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Introducción a los conflictos sobre los recursos naturales, la ordenación común y los medios de subsistencia sostenibles Esta sección explica cuál es la naturaleza de los conflictos sobre los recursos naturales que tienen lugar en las comunidades. Asimismo, examina las causas que provocan el conflicto e ilustra los diferentes tipos de conflictos que pueden tener lugar en el ámbito de la comunidad. También examina cómo las políticas e intervenciones pueden contribuir a desencadenar el conflicto. La sección explica cómo los conflictos sobre los recursos naturales ejercen una influencia en los medios de subsistencia sostenibles, y toma en consideración cómo la gestión de conflictos se relaciona con los enfoques de ordenación común de los recursos naturales en un sentido más amplio. Los dos objetivos principales de esta sección son:  examinar los diferentes nexos que existen entre los medios de subsistencia sostenibles, la ordenación común de los recursos naturales y la gestión de conflictos;  mejorar la comprensión acerca de cómo las políticas sobre la ordenación de los recursos naturales, los programas e intervenciones pueden lograr resultados positivos sin introducir o intensificar conflictos negativos.

1.1 ¿QUÉ SON LOS CONFLICTOS SOBRE LOS RECURSOS NATURALES EN LAS COMUNIDADES? Las personas utilizan recursos tales como los bosques, el agua, los pastos y la tierra, de manera diferente, y suelen desear ordenarlos de maneras distintas. Conocer cuáles son estos intereses y necesidades diferentes, puede ayudar a aportar información necesaria para realizar una ordenación

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exitosa de los recursos naturales, de manera tal que todos se beneficien lo mejor posible. Sin embargo, dichas diferencias también pueden llevar al surgimiento de un conflicto cuando:

 se compite por los bienes materiales, los beneficios económicos, la propiedad o el poder;  las partes consideran que sus necesidades no pueden ser satisfechas;  las partes perciben que sus valores, necesidades o intereses se encuentran amenazados. Algunas veces es mejor vigilar un conflicto sin intervenir en él. Dichos conflictos son problemáticos, pero es improbable que lleguen a convertirse en disputas y no son peligrosos. Sin embargo, en otros casos, si el conflicto es ignorado, o las tentativas de manejarlo fracasan, éste puede intensificarse hasta convertirse en una disputa u otra forma de enfrentamiento. Una disputa tiene lugar cuando un conflicto relacionado con un asunto o acontecimiento específico se vuelve público. Una disputa puede ser una pelea, un llamado a las autoridades, o un caso judicial. La diferencia que existe entre las disputas y el conflicto es importante. Todas las disputas reflejan el conflicto, pero no todos los conflictos se convierten en disputas. Algunos conflictos pueden convertirse en disputas rápidamente. Otros permanecen latentes por largo tiempo hasta que se desencadenan o agravan debido a un nuevo elemento, tal como un proyecto de desarrollo o la llegada de intereses foráneos. Los conflictos de índole comunitaria sobre los recursos naturales pueden ocurrir a nivel local, pero a menudo involucran a actores de los ámbitos regional, nacional o incluso mundial. Éstos pueden ir desde conflictos entre hombres y mujeres acerca del uso de la tierra, hasta conflictos entre las comunidades que se disputan el control de tierras forestales, o pescadores que no concuerdan acerca de los dispositivos utilizados para pescar. Los conflictos de nivel comunitario podrían involucrar a organismos gubernamentales, empresas transnacionales o nacionales, políticos, organismos internacionales de desarrollo y organizaciones no gubernamentales, (ONG). Una disputa también puede surgir en distintos niveles. En determinado nivel, el principal asunto podría ser el acceso a/o el control de los recursos de los cuales depende la población. En otro nivel, la disputa podría estar relacionada con asuntos arraigados a un nivel más profundo, tales como el reconocimiento, los derechos, la identidad o el acceso a la participación. La intensidad de un conflicto también varía ampliamente – yendo desde la confusión y la frustración entre los miembros de una comunidad en torno a políticas de desarrollo mal expuestas, a enfrentamientos violentos entre grupos a causa de la propiedad, derechos y responsabilidades sobre un recurso (Buckles, 1999).

N O T A D E L C A P A C I T A D O R : Esta guía trata de los conflictos que oponen limitaciones a la ordenación sostenible de los recursos naturales a nivel local. Si bien, cierto grado de violencia puede existir en dichos conflictos, la guía no ha sido concebida para situaciones de enfrentamiento armado abierto. Como muestra esta sección, los conflictos de índole comunitaria sobre los recursos naturales a menudo son muy complejos. Suele haber muchas causas y muchos temas entrelazados, lo cual hace difícil identificar los asuntos claves del conflicto.

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A veces es útil pensar que el conflicto es un fenómeno que cuenta con tres elementos:

 Las personas: lo que las personas piensan del conflicto y cómo se relacionan con él; cuáles son sus sentimientos, emociones y percepción de los problemas y de las demás personas involucradas; y cómo éstas se relacionan con los demás y con respecto a los recursos naturales a fin de garantizar sus medios de subsistencia.

 El proceso: la manera en que se toman las decisiones, y cómo la gente se siente al respecto. El proceso para tomar decisiones a menudo pasa desapercibido como causa clave de un conflicto. Sin embargo, el resentimiento, la sensación de ser tratado de manera injusta y la sensación de impotencia a menudo radican en este ámbito.

