Volmar Antonio Pérez Ortiz Defensor del Pueblo Julio Roberto Meier Representante en Colombia Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados -ACNURHernando Toro Parra Coordinador de la Oficina de Atención al Desplazamiento Forzado de la Defensoría del Pueblo Compilador: Beatriz Peña Trujillo Coordinación Editorial: Angela María Moreno Neira Diseño y Diagramación: Natalia Orozco Lozada Diseño Carátula: Natalia Orozco Lozada Impresión: Panamericana Formas e Impresos S.A. Esta publicación se ha realizado con el apoyo de: ACNUR Obra de distribución gratuita. El texto de esta cartilla se puede reproducir, fotocopiar o replicar citando la fuente. Defensoría del Pueblo Calle 55 No. 10-32 Tels: 314 7300 - 314 4000 Bogotá, Colombia www.defensoria.org.co [email protected] Bogotá, D.C. Enero de 2005

Memorias del Seminario - taller Internacional de contextualización sobre desplazamiento forzado y refugio en zonas de frontera !

Contenido Presentación

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Palabras de Instalación Volmar Antonio pérez

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Palabras de Instalación Francisco Galindo

20

Actores armados en al década de los noventa Teófilo Vásquez

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El conflicto armado interno en Colombia: un conflicto en crisis Armando Borrero

39

Políticas gubernamentales de Derechos Humanos Carlos Julio Vargas

47

Dinámica del desplazamiento forzado en Colombia Harvey Suárez

57

La situación de derechos humanos en las zonas de frontera colombianas Sergio Arboleda

80

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Movimientos transfronterizos desde Colombia Ricardo Soberón

87

Políticas públicas para la atención al desplazamiento forzado en Colombia Ubernel Arboleda

96

Políticas estatales de protección a personas amenazadas Jaime Prieto

108

Mirada crítica al conflicto armado colombiano Gustavo Salazar

118

El sistema de asilo en la región Andina, Panamá y Costa Rica Juan Carlos Murillo

162

Acuerdos bilaterales entre Colombia y los países fronterizos Panamá, Ecuador y Venezuela María Victoria Díaz de Suárez

180

Desplazamiento Interfronterizo de Colombia a Panamá y acuerdos bilaterales entre los Gobiernos de ambos países Guillermo Antonio Vanegas

183

La experiencia del Departamento de Refugiados de la Dirección Nacional de Migración y Extranjería de Costa Rica 191 Roxana Quesada

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La experiencia de la Oficina de Refugiados del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador Santiago Martínez

195

Panorama de la migración en Venezuela Ricardo Rincón

200

Balance de la acción estatal para la atención al desplazamiento forzado y papel de la Defensoría del Pueblo María Camila Moreno

203

Metodología del trabajo en grupo para las conclusiones del seminario-taller (explicación de María Camila Moreno y Mark Manly)

218

Conclusiones

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Presentación Seminario - taller Internacional de contextualización sobre desplazamiento forzado y refugio en zonas de frontera

memorias

-l desplazamiento forzado es una de las más graves expresiones

del conflicto armado interno que padece la nación colombiana. Según cifras oficiales, en nuestro país, existen cerca de dos millones de personas desplazadas, y alrededor del 92 por ciento de los municipios son expulsores o receptores de población afectada por este fenómeno. En años recientes, un alto número de habitantes de las zonas fronterizas del país se ha visto obligado a desplazarse y a cruzar la frontera para buscar protección en un país vecino, como consecuencia de la agudización del conflicto y de la disputa entre los actores armados por controlar esas regiones. Bastaría revisar las cifras de la Red de Solidaridad Social y de organizaciones no gubernamentales de derechos humanos para entender por qué muchos analistas se refieren a la internacionalización del conflicto armado en Colombia. Precisamente, dada la necesidad de contar con una perspectiva regional sobre el fenómeno, la Defensoría del Pueblo de Colombia convocó en febrero de 2004, el Seminario-taller Desplazamiento y refugio en las fronteras colombianas: Contextualización para funcionarios de las Comisiones de Refugiados de países de América Latina. El evento reunió a representantes de Defensorías del Pueblo, de Comisiones de Refugiados y del ACNUR que trabajan en Ecuador, Panamá, Perú, Costa Rica y Venezuela, así como a expertos en los temas del conflicto y el desplazamiento forzado en Colombia. El trabajo realizado se orientó a poner a disposición de los funcionarios de las Comisiones de Refugiados y de las Defensorías del Pueblo información sobre la situación del conflicto armado interno en Colombia, el desplazamiento forzado y las políticas gubernamentales y estatales de protección y atención a las víctimas

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del conflicto; facilitar la comprensión sobre la dinámica del desplazamiento interno colombiano y su impacto y repercusión en los países fronterizos y receptores de la población migrante colombiana; e impulsar la interlocución entre las instituciones de Colombia, como país expulsor, y las autoridades de los países receptores encargadas de dar trámite a las solicitudes de refugio, en el marco del interés común por la aplicación de los instrumentos internacionales de protección de los refugiados y solicitantes de refugio. Esta publicación recoge las ponencias presentadas en el Seminario, así como las conclusiones del trabajo realizado para identificar las debilidades y fortalezas de los procedimientos y mecanismos de aplicación de los instrumentos internacionales de protección a refugiados en cada uno de los países en cuestión; las posibles líneas de trabajo conjunto entre las entidades competentes de cada país –Defensoría, Gobierno y ACNUR–; y las de posibles líneas de trabajo con Colombia como país de origen. La Defensoría del Pueblo espera contribuir con este material a impulsar la protección y realización de los derechos de la población colombiana desplazada y solicitante de refugio en los países del área.

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Palabras de instalación Volmar Antonio Pérez Ortiz Defensor del Pueblo de Colombia memorias

5ea lo primero presentar un cordial saludo al señor Francisco Galindo,

representante de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados en Colombia; a los señores representantes en Colombia de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos; a los señores representantes del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia, de la Organización Internacional para las Migraciones y del Comité Internacional de la Cruz Roja; a los señores representantes del cuerpo diplomático acreditado en Colombia; a los señores representantes de las Comisiones de Refugiados de Costa Rica, Panamá, Venezuela y Ecuador; a los señores representantes de las Defensorías del Pueblo de Costa Rica, de Panamá, de Venezuela y Ecuador; a los señores representantes de las Oficinas del ACNUR en México, Costa Rica, Panamá, Venezuela, Ecuador y Colombia; a los señores representantes de entidades y de distintos organismos del Estado colombiano; a los señores expertos internacionales y nacionales; a los señores Defensores Regionales de la Defensoría del Pueblo de Colombia, y al conjunto de los funcionarios de la misma. Queremos agradecer la presencia de todos ustedes, así como los aportes que –desde la experiencia en sus respectivos países– realizarán en este seminario - taller, en temas tan delicados y complejos como el desplazamiento forzado por la violencia y el refugio. En Colombia el desplazamiento forzado por la violencia constituye una de las manifestaciones más crudas y dramáticas de la degradación y de la intensificación del conflicto armado que vive el país desde hace varias décadas.

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Este fenómeno constituye una violación masiva de los derechos humanos, pues no sólo afecta el ejercicio de las libertades y las garantías para el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos, sino también compromete la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales. Por esta razón, el hecho de provocar desplazamiento fue tipificado por el legislador colombiano, mediante la Ley 589 de 2000, como una conducta punible. Constituye, asimismo, una grave infracción al Derecho Internacional Humanitario. Las cifras y los estimativos sobre la magnitud del desplazamiento en el país no dan cuenta de la verdadera tragedia que éste significa para las personas afectadas. Los diferentes sistemas de información y registro se limitan a la simple indicación estadística de las personas en situación de desplazamiento forzado y, en limitados casos y de manera poco funcional, determinan las diferencias de género, generación, etnia, etcétera. Esta situación dificulta el establecimiento de mecanismos adecuados y oportunos de atención a la población afectada y, de igual manera, la adopción de las medidas necesarias para la prevención y el restablecimiento socioeconómico. El desplazamiento forzado afecta todos los departamentos de Colombia, a excepción de San Andrés y Providencia. En más del 90 por ciento de los municipios del país son constantes las dinámicas migratorias de expulsión y recepción de población. Según la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES, en 2002, 923 municipios expulsaron población de manera forzosa. El Sistema Único de Registro de la Red de Solidaridad Social reporta que en el periodo comprendido entre 1985 y junio de 2003, se desplazaron 1.112.244 personas. De esta cifra el 50 por ciento corresponde a mujeres y el 42 por ciento a menores de edad. Sin embargo, según organizaciones no gubernamentales, como CODHES, en este mismo periodo fueron desplazadas más de 2.900.000 personas. Hay que señalar que aunque la tendencia del desplazamiento forzado en el país ha sido creciente desde 1995, en 2003 se registró una disminución de cerca del 50 por ciento respecto a años anteriores.



Los desplazamientos forzados se generan luego de situaciones concretas que amenazan la vida, la integridad y las libertades de la población civil. Las personas abandonan su lugar de residencia, masiva o individualmente, después de una masacre o de combates entre grupos armados ilegales; por amenazas e intimidaciones provenientes de los mismos; por la instalación de retenes ilegales, el impulso de paros armados o los bloqueos económicos, entre otras acciones que realizan los actores armados ilegales en desarrollo de sus estrategias de control territorial. En algunos casos la población afectada sale de una a otra zona rural; en otros, de una zona rural a una urbana, o de una a otra ciudad o se desplazan al interior de una misma ciudad. Las personas en situación de desplazamiento llegan a engrosar los cinturones de miseria y radicalizan el fenómeno de la exclusión social, ya que llegan a competir por los escasos recursos públicos de inversión social y de acceso a servicios básicos y empleo con los denominados “pobres históricos”, pero bajo un status de desterrados en su propia patria, sobre quienes cae la sospecha de ser sujetos violentos de uno u otro grupo armado ilegal. En cuanto a la respuesta estatal a esta problemática, se debe mencionar que, en general, el conflicto armado impone limitaciones al Estado y a la sociedad, que restringen el campo de acción y la efectividad de las políticas públicas. Las acciones diseñadas por el Estado están su mayoría pensadas para operar en circunstancias de normalidad. De igual manera, el desarrollo de las políticas se ve afectado por la crisis económica que soporta el país. Esta situación es aún más compleja en términos de los gobiernos locales, cuyas finanzas son cada vez más escasas y sufren la presión directa de los actores armados ilegales. En el contexto del drama del desplazamiento forzado por la violencia en Colombia, se expidió la Ley 387 de 1997, que crea y regula el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Esta ley ha cumplido un papel fundamental en relación con la necesidad de identificar tanto las causas del desplazamiento forzado como los mecanismos y los instrumentos que,



desde la perspectiva del Estado, deben adoptarse para procurar soluciones efectivas y oportunas a los grupos poblacionales afectados por este fenómeno. De acuerdo con la Ley 387 de 1997, entre otras responsabilidades del Estado frente a la problemática del desplazamiento, se encuentran las de diseñar y adoptar medidas orientadas a la prevención de este fenómeno; adoptar medidas de atención humanitaria de emergencia que aseguren la protección y las condiciones necesarias para la subsistencia de las personas afectadas; diseñar y adoptar medidas que garanticen a esta población el acceso a planes, programas y proyectos de desarrollo urbano y rural, ofreciéndoles los medios necesarios para crear sus propias formas de subsistencia, de modo que su reincorporación a la vida social, laboral y cultural del país, se realice evitando procesos de segregación o estigmatización social; y adoptar las medidas necesarias que posibiliten el retorno voluntario de la población desplazada a su zona de origen o su reubicación en otras zonas. A continuación abordaremos algunas de estas responsabilidades en relación con la situación actual y las políticas y acciones que se vienen desarrollando desde el Gobierno. La política de prevención del desplazamiento está íntimamente vinculada a la política de seguridad del Estado. Registramos de manera positiva el retorno de la Fuerza Pública a muchos municipios de Colombia; es muy probable que esta circunstancia esté produciendo una especie de efecto disuasivo sobre los actores armados ilegales. Así, en algunas regiones, ha mejorado la seguridad y, en consecuencia, ha mejorado también la prevención. Sin embargo, aunque las cifras de desplazamiento se redujeron en el 2003 con respecto a años anteriores, tenemos que decir que las amenazas y los asesinatos selectivos se han incrementado, al igual que la proporción de los casos de desplazamiento individual. En relación con la atención humanitaria de emergencia, prevista para tres meses, prorrogables por tres más, es necesario decir que aunque existen logros en la atención que se ofrece a los grupos



poblacionales de desplazados, la atención destinada a quienes se desplazan de manera individual presenta falencias notorias. Desde nuestra perspectiva, esto obliga al Estado colombiano y a las entidades ejecutoras de la política en cuestión a revisar y a evaluar de manera urgente los procedimientos adoptados para proporcionar atención humanitaria de emergencia a quienes se han desplazado individualmente. Es de anotar que en algunas regiones de Colombia, en donde hacen presencia entidades como la Red de Solidaridad Social –coordinadora del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada–, no se dispone de los recursos presupuestales requeridos para ofrecer la atención. Una de las prioridades establecidas por el actual Gobierno con respecto a la población desplazada es privilegiar lo que tiene que ver con la política de retorno. Los retornos tienen que realizarse en condiciones de voluntariedad y en condiciones de seguridad. La Defensoría del Pueblo ha recibido quejas según las cuales, en algunos casos, no se ha consultado la voluntad de los grupos afectados o la seguridad proporcionada es muy frágil: la Fuerza Pública acompaña los procesos de retorno, pero al cabo de unos días, se retira de la región y quienes volvieron a su lugar de origen quedan expuestos a las contingencias propias de la inseguridad que prevalece en muchas regiones del país. En los casos en que la población no desea retornar o no existen las condiciones necesarias para hacerlo, la población desplazada tiene derecho a reubicarse en otras zonas geográficas o a reasentarse en el lugar de recepción. En virtud de que gran parte de la población desplazada es de origen rural, la política de reubicación o de reasentamiento tiene mucho que ver con la adjudicación de tierras. Esta responsabilidad en Colombia estaba a cargo del Instituto Colombiano para la Reforma Agraria, INCORA, entidad en proceso de liquidación, cuyas funciones vienen siendo asumidas por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, creado en 2003. Es urgente que esta última entidad adopte mecanismos que conduzcan a que la persona desplazada a la cual se le adjudica tierra

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no tenga que pagar el 30 por ciento sobre el valor total del predio, que es también la modalidad de adjudicación de tierra a los campesinos que no han sido víctimas de desplazamiento. Así mismo, es definitivo tener en cuenta que, al no disponer de tierras tituladas, las personas en situación de desplazamiento no pueden acceder a los créditos que ofrece el mismo Estado, y que, en consecuencia, muy difícilmente podrán adelantar un proyecto productivo y alcanzar la estabilización socioeconómica de la que habla la Ley 387 de 1997. Frente a este panorama, la Defensoría del Pueblo viene contemplando la posibilidad de formular al Congreso Nacional, para que sea prohijada por sus miembros, una propuesta que permita introducir ajustes a la Ley 387 de 1997, fundamentalmente en relación con los procedimientos, de modo que se simplifiquen y agilicen los trámites que tiene que realizar la población en situación de desplazamiento para acceder a la oferta del Estado. Para cerrar el tema del desplazamiento interno, quisiera referirme a la Sentencia (No.) T-025 de enero de 2004, mediante la cual la Corte Constitucional conmina al Gobierno nacional a que, en el término de dos meses, el Consejo Nacional de Atención Integral de la Población Desplazada defina el nivel de recursos que efectivamente se destinarán a cumplir las obligaciones del Estado con esta población, sin que los derechos mínimos indicados en la misma sentencia puedan dejar de ser protegidos oportuna y eficazmente. Así mismo, señala que si, luego de esa evaluación, se colige que los recursos son insuficientes, el Gobierno tendrá un plazo de un año para apropiar los recursos indispensables para ofrecer la atención a la población en situación de desplazamiento. De la misma manera, recomienda al gobierno que priorice los puntos que contienen las medidas adoptadas en la ejecución de la política y que adopte, de manera definitiva, medidas más eficaces y más contundentes para la atención a la población afectada por el desplazamiento.

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La situación en las zonas de frontera La situación de las personas que con ocasión del conflicto armado en Colombia se han visto obligadas a emigrar hacia los países vecinos es quizás aún más grave que la de los desplazados internos. La crisis humanitaria generada por la agudización del conflicto armado interno ha suscitado la expansión de la problemática del desplazamiento hacia las zonas de frontera. Países como Ecuador, Venezuela y Panamá, principalmente, han visto cómo el conflicto armado colombiano se transforma en un problema regional, que los compromete cada vez más, en la medida en que aumenta el número de solicitudes de refugio y de asilo, o que las migraciones ilegales de colombianos hacia sus territorios se tornan cada vez más comunes. A partir del año 2000, los departamentos que limitan con Ecuador, Panamá y Venezuela han presentado un aumento considerable en las tendencias del desplazamiento forzado. Según las últimas cifras presentadas por el Sistema Único de Registro de la Red de Solidaridad Social, en el departamento de Chocó, en 1999, se desplazaron 226 personas; en 2000, 13.940; en 2001, 10.065; en 2002, 12.806; y en 2003 –con corte a 29 de septiembre–, 1.842. Una situación similar se presenta en el departamento de Norte de Santander. En 1999, se desplazaron 1.299 personas; en 2000, 5.316; en 2001, 6.778; en 2002, 15.128; y en 2003 –con corte a septiembre–, 3.669. Por su parte, la zona fronteriza con Ecuador no es una excepción. Los departamentos de Nariño y Putumayo también presentan un aumento en el número de personas desplazadas para el mismo periodo. En Nariño se pasó de 236 personas desplazadas en 1999, reportadas por las fuentes gubernamentales, a 13.680 en 2002 y 1.401 en septiembre de 2003. En el caso del departamento de Putumayo, el Sistema Único de Registro reportó en 1999, 15 personas desplazadas; en 2000, 3.977; en 2001, 7.347; en 2002, 10.606; y en 2003, 6.274.

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La situación de derechos humanos es cada vez más crítica y la presencia de actores armados ha convertido estos territorios en zonas de disputa permanente, involucrando cada vez más a la población civil y forzándola a salir de sus lugares de residencia. Las zonas de frontera presentan condiciones favorables para el financiamiento de los grupos armados ilegales en cuanto facilitan la comercialización internacional de armas y de droga, el ingreso de víveres para el abastecimiento de los grupos armados al margen de la ley, la huída hacia zonas de retaguardia y descanso ubicadas más allá de las fronteras colombianas, y, más recientemente, la diversificación de las fuentes de financiación a través de la extorsión y el secuestro de ciudadanos de los países vecinos. Las solicitudes de refugio se han incrementado en países fronterizos como Ecuador y Panamá. Sin embargo, el cierre de fronteras y la seguridad hemisférica en el marco del Plan Colombia y de la Iniciativa Regional Andina han traído como consecuencia el endurecimiento y la restricción de las políticas de protección a los migrantes, dificultades en la obtención del status de refugiado y la violación de los derechos humanos de los colombianos en el exterior. Además de los movimientos transfronterizos hacia países limítrofes con Colombia, también es importante mencionar los altos índices de migración de colombianos hacia países como Estados Unidos, España y Costa Rica. Según el Anuario Entradas y Salidas Internacionales de Colombia 2001, producido por la Organización Internacional para las Migraciones y el Departamento Administrativo de Seguridad, los países hacia donde se registra el mayor número de salidas de colombianos son, en su orden, Estados Unidos, Venezuela, Panamá, España, Ecuador y Costa Rica. Los colombianos son la comunidad hispana que más rápido ha crecido en los últimos años en Estados Unidos, y es ahora la segunda

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más grande después de la mexicana. Un fenómeno similar se presenta en España, donde las condiciones de desarrollo económico provocan la movilización de la mano de obra colombiana hacia ese país. Hemos venido reflexionando, de manera conjunta con los Defensores del Pueblo de Venezuela, Panamá y Ecuador y hemos aprovechado encuentros como el realizado en Panamá, en el marco de la reunión anual del Congreso Iberoamericano de Obusman, de la FIO, Federación Iberoamericana de Obusman, para insistir en que a la población que cruza la frontera, y que al hacerlo adquiere la condición de refugiado, se le prodigue el tratamiento previsto en el derecho internacional para los refugiados. Insistimos en esto porque tenemos información fidedigna de casos en los cuales grupos de refugiados que han retornado a las zonas Colombia de donde fueron expulsados, lo han hecho sin las condiciones de voluntariedad y de seguridad requeridas. El sentido del derecho internacional de los refugiados es encontrar mecanismos para proteger a las personas que carecen en su país de origen de la posibilidad de protección por parte de las autoridades nacionales. En Colombia, el derecho al refugio está constituido por la Convención del Estatuto sobre los Refugiados, el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados y la Declaración de Cartagena. La Convención concede una serie de derechos –obligaciones para los Estados contratantes– a los refugiados en virtud de los cuales se les debe dar el trato más favorable; como mínimo, el mismo concedido a los extranjeros que residen en el país de refugio en cuanto a propiedad, trabajo, derecho de asociación y vivienda; e igual trato que a los nacionales en relación con educación elemental, régimen salarial y seguridad social. De igual manera, los refugiados tienen libertad de circulación y el derecho a no ser expulsados ni devueltos al país de origen (principio de non – refoulement). Según un principio general del derecho internacional de los refugiados, la calidad de refugiado no es otorgada por los Estados, sino que existe tan pronto una persona reúne los requisitos establecidos

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en el artículo 1º de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951. De este modo, a los Estados sólo corresponde el reconocimiento de la condición de refugiado (en otras palabras, este reconocimiento es meramente declarativo y no constitutivo), la cual se produce con la mera concurrencia de los requisitos contenidos en las normas antes anotadas: es decir, primero, que la persona se encuentre fuera de su país; segundo, que tenga fundados temores de persecución; tercero, que la persecución sea por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social y opiniones políticas, o porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, los conflictos internos, la violación masiva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público; y cuarto, no pueda o no quiera acogerse a la protección de su país. Por su parte, la Declaración de Cartagena del 22 de noviembre de 1984, surgida en el contexto de los conflictos en Centroamérica, busca promover el desarrollo de la legislación interna de los países de la región para garantizar la protección y atención a los refugiados. En el caso colombiano, la Declaración acertó al recomendar que deben ser consideradas como refugiadas las personas que huyen como consecuencia del conflicto armado interno, ya que éste es un factor determinante de la salida de la población, y hace que su temor, por lo general, sea fundado. El contexto real en el que viven estas personas hace que el temor –elemento subjetivo– tenga un fundamento claro, por lo cual la valoración del agente que analiza la concesión del estatuto de refugiado debe limitarse a la constatación del origen de las personas. No es posible negar a las personas provenientes de zonas afectadas por la confrontación armada, la posibilidad de sentir temor y la necesidad y el deseo de buscar protección en un lugar diferente al de origen. En este sentido, las conclusiones de la Declaración expresan la preocupación por la situación de los desplazados internos, al igual que la necesidad de establecer en los países de la región esquemas jurídicos que faciliten la atención de quienes se ven obligados a traspasar sus fronteras nacionales.

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De ahí la importancia de compartir en este seminario las experiencias de quienes trabajan en los países vecinos por la protección de los Derechos Humanos y en particular por la protección de las personas que solicitan asilo. Sin duda, las recomendaciones que surjan del trabajo que realizaremos en estos días serán de gran ayuda en la tarea de procurar que a los colombianos forzados a dejar el país a causa del conflicto armado interno, se les ofrezca el trato que les corresponde de acuerdo con el derecho internacional de los refugiados. Muchas gracias.

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Palabras de instalación Francisco Galindo

Representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados en Colombia memorias

*uenos días. Doctor Volmar Pérez, doctora Camila Moreno, dis-

tinguidos participantes, permítanme agradecer a la Defensoría del Pueblo de Colombia la oportunidad de participar en este seminario, en el cual abordaremos la cuestión fundamental de la protección de los refugiados y de las personas desplazadas en esta región de América Latina. En estos días tendremos la posibilidad de compartir con ustedes –representantes de Defensorías del Pueblo, de Comisiones de Refugiados, de Comisiones de Derechos Humanos y colegas del ACNUR que trabajan en países vecinos– información y opiniones con respecto a la situación humanitaria por la que atraviesa Colombia. Quisiera referirme a la tarea fundamental que juegan las Comisiones de Derechos Humanos y los Defensores del Pueblo en la tarea de proteger a quienes lo necesitan. En este sentido, la semana pasada conocimos que los Defensores del Pueblo de Bolivia, Ecuador, Colombia, Perú y Venezuela, acordaron en la reunión del Consejo Andino de Defensores del Pueblo, que terminó recientemente en Lima, la creación de una Red Defensorial Andina de los Derechos de los Migrantes, y pidieron a las autoridades de sus respectivos países que den un trato adecuado a los refugiados, tal como quedó consignado en la Declaración de la Novena Reunión del Consejo Andino de Defensores del Pueblo. También decidieron crear la Red Temática de Investigación en Derechos Económicos, Sociales y Culturales, con la cooperación de la Unesco. No podemos más que felicitarlos por este tipo de iniciativas, que refuerzan y complementan el trabajo del ACNUR en toda la región. Estamos convencidos que la reunión que comienza hoy servirá para fortalecer esta iniciativa.



Desde la más remota antigüedad ha existido la preocupación por ofrecer protección a las personas que tienen que salir de su lugar de origen, del lugar donde ellas y muchas generaciones de sus familias han vivido. Esta protección ha venido desarrollándose y tomando forma particularmente en el siglo XX, con la Sociedad de las Naciones. Ya para 1945, las Naciones Unidas desarrollaron, y aún continúan haciéndolo, el principio fundamental de brindar protección a quienes se ven obligados a abandonar su país por razones de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, u opiniones políticas. Sobre esta base, y por principios de solidaridad y humanismo, los Estados, a partir de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de Refugiados y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de Refugiados, han venido elaborando regímenes jurídicos para poner en práctica la protección que necesitan refugiados y refugiadas. Así mismo, ha habido una evolución muy importante, que tuvo sus inicios en África, en 1969, en relación con la protección a las víctimas de conflictos internos, de violencia generalizada, de violaciones masivas de derechos humanos o de otras circunstancias que perturben gravemente el orden público. Frente a las guerras en América Central fue necesario también abordar este problema. El ejemplo de África –la Convención de la Organización de la Unidad Africana– sirvió de inspiración para dar forma a la Declaración de Cartagena, adoptada el 22 de noviembre de 1984. Las fronteras de Colombia con sus países vecinos, especialmente con Ecuador, Venezuela y Panamá, son fronteras vivas, y, como tales, históricamente, por muy variadas razones, han existido y existen allí fuertes movimientos transfronterizos. Es muy importante tener en cuenta que no todas las personas que migran lo hacen por razones económicas; dentro de los flujos de migrantes hay y puede haber refugiados, personas que necesitan la protección de la condición de refugiado, y es necesario garantizar que tengan acceso a un procedimiento adecuado, justo e imparcial. Todo esto está contenido en los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, presentados por el Representante Especial del Secretario General para la cuestión de los desplazados internos,



Francis M. Deng, a la Comisión de Derechos de Humanos de Naciones Unidas, en 1998. Se trata de aplicarlos, y para esto, es necesario que tengamos la voluntad de hacerlo. Son principios fundamentales de la protección internacional de los derechos humanos. Y en esto, además de permitir a las personas el acceso a un procedimiento justo, tenemos que respetar otros principios fundamentales: el principio de no devolución, el principio de no rechazo en la frontera, el principio de la voluntariedad, si se trata de retornos, y, además de ésta, las condiciones de seguridad y de dignidad en el retorno. Tenemos también el tema de los desplazados internos. Según algunas fuentes, en Colombia han sido desplazadas alrededor de dos millones personas; según otras, se trataría de tres millones de personas. Y, ¿si hablamos de otras víctimas de la crisis humanitaria, por ejemplo, de las personas en riesgo de desplazamiento o de la situación de las comunidades bloqueadas, que no tienen la opción de desplazarse para encontrar protección? No tenemos las cifras de cuántas son las víctimas, las personas que sufren por la crisis humanitaria. Pero, seguramente, si las tuviéramos, serían bastante mayores que los dos o tres millones de personas físicamente desplazadas. Y, en medio de todo esto, la situación concreta de las mujeres y los niños; la situación de los indígenas y de los afrocolombianos, y de muchos colombianos que, aunque no pertenecen a grupos étnicos, sufren todos los días los rigores del conflicto. El mundo ha cambiado rápidamente. Y lo que ahora parece predominar en él no es el ser humano sino la preocupación por la seguridad. Yo me pregunto: ¿los Estados –y aquellos que han estudiado y estudian teoría del Estado me van a corregir– existen en abstracto, sin seres humanos? ¿Acaso el ser humano no es el valor supremo? Quiero compartir con ustedes algunos puntos que creo pueden ayudar en la reflexión de estos tres días. Primero, ¿de qué se trata todo esto?, ¿por qué estamos reunidas aquí personas de varios países? Se trata de definir qué podemos hacer para lograr la protección de colombianos y colombianas dentro y fuera de Colombia, y de lograr soluciones duraderas para ellos, en un contexto de conflicto armado interno. No se puede esperar a

que termine el conflicto en Colombia para ocuparnos de las cuestiones humanitarias. El fin del conflicto tiene que venir, y ojalá sea muy pronto. Pero mientras llega, tenemos que ocuparnos de las cuestiones humanitarias, y ocuparnos bien. Segundo, me parece muy importante que busquemos un equilibrio entre la preocupación por la seguridad y las necesidades y derechos de las personas. Ese equilibrio es fundamental. Porque si todo se conduce por la vía de la seguridad, se desconoce a los seres humanos. Encontremos ese equilibrio. Se ha encontrado en otras partes del mundo. En Centroamérica, de donde yo vengo, se encontró. Entonces, ¿por qué no se podría encontrar aquí, en la región andina?, ¿qué lo hace imposible acá? Tercero. En materia de protección –y aquí me refiero particularmente a los desplazados internos– creo que es fundamental que hagamos todo lo que se requiera para mantener el carácter civil de estas poblaciones. Porque mantener el carácter civil es un elemento de protección, es un elemento de seguridad. No digo que con esto esté dada toda la seguridad, pero ayuda. Creo también que es necesario buscar la manera de humanizar el conflicto. También en otros países se ha logrado, ¿por qué no sería esto posible también aquí en Colombia? El cuarto punto es que todo esto, tanto en materia de refugiados como de desplazados internos, es una cuestión de derechos. No es sólo una cuestión de asistencia. Y en esto quiero ser muy claro; la asistencia es muy importante, la gente la necesita y hay que brindársela. Pero es una cuestión de derechos –con desplazados, con refugiados–, de aplicar las normas que están establecidas, pero de aplicarlas con buena voluntad y con el principio de la buena fe. En quinto lugar, me parece muy importante partir de un enfoque integral de derechos, del Derecho Internacional Humanitario, del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional de los Refugiados. En el caso de los desplazados internos se cuenta con los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, basados y consistentes con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, con el Derecho Internacional Humanitario y,

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por analogía, con el derecho de los refugiados. En el caso de los refugiados, es también muy importante esa visión integral de derechos. He servido en muchos países del mundo, y he visto lo siguiente: frente a los migrantes, se aplican indiscriminadamente las leyes de migración y extranjería de cada país, sin tener en cuenta los instrumentos de protección para los refugiados. Permítanme una reflexión en relación con los migrantes. Independientemente de su condición migratoria y de la legalidad de su situación, siguen siendo titulares de derechos que deben ser respetados en cualquier país y bajo cualquier circunstancia. Finalmente, me parece también que la labor humanitaria tiene que estar apartada de cualquier otro tipo de consideración que no busque genuinamente la protección y el bienestar de las personas. De lo contrario, pierde su carácter, su verdadero objetivo, que siempre debe ser la gente. Los seres humanos, su vida y su bienestar son lo más importante en cualquier situación. Muchas gracias.

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Actores armados en la década de los noventa Teófilo Vásquez

Investigador del Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep memorias

-n primer lugar, agradezco a la Defensoría la invitación a este semi-

nario. Presentaré algunos puntos de una investigación de largo aliento sobre el conflicto armado en Colombia, cuyos resultados fueron publicados en abril 2003, en el libro Violencia Política en Colombia, de la nación fragmentada a la construcción del Estado1 , y en la cual se abarcan no sólo aspectos de la coyuntura del conflicto, sino también aspectos estructurales de su dinámica.

1 Véase Fer nán E. González, Ingrid J. Bolívar y Teófilo Vázquez, Violencia Política en Colombia: De la nación fragmentada a la construcción del Estado, Bogotá, Cinep, 2002. Las inve s t i g a c i o n e s e n l a s cuales se basa este libro fueron parcialmente financiadas por Colciencias y MSD, Mana gement Sciences For Development, Programa de Derechos Humanos de USAID. Los mapas que aparecen en él y en esta presentación se realizaron gracias a la financiación del montaje del Sist e m a d e Infor mación Georreferenciado y de la tecnificación del archivo especializado de prensa del Cinep, realizado por la Fundación Ford y MSD. La publicación del libro fue apoyada por Conciencias, la Fundación Ford, MSD y el Cinep.

Como parte de la investigación, se realizó un balance de la bibliografía sobre la violencia en Colombia, que da cuenta –desde nuestra opinión–, de cuáles han sido las tendencias teóricas, metodológicas y empíricas sobre el conflicto armado en el país. Encontramos que mientras una parte de esta bibliografía hace énfasis en la acción colectiva, es decir, en los aspectos subjetivos del fenómeno de la violencia en Colombia, la otra lo hace en las cuestiones estructurales o macroestructurales, y que entre estos dos aspectos siempre ha existido una tensión. Considerando que los unos pesan tanto como los otros, la propuesta de la investigación busca lograr una combinación de aspectos individuales, subjetivos y de aspectos objetivos y estructurales. La hipótesis central de la investigación es que, en gran parte, lo que hay en las raíces del conflicto armado colombiano –y permanece incluso en las grandes ciudades, a pesar del proceso de urbanización, o del relativo proceso de urbanización– es la imposición de dos modelos de desarrollo agrarios y rurales, y, últimamente, urbanos. Dos modelos de desarrollo, absolutamente diferentes y divergentes, que son mutuamente contradictorios y excluyentes; es decir, dos modelos que no pueden ser complementarios, pues, para que uno de ellos se imponga es necesaria la absoluta eliminación del otro.

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Iniciaré la exposición con las estadísticas, la geografía y la evolución concreta del conflicto armado en Colombia en la década 1990 - 2000, y, dado el poco tiempo de exposición, sólo después abordaré algunos de los planteamientos teóricos que sustentan la investigación.

Una aproximación a la dinámica geográfica de la guerra en Colombia Si se mira un mapa que señale la ubicación de los actores armados en Colombia, podría decirse que aparentemente el conflicto armado ocupa todo el territorio nacional, que prácticamente todo el país está ocupado y copado por los diferentes grupos armados. Sin embargo, si se observa más detenidamente el mapa de la geografía colombiana, es decir, las tres cordilleras, los valles interandinos, la costa Caribe, la Amazonia y la Orinoquia, el conflicto adquiere una fisonomía propia, y ese aparente despliegue de los actores armados sobre el territorio nacional adquiere una lógica de carácter geográfico, a la que subyace además lo que podríamos llamar una ‘geografía económica’, es decir, una geografía física y una geografía humana. En el Mapa No. 1 se aprecian las regiones en disputa –las zonas clave para los actores armados– y los corredores, que son la continuidad y la contigüidad espacial y territorial de muchas zonas clave en disputa.

Regiones en disputa Una de estas zonas es la sierra nevada de Santa Marta, al norte del país, que es actualmente un enclave del conflicto armado, una zona en disputa por diferentes actores armados –los paramilitares, la guerrilla, especialmente las FARC y el ELN, y grupos nacionales y regionales de autodefensa, que no necesariamente siempre son lo mismo–. Otra zona en disputa, un poco más abajo, es la de montes de María, un enclave que se extiende sobre unas montañas que se elevan sobre la gran llanura del Caribe. Esta región tiene una dinámica muy importante, pues es un último reducto de economía minifundista y campesina, rodeado de una gran llanura, en su mayor parte constituida por latifundio ganadero o destinada a la agricultura industrial.

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Una tercera subregión demarcada por la disputa de los actores armados es el oriente antioqueño. Su importancia es capital, pues aquí está ubicada gran parte de las hidroeléctricas que sostienen el sistema eléctrico nacional y por ella atraviesa la autopista que comunica las dos principales ciudades del país, Bogotá y Medellín.

Mapa No. 1 %

Las otras subregiones son Arauca, que es zona de disputa porque es un enclave petrolero, y el norte y el centro del Valle, de reciente aparición en la dinámica del conflicto, determinada por la expansión nacional del proyecto paramilitar y por la contención que éste hace de las guerrillas localizadas en las laderas de las cordilleras central y occidental, que entre 1998 y 2002 intentaron expandirse hacia las zonas agroindustriales y urbanas del rico y fértil Valle del Cauca.

Corredores estratégicos El corredor que atraviesa el país de oriente a occidente es una continuidad de regiones en conflicto, la suma de varias regiones conflictivas, el Atrato, Urabá, el Nudo del Paramillo, el norte de Antioquia, el bajo Cauca antioqueño, el nordeste Antioqueño, el Magdalena medio, el sur de Bolívar, el sur del Cesar y Catatumbo. Si se miran los mapas del conflicto desde el año noventa hasta el 2000, se encuentra que este corredor es una suma de regiones en las que durante la década persisten la dinámica del conflicto armado y la presencia, en niveles diferentes, de los actores armados. Hasta el año 90, este corredor estuvo bajo la hegemonía de la guerrilla, que la ha ido perdiendo gradualmente –más en algunas subregiones que en otras, como el sur de Bolívar o Urabá–, pero que ha mantenido algunos focos de resistencia, como en el Catatumbo o el Atrato. Actualmente, salvo estos focos de resistencia guerrillera, el corredor se halla prácticamente en manos de los paramilitares. Este cambio de presencia –de control de las guerrillas a finales de la década de los 80 a una hegemonía paramilitar– tiene como principal explicación el hecho de que se trata de una frontera agrícola interna en vías de cerrarse. Estructuralmente, esto termina por favorecer y facilitar una mayor inserción del proyecto paramilitar, en desmedro de la agenda guerrillera, especialmente por los cambios en la vida política, económica y social de una sociedad de frontera a una sociedad y unas regiones con mayor integración al Estado y a la sociedad mayor.

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Por lo anterior –relacionando la dinámica del conflicto y el problema agrario–, estamos trabajando la hipótesis según la cual en la medida en que en el país las zonas de colonización, tanto internas como externas, se vayan reduciendo, y se vayan acabando las posibilidades estructurales de reproducción del conflicto armado rural, se pasaría a otros niveles de conflicto, el conflicto urbano. Un segundo corredor está conformado por las zonas de influencia de las FARC en el suroriente del país, en especial en el piedemonte de la cordillera Oriental y los ejes de los ríos Ariari - Duda - Guayabero, y Caguán - Orteguaza - Caquetá y Putumayo, en los Llanos Orientales y la Amazonia. Este corredor hace parte de la historia tradicional de las FARC, y en él esta organización concentra aún gran parte de su fuerza política, social y militar –entre el 60 y el 70 por ciento de sus efectivos se concentran allí–. Por el contrario, aparte de un tradicional bastión en el eje Puerto López - Puerto Gaitán - San Martín, en el departamento del Meta, existente desde finales de la década del 80, la presencia paramilitar –en el Putumayo y en el sur del Caquetᖠes incipiente. Sin duda fortalecer este corredor hace parte de un proyecto pensado militar y estratégicamente: la capital del país está ubicada justamente sobre la cordillera oriental. Un tercer corredor, en el suroccidente del país, es el que intentaran conformar las FARC de oriente a occidente colombiano, durante los años en que esta región estuvo desmilitarizada, y que iba desde el norte del Huila y el sur del Tolima hasta las zonas limítrofes entre el norte del Cauca y el sur del Valle, y la salida al mar, aprovechando la colonización campesina de las regiones del cañón del río Naya y de la costa Pacífica. Más adelante, el corredor se proyecta también hacia los límites entre Tolima y Valle, como resultado de la expansión paramilitar al sur del país y del intento de contención de la misma por parte de las FARC. Así mismo, se proyecta hacia el Putumayo –departamento cuyo control se disputan las FARC y los paramilitares–, como producto de la erradicación de cultivos de uso ilícito. Este corredor actualmente se halla en vía de descomposición, al menos como eje de la dinámica de guerra.

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Tendencias estadísticas generales Ahora miremos las tendencias estadísticas generales del comportamiento de los actores armados en el conflicto en la misma década. El banco de datos del Cinep trabaja tres tendencias básicas: violaciones al DIH, que son aquellas violaciones de los actores armados contra la población civil; acciones bélicas, que son las acciones propiamente de guerra, es decir las acciones que enfrentan directamente a los actores armados. Trabajaremos las violaciones al DIH y acciones bélicas. En el Gráfico No. 1, vemos que, salvo en los años 92 y 93, las acciones bélicas, es decir, los enfrentamientos directos entre actores armados –para ese tiempo entre la guerrilla y el Ejército–, fueron más que las violaciones al DIH. El resto de la década, con unas diferencias gigantescas, la guerra en Colombia se desarrolló preferencial y esencialmente no a través del enfrentamiento directo entre las partes contendientes, sino mediante una alta victimización de las partes a la sociedad civil.

Gráfico No. 1 Miremos ahora cada una de estas categorías por actor armado, es decir, cómo se portaron las FARC, el ELN, los paramilitares y el Ejército en materia tanto de la modalidad de guerra contra la población civil como en la de guerra directa, es decir, de la acción bélica.

