiempo y forma. MARCADOR o Sistema de Medición Objetivo y Real, así como felicitar por el progreso. El entusiasmo es multiplicador y circula constantemente generando felicitaciones y orgullo en todo nuestro entorno.
FIGURA 15. MODELO DE COMPENSACIÓN BASADO EN EL TALENTO HUMANO, CALIDAD, PRODUCTIVIDAD Y RENTABILIDAD .
Fuente: Creación propia basada en la Teoría del Modelo de Compensación Basada en el Talento Humano.
122
CAPITULO VI CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
123
6. CAPÍTULO VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. 6.1
Introducción.
El planteamiento de las Conclusiones y Recomendaciones que a continuación se plantean haciendo referencia a las diferentes aristas que la presente investigación logro evidenciar a través de los temas tratados. No se pretende al emitir estas consideraciones finales, el dar por agotado el tema, ni
mucho
menos
generar
verdades
absolutas
que
no
permitan
otras
consideraciones sobre el tema. Se tiene la expectativa de que el presente trabajo de investigación académico aporte insumos objetivos a la discusión sobre la atención a las necesidades de las y los extranjeros que requieren de la intervención institucional, como parte del Control Migratorio, y a su vez de la atención humanitaria. 6.2
Conclusiones.
Las siguientes son las conclusiones que se priorizan del análisis de los resultados obtenidos con la presente investigación: 6.2.1.
El CATECI se constituye en el único recurso institucional con que cuenta la Dirección General, y así mismo nuestro país; para la atención institucional de las personas extranjeras en condición migratoria irregular que serán deportados a sus países de origen o a un tercero que los admitan.
6.2.2.
Ninguna institución Gubernamental o no Gubernamental en nuestro país posee o administra actualmente un Centro que se 124
conciba como albergue para extranjeros inmigrantes en condiciones de vulnerabilidad, salvo que ocasionalmente bajo un principio de necesidad y humanidad, la Dirección General De Migración y Extranjería autoriza que estos extranjeros de forma temporal puedan permanecer por varios días en el CATECI. 6.2.3.
En el caso de que se autorice el ingreso al CATECI de inmigrantes
en
condiciones
de
vulnerabilidad
bajo
la
modalidad de albergue esto conlleva riesgos para este tipo de población, dada la imposibilidad de separarlos físicamente de los demás extranjeros que serán deportados a sus países de origen. 6.2.4.
Si bien se puso en operación en el año 2008 el Manual Administrativo y de Procedimientos para el CATECI, el mismo, no está siendo utilizado como referente oficial en este momento en todas sus observancias, para la Administración y Dirección del CATECI.
6.2.5.
El Manual del CATECI se establece que esa instancia institucional tiene rango de Gestión, sin embargo en el Organigrama Institucional oficial no se ve reflejado esta condición.
6.2.6.
Para poder determinar que el CATECI se vea reflejado en el Organigrama
Institucional
oficial
se
requiere
establecer
formalmente si esta instancia institucional, se constituye en un Subproceso que depende de una Gestión de las que ya integran la Dirección General de Migración y Extranjería, 125
Proceso General o por el contrario formalmente se constituye en una Gestión la cual depende directamente de la Dirección General; cualquiera de esas condiciones requieren una discusión y posterior decisión institucional, lo que a su vez conllevaría la formal solicitud ante el MIDEPLAN para que autorice la modificación parcial del actual organigrama institucional para establecer el CATECI como gestión. 6.2.7.
Actualmente no se cumple lo establecido en el Manual del CATECI relativo a su estructura gerencial, la cual debiera de contar con espacios de análisis técnicos con el objetivo de aportar el respectivo análisis integral de cada caso a efecto de revisar las circunstancias sociales y legales que rodean cada caso de la población aprehendida.
6.2.8.
Las actuales instalaciones del CATECI, no son adecuadas para la atención integral de las personas extranjeras aprehendidas; dado que presentan deterioro en su infraestructura, además resultan inadecuadas en tamaño y diseño para brindar niveles adecuados de confort, intimidad y seguridad, circunstancias que contribuyen a que se presenten reiterados incidentes críticos los cuales a su vez conllevan a prácticas policiales más represivas en la contención de la población aprehendida.
6.2.9.
Una permanencia prolongada en las actuales condiciones del CATECI, se constituyen en elementos de mayor tensión convivencial para las y los extranjeros aprehendidos, lo que viene a sumarse al mismo estrés que la privación de la libertad genera, lo que se constituyen a su vez en generadores de eventos violentos, sea por la misma intolerancia al encierro, o 126
por las actitudes violentas que ya de por sí presentan las personas extranjeras con antecedentes criminales y penales. 6.2.10. Las inadecuadas características del inmueble que actualmente utiliza el CATECI hacen casi imposible una separación preventiva de los diferentes perfiles de personas extranjeras aprehendidas en dicho lugar, reduciéndose esta separación solo por género, no siendo factible contar con otros espacios diferenciados para personas con necesidades especiales. 6.2.11. La asignación de personal que se describe en el Manual del CATECI actualmente no ha sido nombrado tal cual se requiere. En este momento solo se cuenta con personal policial, personal de cocina, médico general y el mínimo de personal administrativo; sin contarse con los servicios de otros profesionales que brinden una atención integral a las y los aprehendidos. En general el poco personal asignado al CATECI, resulta insuficiente para atender adecuadamente las diferentes actividades que la dinámica cotidiana del CATECI conlleva. 6.3.
Recomendaciones.
Las siguientes son las recomendaciones que al igual que las anteriores conclusiones
se
presentar
a efecto
de
complementan la
propuesta de
modernización del CATECI. 6.3.1.
No desconocer la existencia del Manual Administrativo y de Procedimientos del CATECI, y que se revise y autorice una actualización del mismo. 127
6.3.2.
El diseño, construcción y administración de uno o más Centros de Aprehensión según las características descritas en la
propuesta de modernización desarrollada en el Capítulo V de la presente investigación. 6.3.3.
