INT-1143

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COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE

CEPAL BUENOS AIRES

Versión Preliminar Distribución R e s t r i n g j ^ l f f ^ " ^ . para críticas y comentáíí'ok'^ " .'t,. > ^^

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C E P A L Comisión Económica para América Latina Oficina en Buenos Aires Area de Desarrollo Industrial

LA TRANSFORMACION DE LA INDUSTRIA AUTOMOTRIZ ARGENTINA. SU INTEGRACION CON BRASIL.

Bernardo Kosacoff Jorge Todesca Adolfo Vispo

Junio de 1991.

\<

LC/BUE/R. 158

INDICE

INTRODUCCION

1

SECCION I LA INDUSTRIA AUTOMOTRIZ 1. El sendero de desarrollo 2. Evolución de la industria durante los últimos años 2.1. Evolución de la producción de las Terminales 2.2. Características del parque automotor . . . . 2.3. Empleo y Productividad 2.4. Comportamiento de la inversión 2.5. El eslabonamiento entre las ramas Terminal y Autopartista 3. El sector autopartista 3.1. Perfil del sector 3.2. Cambios en el destino de la producción . .

3 3 8 9 11 14 17 18 22 22 23

SECCION II: COMERCIO EXTERIOR 1. El intercambio comercial del sector automotriz con Brasil 2. Programas de intercambio para 1991

28 32

SECCION III: PERSPECTIVAS Y TENDENCIAS 1. Estrategia de las Terminales 2. Perspectivas del sector autopartista 3. Reflexiones sobre el modelo resultante

37 37 40 45

OBSERVACIONES METODOLOGICAS

50

ANEXO ESTADISTICO

53

BIBLIOGRAFIA

28

.-73

INTRODUCCION El debate sobre el futuro de la industria automotriz en la Argentina ocupa un lugar considerable en la atención de diversos sectores. La envergadura económica del sector, así como el carácter de motor de crecimiento y exponente de desarrollo tecnológico que ha tenido esta industria en la historia productiva del país explican buena parte de este fenómeno. Algo similar ocurre a nivel internacional: en Estados Unidos la producción y venta de automóviles configura uno de los indicadores usuales del ciclo económico y en Europa la industria es centro de una fuerte controversia acerca de los alcances y limitaciones de la etapa de integración prevista a partir de 1992. La presencia relativamente reciente de Japón en los mercados internacionales ha introducido además- un fuerte replanteo en la organización de la producción y en los flujos de comercio. En este contexto, en los últimos años ha aparecido, con fuerza propia y respaldo institucional creciente, el proceso de integración con Brasil. Alrededor de este eje se han cifrado nuevas expectativas sobre el futuro y también algunos profundos interrogantes. Simultáneamente, los flujos comerciales del complejo automotriz argentino muestran una interacción cada vez mayor con el mercado brasileño y al parecer esta tendencia va en camino de profundizarse. Así parecen indicarlo los programas de intercambio en marcha y -en especial- las nuevas inversiones que en su abrumadora mayoría tienen a Brasil como punto de referencia. El informe al que introducen estas líneas tiene el propósito de efectuar una indagación preliminar de las transformaciones que se están produciendo en la industria automotriz argentina a propósito de dicho proceso, sus características básicas y sus eventuales limitaciones. Para ello, en la primera sección se pasa revista sintéticamente a la evolución reciente del sector y se describen los principales cambios operados y en marcha. Se destaca asimismo, la evidencia de una importante demanda insatisfecha, fenómeno que aunque similar al que sirviera de base a la rápida expansión de la industria a partir de la década del sesenta, reconoce un origen distinto y seguramente también formas de resolución diferentes, atento a los profundos cambios que se están gestando en la organización de la producción automotriz a escala local, regional e internacional. En la segunda sección se analiza el comercio externo del sector automotriz, con especial atención al vínculo con Brasil y en particular el perfil de los programas de intercambio previstos para 1991 en el marco del Programa de Integración entre ambos países. Por último, en la tercera sección se examinan las estrategias y perspectivas que parecen guiar los pasos tanto de las empresas terminales como autopartisfes y se intentan definir los distintos modelos de integración implícitos. Es preciso señalar que el trabajo realizado no pretende cubrir en su totalidad un

fenómeno tan complejo y multifacético como el desempeño presente y futuro del sector automotriz. A las importantes falencias de información, en especial en la rama autopartista, que no se han podido superarse totalmente, hay que agregar la ausencia de un análisis de la industria en Brasil y de las estrategias predominantes a nivel internacional, que son un marco referencial obligado, que lamentablemente las propias restricciones de este trabajo impidieron su investigación. Sin prejuicio de su exclusiva responsabilidad en el contenido del trabajo, los autores desean expresar su agradecimiento por el apoyo recibido de parte de funcionarios de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores y de la Subsecretaría de Industria y Comercio del Ministerio de Economía, así como a las autoridades y empresas asociadas a la Cámara Argentina de la Industria de Autocomponentes (CAIA), Cámara Industrial de Fabricantes de Autopiezas de la República Argentina (CIFARA) y Asociación de Fabricantes de Automotores (ADERA), en especial a los funcionarios y empresarios que generosamente nos brindaron su tiempo y conocimiento en las entrevistas realizadas.

