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busca trabajo por primera vez carece de experiencia, lo que impide su contratación, lo que, a su vez, conspira contra el inicio del aprendizaje práctico del joven o la joven aspirante y así sucesivamente. Cabe señalar que si bien no es posible concluir que durante los últimos quince años se ha venido implementando sistemáticamente lo que podría constituir una estrategia pública que dé cuenta de una visión de fs~do en relación con el tema, no solo del empleo juvenil sino de la juventud como segmento social, lo que hace doblemente relevante el ejemplo con respecto a la reflexión general, sí figuran en la batería de programas algunos que resultan emblemáticos, al menos lo que se refiere a su etapa de diseño y formulación: Chile-Joven es el caso más conocido, pero también hay otros que, aunque no orientados o focal izados específicamente hacia los jóvenes, tienen componentes que representan importantes oportunidades para los mismos: Chile-Califi­ ca y Chile-Emprende, para nombrar losdos más recientes.

en

Entre las investigaciones realizadas en el proyecto que da origen al presente libro, se hizo el levantamiento de un "estado del arte" en materia de programas públicos en el ámbito laboral juvenil y la sistematización de los mismos. Se realizó, además, entrevistas con empresarios, expertos, diseñadores, ejecutores y evaluadores de los programas, con lo cual se formularon conclusiones y propuestas, las que se discutieron en un taller con líderes jóvenes para incorporar los comentarios, críticas y, en general, las imágenes, percepciones, conceptos y opiniones de estos al documento original, el que finalmente se debatió en un seminario con actores políticos, técnicos y académicos expertos. En suma, se consigno información cualitativa y cuantitativa relacionada con el discurso de todas las instituciones y actores relevantes vinculados al tema del trabajo y la empleabilidad juvenil, en los niveles técnico,.académico, gremial y político, incluyen­ do, comose dijo, a losy lasjóvenes mismos. . Más allá de lasconclusiones específicas y fas propuestas que los estudios generaron, lo que se quiere proponer aquí es: 1) destacar la consonancia discursiva entre los sujetos interpelados en el cursode los mismos, y 2) abrir la interrogante sobre los factores del proceso que contribuyeron a ello. lQué hace que en este caso, así como en otros, se produzca tal consonancia, la cual consiste en que todos los actores involucrados en el proceso hacen referencia a los mismos conceptos al definir el problema, plantear las demandas y proponer las solucíonesls.

En el caso particular que sirve de ejemplo son, en lo principal, dos las ideas fuerza en tornoa las cuales se da la "sintonía". En primer lugar, la necesidad imperiosa de fortalecer la rela­ ción entre educación y trabajo. En segundo lugar, nivelar las oportunidades para la gestación y gestión de experiencias (micro) emprendedoras entre los y las jóvenes, con el concurso del sectorpúblico y el privado.

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Una segunda vía de análisis debería dar cuenta de la proporción de casos " consonan­ tes" sobre los " disonantes", por así decirlo, lo que facilitaría la ide ntificac ió n de facto­ res faci lita dores y obstáculos en uno y otro caso, con el propósito de sistematizar las experiencias para faci li tar su eventual repli cabili dad. Una hi pótesis pl ausibl e di ce relaci ón con lo dic ho respecto de la din ámi ca y el papel de la agenda públi ca, del debate públ ico sobre los temas que devie nen objeto de las po líticas al cabo de su instalación en la discusión y la opinió n púb lica, lo cual no qui ere decir que el proceso aludi do corresponda, necesari amente, a la manera más eficiente de establecer un diálogo para enfrentar una determi nada situació n que re­ quiere de atenció n pública , bie n se trate de un problema o co nflic to que demanda inmedi atez en su resolu ción, bien se trate de una mir ada de mayor plazo, de una

estra tegia

secto ria l o, incl uso, hasta de una visió n de país.

Pero así parecie ra

suceder.

Independi entemente de su mayor o menor efic iencia, se

trata de un proceso cuyas etapas sucesivas podr ían, esquemáticamente, sintetizarse como sigue: 1) la instalaci ón de un determi nado tema (issue), o demanda en la agenda públ ica para, 2) pasar este luego a constitui rse en un ítem de la pauta o agenda de gobierno de manera de ir, progresivamente, 3) co nvirti éndose en un objeto de estudio sistemático con una determinada pr ior idad pol íti ca en funció n de su resonanci a públi­ ca y/o de su consonancia programática cuyos resultados conduzcan a un estado del arte y un di agnóstico sobre el tema en cuestió n que permita inicia r, 4) una etapa de di seño o formulació n de la correspondiente respuesta (proyecto, programa, plan o estrategia) a la demanda inicia l, di seño que, inclu yendo un plan de gestió n, luego pasaría a 5) impl ementarse constituyéndose en la respuesta del Estado al probl ema o tema inicia l. Finalm ente se completa el ciclo con una fase en la que se evalúa la eficacia de la respuesta, su impacto o resultado, a partir de la cual se retroalim enta el proceso iterativa mente hasta el equi librio (la solució n del problema, la resolu ci ón del conflicto, la satisfacc ió n de la demanda, etc.). Paralela y transversalmente, a corto andar en las etapas del proceso, se instala un espacio de negoci aci ón al que concurren grupos y organizac io nes con sus intereses. Este se convie rte en un proceso en sí mismo que di aloga, por así deci rlo, co n el otro : se trata de las dos dimensiones en ju ego qu e son la esencia misma del sistema, la dim ensión técni ca con todas sus etapas y la dimensión política". Como se planteara en los párrafos ini ciales, el esquema anterior es, como todo esque­ ma, una simpl ificac ió n del proceso real. Sin embargo, con más o menos precisiones, da cuenta del proceso que ha venido a constituirse en una form a de relaci ón entre el