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Gráfico No. 2

Gráfico No. 3 !

La primera gran conclusión es que los paramilitares son el alumno más aplicado en cuanto a las violaciones al Derecho Internacional Humanitario, porque empezaron en la década del 90 y terminaron de primeros. Es decir, el paramilitarismo es, según el gráfico No. 2, el actor de mayor dinámica de crecimiento durante toda la década. Lo que durante treinta años ha venido haciendo la guerrilla –los dos grupos guerrilleros colombianos más importantes que son el ELN y las FARC, y que ya tienen 30, 35 y hasta 40 años–, en cuanto a las violaciones al DIH, en cuanto a acciones contra la población civil, casi fue equiparado en esta década por el paramilitarismo, siendo éste un fenómeno más o menos reciente, quince o diecisiete años. Después de los paramilitares el grupo con mayor porcentaje de violaciones al DIH son las FARC. Me parece importante resaltar que las FARC son, en términos de tasa, el grupo de mayor crecimiento, no así en números absolutos. Sobre todo a partir de 1998, año que coincide con el proceso de paz en la administración Pastrana. Cada vez que hay un proceso de paz las FARC se disparan militar y bélicamente y cada vez que no hay proceso de paz, se repliegan tácticamente, como lo está haciendo ahora con el presidente Uribe. Y otra cosa, no siempre las FARC han sido el grupo más dinámico en cuanto a violaciones al DIH. Hasta el año 97 fue mucho mayor el número de violaciones por parte del ELN que por parte de las FARC. Si estas violaciones al DIH se desagregaran por tipos (aquí está agregado por DIH por cuestión de la conferencia) se encontrarían cosas muy importantes. Por ejemplo, que un buen porcentaje de estas violaciones al DIH por parte del ELN, durante toda la década, son voladura de torres. Mientras que un buen porcentaje de las que corresponden a las FARC son homicidios y secuestros. Es decir, si desagregamos los hechos de violaciones al DIH, y miramos cuáles son contra la infraestructura y cuáles contra la vida y la integridad personal, se encontrarán modalidades y ritmos muy diferentes –que los tienen y todos lo sabemos– entre estas dos guerrillas colombianas. La Fuerza Pública, por su parte, a partir del 98 aumentó sustancialmente las violaciones al DIH (Véase Gráfico No. 2). Algunos atribuyen esto al impacto del Plan Colombia en las Fuerzas Armadas. No obstante, según las estadísticas, en comparación con cualquiera

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de los otros actores armados, la Fuerza Pública viola en menor medida el Derecho Internacional Humanitario; aun así, tratándose de la Fuerza Pública y del Estado, no debería existir ni un solo caso de violación. Pero, esa es otra discusión. Si se miran las acciones bélicas (véase Gráfico No. 3), es decir, las acciones directas de guerra –combates, emboscadas, asaltos, tomas, grandes enfrentamientos militares– cabe preguntarse qué es lo que hace la Fuerza Pública en Colombia: en el año 90 tuvo 353 acciones bélicas y, para finalizar la década, 414; si se compara el año 90 con el 2000, la tasa de crecimiento no alcanza el 15 por ciento. Y estamos hablando, para un periodo de diez años, de una Fuerza Pública duplicada en hombres, fuerza, etcétera. Estas cifras hablan muy poco de la vocación y de la voluntad de enfrentar al enemigo por parte de la Fuerza Pública colombiana. A partir de esto, algunos pueden llegar a dos conclusiones totalmente diferentes. Una, que hay que buscar la salida política, porque parece que por la militar no se puede; otra, que hay que tener, de verdad, una Fuerza Pública con la voluntad política –como parece ser la que tiene el actual gobierno– de enfrentar a la guerrilla en el terreno militar para negociar en condiciones ventajosas para el Estado. Me parece importante resaltar lo siguiente con respecto al ELN: a partir del 98, todo el mundo da por sentado que es una guerrilla en retroceso. Pueden existir razones políticas relacionadas con las divisiones internas, o hechos como el avance del paramilitarismo sobre enclaves regionales históricos del ELN –como el sur de Bolívar y el Catatumbo–, por los cuales uno llegue a decir que el ELN está en retroceso. Pero, estadísticamente, en términos de violaciones al DIH y de accionar bélico, no lo está. Los Gráficos 2 y 3 lo demuestran. Incluso su tasa de crecimiento es casi mayor que la de la Fuerza Pública y las FARC en el último año. Creo que quienes dicen que el ELN está en retroceso parten de comparar a esta guerrilla con las FARC, y se trata de dos guerrillas diferentes. El ELN nunca ha pretendido ser ‘ejército del pueblo’. El ELN es una vanguardia armada, al servicio de construir un movimiento social, eso siempre se lo dicen a uno. Las FARC tienen otra lógica, y, por eso, juzgarlos con los mismos parámetros resulta equívoco.

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También quiero destacar que sólo desde mediados o finales de la década, los paramilitares están comprometidos en acciones bélicas (véase Gráfico No. 3). Es decir, la par ticipación de los paramilitares en el enfrentamiento directo, en acciones bélicas, abiertas y directas, es muy reciente en la historia del país. Y aún sigue siendo irrisoria –37 en el año 97; 37 en el 98; 19 en el 99; y 58 en el 2000–, si se compara con todos los demás actores armados. Si se comparan los Gráficos No. 2 y No. 3, se puede concluir que el accionar paramilitar está preferentemente encaminado contra la población civil, o dirigido a victimizarla y, sólo en menor medida, o desde época muy reciente, a enfrentarse con la guerrilla.

Lógicas y dinámicas del conflicto Se puede decir que para el año 2002, el conflicto colombiano tiene tres lógicas, simultáneas y paralelas. Como si los actores armados en Colombia pensaran las tres cosas de manera simultánea y paralela (véase Gráfico No 4). Tiene una lógica macro: visto nacionalmente, el conflicto divide el país en dos: la parte norte y la parte sur. Últimamente el paramilitarismo ha venido avanzando y quizá ya no se puede decir norte-sur, sino la parte noroccidental y la parte suroriental. Para ser más precisos geográficamente, toda la parte norte, nororiente y noroccidente, y parte del suroccidente del país están en manos del paramilitarismo, vienen siendo copadas por el paramilitarismo. Son regiones en las cuales, hasta hace diez años, la guerrilla era absolutamente hegemónica, y de las cuales los paramilitares vienen sacando –no derrotando– a la guerrilla. Y a la guerrilla le quedan retaguardias en el sur, más precisamente en el suroriente. Sacar no es lo mismo que derrotar. Hace siete años era imposible hacer retroceder al ELN del sur del Cesar; o nadie creería que en 1992 ó 93 al Quinto Frente de las FARC, en Urabá, le tocara retroceder. Pero es retroceso, no derrota total. Probablemente lo que ha hecho el paramilitarismo en la región norte del país y en alguna parte de la región suroccidental es propinarle derrotas regionales a la guerrilla, pero son derrotas parciales, que, en cualquier momento, son reversibles. En cualquier momento la región de Urabá vuelve a tener presencia e influencia de las FARC, o el sur del Cesar, del ELN.

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En el sur existen nichos paramilitares importantes que se están consolidando, por ejemplo, en parte de Arauca, en el Putumayo y en el sur del Caquetá; o el gran histórico nicho paramilitar en el departamento del Meta, que gira alrededor del esmeraldero Víctor Carranza. Pero allí, la guerrilla aún sigue siendo importante por el grado de penetración que ha logrado política, social y económicamente a través del control sobre las primeras etapas del narcotráfico, es decir, sobre el cultivo y la producción de coca. Además de esta dinámica macro existe una dinámica meso. ¿Qué llamamos una dinámica meso? Que el conflicto armado, su dinámica y su lógica tienen una dimensión regional, relativamente autónoma y especifica. Uno puede explicar cada región no sólo por su importancia a nivel nacional, sino también por su importancia geoestratégica particular y diferenciada en el mapa nacional, que no necesariamente va acompasada con la lógica macro. Pueden ser dos cosas totalmente diferentes. Me refiero a que la gran mayoría de los departamentos del país tienen un modelo de desarrollo concentrado. Los servicios, la infraestructura, la presencia estatal, la presencia institucional, el capital social, el capital político están en el centro del departamento. Y, alrededor de la capital departamental, todas las demás regiones son baldíos; tienen déficit de capital social, déficit de capital político, poca presencia institucional, poco desarrollo de infraestructura, grandes problemas de colonización y de marginalidad. Y es precisamente ahí, en estas zonas, donde se asientan los grupos guerrilleros desde hace veinte, treinta años, y sus contrarios duales, los paramilitares, pues la presencia de los actores armados en el nivel territorial intermedio responde también a una lógica de inclusión y exclusión. A su vez, el municipio, que es la entidad territorial administrativa más pequeña en Colombia, tiene su propia lógica: los comerciantes, los ganaderos, los notables, están en el casco urbano; y en la zona rural, en la periferia, están los campesinos, los que no tienen acceso al poder ni a los recursos. En este nivel, la dinámica de la confrontación tiene que ver con la relación entre territorio, estructura agraria, sectores sociales y actores armados. Por lo general, la guerrilla mantiene su presencia en las zonas rurales de colonización, y desde aquí se apoya para tomar cascos urbanos de pequeños municipios o asediar permanentemente los cascos urbanos intermedios. Los

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paramilitares, por el contrario, –mediante masacres, asesinatos selectivos y desplazamientos forzados– avanzan desde los cascos urbanos inter medios y las haciendas colindantes hacia corregimientos e inspecciones de policía de las zonas campesinas periféricas, donde real o supuestamente hace presencia la guerrilla. Así mismo, la disputa responde a rasgos topográficos: mientras en general las guerrillas se asientan en zonas de laderas y montaña y desde ahí incursionan hacia las zonas planas y los cascos urbanos, los paramilitares incursionan hacia aquellas desde las zonas planas y los cascos urbanos. Es una dinámica de desarrollo regional y actor armado, una lógica de un casco urbano integrado, al lado de la exclusión del sector rural sobre el cual se superpone, material y simbólicamente, la interacción de estos actores armados con la sociedad, con sus formas de operar y sus dinámicas internas. Las dinámicas de la lucha armada, tanto en la lógica interregional de enfrentamientos como en la micro tienen, en términos políticos, una correlación con la presencia selectiva, mediatizada e instrumentada de las instituciones del Estado central en las regiones, y refuerza la tendencia a configurar relaciones asimétricas en la distribución de los recursos y en la toma de decisiones diferenciadas de los entes territoriales. Este fenómeno expresa una lógica de exclusión o ‘inserción precaria’ centro periferia, entre lo nacional y lo regional, entre lo regional y lo local, y entre los cascos urbanos y las áreas rurales periféricas.

Geografía de la Guerra

Gráfico No. 4 !$

¿Todo eso es producto de qué? Algunos de los estudiosos de la violencia dicen que los actores armados han pasado a ser cada vez más agentes económicos que agentes políticos. Para otros, siguen siendo agentes políticos. Esto me parece una discusión bizantina. Local y espacialmente, la cuestión es diversa y combinada (véase Gráfico No. 5). Los actores armados tienen una lógica espacial. Los miembros del Secretariado de las FARC tienen una lógica nacional, piensan el fenómeno a nivel nacional, lo mismo que los miembros del Estado Mayor Conjunto de las Fuerza Pública, o los del Comando Central del ELN, o la dirección política de los paramilitares. A su vez, los comandantes de bloques y frentes tienen una lógica regional, y un comandante de columna, un jefe de una base o un teniente de una base militar tienen una lógica local. Y esta diferencia de lógica –nacional, regional o local– hace que los retos operativos y logísticos y las formas de involucrarse con la gente, la interacción con la comunidad, sean absolutamente diferentes en cada caso.

Gráfico No. 5 También el conflicto armado tiene sus propias lógicas. En efecto, puede haber frentes paramilitares o frentes guerrilleros o comandantes de la Fuerza Pública que se portan con arreglo a una ideología política; el comandante de una base militar puede ser un hombre que solamente enfrenta a la guerrilla y que no viola los derechos humanos y que no criminaliza a la gente; el comandante guerrillero puede ser un hombre que está preocupado siempre por reunir a la

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gente para echarles el cuento sobre marxismo-leninismo, y el de los paramilitares para echarles el cuento antisubversivo. Hasta aquí, tendríamos el tipo puro de una guerra política, de una lógica política. Pero, como puro no hay nada, existen también otras lógicas: unas lógicas militares y unas lógicas económicas. Ahora bien, el despliegue de esos conjuntos de lógicas, se hace con un fin: una guerra territorial y una guerra por recursos, pero, además –y este puede ser, a mi juicio, considerado el eje central del conflicto armado colombiano– una guerra por la población. Nadie está dispuesto a acumular y acumular tierras sin gente. O a acumular recursos sin gente. El Putumayo es un claro ejemplo de que no se trata solamente de un control de territorios y recursos, sino también de población. Si no fuera así, los niveles de desplazamiento y de desocupamiento de la región del Putumayo serían mucho mayores. No existe un afán de desocupar el territorio –como lo habría en una guerra de lógica estrictamente militar–, sino de expulsar a quienes son declarados enemigos políticos de uno u otro actor armado. En el Putumayo sobra tierra; allí no hay problemas de latifundio, ni de minifundio, ni de tenencia de tierra, como en el interior del país. Estamos en una zona de colonización del piedemonte amazónico, donde lo que hay es tierra. Y allí hay un recurso que es mucho más valioso: quién recoge la cosecha de coca. No se van a quedar sin quién les recoja la cosecha, ni sin quien les raspe la coca. Por eso, en este caso, los niveles de desplazamiento son diferentes a los de otras regiones del país. Allí la lógica no es tanto militar, pues de lo que se trata es de controlar a la población. Un caso en el cual la lógica fue única e imperativamente militar es la toma de Mitú por parte de las Farc, donde al margen de recursos o control de la población se trataba de una operación de movimientos geoestratégicos –militar de la guerrilla y del ejército en su contundente respuesta. Así mismo, otras regiones pueden representar, más que un interés militar, un interés económico, como se evidencia en la disputa por el control y el monopolio del narcotráfico en el Putumayo. Muchas gracias.

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El conflicto armado interno en Colombia: un conflicto en crisis Armando Borrero

Ex Consejero para la Seguridad Nacional, ex Director del Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo, consultor independiente, profesor universitario memorias

)gradezco a la Defensoría del Pueblo y al ACNUR la invitación que

me han hecho para participar en este evento.

Empezaré por hacer algunas afirmaciones muy discutibles, pues hay que cumplir el papel de provocador en este tipo de debates. Esto nos ayuda a precisar conceptos, a limitar las cuestiones que vamos a proponer. Comienzo por decir que el conflicto armado colombiano es un conflicto en crisis. Antes acostumbraba decir que era un conflicto en fase resolutiva; pero luego tenía que explicar que la fase resolutiva podía ser muy larga. Tal vez es mejor decir que es un conflicto en crisis, un conflicto que ha cambiado mucho de características en la última década del siglo veinte. El conflicto colombiano hunde sus raíces más allá del nacimiento de las guerrillas antisistema en los años sesenta. Hay hilos conductores muy claros desde la violencia de los años cuarenta y cincuenta, y desde los conflictos agrarios de los años veinte y treinta, que permiten establecer unas lógicas de continuidad. Un buen ejemplo de ésta es la persona misma de Pedro Antonio Marín, alias Manuel Marulanda Vélez, o Tirofijo, nacido en 1928 o en 1930 –los biógrafos no se ponen de acuerdo–, guerrillero en 1949, en la violencia de los años cuarenta y cincuenta, y guerrillero en 2004. Un hombre que cumplirá 55 años de guerrillero, un récord mundial. Aunque esto es un poco anecdótico, muestra las ligazones de los procesos. Él no es un fenómeno aislado de lo que sucedió; su historia refleja el proceso histórico del conflicto armado interno de las últimas décadas: los conflictos agrarios, las zonas de colonización de la cordillera Central en los años veinte y treinta, la violencia que lo desplazó en los años cuarenta, que lo obligó a salir de su pueblo y a ir a una zona de colonización en la región central, a refugiarse, y a convertirse en guerrillero en medio de las luchas entre liberales y conservadores.

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¿Por qué digo que es un conflicto en crisis? En primer lugar, creo que hay un proceso muy serio de despolitización de los actores, y que el debate entre si en la actualidad la guerrilla actúa desde una lógica militar o desde una lógica puramente política –aunque puede ser una manera un poco burda de abordar el problema– no es tan irrelevante. La guerrilla colombiana no ha logrado alcanzar un calado político fuerte entre la población. Es una guerrilla que crece. Que en los años noventa creció espectacularmente. Que ha sido el ejército guerrillero más grande de América Latina, y que, sin embargo –a no ser que haya cambios sorprendentes en el futuro–, no tiene un calado político que le permita aspirar a llegar al poder, a controlar la sociedad. Me parece, entonces, que el proceso de despolitización es importante como elemento para entender la crisis. El año anterior, en una conferencia organizada también por la Defensoría del Pueblo, yo explicaba los tres elementos que contribuían a la despolitización de la guerrilla. En medio de la charla, me vino a la cabeza aquello del mundo, el demonio y la carne, y encontré que era más sencillo plantearlo así., ¿cuál es el ‘mundo’? La insurgencia armada colombiana no tiene tercera internacional, tercer interesado en el campo internacional. No tiene, nunca tuvo, una potencia detrás de su accionar; siempre ha sido autónoma, autodeterminada y autofinanciada. La guerrilla colombiana no ha tenido una lógica como la que pudo tener la guerrilla centroamericana, por ejemplo. Y es importante para una guerrilla tener un tercer interesado en la escena internacional porque poder referirse a un modelo existente, poder tener un apoyo internacional, así sea sólo algo ideológico y retórico, da consistencia política. Eso está perdido y eso despolitiza. En segundo lugar, lo que llamo ‘el demonio’, los métodos. Los métodos de la insurgencia colombiana han sido sumamente crueles y criminales. La criminalidad del accionar –no sólo de la insurgencia, también del paramilitarismo, que incluso puede ser peor– ha hecho que la posibilidad de conseguir apoyo político se pierda. Creo que, en la mayoría de las regiones en donde aquélla tiene alguna inserción importante, la mayor parte de la gente actúa motivada por el terror. De hecho los cambios de dominio de un actor sobre otro que se vieron en los noventa, mostraron la fragilidad de las estructuras sociales sobre las cuales se apoyaba la insurgencia, más fuertes las del ELN que las de las FARC, paradójicamente. Y –también

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paradójicamente y desafortunadamente– más fuertes las del paramilitarismo en muchas regiones del país; por lo menos hay más consistencia entre los intereses que defiende y el apoyo de los grupos sociales que se sienten defendidos por ese movimiento, lo que no sucede siempre con la guerrilla. Y ‘la carne’. La carne es el motor de los distintos grupos armados ilegales en Colombia: las fuentes de financiación. Buena parte de la financiación de la guerrilla y de los paramilitares se explica por el narcotráfico, en sus distintas etapas. Y ningún movimiento político, ningún partido o ningún movimiento armado político puede escapar a la influencia de las fuentes de financiación. Un partido político no puede escapar a la influencia que le implica una determinada fuente de financiación de sus actividades. Una guerrilla tampoco. Un movimiento de autodefensa o paramilitar tampoco. Las fuentes de financiación corrompen y han convertido el accionar de estos grupos en algo completamente distinto, sobre todo en los años noventa. No quiero exagerar, no quiero decir que no tengan sentido político. Las guerrillas siguen siendo un proyecto político, pero han perdido mucha legitimidad por causa de estos elementos. El paramilitarismo no tiene un proyecto político en el sentido de plantear una transformación social o una transformación del Estado. Digamos que es un proyecto político de menor envergadura. Simplemente, no quiere la victoria del proyecto político de su oponente, y defiende además unos intereses económicos y sociales muy claros, por supuesto, que le dan implicaciones políticas. Bien, llevemos este problema ahora al desplazamiento. En los años noventa la guerra colombiana se profundizó, se hizo más compleja y mucho más cruel; se extendió territorialmente, y el número de combatientes de todos los grupos aumentó. Crecieron las FARC. El paramilitarismo creció espectacularmente –un crecimiento que comienza en los años ochenta, después del proceso de paz de la administración Betancur, y aumenta mucho en los noventa, con una dinámica aun mayor en los últimos años–. El ELN, al que se le ve relativamente estancado en número de combatientes –incluso algunos creen que ha disminuido– sigue siendo una fuerza con la que hay que contar. Creo, eso sí, que este grupo ha sido muy golpeado en lo

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relacionado con el apoyo social y el control territorial; el ELN tiene un modelo de relación con la sociedad y con el territorio distinto al de las FARC, y esto puede explicar su mayor vulnerabilidad frente a los paramilitares; su modelo de miliciano, su modelo de guerrillero –que es militar sólo parte del tiempo, pues el resto es un trabajador político con la comunidad–, y sus intentos de organizar a la población, hacen que una fuerza oponente que se inserta en las redes sociales, como el paramilitarismo, lo pueda golpear más fácilmente. Las FARC hacen más hincapié en el dominio territorial, con lo cual no quiero decir que no tengan interés también en controlar población y recursos económicos. Pero tienen un interés muy grande en un control más pragmático y militar, que las hace mucho menos vulnerables a los embates del paramilitarismo. Las fuerzas del Estado casi nunca han tenido la capacidad para insertarse bien en las comunidades del campo. Son una fuerza que asume muchas veces el aspecto de una fuerza expedicionaria y punitiva; opera, combate, domina un tiempo y se va; y vuelve la guerrilla o vuelven los paramilitares. Bien, ¿qué relación hay con el desplazamiento en los últimos tiempos? La guerra colombiana se ha hecho más compleja, muchos la ven –a mí me parece un punto de vista muy esquemático, pero ayuda a explicar algunas cosas– como un combate entre la agricultura comercial, la agricultura industrial capitalista y las economías campesinas. Digo que esquemático porque hay muchísimas más que esto. Pero tiene sentido, y explica por qué algunas zonas del país son mucho más afectadas por el desplazamiento que otras. Hay una combinación fatal para explicar por qué una región es más afectada que otra: la presencia simultánea de una agricultura comercial dinámica, agresiva y en expansión, disputas territoriales por la importancia geoestratégica del lugar y, finalmente, cultivos ilícitos. Y algunas regiones de Colombia tienen simultáneamente estas características. Tienen cultivos ilícitos, son importantes en términos geoestratégicos para alguno o para todos los actores armados del conflicto, y hay presencia de una agricultura comercial dinámica que cumple un papel más agresivo, en términos de expansión territorial, que la misma ganadería extensiva en Colombia.

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Por eso, zonas como el norte de Antioquia, Urabá, el Urabá antioqueño y chocoano, y zonas aledañas, por ejemplo, son muy afectadas por el desplazamiento. Por eso, el cordón del Pacífico, del Chocó hacia el sur, de la frontera con Panamá a la frontera con el Ecuador, se ha convertido en un área importante de desplazamiento, en la cual se ven afectadas comunidades que antes habían estado muy aisladas del conflicto porque también estaban aisladas del mercado nacional y de las comunicaciones. Esta zonas, aisladas en muchos sentidos por las características geográficas del andén Pacífico colombiano, hoy son importantes como zonas de traslado para la guerrilla y también para los paramilitares, corredores estratégicos para exportar cocaína, por ejemplo, y para importar armas, municiones, explosivos, etcétera. Es un área en la cual han aparecido con fuerza los cultivos ilícitos, sobre todo en el norte y en el extremo sur; zonas en las que es posible la expansión de agricultura comercial, por ejemplo, con el cultivo de palma africana, y en las cuales se ven afectadas muchas comunidades indígenas y afrocolombianas. Un informe elaborado por el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico, CEDE, de la Universidad de los Andes, muestra que en el año 2002 –un año pico en materia de violación de derechos humanos y expulsión de población– los departamentos expulsores por excelencia fueron Antioquia, Bolívar, Magdalena, Chocó y Cesar. Esto no es una casualidad. Antioquia es un departamento muy grande y con regiones diferenciadas, en el cual existen cultivos ilícitos, aunque no en la misma proporción que en otras zonas del país, que presenta una crisis muy fuerte y muy vieja en la economía campesina, y donde el campo se ha empobrecido; es un departamento en el que hay megaproyectos económicos, sobre todo en producción de energía; es un corredor estratégico importantísimo por su conexión tanto con el Pacífico –la salida al Chocó– como con el Caribe –la salida al Urabá, y en la parte más central de la costa a través de Córdoba–; es un departamento en el que ha habido narcotráfico, pues los carteles grandes del narcotráfico en el pasado fueron antioqueños y siguen siendo muy importantes, aunque ahora casi no se hable de ellos y toda el agua sucia se la echen a los del norte del Valle; es un departamento que se comunica también con el eje

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central del país, el Magdalena Medio, una región crucial, que comunica todas las regiones del país, y esto hace de Antioquia una zona de disputa muy importante. Bolívar tiene dos disputas muy grandes. Por una parte, en el sur de Bolívar, dos bonanzas económicas: la de la coca –hay siembras importantes en esta zona– y la explotación de oro. Por otra, en términos geoestratégicos, se comunica con la costa Caribe a través de los Montes de María, área de disputa importante en la cual la guerra está asumiendo características de ampliación del conflicto muy notorias. Norte de Santander tiene una gran importancia. Un área muy dinámica de siembras de coca, altamente productora de dinero, intensamente disputada y actualmente bajo el predominio de los paramilitares. Sus muchas ventajas comparativas –la frontera con Venezuela hace que los costos de producción de base de coca sean menores, pues la gasolina y el cemento venezolanos son más baratos; en el departamento existen calizas disponibles y buenas comunicaciones, tanto nacionales como internacionales– la convierten en una zona sumamente conflictiva y también generadora de desplazamiento. Y en el sur del país, Nariño, donde se han desplazado muchos productores de cocaína, y donde ahora hay muchos miles de hectáreas cultivadas; uno de los departamentos que muestran un cambio más notorio en los últimos años. Y Putumayo, objeto de una intensa disputa entre los paramilitares y la guerrilla de las FARC, ahora con mayor presencia del Estado –que también intenta controlarlo– y con una presencia muy agresiva de las políticas estatales de fumigación de cultivos ilícitos, que se convierte también, junto con el sur del Caquetá, en una zona expulsora de población. Entonces no es casual. Hay una lógica de combinación de factores económicos y militares que hace que algunas poblaciones del país estén –como diría alguien que busca dónde dejar su automóvil en Bogotᖠmuy mal aparcadas; es el caso, por ejemplo, de las comunidades afrocolombianas del andén Pacífico, que se han convertido en víctimas de la guerra por muchos de los factores mencionados.

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¿Cuál es el futuro de esta dinámica? Creo que la única salida es el fortalecimiento del Estado y la posibilidad de una negociación política del conflicto. De hecho, el Estado se ha venido fortaleciendo y ha venido copando mejor los territorios; ha entendido mejor la lógica del conflicto irregular, ha entendido que no se trata solamente del choque militar, sino también del control del territorio y de la población, y por eso, en este gobierno hay una política, muy agresiva, dirigida a dotar a todos los municipios del país con fuerza pública, para controlar mejor, para hacer lo que el Estado colombiano históricamente nunca fue capaz de hacer, asentarse bien territorialmente; y se ha fortalecido mucho en el plano militar –últimamente con un componente importante de ayuda externa–, de tal manera que en este momento aparece con mayores capacidades para enfrentar el conflicto interno. Creo que los grupos insurgentes no están creciendo en combatientes porque, además de lo anterior, el estancamiento demográfico del campo desde hace cincuenta años, su pérdida de capacidad reproductiva y, sobre todo, su pérdida de población dificultan mucho el reclutamiento. La competencia de los paramilitares por recursos económicos y por combatientes tiene en problemas a los grupos guerrilleros. Me da la sensación de que la época de la zona de distensión no le permitió a las FARC crecer tanto como se ha dicho; y que, en este momento, el paramilitarismo es un movimiento muy dinámico en crecimiento, que tiene capacidad para reclutar más en ciudades intermedias, mientras los grupos guerrilleros dependen más de población campesina. Y, en términos de recursos económicos, los grandes recursos, sobre todo los de las FARC, están en serios problemas; han perdido totalmente algunas regiones, como el Catatumbo; otras están en disputa y eso dificulta, por supuesto, la financiación de la guerrilla. El solo hecho de estar en disputa tiene que haber bajado sus ingresos. Para terminar, creo que no es una casualidad que las FARC no hayan tenido mucha actividad militar a partir del fin de la zona de distensión, en el año 2002. Si uno mira lo que sucede desde 1995 hasta ahora, hay una etapa en que las FARC intentan escalar la guerra, combatir con grupos grandes; luego, cuando esa lógica no es sostenible –no se pueden convertir en una fuerza convencional

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porque la guerra convencional tiene una naturaleza muy distinta y exige recursos diferentes–, vuelven otra vez a una guerra de guerrillas en pequeñas unidades y a un repliegue muy prolongado. Y un elemento final: más intensidad en accionar terrorista. Me parece que eso puede ser un síntoma de debilidad importante. Esto, por supuesto, no quiere decir que estén derrotados; no quiere decir que la guerra vaya a terminar ya. Pero, por lo menos, abre la posibilidad de que una acción fuerte del Estado para controlar los actores armados, los obligue a sentarse en una mesa de negociación, y podamos ver luz al final del túnel, después de estos más de 40 años de guerra insurgente en Colombia. Muchas gracias.

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Políticas gubernamentales de Derechos Humanos Carlos Julio Vargas

Asesor del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario memorias

*uenos días. Me referiré, básicamente, a las políticas públicas en materia de derechos humanos. Primero, quiero señalar que el Gobierno hace un esfuerzo muy importante para que estas políticas se fundamenten en el cumplimiento de la normatividad nacional e internacional en materia de derechos humanos, es decir, en el cumplimiento de los pactos, convenios, tratados y principios incluidos en ella; así mismo, que parte de buscar cuáles son los mejores mecanismos para dar pleno cumplimiento a todo ese conjunto normativo. Es claro que el Estado colombiano tiene una obligación ética y jurídica frente al respeto de los derechos humanos, la de evitar transgredir los límites que imponen la autonomía y la dignidad de los colombianos. Sin embargo, no basta con el respeto de los derechos humanos por parte de los servidores públicos, también es obligación del Estado proteger los derechos humanos. Igualmente, en aquellas circunstancias en las cuales –ya sea a través de servidores públicos o a través de terceros, como los grupos de autodefensa o las guerrillas– esos derechos son transgredidos, el Estado está en la obligación de proteger; está en la obligación de proteger al periodista, al dirigente sindical, a los grupos indígenas, a aquellas poblaciones o comunidades que se encuentran en situaciones de riesgo, es decir, a todas aquellas poblaciones vulnerables que, de una u otra manera, son objeto de ataques por actores al margen de la ley. Pero tampoco bastan el respeto y la protección. El Estado tiene también una obligación de garantía de los derechos humanos. Más allá de la protección, se requiere generar en el país un ambiente en el cual todos los ciudadanos, todas las personas en el territorio, puedan ejercer plenamente sus derechos humanos. En ese sentido, el Estado está haciendo esfuerzos para lograr no sólo proteger al

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sindicalista, sino también para garantizar que el sindicalista pueda ejercer su libertad sindical; no sólo para mirar a través de qué formas se protege al periodista, sino también cómo se le garantiza la libertad de expresión; y así en relación con cada uno de los sectores vulnerables. Además de estas obligaciones primarias, el Estado tiene la de adoptar todas las medidas necesarias para alcanzar los umbrales establecidos en los diferentes instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos. Y también, el deber de prevenir, investigar, sancionar, juzgar y hacer efectivas las sanciones. Con fundamento en este conjunto de principios el actual Gobierno ha definido su política de derechos humanos. En los procesos de estructuración de las políticas de derechos humanos en el país, los gobiernos anteriores incluían el tema de la seguridad como uno de los componentes de la política de derechos humanos. Este Gobierno parte del principio de que la protección y la garantía de los derechos humanos tienen que fundamentarse en la seguridad. Lo primero que tiene que garantizársele a cada población vulnerable es su seguridad. En este sentido, la política de seguridad no hace parte de la política de derechos humanos, sino que la política de derechos humanos hace parte de la política de seguridad y, por lo tanto, todas las acciones del Estado, o la mayoría de ellas, están transversalizadas por la política de seguridad democrática. La política de seguridad democrática se fundamenta en cuatro líneas estratégicas. La primera es la recuperación gradual de la presencia de la Fuerza Pública en todos los municipios. Esta línea está determinada por otra serie de acciones. En el país había un número bastante significativo de municipios en donde no había presencia de la Fuerza Pública; gracias a la política de seguridad democrática, ya casi se copa el ciento por ciento de estos municipios. Esa Fuerza Pública tiene que lograr el control territorial a través del ataque directo a los grupos al margen de la ley, junto con otras estrategias, como las políticas de reinserción y las políticas en términos de procesos de paz o de acuerdos de paz. Las acciones van encaminadas también a fortalecer la presencia de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional, a través de la creación de grupos especiales en la Fuerza Pública, como los batallones de Alta Montaña. La primera

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línea estratégica es, pues, control territorial. Si no hay control territorial, si no hay presencia de Fuerza Pública, si no hay presencia institucional, si no hay seguridad, muy difícilmente se podrá garantizar y proteger los derechos de los ciudadanos. La segunda línea estratégica es el incremento de los procesos de judicialización de delitos. Las acciones que en este sentido está desarrollando el Gobierno nacional han sido bastante polémicas en los últimos días, en la medida en que se le endilga al Estado, y en particular al Gobierno nacional y a algunos organismos de control e investigación, que están utilizando mecanismos violatorios de las garantías judiciales. El Gobierno está haciendo un esfuerzo muy importante para dotar de las máximas garantías judiciales a aquellas personas detenidas, capturadas o judicializadas por delitos como rebelión, sedición o asonada. En este sentido, si en algún momento se denuncian transgresiones a las garantías judiciales, se estudian caso por caso, para determinar si ha habido o no vulneración de dichas garantías. La tercera estrategia es la extensión y el fortalecimiento de la administración de justicia y de las instituciones del Estado en las zonas en las cuales se ha fortalecido el control estatal. Uno de los grandes problemas del Estado colombiano es que, así como en muchas regiones del país no había presencia de la Fuerza Pública, tampoco había presencia de las instituciones estatales. Lugares donde no existían jueces de la República, donde los personeros, los concejales y los alcaldes eran amenazados; por el régimen de terror impuesto por los grupos al margen de la ley, muchas de estas instituciones del Estado tuvieron que desplazarse y desarrollar sus actividades fuera de la región. Es necesario, entonces, garantizar, además de la presencia de la Fuerza Pública, el ejercicio de todas estas instituciones del Estado. En la medida en que exista control territorial, podrán ingresar los jueces de la República e instituciones como la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría, las personerías municipales, etcétera. Pero, en las zonas de violencia, caracterizadas porque el desarrollo social y la presencia del Estado, en términos de desarrollo económico, han sido muy precarios, incluso nulos en ciertas situaciones, se

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requiere además de un fuerte desarrollo social. Entonces esas líneas de acción deben estar acompañas de posibilidades de desarrollo social. Una cuarta línea estratégica es la disminución de la violación de los derechos humanos por parte de servidores públicos. Si bien es cierto que ha existido una fuerte imputación de casos de violación de derechos humanos a servidores públicos, de acuerdo con la información de la Procuraduría General de la Nación la reducción de denuncias contra miembros de la Fuerza Pública en el año 2003 fue notoria, Se espera reducir al máximo ese tipo de violaciones en este cuatrienio, así como romper la existencia de lazos entre miembros de la Fuerza Pública y grupos al margen o poderes regionales. Con respecto a la política de derechos humanos, la primera estrategia diseñada por el Gobierno nacional está relacionada con el tema de prevención de las violaciones de los derechos humanos. A la política de derechos humanos se le ha dado en Colombia un enfoque de carácter reactivo. El Gobierno busca desarrollar una gran acción en temas de prevención. En primera instancia, el abordaje preventivo de la política de derechos humanos está determinado por el logro de una coordinación efectiva entre los diferentes entes estatales y no estatales que trabajan los derechos humanos. Si ustedes observaran la estructura del Estado colombiano en materia de derechos humanos se sorprenderían: el Ejecutivo tiene oficinas de derechos humanos en casi todos sus Ministerios; la Fuerza Pública cuenta con oficinas de derechos humanos; existe un Programa Presidencial de Derechos Humanos; así mismo, existen la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación, que cuenta con una Oficina Preventiva en Derechos Humanos, una Oficina Delegada de Derechos Humanos, una Oficina de Investigaciones Especiales y un grupo de asesores del Procurador General de la Nación, destinado a atender sólo situaciones de derechos humanos. También, de acuerdo con las políticas regionales, algunos gobernadores y alcaldes tienen en perspectiva generar políticas públicas en derechos humanos. Con respecto a las ONG, en Colombia la sociedad

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ha generado una estructura muy fuerte y muy positiva con organizaciones sociales que trabajan el tema en diferentes aspectos –desplazamiento, desapariciones forzadas, misión médica–. Además, casi todos los organismos internacionales de derechos humanos están en Colombia: El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Así mismo, organizaciones no gubernamentales internacionales de derechos humanos, como Médicos sin Fronteras, Abogados sin Fronteras y el Comité Internacional de la Cruz Roja, hacen presencia en el país. Colombia tiene, pues, una estructura inmensa en derechos humanos, pero uno de los grandes problemas es debilidad de la coordinación interinstitucional. Y para trabajar en una política preventiva es necesario establecer cómo unimos los esfuerzos de todos –del sector público y del sector privado– para desarrollar acciones que ayuden a mitigar la crisis humanitaria del país. En este sentido, el Gobierno tiene previsto, en primer lugar, impulsar algunas acciones de orden preventivo mediante la creación del Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas. El objetivo es prevenir violaciones masivas o sistemáticas contra poblaciones en situación de riesgo. Se cuenta con un mecanismo de coordinación interinstitucional entre la Vicepresidencia de la República, el Ministerio del Interior, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio de Defensa. Una vez se conoce una alerta, se hace un estudio de riesgo y, de acuerdo con éste, inmediatamente se toman las medidas necesarias a nivel nacional y territorial, ya sea desde el punto de vista de seguridad o de la acción humanitaria. Hasta el momento, en la mayoría de los casos, la respuesta ha sido de orden militar. En segundo, la intervención integral en zonas de riesgo. Como decía, no es suficiente con una presencia de la Fuerza Pública; es necesario también generar mecanismos de desarrollo económico, promover la inversión social y fortalecer las instancias de participación democrática. Los componentes previstos en los procesos de intervención tienen que ver con los temas de seguridad democrática, justicia –tanto formal como a través de mecanismos alternativos

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de resolución de conflictos–, programas de inversión social y proyectos productivos y de infraestructura. Otra línea de acción en prevención es el fortalecimiento de la capacidad de las entidades territoriales para prevenir las violaciones. La política de derechos humanos ha sido desarrollada en general por organismos nacionales de derechos humanos. Uno de los propósitos del Gobierno es descentralizar, territorializar los derechos humanos, de modo que tanto los gobernadores como los alcaldes asuman políticas públicas en la materia. El gobierno está trabajando en lo que se denomina ‘proceso de descentralización de derechos humanos’, con el objetivo de crear una cultura participativa, preventiva y garante de los derechos humanos y del respeto del Derecho Internacional Humanitario en las entidades territoriales; incorporar políticas públicas de derechos humanos y de Derecho Internacional Humanitario en los planes de desarrollo departamentales y municipales, y fortalecer a las comunidades en la apropiación de esos derechos. El Gobierno pretende lograr una aceptación a nivel nacional de los derechos humanos como base de la dignidad humana, la convivencia y la democracia, y está trabajando en la formulación de un gran proyecto nacional de cultura de derechos humanos. Por último, en relación con las acciones de la Fuerza Pública en defensa de la vigencia de los derechos humanos, quisiera mostrar algunos resultados operacionales relacionados con la reducción de las violaciones a los derechos humanos. Los miembros de grupos de autodefensa dados de baja por la Fuerza Pública en 2002 fueron 187 y en 2003, 346, es decir, un aumento de 85 por ciento. El número de miembros de grupos de autodefensa capturados en 2002 fue de 1.356; en 2003, de 3.166, un aumento del 133 por ciento. Los subversivos dados de baja por la Fuerza Pública en 2002 fueron 1.690 y en 2003, 1.919, lo que representa un aumento del 14 por ciento, y los subversivos capturados por la Fuerza Pública pasaron de 3.763 a 6.967 en el mismo periodo, lo que representa un aumento del 85 por ciento. Estas acciones de la Fuerza Pública están acompañadas de una fuerte capacitación y formación en derechos humanos. Me atrevería a decir que, a nivel del hemisferio, los organismos de seguridad del

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Estado que más reciben formación y capacitación en derechos humanos son los de la Fuerza Pública de Colombia; y la reciben en diferentes niveles: en sus currículos en las escuelas, a través de cursos de ascenso o de cursos de reentrenamiento, y mediante capacitación por fuera de estas modalidades, como diplomados, etcétera. Con respecto al fortalecimiento de los programas y medidas de protección de grupos vulnerables, diría que el único país del mundo que tiene programas de protección de esta naturaleza, dada la situación de conflicto, es Colombia. Iniciamos con programas de protección a defensores de derechos humanos. Después fue necesario implementarlos para periodistas, para líderes sindicales, para los alcaldes y concejales, entre otros. Su objetivo es la protección individual y colectiva de todos estos grupos vulnerables. Por otra parte, Colombia cuenta con una serie de instancias de encuentro entre la sociedad –a través de sus organizaciones– y el Estado, para el tratamiento de las políticas públicas en determinados temas: desplazamiento forzado, trabajadores, indígenas. Este Gobierno ha promovido la reactivación de estos espacios, de acuerdo con las necesidades de cada grupo vulnerable. Se han hecho importantes avances. Se logró, por ejemplo, en la Comisión Interinstitucional de Derechos Humanos de los Trabajadores, que es un organismo tripartito, con acompañamiento de organismos internacionales y de la Iglesia colombiana, establecer un plan de acción y un plan operativo en materia de prevención, protección, garantía de los derechos humanos, concertación y diálogo social, tanto a nivel nacional como regional, con las centrales obreras. Esto sin detrimento, por ejemplo, del derecho que tienen estas organizaciones de presentar casos ante organismos como la Organización Internacional del Trabajo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos o, incluso, ante otras instancias que no son necesariamente tribunales, pero que, desde el punto de vista político, son relevantes, como el Parlamento Europeo. En este campo se han logrado acuerdos muy importantes. Con los pueblos indígenas, se ha avanzado en la concertación de un plan estratégico en materia de protección y garantía de sus derechos como grupo étnico. Estamos trabajando en la Mesa

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Permanente por la Protección de la Misión Médica, que es un escenario conformado por 25 organizaciones y organismos del Estado. Otras comisiones han logrado desarrollos importantes, por ejemplo en el tema de la desaparición forzada en Colombia, que sin duda actualmente es una preocupación porque se han incrementado ese tipo de violaciones. También, en el diseño de políticas públicas para la protección de los derechos humanos de los sectores vulnerables, es relevante la interlocución con las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, así como con organismos internacionales de protección, como la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Esta interlocución presenta algunas dificultades originadas en los diferentes puntos de vista sobre el manejo del conflicto o relacionadas con las medidas que toma el Gobierno frente a algunos temas. Hay una queja reiterada con respecto a que el Gobierno no cumple las recomendaciones de Naciones Unidas para Colombia en 2003. Incluso, la Unión Europea ha condicionado la cooperación al cumplimiento de aquéllas. El Gobierno ha habilitado un escenario de discusión y trabajo con la Oficina del Alto Comisionado para hacerles seguimiento, para impulsar y en algunos casos para implementar las recomendaciones. Claro, no van a la velocidad, ni en la dirección que muchos quisieran, pero se ha logrado discutir con el Alto Comisionado sus recomendaciones. Uno de los problemas emblemáticos del país es la impunidad en los casos de violaciones a los derechos humanos. En Colombia existen 1.296 investigaciones penales de casos en los cuales las víctimas han sido trabajadores y dirigentes sindicales, y, frente a esto sólo se han producido nueve condenas, en un periodo de siete años. Con respecto a homicidios de periodistas o de indígenas, se presenta también una dinámica de naturaleza similar. El Gobierno nacional busca reducir los niveles de impunidad, para lo cual ha diseñado algunas estrategias. En primer lugar, una

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coordinación con organismos judiciales y de control del más alto nivel para desarrollar políticas, programas y proyectos dirigidos a combatir la impunidad en casos graves de violaciones de derechos humanos. Desde el gobierno del presidente Ernesto Samper, se creó un comité de impulso a investigaciones de graves violaciones de derechos humanos, del que hacen parte el Gobierno, los organismos de control e investigación del Estado, y que tiene el acompañamiento de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos; en esto se presentan enormes dificultades para poder desarrollar las investigaciones. Para hacer frente a la problemática, el Estado colombiano cuenta con importantes recursos de cooperación internacional de los Países Bajos, gracias a los cuales se están desarrollando algunas acciones relacionadas con cien casos que son de especial interés para la comunidad de derechos humanos, o que han sido presentados ante organismos internacionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos o la Corte Interamericana de Derechos Humanos, o que son de interés para la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. En segundo lugar, el apoyo a la Fiscalía, en especial a la Unidad de Derechos Humanos; y, en tercer lugar, la búsqueda de soluciones amistosas en casos de violaciones de derechos humanos que se ventilan ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Hoy se está desarrollando una solución amistosa, considerada vital para este gobierno, en el caso de la Unión Patriótica, en el cual hay más o menos 1.560 o 1.570 víctimas de homicidios, atentados y amenazas. Se han dado pasos muy importantes en ese proceso de negociación. Mencionaré a continuación algunas medidas relacionadas con el Derecho Internacional Humanitario, en las que trabaja el Gobierno: la primera, es la realización de acciones orientadas a la desvinculación de los menores de edad del conflicto armado; la segunda, el cumplimiento de los compromisos de la Comisión de Ottawa, que tiene relación con minas antipersonal; y la tercera, trabajar por el respeto, la protección y la defensa de la misión médica en Colombia.