 Los problemas: los temas y diferencias específicos entre individuos, grupos y organismos involucrados. Éstos a menudo comprenden valores diferentes,1 intereses y necesidades incompatibles,2 o diferencias concretas acerca del uso, distribución o accesibilidad a recursos que son escasos. A menudo se les denomina “causas fundamentales” de conflicto, sobre las cuales, la gente tiende a tomar posiciones firmes y claras. Las subsecciones siguientes trazan de manera más específica lo que suelen ser los recursos naturales.

1.1.1 La creciente competencia por los recursos naturales Los recursos naturales son cada vez más a menudo objeto de una intensa competencia. En la mayoría de los casos, ésta obedece a varios factores, entre ellos:

 El cambio demográfico (por ejemplo, el aumento de la población, la migración, y la urbanización);  Las presiones que ejerce el mercado (por ejemplo, mayor comercialización, intensificación y privatización de las economías locales, una integración creciente de las economías nacionales con la economía mundial, las reformas económicas);

 Cambios ambientales que empujan a la población a alterar sus estrategias de subsistencia (por ejemplo, las inundaciones, las sequías recurrentes, la desviación de flujos fluviales, los cambios en la migración de la fauna silvestre). Estas fuerzas pueden empujar a la población a sobrepasar los límites del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables (bosques, masas de agua, áreas de pastoreo, recursos marinos, fauna silvestre y tierras agrícolas). En áreas en donde la población está aumentando, los recursos a menudo necesitan ser compartidos entre más usuarios, cuyos intereses son diferentes. Estos usuarios van desde los agricultores que procuran tener acceso a tierras agrícolas, pastores que requieren pastos para el ganado, y habitantes de las ciudades que requieren más carne, pescado y cereales.

1 Valores son las creencias de amplia difusión que las personas tienen acerca de cómo deben ser las cosas. 2 Las necesidades están constituidas por aquello que las personas consideran necesario para contar con seguridad y respeto. Éstas pueden incluir bienes materiales, así como justicia, la sensación de controlar la propia vida, la libertad y la identidad.

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Garantizar el acceso a los recursos puede ser una de las preocupaciones principales de la población cuando tales recursos son escasos. La escasez de agua en las regiones áridas o semiáridas es un ejemplo clave. Dado que el agua dulce es necesaria para la vida, pero no puede ser fabricada o cultivada, el acceso al agua puede convertirse en objeto de disputa. Sin embargo, la creciente competencia no siempre constituye la causa del conflicto. Cuatro condiciones importantes influencian la manera en que el acceso a los recursos podría ser disputado. Éstas son:

 la escasez de un recurso natural;  la medida en que el suministro se comparte entre dos o más grupos;  el poder relativo que detentan estos grupos;  el grado de dependencia que tienen respecto a este recurso en particular, o la facilidad con que se accede a fuentes alternativas. Por supuesto, la creciente demanda de recursos puede producir otros resultados que no sean el conflicto. Por ejemplo, puede llevar a la intensificación de la agricultura (utilizando fertilizantes, terrazas, irrigación, cosechas múltiples, animales/ganado criados en establos, plantación de árboles, etc.), a la creciente dependencia de ingresos externos/o no agrícolas, o a la creciente comercialización de la producción. Estas nuevas formas de adaptación pueden, en cambio, generar conflictos, ya que los patrones de uso de los recursos fueron alterados.

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1.1.2 Causas estructurales del conflicto Las organizaciones y modelos establecidos rigen el funcionamiento de las leyes, la manera en que se suministran los servicios de educación y salud, así como la manera en que las mujeres y los hombres, los ancianos y los jóvenes viven en familias y comunidades. Estas organizaciones podrían ser descritas como la manera en la cual está organizada o estructurada la sociedad. Los conflictos sobre los recursos naturales a menudo se sustentan en esta estructura. Un conflicto puede estar relacionado, por ejemplo, con una disputa sobre los límites entre dos aldeas. Éste podría ser abordado por la población local mediante las leyes consuetudinarias. Pero si alguien desea utilizar la ley del Estado, el conflicto se vuelve más complicado. Un conflicto estructural puede surgir porque la ley consuetudinaria y la ley del Estado están organizadas de manera diferentes; una es de índole local, y la otra nacional. La ley del Estado a menudo es más poderosa, y los conflictos pueden pasar de una disputa sobre los límites a una disputa sobre los derechos y la identidad de la población. Asuntos estructurales más profundos tales como el anterior, a menudo radican en condiciones que datan desde hace mucho tiempo, tales como la manera en que las riquezas y el poder se producen, distribuyen o controlan en el ámbito de la sociedad. Los marcos sociales, políticos, económicos o jurídicos que una sociedad abarca pueden ser percibidos como injustos, ineficaces, o excluyentes. Esto hace que la resolución del problema sea más difícil. Los conflictos estructurales yacen a menudo en un estado latente hasta que son activados por otros factores. Los conflictos que se instauran entre los sistemas de tenencia consuetudinaria/jurídicos, estatutarios crean grandes preocupaciones. Aunque la gran mayoría de la población rural obtiene sus derechos a la tierra a través de medios consuetudinarios, arreglos locales de tenencia de la tierra, a menudo se encuentran en una posición insegura e incierta cuando se sitúan dentro de los marcos de las políticas nacionales. Los derechos fundiarios consuetudinarios a menudo son nebulosos, no obstante éstos sean reconocidos desde el punto de vista legal, de manera que la ley del Estado puede seguir estando en conflicto con la ley consuetudinaria. Autoridades diferentes, que utilicen reglas diferentes pueden entonces tomar decisiones que resultan contradictorias, una decisión tomada en base a la ley consuetudinaria, mientras que la otra decisión fue hecha en base a la ley estatutaria. Desigualdades más vastas (reales o percibidas como tales) también pueden generar conflictos acerca del uso o control de los recursos naturales. Por ejemplo, los grupos marginados pueden competir por la posibilidad de obtener o garantizar derechos, mientras que grupos privilegiados pueden considerar que es necesario defender sus derechos actuales. Algunas veces, grupos minoritarios pueden competir para obtener más influencia. Entonces, la lucha que se instaura por el acceso a los recursos se enlaza con una búsqueda de reconocimiento de la propia identidad, situación y derechos políticos.