El inmueble que se destine para Centro de Aprehensión sea propiedad del Estado a efecto de poder invertir en su mantenimiento y eventuales remodelaciones, con los recursos estatales necesarios y de forma expedita, ya que en la actual modalidad de arrendamiento en que opera el CATECI, conlleva una prohibición administrativa de invertir recursos del Estado en propiedades que no son suyas, siendo a su vez, que las eventuales coordinaciones con los dueños del inmueble para realizar las reparaciones y/o remodelaciones pueden no resultan viables según el contrato existente, o la atención de tales requerimientos, no se den de forma expedita y con la urgencia que las requiere las mismas circunstancias del CATECI.
6.3.4.
Retomar por parte de la Dirección General la definición de cual es del nivel de dependencia que el CATECI y a efecto de concretar los informes técnicos dirigidos al MIDEPLAN para que se autorice el cambio parcial del organigrama institucional y se incluya en el CATECI.
6.3.5.
El nivel de dependencia del CATECI para con la Dirección General, sea de una Gestión, tal y como lo establece el Manual del CATECI, a efecto de que se reconozca el nivel de complejidad de las acciones y procesos que se desarrollan 128
para la atención de las personas extranjeras en vías de ser deportadas y para ello se requiere de su aprehensión administrativa. Tal complejidad que requiere a su vez, ser abordada con eficiencia a través de acciones y personal diferenciado organizados en diversos subprocesos 6.3.6.
Contraer convenios de cooperación entre la Dirección General y diversa entidades no gubernamentales según lo planteado en la ya mencionada propuesta de modernización, a efecto contar con un Alberge para extranjeros inmigrantes que presenten situaciones de vulnerabilidad y requieran de la asistencia humanitaria, hasta que se defina su condición migratoria.
6.3.7.
Designar personal profesional, técnico, policial y administrativo en mayor número, que a su vez se encuentren en propiedad, a efecto de mejorar el nivel de motivación y compromiso de este
personal, no
solo
porque
contaran con
mejores
condiciones laborales, sin que un número suficiente de colaboradores
en
cada
rol
laboral,
permitirá
ejecutar
adecuadamente los tiempos de descanso, de vacaciones y de capacitación que se requiere para cada uno de ellos, lo que a su vez mejorara la interacción del personal con las personas aprehendidas. 6.3.8.
Atender lo planteado en la propuesta de modernización, con relación a las ventajas de contraer convenios de cooperación entre la Dirección General y el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) a efecto de que el CATECI cuente con personal de esa institución con el objetivo de que las personas 129
menores de edad acompañadas no sean separados de sus familiares y a su vez, no sean estos menores atendidos por instituciones diferentes; sino que de forma conjunta y desde la seguridad que ofrece el CATECI, se atiendan las circunstancias legales que conllevan, tanto su condición de menor de edad, así como los particulares procesos migratorios que su caso y el de sus acompañantes conllevaría. 6.3.9.
Establecer convenios de cooperación entre la Dirección General y diversas instituciones gubernamentales tales como: a. El Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) b. Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) c. La Escuela Penitenciaria de la Dirección General de Adaptación Social (DGAS) d. La Escuela de Policía del Ministerio de Seguridad Pública. e. Entre otras Con tales convenios de cooperación se podrá complementar diversos procesos de formación y capacitación que requiere el personal del CATECI, con el objetivo de atender más eficientemente los diferentes roles laborales requeridos para atender y contener a la población aprehendida.
6.3.10. Se requiere consolidar un Manual especializado para el manejo de poblaciones inmigrantes vulnerables y los procedimientos de intervención migratoria requeridos.
130
6.3.11. Implementar un modelo de Gestión Inteligente, según se describe en la propuesta de modernización, a efecto de hacer un eficaz y eficiente uso de los recursos existentes, en procura de un adecuado cumplimiento de los convenios internacionales en materia de los Derechos Humanos y los objetivos institucionales. 6.3.12. Complementar el Modelo de Gestión utilizado con el Modelo de Compensación del Talento Humano, a efecto de procurar un mayor compromiso del personal para con las tareas asignadas.
131
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134
ANEXOS
135
Anexo 1
136
(CEPAL) Comisión Económica para América Latina y el Caribe. En el seno de las Naciones Unidas, desde sus inicios, se decidió la creación de comisiones económicas regionales con el fin de encargaran de trabajar con los gobiernos para promover el desarrollo económico y social. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) inicio sus trabajos en 1948 y su sede se encuentra en Santiago de Chile. La sede subregional de la CEPAL en México trabaja con 10 países: los cinco de Centroamérica (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua), Cuba, Haití, México, Panamá y República Dominicana. Su propósito es realizar investigaciones estratégicas, con un enfoque latinoamericano, sobre los problemas económicos y sociales de estos países, así como sobre la evolución de la integración centroamericana. De esta forma, se busca estrechar las relaciones entre estos países y a su vez con los demás países del mundo, de manera tal que se fortalece la colaboración y solidaridad entre ellos. Sus investigaciones son publicadas y difundidas extensamente. La CEPAL brinda asesoría a los gobiernos, organismos de la empresa privada, medios académicos y organismos no gubernamentales, Asimismo, lleva a cabo reuniones, seminarios y conferencias con expertos que trabajan en los temas de interés de la subregión. Actualmente atiende de manera prioritaria los temas relativos al ahorro, inversión y crecimiento económico, competitividad, género y equidad, desastres naturales, integración
económica
y
energética,
coyunturas
económicas,
negociaciones
comerciales, desarrollo social, sustentabilidad y turismo, entre otros asuntos. Estas actividades se realizan en seis unidades que trabajan coordinadamente: desarrollo económico, desarrollo social, comercio internacional, energía, agrícola y desarrollo industrial. Asimismo, la CEPAL ejecuta proyectos de cooperación técnica en áreas 137
diversas con fondos que aportan países donantes y organismos internacionales de cooperación y financiamiento. Los desafíos de la institución, que responden a los que enfrentan los países de la subregión, en este nuevo siglo son: las políticas para la reducción de la pobreza, fomento de la equidad, crecimiento sostenible e integración latinoamericana en el marco de la globalización.