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Por razones de tiempo, es muy difícil hablar de toda la política de derechos humanos y mostrar los resultados. El Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, a través de su Observatorio de Derechos Humanos, ha realizado desde hace varios años un esfuerzo por estudiar a profundidad el conflicto armado colombiano, tanto desde una perspectiva general como en términos de las regiones y de las poblaciones más vulnerables. El documento Colombia, conflicto armado, regiones derechos humanos y DIH: 1988 - 2002, entregado a los participantes en el seminario, presenta, desde la mirada del Gobierno colombiano, la dinámica del conflicto. Para terminar, diré lo siguiente: en el año 2002 hubo 28.837 homicidios en Colombia. En 2003 la cifra se redujo a 23.031, una reducción del 20 por ciento. En 2002 el número de homicidios de sindicalistas fue de 121, en el 2003 bajó a 52. El de alcaldes de 13 a 9, el de concejales de 80 a 75, el de indígenas de 180 a 134 y el de maestros de 79 a 41, respectivamente. En términos de la política de seguridad democrática, el esfuerzo también se está viendo en la reducción de las violaciones de los derechos humanos. Por supuesto, cada víctima es muy importante, y se están haciendo esfuerzos para reducir los atentados contra la población. Muchas gracias.

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Dinámica del desplazamiento forzado en Colombia Harvey Suárez

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Codhes memorias

3uiero agradecer a la Defensoría del Pueblo por este espacio en el cual compartiré algunas de las lecturas que, durante doce años, ha venido realizando la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Codhes, sobre la problemática de la migración forzada en Colombia, entendida ésta desde dos manifestaciones principales: el desplazamiento forzado interno y la búsqueda de refugio fuera del territorio nacional. Básicamente relacionaré tres aspectos: la dinámica del conflicto; su correlato, la migración forzada; y el tipo de respuesta social, estatal e institucional, incluyendo también el papel de la cooperación internacional en el afrontamiento de esta problemática. En torno a estos tres ejes expondré algunas inquietudes y presentaré algunos planteamientos y propuestas sobre el tema. Inicialmente, presentaré una visión complementaria a la de quienes me antecedieron. De alguna manera, el desplazamiento forzado se convierte en un revelador y en un catalizador analítico que permite identificar los conflictos y las violencias subyacentes a la migración interna forzada y a la búsqueda de refugio. De ahí, el interés estratégico de este seminario: contar con un panorama, una composición espacial y temporal sobre la información del país de origen, así como con diversas interpretaciones útiles para diseñadores de política pública e instituciones y personas encargadas de resolver casos de refugio. Contar con la información antes mencionada implica, en principio, corroborar algunas hipótesis en el marco de una mirada retrospectiva del desplazamiento forzado en Colombia. Si en la mañana veíamos la geografía de la guerra, en esta exposición abordaremos algunas de las imágenes de la diáspora interna en Colombia.

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El primer esfuerzo adelantado en el país por sistematizar las cifras sobre la población afectada por el desplazamiento fue realizado por la Conferencia Episcopal de Colombia, hacia el año 1994, en un trabajo que recogía las cifras desde 1985 hasta el año en mención, y en cual el equipo de investigación de Codhes participó como asesor. Según el estudio, en 1985, 27.000 personas habían sido desplazadas. El Gráfico No. 1, muestra la curva del desplazamiento forzado, a partir de esa fecha.

Gráfico No. 1 Si se observa la curva desde 1985 hasta 1994, se encuentra que entre 1992 y 1994, se presenta una significativa inflexión de la cifra de personas expulsadas. La razón de esta sensible baja en el desplazamiento forzado fue básicamente una política de procesos de negociación, que llevó a diversos procesos de desmovilización de algunos grupos guerrilleros, como el Quintín Lame, el Ejército Popular de Liberación, el M-19 y la Corriente de Renovación Socialista. Desde la perspectiva del desplazamiento forzado, esto significó la

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desactivación de guerrillas que controlaban territorios, poblaciones y recursos, es decir, menos personas en armas y menos personas expulsadas gracias al desescalamiento del conflicto y al paso de la lucha armada al debate político. Luego, la degradación e intensificación del conflicto armado se ve reflejada en el singular aumento de personas desplazadas. Mientras que para 1994 se estimó que 78.000 personas se habían visto obligadas a abandonar su lugar de residencia, en el año 2002 la cifra de personas afectadas era de 412.000, el punto más alto de la cota de desplazamiento forzado interno en el monitoreo realizado. Estas cifras actualmente son corroboradas por el Estado colombiano, que a través del Sistema Único de Registro reporta para el año 2002 a 411.894 personas desplazadas incluidas en dicho sistema.1 Es necesario, pues, revisar estas cifras con mayor detenimiento y contrastarlas con las dinámicas y tendencias del conflicto armado interno y otras formas conexas de violencia. Se requiere territorializar y espacializar los conflictos y las violencias que están detrás de estos desplazamientos. Para dar una idea general de dónde se ubican los puntos críticos del desplazamiento forzado, presentaré los mapas con la información de las zonas expulsoras y receptoras de población, entre enero y septiembre de 2003. No sorprende demasiado que uno de los sectores críticos se localice en las zonas fronterizas como áreas de expulsión, zonas de tránsito y zonas de recepción de población en situación de desplazamiento.

1 Red de Solidaridad Social. Sistema Único de Registro, SUR. Fecha de repor te agosto 3 de 2004. www.red.gov.co.

Se estima que entre enero y septiembre de 2003 de desplazaron 151.000 personas. En el Mapa No. 1 se aprecian los principales municipios expulsores del país –que, también, eventualmente reciben población y por cuyo territorio transita población en busca de protección–. Las zonas fronterizas tienen ejes muy similares al los del análisis que hacía en la jornada de la mañana Teófilo Vázquez, del CINEP.

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En este sentido es evidente el correlato conflicto-desplazamiento. Las zonas de mayor disputa por el control territorial, poblacional y de recursos son, a su vez, las zonas de mayor expulsión. En 2003 las zonas críticas fueron la región del Catatumbo, la Sierra Nevada de Santa Marta, el Urabá chocoano, el andén Pacífico (que incluye los departamentos de Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño), la zona de aplicación del Plan Colombia en el sur del país (Caquetá, Nariño, Putumayo y Guaviare) y la zona de disputa estratégica entre la avanzada territorial de recuperación territorial del Estado y el repliegue que plantean los grupos armados insurgentes. La coyuntura estaría incompleta si no se anotara que el proceso de diálogo entre los grupos paramilitares y el Gobierno nacional ha implicado que ciertas tácticas y estrategias, entre ellas los casos de desplazamiento forzado masivo bajo su responsabilidad, no resulten “rentables” en la mesa de diálogo ni frente a la opinión pública y la comunidad internacional. Los municipios que más expulsaron población, se encuentran básicamente en algunas zonas del Eje Cafetero y el corredor oriental de dominio de las FARC, las regiones de mayor expulsión. Entre las subregiones, más afectadas del país se encuentra el Andén Pacífico, zona afectada recientemente –desde hace unos siete u ocho años–, en especial por el desarrollo y la estrategia paramilitar que disputa espacios locales y regionales a las FARC, al ELN y a algunos pequeños reductos de otras guerrillas. Como se mencionaba en líneas precedentes, la mayor expulsión se concentra fundamentalmente en áreas de los departamentos de Nariño y Cauca; una zona muy fuerte de disputa en el Eje Cafetero –que parecía estar fuera del conflicto hace unos años–; y la zona fronteriza de Catatumbo.

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Mapa No. 1

Municipios expulsores (enero – septiembre 2003) Estimativo nacional 151.685 personas

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El Mapa No. 2 muestra los municipios que más recibieron población. Volvemos a encontrar municipios en zonas de frontera que, igualmente, no sólo expulsan sino que también reciben población. El Mapa No. 3 muestra las regiones de mayor recepción y el Mapa No. 4, la recepción en los municipios fronterizos en 2003.

Mapa No. 2

Municipios receptores (enero – septiembre 2003) Estimado nacional: 175.270 personas

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Mapa No. 3

Tasa de recepción por cada 100.000 habitantes (enero – septiembre 2003)

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Mapa No. 4

Tasa de recepción municipios de frontera (2003)

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Bogotá sigue siendo una ciudad receptora, pero, en el conjunto de municipios receptores, su nivel ha descendido. Hoy muchas personas no se desplazan hacia las grandes y medianas ciudades porque la oferta estatal ha disminuido, y son mayores las posibilidades de encontrar una respuesta efectiva en las redes familiares, en la protección subsidiaria que brindan en espacios locales ONG internacionales, la Iglesia u ONG locales. Entre las zonas de mayor recepción aparecen la frontera de Arauca, por los ciclos de migración de ida y vuelta hacia Venezuela; la Sierra Nevada de Santa Marta; la antigua zona de distensión; el andén Pacífico y la zona contigua a Ecuador. Estas zonas de frontera son también significativas áreas de expulsión de población. El patrón básico de desplazamiento que hemos podido referenciar en estos años de trabajo es que, en lo posible, las personas tratan de no alejarse del lugar de expulsión. Es decir, desde su corregimiento, vereda, resguardo o consejo comunitario intentan moverse a la cabecera municipal más cercana. Si esto no es posible, van a la ciudad intermedia más cercana, y, si las condiciones de seguridad y de sostenibilidad económica no son suficientes, buscan una ciudad capital grande. En términos generales, este modelo se ha cumplido en los últimos diez años, pero, en los últimos tres o cuatro, se empieza a presentar un cambio notorio. El caso de la migración hacia Ecuador es emblemático. Entre 2000 y 2003, las solicitudes de asilo en Ecuador aumentaron 36 veces. Esto sin contar que existe un subregistro muy alto de personas que no se acercan a ninguna institución, que no conocen los programas, que no conocen el derecho de los refugiados. Estas circunstancias incrementan el subregistro, la cifra gris de la migración forzada fuera de Colombia, lo cual implicaría una cifra bastante más alta que la reportada. Este aumento de solicitudes de asilo expresa una situación preocupante. Pero lo más complejo del análisis es de dónde provienen esas personas. Y ahí quisiera detenerme un instante.

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Las solicitudes de asilo en Ecuador pasaron de más o menos 179 en 2000 a más de 4.600 hasta septiembre de 2003. Un crecimiento exponencial. Lo lógico sería pensar que provienen de la zona contigua, de Caquetá, Putumayo, Guaviare, Nariño, Cauca. Pero hay casos, documentados por las propias autoridades ecuatorianas, de personas que salieron desde el Catatumbo, frontera con Venezuela; de la Sierra Nevada de Santa Marta, de zonas del Magdalena Medio, de la antigua zona de rehabilitación y consolidación, de la Cuenca del río Atrato, en el Pacífico colombiano en proximidades de Panamá. Es decir, se trata de personas que han transitado casi todo el país para buscar asilo, protección, en la frontera con Ecuador. Obviamente, buscan mantener un contacto mínimo con su red personal o familiar; un vecino, un amigo, un conocido, o llegar a un sitio donde nadie los conoce. El patrón mencionado incluso se ha invertido en casos de personas desplazadas de un espacio rural a un espacio urbano, pues debido al emergente conflicto intraurbano, tuvieron que desplazarse nuevamente a un espacio rural porque en la gran ciudad ya no encontraban protección. Es, por ejemplo, el caso de personas que, provenientes de Urabá, se habían desplazado y asentado en Medellín, y hoy están buscando posibilidades en Puerto Carreño, en la frontera con Venezuela. Es decir, las circunstancias los han obligado a ir al otro extremo del país para buscar alguna protección. Es necesario mencionar que desde 2002 los análisis que realiza Codhes han cambiado en términos de no revisar la cifra absoluta, sino la tasa2 de expulsión y de recepción frente a la población del municipio. Esto ha dado como resultado un análisis totalmente distinto: el impacto diferencial en municipios expulsores y receptores. Veamos un ejemplo: la llegada a Bogotá de 20.000 personas desplazadas tiene un peso específico en la política pública y en las necesidades de atención en una ciudad de al menos seis millones de habitantes. Un caso muy distinto es el de Concepción, en Norte de Santander, zona de frontera con Venezuela, a donde, en menos de tres meses, llegó un número de personas en situación de desplazamiento equivalente al 45 por ciento de su población; el impacto diferencial sobre el espacio municipal, sobre la política local, es muy grande. Algo similar –para darle una cuantificación y una cualificación al análisis de la situación de fronteras– sucede con municipios del

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2 La tasa de desplazamiento relaciona el número de personas expulsadas por cada cien mil habitantes, frente al total de población estimada para el periodo analizado.

otro lado de la frontera que, eventualmente, con una población y una densidad demográfica muy baja, reciben, en periodos muy cortos, un número de personas que buscan asilo equivalente al 20 o al 30 por ciento de su población. El caso panameño es claro. El Darién, con una densidad demográfica muy baja, ha recibido un importante volumen de población colombiana que busca refugio, en un periodo muy corto. Abordemos con mayor detalle las características del desplazamiento forzado en Colombia. Intentare esbozar algunas premisas básicas para la comprensión del tema, sobre todo para la valoración de casos de personas desplazadas internas que luego solicitan refugio. El desplazamiento forzado en Colombia no es nuevo. Esta problemática no irrumpe en la última década, ni hace 20 años. Hace parte, incluso, de la propia construcción de la territorialidad y de las estrategias de poblamiento en el país. Es una problemática social histórica, a la cual no se le dio relevancia hasta hace menos de 15 años. Se ha estimado que en la gran violencia de los años cuarenta y cincuenta alrededor de dos millones de personas sufrieron desplazamiento forzado. El desplazamiento ha crecido aparejado al conflicto armado, a su degradación y a la expansión de otras formas de violencia. Los mapas de hace unos ocho o nueve años, con información oficial de la Red de Solidaridad, mostraban unos 450 municipios expulsores. Hoy las cifras son de alrededor de 925 municipios expulsores y de 630 principalmente receptores. Estamos hablando de un problema que se expande al interior de la geografía nacional y que traspasa las fronteras del país. El desplazamiento forzado es una problemática recurrente no sólo en relación con los datos históricos, sino también en cuanto a la vivencia y la experiencia de familias, personas y comunidades concretas. A tal punto que podemos hablar –con casos documentados, estudios de caso, y seguimiento a familias– de un problema generacional, trasgeneracional. Hay familias cuyos abuelos fueron desplazados en la violencia de los años cincuenta; los hijos en la violencia de los sesenta en el Magdalena Medio, en los setenta salen de Arauca; en los ochenta traspasan el Magdalena Medio, y, en los 90, los nietos están refugiándose en Ecuador. También están los

%$ casos de personas que han sido desplazadas hasta cinco veces en tres o cuatro años; y casos de desplazamiento intraurbano, como el de una familia que fue expulsada de un municipio de Norte de Santander y que ha sido desplazada 11 veces en los últimos dos años en los espacios urbanos de Cúcuta, Bucaramanga y Bogotá. ¿De qué restablecimiento hablamos cuando el desplazamiento se vuelve recurrente e intensivo? Resulta muy difícil reconstruir un proyecto de vida bajo estas condiciones. Revisemos ahora las características de la política pública. Tal como se mencionaba esta mañana en relación con el debate sobre lo humanitario, la política pública para hacer frente al desplazamiento es el ejemplo perfecto de una política marginal, en la trastienda de los intereses de la agenda estatal, y todavía muy lejana de la agenda social, pese a que se trata de un problema que afecta a comunidades indígenas, afrocolombianas, sectores campesinos, sectores urbanos e, incluso, a funcionarios públicos. Hace unos tres o cuatro años, con la arremetida de las FARC, tenía lugar en el país un hecho inédito. Fiscales, personeros o personeras y autoridades judiciales desplazadas al interior del territorio nacional. La expansión del conflicto implica nuevos sectores sociales desplazados. Para el sector afrocolombiano el tema del desplazamiento cobra importancia a partir del 96, antes parecía muy distante de su realidad cotidiana. Sólo hace tres o cuatro años el sector indígena está reflexionando sistemáticamente sobre el desplazamiento forzado como un problema que se debe afrontar a partir de políticas públicas y en los espacios de negociación del conflicto armado. Actualmente el desplazamiento forzado hace parte de la agenda del movimiento indígena colombiano. Además de ser un asunto marginal en la agenda social, el desplazamiento forzado y la atención integral a las comunidades en riesgo y a las personas en situación de desplazamiento se ha afrontado mediante políticas gubernamentales y no a través de una política estatal. Por esto, las políticas no van más allá del gobierno de turno, y, en consecuencia, no logran consolidar acciones estratégicas y

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sostenibles de mediano y largo plazo que convoquen esfuerzos del Estado en su conjunto. En esa línea de análisis, es necesario construir una política estatal como elemento central de la agenda social e institucional. La situación del desplazamiento forzado en Colombia es paradójica. El país tiene una de las normatividades más ricas del mundo en atención a población desplazada; discutida y producida básicamente desde la excepcionalidad de una política, surgida principalmente de la propia gente, que ha presionado, sobre todo a través de vías excepcionales como la acción de tutela y la acción de cumplimiento, para que esas normas se cumplan. Es decir, dicha política no ha sido construida como una agenda gubernamental central, sino desde la línea jurisprudencial –que es el último espacio donde uno pensaría que se construye una política pública– es decir, desde las decisiones de las altas Cortes y a partir de las demandas de justicia de los sectores afectados. En este sentido, existe en Colombia un notable déficit de aplicación entre una gran cantidad de normas –Colombia tiene una de las Constituciones más densas del mundo en términos de derechos humanos–, la aplicación de los preceptos allí consignados y la realización de derechos fundamentales y libertades básicas. La distancia entre la norma y su aplicación es abismal. Más que la aplicación de justicia material y que el cumplimiento de los compromisos y responsabilidades del Estado, existe una eficacia meramente simbólica. Hoy el país está abocado a una gran dificultad: lo que se había logrado, al menos en el discurso, con gran dificultad y alto costo social e institucional, está siendo desmontado rápidamente en la política actual. La propuesta gubernamental es regresiva, como lo muestran los balances realizados hasta ahora, o como lo evidenció, el 22 de enero de este año, la Sentencia T-025 de la Corte Constitucional, que declaró la política de desplazamiento forzado en el país como un estado de cosas inconstitucional, tema al cual me referiré más adelante.

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El retroceso también está relacionado con el desconocimiento de estándares básicos que ya estaban aceptados en el país; dentro de éstos hay uno muy importante, el Derecho Internacional Humanitario. Las afirmaciones de altos funcionarios públicos que plantean que en Colombia no hay un conflicto armado interno, sino una lucha contra el terrorismo y el narcotráfico, ha implicado, en la práctica, que en la política se empiecen a desconocer estándares básicos que constituyen el marco de protección aplicable y exigible. Otro tanto sucede con los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos –que tienen carácter vinculante, pues hacen parte del bloque de constitucionalidad y son un medio para garantizar la protección de las comunidades desplazadas– y con las recomendaciones de Naciones Unidas, las cuales, bajo la retórica gubernamental, son apenas eso, “recomendaciones” que el Gobierno tendrá la potestad de aplicar o no, según su particular lectura de las obligaciones del Estado colombiano en materia de Derechos Humanos y de la normativa humanitaria. Presentaré ahora algunos conceptos básicos para entender la tendencia histórica de la problemática del desplazamiento. La permanencia histórica de este fenómeno es expresión de diversos conflictos no resueltos. Por lo tanto, mientras esos conflictos pervivan, el desplazamiento continuará. Es más, incluso si hoy hubiera una negociación política del conflicto armado y se desactivaran todos los grupos armados, necesitaríamos tal vez 10 o 15 años más de trabajo en los procesos de atención a quienes ya fueron desplazados. Esto significa que la política pública concerniente tiene que ser pensada y aplicada a mediano y a largo plazo. El desplazamiento forzado no es un efecto colateral de la guerra. Es una estrategia buscada, calculada y concertada. No es producto de un conflicto armado que solamente busca control poblacional y territorial. Es una estrategia, que entre sus propósitos centrales ha permitido y facilitado la acumulación vertiginosa de capital. Acumular capital, controlar circuitos económicos legales e ilegales, es también parte del juego de la guerra en Colombia. Estoy en desacuerdo con la idea de que en este país todos estamos perdiendo con la guerra. Tal vez sea cierto que la afirmación en debate sea una realidad para la inmensa mayoría de los habitantes,

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sin embargo, reducidos sectores están ganando, y mucho. Hay una economía política de la guerra que demuestra que sí hay quien gana con ella: el tráfico de armas, el tráfico de personas y otras economías ilegales, que proporcionan unas ganancias que no se obtendrían en un espacio y un mercado legales; y un ambiente favorable a la impunidad incrementan las ganancias de poderosos sectores en el país. La impunidad, referida a la realización de derechos humanos, al cumplimiento irrestricto de Derecho Internacional Humanitario y a procesos de verdad, justicia y reparación, desencadena entornos favorables al desplazamiento como un “negocio rentable”. Por esto, se requiere de una política pública que permita construir verdad, justicia y reparación. Verdad, entendida como el esclarecimiento de los hechos; justicia, como sanción a los responsables materiales e intelectuales; y reparación material, simbólica y moral. Voy a referirme muy rápidamente a los elementos de la crisis humanitaria en el país, tema sobre el cual el ACNUR hizo ya una presentación general. Los elementos que a continuación se presentan constituyen la crisis humanitaria en Colombia, y son, a su vez, estructurales y estructurantes de la situación de migración forzada en el país: Un primer elemento son las múltiples agresiones generalizadas contra personas, familias, comunidades y sectores contrarios al proyecto político que busca hegemonía y poder local o nacional. Exponer posiciones contrarias a un actor armado implica convertirse en víctima de sus agresiones –violaciones de los derechos humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario o violencia sociopolítica-. Esta es una realidad cotidiana en muchas zonas del país. Otro elemento es la desprotección estructural en que se encuentran las personas agredidas sistemáticamente, al cual se suma la desatención. Además de ser víctimas de tales agresiones y de la ausencia de protección, la atención que reciben las personas afectadas es parcial, tardía e insuficiente, y, en algunos casos, inexistente.

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Un tema central en relación con este seminario es el de las posibilidades para la acción humanitaria. La crisis humanitaria en Colombia, declarada por el ACNUR y OCHA como una de las principales del mundo, tiene un agravante: es una crisis humanitaria con un conflicto que está avanzando, no es una crisis en un posconflicto. También se presenta la ausencia de garantías, posibilidades y condiciones para el ejercicio del derecho a prestar, solicitar y recibir ayuda humanitaria. Hay comunidades sitiadas, comunidades confinadas, agredidas, a las cuales no hay acceso. Hay casos en los cuales el Estado ha declarado su total imposibilidad de garantizar los mínimos básicos de la ayuda humanitaria, como en el caso del Catatumbo, en el cual, durante ocho meses, la acción humanitaria fue muy difícil o, literalmente, imposible. Infortunadamente estos casos proliferan en el país. La desinformación es otro aspecto de la crisis humanitaria. Alguien decía que en la guerra lo primero que muere es la verdad. Creo que antes sucumbe la información. En muchos casos, la información no está a disposición de los agentes humanitarios, ni de las autoridades locales, ni mucho menos de los organismos estatales de control e investigación. En zonas de guerra son generalizadas las amenazas directas contra quienes suministran información. En estas circunstancias, apenas se alcanza a construir lecturas incompletas de los hechos. La información es un derecho esencial, sobre todo, en los procesos de verdad, justicia y reparación. Un proceso que es a su vez efecto y causa: la desarticulación del tejido social. Hay procesos comunitarios que, literalmente, han desaparecido desde sus bases. Procesos comunitarios, sociales, organizaciones que hoy ya no tienen vida, porque sus representantes están exiliados o buscando refugio, o porque ya no existen posibilidades de cohesionarse. Cito un solo caso: las dificultades en que se encuentra la Asociación Campesina Integral del Atrato, ACIA, organización que pertenece a un Consejo Comunitario muy grande, en el medio Atrato, y varios de cuyos líderes están exiliados. Creo que es muy difícil ejercer la democracia y los derechos y libertades fundamentales, cuando ni siquiera existe la posibilidad de asociarse.

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Otro elemento de la crisis humanitaria y de derechos humanos es la reducción de los índices básicos de calidad de vida y los estándares de derechos humanos. Las zonas en las cuales hay comunidades en riesgo, asentadas o en tránsito son las que tienen los indicadores más altos de pobreza y los indicadores más bajos de realización de derechos. Los indicadores de desarrollo humano son, en casos como el del Chocó, equiparables a los de África, cuya crisis humanitaria es percibida como más evidente, declarada y publicitada. Un elemento muy complicado en este panorama es la transformación de la política pública. Nos parece que si bien los logros en cuanto a la disminución de ciertos indicadores son importantes, la política no sólo se apuntala y se afianza en reducir la tasa de homicidios; tiene que ver, sobre todo, con mecanismos efectivos de protección establecidos, básicamente, desde un enfoque de realización de derechos. Estos aspectos centrales de la política pública están, por decir lo menos, refundidos. Preocupan, especialmente, las propuestas de dilución de los avances normativos e institucionales en salud, educación, vivienda, tierras y restablecimiento. Se transforman, a pasos agigantados, las políticas de prevención, atención humanitaria, reubicación y retorno. Las políticas de acción afirmativa y enfoque diferencial hoy se fusionan con las políticas generales de lucha contra la pobreza, dejando de lado los logros obtenidos a través de múltiples sentencias de las altas Cortes, en especial de la Corte Constitucional y de su labor de protección de la integridad constitucional y de realización de derechos y libertades fundamentales. Quisiera referirme ahora al documento que en la actualidad resume mejor el balance de la política pública relacionada con el desplazamiento en el país. Este balance es altamente preocupante. Se trata de la sentencia T-025, de la Corte Constitucional, que mencioné anteriormente. Esta sentencia recoge 108 expedientes y el caso de 1.150 familias en proceso de restablecimiento. Creo que es más que un estudio de caso. Es un estudio de caso intensivo que recoge la situación concreta de muchas familias en muchos lugares del país. Es una radiografía del contexto, la situación y el tipo de respuesta estatal y social dado a las personas, familias, comunidades y sectores sometidos al desplazamiento forzado. Considero, además,

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que uno de sus aspectos más relevantes es que interpreta y falla la problemática desde una lógica de realización de derechos, de responsabilidad del Estado y de la necesidad de construcción de líneas estatales de política pública. En primer lugar, la sentencia reconoce nuevamente las condiciones de vulnerabilidad extrema de la población en situación de desplazamiento. Esto no sólo es importante para el debate interno, sino también para la valoración de casos de solicitud de asilo y reconocimiento del estatus de refugiados de colombianos y colombianas fuera del país. Estas son personas que han sido víctimas de graves violaciones de derechos humanos, de infracciones al Derecho Internacional Humanitario y víctimas de violencia sociopolítica. En segundo lugar, la Corte recalca la reiterada omisión estatal respecto de la protección oportuna y efectiva de los derechos de la población desplazada, y, en consecuencia, hace un llamado al Estado colombiano sobre dicho deber. Reconoce y reafirma lo que ya venían diciendo diferentes sectores sociales con respecto a esta omisión. La sentencia de tutela T-025 es, a mi juicio, una oportunidad de reconstituir un verdadero sistema nacional de atención a población desplazada. Igualmente, señala la necesidad de generar una política que evite que la ausencia de respuesta estatal constituya, a su vez, una violación masiva, prolongada y reiterada de derechos. No responder es una violación que se suma a las ya producidas por las agresiones de los actores armados. La sentencia expone la relación, el círculo vicioso, entre insuficiencia de recursos –no hay una destinación concreta y efectiva para enfrentar el problema– y la precaria capacidad institucional. Capacidad que se pierde, sobre todo, en la iniciativa gubernamental de sacar de lado instituciones clave en el Sistema Nacional de Atención: El Incora, entidad que se encargaba de la política de tierras suma ya año y medio en un proceso de reconversión institucional –fusión de diversas entidades del sector agrario en el Incoder–, tiempo que ha pasado sin que haya respuesta concreta a la problemática. Otro tanto ha sucedido en los casos mencionados sobre las transformaciones en la política de salud, educación, vivienda e ingresos, entre

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otros. La sentencia reconoce en esa falla en el deber de protección, así como en la omisión estatal de atención, una vulneración de los derechos a la vida, a la dignidad y a la integridad personal, entre otros. En este punto quisiera mencionar los aspectos positivos de la política pública hasta ahora construida. Existen en Colombia referentes normativos esenciales: los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, como parte del bloque de constitucionalidad, la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios, que creo que es necesario reactivar. Así mismo, hemos avanzado en el tránsito de la discusión asistencialista a una lógica de derechos. Y esto no es poca cosa. No se trataría solamente de la entrega oportuna de mercados, toldillos y kits de cocina, entre otros, que por supuesto son necesarios, importantes y vitales. Más allá de estas necesarias prestaciones hablamos de una política de realización de derechos en el marco de un Estado que debe responder por esos derechos y de un ejercicio ciudadano al cual todos y todas debemos acceder. Resulta muy importante la presencia cada vez más activa de la cooperación internacional. La cooperación internacional para la paz y para el desarrollo. Existe otra con la cual, al menos desde una organización de derechos humanos, en principio y por principios, no estaríamos de acuerdo: la cooperación afincada, exclusivamente, en componentes de ayuda militar. Quiero resaltar en este sentido el esfuerzo conjunto de la Defensoría del Pueblo y el ACNUR por generar, en el espacio local, procesos concretos, efectivos y duraderos de acompañamiento a comunidades en riesgo y de capacitación a organizaciones de población en situación de desplazamiento. Existen procesos locales afianzados y consolidados muy interesantes que, a pesar de no contar con recursos del Estado, permanecen y constituyen un referente clave en la lógica de realización de derechos, gracias a la cooperación internacional, al sistema de Naciones Unidas y a la Embajada de Suecia, entre otros países que han entendido la importancia de consolidar políticas públicas reales y efectivas. Otro avance muy valioso tiene que ver con la necesidad de construir un sistema de monitoreo y seguimiento a las políticas públicas, por parte de la Procuraduría General de la Nación, como entidad de

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control. Hace al menos diez años, se venía hablando en el país de la necesidad de una discusión sobre estándares básicos de realización de derechos en la política pública de desplazamiento forzado. Creo que es un gran avance que la entidad encargada de ese trabajo ya esté planteando el problema y construyendo instrumentos para el monitoreo. En relación con la apropiación de tierra y territorio a través de la aplicación de la violencia, que es uno de los ejes del conflicto en Colombia, se está adelantando un proceso muy interesante y no menos necesario. A partir de un referente normativo de protección de bienes patrimoniales, el Decreto 2007 de 2001, se está realizando un esfuerzo por generar instrumentos para que esos bienes queden por fuera del mercado, de modo que no puedan ser negociados, para que la fuerza, el dolo y la violencia no continúen constituyendo una base para un enriquecimiento a todas luces ilegítimo e ilícito. También, gracias a un esfuerzo conjunto de la Red de Solidaridad, la OIM, el ACNUR y otras instituciones, se ha avanzado el proceso de documentación a población desplazada, pues tener documento de identidad es básico en el país para ejercer la ciudadanía. Otro aspecto en el cual se ha avanzado es la evaluación de la política. Se han producido varios documentos al respecto, y, aunque se requieren más esfuerzos en este campo, consideramos relevantes los realizados. También se han iniciado procesos de ar ticulación interinstitucional e interagencial, que tienen dificultades y que es necesario apuntalar y afianzar. Cada vez hay más agentes humanitarios, más cooperación internacional, pero, si no se coordinan eficientemente las acciones, se pueden presentar casos de duplicidad, paralelismo e, incluso, contradicción entre mandatos, objetivos y resultados esperados. Así mismo, la formulación del Plan de Acción Humanitaria y la revisión de los modelos de intervención en comunidades en riesgo, representan avances en temas muy concretos.

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Hay que destacar el creciente interés de la cooperación internacional en el tema del desplazamiento y el planteamiento de la situación de crisis humanitaria, también afortunadamente reconocida en reiteradas ocasiones y en diversos escenarios por parte del Gobierno colombiano. Sin embargo, es necesario avanzar más allá del reconocimiento, hacia medidas efectivas de prevención, protección, asistencia y reintegración. Por último, con respecto al tema de los avances en la política pública, quiero mencionar el inicio de un proceso que esperamos permita aunar esfuerzos comunitarios y sociales: la entrada en firme de lo que se ha denominado la línea de cooperación de la Unión Europea de “Acciones de ayuda a las poblaciones desarraigadas en Colombia”. Esperamos que, en los términos de referencia de la respectiva convocatoria, se contemplen los casos de población desplazada de larga duración o en emergencia crónica, que llevan varios años sin alcanzar niveles básicos de restablecimiento de derechos. Por último, quiero abordar las tendencias actuales del conflicto y la “reducción” de las cifras de desplazamiento. Antes quisiera aclarar algunos aspectos clave en este debate. La reducción del número de personas expulsadas en un periodo determinado no implica, necesariamente, que las condiciones de la población en situación de desplazamiento mejoren, o que la crisis humanitaria y de derechos humanos esté superada. Por cuestiones de tiempo, lo resumiré en tres líneas. Asistimos a la reestructuración del conflicto armado interno en Colombia, al proceso de diálogo y negociación con grupos paramilitares, al repliegue estratégico y táctico de la guerrilla. Estos son factores que transforman las prácticas de los actores en confrontación y el lugar que ocupa la población civil. Preocupa lo que sucede con las comunidades en riesgo y las comunidades confinadas; la atención a personas ya desplazadas; las garantías en los procesos de retorno, como eje central de la política gubernamental; la financiación de la respuesta estatal; la

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tierra y los bienes de la población en situación de desplazamiento; los procesos de reinserción y las políticas locales de atención, entre otros temas. Finalmente, plantearé algunas propuestas: Nos parece que, desde el trabajo de las Defensorías locales e, incluso, desde los gobiernos locales, se requiere hacer más hincapié, mediante un espacio conjunto de discusión, en la necesidad de que las recomendaciones de Naciones Unidas al Estado colombiano se cumplan. En segundo lugar, creo que es necesario el reconocimiento de la legitimidad de los agentes humanitarios. La situación de crisis humanitaria requiere una respuesta y, si el Estado no puede o, en algunos casos, lamentablemente, no quiere actuar, debe dejar el espacio para que agentes humanitarios con un claro mandato puedan hacerlo. Nos parece necesario que desde el Gobierno se vuelva a mirar la política pública a la luz de estándares internacionales, básicamente desde los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, la aplicación de la legislación internacional de derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Este es un debate que se debe retomar, ampliar y profundizar. La reactivación del Consejo Nacional de Atención a Población Desplazada es muy importante. La sentencia mencionada da un plazo perentorio al Gobierno nacional para que cite a esta instancia. Así mismo, se deben reactivar el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada y los Comités Territoriales de Atención. Es urgente revisar la política de retornos. Las condiciones y garantías no son las requeridas. No se está cumpliendo con los estándares de protección necesarios: voluntariedad, dignidad, seguridad, sostenibilidad y no repetición. Las zonas de retorno son

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zonas de disputa; no hay programas serios de seguimiento; en algunos casos, se confunde retornos con reubicaciones, abriendo las compuertas a eventuales repoblamientos. Consideramos necesaria la realización de una conferencia humanitaria regional que permita construir una agenda de trabajo interestatal para abordar de manera propositiva la crisis colombiana. Se requiere reafirmar la existencia de un conflicto armado interno en Colombia, de una crisis humanitaria y de derechos humanos, de la correlativa necesidad y obligación de aplicar normas internacionales de prevención, protección y atención desde un enfoque de derecho internacional de los derechos humanos y de la normativa humanitaria. En este mismo orden de ideas, en dicha conferencia se requiere fijar criterios de inclusión, favorabilidad, igualdad, no discriminación y realización del derecho a solicitar, prestar y recibir ayuda humanitaria. Igualmente, es necesario dar cabida a la aplicación consensuada de criterios básicos de protección de colombianos y colombianas que solicitan asilo y refugio. Por último, nos parece de la mayor importancia que el señor Francis Deng, quien tiene a su cargo la agenda del desplazamiento en Naciones Unidas, pueda hacer una visita de seguimiento al país para establecer cuáles son las condiciones actuales. Muchas gracias.