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N O T A D E L C A P A C I T A D O R : Resolver las desigualdades estructurales y los conflictos de identidad constituye una tarea más difícil que resolver los conflictos relacionados, de manera más directa, con la competencia creciente o las presiones del desarrollo. La resolución de desigualdades estructurales jurídicas o económicas, por definición, pueden requerir la intervención a nivel nacional o aún mundial, mediante, por ejemplo, la reforma agraria, el reconocimiento legal del derecho a la tierra, la devolución de autoridad y de la responsabilidad, o una mejor gobernacia y confiabilidad.(Sección 2.3.3.). Estos temas de mayor alcance, se sitúan más allá del ámbito de esta guía. Sin embargo, los temas estructurales profundamente radicados significan que no siempre es posible resolver completamente los conflictos a nivel comunitario. El enfoque adoptado en esta guía puede resumirse de la siguiente manera: “en vista de que existen temas profundamente arraigados a los cuales todos nosotros nos enfrentamos, ¿cómo podemos hacer progresar los asuntos que podemos cambiar?”.

1.1.3 Cambio socioeconómico que alimenta el conflicto Cuando la sociedad y la economía sufren cambios, no es sorprendente que las necesidades e intereses de los usuarios de los recursos naturales también cambien. El desarrollo económico a menudo intensifica las presiones sobre los recursos naturales, y esto puede desencadenar el conflicto o hacer que empeoren los conflictos ya existentes. A continuación figuran algunos ejemplos:

 la introducción de nuevas tecnologías puede tener efectos positivos y negativos en la sostenibilidad del uso del recurso. Cuando son bien manejadas, las tecnologías tales como los fertilizantes sintéticos, la mecanización de la agricultura o la irrigación permanente, pueden mejorar la vida de la población. Sin embargo, si éstas son mal utilizadas, pueden reducir la capacidad de regeneración de los recursos naturales renovables, aumentar la escasez de los recursos, y amenazar los medios de subsistencia de los usuarios que dependen de los recursos a más largo plazo.

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 La comercialización de los recursos de propiedad común: muchos pobres dependen de los recursos de propiedad común para garantizar su subsistencia. Estos son los recursos que varios grupos comparten y manejan de manera conjunta. El valor de algunos recursos (fauna silvestre, tierra, bosques, pesca) está aumentando. Los grandes beneficios que pueden ser generados alientan a grupos poderosos a monopolizar los beneficios a través de derechos de propiedad “privada”, excluyendo a menudo, a los demás de la utilización de los recursos.

 La migración cambia la manera en que la sociedad rural y el uso de los recursos se encuentran organizados. Cuando la gente se traslada a pueblos y ciudades, se reduce la mano de obra disponible para la ordenación sostenible de los recursos. Esto puede contribuir a una disminución de la calidad y valor de los recursos (Warner, 2000). La migración a las áreas rurales incrementa la demanda de los recursos y desafía los reglamentos consuetudinarios para administrar el acceso. Poblaciones nuevas pueden no pertenecer a los sistemas consuetudinarios locales de propiedad, uso y ordenación.

 Incentivos perversos: la población responde de manera predecible cuando se le proporciona un incentivo económico para actuar. Un subsidio o precio garantizado para el cultivo del café hace que más gente lo cultive. Los impuestos altos sobre un cultivo hacen que la población cultive otro producto. Estos incentivos a veces operan para efectuar una ordenación apropiada de los recursos. Pero cuando no es así, se denominan incentivos “perversos” (descabellados o irrazonables). Algunos incentivos perversos pueden promover la corrupción, la búsqueda de rentabilidad y otras fuentes de conflicto (Ostrom, 1990), por ejemplo entre las comunidades rurales y los funcionarios.

1.1.4 Políticas, programas y proyectos sobre los recursos naturales como fuentes de conflicto Las nuevas políticas de descentralización, la devolución y la gestión común incrementan el poder de las comunidades locales, familias e individuos para tomar decisiones y ejercer su influencia. Dichas políticas alientan a las comunidades a participar en la toma de decisiones que afectan a sus propios medios de subsistencia y a los recursos sobre los cuales éstos se sustentan. Aunque tales políticas contribuyen a los medios de subsistencia sostenibles, la introducción exitosa de más participación en el poder por parte de grupos diferentes, es a menudo un desafío.

 Las políticas, los programas y proyectos pueden actuar como fuentes o escenarios de conflicto, no obstante su intención sea la de reducir los conflictos o de mejorar los medios de subsistencia de la población, (FAO, 2000). Entre sus causas figuran:

 Las políticas impuestas, sin que exista una participación local: las políticas e intervenciones sobre los recursos naturales a menudo se llevan a cabo sin la participación activa de las comunidades y de los usuarios de los recursos locales. Por ejemplo, algunos gobiernos dependen de las estrategias de ordenación centralizadas controladas por las unidades administrativas y expertos técnicos. Éstos a menudo no logran tomar en cuenta los derechos y prácticas locales sobre los recursos naturales.