138
Anexo 2
139
(ACNUR) El Alto Comisionado de las Naciones Unidades para los Refugiados. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR o, en inglés UNHCR, United Nations High Commissioner for Refugees ) fue establecida el 14 de diciembre de 1950 por la Asamblea General de las Naciones Unidas. La agencia tiene el mandato de dirigir y coordinar la acción internacional para la protección de los refugiados a nivel mundial. Su objetivo principal es salvaguardar los derechos y el bienestar de los refugiados, garantizar que todos puedan ejercer el derecho a solicitar asilo en otro Estado y a disfrutar de él, identificar soluciones duraderas para los refugiados, tales como la repatriación voluntaria en condiciones dignas y seguras, la integración en la sociedad de acogida o el reasentamiento en un tercer país. El ACNUR también tiene el mandato de ayudar a las personas apátridas en todo el mundo. En más de seis décadas, la agencia ha ayudado a decenas de millones de personas a reiniciar sus vidas. Hoy en día, con un equipo de unas 7.200 personas en más de 120 países, sigue ayudando a alrededor de 34 millones de personas.
140
Anexo 3
141
(OIM) Organismo Internacional de las Migraciones. El Organismo Internación de las Migraciones OIM, es creada en 1951, es la principal organización intergubernamental en el ámbito de la migración y trabaja en estrecha colaboración
con
asociados
gubernamentales,
intergubernamentales
y
no
gubernamentales. Cuenta con 132 Estados Miembros, 17 Estados que gozan del estatuto de observador y oficinas en más de 100 países, la OIM está consagrada a promover la migración humana y ordenada para beneficio de todos. En ese quehacer ofrece servicios y asesoramiento a gobiernos y migrantes. La labor de la OIM consiste en cerciorarse de una gestión ordenada y humana de la migración; promover la cooperación internacional sobre cuestiones migratorias; ayudar a encontrar soluciones prácticas a los problemas migratorios: y ofrecer asistencia humanitaria a los migrantes que lo necesitan, ya se trate de refugiados, de personas desplazadas o desarraigadas. La Constitución de la OIM reconoce explícitamente el vínculo entre la migración y el desarrollo económico, social y cultural, así como el respeto del derecho a la libertad de movimiento de las personas. La OIM trabaja en estrecha colaboración con sus asociados gubernamentales, intergubernamentales y no gubernamentales.
Migración y desarrollo
Migración facilitada
Migración reglamentada
Migración forzada.
Entre las actividades de la OIM que abarcan estas esferas cabe señalar la promoción del derecho internacional sobre migración, el debate político y orientación, la protección de los derechos de los migrantes, la migración y salud y la dimensión de género en la migración. 142
Anexo 4
143
(CLAD) Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. EL CLAD es el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, es un organismo público internacional, de carácter intergubernamental. Se constituyó en el año 1972 bajo la iniciativa de los gobiernos de México, Perú y Venezuela. Su creación fue recomendada por la Asamblea General de las Naciones Unidas (Resolución 2802 XXVI) con la idea de establecer una entidad regional que tuviera como eje de su actividad la modernización de las administraciones públicas, un factor estratégico en el proceso de desarrollo económico y social. Su misión es promover el análisis y el intercambio de experiencias y conocimientos en torno a la reforma del Estado y la modernización de la Administración Pública, mediante la organización de reuniones internacionales especializadas, la publicación de obras, la prestación de servicios de documentación e información, la realización de estudios e investigaciones y la ejecución de actividades de cooperación técnica entre sus países miembros y proveniente de otras regiones. El CLAD es un organismo internacional de obligada referencia en las áreas de su competencia. Además del reconocimiento que ha logrado entre los gobiernos de Iberoamérica, diversos organismos públicos internacionales suelen solicitar su colaboración. Igualmente, desarrolla actividades de investigación y fortalecimiento institucional en conjunto con distintas instituciones gubernamentales de cooperación e instituciones de investigación y docencia de Europa, Estados Unidos y Canadá. Institucionalmente participa en otras instancias internacionales y es la secretaría técnica permanente de las Conferencias Iberoamericanas de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado que se realizan en el marco de las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno.
144
Anexo 5
145
(OCDE) Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. La OCDE son las siglas de Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. Su nombre es un excelente título sobre cuáles son sus objetivos y su naturaleza. Se trata de una organización internacional con una clara misión cooperativa. Su fundación fue en 1961. Son 30 Estados los que conforman la institución y su finalidad principal es coordinar sus políticas económicas y sociales. Todos los estados miembros están comprometidos con la democracia y la economía de mercado. La sede central de la OCDE se encuentra en París, aunque también cuenta con centros en Berlín, Tokio, Ciudad de México y Washington con la misión de difundir el trabajo de la OCDE por todo el mundo. Pública más de 250 títulos al año. Tiene dos idiomas oficiales: el inglés y el francés. El personal que trabaja en la OCDE es de 2.500 personas. El presupuesto de la organización para 2008 es de 342,9 millones de euros. Su Secretario General es Ángel Gurria. Fue precedida por la Organización Europea para la Cooperación Económica. Tiene como objetivos primordiales los siguientes: Apoyar el crecimiento económico sostenible,
Potenciar el empleo, Elevar el nivel de vida, Mantener la estabilidad
financiera, Ayudar a otros de los países en el desarrollo económico, Contribuir al crecimiento en el comercio mundial. De forma resumida la OCDE trata de: Fomentar el empleo, el crecimiento económico y la mejora de los niveles de vida de los estados que integran la Organización, manteniendo su estabilidad. Contribuir a la expansión económica en el proceso de desarrollo, no sólo de los estados miembros sino también de los ajenos a la Organización. Ampliar el comercio mundial multilateral, sin criterios discriminatorios, siguiendo el acuerdo de los compromisos internacionales. Realiza también un importante trabajo a nivel estadístico pues proporciona estadísticas y datos comparativos y analiza y produce perspectivas económicas. También investiga cambios sociales, patrones evolutivos en el comercio, medio ambiente, tecnología, agricultura, 146
políticas fiscales, etc. Tiene una importante misión de ayuda a los gobiernos, tratando de encontrar respuestas a problemas comunes, coordinando las políticas internas e internacionales, identificando buenas prácticas, comparando experiencias de las políticas llevadas a cabo por los Estados miembros, etc. También ofrece su ayuda a través de programas de cooperación, a las economías emergentes y de transición incluyendo India, China y Brasil Sus principales áreas de trabajo son: Empleo, Educación y Bienestar Social, Economía y Finanzas, Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, Gobernabilidad e Innovación. Existe un requisito importante para poder entrar dentro de la Organización y es el de liberalizar progresivamente los movimientos de capitales y de servicios. Los estados que integran la Organización se encuentran comprometidos con la aplicación de los principios de liberalización, no discriminación, trato nacional y trato equivalente.