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La situación de derechos humanos en las zonas de frontera colombianas Sergio Arboleda

Asesor de la Coordinación de Atención al Desplazamiento Forzado de la Defensoría del Pueblo de Colombia

memorias

2ara comprender la situación de las personas colombianas que

solicitan refugio en los países vecinos es necesario tener una lectura del conflicto armado interno en Colombia. Las presentaciones anteriores han ofrecido un panorama sobre este tema, que esperamos profundizar en el transcurso del seminario. Realizaré una presentación esencialmente descriptiva, a partir de la experiencia de un trabajo de seguimiento a tres casos en zonas de frontera de Colombia con Panamá, Venezuela y Ecuador, realizado por la Coordinación de Atención al Desplazamiento Forzado de la Defensoría del Pueblo, en el último año. Retomaré, primero, algunos elementos de la lectura del conflicto y del desplazamiento, para integrarlos al tema de la situación en las fronteras. Factores como la expansión, el posicionamiento, la rotación y los intereses de los actores armados son elementos clave para hacer una lectura del conflicto armado interno en Colombia. Si se observa el mapa de la Violencia en Colombia, construido en 1964 por Germán Guzmán, Orlando Fals Borda y el profesor Eduardo Umaña Luna, se encontrará que ésta se concentraba en la región cafetera, en Santander del Norte y en Santander del Sur. En la década de los ochenta se presenta un crecimiento de los grupos guerrilleros y una expansión de sus frentes por todo el territorio nacional. La situación de finales de la década de los noventa hasta el momento actual, ya ha sido ilustrada por otros expositores. Así, pues, podemos decir que en el conflicto colombiano se presenta, primero, un incremento de combatientes, de frentes de las FARC, de compañías del ELN y de bloques de las autodefensas; segundo, una consolidación de nuevos escenarios de guerra y una

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ocupación de nuevos espacios, entre los cuales se encuentran las zonas fronterizas con otros países: por ejemplo, el frente 33 de las FARC actúa en la zona limítrofe con Venezuela, el frente 48, en la zona limítrofe con el Ecuador, o el frente 57, en la zona limítrofe con Panamá; y tercero, unos intereses geoestratégicos en algunas zonas del país, expresados, por ejemplo, en la búsqueda de dominio sobre el corredor que une a Panamá con Venezuela o sobre el corredor del piedemonte de la cordillera Oriental colombiana, que tiene ejes de comunicación con el océano Pacífico y que genera una tensión en la zona de frontera. En este marco se entiende la dinámica de la violencia en las zonas de frontera, una dinámica continua de violaciones masivas de derechos humanos y de transgresiones al Derecho Internacional Humanitario: masacres, homicidios selectivos, desapariciones, secuestros, amenazas. Cada actor armado tiene sus propias estrategias. Desde finales de la década de los noventa esa dinámica ha variado un poco por el cambio en la política, la ruptura del proceso de paz y la persecución al narcotráfico, entre otros aspectos. Sin embargo, la crisis humanitaria continúa. Y continúa no porque la dinámica del conflicto permanezca igual, sino, esencialmente, porque el conflicto sigue golpeando gravemente a la población civil. Esta situación se aprecia muy claramente en las zonas de frontera con los países que mencioné. Los procesos de desarrollo del conflicto y los intereses estratégicos de los actores armados en expansión han supuesto también intimidación al poder local. Para no caer en imprecisiones, sólo me referiré a los departamentos incluidos en el trabajo de seguimiento realizado por la Defensoría del Pueblo. En los casos de Norte de Santander y Putumayo hay una presión ejercida por los grupos de autodefensa, que responde a su estrategia de expansión, de copamiento. Chocó, por su parte, dada su posición estratégica, por ser una zona donde se proyecta la construcción de grandes obras y por su composición poblacional y sus características geográficas, tiene un significado muy particular en el conflicto armado. Allí, desde finales de la década de los noventa, al igual que posteriormente en Nariño, también se presenta una presión del conflicto bastante alta.

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La expansión del límite del escenario de confrontación hace que estos departamentos –Putumayo y Nariño en la frontera con Ecuador, Chocó en la frontera con Panamá y Norte de Santander en la frontera con Venezuela– empiecen a jugar un papel trascendental en el conflicto armado. Tendríamos que incluir también ahora a Arauca, departamento productor de hidrocarburos, con una presencia histórica de las FARC, fuertemente militarizado en los últimos meses por la Fuerza Pública. Tenemos, pues, que estos departamentos fronterizos son escenarios de un conflicto de alta intensidad. A continuación, me referiré a su situación particular, de acuerdo con lo encontrado en el trabajo de seguimiento realizado por la Defensoría del Pueblo. El trabajo realizado en el Chocó –que contó con la participación de un Asesor de Fronteras (al igual que en Putumayo y Chocó), gracias al apoyo de la OIM, y de los Defensores Comunitarios en el área–, se centró en los municipios de Juradó, Bahía Solano y Ríosucio. La presencia de los grupos armados ilegales en este departamento es muy fuerte. Bloques de las Autodefensas Unidas de Córdoba y Urabá; frentes de las FARC, y compañías del ELN –especialmente en el sur del departamento–. El regreso a la guerra de guerrillas y la búsqueda de zonas de retaguardia están generando altos niveles de presión. A esto se suma la presencia de otros grupos como el Ejército Revolucionario Guevarista, mucho más pequeño que los anteriores, pero que en el marco de la guerra de guerrillas produce también algunos impactos. Chocó ha sido una zona de ardua confrontación. Un departamento cuyo dominio interesa a los actores armados por su salida al Pacífico, por su utilización como corredor para el tráfico de armas e ilícitos, por ser una zona donde se proyecta la construcción de grandes obras y por las condiciones de extrema pobreza y vulnerabilidad de la población, esencialmente comunidades afrocolombianas y pueblos indígenas.

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La población civil es víctima de distintos hechos violentos, que constituyen graves violaciones a los derechos humanos. Si se hace una lectura en el marco del derecho internacional de los derechos humanos, se observa todo tipo de transgresiones al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, a la Convención Americana de Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, obviamente haciendo la distinción entre la responsabilidad que tienen los grupos armados ilegales en el marco de éste y la responsabilidad del Estado en relación con los tratados de carácter internacional de derechos humanos. Los desplazamientos forzados –de carácter masivo, individual o familiar– se encuentran entre las situaciones más dramáticas. La incursión de los grupos de autodefensa en el norte de Chocó, en la zona rural del municipio de Ríosucio, en 1996 y 1997, provocó el desplazamiento de más de 4.000 personas hacia otros municipios, o el traspaso de la frontera hacia algunas localidades panameñas. A finales de 1999, las FARC hicieron una toma de Juradó, que generó nuevos desplazamientos. Los desplazamientos más recientes, en general selectivos y de carácter individual y familiar, son menos visibles por la propia dinámica del conflicto y constituyen en la actualidad un elemento central de la crisis humanitaria. En el marco de esta situación se produce el cruce de la frontera en búsqueda de protección. Tal es el caso de los movimientos transfronterizos hacia Panamá desde Juradó, Ríosucio y Bahía Solano, e incluso de personas provenientes de Buenaventura, los cuales deben leerse en esa misma dinámica del conflicto armado persistente y agudo en la zona. La crisis humanitaria existente en esta zona y la necesidad de protección de las víctimas deben ser observadas por las Defensorías del Pueblo, por las Agencias de Naciones Unidas y por las Comisiones de Refugio, en el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional de los Refugiados.

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En el caso de Norte de Santander, un departamento con más de 40 municipios, se presenta una presión permanente en la zona del Catatumbo. El interés de los grupos armados por mantener el dominio en esta zona de colonización está relacionado con la explotación petrolera, el paso de uno de los principales oleoductos del país y la proliferación de cultivos ilícitos. La presencia de las FARC y el ELN es muy anterior a la de los grupos de autodefensa, que actualmente intentan copar el corredor estratégico hacia Venezuela, pero que entraron en la región desde comienzos de la década de los noventa, intensificando su accionar a finales de la misma. En 1999, una serie de masacres perpetradas por los paramilitares tuvo lugar en el municipio de Tibú, en la región del bajo Catatumbo, causando una serie de desplazamientos masivos. A mediados de ese año, una de estas masacres originó el desplazamiento de más de 5.000 personas, que atravesaron la frontera, se asentaron en Casigua El Cubo, donde estuvieron unos días, atendidas por el gobierno venezolano, y luego regresaron. Las acciones de los paramilitares a finales de la década provocaron el repliegue de las FARC. Hasta hace un par de años, la sensación de la opinión pública era que en la zona del Catatumbo la situación era de mayor tranquilidad que en años anteriores. No obstante, a comienzos del 2000, cuando el conflicto disminuyó en el Bajo Catatumbo, se agudizó en los municipios de Convención, El Carmen y San Calixto, ubicados en el medio Catatumbo, donde se presentó el desplazamiento de cerca de12.000 personas. Hoy, pasados cuatro años de esta situación, y en el nuevo escenario de diálogos entre el Gobierno y las autodefensas, las FARC continúan haciendo presencia en el Catatumbo, con otra dinámica, como también continúan las autodefensas. Existe una presión sobre el poder local, se ha regresado a la guerra de guerrillas, y bajo las amenazas, las poblaciones se han confinado, como en el caso de la comunidad indígena Motilón-Barí, o se han visto obligadas a traspasar la frontera. En las zonas urbanas también hay presencia de los grupos

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armados ilegales. Los actores armados buscan, en medio de la polarización de su lucha, consolidar dominios poblacionales y territoriales. Cúcuta, por ejemplo, capital de departamento y ciudad fronteriza muy importante, llegó a tener en 2002 una tasa de homicidios de más de 220 por 100 mil habitantes, la mayoría de los cuales han sido considerados como casos de «limpieza social». Si se hace una lectura del conflicto y de su dinámica, a partir del posicionamiento de los actores armados en las ciudades, puede considerarse la hipótesis de que no se trata de “limpieza social”, de casos de delincuencia común, sino de una situación relacionada con el conflicto armado interno que vive el país. Aunque la política de seguridad ha generado cierto clima de seguridad, si se examinan las estadísticas municipales de Medicina Legal y los seguimientos que realizan las Personerías, se encuentran casos de homicidios selectivos y desapariciones forzadas. Así mismo, las cifras indican que se han producido menos secuestros, pero que gran parte de los secuestrados en años anteriores permanecen cautivos. Finalmente, en 2003, en los municipios de El Tarra y San Calixto, se presentaron varios asesinatos selectivos, desplazamientos y el confinamiento en zonas rurales de comunidades de más de 500 personas, que veían en la frontera una posibilidad de refugio. Miremos ahora la situación de Putumayo y Nariño. El primero es un departamento mucho más rural que el segundo, con una gran extensión de zonas selváticas, y colindante con el departamento del Amazonas. Con un amplio proceso de colonización, originado en la explotación petrolera, los cultivos ilícitos y la extensión del límite de la frontera agrícola. Nariño, por su parte, está poblado por comunidades mucho más arraigadas –andinas, en el piedemonte, y afrocolombianas e indígenas, en la costa Pacífica–. En Putumayo el conflicto se encuentra más arraigado desde finales de la década del noventa. Se han presentado masacres perpetradas por los grupos de autodefensa. El bloque Sur de las FARC

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hace presencia y acciona en las áreas de explotación petrolera, y es conocido que ejerce fuertes presiones sobre las compañías de hidrocarburos. Las múltiples violaciones a los derechos humanos de los pobladores han generado desplazamientos de este departamento hacia Nariño. Hasta comienzos de 2000, Nariño presentaba una tasa de expulsión de población muy baja y una tasa muy alta de recepción. Pero, a partir de esa fecha, debido a la extensión del límite del escenario de confrontación también se constituye en un departamento expulsor de población. La dinámica del conflicto y de desplazamiento en estos departamentos ha comenzado a ejercer una presión sobre las zonas de frontera. Muchas gracias.

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Movimientos transfronterizos desde Colombia Ricardo Soberón

Ex Coordinador Programa Fronteras de Project Counseling Service Perú memorias

*uenas tardes a todos. En primer lugar, quiero agradecer al ACNUR y a la Defensoría del Pueblo de Colombia por permitirme regresar a este país en donde estuve por tres años desarrollando un programa de fronteras en la Consejería en Proyectos. Antes de salir del Perú, un amigo colombiano me dijo: “¡Qué curioso!, ¿vas a desarrollar un programa de fronteras desde Bogotá? ¡Ten cuidado porque podrías terminar “colombianizando” tu análisis y, después, no vas a poder ver la situación de las fronteras y lo que ocurre en los países vecinos”. En efecto, éste fue un riesgo constante; tuve que construirme un cierto criterio para poder, en cambio, abarcar las instituciones y las personas que se interesan verdaderamente por la situación humanitaria de los ciudadanos colombianos en el Ecuador, Panamá, Venezuela y, en menor medida, en el Perú y el Brasil. Quizás valdría la empezar por un análisis que hizo el politólogo colombiano Alfredo Rangel, cuando el presidente Álvaro Uribe estaba recién posesionado y acababa de presentar su política de seguridad democrática cuyos principales elementos apuntaban a que la ofensiva del Estado contra los grupos armados duraría unos cinco años y determinaría el escalamiento del conflicto armado como aspecto predominante, lo que, en consecuencia, traería repercusiones contra la población civil, particularmente en materia humanitaria. Entonces, si se asume que sólo se tiene el periodo 2002-2007 para obligar a alguno de los actores armados a sentarse a la mesa de negociaciones, también se asume que el conflicto se agudizará más hacia los departamentos fronterizos colombianos y, por lo tanto, hacia los departamentos de otros países que tienen frontera con Colombia.

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En primer lugar, quisiera plantear que la percepción de la Consejería en Proyectos es que lo que mayormente se va regionalizar en el desarrollo del enfrentamiento armado colombiano son las consecuencias en materia humanitaria. Es decir, de una vez quiero señalar –pues es importante para lo que voy a desarrollar luego– nuestras diferencias con aquellos que plantean la tesis de la regionalización del conflicto armado colombiano. En segundo lugar, y a propósito de la “colombianización” de los análisis, creo que es importante empezar a ver de una manera diferente los 6.300 kilómetros de fronteras de Colombia: quiero decir con esto que conviene saber que sobre esas áreas de frontera influye no sólo la dinámica del conflicto armado colombiano, sino también las propias dinámicas que se presentan en el Ecuador, en Panamá, en Venezuela, etcétera, que definitivamente tienen un impacto. Cuando hablo de estas dinámicas me refiero, por ejemplo, a los cambios de gobierno en cada uno de los países de la región, pues ello indudablemente tendrá consecuencias en la forma de ejecutar las políticas públicas de atención. En alguna oportunidad, durante mi gestión, yo dividía los países vecinos así: los que tienen voluntad pero no tienen recursos; los que tienen recursos pero no tienen voluntad; y los que no tienen ni voluntad ni recursos para atender la situación humanitaria de la población colombiana. Estos elementos deben servirnos para comenzar a analizar el tema colombiano desde una perspectiva más amplia. Considero que sería importante que las Defensorías del Pueblo de los países de la región también asumieran que efectivamente las cosas que ocurren en los Estados vecinos influyen unas sobre otras. Las zonas de frontera no son uniformes, lo que sucede a lo largo de su extensión tiene sus particularidades en cada pequeño poblado, así que ni siquiera será posible tener una visión uniforme de una frontera tan pequeña como la de Panamá, que cubre sólo 286 kilómetros. Por ejemplo, habrá que ver por separado la situación humanitaria de la población que ha estado cuatro años residiendo en la comunidad de Jaqué, la de las personas instaladas en Puerto Obaldía y la de quienes habitan dispersos en las comunidades del Alto Tuira,

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todas ellas ubicadas en Panamá. También tendremos que considerar en nuestra visión de las zonas fronterizas factores como la presencia de pueblos indígenas o de comunidades afroamericanas y tener en cuenta que cada uno de ellos tiene sus particularidades y sus problemáticas distintas. Finalmente, también habrá que tener en cuenta a las comunidades receptoras de población colombiana que se ha desplazado hacia poblados fronterizos de países vecinos. En este punto, habrá que pensar en las enormes limitaciones de los Estados vecinos a Colombia para dar respuesta a la demanda de protección por parte de la población de este país. Al respecto, quiero contarles que hace un tiempo yo asumía este tema desde una perspectiva de derechos humanos muy ceñida a los principios, al deber ser, pensaba que ningún país hacía suficiente, hasta que comencé a visitar comunidades receptoras. Pienso, por ejemplo, en el poblado ecuatoriano de Mataje, donde la situación de la población nativa era ya muy marginal y precaria antes de la llegada de los colombianos que huyeron de la violencia en su país. Las comunidades receptoras ciertamente se ven afectadas de una u otra manera por la llegada de otras personas y este elemento –que considero fundamental– no siempre ha estado en nuestros análisis. Por otra parte, la respuesta de los países vecinos al problema humanitario se puede entender porque el mundo, en general, también está cerrando el espacio humanitario para atender los problemas de asilo, los problemas de protección debida a ciudadanos que huyen de sus países. Esta actitud no sólo se observa hoy en el esquema mundial Norte-Sur sino también en el Sur-Sur: en nuestros propios países, por consideraciones de orden público, o por consideraciones aduaneras, también se comienza a pensar en el establecimiento de mecanismos que podrían cerrar las puertas a ciudadanos de otros países que merecerían recibir ayuda. Entonces, podemos decir que todos los países miembros de la Comunidad Andina de Naciones tienen incumplimientos en materia migratoria. No se puede decir que en alguno de nuestros países el Estado cumple de manera cabal las normas migratorias, por ejemplo en el tema del derecho al trabajo.

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Este es el escenario que se nos presenta. Señalo, entonces, como primer elemento de medición de la respuesta de los Estados vecinos en materia de asilo, la consideración de que el espacio general es restrictivo y seguirá siéndolo en cuanto se mantenga el esquema global y andino de guerra contra el terrorismo. De esta manera, tenemos en nuestra región una convergencia de la guerra contra el terrorismo y la guerra contra las drogas, que básicamente tiene su escenario en las zonas de frontera, donde se conjugan cultivos ilícitos, tráficos ilegales y, lo peor de todo, problemas humanitarios. No obstante el panorama general que he descrito, en todos los países vecinos, de una u otra manera, se han expedido leyes orgánicas, decretos, resoluciones, leyes normales, para poder atender el problema de las personas que solicitan formalmente el asilo. Muchas de estas legislaciones son bastante avanzadas en materia conceptual, procesal y de definición. Sin embargo, es claro que en los últimos cuatro años, periodo en el que ha sido más grande la necesidad de respuesta de los Estados al asunto del refugio, ha habido una diferencia entre el discurso y la práctica. Tenemos que observar, entonces, cómo según las coyunturas nacionales o locales se utiliza –en el buen sentido de la palabra– el tema de la protección debida para poder atender este problema. Nuestras fronteras son tan dinámicas que en el transcurso de sólo dos semanas hemos visto el anuncio de legalizar la situación de los dos millones de colombianos ilegales en Venezuela; el secuestro del alcalde de un distrito fronterizo del Perú cometido por un grupo armado; las acciones policivo-militares de las Fuerzas Armadas del Ecuador en zonas cercanas a Lago Agrio y a otras poblaciones limítrofes, todo lo cual tiene un impacto sobre la cotidianidad y las condiciones de vida de la población civil que habita en las comunidades de esas zonas. Repito, existe esa diferencia entre discurso y práctica, y, a pesar de la voluntad legislativa, todavía observamos problemas serios que otras organizaciones internacionales y nacionales también han hecho notar: en regiones vecinas a Colombia se hacen interpretaciones locales a las obligaciones internacionales. Creo que sobre este punto sería importante resaltar algunos aspectos.

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En primer lugar, el derecho internacional relativo al refugio tiene algunas limitaciones para afrontar la realidad de los flujos de personas de nacionalidad colombiana que salen al exterior. Este año se cumplen veinte años de la Declaración de Cartagena de 1984, producida en el contexto de los conflictos centroamericanos para promover el desarrollo de la legislación interna de los países de la región en lo relativo a garantizar protección y atención a los refugiados. Esta fecha sería una excelente oportunidad para que la práctica de los países vecinos sea más flexible para entender la tipología y la dinámica de los flujos de población en nuestra región. De todos modos, no todo es negativo; en efecto, hay avances importantes. Por ejemplo, en el Ecuador se está produciendo un proceso importante de reforma a partir de la experiencia del Decreto 3301, para mejorarlo; además, hay que reconocerlo, el gobierno de este país, a pesar de las enormes limitaciones que ha tenido para prestar la atención, siempre se ha preocupado por seguir mejorando la frecuencia de las visitas a las zonas de recepción de asilados y refugiados. Igualmente, este año ha sido importante para que Venezuela se actualice en una serie de aspectos procedimentales y reglamentarios para poder iniciar el proceso de calificación, procedimiento y definición del estatuto de las personas que viven allá. La valoración de las solicitudes de refugio es otro aspecto espinoso. Pongo el ejemplo de un hombre que hizo la solicitud y recibió respuesta negativa. Él explicó en su entrevista que, en su pueblo, habían matado a un carnicero y poco después a otro. Puesto que él también era carnicero, dedujo que sería el siguiente muerto y, entonces, salió de su país. Si casos como el anterior caben o no dentro del esquema formal del derecho internacional relativo al refugio es un asunto muy complejo que una o dos entrevistas, así sean muy largas, ayudan a comprender pero no por completo. En cambio, sí plantean grandes interrogantes: cómo juzgar las razones que alega una persona que sintió la urgencia de salir de su país, porque su vida corría peligro, y solicitar protección en otro. La situación es aún más complicada porque el patrón de comportamiento más común en la población de frontera que sale del

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país consiste en optar por no hacer solicitud formal de refugio y permanecer en el nuevo país en condiciones de ilegalidad. ¿Por qué sucede esto? Todos sabemos: la forma de protección más eficiente es la invisibilidad, la posibilidad de circular y de no estar inscrito en ningún registro. Y parece ser que funciona. Otro aspecto que quiero resaltar es el hecho de cómo se perciben y se transmiten los problemas de frontera. Doy como ejemplo el caso de los medios de comunicación: cuando estuvimos trabajando en Panamá, desarrollamos una estrategia para convocar a algunos reporteros y editores con quienes pudiéramos repensar y revisar el asunto de lo colombiano. La percepción del país que ellos tenían estaba asociada a una imagen uniformizada de narcotráfico y delincuencia. Como dije antes, cada frontera, por pequeña que sea, tiene una serie de particularidades, no es posible analizarla como un todo. No obstante, lo que se observó en el estudio fue que no existía información precisa, oportuna y veraz para que los medios de comunicación pudieran transmitir lo que en realidad estaba ocurriendo. Si a esto se agrega que funcionarios que trabajan el tema de fronteras también pueden tener en ocasiones una percepción dura y drástica sobre lo colombiano, resulta entonces mucho más sencillo para el comunicador señalar que efectivamente ésa es la realidad. Me parece fundamental, entonces, hacer un trabajo efectivo para modificar esas visiones planas de una realidad que es muy compleja. Vemos entonces que no siempre las percepciones comunican lo que ciertamente es la realidad. En el caso de las Fuerzas Armadas de los países vecinos –en donde pueden estarse desarrollando procesos de reforma o de reducción del presupuesto–, algunos cuadros castrenses pueden tratar de difundir la visión de que el conflicto armado colombiano se va a regionalizar y, por lo tanto, las Fuerzas Armadas necesitan presupuesto para mantener las fronteras bien cuidadas. En mi opinión, sinceramente, pretender regionalizar el conflicto sería uno de los errores estratégicos más grandes de cualquiera de los actores armados del conflicto colombiano, porque en ese momento, es así de simple, acabarían sus posibilidades reales de tener un espacio en un territorio.

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Otro elemento que lamentablemente también influye en la reducción del espacio humanitario es que se ha producido en el periodo que va de 2000 a febrero de 2004 un creciente proceso de militarización y de presencia policial a lo largo de las fronteras del territorio colombiano, situación en la que converge una serie de intereses, prejuicios y temores –fundados o infundados–. Antes del inicio de ese proceso –cuando se conocía ya de la presencia de actores armados colombianos en los territorios de los países vecinos, por una u otra razón–, lo que se entendía en las zonas limítrofes era que había una suerte de “entendimiento de facto” entre los actores armados y los representantes locales de las Fuerzas Armadas de los países vecinos, para no chocar y crear situaciones que pudieran degenerar en un incremento del conflicto. Las condiciones eran claras: “no te metas con estructuras petroleras y yo no me meteré contigo”. La presencia de los actores armados se debía a razones de avituallamiento, descanso, reclutamiento, tráficos ilegales... Ese había sido el “entendimiento” tradicional en el esquema previo a este proceso de militarización. Hoy en día, en cambio, vemos que las Fuerzas Armadas del Ecuador asumen que el peligro fundamental está en su frontera norte y desarrollan un esquema de seguridad. Lo mismo sucede en el caso del Brasil, que decide pasar de 10.000 a 23.000 soldados en toda su frontera con Perú, Colombia y Venezuela, y otro tanto podemos señalar en el caso de Venezuela, donde hay un fuerte incremento del aparato militar con la creación de los “teatros de operaciones” y del Batallón de Cazadores y el establecimiento de mecanismos militares de control, retenes, etcétera, que pueden terminar generando un ambiente poco propicio para una respuesta humanitaria cabal, integral. A todos los aspectos anteriores se agrega la visión hemisférica del Norte, a la cual le conviene plantear que si se regionaliza el conflicto, será necesario crear un anillo de seguridad que permita arrinconar y, finalmente, derrotar militarmente a los actores armados en contienda.

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La situación en las fronteras plantea una serie de retos a funcionarios públicos, a instituciones privadas y a organismos internacionales en lo que respecta a comprender mejor las realidades de la población que cruza las fronteras en busca de protección, en primer lugar, para diferenciarla del resto del flujo de migrantes que circulan por nuestros países, pues hay múltiples razones que impulsan a la población fronteriza a cruzar hacia los países vecinos. Por ejemplo, el paro continuado en Venezuela pudo haber llevado a algunas personas a cruzar la frontera para dirigirse a Colombia, la crisis financiera de finales de la década de los noventa en el Ecuador también pudo haber impulsado migraciones, ciudadanos peruanos pasan por Colombia, pero no para quedarse sino para seguir a Panamá y, luego, a los Estados Unidos. Entonces, necesitamos identificar claramente en cada caso de qué tipo de migrante se trata y necesitamos también poder compartir información entre países vecinos, todo lo cual será útil para caracterizar mejor la figura del solicitante de asilo y lograr diferenciarla del resto. El caso de la población indígena de las fronteras es un buen ejemplo de las dificultades que se presentan en la caracterización e identificación del migrante: las Constituciones Políticas de varios países garantizan el libre tránsito de pobladores indígenas que habitan en zonas de frontera, y este hecho puede repercutir en sus posibilidades de conseguir el IJ=JKIde refugiados. Por otra parte, hay casos que muestran las dificultades de los refugiados en los aspectos más básicos de su vida, como la educación o el trabajo. La situación humanitaria de las fronteras en el año 2004 y más hacia adelante al parecer no va a mejorar. Considero muy importante que los países vecinos, a la vez que ejerzan su legítimo derecho a resguardar la seguridad y el orden público en sus territorios, entiendan que no es imposible ni contradictorio desarrollar una agenda de respuesta humanitaria integral y articulada que permita utilizar adecuadamente los recursos con los que cuentan para atender a la población afectada por el conflicto en Colombia y, al mismo tiempo, impulsen el desarrollo de sus zonas fronterizas para que la población receptora también reciba beneficios.

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Para terminar, quiero señalar mi preocupación por los efectos que podría producir un esquema de seguridad basado en una fuerza preventiva de carácter disuasivo que –según se plantea en el ámbito de la investigación sobre la problemática del conflicto– podría llegar a implementarse en algunas zonas de frontera y sólo contribuiría a deteriorar aún más las condiciones humanitarias de la población de estos lugares. Muchas gracias.

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Políticas públicas para la atención al desplazamiento forzado en Colombia Ubernel Arboleda

Director de Operación Territorial de la Red de Solidaridad Social Colombia memorias

)nte todo quiero agradecer la cordial invitación realizada a la Red de Solidaridad Social por la Defensoría del Pueblo para participar en este evento.

Presentaré una síntesis de la política pública de atención a la población vulnerable y desplazada en Colombia. Primero, quisiera hacer énfasis en que si bien la atención a la población vulnerable y desplazada depende de la implementación de unas políticas diseñadas para tal efecto, tiene que ver, a la vez, con otras acciones, en cuyo desarrollo es definitivo que se involucren los diferentes actores de la sociedad civil; es claro que dicha atención es, en primera instancia, responsabilidad del Estado colombiano, pero, también, que tiene que ser concertada, de manera eficiente y permanente con las comunidades sujeto de atención y con la sociedad civil –en la cual involucramos no sólo a la comunidad local y nacional, sino también a la comunidad internacional–. En esa relación tripartita –local, nacional e internacional–, a través de alianzas, esperaríamos mitigar, en lo posible, la situación en la que se encuentra la población desplazada. Aunque las cifras existentes sobre la magnitud del desplazamiento son disímiles, en las discusiones que hemos tenido con la Defensoría, con el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, o con organizaciones no gubernamentales, hemos sido claros en que el problema no está en si se trata de una cifra o de otra. Creo que estamos de acuerdo en que la situación es grave, cualquiera que sea la cifra, y en que, independientemente de ésta, se requiere focalizar esfuerzos para atender a la población. Aliviar su situación, además, sólo será posible con la labor de todos.

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Otro aspecto que es importante tener en cuenta es que la labor que se realiza en Colombia tiene un escenario muy específico, diferente al de otros países, en el sentido de que las acciones que se realizan en el país desde el Estado, el Gobierno y la sociedad civil, se hacen en medio del conflicto; y esto implica unas limitaciones, pues, en algunos casos, los avances logrados son contrarrestados por el conflicto mismo o, en otros, las acciones se invisibilizan frente a éste. Aun así, la decisión clara del Gobierno es plantear procesos de búsqueda de paz y de solución del conflicto, y realizar, paralelamente, una política social que permita ir atendiendo los procesos generados por éste en la población y en los territorios. Tenemos también aquí un conflicto con unas particularidades regionales, que no puede tomarse como un todo; un conflicto en el cual las dinámicas de las regiones hacen que el diseño de las respuestas tenga que ser totalmente distinto de una región a otra. Por ejemplo, el país se ha dividido, estratégicamente, en unas cinco regiones; pero hay subregiones claramente diferenciadas, con dinámicas absolutamente distintas y que, aparentemente, generan contradicciones, pues, mientras, por una parte, se está logrando una reactivación económica, por la otra, se puede decir que permanecen las condiciones objetivas del conflicto. Estas situaciones, aparentemente contradictorias, obedecen a unas características muy especiales del país, que también es necesario considerar en la definición de la política de atención. Hay que ser humildes, para reconocer los errores y las ineficiencias, pero también lo suficientemente transparentes como para poner sobre el tapete permanentemente estas consideraciones, y buscar el apoyo de las entidades locales, nacionales e internacionales, para hacer frente, en conjunto y de manera más eficaz, a la problemática. La Red de Solidaridad Social plantea un trabajo de atención integral y oportuna a la población vulnerable y vulnerada por la violencia en el territorio que ocupa o del cual ha sido desarraigada, a través de la promoción y la coordinación de políticas, planes, programas y proyectos en materia de gestión social.

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Esto implica unas pautas que es necesario aclarar. La Red de Solidaridad trabaja las políticas desde un enfoque bimodal, entendiendo por esto que no sólo es necesario atender y apoyar a la población y restituir sus derechos y deberes, sino también a los territorios. Es decir, consideramos la vulnerabilidad en la población, pero también en los territorios. Cuando en un territorio ha cesado la inversión, cuando las personas se han tenido que desplazar de su región, o cuando, por la situación de violencia, cesa un proceso de desarrollo que venía de muchos años atrás, se tiene que considerar que el territorio es vulnerado. El enfoque bimodal permite integrar los conceptos de territorio y de población. Pensamos que es definitivo atender a la población contextualizándola en el ambiente histórico, cultural, social, de pertenencia y de solidaridad que ella genera en sus territorios; así mismo, que la única manera de hablar de sostenibilidad en la atención a la población es sólo si ésta es considerada en el contexto de su territorio. Este enfoque incluye la atención inmediata a la población, pero, además, la atención estructural y sostenible del territorio o de las regiones que aquélla ocupa. Hablamos así de la realización de un trabajo entre la acción inmediata y los desarrollos regionales. Otra pauta importante es la función de coordinación del Sistema Nacional de Atención Integral a Población Deslazada –creado por la Ley 387 de 1997, y en el cual convergen entidades públicas y privadas, la comunidad y las organizaciones de población desplazada– por parte de la Red de Solidaridad Social. Generalmente la Red ha ejecutado directamente las acciones de apoyo a la población, pero ha descuidado su labor de coordinación. Actualmente, se busca recuperar la capacidad de coordinación, de modo que lo que la entidad no pueda realizar de manera directa, se realice a través del Sistema, que cuenta con instancias nacionales –ministerios e institutos descentralizados– y locales –gobernaciones, alcaldías–, pero también con el apoyo de la comunidad, de la sociedad civil. Un fortalecimiento de la coordinación permite concertar planes de apoyo, adelantar acciones integrales y lograr mayor cobertura en la atención, al igual que trabajar en los territorios y dividir funciones, de acuerdo con las competencias de las entidades que integran el Sistema.

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Alrededor de la función de coordinación estamos realizando unas acciones inmediatas. Los Comités Departamentales y Municipales de Atención Integral a la Población Desplazada y las Mesas de Trabajo, elaboran Planes Integrales Únicos, en los que cada territorio concerta las acciones de atención requeridas y en los cuales convergen recursos y acciones de los gobiernos locales, pero también acciones concertadas con el sector privado. En relación con lo anterior es muy importante la concertación de acciones entre los diferentes actores, entre la comunidad –participando proactivamente en el análisis de la problemática y en la búsqueda de alternativas–, la sociedad civil y los gobiernos, pues es necesario cambiar el concepto de que el Estado apoya y la comunidad recibe. Con respecto a los ámbitos de actuación en materia de desplazamiento, se busca generar una sinergia, considerando que si se hace un énfasis en las acciones preventivas, obviamente habrá una reducción de los casos de desplazamiento, amenazas y muertes. Se trata, pues, de realizar –a través del Sistema Nacional de Atención– acciones preventivas tanto de orden poblacional como territorial – impulso a procesos de desarrollo económico local y desarrollo de gestión–, que permitan prevenir el desplazamiento. Vale la pena resaltar que la política de atención a la población desplazada está en el contexto del Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”; se busca combinar la política nacional con la política específica de atención a esa población. Observemos ahora el deber ser, es decir, lo que creemos que se debe dinamizar a través de la coordinación, en relación con la prevención, la asistencia humanitaria y el restablecimiento. Frente a esto se han establecido unas prioridades, se ha analizado qué áreas de intervención deben incluir estos tres componentes desde el enfoque bimodal ya mencionado. ¿Qué es lo que debemos hacer, en coordinación con el Sistema, para ofrecer la atención a la población, con oportunidad e integralidad, y qué es lo que debemos hacer en los territorios?

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En el componente de prevención –desde el punto de vista poblacional–, se requiere coordinar con las entidades del Sistema lo relacionado con la protección humanitaria, el Sistema de Alertas Tempranas, las misiones humanitarias, la atención en zonas de frontera, y el registro de población desplazada por el conflicto. En este último se debe hacer énfasis, pues contamos con un sistema de registro de la población que se ha desplazado, es decir, de aquella que requiere de atención humanitaria de emergencia, más no así en términos de prevención; así mismo, se requiere fortalecer los acuerdos tripartitos o binacionales destinados a la atención en zonas de fronteras, de tal manera que incluyan el desarrollo de acciones orientadas a la prevención. Desde el punto de vista territorial, es esencial el fortalecimiento de la competitividad local, el impulso a proyectos productivos, en términos generales, el desarrollo económico local. Igualmente, la gestión social, que tiene que ver con la promoción de la convivencia pacífica y el fortalecimiento de la base social y de la identidad cultural, así como con el control social por parte de las comunidades y el fortalecimiento institucional. Las acciones en este campo deben realizarse en coordinación con los planes de desarrollo locales. Por su parte, la atención humanitaria de emergencia, comprende suministro de alimentos, elementos no alimentarios, apoyo para alojamiento y atención psicosocial. Aplicando el enfoque territorial, venimos trabajando para que cuando se presentan los desplazamientos, bien sean masivos o individuales, se reaccione de manera inmediata y se diseñe la prefactibilidad del retorno o de la reubicación de la población. También se está trabajando en sensibilizar a las poblaciones receptoras para que no estigmaticen a la población desplazada, para que entiendan que se trata de ciudadanas y ciudadanos como todos los colombianos, y que es muy importante que se comprometan en las dinámicas de apoyo a estas personas que han sido víctimas del conflicto. El restablecimiento, por su parte, comprende tres modalidades. El retorno de la población al lugar de origen, en condiciones de



voluntariedad, dignidad, seguridad y protección, y con la garantía de que contará con las condiciones económicas requeridas para adelantar el proceso; la reubicación en un lugar diferente al de llegada; o los procesos de reasentamiento, en los casos en que la población decida quedarse en el lugar al cual se desplazó. Son diversas las acciones de acompañamiento que requiere la población desplazada en cualquiera de estas modalidades, pero, sobre todo, es necesario hacer énfasis en algunos aspectos relacionados con el desarrollo territorial, como el establecimiento de alianzas estratégicas, el impulso a proyectos productivos sostenibles y la configuración de cadenas productivas, el fortalecimiento de la base social, la gestión social, la reconstrucción de municipios y el fortalecimiento institucional. Esto es, entonces, lo que la Red de Solidaridad Social plantea como el deber ser. Sabemos que lograrlo implica, primero, un excelente nivel de coordinación interinstitucional, que no siempre es fácil conseguir; existen regiones donde se alcanzan altísimos niveles de coordinación, pero hay otras donde ésta es deficiente. Segundo, un buen lapso de tiempo para hacer toda esa gestión. Y tercero, contar con recursos suficientes para poder atender a la población tal como lo estamos proyectando. Frente a esta situación, la Red de Solidaridad consideró necesario establecer, en coordinación con las entidades del Sistema Nacional de Atención Integral a Población Desplazada por la Violencia, unas prioridades que permitan atender de manera inmediata algunos tópicos que consideramos importantes. Por lo pronto, se han establecido las prioridades que expondré a continuación1 .

1 A la fecha de publicación de estas memorias, se han realizado variaciones en la aplicación cuantitativa de las metas, dadas las revisiones efectuadas.

Una es el retorno. Hay quienes preguntan por qué se escogió éste, que es el tema más difícil. La razón está en lo que planteaba anteriormente con respecto al contexto. Si queremos hablar de sostenibilidad de la acción tenemos que hablar de cómo la población recupera el territorio del cual se ha desplazado. Pero la recuperación no es solamente física. Es la recuperación de todo el acerbo cultural, de pertenencia, de identidad, de hogares, de sinergia, etcétera, que es lo que la población realmente deja.



Hay una voluntad política de apoyar procesos de retorno, obviamente en las condiciones que exige la atención humanitaria. Lo primero es, entonces, tener en cuenta la voluntariedad de las personas desplazadas. Si no existe este factor no se puede hacer un retorno; a nadie se le puede exigir que retorne a su lugar de origen. Lo segundo, son las condiciones de seguridad, no solamente las que ofrece la Fuerza Pública –que de hecho se examinan para poder tomar una decisión en el comité de preparación de un retorno–, sino también la percepción que tiene la población en relación con su seguridad personal, es decir, qué tan seguras se sienten las poblaciones y los hogares de retornar a sus lugares de origen. Por otra parte, están las condiciones de dignidad: no pueden apoyarse retornos en condiciones menos dignas que, al menos, aquellas que tenía la población antes del desplazamiento. También es necesario construir un plan que denominamos ‘sostenibilidad de los retornos’, para garantizar ciertos lazos alrededor de estrategias de seguridad alimentaria, proyectos productivos, inserción en programas de salud y educación. Otra prioridad es la prevención. Las propuestas generales en esta materia deben traducirse, de acuerdo con las problemáticas particulares y con las concertaciones locales, en los Planes Integrales Únicos municipales y departamentales. La seguridad alimentaria es un aspecto contemplado como prioritario en la prevención. Tenemos una meta de, por lo menos, tres millones de campesinos con seguridad alimentaria, pues sabemos que para poder adelantar –en términos de sostenibilidad– en otros aspectos como generación de ingresos y empleo, lo mínimo que se requiere es que los campesinos cuenten con seguridad alimentaria. Otra prioridad es la articulación en sitio; esto tiene que ver fundamentalmente con la realización de alianzas estratégicas. Dado el déficit fiscal de la nación, se requiere, primero, que el Estado no supla la acción de los privados en las regiones y, segundo, que se encuentren esquemas de cofinanciación que permitan que las acciones y los recursos del Gobierno puedan multiplicarse por dos o por tres. En este sentido, estamos hablando de alianzas estratégicas con la comunidad internacional y con el sector privado. Si pensamos



en un desarrollo territorial, es necesario que el sector privado invierta nuevamente en las regiones y proponga alternativas económicas y sociales; así mismo, que, a la vez, se consoliden procesos organizativos que permitan generar procesos sostenibles. Eso es lo que nosotros llamamos articulación en sitio. Cómo lograr que la población se involucre en las redes económicas y sociales. La idea es no generar condiciones especiales para la población de manera permanente. Por ejemplo, en relación con la donación de recursos financieros para la generación de proyectos productivos. La donación de recursos es absolutamente limitada en el tiempo. Hay que buscar estrategias que permitan que en un primer momento, mientras se estabiliza la población, se generen esos recursos que podríamos llamar capital semilla o donaciones. Pero, ¿cómo hacer que el sistema financiero diseñe propuestas más duraderas? Entre las que desarrolla el Gobierno, se encuentra, por ejemplo, una línea para el sector rural que se trabaja a través del Banco Agrario: 100 mil millones de pesos para que las personas accedan a proyectos productivos; pero no preguntándoles qué quieren hacer o qué pueden hacer –preguntas éstas que consideramos equivocadas–; sino qué les ofrece la región en términos de actividades productivas competitivas, en las que puedan involucrarse y generar alternativas económicas con un crédito subsidiado. Un crédito que es al DTF, es decir, la tasa más barata del mercado, garantizado en un ciento por ciento por el Fondo Agropecuario de Garantías; sigue siendo subsidiado, pero es un crédito. Se trata, entonces, de cómo involucrar a las personas en la dinámica económica, sin generar condiciones especiales para una actividad productiva, que después, cuando desaparece el apoyo, también desaparece. Ahora, ¿cómo ir involucrando a la población desplazada en los circuitos económicos y sociales normales de una región? Se acaba de aprobar la línea Bancoldex para actividades de transformación, comercio y servicios, es decir, para el llamado sector urbano. Esta línea tiene también condiciones favorables para la población desplazada, menos que la línea para el sector rural, pero especiales. Son condiciones excepcionales que van acercando a la población que se vio obligada a desplazarse, a la dinámica económica y a los mercados en los cuales tiene participación el resto de la población. Esto es lo que llamamos articulación en sitio.