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 La identificación y consulta a los actores pobres: los actores son personas o grupos de personas que poseen un interés en los recursos o que ejercen una influencia sobre ellos. Algunos ejemplos de actores son el gobierno local y la comunidad. Sin embargo, dichos grupos a menudo son variados y contienen a su vez subgrupos. De manera que considerar a la comunidad como a un grupo de actores puede ser inútil; algunas personas pueden tener intereses muy distintos respecto a los intereses de los demás, dependiendo del género, posición social, edad, riqueza, grupo étnico, etc. Los conflictos pueden suceder porque los planificadores y los administradores identifican a los actores de manera inapropiada, o porque no logran reconocer el interés que un grupo tiene acerca de un recurso.

 La planificación no es coordinada: muchos organismos gubernamentales y otras siguen basándose en enfoques sectoriales que carecen de una planificación y coordinación intersectoriales. Por ejemplo, el servicio agrícola puede promover el incremento de cultivos comerciales en los bosques a fin de aumentar los ingresos, sin reconocer los efectos adversos que estas actividades pueden producir sobre otros usuarios de los recursos. La sobreposición y competencia entre distintos objetivos y organismos pueden producir confusión cuando dichas agencias no logran reconciliar las necesidades y prioridades que tienen los demás actores.

 Se comparte poca información o se comparte de manera inapropiada: compartir la información de manera eficaz acerca de las políticas, las leyes, los procedimientos y los objetivos puede mejorar el éxito de los programas y reducir la probabilidad de que surjan conflictos. Al contrario, la falta de información acerca de los objetivos que se proponen los organismos de planificación, puede conducir al surgimiento de sospechas y desconfianza.

 La capacidad institucional es limitada: los conflictos surgen cuando el Gobierno y otras organizaciones carecen de capacidades para trabajar en la ordenación sostenible de los recursos naturales. Las organizaciones no sólo se enfrentan con limitaciones económicas, también carecen de personal y equipo, y a menudo carecen de los conocimientos para prever o manejar conflictos que puedan surgir en el curso de sus actividades.

 El monitoreo y evaluación apropiados de los programas: los programas y las prioridades a menudo son diseñados sin que se cuente con componentes de monitoreo y evaluación claramente definidos, especialmente en lo que se refiere a los conflictos sobre los recursos naturales. Cuando no existe un monitoreo y evaluación sistemáticos de las actividades de ordenación de los recursos naturales, es más difícil lograr identificar o abordar el conflicto.

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 La falta de mecanismos eficaces para la gestión de conflictos: para que los programas de ordenación de los recursos naturales sean eficaces, es necesario incorporar mecanismos para la gestión participativa de conflictos durante el diseño y la ejecución de los mismos. Éstos deberían garantizar que los conflictos latentes o abiertos sean tratados de manera constructiva a fin de reducir las probabilidades de que se intensifique.

N O T A D E L C A P A C I T A D O R : el Anexo 3 proporciona dos ejemplos de conflictos sobre los recursos naturales en Ghana. Éstos ilustran la interrelación que existe entre varios factores y la manera en que fueron manejados y resueltos.

1.2 LA ORDENACIÓN COMÚN DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL CONFLICTO La gestión común comprende la toma de decisiones conjuntas por parte del Gobierno, las comunidades y las ONG, así como del sector privado, en cuanto al acceso y utilización de los recursos naturales. Borrini-Feyerabend et al. (2000) indican que la ordenación común es una situación en la que negocian dos o más partes, y que define y garantiza que las funciones de gestión, las atribuciones y responsabilidades que conciernen a un territorio dado o a un conjunto de recursos naturales, se compartan entre ellos. Los acuerdos institucionales para una ordenación común pueden tener formas diferentes, que van desde el reconocimiento oficial de los derechos de tenencia consuetudinarios, a contratos anuales que permiten a los miembros de la comunidad un acceso muy restringido a las tierras del Estado. Los organismos estatales pueden compartir la asignación de recursos o las responsabilidades de gestión con las comunidades, incluyendo aquellas indígenas, y otras partes, tales como grupos de usuarios, organizaciones no gubernamentales y compañías (Castro y Nielsen, 2001). Estos regímenes de gestión pueden abarcar una amplia gama de recursos de propiedad común – bosques, pastos, vida silvestre, pesca, áreas protegidas – cuando resulta difícil restringir el acceso a usuarios que compiten entre sí. No obstante, los actores individuales puedan tener intereses diferentes, la premisa básica es que compartir la autoridad y la toma de decisiones mejorará el proceso de ordenación de los recursos, volviéndolo más asequible para satisfacer toda una gama de necesidades. La ordenación común, en particular, se considera como una manera de promover tanto la conservación, como los objetivos que persiguen los medios de subsistencia, de manera eficiente, equitativa y sostenida. Muchos acuerdos de ordenación común han mostrado ser respuestas innovadoras a conflictos sobre el uso y ordenación de los recursos naturales que datan de mucho tiempo. Este hecho refuerza la idea de que el conflicto puede convertirse en un elemento creativo de la sociedad. Compartir la ordenación y los beneficios que derivan de recursos sobre los cuales existen disputas ha limitado luchas que parecían ser interminables, en las cuales fue difícil lograr un progreso.