147
Anexo 6
148
(PUMA) Comité de Gerencia Pública de la OCDE.
El Comité de Gerencia Pública (PUMA) de la OCDE, tras haber sido el primero en este campo, se ha convertido en un foro intergubernamental de avanzada en relación con los problemas del gobierno, de la gerencia y la reforma del sector público, y de la modernización administrativa. Es ampliamente utilizado por los 29 gobiernos miembros de la OCDE, y cada vez más es utilizado a nivel mundial, como una fuente original de información autorizada. En 1996 se llevó a cabo un Simposio para Ministros. Las actuales actividades del Comité tienen que ver con: políticas públicas y procesos decisorios; regulación efectiva; gerencia presupuestaria y financiera; problemas de desempeño; recursos humanos; ética en el servicio público; pagos en el sector público; interacción con los ciudadanos y la sociedad civil, y relaciones entre diferentes niveles de gobierno. El Servicio PUMA suministra al Comité información, análisis y evaluación; arregla intercambios de experiencias entre altos funcionarios gubernamentales; y prepara informes y lineamientos para responsables de la elaboración de las políticas. Al proporcionar comentarios bien informados a petición de un país en particular, puede desempeñar un papel crítico en apoyo a los esfuerzos nacionales para la reforma. La información comparativa que se ha desarrollado ofrece un punto de referencia a partir del cual los países pueden evaluar cómo se ubican ellos en relación con otros miembros de la OCDE, y por esta vía suministrar herramientas para el cambio. El PUMA también trabajó con Europa Central y Oriental, a través de SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management). Se trata de una iniciativa conjunta del Centro para la Cooperación con no-miembros (CCNM) y del Programa PHARE de la Unión Europea, financiada fundamentalmente por PHARE. SIGMA apoya los esfuerzos de reforma de la administración pública en trece países en transición.
149
Desde 1990, PUMA ha publicado más de 6 informes sobre gerencia pública. Una mayor información puede obtenerse a partir de la página Web de PUMA: www.oecd.org/puma.
150
Anexo 7
151
Principios para Gerenciar la Ética en el Servicio Público. Texto de la Recomendación de la OCDE 1998. (La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos es una organización internacional intergubernamental que reúne a los países más industrializados de economía de mercado. En la OCDE, los representantes de los 30 países miembros se reúnen para intercambiar información y armonizar políticas con el objetivo de maximizar su crecimiento económico y coadyuvar a su desarrollo y al de los países no miembros.) I.
Prefacio
1.- La observación de una conducta intachable en el servicio público se ha convertido en una exigencia crítica para los gobiernos de los países miembros de la OCDE. Los valores tradicionales del servicio público han sido cuestionados por las reformas de la gerencia pública que implican una mayor atribución de responsabilidades y de discrecionalidad a los funcionarios públicos, por las presiones presupuestarias y por nuevas formas de suministro de servicios públicos. La globalización y los avances en el desarrollo de las relaciones económicas internacionales, incluyendo el comercio y la inversión, exigen parámetros de conducta en el servicio público que puedan concitar un amplio reconocimiento. La prevención de las desviaciones de conducta es tan compleja como el fenómeno de la desviación de conducta en sí, siendo necesario contar con una gama de mecanismos integrados para conseguir éxito en este campo, incluyendo sistemas bien fundados para gerenciar la ética. La creciente preocupación en torno a la declinación de la confianza en el gobierno y a la corrupción, han impulsado a los gobiernos a revisar sus enfoques con respecto al comportamiento ético. 2.- En respuesta a los desafíos anteriormente mencionados, los países miembros de la OCDE han desarrollado un conjunto de principios que se exponen seguidamente. Los doce principios han sido diseñados para ayudar a los países a revisar las instituciones, los sistemas y los mecanismos que tienen para promover la ética en el servicio público. 152
Ellos identifican las funciones de orientación, gerencia o control con respecto a las cuales los sistemas de gerencia de la ética pueden ser cotejados. Estos principios condensan la experiencia de los países de la OCDE, y reflejan puntos de vista compartidos acerca de una bien fundamentada gerencia de la ética. Los países miembros encontrarán sus propias formas de equilibrar aspiraciones y concesiones, de modo de concretar un marco efectivo adecuado a sus propias circunstancias. 3.- Los principios pueden ser utilizados por la gerencia en niveles nacionales y subnacionales de gobierno. Los líderes políticos pueden utilizarlos para revisar los regímenes de gerencia de la ética y evaluar la extensión en la que la ética se operacionaliza en las dependencias gubernamentales. Los principios pretenden ser un instrumento que los países adapten a sus condiciones nacionales. No son suficientes en sí mismos, sino que deberían ser vistos como una forma de integrar la gerencia de la ética en el entorno más amplio de la gerencia pública. II. Principios para la Gerencia de la Ética en el Servicio Público. 1.- Los parámetros éticos para el servicio público deberían ser claros. Los funcionarios públicos necesitan conocer los principios básicos y los parámetros que se espera que ellos apliquen en su trabajo, y dónde se ubican los límites de una conducta aceptable. Una declaración concisa, bien publicitada de los parámetros de ética esenciales y de los principios que orientan el servicio público, por ejemplo, en forma de un código de conducta, puede dar cumplimiento a este lineamiento, creando un consenso compartido en las dependencias gubernamentales y en el seno de la comunidad en general. 2.- Los parámetros éticos deberían estar reflejados en el marco legal. El marco legal es la base para la comunicación de los parámetros mínimos y de los principios de comportamiento para todos los funcionarios públicos. Las leyes y los 153