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Y, además, cómo insertar a las personas afectadas por el desplazamiento en la dinámica que tiene cualquier otro ciudadano. Cómo hacer que esta población se inscriba en los servicios de salud que normalmente tiene un ciudadano. Es necesario dar una orientación clara y específica a gobernadores y alcaldes en el sentido de que a la población desplazada hay que inscribirla en el Sistema de Selección de Beneficiarios de Programas Sociales, SISBEN, para que tenga los derechos que puede tener cualquier otro ciudadano y para que, de ahí en adelante, se inserte en el circuito social que tiene la sociedad en general. La otra prioridad se relaciona con la atención humanitaria de emergencia a la población desplazada; es fundamental mantenerla al día. El año pasado se hizo un gran esfuerzo en este sentido, y el reto es seguir prestándola de manera inmediata y oportuna. Por último, el funcionamiento del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. La Red de Solidaridad Social cuenta con 35 Unidades Territoriales en todo el país; a su cargo está la coordinación de los Comités de Territoriales Atención a la Población Desplazada, que deben ser convocados por los gobernadores y los alcaldes. Estos comités operan mediante las Mesas de Trabajo Temáticas, que abordan lo relacionado con prevención, atención humanitaria y restablecimiento. Los Comités poseen una herramienta de planificación, el Plan Integral Único; cada Comité de Atención, sea municipal o departamental, debe tener un Plan Integral Único que defina, en términos de planificación estratégica, todo lo que se concerte en las Mesas. Igualmente, se cuenta con las Unidades de Atención y Orientación, UAO, en las cuales convergen diferentes entidades del Estado que tienen responsabilidades en la atención a la población afectada por el desplazamiento y donde ésta es atendida directamente. En este momento existen veinte UAO en el país. La Red de Solidaridad Social espera que, ahora que se posesionarán los nuevos alcaldes y gobernadores, los Planes Integrales Únicos sean la propuesta que los Comités de Atención Integral a la Población Desplazada lleven a los nuevos mandatarios, de modo que lo que en ellos se concertó sea incluido en los Planes de Desarrollo territoriales.

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Concluido el punto de las prioridades, abordaré lo que hemos denominado ‘Ruta 2004’. La Ruta 2004 recoge una serie de propósitos concertados entre el Gobierno, diferentes entidades del Estado y actores locales, en relación con la atención a la población desplazada y a las víctimas directas de la violencia, entendiendo por éstas a quienes han sufrido –de manera directa– atentados, o la muerte violenta de personas pertenecientes a su núcleo familiar, población cuya atención también hace parte de la misión de la Red de Solidaridad Social. La Ruta 2004 servirá para la concertación de las acciones en el nivel local, y será un insumo de trabajo para la próxima reunión del Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada, prevista inicialmente para el próximo 30 de abril, pero cuya realización se adelantará al 18 de marzo, dado el requerimiento de la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004. La atención a víctimas de la violencia, se adelanta mediante cinco acciones. A continuación, se presentan las metas establecidas en la Ruta 2004 para cada una éstas.

1. El reconocimiento económico de 49 salarios mínimos mensuales legales vigentes para familiares de personas asesinadas en masacres. Existe un alto volumen de familias a las cuales no se les ha entregado aún lo que les corresponde, debido a la carencia de los recursos requeridos. La meta para este año es atender a 4.500 familias, y continuar la entrega del monto establecido, de acuerdo con el orden de registro de las familias. El volumen es muy alto, y lograr estar al día dependerá de los recursos que el Fisco asigne para adelantar esta acción. 2. Auxilio económico de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes a víctimas. La meta es atender el 100 por ciento de las solicitudes presentadas, dentro del mes siguiente a su radicación. 3. Reconstrucción de viviendas afectadas por atentados. La meta es mantener al día el programa y reparar las viviendas dentro del mes siguiente de ocurrido el atentado. #

4. Gestión comunitaria de obras de infraestructura priorizadas por comunidades en municipios afectados por tomas violentas. La meta es realizar 165 obras en 45 municipios pertenecientes a 11 departamentos. 5. Reconstrucción de municipios. La meta es atender 35 municipios afectados. Gracias a que la política de seguridad democrática ha permitido la presencia de la Fuerza Pública en muchos municipios del país, las acciones de los actores armados ilegales han disminuido sensiblemente. Esto, que se refleja, por ejemplo, en el descenso del número de tomas de municipios, facilitará el cumplimiento de las metas definidas en la Ruta 2004 para atender a las víctimas directas de la violencia. En cuanto a la Población desplazada, la Ruta 2004 plantea lo siguiente: En el tema de retornos, la meta es acompañar el retorno de 7.000 familias. El semestre pasado se tenía como objetivo apoyar el retorno de 6.000 familias, pero gracias a distintas acciones, entre las cuales se contó incluso con iniciativas particulares, retornaron más de 11.000 familias. En cuanto a la prevención y la protección, mediante la Red de Seguridad Alimentaria, RESA, la meta es atender dos millones de personas. En relación con la atención humanitaria de emergencia, la meta es mantener al día la atención, de acuerdo con lo estipulado en la ley 387 y el Decreto Reglamentario 2569. La Red de Solidaridad Social continuará generando programas especiales para la población de Bojayá y Bahía Cupica, en cumplimiento de los compromisos presidenciales con la población de estos municipios duramente afectados por el conflicto armado. En relación con la Coordinación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada –dada la próxima posesión

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de alcaldes y gobernadores–, se vienen realizando talleres regionales para reactivar los Comités Departamentales de Atención Integral a la Población Desplazada. La meta contemplada en la Ruta 2004 es reactivar 35 Comités de Atención municipales y departamentales. Otra meta es la creación de, como mínimo, tres Unidades de Atención y Orientación, y continuar el trabajo en las 21 existentes. En lo pertinente al Plan de Acción, la meta es actualizarlo para su posterior aprobación por parte del Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, a más tardar el próximo 31 de marzo. Otra meta en relación con la coordinación del Sistema es reactivar el Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada, que, como ya mencionamos, se reunirá el próximo 18 de marzo. En cumplimiento de su función de coordinadora del Sistema Nacional de Atención, la Red de Solidaridad Social impulsará en el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, la identificación de tierras disponibles para la ubicación de proyectos productivos con población vulnerable y desplazada; así mismo, la definición de acciones de protección de predios abandonados por los campesinos a raíz del desplazamiento. Metas similares de coordinación están contempladas en la Ruta con respecto a las competencias que en la atención a la población desplazada tienen los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo, Protección Social y Educación. Consideramos que el éxito de esta política depende de la coordinación en todos los niveles. Por eso la actitud de la Red de Solidaridad Social y del Gobierno nacional es abierta y receptiva en este proceso en el que las acciones y las respuestas a la población desplazada tienen lugar en medio del conflicto. Hacer política social es fortalecer la base de la democracia y de la participación comunitaria, restituir, como ya dije, derechos y deberes, el deber de las personas de participar, el deber de organizarse, el deber de hacer control social, el deber de generar empleos e ingreso, el deber de construir entre todos una nación en la cual podamos convivir juntos y en paz. Muchas gracias.

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Políticas estatales de protección a personas amenazadas Jaime Prieto

Investigador, economista y especialista en derechos humanos Colombia

memorias

*uenas tardes. Quisiera, primero que todo, aclarar desde qué perspectiva hablo: yo participé en calidad de representante de las ONG colombianas de derechos humanos ante el Programa de Protección del Ministerio del Interior, y voy a hablar desde esa condición, aunque no voy a representar la opinión de mis colegas sino a contarles cómo ha funcionado este programa, qué ventajas ha ofrecido para aliviar la situación de personas amenazadas y cuáles han sido los problemas en su implementación –que a mi juicio son bastante serios–. Lo primero que habría que decir es que este programa ha estado encargado de la atención a personas amenazadas por su condición bien sea de líderes sociales, de defensores de derechos humanos, de miembros de organizaciones políticas –particularmente de oposición– y, más recientemente, de periodistas y funcionarios locales, esto es, personeros municipales, alcaldes, concejales y diputados. Quiero aclarar que la misión de este programa no es atender poblaciones vulnerables amenazadas por el desarrollo del conflicto armado en lo relativo a la protección que el Estado debe darles bien sea porque están en medio de los actores armados o porque sufren la persecución de alguno de éstos por razones diversas. Entiendo que varios ponentes hablaron hoy no sólo de las causas, sino quizás también de algunas estrategias estatales de protección a estas poblaciones vulnerables. Supongo que en el curso del día oyeron hablar del Sistema de Alertas Tempranas y de algunas valoraciones sobre éste. Yo no voy a hacer ninguna consideración sobre ese tema, aunque tenga opiniones al respecto; me voy a limitar al tema de la protección a personas amenazadas, personas con las características que mencioné antes.

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Este programa surgió por los reclamos de organizaciones que, principalmente por ejercer un liderazgo social reivindicativo, se sentían amenazadas –o efectivamente lo estaban– por autoridades encargadas de la preservación del orden público en cuanto pensaban que podían ser vistas por éstas como una amenaza potencial a la seguridad del Estado. Igualmente, estas organizaciones se sentían amenazadas o eran objeto de amenazas de grupos paramilitares que veían en ellas a presuntos aliados de grupos alzados en armas contra el Estado. Sin embargo, aparte de los casos anteriores, cada vez con mayor frecuencia se empezaron a presentar también casos de líderes campesinos o indígenas, o a veces de líderes de organizaciones de derechos humanos, que se sentían o efectivamente estaban amenazados por grupos guerrilleros. Estas fuerzas insurgentes en algún momento calificaban las acciones de estos líderes como perniciosas o las percibían como un apoyo a entidades estatales y, por lo tanto, estas personas les resultaban hostiles a sus pretensiones. Adicionalmente, periodistas y autoridades locales también pasaron a engrosar este grupo de personas en riesgo y han sufrido amenazas bien sea de autoridades estatales, de grupos paramilitares o de grupos guerrilleros, en distintas proporciones. El gran problema de cómo construir un programa de esta naturaleza estuvo siempre en el hecho de hasta dónde las autoridades estatales encargadas de la protección podían tener conciencia clara o admitir públicamente que tales líderes eran objeto de persecución, sobre todo cuando éstos alegaban que eran las propias autoridades quienes los perseguían. Era obvio que el programa había de ser construido sobre la base de admitir que tal persecución existía; ponerlo en funcionamiento requería que las autoridades admitieran que ellas mismas, en algún grado, estaban comprometidas en acciones de amenaza, o incluso de ataque, contra los líderes de derechos humanos, contra los líderes sociales. Esa fue una primera dificultad que, podríamos decir, estuvo presente desde mediados de los años ochenta hasta bien entrada la década del noventa, es decir, hasta 1997, cuando, por primera vez, la Consejería Presidencial de derechos humanos y, posteriormente, el Ministerio del Interior admitieron que era necesario poner en

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funcionamiento un programa para proteger a estas personas. Una vez se logró esta actitud de aceptación de la necesidad del programa, algunas autoridades llegaron incluso a admitir la probabilidad de que la amenaza pudiera provenir de autoridades estatales, aunque no de una política deliberada del gobierno central de realizar esa persecución sino como el resultado del comportamiento individual de algunas autoridades con un celo excesivo en el cumplimiento de su deber. Posteriormente, otra dificultad grande radicó en cómo definir el plan de protección. Gran parte de la población objeto del programa se encontraba con la realidad de que requería protección del Estado, aunque probablemente quienes la estaban amenazando eran autoridades estatales. Estaban ante una circunstancia que, en términos coloquiales, se podría resumir en la frase de “entregar al ratón la responsabilidad de cuidar el queso”. Trato de sintetizar el sentimiento que existía en las organizaciones que reclamaban protección cuando el Estado dio, en efecto, una respuesta positiva: “bueno, sí, estamos dispuestos a protegerlos, no hay una política estatal deliberada de persecución, puede haber casos en los que las autoridades estén comprometidas en amenazas o persecución, puede haber casos en que esas amenazas o persecuciones provengan de grupos paramilitares que en algún grado cuenten con la anuencia de algunas autoridades, pero estamos dispuestos, como gobierno central, a poner coto a este asunto”. Por supuesto, esta actitud gubernamental producía, y lo sigue haciendo, en las personas objeto de protección algún grado de alivio, pero simultáneamente creaba una sensación de incertidumbre en cuanto no lograban saber cuánto había de verdad en la intención estatal de proteger. Es decir, no sabían si la protección derivaría de una genuina intención de proteger o si, por el contrario, en ella sólo había una actitud formal de protección en la que no se habían superado las causas que las habían llevado a ellas a pedir protección. El programa enfrentaba, en consecuencia, otras dificultades: las organizaciones reclamaban que el tipo de protección requerido precisaba cambios institucionales de fondo, que implicaban transformar el concepto en que muchas autoridades tenían a los líderes



sociales y a los defensores de derechos humanos –potenciales enemigos del Estado– y, por lo tanto, implicaban también la supresión de amenazas y persecuciones. Aún ahora sigue habiendo una fuerte demanda de cambio en la mentalidad que funciona sobre todo en la Policía, el Ejército y el Departamento Administrativo de Seguridad con respecto a estas organizaciones que, como en toda democracia, cumplen labores de denuncia, de reclamación y de contestación ante determinadas políticas públicas en materia de derechos sociales y políticos. Las organizaciones pedían, entonces, que las autoridades reconocieran públicamente, desde el gobierno central, la legitimidad de la acción de los defensores de derechos humanos y de los líderes sociales. Su reclamo se hizo efectivo en 1997, cuando el presidente Ernesto Samper expidió una directiva presidencial que afirmaba que el gobierno nacional reconocía la legitimidad de las organizaciones de derechos humanos y reconocía que su función contribuía a la democracia y, en consecuencia, ordenaba a las autoridades colaborar con dichas organizaciones y les prohibía hacer afirmaciones públicas que pudieran poner en tela de juicio su legitimidad. En el mismo sentido, las organizaciones exigieron que los organismos de inteligencia militar, policial y del Departamento Administrativo de Seguridad pusieran sus archivos a disposición de la Procuraduría General para que esta entidad revisara los informes de inteligencia sobre defensores de derechos humanos y líderes sociales. Las organizaciones percibían una fuente apreciable de inseguridad en cuanto usualmente esos documentos contenían acusaciones de que sus miembros no actuaban genuinamente, sino que sus labores eran una fachada para ocultar actividades de grupos subversivos. Finalmente, las organizaciones reclamaban, y siguen reclamando, que el programa debería acompañarse de la decisión gubernamental de separar de su institución a los militares o policías que persistieran en actitudes hostiles públicas contra los defensores de derechos humanos y los líderes sociales, como muestra de que el gobierno no sólo tenía expresiones formales de reconocimiento de su legitimidad.



Estas discusiones entre las organizaciones y el gobierno transcurrieron con mucha dificultad. Ustedes entenderán que no es fácil, en el cargado ambiente de un conflicto armado, encontrar ponderación suficiente en las autoridades, particularmente en las encargadas de mantener el orden público y de perseguir a la delincuencia política y la común. Posteriormente las discusiones del programa se enfocaron en el asunto que le competía directamente: proteger a esas personas amenazadas independientemente de si se generaba o no un clima favorable. Si se esperaba a que las condiciones fueran favorables, de todas formas se seguirían produciendo situaciones hostiles contra las organizaciones. Entonces, se llamó a participar en el programa a delegaciones de las ONG de derechos humanos y de las organizaciones sociales y sindicales para, mientras se podían atacar las causas últimas del problema, tratar de evitar los riesgos que corrían los líderes amenazados o perseguidos. De esta manera, a mediados del 1998 el Programa de Protección empieza a funcionar y las deliberaciones consisten en cómo lograr que una persona que denuncia amenazas pueda recibir protección policial o de una institución como el Departamento Administrativo de Seguridad, es decir, cómo encontrar una fórmula que haga posible generar un mínimo de confianza entre la persona protegida y las instituciones que brindan la protección. En esos intentos se idearon algunos procedimientos, algunos mecanismos que en esencia procuraban, hasta donde fuera posible, hasta donde la situación de riesgo lo admitiera, que la persona “permaneciera” –eso sí a cierta distancia– con la autoridad que debía protegerla. Entonces, se pusieron a disposición de las organizaciones y las personas amenazadas mecanismos fundamentalmente de prevención, para que en un momento de riesgo inminente pudieran acudir a las autoridades y, de esta manera, encontrar una respuesta estatal. El mecanismo que se puso en funcionamiento era similar al de las Alertas Tempranas, sólo que más ágil: se dotó a muchas de las personas bajo protección de teléfonos celulares o de Avantel (combinación de radio y telefonía celular) para que se pusieran en contacto inmediato con las autoridades –Ministerio del Interior, Policía



Nacional, Departamento Administrativo de Seguridad– cuando se presentara alguna situación de peligro inminente y, así, se lograra una respuesta rápida de ayuda. Este mecanismo se puso en funcionamiento a mediados de 1999. En este momento, al menos unas 2.000 personas en todo el país cuentan con un medio de comunicación que les permite, en teoría –ya explicaré por qué digo en teoría– , ponerse en contacto con una autoridad policial y obtener una respuesta relativamente pronta a su llamado de alerta. De otra parte, se idearon mecanismos para asegurar una mayor capacidad de enfrentar riesgos, básicamente mediante el aseguramiento y blindaje de algunas sedes sindicales y de algunas sedes de organismos de derechos humanos en distintas partes del país. Cerca de trescientas sedes han sido blindadas, con blindajes más densos o menos densos, para poner una barrera entre agresor y agredido. Este mecanismo, obviamente, funciona sólo siempre y cuando se tomen medidas básicas de precaución, como evitar el fácil acceso por las puertas blindadas antes de asegurarse de quién pretende entrar. Con estos blindajes, por lo menos se garantizó a líderes sociales y defensores de derechos humanos una relativa seguridad en sus oficinas. Otras propuestas que se llevaron a cabo fueron: dotar de chalecos antibalas a personas en grados de riesgo más altos y hacer que escoltas armados protegieran a quienes evidentemente corrieran aún más peligro. El mecanismo de escoltas tenía una particularidad: en razón de la desconfianza de las personas protegidas hacia las autoridades que debían protegerlas, se decidió que cada una escogiera sus escoltas entre personas de su confianza y las propusiera al Departamento Administrativo de Seguridad, que se encargaría de contratarlas. Sin embargo, la evaluación de este mecanismo mostró que pocas de estas personas eran idóneas en cuanto no siempre tenían el grado de capacitación necesario o la suficiente aptitud para cumplir una misión tan riesgosa como la que se les había encomendado. Por esa razón, en este momento se está revisando y se determinará si debe continuar o no, pero lo menciono para señalar de qué manera el programa fue tratando de resolver el problema de proteger a unas personas que efectivamente estaban en riesgo, pero que percibían que ese riesgo probablemente provenía del propio gobierno que ofrecía protegerlas.

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De otro lado, se pusieron en funcionamiento mecanismos conocidos como “medidas blandas de protección”, en un intento por evitar al máximo las posibles situaciones de riesgo para los líderes de las organizaciones. Quizás ustedes sepan que muchos de los ataques contra defensores de derechos humanos o líderes sociales han ocurrido en vías carreteables intermunicipales. El programa decidió que, para evitar esos ataques y puesto que era muy difícil ofrecer seguridad en vías terrestres, suministraría pasajes aéreos a los líderes que por sus labores tuvieran que desplazarse por carretera en el país. De otra parte, finalmente, se previeron otros mecanismos de protección como recursos, gestión –en algunos casos– e intervención directa de autoridades policiales locales para sacar a una persona de una zona de riesgo inminente y muy grave cuando las autoridades locales definitivamente no estén en capacidad de ofrecerle protección, o cuando la persona desconfíe del ofrecimiento de seguridad de las autoridades locales y piense que la protección que le ofrecen puede convertirse en un factor de inseguridad para ella. Quizás esta ha sido la forma de protección que con mayor frecuencia ha prestado el programa. Muchas veces, por ejemplo, se han suministrado pasajes aéreos y acompañamiento policial local a una persona en riesgo inminente, con el fin de que pueda salir segura de su casa, a veces desde una zona veredal hasta una cabecera municipal donde hay aeropuerto, con destino a otra zona del país donde se podrá mantener al margen del peligro por un tiempo. En algunas ocasiones el programa también ha decidido apoyar, aunque no gestionar, la salida del país de la persona amenazada, bien sea de manera temporal o definitiva.

¿Qué cosas positivas ha tenido el programa? La generación de un ambiente de relativa confianza que permitió que algunas de las medidas que he mencionado hayan tenido una cierta eficacia en determinados momentos. El hecho de que en muchos casos las autoridades policiales han respondido adecuadamente a una solicitud de protección en cualquier lugar del país –por lo general en casos que ocurren en ciudades intermedias o grandes, donde la respuesta policial puede ser relativamente rápida–. Permitir

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que las organizaciones que tienen representación en el programa hagan una especie de veeduría desde cuando se produce la alerta hasta el momento de la probable respuesta policial, lo cual ayuda a evitar casos de omisión o de negligencia en la protección a los amenazados. Aunque esto ha asegurado en muchos casos una intervención adecuada de las autoridades, ésta no siempre es oportuna, particularmente en aquellos casos que se presentan en zonas rurales donde las autoridades puedan alegar circunstancias de orden público local que les impidieron llegar a tiempo, o falta de recursos disponibles para poder realizar una acción de protección inmediata. Otros aspectos positivos del programa son el hecho de que se haya mantenido, aunque no sin altibajos, en tres gobiernos sucesivos; que los problemas iniciales de financiamiento hayan sido relativamente superados; y que haya en el gobierno y el Congreso conciencia de la necesidad de sostener esta iniciativa de protección, lo cual ha permitido que se mantenga un flujo de recursos relativamente adecuado –en 2003 el Programa contó con unos 30.000 millones de pesos–.

¿Qué dificultades presenta el programa? La principal es que no se han resuelto los problemas relativos a las fuentes de riesgo que mencioné al comienzo; el poco avance en esa materia ha hecho que el programa resulte cargando sobre sí la falta de solución de los problemas de fondo y, por lo tanto, cada vez tenga una demanda mayor de solicitudes de protección puesto que el conflicto se agrava y las amenazas contra los líderes aumentan. Aparte de esto, cada vez más nuevas poblaciones han resultado afectadas –periodistas, en 2002, y autoridades locales, en 2003–, lo que hace que los recursos comiencen a ser insuficientes. De otro lado, hay grandes problemas en la forma de medir el riesgo de las personas. Muchas veces existe, de parte de las autoridades, un problema de desconfianza hacia las personas que piden protección. Falta idoneidad, a veces se presume que la persona que pide protección lo hace impulsada por una animosidad antiestatal y denuncia una persecución inexistente. Esto puede haber motivado negativas del Programa a dar protección suficiente a personas que

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sí la necesitan. Por ejemplo, hay varios casos de sindicalistas que, probadamente, hicieron el requerimiento de protección y fueron sometidos a estudios de riesgo por parte del Departamento Administrativo de Seguridad, que indicó que estas personas sólo corrían un riesgo medio-bajo. Poco tiempo después estos sindicalistas resultaron asesinados en los mismos lugares en los que habían alegado estar bajo circunstancias de riesgo. Asimismo, existen problemas serios de coordinación interinstitucional entre el Ministerio del Interior y las autoridades de Policía y el Departamento Administrativo de Seguridad. La conciencia sobre los problemas de riesgo está básicamente centrada en las instituciones nacionales, pero está ausente en las autoridades locales encargadas de la protección. De esta manera, el programa puede tener una muy buena interlocución con las autoridades policiales nacionales y una relativamente buena con las autoridades del Departamento Administrativo de Seguridad, pero no sucede lo mismo a nivel local. En efecto, en algunos lugares las personas amenazadas no siempre encuentran una respuesta suficiente de parte de las autoridades locales, sobre todo cuando se trata de otorgarles una protección constante; en casos como éstos, las autoridades locales con frecuencia se muestran renuentes y alegan falta de personal o inexistencia del riesgo. Finalmente, quiero referirme a una sensación que se percibe en las organizaciones sociales y de derechos humanos, y que yo no calificaría como una sensación proveniente sólo de una actitud política frente al actual gobierno, sino también de la manera cómo éste ha tratado los temas de derechos humanos e incluso el tema mismo de la protección a personas amenazadas o perseguidas –algunas afirmaciones hechas por el ministro del Interior saliente, ciertas indecisiones en la medida y en la manera como se mantendrán la protección y los escoltas de confianza de estos líderes–. Existe, entonces, la sensación de que la protección podrá debilitarse durante este gobierno y, adicionalmente, la sensación de que a éste no le interesa la seguridad de los líderes sociales y de los defensores de derechos humanos que pueden poner su legitimidad en jaque públicamente y a nivel internacional.

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No obstante esa sensación a la que me he referido, tengo la esperanza de que el gobierno no se sienta tentado a descuidar la protección de sus contradictores, aunque éstos puedan poner en entredicho su legitimidad en determinados momentos; tengo la esperanza de que no se sienta tentado a disminuir las capacidades del Programa de Protección y, en últimas, a dejar expuestos a los defensores y líderes sociales a los ataques de actores armados ilegales o incluso de algunas autoridades estatales. Muchas gracias.

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Mirada crítica al conflicto armado colombiano Gustavo Salazar

Investigador Colombia memorias

*uenas tardes. Pedí que me excluyeran de la sesión de ayer para poder hablar claramente porque, a pesar de haber trabajado con el Gobierno durante más de doce años, mi perfil es de consultor independiente. En esta ponencia trataré de hacer una lectura que les pueda ser útil para entender el panorama general del conflicto armado en Colombia. Voy a dividir la presentación en dos grandes partes: la primera abarca a grandes rasgos la historia de este enfrentamiento que ya alcanzó los cuarenta años, caracteriza a sus actores y, por último, reseña sucesos recientes que se han producido en desarrollo del conflicto; la segunda presenta algunos datos sobre grupos vulnerables que soportan niveles muy agudos de riesgo de violación de los derechos humanos. El material gráfico de apoyo que usaré (mapas, gráficas y tablas) hace parte del trabajo del Observatorio de Derechos Humanos, oficina que hace un seguimiento de la situación de los D.H. y del D.I.H. en el desarrollo del conflicto. La geografía colombiana es un elemento que en buena medida siempre ha determinado el comportamiento del conflicto armado; en efecto, la existencia de zonas de selva, sabana, cordilleras y puntos montañosos está muy relacionada con la presencia de los diferentes grupos armados en ellas. Estas zonas son:

-la Amazonia, zona selvática en cuya parte inferior se encuentran las últimas manifestaciones del macizo Guyanés, tales como la serranía de La Macarena y la serranía de Chiribiquete; &

-la Orinoquia, que es zona de sabana y va hasta la región limítrofe con Venezuela; -la cordillera de los Andes, que se trifurca a partir de la frontera

con Ecuador y origina las cordilleras Oriental, que se prolonga hasta Venezuela; Central; y Occidental (contrario a lo que sucedió en la mayor parte de los países de la región, el foco de desarrollo en Colombia fue la región Andina, donde están las tres principales ciudades, Bogotá, Medellín y Cali); y

-una serie de accidentes montañosos: la serranía del Baudó y la serranía del Darién, hacia la frontera con Panamá; al norte, un macizo aislado, la Sierra Nevada de Santa Marta, singular por su biodiversidad; un poco más al sur, otra pequeña formación, la serranía de San Lucas; y por último, más al norte, en el corazón de la sabana, los Montes de María. Los actores del conflicto colombiano son tres, las Fuerzas Armadas del Estado, los grupos paramilitares o de autodefensa y las guerrillas de izquierda; a veces, sin embargo, los tres se convierten en menos y a veces en más por sus características y sus comportamientos (a medida que me refiera a ellos, se comprenderá por qué). Aclaro que los términos grupos paramilitares y grupos de autodefensa no definen con total precisión al segundo de estos actores: Con respecto al primer término, no se puede hablar de grupos paramilitares como tales por cuanto entre ellos y las Fuerzas Militares del Estado no existe conexión o articulación directa o total. Aunque es cierto que se han presentado o se presentan casos de vinculación de miembros de la Fuerza Pública –de la Policía, del Ejército e incluso de la Armada y la Fuerza Aérea– con agrupaciones paramilitares, no es posible hacer una generalización y hablar de supeditación, conexión y coordinación continua entre ambas. A pesar de que puede haber acciones coordinadas o alianzas de estos grupos con el Ejército –por eso digo que a veces los actores son menos de tres–, éstas se producen sólo en ciertos momentos específicos y suelen corresponder a hechos efectuados por mandos medios;

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en esa medida, no hay una relación directa entre paramilitares y Estado, y la responsabilidad de esas acciones no se puede atribuir al Estado en términos absolutos, sino a algunos de sus servidores públicos. Por su parte, el término autodefensas tampoco define con exactitud a este segundo actor porque, aunque hoy está vinculado con la idea de lucha contraguerrillera y sus comandantes reivindican en su mayor parte ser víctimas de la guerrilla y efectuar en consecuencia una actividad defensiva, designó durante los primeros años de La Violencia a los grupos de campesinos organizados por el Partido Comunista que más tarde darían origen a la guerrilla de las Farc. Las primeras autodefensas campesinas resistían contra las fuerzas del Estado, mientras que los grupos que hoy se denominan con este vocablo combaten, por el contrario, a los grupos levantados en armas contra el Estado y su actividad no es ni mucho menos defensiva, sin hablar de sus fortísimos vínculos con el narcotráfico. Paso al tercero de los actores del conflicto, las guerrillas de izquierda, cuyos grupos más importantes son las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Farc, y el Ejército de Liberación Nacional, ELN. Las Farc constituyen la principal fuerza guerrillera del país; por eso, antes de hablar de su participación en el conflicto, quiero hacer una contextualización histórica que permita entender su aparición. Las primeras manifestaciones de la izquierda en Colombia se presentan hacia comienzos del siglo XX con la formación de sindicatos y de algunos grupos socialistas. También, hacia finales de la primera década del siglo, entre 1915 y 1920, llegan al país algunos anarquistas europeos que ayudan a conformar grupos de reivindicación agraria en varias zonas del país, especialmente en el departamento de Córdoba, cerca de la frontera con Panamá. Es así como en Colombia, que tenía y aún conserva un sistema bipartidista muy fuerte, comienzan a surgir las posiciones de izquierda a lo largo de un proceso de construcción que abarcó desde 1920 hasta 1950.

 

Durante este periodo se conforman diversos grupos, entre otros el Partido Comunista Colombiano, que regularmente es objeto de algunas persecuciones por sus luchas sindicales a lo largo del río Magdalena, importante eje económico del país, así como por sus reivindicaciones agrarias en otras zonas. Puesto que desde esa época ya se comienza a producir un continuo ejercicio de la violencia ante las presiones sociales –lo cual no es particularidad de Colombia–, la respuesta del campesinado formado por la línea marxistaleninista es procurar más adeptos. En este punto hay que aclarar una particularidad de Colombia. No obstante que el gran eje de desarrollo está en el centro del país, en los años cincuenta existían, y aún existen, zonas selváticas muy cercanas a este eje. A sólo unos 300 kilómetros de Bogotá están las selvas del Carare-Opón, que todavía existen; hasta hace treinta años también había grandes selvas en el Magdalena medio y en la serranía de San Lucas; y cerca de Medellín, a unos 250 kilómetros de la ciudad, existe un gran complejo selvático y montañoso, el Nudo de Paramillo, corredor natural que se dirige hacia la zona del Urabá. Estas condiciones geográficas, como ya lo había anotado, van a permitir el continuo surgimiento de grupos armados durante varios periodos y paralelamente serán el asentamiento de colonos campesinos que se insertarán, de diversas maneras, a movimientos sociales, pugnas por la tierra y otras reivindicaciones. Entre 1946 y 1948 se comienza a gestar lo que será una larga etapa de violencia bipartidista en el país. En 1948, luego del asesinato de Jorge Eliécer Gaitán –caudillo liberal que contaba con gran apoyo popular–, se produce una ruptura en la historia colombiana y se inicia un periodo conocido como la Gran Violencia (1948-1957), de enconadas luchas entre conservadores y liberales. En el sur del Tolima, especialmente, también luchan conservadores contra liberales, pero estos últimos en alianza con comunistas. Estos grupos comunistas armados se definen a sí mismos como autodefensas campesinas (véase mapa 1) que se defienden de la agresión del Estado – repito un poco lo que ellos decían–. Es la etapa más crítica del largo periodo conocido como La Violencia, que abarcó desde 1948 hasta 1964.

 

Mapa No. 1 Durante el periodo 1953-1957 se producen varias amnistías que cobijan especialmente a miembros de guerrillas liberales que se habían conformado durante las luchas bipartidistas del primer periodo, que varios autores señalan como el más fuertemente partidista, y en el año 58 se instaura el Frente Nacional, durante el cual los partidos liberal y conservador se alternaron en el poder hasta 1974.



Entre 1957 y 1964 se produce un relativo descenso de la violencia. Durante ese periodo, conocido como la Violencia Tardía, algunos remanentes de los grupos armados ya no supeditados a la orientación de los directorios políticos de los partidos tradicionales se transforman en bandas sin norte político alguno. De manera paralela, sin embargo, otros se politizan bajo la influencia de la reciente Revolución Cubana, eventos en los cuales es recordado el sonoro nombre de Pedro Brincos, del Moec; casi todos estos grupos son aniquilados militarmente aunque algunos son objeto de amnistías, como en el caso de los núcleos comunistas de Villarrica y Gaitania que luego darán nacimiento a las Farc. Uno de los grupos que permanecen durante el periodo de la Violencia Tardía es el de las autodefensas campesinas. ¿Cuál es el panorama en ese momento? En el contexto internacional Colombia está supeditada a las dinámicas establecidas por Washington con el Plan Laso (Latin American Security Operation), el cual pretende aplastar en nuestros países cualquier insurrección de izquierda o el surgimiento de movimientos sociales que empiezan a tener en Cuba una referencia esencial. Aunque el Partido Comunista está presente en la vida nacional, su existencia es marginal en cuanto básicamente promueve reivindicaciones o luchas agrarias contra el latifundio, así como la generación de colonias campesinas en una zona específica del sur del Tolima, Marquetalia. Sin embargo, a raíz de algunas presiones internas, en 1964 el Ejército emprende la llamada Operación Marquetalia, que poco después fija la fecha de nacimiento de la guerrilla de las Farc. El grupo que existió en sus inicios como liga campesina agraria, y que se armó como autodefensa campesina desde 1948, pasará a dar origen a partir de esta operación militar a lo que más tarde serán las Farc. El segundo al mando en la resistencia en Marquetalia es Manuel Marulanda Vélez, conocido como “Tirofijo”, quien hoy es el comandante en jefe de este grupo guerrillero. En 1965 la ofensiva del Ejército se repite en Río Chiquito, una zona con una historia bastante similar de movimientos agrarios campesinos de orientación comunista, pero con la particularidad de tener un fuerte componente indígena en su población.

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Así pues, luego de estas operaciones militares, los grupos de autodefensas campesinas comunistas se conforman como grupo móvil para poder resistir la superioridad militar del Ejército y comienzan a dar una guerra de guerrillas. Ahora su objetivo es la toma del poder por las armas. El escenario es el siguiente: dada la enorme superioridad numérica del Ejército, lo primero que hace la naciente guerrilla de las Farc es dispersar sus fuerzas, para lo cual escoge como ejes zonas de colonización de frontera, zonas de bosque de montaña andino o zonas selváticas. Uno de sus ejes históricos está cerca de la frontera con Panamá, hacia el golfo de Urabá, y otro en donde terminan los Andes y empieza la Amazonia (allí, en el municipio del Caguán, se situó la llamada “zona de distensión”, sede de las negociaciones de paz entre las Farc y el gobierno de Pastrana de 1998 a 2002). Para esta época, las Farc ya son una guerrilla estructurada en frentes de treinta hombres cada uno, los cuales están distribuidos por buena parte del país y tienen la misión de conservar su correspondiente zona y ampliar su trabajo militar y político mediante la estrategia de combinación de todas las formas de lucha. En un proceso llamado de “colonización armada”, las Farc van ampliando su radio de acción fundamentalmente a lo largo de los ríos, donde se crean asentamientos que van de la mano con presencia armada (primero se desarrolla en ríos como el Caguán y el Guayabero, y posteriormente en el Guaviare). Durante sus primeros años, sin embargo, los frentes de las Farc son estructuras armadas sin muchos recursos. Entre 1966 y 1972 esta guerrilla soporta grandes ofensivas del Ejército; sus formaciones militares son aún débiles y tienen una enorme dificultad para instalarse en la zona central del país, por lo cual se repliegan a zonas de periferia (véase mapa 2). No obstante, esta periferia –localizada en el límite de la región andina con la Amazonia– es relativa en cuanto está muy cerca de la zona económicamente más importante del país: Bogotá.

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Mapa No. 2 En 1975 las Farc empiezan a recuperarse militarmente, cuentan ya con cerca de 700 hombres en armas y sus lineamientos los determina un comando superior, el Secretariado.

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A partir de 1982 las Farc emprenden entonces un copamiento territorial. Entre el 82 y el 83 nacen bastantes frentes, en promedio cuatro o cinco por año. Esto implica, en términos hipotéticos, un aumento del pie de fuerza de cerca de 400 a 500 hombres por año. Por otra parte, en 1985 ya los narcotraficantes se han armado y conformado grupos paramilitares para combatir a la guerrilla, que de alguna manera también afecta sus bienes; desde este año ya hay una serie de reconocidos narcotraficantes –Pablo Escobar, Gonzalo Rodríguez Gacha y otros que aún viven– que sostienen agrupaciones paramilitares. En 1987, la zona plana de la costa Caribe es escenario de acciones bélicas de copamiento de las Farc. En el periodo 1988-91 (véase mapa 3)se produce una transición muy fuerte en el conflicto. Las Farc están en una etapa de crecimiento bélico y el conflicto –que antes se sólo se sentía de manera periférica en Bogotᖠempieza entonces a llegar a los alrededores de la ciudad: la capital queda rodeada por la ampliación de la presencia guerrillera a partir de un desdoblamiento de frentes. ¿Qué es lo que ha sucedido? Durante el mandato de César Gaviria las Farc sostienen con el Gobierno una serie de conversaciones de paz que finalmente fracasan (Tlaxcala y Caracas, entre 1991 y 1992), que tienen como antecedente la mayor actividad armada de la guerrilla en la historia, para ese momento. El gobierno hace una lectura muy errada porque considera que a raíz de la caída del Muro de Berlín y del avance de procesos de paz tanto en El Salvador como en Guatemala el asunto de la guerrilla colombiana se resolverá en un par años. Juega una estrategia doble: por un lado, intenta lograr la desintegración de las Farc a través de intensa actividad militar y de fomento de negociaciones de paz con otras agrupaciones guerrilleras (la Corriente de Renovación Socialista, la disidencia del EPL y las Milicias de Medellín), y por otro lado, procura avanzar en una negociación política ampliando la presión internacional.

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Mapa No. 3 Sin embargo, el Gobierno se equivoca porque la guerra de las Farc ya ha dado un giro hacia una de las características de las llamadas “guerras nuevas”, como las clasifica Mary Kaldor: las Farc son autónomas financieramente y no dependen del contexto internacional, son autosuficientes en términos de recursos gracias al

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secuestro extorsivo, a la explotación de minas de oro, al cobro de impuestos sobre la producción de coca y a la generación de rentas de capital, entre otras fuentes que les permiten desarrollar su estrategia militar. Lo que sucede en términos políticos es que muchos antiguos jefes guerrilleros se radicalizan y dicen que se ha producido una redefinición del proceso, mientras el gobierno juega a conseguir la desmembración de una guerrilla a la que considera un actor básicamente mercenario que se puede derrotar con facilidad. Esa apreciación del Gobierno muestra un gran desconocimiento de la naturaleza de las Farc, pues lo que ha demostrado esta guerrilla es una gran habilidad para evolucionar y recomponerse a partir tanto del desarrollo de la guerra como de los escenarios políticos, la habilidad para actuar como una organización. No obstante que con frecuencia pierden espacios, las Farc tienen una enorme capacidad de volver a jugar; por ejemplo, recientemente nombraron una serie de nuevos negociadores para otros asuntos, como el intercambio humanitario. Durante el periodo de 1990 a 1994 se ven desfilar unas siete negociaciones de paz parciales, que no sólo no afectaron militarmente a los principales grupos guerrilleros sino que además les permitieron a éstos el copamiento de territorios geográficos abandonados por el Estado y por los grupos guerrilleros desmovilizados: el Urabá y el Putumayo. Durante 1993 las Farc siguen avanzando militarmente y proyectan su crecimiento hacia el año 2000 en una cifra de 16.000 hombres en armas. Aunque no se sabe con certeza a cuánto asciende hoy su número, se estima que debe estar entre 18 y 20.000 combatientes porque nada permite afirmar que su pie de fuerza realmente haya disminuido, a pesar de un relativo estancamiento en el crecimiento por bajas y deserciones en los últimos años. Entre los años 1995-96 y 2000 se produce un crecimiento muy importante de las Farc en términos estratégicos: en el mapa 4 se aprecia la conformación de este grupo guerrillero por frentes según bloque y estructuras móviles en el año 2003.