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Sin embargo, el proceso de participar en la ordenación común también puede desencadenar conflictos. Ésto se debe, en parte, a que las personas, grupos y organismos involucrados tienen intereses diferentes acerca del uso de los recursos naturales, así como niveles de poder diferentes para influenciar las negociaciones. Además, los grupos o personas que gozan de un acceso mayor al poder tienden a influenciar, a su favor, las decisiones acerca de los recursos naturales. Resulta evidente que una ordenación común y eficaz de los recursos requiere dar mayor atención a los temas de gestión de conflictos. El desacuerdo acerca de los derechos, la falta de consenso acerca de los objetivos de gestión y la desinformación o malentendidos suelen surgir en la mayoría de los casos. Tratar las diferencias de opinión es fundamental para fomentar una atmósfera en donde puedan ser identificadas e impulsadas soluciones constructivas. Tratar conflictos en una amplia variedad de comunidades, culturas o actores (incluyendo organismos estatales) no es fácil. Las personas del ámbito urbano a menudo encuentran dificultades para orientarse en los meandros de las instituciones jurídicas o administrativas, mientras que la población rural tiene dificultad en acceder a instrumentos jurídicos debido a la lejanía (tanto física como social), el costo, y la falta generalizada de interés o experiencia sobre los temas relacionados con los recursos naturales por parte de los abogados. Para la mayoría de la población rural, obtener acceso a los foros de gestión de conflictos, inclusive dentro de sus propias sociedades, puede constituir un desafío. Esto es particularmente cierto en el caso de las mujeres, los desposeídos, la población sin tierra, las castas inferiores y otros grupos. En muchos lugares existe una necesidad substancial de fortalecer la capacidad para tratar muchas situaciones conflictivas que surgen debido a las prácticas de ordenación común. Las comunidades rurales carecen a menudo de la capacidad para tratar conflictos relacionados con el establecimiento o manejo de acuerdos de ordenación común (Castro y Nielsen, 2001). Sin embargo, Dichas personas tienen familiaridad con los enfoques de gestión de conflictos, tales como la negociación o mediación, y cuentan con tanta experiencia en materia de negociación y mediación como cualquiera otra. Sin embargo, los enfoques que persiguen se encuentran insertados, desde el punto de vista cultural, en sus sociedades mismas y a menudo son inapropiados para el conflicto específico, en cuestión (Castro y Ettenger, 1997). RECUADRO 1.1

ORDENACIÓN COMÚN Y GESTIÓN DE CONFLICTOS La ordenación común de los recursos naturales es: “una asociación mediante la cual varios actores concuerdan en compartir entre ellos las funciones de ordenamiento, derechos y responsabilidades relacionados con un territorio o conjunto de recursos”. (Borrini-Feyerabend, 1996: pág.3). La ordenación común conlleva una serie de procesos que contribuyen a establecer y mantener principios y prácticas destinados a manejar los recursos naturales de común acuerdo. La gestión de conflictos es uno de estos procesos.

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Los enfoques de ordenación común tienen dos objetivos principales:

 ordenar el uso de las tierras, bosques, áreas marinas y de sus productos, a través de negociaciones basadas en principios y prácticas establecidas de común acuerdo por los actores;

 establecer las maneras de compartir, entre los actores, el poder de tomar decisiones y de ejercer el control del uso de los recursos. Prever y manejar un conflicto son, por lo tanto, ingredientes importantes de la ordenación común de los recursos naturales. Una característica que define a la colaboración es que las decisiones se toman por consenso. Consenso no significa consentimiento unánime, tampoco significa adoptar la opción preferida por cualquiera. El consenso se alcanza cuando cada uno de los actores considera que se está respondiendo a sus intereses. La creación del consenso se lleva a cabo para evitar un intercambio desigual (cuando al menos una de las partes tiene algo que perder). Los enfoques para la creación de consenso no son actividades aisladas. Es útil cuando éstas se encuentran totalmente integrados en un marco amplio de gestión común, y cuando se basan en procesos que producen beneficios y logros mutuos. La gestión exitosa de conflictos en el ámbito de la ordenación común de los recursos naturales depende de las siguientes condiciones:

 Todas las partes en el conflicto tienen algún poder o influencia para negociar: una condición previa importante para efectuar la ordenación común, es cierto grado de poder compartido para tomar decisiones y controlar los resultados. Si no se comparte el poder, es dudoso que todas las partes puedan adherir eficazmente a la gestión de conflictos e identificar arreglos que resulten aceptables para ambas partes. Las grandes desigualdades de poder corroen la colaboración porque los grupos potentes pueden tomar iniciativas unilaterales o forzar a las partes más débiles a aceptar una decisión. A veces, los actores que son muy poderosos pueden asegurarse de que la colaboración no funcione (FAO, 1999).

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 La población tiene aseguradas sus necesidades básicas tales como alimentación, casa, salud y seguridad: si alguna de estas necesidades básicas no existe o se encuentra amenazada, las personas probablemente concentrarán sus esfuerzos para obtenerlas y tendrán poco interés o tiempo para colaborar en otros aspectos.

 Existe un marco jurídico y político aceptado por ambas partes: la ordenación de los recursos debe basarse en los derechos que son reconocidos por ambas partes, idealmente, mediante un reconocimiento oficial. Los actores necesitan confiar en que recibirán los beneficios que se espera obtener a partir del uso de los recursos a corto y a largo plazo. Por lo tanto, es necesario hacer cumplir los derechos, y los actores necesitan contar con una oportunidad razonable para apelar en caso de que éstos sean infringidos o ignorados.