reglamentos deberían establecer los valores fundamentales del servicio público y proveer el marco de referencia para la orientación, la investigación, la acción disciplinaria y la prosecución de dicha acción. 3.- La orientación ética debería estar a disposición de los funcionarios públicos. La socialización profesional debería contribuir con el desarrollo de los conceptos y de las habilidades que capacitan a los funcionarios públicos para aplicar principios éticos en circunstancias concretas. El entrenamiento facilita la concientización desde el punto de vista ético y puede desarrollar las habilidades esenciales para el análisis ético y el razonamiento moral. Un asesoramiento imparcial puede contribuir a crear un entorno en el cual los funcionarios públicos se muestren más propensos a confrontar y a resolver tensiones y problemas de índole ética. Mecanismos de orientación y de consulta interna deberían estar a disposición de los funcionarios públicos para ayudarlos a aplicar parámetros éticos en los lugares de trabajo. 4.- Los funcionarios públicos deberían conocer sus derechos y obligaciones en caso de que se descubra una actuación incorrecta. Los funcionarios públicos necesitan conocer cuáles son sus derechos y obligaciones en caso de que se descubra una actuación incorrecta real o sospechada en el servicio público. A este respecto, deberían incluirse normas y procedimientos claros para ser seguidos por los funcionarios, y una cadena formal de responsabilidades. Los funcionarios públicos necesitan saber qué protección podrán tener en caso de que se descubra una actuación incorrecta.
154
5.- El compromiso político con la ética debería reforzar el comportamiento ético de los funcionarios públicos. Los líderes políticos son responsables del mantenimiento de un alto nivel de probidad en la realización de sus tareas oficiales. Su compromiso se demuestra mediante el ejemplo y emprendiendo acciones que sólo son posibles a nivel político, por ejemplo, acordando disposiciones legislativas e institucionales que refuercen el comportamiento ético y generen sanciones contra las formas incorrectas de proceder, ofreciendo un apoyo y recursos adecuados para las actividades relacionadas con la ética en todas las dependencias gubernamentales, y evitando la explotación de normas y leyes éticas con propósitos políticos. 6.- El proceso de toma de decisiones debería ser transparente y abierto al escrutinio. El público tiene derecho a conocer cómo las instituciones públicas hacen uso del poder y de los recursos que les son confiados. El escrutinio público debería ser facilitado por procesos transparentes y democráticos, supervisados por la legislatura y accesible a la información pública. La transparencia debería ser impulsada cada vez más a través de medidas tales como la apertura de los sistemas y el reconocimiento del rol de los medios de comunicación activo e independiente. 7.- Debería haber lineamientos claros para la interacción entre los sectores público y privado. Normas claras que definan los parámetros éticos deberían guiar el comportamiento de los funcionarios públicos en su manejo con el sector privado, por ejemplo, en lo que concierne a la procuraduría pública, a la contratación externa o a las condiciones del empleo público. El incremento de la interacción entre los sectores público y privado
155
requiere que se preste una mayor atención a los valores del servicio público y que se exija a los participantes externos el respeto de estos valores. 8.- Los gerentes deberían demostrar y promover un comportamiento ético. Un entorno organizacional en el que se estimulen elevados niveles de conducta mediante el suministro de incentivos apropiados para el desarrollo de este tipo de conducta, tales como condiciones de trabajo adecuadas y una evaluación efectiva del desempeño, tiene un impacto directo sobre la práctica cotidiana de valores y parámetros de ética en el servicio público. Los gerentes tienen un importante papel que desempeñar en este aspecto, ofreciendo un liderazgo consistente y cumpliendo el rol de modelo en términos de ética y de comportamiento en su relación profesional con líderes políticos, con otros funcionarios públicos y con ciudadanos. 9.- Políticas, procedimientos y prácticas de gerencia deberían promover un comportamiento ético. Las políticas y las prácticas de gerencia deberían demostrar el compromiso de la organización con los parámetros éticos. No es suficiente para los gobiernos tener sólo estructuras basadas en la normativa o en el consentimiento. Los sistemas basados exclusivamente en el consentimiento pueden inadvertidamente estimular que los funcionarios públicos funcionen simplemente al borde de la ilegalidad, argumentando que
al
no
estar
violando
la ley
están actuando
éticamente. Las
políticas
gubernamentales no deberían sólo delinear los parámetros mínimos por debajo de los cuales las acciones de los funcionarios no serían toleradas, sino también articular claramente un conjunto de valores del servicio público a los cuales los empleados debería aspirar.