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Mapa No. 4 El periodo 1996-98 es uno de los momentos más álgidos del desplazamiento forzado desde la serranía del Darién; en la zona de frontera con Arauca hay una importante presencia bélica de las guerrillas en los últimos ocho años –en este departamento están

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ubicados los principales pozos de producción petrolera–; la zona del Putumayo, que limita con la provincia de Sucumbíos en Ecuador, es importante desde hace muchos años por el control de alimentos, pertrechos, insumos, etcétera, pero también porque fue la primera zona en Colombia donde se cultivó coca (a raíz de los grandes programas de fumigación llevados a cabo en Perú y Bolivia, los colombianos, que habían sido sólo intermediarios en el proceso del narcotráfico, empezaron a controlar todas las fases de la producción de cocaína, desde la siembra y el refinamiento hasta el envío. Estos factores fueron los que potenciaron el narcotráfico en el país y, de alguna manera, también dieron un importante impulso a actores armados del conflicto como los paramilitares). Paso ahora a referirme a otro de los grupos guerrilleros que hacen parte de los actores del conflicto, el Ejército de Liberación Nacional, ELN, fundado en 1964: su línea política es procubana, y en comparación con las Farc son un grupo más pequeño, más político y sus dirigentes en general son de origen urbano, lo cual los diferencia de las Farc, una guerrilla más campesina. Su accionar se basa en la teoría foquista del “Che” Guevara y, aunque combina todas las formas de lucha, prioriza su carácter político, lo cuál explica por qué en términos militares no avanza mucho pero trata siempre de abrir espacios políticos y de hacer propuestas. Con respecto a esto se puede decir que siempre está presto a explorar puntos esenciales de acuerdo sobre el Derecho Internacional Humanitario: liberación de rehenes, intercambio de miembros de la Fuerza Pública por hombres suyos, etcétera. En los mapas 5, 6, 7 y 8 se observan las características de esta organización a lo largo del periodo 1975-2001. En la actualidad el ELN está dividido en ocho grandes estructuras, los frentes de guerra. Aunque tiene una presencia territorial menor que la de las Farc, lo importante es que tiene 5.000 hombres en armas. Como ya dije, existe la sensación de que tiene un perfil político más sofisticado que el de las Farc, razón por la cual el actual Gobierno intenta atraerlo para lograr algún tipo de negociación.

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Mapa No. 5

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Mapa No.6

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Mapa No. 7

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Mapa No. 8

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Creo que el enfoque de las negociaciones con el ELN parte del supuesto falso de que, dada la presencia paramilitar y el potenciamiento del Ejército, este grupo está derrotado militarmente y en consecuencia esa pérdida militar lo obligará a negociar – lectura similar a la que se hizo antes con las Farc durante el gobierno de Gaviria–. Dicho supuesto olvida varios factores, entre ellos la alianza militar de esta guerrilla con las Farc, cada vez más notoria a partir de 1999, y el orgullo guerrillero de los dirigentes del ELN, que consideran que el Presidente Uribe ha hablado de que “hay que desarmarse y desmovilizarse, aquí los recibimos”, lo cual para ellos es simplemente una rendición. Como dije, otra vez estamos haciendo una lectura equivocada, el asunto es más complejo. La presencia del ELN es muy importante en la frontera con Venezuela, y esta es realmente la frontera que más interesa: abarca la llanura del Arauca y la zona del Catatumbo, la más álgida, de donde se desplaza la mayor cantidad de población, una zona de colonización agrícola de frontera, un área selvática muy despoblada que hace treinta o cuarenta años era habitada por indígenas motilones y donde el conflicto se ha potenciado por efectos de la explotación de los campos petroleros. La otra zona de frontera la conforman las extensiones de la cordillera de los Andes, es decir la serranía del Perijá y los Montes de Oca, en las que el ELN hace presencia desde hace muchos años con la proyección del frente Camilo Torres, luego desdoblado en otras estructuras como el frente José Manuel Martínez Quiroz y el Luciano Ariza, entre otros. El siguiente es el escenario que se presentaba en el año 2002. Hay cerca de sesenta municipios que históricamente han tenido altos niveles de violencia y de desarrollo del conflicto armado que coinciden con altos niveles de homicidio. Esos municipios son constantes y están señalados en los colores más oscuros en el mapa 9: la zona del piedemonte del Putumayo, el Caquetá, Arauca, la zona del Catatumbo y la zona fronteriza con Panamá, en todos los cuales existe una altísima coincidencia entre conflicto armado y homicidio. Es importante observar la parte de color blanco que cubre la llamada “zona de distensión” durante el gobierno de Pastrana (1998-

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Mapa No. 9 2002): está en blanco porque no hubo acciones bélicas por cuanto estaba en marcha un proceso de paz. Inmediatamente se acaba el proceso de paz, se genera una mancha que coincide con desplazamiento interno y con el aumento del homicidio.

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Vuelvo a los grupos paramilitares o de autodefensa. Aunque fueron legales durante mucho tiempo, de 1965 a 1989, ni siquiera se hablaba de ellos a pesar de que fueron utilizados por sucesivos gobiernos durante muchos años y de que el Ejército los usaba como guías, los armaba, etcétera. Bajo esta figura legal se conforman bastantes de los grupos paramilitares, que esencialmente son organizados por narcotraficantes. Tal vez uno de los primeros fue el llamado Muerte a Secuestradores, MAS, creado en 1981, detrás del cual estaban muchos mafiosos del Cartel del Valle y del Cartel de Medellín, desde Pablo Escobar y los hermanos Ochoa hasta “Chepe” Santacruz (véase mapa 10). Este grupo paramilitar se crea luego de que Martha Nieves Ochoa, hermana de los miembros del clan Ochoa, del Cartel de Medellín, es secuestrada por el M-19 en Medellín. Como la estrategia del paramilitarismo les da resultados, deciden ampliarla y se convierten en un ejército privado con funciones mixtas y muy complejas que van desde el cobro de cuentas en el negocio del narcotráfico hasta el cuidado de sus bienes, pasando por la protección de territorios en donde tienen sus haciendas. El narcotraficante va descubriendo en la violencia el paso de la compra de tierras al dominio del territorio. Sobre esto último hay que anotar que durante el periodo de los años setenta, ochenta y parte de los noventa, los mafiosos colombianos son esencialmente compradores de tierra; por tal razón se habla de una contrarreforma agraria llevada a cabo en Colombia por el narcotráfico, con la cual los procesos de reforma agraria y de distribución de tierra de los años sesenta se echan para atrás. En la actualidad Colombia tiene uno de los índices de concentración de tierras más elevados del mundo, y esto en parte debido al narcotráfico y a la acción de estos ejércitos privados, entre cuyos mayores representantes en su primera época está Gonzalo Rodríguez Gacha, “El Mexicano”, muerto en 1989, y en parte a otras economías ilegales de bonanza, como el negocio de las esmeraldas. A propósito de la relación tráfico ilegal de esmeraldasparamilitarismo, recientemente el juez Baltasar Garzón ordenó la captura de Víctor Carranza, esmeraldero que ha hecho su fortuna con este negocio. En 1961 las esmeraldas se convierten en un gran negocio con el descubrimiento de la veta de Peñas Blancas, y debido a

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Mapa No. 10 la enorme economía ilegal que allí subyace dejan de ser propiedad del Estado en 1973, durante el gobierno de Misael Pastrana Borrero. En consecuencia, hacia ese año se genera en el país una enorme corrupción por la explotación de este recurso que deja ganancias millonarias, y los traficantes conforman bandas armadas para defender

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sus privilegios (aparte de Carranza estarán involucrados en estos grupos armados Efraín Gonzalez, muerto en 1965, el “Ganso” Ariza y la Banda de La Pesada). El año de 1987 es el punto de partida de la gran expansión del narcotráfico en el país –que va de la mano con la del paramilitarismo– y esto está absolutamente relacionado con el hecho de que los carteles colombianos de la droga se apropian del desarrollo de actividades como el cultivo. La coca se empieza a producir a gran escala en zonas de la Amazonia, pues las tierras son más o menos afines a las de Perú y Bolivia donde se cultivaba antes. Los carteles aprovechan que el campesinado mestizo ha adoptado algunas de las costumbres indígenas de la zona, entre ellas la de sembrar coca –en los grupos indígenas de la Amazonia y la Sierra Nevada de Santa Marta (región Andina), el uso de la coca es parte de la cultura ancestral–. Entre 1988 y 1992, el país vive lo que se conoce como “la guerra del narcotráfico” a raíz de la intención del gobierno de extraditar a los Estados Unidos a los capos de la droga. El negocio sigue, a pesar de todo y, más aun, se potencia, el precio de la coca se dispara y simultáneamente se produce una gran expansión militar de los carteles. Las características de estos grupos paramilitares varían según la zona: van desde ejércitos privados de sicarios al servicio del narcotráfico hasta grupos formados mediante alianzas con élites locales tradicionales, bien sea políticas o económicas, algunas de las cuales están insertas en actividades legales como el cultivo y la exportación de banano, palma africana, oro, etcétera. De ahí la complejidad para clasificar con precisión la naturaleza de estos grupos. Otro de los grandes momentos de expansión del narcotráfico y del paramilitarismo asociado a este es 1998, cuando surgen las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC. Este grupo paramilitar, el mayor de todos, es comandado por Carlos Castaño, hermano de Fidel Castaño, quien había sido antes su comandante y, a la vez, jefe militar del Cartel de Medellín. Como se ve, la relación entre este cartel de la droga y los paramilitares de hoy en día data de veinticinco años atrás y hasta ahora se está descubriendo. Alrededor y de manera paralela a las AUC se generan otros grupos paramilitares en el Magdalena Medio, que desarrollan actividades de financiación

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paralelas, entre otras el robo de gasolina. Al respecto, me interesa destacar el desarrollo de actividades de financiación paralelas en los paramilitares porque eso explica la diferencia en la forma de apropiación de recursos entre ellos y la guerrilla. Los grupos paramilitares roban y comercializan ilegalmente la gasolina y además la utilizan como insumo para la producción de coca; esta fuente de ingresos explica por qué sus actividades de extorsión y secuestro son mucho menores a las de la guerrilla (que no tiene acceso a algunas de las zonas de conducción de gasolina), hecho que les permite, en consecuencia, realizar alianzas con élites locales en una relación de costo-beneficio. Otra de las figuras importantes del paramilitarismo es Ramón Isaza. Hacia 1977 Isaza es un “cocinero” que procesa coca en un laboratorio. Ahora, es un flamante jefe paramilitar. Cuento estas cosas porque hay que recurrir a la historia para entender el escenario del paramilitarismo y cómo van cambiando aspectos básicos: las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC, que aparecen como una organización, no son tal –es la lectura que he hecho siempre y que ratifico hoy con vehemencia–, son simplemente una sumatoria de intereses en la que se conjugan tanto los intereses de señores privados de la guerra como los de organizaciones de otro tipo (esto explica las complejidades y dificultades del proceso de paz que está adelantando el actual gobierno con los grupos paramilitares). Adicionalmente, entre las AUC y las Farc hay una diferencia fundamental: la jerarquía. Las Farc tienen jerarquías muy claras, son leninistas y los siete jefes del Secretariado tienen un altísimo poder de decisión sobre las partes de abajo, y digo altísimo porque es imposible manejar absolutamente todo –una de las características de las guerras es que en un ejército los de abajo pueden llegar eventualmente a interpretar mal las órdenes de arriba o a actuar por cuenta propia–. En el caso de las AUC, puesto que no existen jerarquías, lo que se encuentra es una alianza, una sumatoria de agrupaciones con muy distintos perfiles y con diferentes niveles de inserción en el desarrollo del narcotráfico: hay unas más y otras menos involucradas, otras que estuvieron involucradas antes pero ahora no lo están tanto, y hay algunas que evidentemente son tan sólo ejércitos del narcotráfico.

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En ciertos puntos de la zona de sabana actúa un paramilitar que se llama Héctor Buitrago. Dirige un cartel, negocia, procesa su coca, la exporta y tiene un ejército paramilitar de ochocientos hombres. Ese es claramente paramilitar, prácticamente no genera alianzas con élites locales y no depende de ellas, aunque las tiene, en todo caso, para ganar un mínimo grado de legitimidad política. Sin embargo, hay otras zonas que son bastante más complejas, como la del norte del país, cerca de la sabana, donde se presenta una confluencia muy importante de empresarios legales, clase política tradicional y narcotraficantes –el panorama es bastante más complejo–, y además los paramilitares han logrado la simpatía de algunos sectores de clase media, sin duda alguna. (para ver la estructura de los grupos paramilitares, consúltense los mapas 11,12 y 13). En los mapas que utilizo, que son simplemente una herramienta, señalo la presencia de los diferentes actores del conflicto basándome en datos de homicidios o de algunos tipos de acciones bélicas; en el caso de los paramilitares, su manifestación más pronunciada en el desarrollo del conflicto colombiano es el homicidio. Durante los años 2000 y 2001 se podría hablar con alguna certeza de 5 ó 6.000 homicidios por año imputables a los paramilitares y bandas del narcotráfico. El homicidio en Colombia tuvo el año pasado (2003) una disminución de cerca de 6.000 homicidios, sobre el total. Me parece que un buen referente para entender este descenso en la cantidad de homicidios es mencionar que hay una “tregua” del paramilitarismo, lo cual no implica que hayan dejado de matar, pues siguen matando pero se están midiendo: ya no matan diez personas cada vez, sino que lo hacen de una en una porque saben que por diez muertos se hace mucha bulla y se genera una enorme presión política; en cambio, si sólo matan una persona cada vez, la bulla es menor –eso se llama aquí, de manera tristemente irónica, “operación mazorca”, es decir, grano a grano–.

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Mapa No. 11

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Mapa No. 12

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Mapa No. 13

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Estos homicidios cometidos por los actores armados son un referente de su presencia en diferentes zonas, son números, son indicadores que permiten hacer la lectura de por qué se generan desplazamientos o de por qué la gente huye en algún momento, o pide asilo, o se refugia; es decir, hay una clara relación entre este tipo de eventos de homicidio y los desplazamientos de población. Hay un periodo muy crítico en la zona de Urabá y en la del Meta entre los años 1988 y 1991: en Urabá actúa Castaño; en el Meta, Rodríguez Gacha, lo mismo que en el Putumayo. Entre 1987 y 1991 actúan grupos conocidos como los Carranceros. La repetición de los focos de homicidio se ve de manera muy clara en los anteriores mapas. Volvemos a que la concentración de homicidios está en sesenta u ochenta municipios, con variaciones más o menos determinables durante los diferentes periodos, aunque no muy fuertes. Otro de los factores que generan desplazamiento es el combate entre actores armados irregulares: las confrontaciones bélicas directas entre guerrilla y paramilitares se incrementaron entre 1996 y 2002, debido al potenciamiento del aparato paramilitar que ha derivado en la búsqueda de enfrentamientos directos con la guerrilla – hubo un gran momento de crecimiento militar en el paramilitarismo entre 1994 y 1996–. Antes de empezar a buscar la confrontación directa con la guerrilla, los paramilitares la “enfrentaban” asesinando a aquellas personas que ellos suponían que pertenecían a sus redes –que es lo que uno diría sin temor a equivocarse “homicidio de persona protegida”, bien porque no era guerrillero o bien porque, si lo era, no estaba en situación de combate–. En el panorama de los combates que buscan la aniquilación del otro, la mayor parte de estas acciones se da por iniciativa de la guerrilla. Sus focos de disputa son muy definibles. Uno de ellos es la zona del Urabá y su periferia, que tienen un gran eje, el ChocóDarién, y la serranía del Baudó, lo cual explica todas las oleadas de desplazados que han cruzado la frontera con Panamá en diferentes momentos.

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También hay otras zonas de disputa en el centro país, en Antioquia y su oriente, el sur de Bolívar. Una de reciente aparición en la confrontación es la de Arauca y el Catatumbo, desde donde ha habido grandes movimientos de población desplazada hacia Venezuela. En efecto, los refugiados en Venezuela provienen en su gran mayoría de la zona del Catatumbo; algunos son indígenas, con enormes dificultades de adaptación a sus nuevas condiciones (a menos que sean recibidos por comunidades similares, como creo que ha pasado en algunos casos como el de los motilones y los yupka). En el año 2002 el conflicto en las fronteras es muy fuerte: el Ecuador, que ya desde antes tenía una frontera caliente con el Putumayo, tiene ahora otro problema fronterizo con el departamento de Nariño en donde hay un número importante de población campesina e indígena que comparte, en el caso de esta última, el territorio con la población indígena ecuatoriana –en ambas naciones hay sionas, inganos y cofanes–. La intensidad del conflicto armado también ha dejado como consecuencia dramáticos flujos de población indígena hacia Panamá. La violencia ha producido el desplazamiento de cientos de indígenas colombianos kuna hacia ese país. Una situación similar se ha presentado con indígenas awa de Nariño, que han migrado hacia el Ecuador. Por otra parte, se dice que la acción de los grupos paramilitares crea territorios liberados, es decir, libres de presencia guerrillera. Este es un supuesto que considero errado y que quisiera aclarar. En el mapa 14 se observa que hay un cruce entre las acciones paramilitares y la presencia guerrillera: en los municipios señalados en azul claro están los paramilitares y no hay actividad guerrillera alguna, mientras que en los señalados en azul oscuro hay presencia paramilitar, pero se registra actividad guerrillera. ¿Qué es lo que explica esto? Que el conflicto tiende a expandirse en la medida en que los actores se expanden porque no hay un actor que sea capaz de consolidar, solo, el dominio de un territorio. Esta situación, que se denomina “porosidad territorial”, explica por qué la catástrofe humanitaria en Colombia es creciente, pues en tanto los actores se potencian pero son incapaces de consolidar territorios,

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Mapa No. 14 la zona en disputa se amplía y, en consecuencia, las violaciones al Derecho Internacional Humanitario se multiplican, bien sea porque se sospecha que dentro de la población civil hay colaboradores del enemigo, bien sea por represalias, etcétera.

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En el mapa 15 se muestran los combates entre los grupos de autodefensas y la Fuerza Pública (marcados en azul oscuro). Como se observa, la acción es absolutamente marginal. Mi análisis al respecto es que el Ejército escoge temporalmente algunos objetivos de las autodefensas y los golpea, pero en realidad no hay propiamente un combate estructural. Esto explica por qué se amplía el dominio de estas agrupaciones ilegales y, a la vez, las zonas en disputa. Paso ahora a mostrar el comportamiento de las cifras de homicidio entre 2002 y 2003 en el país (consúltense la gráfica 1 y el mapa 16) a pesar de que en términos numéricos hay una tendencia a la baja, conviene no tomar las cifras al pie de la letra porque en las zonas que escapan al dominio o a la presencia estatal dejan de ser confiables. Donde no hay presencia del Estado se pueden presentar dos situaciones con respecto a las cifras: una, que haya subregistro, y otra, que el actor armado predominante pueda estar manteniendo el control del territorio a través de mecanismos de terror y aleccionamiento como la tortura, el secuestro y el homicidio ejemplarizante, asegurando que la población no intente infringir las leyes establecidas por él, lo que finalmente hace que las cifras de homicidio disminuyan. Así pues, el descenso en las cifras de homicidio en una zona no siempre deriva de una mejoría en la situación allí.

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Mapa No. 15 "'

Mapa No. 16

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Vemos entonces que la baja en los homicidios es un indicador bastante deficiente para determinar los índices de violencia en el caso colombiano, salvo en casos como el de Bogotá, ciudad prácticamente alejada del conflicto. En efecto, la capital ha tenido un descenso muy importante en su tasa de homicidios desde 1993, año en que llegó a su pico con 4.300 homicidios (una tasa de 83 por cada 100.000 habitantes). El año pasado sólo registró 1.600 homicidios (una tasa de 23 por cada 100.000 habitantes), es decir que se produjo una disminución del 63 por ciento, cercana a 2.700 homicidios menos por año. La política de seguridad democrática de este gobierno ha traído evidentemente una caída en la tasa de homicidios, que está en el nivel de 1989; creo que el año pasado estaba en 52 por cada 100.000 habitantes –sin tener en cuenta el problema del subregistro–. Entonces, vemos que en el país hay casos importantes de reducción del homicidio. Bogotá, como acabo de mostrar, es una ciudad cada vez más segura, sus indicadores de violencia tienden claramente a la baja desde hace diez años y de manera continua y se encuentran actualmente por debajo de ciudades como São Paulo, Washington, Caracas, etcétera, aunque de todas maneras estamos muy por encima de los promedios de las ciudades europeas, que son de 3 por cada 100.000 habitantes –Bogotá está en 23 por cada 100.000–. Sin embargo, en otros casos, como el de Medellín, la tendencia a la baja en las tasas de homicidio implica básicamente la existencia de una hegemonía paramilitar que se traduce en un descenso del homicidio pero también, seguramente, en una enorme zozobra de la población. Este factor aumenta la migración, bien sea interna – desplazamiento dentro de la misma ciudad–, o bien hacia afuera – hacia grandes ciudades receptoras de población desplazada, como Bogotá, en donde, como dije antes, el aislamiento del conflicto ha sido notorio a pesar de algunas señales graves de presencia paramilitar en el último año–. Ahora voy a pasar a la segunda parte de la presentación, el tema de poblaciones vulnerables que soportan niveles de riesgo muy agudos, situación que tiene incidencia en la decisión de estas personas de buscar asilo en otros países.

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En el estudio titulado Violación a los Derechos humanos de los sindicalistas, realizado el año pasado, señalamos las regiones y los sindicatos afectados por persecución sistemática en el país. A los paramilitares, principales victimarios, les son imputables cerca del 75 por ciento de los casos de persecución y violaciones a los derechos humanos de los sindicalistas; un 15 por ciento son atribuidos a desconocidos; y un 10 por ciento a las guerrillas. La sistematicidad de esta persecución ha dado como resultado una cifra cercana a 3.000 sindicalistas asesinados. Obviamente, esta circunstancia ha debilitado muchísimo el movimiento sindical y ha hecho del ejercicio del sindicalismo una actividad muy peligrosa (para ver las zonas de violaciones a los derechos humanos de los sindicalistas, consúltense los mapas 17, 18 y 19). Aunque el año pasado se produjo un descenso en la tasa de homicidios de sindicalistas cercano al 40 por ciento, también es cierto que esta cifra no refleja necesariamente una mejoría, porque ahora se asesina sobre todo no a los afiliados sino a los directivos, en ciertas zonas del país y de determinados sectores productivos. Las razones de los homicidios van desde la intención de facilitar la privatización de empresas estatales –por ejemplo, el homicidio de miembros de sindicatos de empresas de servicios públicos coincide con procesos de privatización de las mismas– hasta la intención, más clara, de desarrollar empresas agrícolas industrializadas, entre otras la de palma africana, lo que pasa por el desmembramiento de los sindicatos de cultivadores. No quiero simplificar estas coincidencias como si fueran una operación matemática de A + B = C, pero hay elementos que permiten observar que hay una variedad de intereses y que cada quien gana algo con la persecución al sindicalismo, excepto los sindicatos que soportan esta situación, por supuesto. Entre los más afectados están los estatales, en especial los de los sectores salud, educación (Fecode y Anthoc) y servicios públicos (energía eléctrica), lo mismo que los sindicatos municipales de servicios públicos (acueductos, etc.) y petróleo (USO), y los de empresas agrícolas industriales y del carbón. Otra de las poblaciones vulnerables es la de los aspirantes a cargos públicos o quienes los están ejerciendo. Su vulnerabilidad

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Mapa No. 17 está definida fundamentalmente por los ciclos electorales: en época de elecciones, en los meses anteriores y posteriores a los comicios, hay un aumento sustancial de las amenazas contra candidatos, mandatarios en ejercicio y mandatarios salientes (sobre todo concejales y alcaldes) por parte de los actores armados.

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Mapa No. 18

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Mapa No. 19

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Con respecto a los concejales, su importancia reside sobre todo en que en el pequeño municipio se dirime gran parte los asuntos locales. El marcado interés de los grupos armados ilegales en apropiarse del poder político local fue inicialmente de las guerrillas, en los años ochenta, aunque los paramilitares aprendieron muy rápido; es más, yo diría que en la actualidad existe una presencia mayoritaria de paramilitarismo en municipios en donde alcaldes o concejales tienen algún tipo de relación con grupos armados ilegales. Hay zonas de Córdoba, del Urabá, de la Costa Atlántica y del Meta en donde las relaciones entre el poder político local y los paramiltares es muy notoria; esta presencia también es muy fuerte en unos quince o veinte municipios del Valle del Cauca, en donde el narcotráfico dio lugar a la conformación de grupos paramilitares. La relación entre guerrilla y poder local, por su parte, puede observarse más que todo en algunas zonas del sur y el oriente del país. Me refiero muy brevemente a otras manifestaciones de violencia en el país, tales como el secuestro y la desaparición forzada, que en ocasiones conducen a que los familiares de las víctimas soliciten asilo en otros países. Estos crímenes presentan una disminución respecto a años anteriores como 2000 y 2001, cuando se produjeron sus picos más altos –en este último fueron reportadas 1.600 desapariciones forzadas–. Aunque hay precariedad en la información sobre desaparición forzada, evidentemente hay mejoría en el sistema de registro. La gravedad de la situación coincide con el potenciamiento de los paramilitares y su expansión. Aunque ambos crímenes atentan contra la libertad personal, la desaparición forzada es un delito cometido fundamentalmente por los paramilitares, y muy ligado al homicidio, mientras que el secuestro es una práctica sobre todo de las guerrillas y está vinculada al pago de una compensación económica por la libertad de la persona. De otro lado, existen algunos datos sobre tortura en el país, pero no son confiables en cuanto no hay registros de torturados muertos, que constituyen la mayor parte de los casos; los registros que se tienen son sólo de personas que sobrevivieron a la tortura y tuvieron agallas para contar lo que les hicieron, es decir, el escenario de la mínima denuncia, si se colige el impacto que la tortura genera en la víctima.

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Con respecto al desplazamiento forzado, cuando se analizan los datos el descenso en las cifras en realidad no es tan importante como se podría pensar, pues hay una particularidad: el fenómeno del desplazamiento en Colombia lleva ya veinte años y sus momentos mas álgidos han sido a partir de los años 94 y 95 porque hay una “reiteración” de las zonas de disputa, de las zonas conflictivas y de las zonas a consolidar; me refiero a esos sesenta u ochenta municipios de los que he hablado antes, de donde la población ya ha sido desplazada, lo cual deriva en que cuando los actores armados entran a esos municipios, cada vez hay menos a quién desplazar o simplemente ya no hay a quién sacar de su tierra. Entre el grupo de municipios expulsores, como dije, hay unos en donde se han producido desplazamientos más de una vez; por ejemplo, en Tame, un municipio de Arauca, se desplazaron 3.200 personas en el año 2003, muchas de ellas de la etnia sikuani. De resto, las poblaciones desplazadas son campesinas. En Viotá, que queda a sólo hora y media de Bogotá y ha sido un municipio histórico del Partido Comunista desde los años veinte –aún se conoce como Viotá, la roja–, se desplazó mucha gente en el año 2003 a causa de una incursión paramilitar. Otro de los grupos afectados por el conflicto es el de los indígenas, uno de los sectores de población en más alto riesgo. Existen 82 etnias indígenas que viven en el territorio nacional, que hablan 64 lenguas y que constituyen una población de unas 900.000 personas (su número varía en los diferentes grupos desde 50, en algunos de la Amazonia, hasta 140.000, como el de los wuayú de la Guajira). Entre estos grupos, el de los embera, con una población de 50.000 personas en Colombia, está en muy alto riesgo y atraviesa una situación humanitaria muy delicada. Otra de las poblaciones indígenas en más alto riesgo es la de la Sierra Nevada de Santa Marta, constituida por cuatro grupos, kogui, arhuaco, wiwa y kankuamo; este último, el más campesino, está siendo aniquilado de manera sistemática: de los 7.000 que eran, el año pasado fueron asesinados 70 (para conocer las cifras sobre los pueblos indígenas afectados por el conflicto, consúltense la tabla 1, la gráfica 2 y los mapas 20 y 21).

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Tabla No. 1

Gráfica No. 2

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Mapa No. 20

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Mapa No. 21

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Una particularidad que distingue a los indígenas de otras poblaciones es que son muy reacios a dejar su territorio. Difícilmente buscan obtener el refugio porque tienen un gran apego a su tierra, aunque en algunos casos migran y son acogidos por grupos de su misma etnia en zonas fronterizas de países vecinos, por su carácter binacional (tal es el caso de los barí, que pueden ser acogidos en Venezuela; los awa, los siona y los cofanes, que pueden buscar refugio en el Ecuador; y los embera y los kuna, que pueden salir hacia Panamá. Para finalizar, dejo el tema de las poblaciones vulnerables para referirme brevemente a dos aspectos de medición del conflicto que pueden crear la idea errónea de que el final de este enfrentamiento no está tan lejos: El primer aspecto es el sabotaje contra la infraestructura. El año más crítico en cuanto a destrucción de obras de infraestructura es 2002 y coincide con la ruptura de las conversaciones de paz; en el año siguiente, 2003, hay un descenso de las acciones de sabotaje pero, aunque en los documentos públicos los indicadores muestran que hubo una baja de cerca del 25 por ciento, el nivel sigue estando por encima de los niveles históricos. El otro aspecto es el número de bajas. Me refiero ahora sólo al aumento de las bajas a los grupos paramilitares por parte de la Fuerza Pública, pues en este punto pesa mucho la presión internacional, sobre todo la del gobierno de los Estados Unidos, que es un factor que ha movido al gobierno colombiano a actuar para ponerle coto a un actor armado que se ha ido desbocando. No obstante lo que muestran las cifras, señalo de nuevo que en estas lecturas hay que tener cuidado para no crear un exagerado optimismo: el conflicto colombiano, en mi opinión, lamentablemente va a durar todavía un largo rato. Muchas gracias.

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Acuerdos bilaterales entre Colombia y los países fronterizos Panamá, Ecuador y Venezuela María Victoria Díaz de Suárez

(en representación de la Embajadora Fanny Moncayo Directora de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior Ministerio de Relaciones Exteriores) Colombia memorias

Los saludo muy especialmente y les presento excusas de parte de

la Embajadora Fanny Moncayo, Directora de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores, quien no pudo asistir a este evento porque el Ministerio se encuentra en un proceso de reestructuración que, por su complejidad, ha requerido de su presencia en la Cancillería. Yo vengo, entonces, en representación de ella. Mi nombre es María Victoria Díaz de Suárez; también soy embajadora de carrera y coordino en el Ministerio, en la Dirección de Asuntos Consulares, la asistencia a connacionales y las labores de promoción de los colombianos en el exterior. Quiero anotar, antes que nada, que el tema del desplazamiento, aparte de sus implicaciones políticas nacionales e internacionales, reviste una gran importancia para la Cancillería en cuanto se trata de la asistencia que se da a nuestros connacionales. El asunto de la asistencia a las personas desplazadas es, en primer lugar, una cuestión de carácter humanitario, de Derechos Humanos, y como tal se ha llevado a las mesas de negociación bilateral que se han establecido con los países fronterizos hacia donde se desplazan ciudadanos colombianos debido a nuestro conflicto armado interno. También hemos encontrado que la manera más adecuada de manejar este problema humanitario es crear espacios de entendimiento amigables con los países receptores de personas colombianas desplazadas. El Gobierno nacional ha considerado fundamental que en los grupos de negociación bilateral haya una veeduría internacional, lo cual ha permitido que los dos gobiernos participantes en las deliberaciones

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queden satisfechos, pues se garantiza a la comunidad internacional la intención clara de resolver nuestra problemática relativa al desplazamiento en las fronteras. Hasta este momento, la Cancillería ha negociado cuatro mecanismos de entendimiento con esos países receptores: el primero de ellos, con Ecuador, se deriva de un procedimiento firmado en Bogotá el 24 de agosto de 2000; el segundo, la Declaración de los Ministros de Relaciones Exteriores de la República de Colombia y de la República de Panamá sobre desplazamiento, se firmó en Panamá el 18 de noviembre de 2000 –esta declaración constituye uno de nuestros mayores orgullos y el tema será ampliado posteriormente por el señor Embajador–; el tercero se suscribió con el Perú el 17 de abril de 2001; y, finalmente, el cuarto, fue un memorando suscrito en Puerto Ordás, Venezuela, por los presidentes Hugo Chávez y Álvaro Uribe, en una cumbre presidencial realizada el 24 de abril de 2003. Voy a referirme un poco al mecanismo suscrito con Venezuela, que es el más reciente y, por lo tanto, está en plena construcción. Aunque Venezuela hizo un amplísimo trabajo con refugiados en el año 2003, aún estamos esperando que sean nombradas las autoridades ministeriales y operativas de este país para, así, iniciar los trabajos bilaterales. Las autoridades colombianas de este mecanismo están representadas por funcionarios de la Cancillería, del Ministerio del Interior y de Justicia, de la Red de Solidaridad Social – entidad que coordina el Sistema Nacional de Atención a Población Desplazada– y de la Policía Nacional. El representante de esta última institución es un teniente coronel dedicado a la academia y convencido, como nosotros, de que los temas de desplazamiento y refugio deben ser vistos esencialmente desde la óptica humanitaria. Por último, quiero decir que el año pasado tuvimos algunos casos muy críticos de desplazamiento en la frontera con Venezuela e, infortunadamente, no tuvimos interlocución de este país. Realmente habría sido muy importante avanzar en este punto, pero, de todas maneras, nunca es tarde para comenzar. Espero que más adelante podamos conversar con los delegados de Venezuela y, de esta manera, buscar la forma de definir un plan de acción para que cumplamos con el mandato de nuestros gobiernos. Yo había propuesto al gobierno de Venezuela, a través de la Embajada de Colombia en

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Caracas, que realizáramos un taller de acercamiento a la experiencia colombiana tanto con Ecuador como con Panamá, países con los que se han obtenido muy buenos resultados en la asistencia a refugiados, y creo que este seminario-taller, que se nos ha adelantado en nuestros propósitos, va en la misma dirección de las intenciones de la Cancillería. Los dejo ahora con el señor Embajador Guillermo Vanegas, quien es la autoridad ministerial del mecanismo de entendimiento con Panamá. Muchas gracias.

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Desplazamiento interfronterizo de Colombia a Panamá y acuerdos bilaterales entre losGobiernos de ambos países Guillermo Antonio Vanegas

Director de la Oficina de Soberanía Territorial Ministerio de Relaciones Exteriores Colombia memorias

Buenas tardes

a todos.

En nombre de la Dirección de Soberanía Territorial y Desarrollo Fronterizo, quiero agradecer a la Defensoría del Pueblo y al ACNUR la invitación a este evento que nos permite hacer un intercambio de experiencias sobre los problemas de desplazamiento forzado y retorno y nos ayuda a percibir la complejidad de la realidad colombiana para facilitar, así, la construcción de soluciones concertadas. Quiero referirme, en primer lugar y puntualmente, al contexto social de las fronteras y de la cuenca del Pacífico en particular, y en un segundo momento, a los acuerdos bilaterales realizados entre Colombia y Panamá en cuyo marco se ha organizado la reciente experiencia de retorno de colombianos.

El desplazamiento y las fronteras colombianas A lo largo de los últimos años, el escalamiento del conflicto armado y la acentuación de la crisis económica en Colombia han traído como resultado que una cantidad importante de nuestros conciudadanos haya tenido que desplazarse dentro del territorio nacional, migrar o solicitar refugio en otros países. El Ministerio de Relaciones Exteriores considera, respecto a este fenómeno, que podrá llegar a ser eficazmente resuelto sólo con el concurso de todos los

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colombianos y de la comunidad internacional, en la medida en que podamos afianzar la paz en Colombia y avanzar en la solución al problema de la pobreza. En esta misma línea, el Ministerio entiende que la tarea fundamental con respecto a las zonas de frontera es lograr una combinación entre desarrollo integral y respeto a los Derechos Humanos y a las culturas propias de las comunidades que habitan estas regiones, sobre la base de estimular la participación de sus pobladores en la construcción de soluciones adecuadas. En tal sentido, considera fundamental la creación de modelos más participativos, de políticas de desarrollo específicas para cada frontera y cada grupo étnico afectado y de un trabajo armonioso y eficaz con los Estados vecinos. Sobre este último punto, creemos en la importancia de afinar las estrategias implementadas en áreas compartidas, a través de la superación de las divisiones, la armonización de las leyes y la construcción de un modelo de convivencia y complementariedad para el bien de todos. En ese proceso nos encontramos hoy. Conviene destacar que el Estado colombiano ha dado pasos firmes al respecto a partir de la Constitución de 1991 y de sus desarrollos normativos: en la actualidad tenemos una tabla de derechos más moderna, leyes cada vez más adecuadas para enfrentar las situaciones propias de los territorios de frontera –entre otras el desplazamiento–, instituciones como la Defensoría del Pueblo –que desempeña un papel destacado en la defensa de todos los ciudadanos– y entidades como la Red de Solidaridad Social –que ejerce importantes funciones de atención y seguimiento al problema del desplazamiento–. No obstante estos avances, somos conscientes de las deficiencias y errores cometidos y aspiramos a que, con el concurso de todos, podamos ofrecerles soluciones cada vez más eficaces. Debemos resaltar, igualmente, el papel positivo que han jugado organizaciones humanitarias del sistema de Naciones Unidas –como el ACNUR– y algunas organizaciones no gubernamentales en aspectos tales como la humanización del conflicto, la garantía del respeto a la población civil, el apoyo y la atención a la población desplazada y el desarrollo de procesos de retorno realizados con seguridad y dignidad.

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Es evidente que los instrumentos y mecanismos que tenemos hoy para atender las situaciones de desplazamiento en las zonas de frontera, incluso con sus limitaciones, son mejores que aquéllos con los que contábamos ayer, y estos avances se han conseguido gracias al continuo intercambio de conceptos y acciones entre las instituciones del Estado colombiano y la comunidad internacional.

La cuenca del Pacífico y la frontera con Panamá La cuenca del Pacífico es una región de gran riqueza en los aspectos cultural y ecológico y será de gran importancia en el futuro económico del país. Su desarrollo entraña desafíos en cuanto a la implementación de políticas públicas que permitan su sostenibilidad ambiental y precisa crear condiciones de respeto a los Derechos Humanos de las comunidades locales. La actual inestabilidad de la región no sólo es un permanente foco de problemas para la soberanía nacional, sino también para la vida social de la población que la habita y para las relaciones colombo-panameñas, en un momento en el que las reuniones de las Comisiones de Vecindad e Integración han adquirido un ritmo más intenso. La región fronteriza entre Colombia y Panamá ha sido tradicionalmente una zona problemática para el ejercicio cabal de la presencia del Estado. Por su posición geográfica estratégica y su naturaleza selvática, esta región se ha convertido en un corredor privilegiado para el desarrollo de actividades ilícitas como el contrabando y el tráfico de armas y de drogas, razón por la cual también es una zona que se disputan grupos guerrilleros y paramilitares cuyas acciones a veces desbordan los límites del territorio nacional. La violencia en esta área es aún más perjudicial por cuanto en Panamá la zona colindante es un área especial que alberga a varios grupos indígenas y a muchas comunidades afroamericanas, y en Colombia, en la zona de la cuenca del Pacífico, alberga a más de 170 resguardos indígenas constituidos y a 132 territorios colectivos de comunidades negras, que hacen parte del espectro pluricultural del país.

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Los acuerdos bilaterales A partir de 1997 la zona del Pacífico fronterizo ha sufrido un recrudecimiento de la violencia y por lo tanto del desplazamiento, situación que se suma a los problemas derivados de la marginalidad, que ha sido siempre una constante en la región. En febrero de 1997 se produjeron enfrentamientos entre el Frente 57 de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Farc, y el Bloque Élmer Cárdenas de las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC, así como acciones de la Fuerza Pública para contrarrestar a estos grupos armados ilegales. Los combates dieron como resultado que miles de personas se desplazaran interna y externamente; eran pobladores de las cuencas de los ríos Cacarica, Salaquí, Curbaradó, Domingodó, Jiguamiandó, Truandó y La Larga. Muchos de estos pobladores pasaron la frontera con Panamá para proteger su vida. Situaciones de desplazamiento como la anterior, que no fue la primera, condujeron a los dos Estados vecinos, Colombia y Panamá, a ejercer mayor presencia en su frontera, por una parte, y por otra, tanto a modificar los métodos de atención a la población obligada a salir de su país como a crear un modelo de retorno voluntario relativamente prometedor para ésta. Con respecto a estas acciones, han sido de mucha utilidad los acuerdos bilaterales y los intercambios de información realizados en las Comisiones de Vecindad, las declaraciones ministeriales sobre desplazamiento en zonas de frontera y las reuniones de autoridades ministeriales y autoridades operativas. Algunos instrumentos internacionales como la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de Refugiados, suscritos y ratificados por ambos Estados, también han sido de gran utilidad porque nos han permitido partir de una definición precisa del refugiado y conocer sus derechos. Esto ha permitido transparencia y unificación de criterios operativos para la protección. Por otra parte, en lo relativo a la legislación interna de Colombia, en 1997 se expidió la Ley 387 por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado, lo mismo que para la atención, la protección y la consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en el país. Este instrumento normativo, entre otras cosas, creó el Sistema

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Nacional de Atención a la Población Desplazada por la Violencia (SNAIPD) y el Consejo Nacional para la Atención Integral, permitió diseñar el Plan Nacional para la Atención Integral, y promovió la creación de Comités Municipales, Distritales y Departamentales, encargados de prestar apoyo al SNAIPD, todo lo cual ha facilitado las acciones gubernamentales para atender a las personas desplazadas. Por último, el acompañamiento del ACNUR y el apoyo de la Organización Internacional para las Migraciones, del Comité Internacional de la Cruz Roja, de la Unicef, así como de otras entidades internacionales, ha sido igualmente valioso en los procesos de atención a la población que retorna luego de haber cruzado la frontera. En fin, todos los anteriores instrumentos a los que me he referido y el trabajo de todas las organizaciones nacionales e internacionales han contribuido a lograr una mejor coordinación de los procesos de retorno de población desplazada y a respetar en ellos las normas del Derecho Internacional Humanitario, la voluntariedad, la dignidad, la preservación de la unidad familiar y la seguridad de las personas, todo esto apoyado en la firma de instrumentos bilaterales. El 18 de noviembre de 2000, por ejemplo, se suscribió una Declaración de los Ministros de Relaciones Exteriores relativa al desplazamiento en zonas de frontera; dicho instrumento permitió convenir un procedimiento unificado y establecer unas autoridades ministeriales competentes que, en el caso de Colombia, estarían constituidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio del Interior y tendrían como autoridades operativas a la Red de Solidaridad Social y al Ministerio de Defensa. Este convenio definía como tareas las siguientes: intercambiar información para la atención al problema del desplazamiento; analizar los hechos relevantes anteriores o posteriores a los desplazamientos con el fin de poder generar alertas tempranas; garantizar la asistencia necesaria para satisfacer necesidades vitales como la alimentación y la prestación de servicios; facilitar el retorno definitivo de los desplazados en condiciones de voluntariedad, dignidad y seguridad; asegurar la realización coordinada de las acciones; mantener la unidad de los núcleos familiares; y hacer el seguimiento y la evaluación de las situaciones presentadas y de las acciones desarrolladas para recomendar posteriormente los correctivos necesarios.