SECCION I LA INDUSTRIA AUTOMOTRIZ 1. El sendero de desarrollo El desarrollo de la industria automotriz en la Argentina hasta nnediados de los años 80, fue detalladamente estudiado en distintas investigaciones V - Sobre la base de estas contribuciones en esta sección se señalan brevemente algunos de los aspectos esenciales de la evolución del sector, para poder enmarcar el análisis de las transformaciones que actualmente se están gestando en el complejo automotor argentino. El proceso de instalación de la industria automotriz en la Argentina se inicia en la década del 50. Hasta ese momento el mercado local había sido abastecido mediante importaciones, cuyo ritmo a lo largo del tiempo estuvo severamente afectado por las condiciones del sector externo de la economía. Así, hasta 1930 se registró un flujo importante de compras en el exterior cuyo punto más alto se alcanzó en 1929, año en que se importaron poco más de 76.000 vehículos, de los cuales 67.000 fueron automóviles V Entre 1931 y 1933 esta corriente importadora se interrumpe abruptamente como resultado del control de cambios, el racionamiento de divisas y otras restricciones al comercio exterior. Al flexibilizarse estos condicionantes -a partir de 1934- el abastecimiento externo nuevamente cobra vigor, aunque sin alcanzar los niveles de la década del veinte. Este nuevo ciclo de importaciones se extiende con altibajos hasta 1940 en que la conflagración mundial abre un nuevo paréntesis hasta su culminación. Como resultado de este proceso, el parque automotor aún incipiente (alrededor de 300.000 unidades) envejeció aceleradamente y comenzaron a desarrollarse pequeños talleres de reparaciones, con el objeto de prolongar la vida útil de los vehículos dada la imposibilidad de abastecimiento de automóviles nuevos. Con el tiempo iniciaron la fabricación de repuestos y constituyeron la base del posterior desarrollo de la industria autopartista. Cuando en 1951 la industria automotriz es incorporada al régimen de protección y promoción industrial por entonces vigente, existía una importante demanda insatisfecha, producto de la combinación de los problemas de abastecimiento ya señalados y de importantes incrementos en los ingresos de la población, incluidos sectores asalariados, que eran suficientes como para incorporar el automóvil en su

^ En la bibliografía reseñada al final de este trabajo se mencionan algunas de las principales contribuciones al análisis del desarrollo de la industria automotriz. ^ Como simple referencia hacia 1930, la Argentina era el tercer mercado en tamaño de importación de automóviles en el mundo (ver 25)

estructura de consumo. Por otra parte, las tasas esperadas de crecimiento del producto bruto interno del país, indicaban un mercado 'potencial' muy significativo. Al calor de una intensa discusión sobre el rol del sector automotriz en el desarrollo económico, que incluía la polémica entre transporte público y privado, durante la década del cincuenta, la instalación de la industria se basó en un proceso de negociaciones bilaterales entre el gobierno y los interesados, en un marco de condiciones características del esquema de sustitución de importaciones predominante, hasta que en 1959 se sanciona el primer régimen específico para la industria automotriz. El nuevo marco regulatorio estuvo acompañado por cambios institucionales favorables a la radicación de inversiones extranjeras y generó una rápida respuesta del sector productivo. Los rasgos básicos del esquema consistían en requisitos crecientes y acelerados en el tiempo de integración nacional de los vehículos y elevada protección arancelaria, que equivalía a una situación típica de reserva de mercado. Estos dos rasgos básicos se convierten en los ejes articuladores de la organización de la producción industrial para abastecer de automotores al mercado interno argentino. Con ta radicación de empresas transnacionales en la fase terminal de la producción V Y fuertes encadenamientos productivos (con el desarrollo del sector autopartista, la especialización de productores de máquinas-herramientas y el fortalecimiento de innumerables proveedores) el complejo automotriz fue un factor clave en la segunda fase de la sustitución de importaciones en la Argentina. La importancia de su desempeño lo llevó a recibir la denominación del "motor del crecimiento" de la economía. Esta calificación no sólo incluía una tasa de crecimiento en los años sesenta cercana al 20% anual, sino también sus efectos en la generación de empleo, la importancia de sus procesos de inversión y en la adquisición de ventajas comparativas dinámicas, que comprendían una mano de obra de creciente calificación y la incorporación de progreso técnico. La radicación de la industria automotriz estuvo asociada a la delineación del sendero tecnológico idiosincrásico que caracterizó al proceso sustitutivo. El modelo productivo basado en procesos y productos industriales desarrollados en países de alto grado de maduración industrial y desconocido en el medio local, se incorpora con fuertes esfuerzos ingenieriles, necesarios para adaptar estos conocimientos a las particularidades y restricciones impuestas en el escenario argentino. A partir de estos esfuerzos tecnológicos se genera una importante capacidad de ingeniería local dedicada en la industria terminal a la reducción de escala de producción, al rediseño de productos, a la adaptación del proceso productivo, etc.. Complementariamente, en el plano del desarrollo y consolidación de la industria autopartista se verifican acelerados esfuerzos tecnológicos para articular el tejido de proveedores locales que permitan cumplir los crecientes requerimientos legales de integración nacional de la producción.

