Introducción En búsqueda de salidas a la crisis ética, política y de pensamiento Fander Falconí* Pabel Muñoz L.**

En los últimos diez años, el Ecuador ha vivido un profundo proceso de crisis política y de des-institucionalización; lo cual ha develado, como nunca, el perverso entendimiento patrimonialista de la política, las prácticas corporativas y rentistas de los actores tradicionales, y la crisis de legitimidad y representatividad del sistema y los partidos políticos. La agenda y las políticas implementadas desde 1992 provocaron un debilitamiento y una desestructuración del Estado y de sus capacidades de regulación sobre la vida social y económica del país. La debilidad institucional y la baja eficacia de las agencias estatales a la hora de coordinar a los agentes económicos alrededor de metas de desarrollo social, sustentable y equitativo, han dejado como secuela un país con pequeñas islas de modernidad y prosperidad e inmensos sectores poblacionales en situaciones de pobreza, exclusión y precariedad social. Una sociedad profundamente inequitativa y desigual es el resultado final de estas políticas. Los procesos de reforma económica fueron acompañados por una lógica política que centró su atención en los problemas de gobernabilidad y buscó incorporar reformas constitucionales para fortalecer el presidencialismo y construir una institucionalidad afín a los procesos de privatización, desregulación y liberalización.

* Secretario Nacional de Planificación SENPLADES. ** Subsecretario de Reforma Democrática del Estado SENPLADES.

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Luego de la primera manifestación seria de crisis política-institucional en 1997 (con la caída de Abdalá Bucaram), el gobierno interino de Fabián Alarcón convocó a una Asamblea Constituyente para diseñar una Carta Política que exprese la vocación económica neoliberal de esos años. Previo a la Asamblea de 1997 existía un acumulado de debate social y político que encuentra sus orígenes en los siguientes aspectos: las demandas del movimiento indígena de 1990; la lectura de gobernabilidad e hiper-presidencialismo de los partidos políticos de centro derecha; y finalmente, en los planes modernizadores-privatizadores del gobierno de Durán Ballén. Esto permitió que exista una dinámica de movilización y debate que buscaba canalizarse en el seno de dicha Asamblea con un espíritu “refundacionista” del Estado. Los debates de dicha Asamblea se agruparon en: reducción del Estado y privatizaciones; liberalización y desregulación; economía mixta y áreas estratégicas; descentralización; Estado plurinacional; derechos colectivos; equidad de género; derechos civiles y minorías. El procesamiento y desenlace de este debate se deja ver en la nueva constitución de 1998, la misma que puede leerse en dos perspectivas: • La parte dogmática muestra un carácter progresista. Se da paso a la declaración de un Estado social de derecho, pluricultural y multiétnico, se plantean avances en la definición del sistema democrático y se incorporan nuevos derechos económicos, sociales y culturales. • La parte orgánica supone el diseño institucional de un Estado reducido en sus capacidades de regulación y planificación del desarrollo; el fortalecimiento del sistema presidencialista para terminar de aplicar la receta neoliberal; y una descentralización tan solo de principios. Estos elementos dejan intacto el tema de la representación política, no modifican sustancialmente las reglas de acceso y juego electoral, permiten la tutela partidista sobre los entes de control, y no buscan democratizar los partidos políticos. En la lógica de quienes diseñaron las reformas que buscaban fortalecer el presidencialismo estaba la idea de que un ejecutivo fuerte y un bloque 20