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La primera reunión de autoridades ministeriales, realizada el 22 de junio de 2001, nos permitió identificar que en Puerto Obaldía, Panamá, había 150 colombianos que habían entrado a este país entre 1996 y 1997, que en el centro del Darién habían sido registrados por la Organización para los Refugiados, ONPAR, 235 ciudadanos de nuestro país y en la población de Jaqué, 340, lo que daba un total de 725 connacionales nuestros en Panamá. Durante la segunda de estas reuniones, realizada los días 14 y 15 de julio de 2003, se estableció, de común acuerdo, un procedimiento que comprendía las siguientes etapas: primero, un proceso de información, capacitación y sensibilización a través del cual la ONPAR de Panamá y el Consulado de Colombia en ciudad de Panamá informarían a los solicitantes de retorno las condiciones objetivas y los programas de atención humanitaria que nuestro país se comprometía a prestarles una vez retornaran; y segundo, la actualización del censo de desplazados en Panamá interesados en el retorno, que se encontraban ubicados en las poblaciones panameñas de Jaqué, La Palma, Yaviza y Puerto Obaldía y en la región del Tuira. En este proceso se enfatizaría la voluntariedad en la decisión de retornar y se contaría con el acompañamiento del ACNUR (tanto de Panamá como de Colombia) para realizar el retorno propiamente dicho a territorio colombiano, y para hacer la recepción de nuestros connacionales, previa verificación de las condiciones de seguridad y dignidad. También se harían monitoreo y seguimiento del proceso y, por último, los dos gobiernos evaluarían el proceso con el fin de corregir errores en futuros procesos. El 11 de diciembre de 2003 se produjo el primer retorno voluntario de 85 colombianos, hombres, mujeres y niños, desde la población panameña de Jaqué hasta la población colombiana de Juradó, según las pautas acordadas en la segunda reunión de autoridades ministeriales y observando rigurosamente los preceptos del derecho internacional. En el proceso de recepción y estabilización de la situación de estos migrantes se encuentran comprometidas muchas instituciones del orden nacional, departamental y municipal, con el fin de que estas personas cuenten con los servicios básicos de educación,

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salud, vivienda, asistencia alimentaria y demás condiciones necesarias para vivir con dignidad. Igualmente se ha contado con el apoyo de organizaciones no gubernamentales tales como Consulting Housing Foundation, que ha demostrado su voluntad de cooperar con proyectos específicos de reparación y construcción de viviendas; la OIM, por su parte, está jugando un papel importante en la implementación de proyectos productivos y de saneamiento básico. El compromiso de Colombia con los ciudadanos que han retornado al país va más allá de la prestación de asistencia durante tres meses que la ley ordena y que en principio está a cargo de la Red de Solidaridad Social. Tal compromiso implica la incorporación de la población a proyectos productivos que le permitan lograr un autosostenimiento más duradero. En la actualidad se tiene programado un segundo proceso de retorno de seis familias desde la población de Boca de Cupé hacia Turbo, Riosucio y San José de la Balsa, que tendría como fechas tentativas las comprendidas entre el 17 y el 20 de febrero de 2004. Tal como ocurrió en el caso anterior, este retorno está sujeto a la garantía de seguridad que ofrezca cada uno de estos sitios de recepción. Se ha demostrado que la clara y decidida voluntad política de ambos gobiernos, representada en sus Presidentes, sus Cancilleres y en el extraordinario esfuerzo institucional de los dos países, es fundamental para asegurar el éxito de los procesos de retorno. El espíritu positivo mantenido por las autoridades panameñas en estos procesos es un buen ejemplo de una actitud que ha derivado en el correcto desarrollo de los retornos, que se han adelantado con transparencia, con suficiente ilustración para la población retornante y en presencia de delegados de organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales, bajo el espíritu de la Convención de 1951. En cuanto a los refugiados que no quieren retornar voluntariamente, creemos que es importante unificar criterios de acción entre los países expulsores de población y los países receptores de refugiados, en lo relativo al aporte positivo que estas personas pueden hacer al país receptor, pues, de todas maneras, siguen siendo víctimas

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y no victimarios. Los desplazados pueden enriquecer la economía del país receptor a través de proyectos productivos bien dirigidos y llevan consigo una rica tradición cultural que vale la pena valorar e incorporar al país que los ha acogido. Creemos que los países que dan refugio a quienes se han visto obligados a salir de su tierra tienen un desafío que podrían abordar en la medida de sus posibilidades, en el contexto de la cooperación regional y con el apoyo de las instituciones internacionales. Consideramos que los exitosos procesos de retorno voluntario que se han adelantado en la frontera colombo-panameña podrían servir como modelo de acción a futuros procedimientos similares en zonas de frontera, aunque, por supuesto, reconocemos también que tenemos limitaciones que se deben superar y desafíos como los de afinar la coordinación interinstitucional, crear una política específica para cada frontera y cada grupo étnico cuyos derechos puedan ser lesionados y resolver la ausencia parcial de la presencia estatal en tales zonas. Para finalizar, quiero anotar que tenemos muy presente que la ONU definió en 1986 el desarrollo como un derecho humano y que nos concierne una responsabilidad constitucional con la integración regional. En este sentido, en la Comisión Intersectorial de Desarrollo Fronterizo se está creando un borrador de política pública de integración y desarrollo que dé cuenta de las características específicas de los problemas en cada frontera; sin embargo, la solución estable al problema de las zonas fronterizas pasa por la construcción de un clima de paz en Colombia que permita detener el desplazamiento y crear oportunidades de desarrollo que tengan en cuenta las particularidades de la población y los mínimos niveles éticos que impone el derecho a vivir con dignidad. Ese es y será nuestro compromiso. Muchas gracias.

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La experiencia del Departamento de Refugiados de la DirecciónNacional de Migración y Extranjería de Costa Rica Roxana Quesada

Encargada del Departamento de Refugiados Costa Rica memorias

Buenas tardes. Costa Rica ha sido un país receptor por excelencia a lo largo de toda su historia. Cito un caso: en los años ochenta abrimos los brazos a 170.000 refugiados centroamericanos, de los cuales alrededor de 50.000 fueron debidamente legalizados por el Estado costarricense. Hay que tener en cuenta dos cosas: que en 1980 Costa Rica tenía una población de 2 millones de habitantes y que nuestro territorio tiene una extensión de 51.000 kilómetros cuadrados. Quiero hacer énfasis en estos datos para que ustedes consideren el impacto relativo que esto significó para el Estado costarricense y los esfuerzos que éste hizo por acoger en su territorio a estas personas. Quisiera, entonces, resaltar que nosotros preferimos no ver razas ni nacionalidades sino, simplemente, seres humanos que acuden a nosotros porque en un momento determinado tienen esa necesidad. Hoy es cualquiera, compatriota de ustedes, por ejemplo, el que acude; mañana, podríamos ser nosotros. Y esa ha sido la premisa en el Estado costarricense en el asunto del refugio. Costa Rica ha gozado tradicionalmente de reconocimiento mundial por su respeto a los Derechos Humanos, y esto es algo que nos hace sentir muy, muy orgullosos, y que nos hace actuar como siempre lo hemos hecho, recibiendo, a pesar de nuestras limitaciones – que son sobre todo económicas–, a toda persona que necesita apoyo y protección debido a diferentes circunstancias que la han obligado a salir de su país de origen.

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Ahora voy a referirme al caso de Colombia. En la actualidad hay en mi país 8.500 refugiados de este país. Quiero hacer énfasis en eso: no son solicitantes de refugio sino refugiados, lo que significa que el Estado costarricense ha legalizado 8.500 ciudadanos colombianos. Nuestro Estado les está brindado a todos estos ciudadanos la protección que han solicitado, los ha legalizado para que puedan tener los mismos derechos que tenemos los costarricenses, salvo aquellas excepciones establecidas por la ley. La realización de los derechos y garantías a los que me he referido es un tema que nos preocupa en aspectos como el laboral. Alrededor de un ochenta por ciento de la población colombiana que acude a nosotros, tanto solicitantes de refugio como refugiados, tiene estudios de educación superior, lo que implica que estas personas entran a nuestro mercado laboral a competir con mano de obra costarricense calificada y, en consecuencia, no es fácil para ellas ejercer sus profesiones. Considero necesario resaltar esta situación porque a veces los refugiados provenientes de Colombia enfrentan bastantes dificultades para conseguir empleo en mi país, a pesar de que tienen todas las oportunidades de buscarlo. Sin embargo, quisiera que tomaran en cuenta que están en un país en vías de desarrollo, que atraviesa una crisis fiscal, en un país pobre donde incluso para los profesionales costarricenses no es fácil conseguir trabajo –piensen en los extranjeros, independientemente de su nacionalidad–. Este problema es importante, nos inquieta y estamos abocados a encontrarle soluciones, pero, para lograrlo, necesitamos el apoyo del Estado colombiano. Hago referencia al Estado de Colombia porque la migración de los nacionales de este país se diferencia de otras migraciones en cuanto sus ciudadanos no son expulsados por el Estado sino por otro tipo agentes o de situaciones. Como he dicho, Costa Rica, a pesar de ser un país pequeño, ha acogido en calidad de refugiados a una gran cantidad de ciudadanos de todas partes del mundo –en este momento, si mal no recuerdo, hay unos 13.300 en total–. Quiero resaltar que de la totalidad de las solicitudes de refugio presentadas se ha aprobado un setenta por ciento. Hay, sin embargo, un porcentaje de solicitudes que han

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sido negadas porque hemos determinado que quienes las han hecho son emigrantes económicos; no obstante la negativa, estos solicitantes tienen la oportunidad de presentar recursos de revocatoria con apelación en subsidio una vez agotan la vía administrativa, tienen también la posibilidad de presentar un recurso de amparo, pueden acudir a la Defensoría de los Habitantes y tienen la oportunidad de iniciar un proceso contencioso administrativo, es decir, tienen recursos procesales suficientes para demostrar que nos equivocamos y que sí son merecedores del IJ=JKI de refugiados. Los solicitantes que definitivamente hemos determinado que son emigrantes económicos y se les ha denegado el IJ=JKIde refugiados constituyen una población flotante en nuestro país. Nosotros invitamos a estas personas a regresar a su lugar de origen, pero se quedan ahí porque nuestro país no cuenta con recursos suficientes para deportar a toda esta gente. Existe un número bastante considerable de ciudadanos colombianos en estado de ilegalidad en Costa Rica, que para optar a otras categorías migratorias deberían cumplir con los requisitos que la ley costarricense exige, pero no los cumplen y, por eso, continúan siendo ilegales. Creo que, en resumen, ésa es nuestra experiencia, es el proceso que yo les puedo explicar, un proceso totalmente legal. Conviene tener en cuenta que hemos trabajado con refugiados desde los años ochenta, no somos nuevos y, gracias a eso, nuestros procesos están bastante depurados. El Departamento de Refugiados tiene un término de treinta días hábiles para resolver una solicitud de refugio, y tengo la dicha de decirles que cumplimos esta tarea de manera cabal en ese plazo. Consideramos que es muy importante cumplir estos términos porque detrás de cada solicitud hay un ser humano, la mayoría de las veces cabeza de familia, que necesita trabajar, que necesita comer. Los solicitantes de refugio en Costa Rica, por ley, no pueden trabajar. Por eso el plazo es de sólo treinta días durante los cuales el ACNUR les presta apoyo. Si se les aprueba su solicitud, son bienvenidos, pueden ejercer cualquier actividad laboral, ya sea como patronos o como dependientes, y tienen derecho a todas las garantías laborales que existen en Costa Rica.

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Cuando una solicitud de refugio es denegada, el solicitante tiene cinco días para presentar los recursos de ley; si no los presenta, entonces la resolución queda en firme. Pero en caso de que la persona presente dichos recursos, nosotros tenemos cuarenta y cinco días hábiles para resolverlos. Puedo garantizar que cumplimos este término y que en muchos casos el recurso se resuelve incluso antes. Si nosotros consideramos que se mantiene la resolución, el Departamento Legal del Ministerio entra a conocer el recurso de apelación y tiene quince días, por ley, para resolver ese recurso. Los términos son, como se observa, bastante cortos. Para terminar, quiero contarles que la Dirección General de Migración tiene el proyecto de crear un documento único de identificación para todos los tipos de inmigrantes, pues, hoy por hoy, tenemos diferentes documentos para los diferentes IJ=JKIque la Dirección otorga: residente, permiso temporal, refugiado, etcétera. Esperamos que a finales de 2004 todos ellos, sin importar de qué categoría sean, puedan portar un documento único de identificación, que será muy seguro y muy similar a la cédula costarricense. Consideramos que será un avance porque evitará, en gran medida, que quien lo porta pueda ser juzgado por su categoría y, por lo tanto, discriminado. Muchas gracias.

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La experiencia de la Oficina de Refugiadosdel Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador Santiago Martínez

Director de la Oficina de Refugiados de la Cancillería Ecuador memorias

Yo soy el Director de la Oficina de Refugiados de la Cancillería ecua-

toriana; voy a presentarles, a grandes rasgos, nuestra experiencia en el tema del tratamiento del refugio.

En realidad, el asunto del refugio se comenzó a complicar en mi país en el año 2000, momento en el que teníamos algo así como 470 solicitudes anuales. A lo largo de 2001, 2002 y 2003, el número de solicitudes se fue incrementando de tal manera que en ese último año llegó a cerca de 12.000. El cambio fue inmenso. El Ecuador nunca había considerado el refugio un problema administrativo: siempre hubo una cierta cantidad de solicitudes que el Ministerio de Relaciones Exteriores podía manejar sin problema, tanto que un funcionario bastaba para resolver todas las que se presentaban anualmente, según me han dicho compañeros que han trabajado antes en el Área de Derechos Humanos. Entonces, después de este gran aumento en el número de solicitudes, nuestro primer gran reto fue empezar a tratar las solicitudes que estaban pendientes. Yo me hice cargo de la Oficina de Refugiados en enero de 2001. En ese entonces había cerca de 1.800 solicitudes pendientes y sólo dos funcionarios para evacuarlas, lo cual era humanamente imposible. No obstante, como la Cancillería estaba comprometida con el tratamiento de este asunto, se hicieron gestiones con el ACNUR para que nos apoyara con funcionarios y con capacitación para los mismos. De esta manera, ellos se incorporaron a nuestro equipo y, poco a poco, fuimos acelerando el proceso de las solicitudes pendientes.

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Al mismo tiempo, empezamos a realizar constantemente reuniones de la Comisión de Elegibilidad. En esta comisión participan dos funcionarios de la Cancillería y uno del Ministerio de Gobierno, con voz y voto; el ACNUR y el Comité Pro-refugiados también están invitados como asesores, pero sin derecho a voto. Poco a poco, nos dimos cuenta de que era imposible discutir cada caso. Si queríamos evacuar las solicitudes y dar una respuesta a la gente, necesitábamos actuar con mayor rapidez. Entonces, de común acuerdo con los funcionarios del ACNUR, decidimos que ellos harían una entrevista y los funcionarios de Elegibilidad de la Cancillería harían otra. Cuando en ambas entrevistas se hiciera la misma recomendación, no se discutiría el caso: si las dos fueran negativas, la solicitud sería denegada; y si las dos fueran positivas, la solicitud sería aceptada. Por el contrario, cuando hubiera divergencia en las recomendaciones, el caso pasaría a discusión. Este procedimiento nos permitió tener reuniones en las que se evacuaron hasta 168 casos. Durante el año 2003 el proceso se aceleró muchísimo: llegamos a cumplir con lo previsto, que eran 42 reuniones de la Comisión de Elegibilidad, y los casos fueron resueltos en su gran mayoría en 2003. Recuerdo que en la última reunión de ese año, que se realizó el 29 de diciembre, las computadoras de los funcionarios en Quito quedaron en ceros, es decir que, por lo menos en la capital, logramos contener esta gran ola de solicitudes que antes no habíamos podido dominar. Sin embargo, en las provincias quedaban casos pendientes porque la oleada de solicitudes se había expandido de la zona fronteriza del norte –en donde antes estaba el mayor número de solicitudes– a todo el país. A propósito, hace poco estuve dictando una charla de capacitación a la Policía de Inmigración y las autoridades civiles y militares en Cuenca, al sur del país, y me enteré de que allá se ha presentado una buena cantidad de solicitudes de refugio. Entonces, para evacuar el gran número de solicitudes, organizamos brigadas de elegibilidad a partir del año 2003. En estas brigadas los funcionarios de la Cancillería y del ACNUR van juntos a las provincias a estudiar los casos. Esta práctica también nos permitió acelerar los procesos en estos lugares.

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Por otra parte, también hemos planeado hacer este año brigadas de carnetización, lo que nos va a permitir dar a la gente un documento de identificación adecuado. Esperamos, pues, que los procedimientos que hemos implementado, y que hasta ahora nos han dado buenos resultados, nos permitan continuar mejorando el proceso de atención de los casos de solicitudes de refugio. En este momento, una vez que la persona recibe una fecha de entrevista en la Cancillería y posteriormente se presenta a esta cita, su caso ingresa a la Comisión de Elegibilidad la semana siguiente – podemos decir que en este momento los únicos casos pendientes son los que ingresan al sistema cada semana–. En lo relativo a las apelaciones de las solicitudes denegadas, el proceso también se aceleró al máximo y, en consecuencia, se están resolviendo en un plazo de, más o menos, quince días. Todas estas transformaciones nos han permitido dar respuesta en corto tiempo a los solicitantes de refugio. Por supuesto, la ayuda que nos ha dado el ACNUR ha sido fundamental en este proceso; el trabajo en conjunto con ellos fue el elemento que hizo posible que lográramos tener unos resultados que consideramos muy buenos durante el año 2003 y esperamos resultados similares en 2004. Al respecto del trabajo del ACNUR, hay que anotar que ellos han ampliado su cubrimiento y actualmente tienen oficinas en Sucumbíos, Esmeraldas, Quito, Cuenca y Tulcán. Ahora quisiera referirme al tema de la población solicitante de refugio, que me parece interesante con respecto a la de otros países, como Costa Rica. Hasta hace unos seis meses, las personas que acudían al Ecuador eran en su gran mayoría campesinos, un porcentaje del 60-70 por ciento del total, aunque también había, entre otros, profesionales urbanos, comerciantes y estudiantes, aunque en menor porcentaje. Estos campesinos cruzaban la frontera sobre todo por la provincia de Sucumbíos, que linda con Colombia, y se quedaban ahí, mientras que los demás solicitantes se internaban un poco más en el país. Sin embargo, en este momento la población campesina que cruza hacia el Ecuador también se está dirigiendo hacia el sur del país. ¿Qué es lo que está pasando? Ha habido una migración muy significativa, mucha gente del Ecuador ha

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salido del país a buscar trabajo en otros lugares y, por lo tanto, ha dejado un espacio que está siendo copado por migrantes no sólo colombianos –entre los que hay migrantes económicos y solicitantes de refugio–, sino también peruanos. En muchas ocasiones estas personas van simplemente a trabajar durante la semana y luego regresan a su país. La razón de este tipo de migración es obviamente económica: por ejemplo, un maestro de obra ecuatoriano pide 100 dólares a la semana por su trabajo, mientras que uno colombiano o uno peruano pide sólo 40. Por supuesto, el empresario ecuatoriano prefiere esta mano de obra a la nacional. Con respecto a la frontera norte del Ecuador, que es por donde cruzan los ciudadanos colombianos, puede decirse que es absolutamente permeable, a pesar de la presencia policial ecuatoriana en nueve puestos de Policía, dos de los cuales tienen control migratorio; en efecto, la efectividad de estos controles es mínima porque a lo largo de esta frontera hay alrededor de cien pasos ilegales. Como queda claro, es bastante difícil controlar el flujo de personas hacia nuestro país. Otro punto relacionado con este movimiento es la información que la gente tiene sobre lo que significa pasar hacia el Ecuador; por eso, hemos emprendido unas brigadas de capacitación en las provincias para que estas personas se enteren de que no es lo mismo ser un inmigrante ilegal o un migrante económico que un solicitante de refugio o un refugiado y de que a estos casos se les da un tratamiento distinto. Me gustaría proporcionarles alguna información complementaria. El trabajo de la Comisión de Elegibilidad se adelanta en cuatro reuniones mensuales, aunque tenemos planeado ampliar su número a cinco. En lo relativo a las coincidencias entre Cancillería y ACNUR sobre las recomendaciones que ambos hacen en cada caso de solicitud de refugio, se puede decir que son bastante altas: puede suceder que en una reunión se discuten sólo diez u ocho casos de 160; a veces incluso ha habido un ciento por ciento de coincidencia en todos los casos. Esas cifras nos permiten tener la certeza de que los procedimientos de elegibilidad se están realizando correctamente. La base de datos que hemos ido construyendo ha sido la herramienta fundamental para conseguir poner en orden el problema de

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las solicitudes, pues antes el registro se hacía manualmente y el archivo se llevaba en carpetas y, por lo tanto, faltaba rapidez. Aspiramos a que en marzo el sistema esté funcionando de tal manera que cuando una persona haga su solicitud, por ejemplo, en la zona sur del Ecuador, aparezca inmediatamente en los registros en Cancillería. Nuestro propósito es que a esa base de datos puedan acceder intendencias de Policía y autoridades civiles y militares, de tal forma que se pueda identificar con facilidad si una persona es o no solicitante de refugio, porque, como ha sucedido en muchos países que han recibido oleadas de refugiados, en el Ecuador el refugio se ha convertido en una posibilidad de legalización migratoria y esto, por supuesto, la Cancillería ecuatoriana lo maneja por aparte –una cosa es el refugio y otra es la migración–; por esa razón, también se han diseñado unos nuevos certificados, más seguros, ya que los anteriores eran relativamente fáciles de falsificar. Finalmente, presento unas cifras que muestran el desarrollo de los procesos de solicitud de refugio en el Ecuador entre 2000 y 2004: GRAN TOTAL Año

Solicitudes Aceptadas Negadas

Abandono

Archivo Reasentados Repatriados REFUGIADOS

2000

475

390

60

36

2001

3.017

1.406

394

999

2002

6.766

1.578

1.199

1.586

4

7

2003

11.463

3.270

4.392

3.606

94

4

2004

490

160

329

28

1.810

0

0

2000

22.211

6.804

6.374

6.219

1.810

98

134

30,6

28,7

28,0

8,1

0,4

0,6

2000 – 2004

87

6.572

a 2004 Porcentaje

Muchas gracias.

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29,6

Panorama de la migración en Venezuela Ricardo Rincón

Comisión de Refugiados de Venezuela Venezuela

memorias

Buenas tardes. Antes que nada, quiero agradecer al ACNUR, que ha sido nuestro guía a lo largo de este proceso, pues, como todos saben, la Comisión de Refugiados de Venezuela es de reciente creación. Venezuela adoptó una ley orgánica sobre refugiados y asilados en el año 2001, la cual ha sido objeto de desarrollos a través de un reglamento que se adoptó en 2003. Posteriormente, en agosto de ese mismo año, se juramentó la Comisión Nacional para Refugiados. ¿En qué se basa el trabajo de la Comisión? Nuestra ley está adaptada a todos los convenios, acuerdos y tratados internacionales, excepto a la Convención del 51 y a la Declaración de Cartagena, aunque somos firmantes del Protocolo del 67, y todo aquello que beneficie al refugiado será la normativa que le será aplicada, como aclaré esta mañana. La frontera entre Venezuela y Colombia abarca más de 2.100 kilómetros, una extensión muy grande en comparación con otras como la de Colombia con Panamá o con Ecuador, donde es menos difícil controlar la entrada y la salida de personas. Consideren, entonces, la variedad de problemas que tenemos en esta zona: contrabando de vehículos, presencia de fuerzas irregulares, afluencia de gente que va en busca de refugio y de personas que entran y salen con frecuencia, y contrabando de gasolina y, en realidad, de todo tipo. Como es imaginable, hemos tenido que disponer efectivos militares –20.000– para poder cubrir toda esta frontera. No se trata de una medida represiva, sino que, simplemente, tenemos que



cuidar esa zona, controlarla. Si no lo hiciéramos, todo el mundo entraría y saldría, y circularía todo tipo de bienes de manera ilegal. A raíz de toda esta problemática se creó la Comisión de Refugiados, integrada por representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores, del Ministerio de la Defensa y del Ministerio del Interior y de Justicia, todos los cuales tienen derecho a voz y a voto. También hacen parte de la Comisión la Fiscalía General de la República, la Asamblea y la Defensoría, pero éstos sólo tienen derecho a voz. Los que tienen voz y voto nunca toman una decisión sin antes consultar a los que sólo tienen voz porque se considera que siempre debe hacerse un trabajo conjunto. La razón de la presencia del Ministerio de Defensa en la Comisión es que, en caso de existir un problema en cualquiera de estas zonas, podamos tener capacidad de movilización inmediata; por su parte, el Ministerio del Interior y de Justicia es parte integrante de la Comisión porque su oficina de Dirección de Extranjería, DIEX, controla la entrada de cualquier persona al país; finalmente, el Ministerio de Relaciones Exteriores integra la Comisión por razones obvias. Hacia Venezuela hay una afluencia masiva de ciudadanos de otros países, no sólo colombianos –aunque éstos son la mayoría– sino también peruanos y ecuatorianos. En la zona del estado de Táchira, por ejemplo, hay millares de estas personas, y, de ellas, la mayor parte son de ciudadanía colombiana; en una ciudad como Caracas existen barrios en donde a las seis de la mañana se iza la bandera de Colombia, la del Ecuador o la del Perú, según la nacionalidad de sus residentes. Doy estos ejemplos para que se den cuenta de la actitud receptiva de Venezuela en materia de inmigración. El Gobierno venezolano está adelantando en la actualidad un proceso de legalización de todas estas personas que no son solicitantes de refugio, con el fin de que tengan sus documentos en regla y sean legales dentro de Venezuela, cosa muy distinta a lo que se divulgó en las noticias cuando se informó que se les iba a otorgar el refugio a todas ellas, lo cual es una información falsa. Estamos intentando, por el contrario, saber efectivamente quién es o puede aspirar a ser refugiado y quién no, a través de la oficina encargada de estos asuntos, la DIEX o Dirección de Extranjería.



Lo que les he contado es, a muy grandes rasgos, el panorama de la migración hacia Venezuela. Quisiera resaltar, por último, que hemos tratado de intercambiar ideas con los Ministerios de Relaciones Exteriores de diferentes países, desde Argentina hasta México, con la intención de eventualmente llegar a centralizar algunas leyes y fortalecer mecanismos de intercomunicación, de tal manera que los procedimientos relativos al refugio se puedan hacer en un plazo mucho más corto en nuestro país. Muchas gracias.



Balance de la acción estatal para la atención al desplazamiento forzado y papel de la Defensoría del Pueblo María Camila Moreno

Coordinadora Nacional de Atención al Desplazamiento Forzado Defensoría del Pueblo Colombia memorias

Muy buenas tardes. Creo que estas jornadas han sido muy productivas en cuanto les han permitido reunir no sólo información sino también elementos de análisis para el trabajo que ustedes desarrollan cotidianamente. Aunque la ponencia que había planeado presentar era un balance de la política pública de atención al desplazamiento forzado y el papel de la Defensoría del Pueblo de Colombia, creo que en este momento es más pertinente tratar de recoger lo que hemos trabajado durante este día y medio. Por supuesto, voy a contarles sobre la labor de la Defensoría en general, pero quiero explicar, en particular, nuestra preocupación y nuestro interés en el tema de los movimientos transfronterizos, el cual consideramos un asunto prioritario no sólo de nuestra agenda sino también, ojalá, de todas las Defensorías del Pueblo de la región. La Defensoría del Pueblo de Colombia es una entidad que fue creada a través de la Constitución Política de 1991 y que ya lleva once años de labores; junto con la Procuraduría General de la Nación, las Personerías y la Contraloría, hace parte de los organismos de control del Estado, pero se diferencia de los demás en que su misión es, principalmente, promover y proteger los Derechos Humanos de todos los ciudadanos y ciudadanas de Colombia, dentro o fuera del territorio nacional. La Defensoría ha trabajado de manera insistente el tema del desplazamiento forzado desde hace unos cuatro años. Conscientes de

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la grave crisis humanitaria en nuestro país y de la necesidad de proteger los derechos de la población en situación de desplazamiento, se constituyó, en primer lugar, un equipo de trabajo permanente que ha abordado la temática del desplazamiento forzado desde una perspectiva de Derechos Humanos –al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado en varios pronunciamientos que este delito constituye una violación masiva y continua de Derechos Humanos–. Es muy importante analizar en este punto la responsabilidad que le cabe al Estado en esta violación de los Derechos Humanos: si bien no en todas las ocasiones e incluso sólo en una mínima parte de los hechos de desplazamiento forzado el Estado tiene una responsabilidad directa, en cambio sí es responsable en cuanto no ha procurado de manera efectiva la protección de sus ciudadanos en las diferentes regiones del país. Es decir, el Estado es responsable, aunque no sea el agente directo que ocasiona el desplazamiento. Esto no era tan obvio hace un tiempo, no obstante que hoy se cae de su peso y es casi una premisa de trabajo tanto en el gobierno como en las organizaciones no gubernamentales, luego de varios años de trabajo en el tema del desplazamiento. En consecuencia, durante mucho tiempo, este drama humanitario no se entendió como un problema de Derechos Humanos y el Estado pretendió atenderlo a través de su oferta regular sin asumir realmente el compromiso que merece. A partir de estas certezas, la Defensoría comenzó a trabajar en diferentes líneas para impulsar la efectividad de los derechos de la población desplazada y, en esta dirección, a desarrollar actividades de promoción y divulgación de los derechos de estas personas, sobre todo con las autoridades que tienen competencias directas en la atención al desplazamiento forzado, aunque también con la misma población desplazada. Nuestro propósito es que las autoridades entiendan, por una parte, que existe corresponsabilidad de todos los ámbitos gubernamentales –nacional, departamental y municipal– en la atención al desplazamiento forzado, y por otra –como también lo ha dicho en varias oportunidades la Corte Constitucional–, que se debe exigir al Estado una atención preferencial a esta población en situación de extrema vulnerabilidad y a la que se le han violado de manera dramática sus derechos políticos, civiles, económicos, sociales y culturales.

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Nuestro trabajo también incluye un seguimiento permanente a la acción del Estado en lo relativo a la atención a la población desplazada; a través de nuestras oficinas regionales y seccionales en todo el país, estamos en capacidad establecer de manera muy clara qué están haciendo las autoridades a las que les compete la atención y si ésta se ajusta a los parámetros internacionales y a las responsabilidades y competencias que la ley les asigna. La cuestión de si las políticas públicas de atención al desplazamiento forzado son pertinentes en términos de realización de Derechos Humanos es fundamental para la Defensoría. Lo que quiero decir es que a nosotros no sólo nos interesa saber cuántas personas se han atendido, cuántos recursos se han utilizado para eso y si las entidades cumplen o no sus responsabilidades; todo eso es muy importante, pero más importante aún es si la atención que brinda el Estado se ajusta al derecho, si realmente garantiza la realización y el restablecimiento de los derechos vulnerados. En consecuencia, hemos hecho el ejercicio de establecer cuál es el núcleo de los derechos de la población desplazada para poder determinar qué significa, por ejemplo, el derecho a la salud para estas personas, que no es lo mismo que para quienes no han sido víctimas del desplazamiento forzado. El Estado colombiano tiene unas obligaciones de reparación que deben reflejarse necesariamente en el diseño y la ejecución de las políticas públicas correspondientes. Pero eso no siempre es así; es más, muy pocas veces se cumple. La Defensoría ha tenido, entonces, con respecto a las políticas públicas de atención al desplazamiento, un importante campo de trabajo en el que ha avanzando progresivamente y que le ha permitido hacer recomendaciones a las instancias gubernamentales nacionales encargadas de formular y ejecutar políticas que garanticen una mejor atención. De igual manera, somos una de las pocas entidades del Estado que se pueden dar el lujo de tener presencia en zonas de alto riesgo –casi que en muchas regiones somos la única entidad–; nuestro trabajo es respetado por todos los actores de la guerra, lo cual nos da la posibilidad de estar en contacto permanente con las comunidades

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víctimas del conflicto armado y nos permite hacer un seguimiento estricto y permanente de la situación de Derechos Humanos en casi todo el país. Este privilegio constituye para nosotros un inmenso valor agregado en cuanto nos permite conocer con precisión la situación diaria de las regiones a las que muchas veces sólo podemos ingresar nosotros, información que luego podemos transmitir con fidelidad a las diferentes entidades con obligaciones en la protección de los Derechos Humanos en Colombia. En sus diez años de funcionamiento, la Defensoría ha estado en las regiones y ha creado un clima de confianza con las comunidades en virtud del cual hoy hace una presencia permanente –que surte un efecto de protección en los más amplios términos– en zonas de alto riesgo de desplazamiento forzado y afectación por el conflicto armado. Si bien no somos una entidad que procura la protección de personas –porque no nos corresponde–, sí protegemos derechos, obviamente entre ellos el derecho a la vida. Aclaro esto: en escenarios de altísima confrontación armada, la presencia de la Defensoría logra, en buena medida, disuadir a los actores armados de cometer violaciones masivas de Derechos Humanos en contra de las comunidades y elevarles el costo político de realizar este tipo de acciones. Por supuesto, ésta no es una labor exclusivamente nuestra, no nos arrogamos el derecho a decir que gracias a nuestra presencia única se han logrado evitar violaciones masivas de Derechos Humanos, sino que reconocemos que, por ejemplo, el Sistema de Naciones Unidas hace un importantísimo trabajo con el mismo propósito: hacer visibles estas situaciones en las regiones y elevar el costo político para los actores armados. Quiero ahora referirme muy brevemente al Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo, que se creó para poder hacer un seguimiento minucioso a las situaciones de riesgo en las comunidades y poder advertir, obviamente antes de que sucedan los hechos, a las entidades competentes –en la mayoría de los casos la Fuerza Pública– para que actúen de manera preventiva o disuasiva y eviten que se cometan allí violaciones masivas de Derechos Humanos. Mediante la recolección y el análisis de información sobre las comunidades, el Sistema permite establecer, con base en unos criterios previamente definidos, el nivel de riesgo en estos lugares, y cuando el análisis indica que es probable que se presenten

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situaciones lamentables para una comunidad, entonces esta información se trasmite a quienes compete actuar para que eviten que estos hechos previsibles se lleguen a producir. Voy a pasar ahora al tema de la situación en las fronteras, en el que, hay que reconocerlo, estamos comenzando a recorrer el camino. Tenemos aquí a los defensores regionales y seccionales de los territorios colombianos que limitan con Venezuela, Panamá, Ecuador, Perú y Brasil, quienes conocen bien la situación que se presenta en esas zonas. Yo diría que todos estos departamentos y regiones –Norte de Santander, Putumayo, Nariño, Chocó y la región del Urabá–, con excepción quizás de los localizados en la cuenca amazónica –en donde el conflicto tiene unas características distintas–, han visto en los últimos años un incremento de la confrontación armada y, por ende, el aumento de las violaciones masivas de Derechos Humanos. Una de las explicaciones que se han dado en estos días a este hecho es que, justamente, en cuanto las fronteras se han convertido en objetivos estratégicos de los actores armados, los departamentos que limitan con un país vecino se han tornado escenarios de cruenta confrontación armada; en efecto, en los últimos cinco años ha habido un aumento exponencial de las víctimas del conflicto armado en estos lugares. Aunque la Defensoría ha actuado en esos departamentos limítrofes desde que fue creada, su interés no había estado dirigido en particular al tema de las fronteras. Sin embargo, dada la agudización del conflicto, la entidad ha visto la necesidad de crear estrategias de trabajo que le permitan atender la situación de Derechos Humanos en esas zonas. No obstante, existen limitaciones para el trabajo de la entidad en las fronteras en cuanto su accionar se circunscribe estrictamente al territorio nacional: es difícil para nosotros, por ejemplo, ir a hacer un monitoreo en Lago Agrio, Ecuador, o pasar la frontera y visitar a los colombianos que están en Jaqué, Panamá, porque eso no está dentro de nuestras competencias y porque, además, existe una doctrina de soberanía nacional a la que nos debemos ceñir.

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Pese a estos problemas, en los territorios de frontera colombianos sí tenemos la posibilidad de hacer seguimiento y monitoreo a las situaciones de riesgo, podemos examinar las situaciones de violación de Derechos Humanos que eventualmente producirían movimientos transfronterizos y podemos advertir a tiempo a las entidades estatales y a la comunidad internacional sobre estos riesgos para que los prevengan de manera eficaz en nuestro territorio. Entonces, en estas zonas hay una línea de trabajo enfocada en el monitoreo a la situación de Derechos Humanos en esas zonas y en el seguimiento a la acción gubernanental tanto de los municipios como de los departamentos y de la nación, en lo relativo a la atención a la población desplazada. Como lo señalaba ayer Harvey Suárez, de Codhes, las dinámicas del desplazamiento forzado son cada vez más complejas y multivariables: hace cinco años podíamos establecer con mayor claridad y rapidez que hoy en día que los desplazamientos forzados ocurrían principalmente desde zonas rurales hacia cascos urbanos; ésa era la tendencia del desplazamiento. En cambio ahora que el conflicto va incorporando dinámicas regionales y locales en su lógica, como explicó ayer Teófilo Vázquez, este enfrentamiento armado se va tornando mucho más complejo e, igualmente, se van diversificando los escenarios y las lógicas del desplazamiento interno. En este momento se están presentando, entonces, dos nuevos tipos de desplazamiento: intraurbano, en el que las personas huyen hacia otra zona de su propia ciudad, e interveredal, en el que los afectados no salen de la zona rural sino que se mueven de un corregimiento a otro o se internan en zonas muy apartadas, por ejemplo en las cabeceras de los ríos –esto último es más común en la región del Pacífico–, y así evitan llegar a centros urbanos que están copados o controlados por alguno de los grupos armados. Se observa, entonces, que en la medida en que hay un cierto afianzamiento de los actores armados en una región, se produce también una transformación en la dinámica del desplazamiento forzado. En consecuencia, estos cambios obligan a hacer un seguimiento local muy riguroso para determinar cómo es en cada momento la dinámica del desplazamiento en cada región y cuáles son

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sus características, para que las políticas públicas departamentales y municipales que simultáneamente se están formulando se adapten efectivamente a esas realidades complejas. Hemos observado que aunque tenemos una normativa importante en cuestión de desplazamiento interno –se dice que es una de las más desarrolladas del mundo– y que la política pública de atención también tiene desarrollos significativos, falta armonía entre ellas y las cada vez más complejas realidades de las regiones y localidades afectadas por el conflicto –situación muy clara en los territorios fronterizos–. En relación con el trabajo de la Defensoría del Pueblo en el asunto del desplazamiento forzado en general en estas zonas de frontera, consideramos que es muy importante que las comunidades que las habitan conozcan cuáles son sus derechos y, más aún, cuáles son los mecanismos de realización de esos derechos y –lo que en particular más interesa a la Defensoría–, cuáles son los mecanismos de exigibilidad de esos derechos. Un aspecto que no hay que olvidar es que muchas de estas zonas están aisladas o muy separadas de las capitales departamentales porque las vías de acceso son bastante difíciles, hecho que obliga a trabajar en las propias comunidades para darles información sobre cuál es la oferta institucional, a quién deben recurrir ante una situación de desplazamiento forzado y cuáles son sus derechos si en algún momento se ven forzados a cruzar la frontera. Otra línea de trabajo de la Defensoría desde el año pasado en el tema de fronteras es el seguimiento a los procesos de repatriación. Creo que la experiencia del año pasado en Panamá es casi que emblemática en cuanto nos dejó a todos –los dos gobiernos, la sociedad civil y las mismas comunidades– lecciones que finalmente se están incorporando al diseño de metodologías y de programas que garanticen la protección de los derechos de las personas que voluntariamente deciden retornar al país. Hay un punto importante que quiero destacar. Yo diría que es un objetivo general de la Defensoría: fortalecer su acción en todas las zonas. La nuestra es una entidad que depende casi en un sesenta por ciento de recursos de cooperación internacional porque año a

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año es sometida a recortes presupuestales del Estado. No somos, definitivamente, una prioridad en la agenda presupuestal del Estado, contrario a lo que sucede con las Defensorías del Pueblo de los otros países. A pesar de que existe en muchos sectores –incluso gubernamentales– algún tipo de conciencia, aunque no muy amplia aún, de la necesidad de tener una Defensoría del Pueblo fuerte que pueda contrarrestar la situación de degradación de Derechos Humanos en el país, eso no se refleja en una mayor apropiación de recursos del presupuesto nacional para esta entidad. Entonces, ¿qué nos ha tocado hacer para poder desarrollar muchas de nuestras actividades? Recurrir a los cooperantes internacionales que creen que se precisa una Defensoría del Pueblo fuerte si se considera la degradación del conflicto armado interno en Colombia. La insuficiencia de recursos nos ha llevado también a buscar estrategias de financiación de nuestras actividades –aunque no siempre son muy sostenibles– que en la conyuntura resulten eficaces para fortalecer nuestro trabajo y para impulsar la efectividad de los derechos en zonas en donde con nuestros recursos propios no lo podríamos hacer. Entonces, gracias a la cooperación internacional – de la OIM el año pasado y del ACNUR este año–, contamos ahora con la posibilidad de tener servidores de la Defensoría del Pueblo en estas zonas que realizan un trabajo permanente con las comunidades: monitoreo de los movimientos transfronterizos, seguimiento a la acción del Estado, capacitación a las comunidades y a las autoridades locales, todo lo cual impulsa una mayor acción del Estado en esas zonas. Pasemos ahora a la pregunta de nuestro interés, como Defensoría del Pueblo de Colombia, en lograr alianzas estratégicas con ustedes, a la pregunta de por qué los invitamos a este evento. No fue sólo para que vinieran a visitar Bogotá, para que escucharan ponencias muy interesantes; también tenemos un objetivo claro que nos hemos trazado y que queremos desarrollar con ustedes en lo que resta de este seminario-taller: establecer, de manera conjunta, posibles líneas de trabajo que permitan ofrecer a los colombianos forzados a migrar a otros países de la región una mayor protección de sus derechos.