156
10.- Las condiciones del servicio público y la gerencia de recursos humanos deberían promover una conducta ética. Las condiciones del empleo público, tales como las perspectivas de carrera, el desarrollo personal, una remuneración adecuada y políticas de gerencia de los recursos humanos deberían crear un entorno conducente al comportamiento ético. La adopción de principios básicos tales como el mérito, de mane consistente en los procesos cotidianos de reclutamiento y de promoción contribuye a operacionalizar la integridad en el servicio público. 11.- Mecanismos adecuados de responsabilidad deberían instalarse en el seno del servicio público. Los funcionarios públicos deberían ser responsables por sus acciones ante sus superiores, y de manera más general, ante el público. La responsabilidad debería centrarse en la aceptación de normas y principios éticos, así como en el logro de resultados. Los mecanismos de responsabilidad pueden ser internos de una agencia, o estar vigentes para todas las dependencias gubernamentales, o pueden ser provistos por la sociedad civil. Los mecanismos que promueven la responsabilidad pueden ser diseñados para proveer controles adecuados, al tiempo que se permite una apropiada flexibilidad gerencial. 12.- Procedimientos y sanciones apropiadas deberían existir para manejar las desviaciones en las conductas. Los mecanismos para la detección y la investigación independiente de las acciones incorrectas tales como la corrupción, constituyen una parte necesaria de la infraestructura ética. Es necesario contar con procedimientos y recursos confiables para monitorear, informar e investigar las transgresiones de las normas del servicio público, así como para aplicar las correspondientes sanciones administrativas o disciplinarias a 157
efectos de desestimular dichas transgresiones. Los gerentes deberían capacitarse para hacer un uso apropiado de estos mecanismos cuando es preciso emprender acciones.
158
APÉNDICES
159
Apéndice 1: Guía de Observación
160
GUÍA DE OBSERVACIÓN (Aplicado al CATECI)
La Presenta Guía de Observación es parte de la investigación académica para optar por el grado de Maestría en Gestión Pública del Instituto Centroamericano de Administración Pública ICAP, la cual plantea como tema de investigación: “¿Requiere Costa Rica la modernización del Centro de Aprehensión Migratoria?” Agradeciendo su colaboración: Julio Aragón Durán, Estudiante.
GUIA DE OBSERVACIÓN CENTRO DE APREHENSIÓN TEMPORAL PARA EXTRANJEROS EN CONDICIÓN IRREGULAR. CONDICIONES GENERALES Artículo 58. En caso de detención administrativa, la persona extranjera tendrá derecho a permanecer durante la detención en un lugar que cuente con las condiciones necesarias para garantizar un trato digno y respetuoso de sus derechos humanos, así como las especificidades de género, generacional, discapacidad o culturales.
Si se cumple ( )
Artículo 59. Se habilitará un área que se dedicará a personas que presenten situaciones especiales de salud o que se encuentren en alguna situación de vulnerabilidad. En caso de que en el Centro se encuentren enfermos psiquiátricos e infectocontagiosos, sus respectivas áreas deberán estar aisladas con el fin de salvaguardar su integridad y la de las demás personas.
Si se cumple ( )
Artículo 60. En el caso de las personas menores de edad acompañadas por alguno de sus padres, deberán mantenerse con éstos y en un lugar separado del resto de la población detenida,
Si se cumple ( )
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________
161
siempre y cuando las condiciones así lo permitan.
___________________________________________________ ___________________________________________________
Artículo 61. Las personas extranjeras se deberán ubicar en dormitorios generales, considerando la separación para mujeres, hombres y familias, procurando agruparlas por nacionalidad, salvo casos excepcionales. En ningún caso se ubicará un número de personas que exceda la capacidad de los Centros y se deberán tomar las medidas pertinentes para evitar el hacinamiento.
Si se cumple ( )
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________
DISTRIBUCIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA Articulo 62. Los Centros deberán contar con las siguientes áreas debidamente separadas:
a. Hombres
Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________
b. Mujeres
Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________
c. Núcleos familiares
Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________
d. Personas en situaciones especiales de salud o de vulnerabilidad
Si cuenta ( ) No cuenta ( )_____________________________________________________________________ Artículo 63. Los Centros deberán contar como mínimo con lo siguiente: a. Oficinas y/o módulos administrativos. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_____________________________________________________________________ b. Oficialía de Guardia. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_____________________________________________________________________ c. Cuarto de requisa. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ d. Sala de audiencia e. Archivo. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_______________________________________________________________________ f. Comedores. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ g. Cuarto de lavandería y tendido. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ h. Dormitorios. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ i. Baterías de servicios y duchas, separadas por sexo y para personas con discapacidad, debidamente rotulados. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________
162
j. Espacio de recreación. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ k. Sector de cocina que cuente con zona de preparación de los ingredientes, cocción de los mismos y lavado de ollas y de más utensilios propios de tal actividad. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ l. Consultorio médico y su respectivo equipo de atención primaria. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ m. Módulos para personas con situaciones de salud especial. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ n. Sala/oficina de entrevista privada para uso exclusivo de abogados y representantes consulares. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ o. Sala de visitas. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ p. Zonas de seguridad en caso de situaciones de emergencia. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_____________________________________________________________________ q. Rotulación rutas de evacuación Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ r. Rotulación informativa y preventiva. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ Artículo 64. Para la adecuada conservación y funcionamiento de todas las instalaciones de los Centros, se contará con servicios de mantenimiento dispuestos por la Gestión de Servicios de Apoyo de forma regular, y con carácter de prioridad institucional se atenderán los deterioros que surjan en aspectos tales como: a. Suministro de agua potable. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ b. Manejo de aguas negras. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ c. Disposición de aguas servidas. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ d. Suministro y distribución de la energía eléctrica. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ e. Reparación y cambio de sistemas de iluminación. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ f. Daños a la infraestructura que faciliten posibles evasiones de los Centros. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ Articulo 67. Una vez que la persona extranjera es admitida por el personal de los Centros, se le deberá explicar, en un lenguaje que comprenda, si tiene claro los motivos de la detención y el proceso de resolución administrativa ante su situación migratoria que se iniciará a partir de su
Si se cumple ( )
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________
163
ingreso al Centro.
___________________________________________________
Artículo 68. Toda la información y documentación relacionada con los procedimientos que se realizan en el Centro y deban ser de conocimiento de la persona aprehendida, deberán transmitirse en un lenguaje comprensible de acuerdo a sus especificidades. Además deberá ser impreso en español, francés, inglés y mandarín.