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mayoritario en el Congreso asegurarían un escenario de gobernabilidad, el mismo que sería la plataforma no sólo para el adecuado ejercicio del gobierno sino para alcanzar el desarrollo humano1. Ya con la constitución hiper-presidencialista de 1998, el gobierno demócrata cristiano de Mahuad, y el gobierno populista del ex militar Gutiérrez fueron depuestos en el propio marco institucional diseñado por los líderes del centro derecha. Las preguntas obvias que surgen de esta realidad apuntan a interpelar el diseño institucional del sistema político de 1998: ¿Acaso el sistema no debía ser más estable luego de establecido el entramado institucional de la nueva Constitución? ¿No debía mejorar el escenario de gobernabilidad en el país y asegurar la estabilidad del sistema? Las respuestas, lejos de ser afirmativas, nos muestran que la crisis política y la des-institucionalización se agravaron al extremo. La crisis de representación de los partidos políticos empeoró y el sistema en su conjunto ha sido puesto en cuestionamiento por un conjunto de nuevos actores que han aparecido en el actual escenario buscando recuperar la ética y la política, y escapando de la crisis de pensamiento a partir de un discurso y una propuesta de cambio profundo y sustantivo para el país. Al haber sido el centro de la preocupación de “esos” años y de “esa” visión política la gobernabilidad y su receta institucional, temas de profunda transformación fueron dejados de lado o se trabajaron de manera tímida, sin una apuesta por un cambio radical. El rol regulador del Estado en la economía fue satanizado y sepultado por una visión neoliberal que privilegió la liberalización y la desregulación; la planificación del desarrollo económico y social se reemplazó por una visión de modernización que la asimiló como sinónimo de privatización; y las propuestas de profunda descentralización se convirtieron en mecanismos discrecionales y voluntaristas que agravaron el pobre e hipertrofiado sistema de gestión pública.

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Hacia finales de los años noventa la ecuación democracia, gobernabilidad y pobreza había sido trabajada y difundida por CORDES y se había convertido en un referente influyente en ciertos círculos académicos y políticos.

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Descentralización, uno de los pilares de reforma democrática del Estado “La descentralización es un proceso político complejo, que está vinculado a los actores sociales y políticos propios de cada una de las coyunturas; es decir a la correlación de fuerzas y a la construcción de una hegemonía en un momento específico. Es más, todo proceso de descentralización se desarrolla sobre la base de varios proyectos que se impulsan de manera simultánea, al extremo de que se podría afirmar que no existe un proyecto único y definitivo sino una pluralidad de ellos”. Luego de esta pertinente afirmación, Fernando Carrión continúa y recalca que la descentralización, entonces, supone un proceso político de idas y vueltas que no puede predecirse cómo terminará sino que, por el contrario, permanece en constante re-definición. Estos argumentos toman fuerza cuando constatamos, al igual que lo hace este texto, que en la América Latina de hoy existen países que viven un reflujo del proceso descentralizador, otros que redefinen posiciones, y algunos que recuperan cierta movilidad luego de una clara indefinición y letargo. Señalar estos elementos, conceptuales y de contexto, es fundamental para pensar en los retos del proceso de descentralización en el país. Y es que al ser la descentralización un problema político y no técnico, nos enfrentamos a un conjunto de posibilidades generadas por un escenario político de cambios profundos y sustantivos, que vienen dándose no sólo en el Ecuador sino en buena parte de países de la región. El escenario político ecuatoriano ha recuperado y ha posicionado nuevamente en la agenda de debate el problema de la reforma democrática del Estado y, dentro de éste, la descentralización, la desconcentración, el desarrollo territorial y las autonomías. Estos elementos forman parte de un proceso que debe ser entendido no como la eliminación de la centralidad del poder estatal, “sino como la distribución equitativa y democrática en su interior”, como de manera orientadora se la entiende en el presente libro. En este sentido, si bien la descentralización debe producir un nuevo funcionamiento al interior de los distintos niveles de gobierno, al mismo 22