Me atrevo a adelantarme a lo que vamos a hacer un poco más tarde diciendo que para Defensoría del Pueblo de Colombia sería una prioridad, por ejemplo, poder contar con mecanismos de intercambio de información con las Defensorías de los otros países de la región. Nosotros sabemos que tenemos muchas carencias de información y dificultades de acceso a la misma, pues, a pesar de que podemos conocer lo que está pasando internamente –pienso que tenemos muy buena información–, es muy difícil que sepamos qué está ocurriendo fuera de nuestras fronteras con los colombianos que se han desplazado cada vez que se presenta un hecho. Entonces, nuestro propósito, como ya dije, es construir alianzas con entidades pares como las Defensorías del Pueblo –que serían nuestras aliadas naturales– o como el ACNUR –aunque hace mucho tiempo existe con ellos una alianza que es casi un maridaje y que nos permite tener mucha información–. Nuestro objetivo es establecer un sistema de información mucho más sólido, que nos permita saber con precisión qué está pasando en todas las fronteras para poder advertir a nuestras autoridades y exigirles respuestas. Sin embargo, esta necesidad de obtener información tiene una razón más que la justifica: además de tener diagnósticos muy acertados sobre la situación en las regiones, de poder establecer con claridad las características de los colombianos que cruzan las fronteras, de poder conocer su situación, nos interesa sobremanera que esa información nos sirva para incidir en nuestro país en la formulación de políticas públicas. El Defensor del Pueblo tiene iniciativa legislativa, tiene incidencia en el Congreso de la República; a través de comunicados, de resoluciones defensoriales y, en general, de su magistratura moral, la Defensoría puede señalar problemas puntuales y requerir a las entidades gubernamentales y estatales que atiendan a esta población. Nuestras posibilidades de acción a este lado de nuestras fronteras son significativas, pero no sucede lo mismo más allá de ellas. Es ahí donde necesitamos a nuestros pares, el ACNUR, las Comisiones de Refugiados, que son órganos colegiados. Si, trabajando coordinadamente, siguiéramos un propósito común, podríamos también incidir en las decisiones de política pública que se toman en Ecuador, en Venezuela, en Panamá, en Costa Rica, en México, etcétera.



Cuando ocurrieron los hechos de Punuza, que supongo que todos conocen, una de nuestras preocupaciones –que compartimos con los colegas de la Defensoría del Pueblo de Panamá, con el ACNUR y con las autoridades– era la posibilidad de que se produjera un efecto dominó en la región a raíz de estos hechos. Entonces, creo que es muy importante tener una perspectiva de región, no sólo pensar en qué pasa en la frontera entre Colombia y Venezuela sin pensar en la frontera con Panamá o en la frontera con Ecuador, porque, como hemos visto a lo largo del taller, hay unas dinámicas políticas y económicas regionales que nos obligan a ver el tema de los movimientos transfronterizos de ciudadanos colombianos desde una perspectiva regional; por ejemplo, una decisión que se tome en Panamá puede tener efectos en Ecuador y en Venezuela, o la decisión de privilegiar el tema de la seguridad nacional y la lucha contra el terrorismo en uno de los países de la región puede tener efectos en los demás países. Vuelvo, entonces, a la pregunta de por qué los invitamos a este evento: justamente, para que entre todos podamos también construir una visión de región a partir del país de origen, Colombia. Además, el intercambio de experiencias también nos permitiría advertir las debilidades y los peligros que estaríamos enfrentando por decisiones que incluso ni siquiera se toman en la región pero que se aplican en ella y que pueden estar afectando la protección de los colombianos refugiados en los distintos países –y de muchos otros refugiados, pero, por ahora, sólo estamos pensando en los colombianos–. Las anteriores son algunas ideas que quería compartir con ustedes antes de pasar al trabajo en grupo. Pero me gustaría, antes de terminar, recoger en cinco puntos que considero muy importantes lo que hemos conversado entre ayer y hoy. Con seguridad, ustedes tendrán otros puntos más y otras apreciaciones de lo que hemos escuchado. El bombardeo de información ha sido impresionante. No me disculpo, porque nuestro propósito era que pudieran tener distintas visiones de lo que está pasando. Optamos por darles a conocer no sólo la posición oficial, o la de la Defensoría, o la de las organizaciones no gubernamentales, sino también por ofrecerles un abanico de diferentes visiones para que ustedes puedan tener suficientes elementos de contexto.



Paso ahora a los cinco puntos fundamentales que quiero resaltar:

1) La complejidad del conflicto armado interno. Hemos visto en las diferentes exposiciones, de manera clara y contundente, que el conflicto armado colombiano no puede ser analizado desde variables únicas o planas porque, si bien tiene una lógica nacional, también tiene dinámicas y lógicas regionales y departamentales y, muchas veces, éstas inciden de manera directa en la crisis humanitaria del país. Muy seguramente ustedes, que reciben todos los días solicitudes de asilo en sus países y tienen que analizarlas, encuentran que la información de contexto general que poseen y la que obtienen a través de la prensa o de informes es insuficiente para entender la dimensión del caso que tienen al frente: una cosa es la región del Urabá, con unas dinámicas muy particulares; otra, el departamento de Córdoba, donde los paramilitares tienen el dominio; y otra muy distinta, el Putumayo o el Caquetá. Pero, aparte de eso, el conflicto armado colombiano es absolutamente dinámico, está cambiando permanentemente. Hace un año la situación del Caquetá era completamente distinta a la situación de hoy. El escenario del conflicto armado y sus efectos durante el fallido proceso de negociación con las Farc era uno; hoy en día, sin zona de distensión, cuando las Farc han decidido cambiar de estrategia, es otro. El escenario de desmovilización de los paramilitares también le imprime particularidades a la dinámica del conflicto. Pero, además, tampoco podemos hablar de los paramilitares en general, ni podemos afirmar que las autodefensas en general van a entrar en un proceso de negociación porque eso no es cierto. Una cosa son las Autodefensas de Jorge Cuarenta en el Cesar, otra son las Autodefensas en el Urabá, otra muy distinta son en el Casanare y otra en el Meta. Les estoy haciendo un llamado para que “hilen delgado”, es decir, para que tomen en consideración los diferentes elementos de análisis que existen en los contextos regionales y que, definitivamente, van más allá de las explicaciones nacionales generales sobre el conflicto.

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2) La crisis humanitaria en Colombia. Las presentaciones han

mostrado la evidente crisis humanitaria por la que atraviesa el país y, por eso, quisiera insistir en este punto. Los colombianos que buscan refugio en otros países no se van porque quieran hacer turismo –bueno, habrá unos que sí– sino porque aquí hay una crisis humanitaria que se expresa en desplazamiento forzado –dos millones de desplazados, dicen unos; tres millones, dicen otros– y en que cada vez hay más comunidades aisladas, o emplazadas, o encajonadas –aún los especialistas no se ponen de acuerdo en el término–. Lo cierto es que son comunidades que ni siquiera tienen el derecho de desplazarse y que están en medio del conflicto armado padeciendo de manera dramática efectos de la guerra como desabastecimiento, crisis de seguridad alimentaria e imposibilidad de acceso a centros de salud y de educación. ¿Cuál es la opción para esas comunidades atrapadas? Cruzar la frontera porque es la única posibilidad de moverse. Si se mueven del otro lado, sencillamente, se encuentran con los paramilitares, con la guerrilla, con el Ejército, etcétera. Este aspecto también les muestra a ustedes una dimensión distinta del tema. Otra expresión de esta crisis humanitaria es el incremento de las amenazas a las personas en situación de desplazamiento forzado, otra realidad cruel y muy grave. Si bien no es una cosa generalizada –la primera opción de huida sigue siendo la interna–, en todo caso sí ha aumentado la persecución a estas personas dentro de las fronteras nacionales. El caso de Bogotá, por ejemplo, es bastante paradigmático: capital con ocho millones de habitantes y una gran extensión, una ciudad en donde durante mucho tiempo las personas amenazadas en otras regiones del país encontraban posibilidades reales de protección –aunque aún es así en buena medida–, no porque hubiera una acción proactiva del Estado para protegerlas sino porque la ciudad misma les daba la posibilidad de invisibilizarse. Sin embargo, en tanto se incrementa el pie de fuerza de los actores armados en las ciudades –aparecen en ellas milicias y comandos especiales, como mostraba Gustavo Salazar esta mañana–, la posibilidad

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de mimetizarse o de invisibilizarse se reduce. Entonces, ahora tenemos casos dramáticos de personas que han huido por todo el país, que finalmente llegan a Bogotá, tienen unos meses de “descanso” y, luego, a los dos o tres meses, les llega un comunicado o les hacen una llamada para decirles: “¡ábrase”, como decimos nosotros, es decir, “piérdase”. Mi intención no es exagerar, no quiero mostrar las cosas más dramáticas de lo que son –no a todos los desplazados que están en Bogotá les están diciendo que se vayan–, pero, sólo para darles un ejemplo, en 2003 la Defensoría tuvo conocimiento de amenazas a setenta y cinco líderes de población desplazada. El número puede no parecer tan importante entre los ocho millones de habitantes de Bogotá, pero sí entre los aproximadamente 12.000 desplazados que hay en la ciudad. La Defensoría ha recibido casos tan dramáticos que la única salida es aconsejarles que salgan del país. Finalmente, la crisis humanitaria se expresa también en la debilidad de la acción del Estado en la atención. En la medida en que la oferta institucional se reduce, o no llega de manera oportuna, la crisis humanitaria se profundiza y las condiciones de vida de la población desplazada se deterioran.

3) Los avances en materia de protección de Derechos Humanos. Aunque es cierto que la situación de los Derechos Humanos en el país es muy difícil, por lo menos nosotros, que somos servidores públicos, tenemos la obligación de ser optimistas. Y, de todas maneras, hay que reconocer que hay avances importantes en materia de, por ejemplo, recuperación del orden público. No obstante, nosotros hemos planteado que recuperar el control del orden público no significa superar el conflicto armado interno. Se trata de cosas distintas. La Fuerza Pública puede perfectamente retornar a los 1.050 municipios del país, y lo está haciendo. En un año ha retornado a 450 municipios, una cifra récord. Hay municipios donde hacía diez años se había ido la Policía y allí ha regresado. Esa presencia del Estado tiene no sólo un efecto práctico, sino también un efecto simbólico muy importante que para los colombianos es muy significativo. Ustedes pueden ir a uno de estos municipios y

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preguntar a los habitantes si están contentos con el regreso de la Policía, y ellos responderán afirmativamente aunque, en términos prácticos, eso no tenga ningún efecto. Insisto, la “recuperación” del orden público, o el regreso de la Fuerza Pública a zonas en donde el Estado se había ausentado, no necesariamente significa que estemos superando el conflicto armado interno, definitivamente no. Lo que se observa es una situación paradójica en términos humanitarios: a mayor pie de fuerza, a mayor presencia de la Fuerza Pública en las regiones, mayor puede ser la confrontación. Hay un punto de quiebre en la curva de mayor presencia estatal, en el cual la eficacia empieza a bajar porque, por ejemplo, las posiciones de la Fuerza Pública se convierten en objetivos militares y, en consecuencia, el riesgo de ataques sube. En lo relativo a las cifras del conflicto, se presenta una disminución –como lo señalaba ayer Carlos Julio, de la Vicepresidencia de la República– del número de masacres, de las tomas de municipios, del desplazamiento en un cincuenta por ciento en el periodo 20022003. Estas cifras no son inventadas. No lo dicen sólo las fuentes oficiales, todas las fuentes coinciden. Hay, en efecto, una reducción de estos hechos, aunque se puede explicar de múltiples maneras. No obstante, no podemos negar que en muchas regiones del país el regreso de la Fuerza Pública conlleva algún grado de prevención de desplazamientos forzados. Entonces, hay que reconocer que hay avances y habrá que ver qué sucede. Creo que Teófilo Vázquez también nos señalaba ayer que es muy difícil hacer análisis de tendencias de año a año. Habrá que esperar que finalice esta década para ver qué pasó con la tendencia del principio. La tendencia de la década de los noventa fue, claramente, el aumento de las violaciones masivas de Derechos Humanos, y en este momento sólo tenemos para compararla un año, 2002-2003, con lo que difícilmente podemos sacar conclusiones definitivas. Por ahora sólo podemos hacer análisis de coyuntura.

4) El desplazamiento interno como primera opción. Si bien la

crisis humanitaria está como está, si bien el conflicto colombiano está como está, todavía en el país la mayoría de las víctimas del

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enfrentamiento armado tienen la posibilidad de desplazarse internamente para proteger su vida. El día que eso deje de ser así, ya nos tendremos que ir todos.

5) Armonización de los desarrollos legislativos internos y los

instrumentos internacionales. La mayoría de los países de la región, como mostró Juan Carlos Murillo en su intervención, al parecer han hecho esfuerzos importantes por armonizar sus desarrollos legislativos internos relativos al refugio con los instrumentos normativos internacionales. En mayor o menor grado, en los diferentes países existe por lo menos la intención de armonizar y de recoger en estos instrumentos normativos nacionales los principios del derecho internacional de los refugiados. Es importante que, a pesar de las limitaciones, tenemos en estos países un marco de protección que cobija a los refugiados. Este taller nos ha permitido también empezar a entender cuáles son los ajustes que habría que hacer en la normativa y aclarar cuáles son los retos de cada país en particular para, de esta manera, poder garantizar mucho más efectivamente la protección de los derechos de los solicitantes de asilo y de los refugiados –de los colombianos, principalmente, pero también de todos los otros, por supuesto–. Finalmente, pensamos que para avanzar en la armonización, en los ajustes y en el fortalecimiento de los instrumentos internos de protección necesitamos, y esto es fundamental, identificar líneas de trabajo conjunto. Hasta aquí los cinco puntos que me interesaba destacar. Muchas gracias.

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Metodología del trabajo en grupo para las conclusiones del seminario-taller (Explicación de María Camila Moreno y Mark Manly) memorias

La metodología por la que hemos optado es el trabajo en grupo por

países para aprovechar que por cada uno de éstos hay representantes del Gobierno o de las comisiones de elegibilidad o de las comisiones de refugiados, representantes de las defensorías del pueblo y un representante del ACNUR, que justamente son los actores que podrían establecer alianzas estratégicas y desarrollar un trabajo coordinado. En primer lugar, vamos a identificar debilidades y fortalezas de los procedimientos y mecanismos de aplicación de los instrumentos internacionales de protección a refugiados, es decir, algo similar a lo que hizo en su presentación Juan Carlos Murilllo, con la diferencia de que esta vez la reflexión la harán ustedes mismos desde su práctica. La segunda tarea consiste en identificar posibles líneas de trabajo conjunto entre las entidades competentes de cada país, en este caso, las tres invitadas: Defensoría, Gobierno y ACNUR. Suponemos que esta actividad la hacen cotidianamente en sus respectivos países, pero queremos aprovechar este espacio para que todos conozcamos lo que se plantea al respecto en cada uno de ellos. El tercer tema, que es el que más nos interesa a nosotros, es la identificación de posibles líneas de trabajo con Colombia como país de origen. La idea de hacer este evento resultó de nuestro primer encuentro en Italia con algunos compañeros que hoy están presentes. Allí, todos coincidimos en que era necesario tener espacios de intercambio de información que les permitieran a los tomadores de decisiones hacer mejor su labor. Ya algunos compañeros nos han hecho consultas a distancia sobre qué está pasando en diferentes regiones de Colombia, sobre cómo ha evolucionado el conflicto en

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determinada región en los últimos seis meses, todo ello para poder apoyar la información que ellos tienen en cada país. Desde la Defensoría del Pueblo, seguramente también desde la Red de Solidaridad Social e, incluso, desde la misma Cancillería, estaríamos dispuestos a brindarles esta información, si con ello contribuimos a que haya mejores decisiones frente al tema del asilo de colombianos y colombianas en los diferentes países. Antes de organizar los grupos, voy a invitar al Oficial de Protección de ACNUR en Colombia, Mark Manly, que quiere darnos algunas ideas para tener en cuenta en el primer ejercicio, el de la identificación de las debilidades y las fortalezas de los procedimientos y mecanismos de aplicación de los instrumentos internacionales de protección a refugiados. Los dejo con Mark: Gracias, Camila. Pensamos que, desde el punto de vista metodológico, es conveniente definir antes de comenzar algunos derechos prioritarios sobre los que todos los grupos reflexionarán. Consideramos que los derechos que vamos a proponer son de particular importancia para la protección de solicitantes y refugiados en la región. En segundo lugar, proponemos definir qué medidas hacen falta para proteger y garantizar esos derechos, es decir, establecer qué medidas legislativas, administrativas, etcétera, son necesarias para que los solicitantes de asilo y los refugiados tengan el goce completo de tales derechos. Obviamente, en este punto hay que tomar en cuenta la obligación de los Estados de garantizar los derechos de una forma no discriminatoria para todas estas personas. Habíamos pensado en los derechos de las personas y las correspondientes obligaciones de los Estados, pero, obviamente, las personas también tienen deberes. Entonces, si ustedes quieren agregar deberes que corresponden a esos derechos, pueden hacerlo. Los derechos que, a nuestro juicio, son prioritarios son:

-Derecho a no devolución, que está contemplado en el artículo 33 de la Convención del 51, pero además está con otra formulación '

en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en su artículo 22, párrafo 8) y también en la Convención contra la Tortura de Naciones Unidas (en su artículo 3).

-Derecho a tener acceso a un procedimiento de determinación

de la condición de refugiado, que está implícito en el artículo 1° de la Convención del 51.

-Derecho de Asilo, que está contemplado en el artículo 14 de la

Declaración Universal de Derechos Humanos, en el artículo 27 de la Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre y también en el artículo 22, párrafo 7, de la Convención Americana de Derechos Humanos.

-Derecho al debido proceso en el contexto de los procedimientos

de la determinación de la condición de refugiado, que proviene básicamente del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Tal como ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, las garantías del artículo 8 son aplicables en el contexto de procedimientos administrativos.



Conclusiones memorias

ECUADOR El Ecuador ha comprometido su política de Estado con la causa de los Derechos Humanos y la respuesta a los requerimientos de protección de los refugiados. Sobre la base de la necesidad de una cooperación económica internacional correlativa al esfuerzo que realizan los países con economías en desarrollo que reciben refugiados, se identificaron las siguientes fortalezas y debilidades en los procedimientos de refugio de este país:

1. Fortalezas -Hay un marco jurídico adecuado y una directa aplicación del derecho internacional garantizada por la Constitución Nacional. -La decisión política y el compromiso con la causa humanitaria

han facilitado una estrecha coordinación entre el Gobierno Nacional y la representación del ACNUR en el Ecuador.

-Existen una estructura adecuada y órganos ejecutivos que aseguran la aplicación de mecanismos de elegibilidad correctos. -Se ha implementado un sistema informático de registro, segui-

miento y documentación.

-Los funcionarios encargados de llevar el tema del refugio han

sido muy bien capacitados por expertos del ACNUR.

-Existe agilidad en los procesos. -El flujo de refugiados colombianos recibió, en sus inicios, una

respuesta positiva de la sociedad ecuatoriana.



2. Debilidades - Hay una falta de información suficiente sobre el tema del refu-

gio en las autoridades civiles y militares, por lo cual es necesario adelantar campañas de capacitación.

-Falta un conocimiento más amplio del conflicto colombiano. -Existe entre la población civil una percepción errónea de la verdadera dimensión del refugio; hay una tendencia a confundirlo con el problema de migración ilegal. -La respuesta inicial positiva al flujo de refugiados ha sido afectada por varias razones: el tema de seguridad nacional, el incremento de la delincuencia y el impacto de los actores del conflicto armado colombiano sobre la realidad ecuatoriana. En consecuencia, es preciso que a través de la cooperación económica internacional se dé una respuesta a las necesidades básicas de estas personas. -Falta desarrollar proyectos de ayuda comunitaria que benefi-

cien a las comunidades pobres del Ecuador que albergan refugiados colombianos, mediante la ampliación de la cooperación económica internacional (Ecuador - Colombia - ACNUR).

-Las autoridades colombianas no están en capacidad de garan-

tizar la seguridad de algunos refugiados colombianos que siguen siendo objeto de persecución dentro del territorio nacional.

-Se necesita una respuesta en materia de reasentamiento para alivianar la carga ecuatoriana y atender las persistentes necesidades de seguridad de los refugiados. 3. Acciones -Fortalecer, dentro del respeto integral al derecho de los refugia-

dos y a los Derechos Humanos, los mecanismos de acción tripartita con Colombia a fin de generar espacios para que el Gobierno colombiano pueda atender parte de las necesidades de la población

colombiana en el Ecuador, incluidas las de los refugiados, y crear condiciones que permitan la planificación y la ejecución de soluciones duraderas.

-Generar mecanismos de cooperación efectivos entre las instan-

cias diplomáticas acreditadas en ambos países con el fin de asociarlas a la respuesta directa de las necesidades de los refugiados en las comunidades ecuatorianas que los acogen.

-Asociar la respuesta a las necesidades de los refugiados colombianos y de las comunidades ecuatorianas que los acogen a instancias de la sociedad civil y a grupos económicos o a industria colombiana que operan en el Ecuador. -Puesto que los actores relevantes del tema del refugio en el

Ecuador necesitan estar informados sobre el desarrollo del conflicto, lo mismo que sobre las necesidades humanitarias que éste genera y que pueden dar lugar a desplazamientos de población fuera de las fronteras colombianas, se propone la creación de mecanismos de actualización para ellos, por ejemplo, exposiciones de expertos en el conflicto.

-Desarrollar mecanismos de investigación sobre el impacto de la

presencia de solicitantes de refugio y refugiados en las zonas que los acogen, así como sobre las áreas de seguridad nacional y de desarrollo económico y social.

COSTA RICA

(participó el delegado del ACNUR en México)

1. Fortalezas -Costa Rica se ha caracterizado no sólo por reconocer los Dere-

chos Humanos sino también por ser un promotor de éstos y de importantes instrumentos internacionales en este campo. En ese sentido, ha suscrito convenios relacionados con el derecho de asilo e incluso su propia Constitución Política tiene establecido este derecho en uno de sus artículos. También ha adoptado la Convención

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de los Derechos del Niño, la Convención de los Derechos de las Mujeres, la Convención contra la Tortura y la Convención para la Prevención del Tráfico de Personas e Ilegales.

-Existe una serie de mecanismos de implementación para hacer

operativos los derechos antes mencionados. La Convención de 1951 fue suscrita por el poder Ejecutivo y, además, ratificada por la Asamblea Legislativa. A nivel constitucional, la propia Carta Política de Costa Rica indica que los tratados internacionales tienen rango de ley, y la Sala Constitucional, en su jurisprudencia, ha indicado que si esos tratados reconocen derechos fundamentales no reconocidos en la Constitución, entonces el texto de los tratados prevalecerá sobre la propia Carta Política.

-Aparte de lo anterior, la parte dogmática de la Constitución Política de Costa Rica establece una serie de derechos y garantías sociales e individuales que se hacen extensivos a las personas que adquieren el status de refugiados en el país. De esta forma, esta población puede, entre otras cosas, acceder a servicios de salud y tiene derecho a trabajar sin ninguna limitación y a participar en cualquier tipo de actividad económica, industrial o agrícola que se desarrolle en el país. -En Costa Rica existe un Fondo Nacional de Becas que tiene por objeto dotar de recursos a la población en edad escolar (primaria y secundaria) que atraviesa una situación económica muy difícil. Puesto que el Fondo se creó para beneficiar exclusivamente a los niños costarricenses, la Defensoría de los Habitantes presentó una acción de inconstitucionalidad argumentando que esta norma violaba el principio de igualdad y era discriminatoria con los estudiantes extranjeros. La Sala Constitucional dictó sentencia y le dio la razón a los argumentos esgrimidos por la Defensoría. Ahora, todos los estudiantes extranjeros, con o sin el status de refugiados, tienen derecho a acceder, tanto como los estudiantes costarricenses, a las becas del Fondo. Además, tienen derecho a utilizar la seguridad social, se les apoya para adquirir un seguro de refugiado y se les facilita el trámite para adquirir un seguro voluntario.

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-El trámite de las solicitudes de asilo que se realiza en la Direc-

ción de Refugiados es bastante rápido, toda solicitud se resuelve en treinta días. En 2001 la Defensoría de los Habitantes realizó una investigación y determinó que existía cierta dilación en la resolución de los casos. En la actualidad esa falla está subsanada y el plazo establecido por la ley se cumple. Además, la entrevista con el solicitante de la condición de refugiado se fija para el plazo más corto posible.

-En la actualidad se está discutiendo en la Asamblea Legislativa

un proyecto de ley de emigración y extranjería para establecer un documento único de identificación. También se otorga un permiso para trabajar libremente. Además, los refugiados tienen libertad de movimiento tanto dentro del territorio del país como fuera de éste. Si por alguna razón la persona refugiada requiere salir de Costa Rica (excepto hacia su país de origen), se le otorga la visa y, luego, puede ingresar nuevamente al país.

2. Debilidades -A pesar de que Costa Rica ha adoptado algunos instrumentos

internacionales de protección, hay algunas insuficiencias a la hora de implementarlos. Por ejemplo, la Convención del Tráfico de Migrantes ya fue adoptada, suscrita y ratificada por la Asamblea Legislativa, pero no existen herramientas para ponerla en funcionamiento. Si el actual proyecto de ley es aprobado, esta deficiencia quedaría subsanada y la convención podría comenzar a operar.

-Por razones presupuestales, el diseño tanto del carnet de solicitante de la condición de refugiado como el de refugiado no son suficientemente seguros, lo que facilita falsificaciones o uso indebido de estos documentos. Para tener unos carnets mucho más seguros, como los de Ecuador, sería importante que se le asignaran más recursos a la Dirección de Emigración y Extranjería. -En Costa Rica es difícil ingresar al mundo laboral. Esta situa-

ción es incluso más dura para los recién egresados y lo mismo sucede con la población colombiana y extranjera en general, aunque no

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en razón de su nacionalidad sino por la circunstancia generalizada de difícil inserción laboral.

-En general hay un desconocimiento de las dificultades que para

una persona conlleva el hecho de ser refugiado e intentar rehacer su vida fuera de su país. Así, por ejemplo, los refugiados encuentran que el sistema bancario nacional prácticamente se niega a darles crédito. En vista de estas dificultades se creó, con el apoyo del ACNUR y del Fondo Integral de Desarrollo, un programa de acceso a microcréditos, un fideicomiso en el que el ACNUR inyecta recursos para que las personas refugiadas que se encuentran en una situación muy desfavorable, como las mujeres cabeza de familia, puedan tener acceso a recursos.

3. Acciones -La Defensoría de los Habitantes, con la participación del ACNUR, de organismos internacionales de migración y de diversas ONG, organiza y encabeza el Foro de la Población Migrante en Costa Rica, dirigido a proteger y promover los derechos de la población migrante en el país. Una posible línea de acción sería continuar trabajando en ese esfuerzo, de manera coordinada, en beneficio de esa población. -Realizar acciones conjuntas para promover la incorporación o integración de los refugiados a la vida económica y social del país. - Adelantar una campaña nacional orientada a sensibilizar a la población costarricense en general y a los funcionarios públicos en particular sobre las dificultades que el hecho de ser refugiado e intentar rehacer un proyecto de vida en otro país conlleva para una persona. -La Defensoría del Pueblo de Colombia podría efectuar con los

ciudadanos colombianos una labor de información sobre los diversos requisitos que deben cumplir cuando están en Costa Rica como refugiados y procuran insertarse en la sociedad. Por ejemplo, un profesional necesita que su título le sea homologado para poder trabajar, y si tiene una maestría, debe hacer, lo mismo que cualquier

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ciudadano de Costa Rica, un trámite bastante engorroso para que el título le sea reconocido. Entonces, si desde Colombia se hiciera un trabajo de divulgación de este y otros tipos de información básica para estas personas, se les ahorrarían dificultades.

-Las personas que planean ir a Costa Rica y ser solicitantes de asilo deben ser conscientes de que este país no es la tierra prometida ni el paraíso y que tiene uno de los más altos costos de vida de Centroamérica. Quien vaya debe contar con recursos económicos suficientes para vivir hasta que, si cumple los requisitos, le sea otorgada la condición de refugiado y pueda insertarse en el mundo laboral.

VENEZUELA 1. Fortalezas -Venezuela ha ratificado numerosos instrumentos internacionales relativos a los Derechos Humanos y, además, tiene consagrados en su Constitución el derecho al asilo y al refugio en su artículo 69, mientras que en su artículo 23 otorga rango constitucional y proclama el self-executing, la aplicación directa de toda la normativa internacional en materia de Derechos Humanos, lo cual le da a ésta una jerarquía superior. -El país tiene una ley orgánica sobre refugiados y asilados, adop-

tada por mandato constitucional, que recoge todos los principios contenidos en los instrumentos internacionales relativos a la materia y que incluso amplía el criterio de protección al incluir la persecución por razones de género. Igualmente, la ley contempla la no sanción por ingreso ilegal al territorio en su artículo 6°, la no devolución en su artículo 7° y la unidad familiar en su artículo 8°. Asimismo garantiza el acceso del solicitante a un proceso justo, ante una instancia autónoma, el cual contempla la posibilidad de apelación y el acceso a la vía contencioso-administrativa.

-La ley consagra el derecho del solicitante a obtener documenta-

ción provisional mientras su solicitud se examina y a recibir un documento definitivo de reconocimiento una vez la solicitud es

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aprobada, todo con el fin de garantizar a la persona el goce y el disfrute de los derechos al trabajo, a la salud y a la educación.

-Adicionalmente la ley contempla, en su artículo 23, que se otor-

guen al refugiado facilidades para tramitar su naturalización.

-Venezuela estableció la Comisión Nacional para Refugiados, un cuerpo colegiado encargado de determinar si una persona reúne o no los requisitos para ser reconocida como refugiado, así como de asesorar a las distintas autoridades civiles y militares nacionales, regionales y locales en lo relativo al tratamiento y al respeto a la normativa correspondiente. En la Comisión, la Defensoría del Pueblo, como órgano vigilante de los Derechos Humanos, tiene voz. -Con el objeto de agilizar el trámite de las solicitudes se crearon

las Secretarías Técnicas, las cuales funcionan en las zonas de frontera como brazo ejecutor y de carácter sustanciador de la Comisión Nacional para Refugiados.

-Las más altas autoridades del Gobierno han expresado reiteradamente una preocupación por la prestación de atención humanitaria a las víctimas del conflicto colombiano y, por ello, el Estado venezolano ha desarrollado en los últimos años mecanismos alternativos de protección a estas personas. 2. Debilidades Más que debilidades, consideramos que tenemos dificultades y retos que debemos enfrentar:

Dificultades -Falta profundizar mucho más en materia procedimental y

operativa.

-La presencia de actores armados en la frontera mantiene en constante alerta a las autoridades nacionales y ha generado problemas &

de seguridad de Estado, lo cual complica la ecuación seguridad orden público - atención humanitaria a la población que cruza la frontera.

-Hay un número desconocido de ciudadanos colombianos que

han ingresado al territorio nacional en los últimos años que no han podido ser atendidos bajo la figura del refugio. Presumimos que, con el fin de solventar su situación económica, podrían estar relacionados con acciones de secuestro.

-Venezuela atraviesa circunstancias excepcionales de carácter

económico y político que han generado coyunturas que han retrasado la implementación y el desarrollo institucional en materia de refugio.

-Las circunstancias de carácter político y los paros que se han presentado en el país han creado una fuerte recesión económica, lo cual dificulta la generación de nuevas o mayores fuentes de empleo. Retos -Fortalecer el acceso al procedimiento de solicitud de la condición de refugiado. -Desarrollar y fortalecer las instituciones encargadas de la re-

cepción, la tramitación de solicitudes y la entrega de documentación en los términos establecidos por la ley.

-Apoyar la divulgación de la normativa relativa al refugio y ofrecer calidad en el procedimiento a los potenciales solicitantes de la condición de refugiado, sin olvidar la situación social, económica y política del país. -Dar formación y desarrollar las capacidades de las autoridades

que tienen responsabilidades, de manera directa o indirecta, en el tratamiento a los solicitantes de la condición de refugiado y a los refugiados.

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-Impulsar el fortalecimiento de la capacidad operativa de las

instituciones vinculadas al asunto del refugio haciendo especial énfasis en su capacidad de cobertura geográfica (la frontera entre Colombia y Venezuela cubre 2.219 kilómetros) y de respuesta inmediata.

3. Acciones -Crear, a través de reuniones periódicas, canales de comunicación y de intercambio de información con las comisiones de refugiados o de elegibilidad de los otros países. -Crear mecanismos de cooperación y de intercambio de información con todas las Defensorías de la región. -Facilitar la coordinación entre las Fuerzas Públicas de Venezue-

la y Colombia y, además, desarrollar, con el apoyo del ACNUR, programas de formación de todas las autoridades locales que reciben solicitudes.

-Desarrollar los postulados del Memorándum de Entendimiento

firmado por los presidentes Hugo Chávez y Álvaro Uribe en abril del año pasado, el cual se enmarca en los principios del Derecho Internacional de los Refugiados y atiende a consideraciones de seguridad nacional. Ambos países estiman necesario establecer un procedimiento para tratar la situación derivada de los desplazamientos dentro del cual las autoridades competentes de ambos países desarrollarán, de conformidad con sus respectivas legislaciones nacionales, las siguientes tareas:

a.Intercambiar información oportuna y completa sobre los des-

plazamientos en zonas fronterizas, especialmente los de carácter masivo, debido a los cuales ingresen o puedan ingresar ciudadanos colombianos a territorio venezolano. Adicionalmente, analizar los hechos relevantes relacionados con desplazamientos de los que se tenga conocimiento, de manera que se puedan adelantar acciones de alerta temprana.

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b. Gestionar, de manera coordinada, las acciones que deben de-

sarrollar las autoridades competentes de cada país en caso de producirse movimientos transfronterizos, en especial aquellas tareas dirigidas a garantizar la asistencia temporal necesaria para satisfacer las necesidades vitales de las personas desplazadas (provisión de alimentos, techo y servicios básicos de higiene y salud), a procurar condiciones de seguridad y a preservar y garantizar el principio de unidad familiar.

c. Procurar obtener ayuda financiera y humanitaria de los orga-

nismos internacionales competentes y de la comunidad internacional con el fin de ejecutar las acciones que se acuerden para lograr la protección temporal de las personas desplazadas y, cuando fuere el caso, la preservación y conservación del medio ambiente.

d. Examinar y coordinar las acciones necesarias para facilitar el

retorno voluntario de las personas desplazadas en condiciones que garanticen su dignidad y su seguridad.

e. Cuando las partes lo consideren oportuno, fijar reuniones

tripartitas a las que se invitará al ACNUR de cada uno de los países con el fin de que preste su asesoría y cooperación.

f. Promover la cooperación de organismos y agencias internacio-

nales como el ACNUR, el CICR y la OIM, así como de otras organizaciones, en consonancia con los principios de solidaridad internacional y de distribución de las cargas y los deberes de los Estados.

PANAMÁ El Gobierno panameño acata las normas del derecho internacional y ratifica su compromiso indeclinable de defender los convenios y principios de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario. Con respecto a estos contenidos, dividimos nuestras fortalezas en las de carácter general y las de carácter específico:

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!. Fortalezas a. De carácter general -Ratificación de los instrumentos internacionales en materia de

refugio y de Derechos Humanos, especialmente la Convención de 1951, el Protocolo de 1967 y los convenios universales y regionales en materia de Derechos Humanos.

-Implementación de la Ley No. 5 del 26 de octubre de 1977, que ratifica la Convención de Ginebra por la República de Panamá. -Aplicación del Decreto Ejecutivo No. 23 del 10 de febrero de

1998 en el que se desarrollan dos grandes títulos. El primero concierne al tema de los refugiados y el segundo comprende el estatuto humanitario provisional de protección que contempla tres aspectos básicos: el principio de no devolución, el principio de no rechazo en la frontera y el principio de no sanción por irregular.

b. De carácter específico -El Gobierno panameño cuenta con una estructura organizacional,

institucional y regional para atender el tema de refugio y protección temporal humanitaria.

-Todas las personas, sin distingo de raza, opiniones políticas, etcétera, tienen acceso al procedimiento administrativo de refugio. -Recientemente se estableció en la provincia del Darién una Ofi-

cina Regional para atender el tema del refugio y el desplazamiento transfronterizo, con el fin de garantizar las necesidades básicas de alimentación, vivienda y demás derechos inherentes al ser humano. También se permite el acceso a los servicios básicos de salud, educación y otros y, además, se garantiza la integración local de todas las personas bajo protección temporal humanitaria.

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-Existen acuerdos bilaterales con Colombia y con los organis-

mos internacionales dirigidos a la ejecución de proyectos y programas en las zonas de frontera. También se cuenta con acuerdos bipartitos y tripartitos con organizaciones no gubernamentales orientados a ejecutar proyectos que tengan impacto positivo en las comunidades receptoras. Las debilidades también están divididas entre las de carácter general y las de carácter específico:

2. Debilidades a. De carácter general -Este punto recoge los aspectos concernientes al Decreto Ejecutivo No. 23 del 10 de febrero de 1998. Este decreto contempla aspectos jurídicos e institucionales que no están acordes con los estándares internacionales en materia de refugio, protección temporal y otras formas complementarias de protección. A nuestro juicio, el Gobierno panameño debe adoptar las medidas correspondientes para introducir en el decreto las modificaciones pertinentes. b. De carácter específico -Inexistencia de medios de impugnación en la primera fase de

predeterminación de la calificación de refugio (específicamente ausencia de recursos de reconsideración y apelación para votar la vía gubernativa). Estos recursos existen, pero en la segunda fase, cuando son admitidos a trámite. El gobierno panameño se compromete a revisar esta debilidad.

-Falta de información sobre el tema del refugio y la protección

temporal humanitaria en la opinión pública panameña. El desconocimiento de estos temas de frontera crea en la población una confusión que le impide conocer a profundidad cuáles son los proyectos y programas que en esta materia realizan la Oficina Nacional para la Atención de Refugiados (ONPAR) y el Gobierno nacional.

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-Los beneficiarios de los proyectos y programas en las comuni-

dades receptoras de Darién y Cunayala tienen un escaso conocimiento de estas iniciativas. Esta es una autocrítica que se hace el Gobierno panameño con respecto al tema del refugio y de la protección temporal humanitaria.

3. Acciones -Solucionar los problemas de falta de coordinación entre las agen-

das de las organizaciones no gubernamentales, el Gobierno y la Defensoría del Pueblo de Panamá. Debemos crear un mecanismo que nos permita sentarnos a una mesa de discusión a establecer agendas, si bien no similares, coordinadas, que faciliten el tratamiento de los problemas de la región. A propósito, en diciembre de 2003, cuando se hizo el retorno de Jaqué (Panamá) a Juradó (Colombia), invitamos a todas las personas que se encontraban esa noche en el Darién a que acudieran a nuestras oficinas en Panamá y expusieran los conflictos y problemas que tenían para desarrollar su trabajo en la región. Ya pidieron citas… Si existe una ONG que pueda conseguir fondos para construir una escuela en estos lugares, que se haga, o si hay una que nos pueda ayudar en el problema de salud y atenderlo de manera coordinada con el Gobierno panameño, que se haga. No podemos seguir estableciendo agendas encontradas porque al final del día nos damos cuenta de que disponemos de muchos recursos que realmente no se reflejan en el bienestar de las comunidades.

-En cuanto a planes o líneas de acción, Panamá sugiere fortalecer los acuerdos bilaterales con respecto a los procesos de retorno. Esta acción repercutiría en dos sentidos: a. La revisión de lo que se está haciendo con los retornados en Colombia: reafirmamos nuestro deseo de coordinar mejor o tener un mayor acercamiento a los programas que se implementan con los retornados en Colombia.

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b. La revisión de los programas con las personas que desean

quedarse en Panamá: conviene revisar los acuerdos bilaterales para atender esta situación.

-Revisar las políticas de prevención que se están desarrollando

en el área fronteriza para que, en esa medida, podamos atender la agenda de frontera y solucionar grandes problemas del Darién.

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