^ En la primera etapa de su radicación, rápidamente una docena de simples armadores abandonan el mercado frente a la Imposibilidad de cumplir los requisitos de integración nacional.

Consecuentemente, el desarrollo de una alta capacidad de ingeniería adaptativa desarrollada endógenamente en las firmas productoras permitió la radicación de esta industria, acompañando con importantes crecimientos en la productividad, pero en un sendero de aprendizaje localista que no necesariamente le permitía acercarse a las prácticas industriales de los países desarrollados. Esta expansión de la oferta automotriz comienza con un proceso de inversiones externas que rápidamente van cediendo en importancia frente a las amplias posibilidades de captar recursos en el escenario local. La existencia de altas tasas negativas en términos reales en el mercado financiero, vigentes permanentemente hasta mediados de la década del 70, y la preferente posición de la industria terminal fueron las bases de su financiamiento y acumulación. A su vez fue acompañada por los altos mark-up vigentes en los primeros años de un mercado de demandantes altamente insatisfeclios. Por otra parte, en la medida que se ocupaba el mercado y cedían las tasas de crecimiento, las procesos de inversiones tendían a restringirse y se limitaban al mantenimiento de la capacidad instalada. La ocupación del mercado interno determina un ritmo de crecimiento que deriva en representar cerca del 13% del producto industrial. Este proceso de absorción de la demanda latente estaba caracterizado por el crecimiento, los incrementos de productividad y la fuerte caída de los precios relativos de los coches frente a los otros bienes. Estos fenómenos se daban en un mercado oligopólico en el cual la competencia era más creciente en la medida que se fue saturando a lo largo de la década del 70 la demanda doméstica, (ver Gráfico I y Cuadro 1). Un nuevo régimen automotriz sancionado en 1971 reforzó el contenido nacional de los vehículos e introdujo la preocupación por la apertura exportadora, estableciendo un reintegro del 50% sobre las ventas externas. Complementado con una intensa promoción gubernamental, este incentivo generó una importante expansión de las exportaciones, fundamentalmente orientadas al mercado latinoamericano. Así, entre 1971 y 1976 se exportaron alrededor de 59.000 unidades, lo que junto a crecientes exportaciones de autopartes generaron, en esos años, un balance comercial predominantemente superavitario. Sin embargo, este proceso no alteró sustantivamente algunos rasgos básicos de la industria, como la existencia de modelos de vehículos obsoletos en términos internacionales, baja competitividad de los productos y escasa actualización tecnológica. Con una filosofía opuesta a la predominante hasta ese momento, en 1979 se produjo una nueva modificación del régimen automotriz que amplió, a lo largo de un programa de tres años, los contenidos importados permitidos, autorizó la importación de vehículos terminados y eliminó toda restricción a la integración vertical de las empresas terminales. Este modelo aperturista tuvo un sesgo esencialmente comercial y generó una fuerte aceleración de las importaciones que en los tres años de plena vigencia del esquema ascendieron a 1.800 millones de dólares, de los cuales aproximadamente 1.000 millones correspondieron a vehículos terminados.

'' El marco regulatorio original y sus modificatorias de 1961, 1965 y 1967 estaban caracterizados por los sucesivos incrementos en ios contenidos de producción nacional obligatorios requeridos para la manufactura de los vehículos.

CUADRO 1 : EVOLUCION DEL MERCADO Y DEL PARQUE OE AUTOMOVILES.