Si se cumple ( )
Articulo 69. Al ingreso de las personas extranjeras aprehendidas y con el propósito de que conozcan sus derechos y obligaciones dentro de los Centros, se les deberá entregar un ejemplar de: “Derechos, deberes y normas de convivencia de la persona extranjera en el Centro“.
Si se cumple ( )
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________
Articulo 74. Una vez realizado el ingreso y revisión médica de la persona extranjera, se le permitirá comunicarse con la persona que solicite, vía telefónica o por cualquier otro medio de que se disponga.
Si se cumple ( )
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________
Articulo 75. En todos los casos en los que se encuentre involucrada una persona menor de edad o de la cual se presume esta condición, deberá coordinarse con el Patronato Nacional de la Infancia, mientras el PANI se hace cargo, la persona menor de edad debe ser separada de la población detenida/aprehendida.
Si se cumple ( )
Artículo 104. Una vez realizado el depósito de los bienes en custodia, se procederá a determinar la ubicación de la persona detenida al interior de los Centros. Para tal fin, el personal de Apoyo Jurídico, deberá completar el Formulario para la valoración de posibles situaciones de vulnerabilidad.
Si se cumple ( )
Artículo 105. Cuando del análisis de la información consignada en el expediente, no se determine que la persona se encuentra en alguna situación de vulnerabilidad, el único criterio para su ubicación al interior de los Centros, será de acuerdo al género o la existencia de núcleos familiares.
Si se cumple ( )
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________
164
Articulo 106. Cuando del análisis se determine que la persona se encuentra en una situación de vulnerabilidad, se procederá a ubicarla en la sección de los Centros que haya sido reservada para estos efectos. En estos casos, se debe brindar la atención necesaria, según la vulnerabilidad detectada.
Si se cumple ( )
Artículo 107. En todos los casos en los que se tengan dudas sobre si una persona se encuentra en una situación de vulnerabilidad, el funcionario encargado de su ubicación, deberá solicitar el apoyo del Gestor o del Encargado de turno y el de la Unidad de Apoyo Técnico correspondiente.
Si se cumple ( )
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________
Artículo 108. En caso de que se compruebe en cualquier momento de su estancia en el Centro, que una persona se encuentra en situación de vulnerabilidad, ésta será reubicada inmediatamente en la sección correspondiente de los Centros.
Si se cumple ( )
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________
Articulo 109. Una vez que la persona extranjera ha sido ubicada en el módulo o área que se determine, se le brindará: a. Una cobija. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_______________________________________________________________________ b. Una colchoneta o espuma. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ c. Sábanas. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ d. Una cama. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ e. Elementos de higiene personal, tales como: jabón de baño, pasta de dientes, papel higiénico y toallas sanitarias. En aquellos casos en que la persona no cuente con toallas, se le facilitará una. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ f. Según le sea factible al Extranjero aprehendido se le permitirá proveerse de estos artículos, los cuales serán supervisados como el resto de sus posesiones. Si cuenta ( ) No cuenta ( )_________________________________________________________________________ Artículo 110 El/la oficial encargado de su ubicación debe indicarle en un lenguaje que comprenda, toda información relacionada con horarios, procedimientos, derechos y deberes tanto de las personas detenidas como del personal destacado en el lugar.
Si se cumple ( )
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________
165
___________________________________________________ Artículo 111. En caso de que se compruebe en cualquier etapa del procedimiento de verificación de la condición migratoria y/o de deportación, que la persona detenida es menor de edad, será obligación de la autoridad migratoria coordinar de forma inmediata con el Patronato Nacional de la Infancia. En ningún caso la autoridad migratoria efectuará la deportación de una persona menor de edad, según lo dispuesto en el Código de la Niñez y la Adolescencia. En el caso de que la persona menor de edad esté acompañada de sus padres o encargados, deberá garantizarse su salida del país en compañía de éstos.
Si se cumple ( )
Artículo 112. En caso de que se compruebe en cualquier etapa del procedimiento de verificación de la condición migratoria, que la persona detenida solicita la condición de refugiado, será obligación del personal de los Centros comunicarse con el Subproceso de Valoración Técnica de la Gestión de Extranjería, para brindarle acceso al procedimiento de solicitud de la condición de refugiado.
Si se cumple ( )
Artículo 113. En caso de que se compruebe en cualquier etapa del procedimiento de verificación de la condición migratoria, que la persona detenida es víctima del delito de trata de personas, será obligación del personal de los Centros comunicarse con la Coalición Nacional contra la Trata y Tráfico Ilícito de Migrantes, sin perjuicio de la gestión que se realice ante el Ministerio Público.
Si se cumple ( )
Artículo 117. En caso de que la persona extranjera no hable el idioma español y/o requiera algún medio de lenguaje alternativo, el Asesor Legal deberá gestionar la presencia en la audiencia de un intérprete oficial, o aquellos reconocidos por la Dirección General, de lo cual deberá dejarse constancia en el acta de comparecencia.
Si se cumple ( )
Artículo 138. La persona extranjera detenida tendrá derecho a los siguientes servicios: alimentación, atención psicosocial, atención médica, asesoría legal e intérprete y comunicación con terceras personas.
Si se cumple ( )
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ____________________________________________________ ____________________________________________________ ____________________________________________________ ____________________________________________________
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ __________________________________________________
166
Artículo 139. Para garantizar el derecho a la alimentación deberán considerarse los requerimientos dietarios de las personas extranjeras, incluyendo aquellos relacionados con motivos de salud y aspectos culturales. Para tales efectos, la Dirección General contará con la asesoría de un/una nutricionista. Las personas detenidas deberán tener acceso permanente a agua potable
Si se cumple ( )
Artículo 140. Para garantizar este servicio se establecen como mínimo tres horarios de alimentación: desayuno, almuerzo y cena. Tiempos que podrán ser complementados con tiempos de refrigerios entre comidas, según lo dispuesto en el presente manual.