 El conflicto no es objeto de manipulación por parte de los políticos o jefes de grupos pertenecientes a luchas políticas de mayor alcance: ya que estos actores pueden utilizar el conflicto para sus propios fines políticos, en lugar de empeñar su interés en abordar el conflicto. Cuando es así, el ámbito de las soluciones basadas en la colaboración son limitadas. N O T A D E L C A P A C I T A D O R : la gestión de conflictos sobre los recursos naturales puede funcionar de manera eficaz sólo si el ambiente es favorable, en su sentido más amplio, y si proporciona un apoyo suficiente que permita efectuar una ordenación común de los recursos naturales. P U N T O D E C O N T R O L : el anexo 1 presenta los conceptos básicos de la ordenación común de los recursos naturales. Éste es el enfoque más general para participar en la gestión de conflictos sobre los recursos naturales.

1.3 CONFLICTO SOBRE LOS RECURSOS NATURALES Y MEDIOS DE SUBSISTENCIA SOSTENIBLES Los recursos naturales son importantes para los medios de subsistencia de muchos hogares en las áreas rurales. Los conflictos sobre los recursos naturales pueden ser útiles para hacer resaltar claramente cuáles son las necesidades y derechos de las personas y pueden ayudar a resolver las injusticias o desigualdades que existen en la distribución de los recursos. Sin embargo, cuando no se les trata, algunos conflictos tienen la potencialidad de convertirse en obstáculos para los medios de subsistencia y para la ordenación sostenible de los recursos. Cuando los conflictos se intensifican, éstos también pueden dañar las relaciones existentes, incrementando la desconfianza y las sospechas. Los enfrentamientos violentos pueden también destruir los recursos básicos para los medios de subsistencia de la población. “Medios de subsistencia” no se refiere simplemente a las actividades que las personas llevan a cabo para ganarse la vida. También abarca a los diferentes elementos que contribuyen o que afectan la capacidad de las personas para garantizar su propia subsistencia y la de sus familias. Estos elementos incluyen:

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 los bienes que una familia posee o a los cuales tiene acceso, los cuales podrían ser:  capital humano: capacidades, conocimientos, buena salud y capacidad para trabajar;  capital social: relaciones sociales formales e informales, incluyendo la confianza que existe entre las personas, cuánto éstas son confiables y flexibles;  capital natural: recursos naturales que pueden poseerse tales como la tierra, los cultivos, los árboles, así como los servicios que la naturaleza proporciona, tales como sombra, calidad del agua y un lugar para plantar semillas;  capital físico: bienes y objetos físicos que hayan sido fabricados, tales como cercos, casas y carreteras;  capital financiero: dinero y acceso al crédito y a los préstamos;

 las actividades que permiten a un familia utilizar dichos bienes para satisfacer sus necesidades básicas;

 existen varios factores que la familia en sí puede no controlar directamente, pero que afecta su vulnerabilidad y éstos son el cambio de clima, los desastres naturales, o las tendencias económicas y otras tendencias a largo plazo;

 políticas, instituciones y procesos que pueden ayudar, o que dificultan la posibilidad de lograr medios de subsistencia apropiados. Las estrategias que las familias desarrollan para garantizar sus medios de subsistencia dependen de:

 cómo pueden combinar sus bienes para lograr los medios de subsistencia;  cuán vulnerables son y en dónde viven;  las políticas, instituciones y procesos que los afectan. Las estrategias para los medios de subsistencia producen resultados que son más sostenibles para algunas personas y no lo son para otras. Las personas que tienen diferentes posibilidades de elegir cómo ganarse la vida (las estrategias que pueden utilizar) suelen ser menos vulnerables que aquellas que tienen posibilidades limitadas. Los medios de vida sostenibles tienen que ver con hacer frente a estos temas. Algunos de los instrumentos de gestión de conflictos, tales como las negociaciones consensuales, pueden contribuir a ello. En términos ideales, un enfoque eficaz acerca de los medios de subsistencia debería generar más ingresos, incrementar el bienestar, reducir la vulnerabilidad, mejorar la seguridad alimentaria y producir un uso más sostenible de los recursos naturales para sus beneficiarios. El acceso a los recursos naturales es un bien clave para las familias rurales, especialmente porque éste afecta la subsistencia y la seguridad alimentaria de las familias pobres. Los conflictos acerca de los recursos naturales pueden constituir un obstáculo importante para obtener los medios de subsistencia de la población. Los conflictos pueden indicar que las diferentes políticas, instituciones y procesos no están efectuando un buen trabajo para regular el acceso a los recursos, y pueden menoscabar los resultados en cuanto a los medios de subsistencia de las personas. Los conflictos a largo plazo incrementan la vulnerabilidad de las personas y reducen sus capacidades para responder a los cambios repentinos, como ser cambios en los precios, sequías o enfermedades como el SIDA.

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FIGURA 1.1

CONTEXTO DE LA VULNERABILIDAD

MARCO DE LOS MEDIOS DE SUBSISTENCIA SOSTENIBLE

Problemas

ACTIVOS PARA LOS MEDIOS DE SUBSISTENCIA

Tendencias

Capital social

Estacionalidad

Capital fisico

Capital humano

POLÍTICAS INSTITUCIONES PROCESOS

RESULTADOS DE LOS MEDIOS DE SUBSISTENCIA

Niveles de gobierno

Más ingresos

Sector privado

ESTRATEGIAS PARA LOS MEDIOS DE SUBSISTENCIA

Capital Capital financiero natural

Leyes Cultura Políticas Instituciones

Incrementaron el bienestar Redujeron la vulnerabilidad Mejoraron la seguridad alimentaria y el uso más sostenible de los recursos naturales

Fuente: Department for International Development, Abril de 1999. Sustainable Livelihoods Guidance Sheets. Londres, DFID.