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1925

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1927

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87

1926 192B

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1931 1932 1933 1934

1917

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1935 1936

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1937

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1946 1947

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36 19

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21

1950

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22

1951

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15.3 15.9

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336228 346895

17.3 17.9

364458 389624

1953 1954 1955 1956

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1960

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19.2 18.4

1961

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16.1

1962

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1963

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1964

544

1965

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1966 1967

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1968

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1969 1970

23 24

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39

39

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33

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1971

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34

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1972

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35 17

13.0

128

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1973 1974

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22

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21

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35

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29

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29

39

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27

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25

41

1975

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1976

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1977

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AUTOMOTRIZ

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1978

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1980

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1985

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1986

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1106

134269 156274

817

135667

416

11Z275

OBSERVACIONES: ( 1 ) A d e f a . ( 2 ) Elaboración propia s/datos Adefa. ( 3 ) E x p o r t a c i o n e s d e flutonoviles s o b r e t o t a l de E x p o r t a c i o n e s A u t o r o t r i c e s ( 1 ) Exportaciones automotrices sobre ventas autorrotrices (Adefa). ( 5 ) I n d i c e de P r e c i o s de A u t o r a j v i l e s v e r s u s iPMT ( b a s e 1 9 6 0 = 1 0 0 , A d e f a ) .

(Adefa).

F u e n t e : E l a b o r a c i ó n d e l Area de D e s a r r o l l o I n d u s t r i a l de l a O f i c i n a d e la CEPAL en Buenos A i r e s , s o b r e d a l o s del INOEC.

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10

2.2.

Características del parque automotor

A fin de describir el perfil aproximado del stock actual de unidades y su probable evolución en un futuro cercano, se calculó en base a las estadísticas disponibles (ver 1) las edades promedio y máxima, estructura de antigüedad y la proporción de habitantes por vehículo desde 1917 hasta 1990, presentadas en los Gráficos III y IV ®/El parque de 1989 mostraba los siguientes indicadores: edad media cercana a los 14 años, con una máxima teórica de 27 años; 8 habitantes por automóvil y la peor distribución de antigüedad registrada desde los años setenta: 13% del parque con menos de 4 años, 23% entre 4 y 10 y 64% de más de 11 años. Estas marcas pueden ser comparadas con los mejores valores históricos, verificados en 1973 (edad media más baja: 6 años), década de los 70 (menor antigüedad máxima: cerca de 20 años) y 1987 (mejor proporción habitante / vehículo: 7,5). Aunque posiblemente los datos de patentamientos sobreestimen el stock efectivo de unidades en circulación, es evidente que la proporción (y la magnituid absoluta) de automóviles de más de 11 años resulta creciente a partir de principios de la década del 80. La alta proporción aparente de automóviles antiguos observable en los Gráficos señalaría la presencia de una demanda latente, cuya expresión efectiva está sin duda condicionada por el nivel del ingreso per cápita de los estratos medios y superiores de la población y básicamente por el precio relativo de los automotores respecto del resto de los bienes y (este último punto resulta ser crítico para trazar el perfil futuro del sector y se retoma en la Sección III). A esto coadyuvaría la elevada edad máxima del parque y su inadecuado estado de conservación, que pueden implicar en los próximos años una baja en el stock absoluto por obsolecencia terminal, especialmente si una nueva Ley de Tránsito regulara taxativamente las condiciones del parque en relación a los subconjuntos relacionados con la seguridad. Con respecto a la evolución probable del perfil de antigüedad del parque, las simulaciones llevadas a cabo para los indicadores del parque automotor muestran que es imposible recuperar los niveles considerados históricamente 'razonables' antes de una década (años 1990 en adelante en el Gráfico IV). En otras palabras, incrementos significativos inmediatos en las ventas al mercado interno no alcanzan a amortiguar el efecto de los rezagos implícitos en la estructura del parque, de manera tal que, o bien se acepta que las edades media y máxima continúen aumentando considerablemente (Escenario 1 en el Gráfico IV), o bien se aceptan deterioros en la tasa de habitantes por vehículo (Escenario 2). Con esto se señala simplemente que los indicadores proyectados (explorados bajo hipótesis de ventas internas de entre 130 y 180 mil unidades anuales) dependen tanto de los flujos de producción como de las bajas del parque.

® Ver Anexo Metodológico, Nota E.

- -

® La hipótesis de un un perfil 'razonable' se centró en el año 1980, con los siguientes valores: edad media 9,2; edad máxima 21; 9 habitantes por vehículo; 24% del parque con menos de 4 años y 40% con más de 11. A manera de referencia, la edad media de los automóviles en los EEUU en 1989 era de 7,6 años, con un 40% de menos de cuatro y un 8% de más de 11 años (ver 20).

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