Si se cumple ( )
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ Si se cumple ( )
Artículo 142. La Dirección General en coordinación con la Dirección de Sanidad del Ministerio de Seguridad Pública proporcionará a las personas extranjeras detenidas, atención médica general en forma gratuita.
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________
Artículo 143. El servicio médico de los Centros realizará campañas permanentes para la prevención o erradicación de enfermedades, así como capacitación al personal. En caso de que se detecte la existencia de alguna enfermedad contagiosa, se tomarán las medidas preventivas correspondientes.
Si se cumple ( )
Artículo 148. Después de realizar el área técnica las valoraciones correspondientes, será función de ésta determinar si la persona detenida requiere una atención psicosocial durante su permanencia en el Centro. Para tales efectos, el Gestor deberá autorizar las sesiones de apoyo que se consideren necesarias.
Si se cumple ( )
Artículo 151. Las autoridades de los Centros garantizarán el acceso de las personas detenidas al directorio telefónico nacional y un listado de instancias especializadas en la atención de la población migrante y refugiada, así como de los Consulados presentes en el país.
Si se cumple ( )
No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ No se cumple ( )
Observaciones:_______________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________ ___________________________________________________
167
Observaciones Generales:_________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________________________
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Apéndice 2: Cuestionario
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CUESTIONARIO (Aplicado a diferentes Expertas y Expertos en temas migratorios)
El presente cuestionario es parte de la investigación académica para optar por el grado de Maestría en Gestión Pública del Instituto Centroamericano de Administración Pública ICAP, la cual plantea como tema de investigación: “¿Requiere Costa Rica la modernización del Centro de Aprehensión Migratoria?” Agradeciendo su colaboración: Julio Aragón Durán, Estudiante.
A continuación se presentan una serie de preguntas cerradas, que requieren ser respondidas desde su experiencia particular y su personal línea de pensamiento; en este sentido no se considera que existan respuestas correctas o incorrectas.
Si está de acuerdo, anote su nombre y/o el cargo que desempeña:___________________ __________________________________________________________Fecha:____/____/____/ Pregunta 1.
Se encuentra familiarizado/a con el tema de los “Flujos Migratorios” que se presentan en nuestro país.
Si ( ) No ( )
Pregunta 2.
Se encuentra familiarizado/a con las Políticas Migratorias de nuestro país.
Si ( ) No ( )
Pregunta 3.
Conoce si en Costa Rica se brinda asistencia humanitaria a las y los migrantes considerados como grupos vulnerables.
a. ( b. ( c. ( d. (
) Solicitantes de Refugio. ) Víctimas de Trata. ) Discapacitados ) Adultas Mayores.
Sabe en qué consiste la Detención Administrativa Migratoria.
Si ( ) No ( )
Pregunta 5.
Cuenta el Centro de Aprehensión Migratoria con la posibilidad de brindar una atención técnica integral a la población aprehendida.
Si ( ) No ( )
Pregunta 6.
A su criterio, el Centro de Aprehensión Migratoria requiere de algunas mejoras en las condiciones necesarias para atender a las y los extranjeros ingresados en él.
Pregunta 4.
No ( ) Si ( ), Cuales:
170
Pregunta 7.
Pregunta 8.
Pregunta 9.
Cuenta el Centro de Aprehensión Migratoria con la estructura administrativa requerida para atender los diferentes perfiles de extranjeros en detención administrativa.
Cuáles de las siguientes áreas diferenciadas para la atención de las y los extranjeros se requieren instaurar en el Centro de Aprehensión Migratoria.
Si ( ) No ( )
a. ( ) Un área para familias. b. ( ) Un área para discapacitados y adultos mayores. c. ( ) Un área de menores no acompañados. d. ( ) Un área de mujeres. e. ( ) Un área de varones. f. ( ) Un área de mayor contención física. g. ( ) Un área de Albergue. h. ( ) Un área de visitas. i. ( ) Un área de entrevistas personalizadas.
A su criterio, podría haber otras áreas diferenciadas que requiere el Centro de Aprehensión.
No ( ) Si ( ), Cuales: Pregunta 10.
Considera que son afines las características de un Centro de Aprehensión migratoria y un Albergue para migrantes con necesidades especiales.
Si ( ) No ( )
Pregunta 11.
Conoce Usted si nuestro país cuenta con un Albergue para migrantes con necesidades especiales.
Si ( ) No ( )
Pregunta 12.
Conoce si algún Organismo Internacional u Organismo no Gubernamental de la Sociedad Civil cuentan con un Albergue para migrantes con necesidades especiales en nuestro país.
Si ( ) No ( )
Pregunta 13.
Conoce Usted donde se atienden a los extranjeros que requieren asistencia humanitaria en nuestro país.
No ( ) Si ( ), Donde:
Pregunta 14.
Conoce de alguna alternativa para que los menores de edad de las familias migrantes no sean separados de sus padres o acompañantes mientras se resuelve su situación migratoria.
No ( ) Si ( ), Cual:
Pregunta 15.
Conoce de alguna alternativa para que las y los extranjeros discapacitados y/o adultos mayores en condición irregular no sean ingresados en el Centro de aprehensión migratoria.
171
No ( ) Si ( ), Cuales:
Pregunta 16.
Considera factible que Organizaciones Gubernamentales y no Gubernamentales puedan contraer acuerdos y/o alianzas en procura de concretar las necesidades de instalaciones y estructura administrativa del Centro de Aprehensión Migratoria.
Pregunta 17.
Considera factible que Organizaciones Gubernamentales y no Gubernamentales puedan contraer acuerdos y/o alianzas en procura de concretar el financiamiento, la construcción y administración conjunta de un Albergue para migrantes con necesidades especiales en nuestro país.
Si ( ) No ( )
Si ( ) No ( )
Muchas gracias… Observaciones:________________________________________________________________________ _____________________________________________________________________________________ _____________________________________________________________________________________ _____________________________________________________________________________________ ___________________________________________________
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