En cualquier sociedad, los activos se encuentran distribuidos de manera desigual. Existen diferentes niveles de pobreza inclusive en las comunidades más pobres. El género, la edad, y otras diferencias pueden afectar de manera significativa el acceso a los activos. Por ejemplo, un árbol puede ser considerado como un activo del hogar, pero los derechos de una mujer a utilizarlo pueden no ser los mismos que los de un hombre. El control que las personas ejercen sobre los activos importantes también cambia estacionalmente y en el curso del tiempo a fin de responder a los diferentes problemas y oportunidades que la vida aporta.

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Los medios de subsistencia de las familias y las estrategias que las personas usan para crearlos son el núcleo del desarrollo. La promoción de los medios de subsistencia es por lo tanto:

 un objetivo para apoyar la meta de eliminar la pobreza;  un marco de trabajo para pensar acerca de la pobreza;  un enfoque para hacer frente a la pobreza. La meta final es ayudar a la población a lograr el objetivo de contar con medios de subsistencia,(Chambers y Conway, 1992). Un medio de subsistencia es sostenible cuando:

 logra manejar los problemas y eventos problemáticos (tales como la sequía o un cambio repentino en la economía) y se recupera;

 mantiene o mejora las ventajas y los activos, presentes y futuros;  no menoscaba los recursos naturales. En otras palabras, los medios de subsistencia deberían proporcionar bienestar a las familias, no sólo hoy, sino también en el futuro. A fin de lograrlo, es esencial que los recursos naturales sean salvaguardados.

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RECUADRO 1.2

PRINCIPIOS GUÍA PARA LOS MEDIOS DE SUBSISTENCIA SOSTENIBLES Los enfoques acerca de los medios de subsistencia destinados a apoyar la gestión comunitaria de los recursos naturales deben ser:  Centrados en torno a la población y participativos: éstos deben desplazar su enfoque, alejándose de los recursos para concentrarse en la gente. Las intervenciones deberían ser participativas y respetar de manera genuina los puntos de vista de las personas. Esto comprende respetar la libertad y la posibilidad de elección, enfocándose en lo que interesa a la gente y trabajar con ella de manera que se coincida con sus metas de subsistencia, su ambiente social y su habilidad para adaptarse.  Conscientes de las diferencias que existen entre las personas: éstos deben comprender cómo los activos, la vulnerabilidad y las estrategias de subsistencia difieren dentro de los grupos, así como entre hombres y mujeres. Comprender cómo estas diferencias ejercen una influencia en la habilidad de las personas así como en su voluntad de tomar parte en procesos participativos, también es importante.  Capaces de conferir poder y dar respuestas: éstos deben procurar el fortalecimiento de los derechos de los pobres, así como la capacidad institucional para participar plenamente en la toma de decisiones acerca de todos los aspectos de los medios de subsistencia. La gente necesita tener voz a la hora de identificar y abordar las prioridades en materia de medios de subsistencia. Las personas externas deben poder escuchar (no simplemente oír y responder de manera apropiada a los pobres.  Olístico y de varios niveles: éstos deben reconocer las múltiples influencias que afectan a las personas y deben procurar entender cuáles son las relaciones que existen entre estas influencias y los impactos que ejercen en las estrategias para obtener los medios de subsistencia y sus resultados consiguientes. La eliminación de las limitaciones que obstaculizan los medios de subsistencia sostenibles requiere a menudo un trabajo a realizar en distintos niveles y regiones geográficas.  Basarse en las ventajas y operar a través de alianzas: éstos deberían promover un ambiente favorable, así como oportunidades para que los pobres puedan proteger, mantener y mejorar los activos que poseen para sus medios de subsistencia. El enfoque también promueve la colaboración entre los pobres, sus instituciones y organizaciones y los sectores público y privado. Las alianzas necesitan basarse en acuerdos transparentes y metas compartidas. Ser sostenible: los medios de subsistencia pueden ser considerados “sostenibles” cuando  pueden manejar las dificultades y eventos problemáticos y recuperarse de ellos, manteniendo o mejorando los activos presentes y futuros sin menoscabar los recursos naturales. La sostenibilidad abarca cuatro dominios principales: económico, institucional, social y ambiental. Todos ellos deben ser tomados en cuenta. Encontrar el equilibrio entre ellos es fundamental, y esto sólo puede llevarse a cabo con la participación activa de los pobres mismos.  Ser a largo plazo y flexibles: la reducción de la pobreza se lleva a cabo en un escenario que cambia, en el cual los eventos inesperados y los ciclos estacionales ocurren constantemente. El apoyo a los medios de subsistencia sostenibles requiere de compromisos a largo plazo, así como de flexibilidad para responder a los cambios. Fuente: Adaptado de un texto de Carney, 2002.

S E C C I Ó N

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Introducción a los conflictos sobre los recursos naturales, la ordenación común y los medios de subsistencia sostenibles

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La gestión de conflictos que se inspira en los principios de los medios de subsistencia sostenibles trata de facilitar una negociación relacionada con reclamos hechos a causa de la competencia por los recursos naturales, la cual deberá ser equilibrada entre los diferentes actores. La gestión de conflictos exitosa:

 mejora la conciencia, los conocimientos y la adquisición de habilidades destinadas a identificar y contrarrestar las limitaciones presentes en el proceso de desarrollo (capital humano);

 fortalece las relaciones y crea confianza dentro y entre los grupos; (capital social)  incrementa la capacidad de las comunidades, de las organizaciones y de las instituciones para resolver problemas (capital social);

 contribuye a fortalecer los arreglos institucionales que regulan el acceso y el uso de los recursos (políticas, instituciones y procesos);

 fomenta un flujo mayor de ingresos y beneficios a través de un mejor acceso a los recursos naturales y de la ordenación de los mismos. RECUADRO 1.3