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tiempo debe ser un proceso que, en vez de desarticular esos niveles, permita una nueva articulación con base en la integralidad del Estado y la totalidad de sus interrelaciones verticales y horizontales. Proponer un nuevo modelo de descentralización, entonces, implica pensar en un Estado diferente, que profundice el sistema democrático desde un enfoque territorial y espacial (“democracia territorial”). Desde esta perspectiva, la descentralización es una cuestión que compete, no sólo ni exclusivamente a alcaldes y prefectos, sino a todas las partes que estructuran el Estado, y mucho más al gobierno central y sus representantes, a quienes, como lo reconoce Fernando Carrión, les corresponde gobernar la totalidad de las relaciones estatales, no para concentrarlas o privatizarlas sino para democratizarlas. La importancia de lo local, de la “democracia territorial” y de la planificación física, es fundamental no sólo para definir ejes de desarrollo y desenvolver las potencialidades de territorios diversos y complementarios como los del Ecuador, sino también para construir ciudadanía desde la base, de la comunidad local, como espacio más cercano del sentido de pertenencia. Sin embargo, la descentralización, la desconcentración y el desarrollo territorial son temas nacionales y no únicamente locales o regionales, pues se trata de la distribución equitativa del poder estatal hacia todos sus niveles territoriales y administrativos. Lamentablemente, en los últimos años el debate de la descentralización y las autonomías sólo se ha concentrado en los mecanismos para fortalecer el ámbito de los gobiernos locales, que son una parte importante de la estructura estatal, pero no la única a ser tomada en cuenta. Al contrario, para no caer en la fragmentación y la atomización, es necesario pensar en el centro como espacio de integración social y territorial, para diseñar un Estado que tome en cuenta las necesidades y potencialidades de cada espacio geográfico, cada nivel de gobierno y todos los ámbitos públicos; pues, si no se comprende con claridad este aspecto, puede suceder que ese privilegio y predominio de lo local al momento de discutir el ordenamiento territorial y administrativo del país, permita que propuestas de, por ejemplo, privatización de los servicios públicos locales, aparezcan como “simples” y “puras” demandas de descentralización. 23

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Con lo anterior en mente, podemos señalar que en la historia del Ecuador, como en la mayoría de países de América Latina, han existido diferentes períodos de centralización y descentralización. Éstos han respondido a la misma dinámica del desarrollo político, económico y social del país, incluso desde la fundación de la República en 1830. Si bien hasta mediados del siglo XIX, la descentralización no fue vista como un instrumento con el cual se podía transferir potestades políticas, administrativas y financieras a los gobiernos seccionales, no es menos cierto que los procesos vinculados a la reforma del estado se han mantenido siempre presentes en nuestra vida política. Es a partir de las últimas décadas donde el Estado reconoce que “su gobierno es republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable, alternativo, participativo y de administración descentralizada”2, y a su vez, mediante la descentralización administrativa del Estado se propende al desarrollo armónico de todo su territorio, al estímulo de las áreas deprimidas, la distribución de los recursos y servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales. El concepto de descentralización en el Ecuador ha marcado distintos escenarios de debate académico, político-económico y público. En ese debate se ha analizado el rol y la pertinencia de cada nivel de gobierno, las necesidades de fortalecimiento y las capacidades operativas de gobiernos seccionales, las asignaciones de ingresos, gastos y transferencias, que, entre otros insumos, han provocado, al contrario de lo que debería esperarse, un posicionamiento de la descentralización más en el nivel técnico que en el político. Ya en la práctica, la transferencia de competencias y el proceso en general, se ha visto limitado por un modelo de negociación “uno a uno”, que tiene un carácter “optativo” para gobiernos seccionales autónomos y “obligatorio” para el Gobierno Central en el traspaso de responsabilidades y recursos3. Si a lo anterior se añade que la actual división político-administrativa muestra fraccionamiento en el nivel intermedio y heterogeneidad 2 3

Artículo 1. Constitución Política de la República del Ecuador. Dentro de los cuerpos legales que constituyen el marco legal de la descentralización se pueden mencionar los siguientes: Constitución Política de la República del Ecuador, Ley de Modernización del Estado, Ley de Descentralización y Participación Ciudadana, Ley del 15%