NEGOCIACIONES CONSENSUADAS Esta guía se centra en la manera de establecer y facilitar un proceso de negociaciones consensuadas para manejar un conflicto y crear colaboración. La guía está dedicada al personal de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que operan en los ámbitos internacional, nacional, local y que trabajan en distintos proyectos relacionados con los recursos naturales y en otros proyectos sobre los medios de subsistencia. La negociación consensuada es una manera de manejar conflictos. Ésta procura facilitar el acuerdo basado en beneficios para ambas partes, durante conflictos entre individuos, grupos o instituciones. Cuando las personas adquieren gradualmente una comprensión más amplia acerca de sus intereses y necesidades, así como los de los demás, éstos se ven alentados a pensar más allá de posiciones obstinadas o emotivas, y se vuelve posible lograr resultados que produzcan beneficios para ambas partes. En algunos conflictos, una tercera parte puede contribuir a mejorar las oportunidades de éxito en negociaciones por intereses. Esta persona a veces se denomina mediador o facilitador; algunos utilizan uno que otro término. La gestión de conflictos y las negociaciones consensuadas pueden contribuir a lograr la ordenación común de los recursos naturales, así como los medios de vida rurales sostenibles. A nivel local, esto implica fortalecer la capacidad de los individuos, grupos e instituciones para tratar muchas de las situaciones conflictivas que menoscaban la coordinación y la cooperación eficaces. Las negociaciones consensuadas no siempre contribuyen a resolver las situaciones de conflicto. Éstas pueden contribuir a manejar conflictos acerca de los intereses, que a menudo son negociables. Por otra parte, las necesidades básicas como la identidad, la seguridad, el reconocimiento o participación igualitaria dentro de la sociedad, a menudo no son negociables o son poco negociables, y muchos conflictos incluyen asuntos que parecen no tener solución. Las principales diferencias de poder entre actores pueden requerir otros enfoques para efectuar cambios que no son fáciles de negociar y mediar. Es importante elegir las estrategias relevantes para tratar un conflicto en particular; los conflictos varían y no existe un enfoque único que pueda ser eficaz en todos los casos.

TÉCNICAS DE NEGOCIACIÓN Y MEDIACIÓN PARA LA ORDENACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES

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SUMARIO En la sección 1 se señaló cómo surgen los conflictos sobre los recursos naturales y cómo éstos pueden afectar a los medios de subsistencia sostenibles. Asimismo, la sección abordó por qué un enfoque común para la ordenación de los recursos naturales es esencial para mejorar los medios de vida sostenibles, y de qué manera la gestión de conflictos contribuye a este proceso más amplio. La sección 2 abordó los diferentes enfoques de gestión de conflictos y explicó cuáles son las ventajas y las limitaciones que conllevan las negociaciones consensuales. Las secciones subsiguientes introducen con mayor detalle en qué consisten las negociaciones y trazan un esquema del proceso que consiste en diez etapas para abordar, en la práctica, los conflictos sobre los recursos naturales.

Los conflictos sobre los recursos naturales son desacuerdos y disputas acerca del acceso, control, y uso de los recursos naturales. Éstos pueden ser útiles para ayudar a la comunidad a esclarecer cuáles son sus intereses y necesidades en cuanto a reducir las injusticias o desigualdades que puedan tener lugar en la distribución de los recursos. Sin embargo, algunos conflictos sobre los recursos naturales tienen que ser abordados de manera eficaz y en un momento oportuno o éstos pueden llegar a afectar los medios de subsistencia locales, menoscabando así la confianza entre los actores e intensificando la inseguridad y la degradación de los recursos. Los conflictos de índole comunitaria sobre los recursos naturales a menudo tienen muchas causas que se encuentran estrechamente ligadas – algunas forman el núcleo, otras son subyacentes o contribuyen al conflicto. Los diferentes factores que provocan el conflicto pueden dividirse en cuatro tipos de principio: 1) competencia creciente por los recursos naturales; 2) causas estructurales; 3) presiones del desarrollo; y 4) políticas de gestión de los recursos naturales, programas y proyectos. Las políticas, programas y proyectos que promueven la gestión de los recursos naturales, pueden funcionar involuntariamente como fuente o escenario de conflictos. Esta situación, en general, surge cuando no existe una participación adecuada en las intervenciones, y cuando no se tienen en cuenta suficientemente los conflictos que podrían surgir.

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Introducción a los conflictos sobre los recursos naturales, la ordenación común y los medios de subsistencia sostenibles

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Los conflictos sobre los recursos naturales indican que las diferentes políticas, instituciones y procesos no están funcionando apropiadamente en la regulación del acceso a los recursos. Muchos hogares rurales dependen de los recursos naturales para sostener sus estrategias de subsistencia, de manera que dichos conflictos pueden menoscabar los resultados en cuanto a su subsistencia y bienestar. Promover los medios de subsistencia sostenibles requiere de un enfoque comunitario y común para manejar los recursos. El objetivo es mejorar la gobernancia y los medios de subsistencia sostenibles. Permitir que los diferentes actores participen en la toma de decisiones a fin de que desarrollen y ordenen sus recursos, constituye un punto central de este proceso. Resolver los conflictos constituye un elemento importante a integrar en un marco amplio de gestión común. La gestión común es eficaz cuando las instituciones y los procesos que regulan el uso de los recursos son capaces de prever y responder a los diferentes intereses que se manifiestan en torno al uso de los recursos, y cuando pueden perseguir soluciones que los beneficien mutuamente.