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demográfica en el nivel local, que existe una duplicidad de funciones en un mismo nivel de gobierno, y que faltan mecanismos claros para la transferencia de recursos fiscales; vemos que el país tiene todavía un largo camino que recorrer para cumplir con los principios de la descentralización, a saber, autonomía, progresividad, eficiencia, agilidad, coparticipación en la gestión pública y solidaridad social. También, la planificación debe ser fundamento y elemento estructurante de la descentralización, así como esta última debe ser base de un Sistema Nacional de Planificación. A pesar de lo anterior, se debe reconocer que en el Ecuador se han realizado esfuerzos por avanzar en el proceso, tales como la suscripción de convenios para la transferencia de competencias (vialidad, ambiente, agricultura y turismo), concertación de matrices de roles entre niveles de gobierno, negociaciones sectoriales entre actores, y atención de varias solicitudes individuales para asumir competencias sectoriales, entre otros. El agotamiento de este modelo, y el divorcio entre los ámbitos político, administrativo y fiscal de la descentralización, han limitado una verdadera y efectiva descentralización y desconcentración. Por esta razón, en los últimos años han emergido propuestas autonómicas o de ‘provincialización’, que también forman parte de la agenda política de los gobernantes y que hoy, más que en ninguna otra época, deben ser canalizadas de la mejor manera hacia una reforma integral y democrática del Estado ecuatoriano a través de la Asamblea Nacional Constituyente que se encuentra en marcha, dado el apabullante respaldo popular que ha generado. Así, la descentralización se plantea en el país como un reto integral y multidimensional que desafía la estructura y práctica de la gestión pública, la misma que debe propender a una división político-administrativa que se corresponda con las diferencias y potencialidades geográficas, la búsqueda de economías de escala, una adecuada correspondencia fiscal, pero sobre todo, una verdadera respuesta a las necesidades de la población, en donde todos y cada uno de los ecuatorianos y ecuatorianas seamos agentes activos del proceso.

y demás leyes que asignan recursos a gobiernos seccionales, Ley de Régimen Municipal, Ley de Régimen Provincial, Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, entre otras.

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Elementos adicionales de una reforma integral y democrática del Estado Para enfrentar el agotamiento del modelo de Estado centralista, generador de concentración, inequidades y crisis políticas; el distanciamiento entre los ciudadanos y el sistema político; las constantes amenazas de reorganización fragmentada, caótica y coyuntural del Estado; la crisis de representación política; y la falta de democracia, transparencia y participación, se necesita una reforma integral y democrática del actual modelo estatal. Una reforma de tal tipo debe considerar entre sus componentes y sus interrelaciones, al menos los siguientes temas: el ordenamiento y el desarrollo territorial, la definición de una nueva división política-administrativa, una matriz de competencias que establezca con claridad que hace cada quién en el territorio y en los distintos niveles de gobierno, el funcionamiento de un Sistema Nacional de Planificación, un conjunto de reformas que apuntalen la descentralización fiscal y un nuevo manejo de la economía y la finanzas nacionales, una indispensable relación con la reforma y la representación política, y un amplio número de dispositivos y herramientas que viabilicen la participación ciudadana. Desde la posibilidad de debatir sobre una eventual regionalización del país (vía agregación de provincias existentes) hasta la eliminación del conjunto de preasignaciones y leyes especiales que estrangulan el presupuesto nacional e impiden la planificación, pasando por la discusión sobre las ventajas y los límites de un régimen semi-presidencial; la reforma del estado no puede mirarse de manera fragmentaria y parcial. La recuperación de las capacidades estatales de regulación económica, de redistribución de la riqueza social y territorial y de planificación, además del aumento de su eficacia institucional, en el marco de lógicas modernas de gestión pública, deben colocarse en el centro de cualquier agenda democrática de transformación social y económica del país. Es así que, el tema del modelo descentralizado de gestión estatal se ha colocado como uno de los principales problemas que la Asamblea Nacional Constituyente deberá encarar en los próximos meses. La formulación de un Sistema Nacional de Planificación y la elaboración de una 26

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Propuesta de Reforma Democrática del Estado han sido asumidas por la SENPLADES, al ser la instancia estatal idónea para articular los niveles sectoriales y seccionales, nacionales y locales, particulares y públicos. Es así que, en clara relación con el trabajo descrito y la necesidad de cambios profundos para el país, el texto que a continuación se presenta, pretende ser un insumo técnico y reflexivo para el debate y un aporte para la discusión de un nuevo modelo de Estado; y por lo tanto, para la recuperación de un sentido profundo y democrático del proceso de descentralización en el Ecuador.

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