Ver Eugenio Lahera, "Política y Políticas Públicas", CEPAl, Serie Políticas Sociales N° 95, agosto 2004.

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Estado y la sociedad civil que se ha venido consolidando respecto de otras fonnas durante, al menos, unas tres décadas. Podría llegar a decirse que en ello ha devenido el proceso de gobernar y que la gobernabilidad, por lo tanto, sería la capacidad de sostener dicho proceso de manera continua y coherente con una determinada visión política expresada en un programa definido. De hecho, ello ha sido dicho, en diferentes circunstancias y momentos histó­ ricos, comose vio másarriba. '''' '', Pareciera ser, entonces, que el proc~ de diseño e implementación de políticas y/o programas sería relativamente sencillo: 'escuchar la demanda y responder con una propuesta, es decir, el proceso se reduciría a su dimensión técnica, un problema a resolver con las herramientas e instrumentos que corresponda según la naturaleza del mismo. Sin embargo, la situación es más bien al revés: compleja y multidimensional. Ello explicaría por qué los diseños y/o'las implementaciones resultan con más frecuen­ cia que menos, disonantes. La formulación de políticas, programas y proyectos, así como su ejecución, suele alejarse del "modelo secuencial e iterativo presentado, de manera que, por una parte, la retroalimentación, producto de la evaluación, o no se produce o tiene escasos efectos sobreel diseño y la aplicación de la política o progra­ ma y, por la otra, el componente político de negociación o nuncase instala o tiende a resolverse por la vía de los hechos consumados. La explicación más recurrida a esta disonancia tiene dos lados, por uno, la evalua­ ción adolece de problemas y errores metodológico-técnicos, de manera que no genera retroalimentación confiable. Por otro, independientemente, o al margen del juicio sobre la evaluación, losTérminos Técnicos de Referencia no se condicen con los "Términos Políticos de Referencia',' por decirlo de alguna forma . Se trata de la siempre presente dicotomía entre las dimensiones técnica y política de la gestión pública en general, las que son, tal vez, ,las dos dimensiones más cotizadas a la hora de analizar los diferentes procesos de aquella. Se trata, como se ha dicho, de una dicotomía transversal que permea todo el ámbito de análisis de los asuntos públicos.

de

A modo de hipótesis, y con el propósito continuar con la reflexión general plan­ teada más arriba, desde una perspectiva concreta, se sugiere que la política pública orientada al segmento joven de la población viene a ser algo así como el epítome de la tensión político-técnica, por el simpleexpediente que en ella la dimensión técnica sobresee a la dimensión política por ausencia virtual de esta. La dimensión política se funda en la negociación y todo proceso de negociación política se manifiesta en una pugna de intereses representados por individuos, grupos u organizaciones con un cierto nivel de permanencia que les confiere legitimidad y representatividad, condi­ ción que puede ser insuficiente para aquello, pero que sin duda es necesaria, y que

I N TRO D UCCIÓ N

no se cu mp le para el caso de la j uve ntud co mo segme nto soci al. Si bien esta es un a cond ic ió n pr esent e co mo etapa del c ic lo v ita l, el o la joven deja n de serlo más te mprano qu e tard e, lo qu e co nspi ra contra la co nt inuida d (en el senti do de qu e, por eje mp lo , la muj er es mu jer a lo largo de tod o el c icl o vital ). Las o rga nizac io nes, lo s grupos, los movimi ent os j uvenil es enf rentan liderazgos no solo br eves, sino qu e inte­ reses varia bles en func ió n de los ti emp os: las nu evas co ho rtes tr aen consigo, co mo una suerte de " marca id entitari a" , la impronta de los ti emp os. El segmento joven de la soc iedad,

corporativo

como coborte'",

un a vez qu e abando na el espac io

(una de cuyas mod ali dades más not ori as po r su presen c ia públ ica es la

estudia nti l), desde el cua l pu eden generar eventos noti c iosos susceptib les de alca nza r los medi os de co m unicac ió n e in stal arse en la agenda públi ca, pi erd en acceso a ambos - los medi os y la agenda- co mo actor es o rganizados. Ello no guarda nin gun a rel aci ón con el hecho qu e se evidenc ia a tr avés de los dif erent es estudi os qu e dan origen a estos capít ulo s, cual es qu e la

totalidad de

los actores intervini ent es en el proceso de formu­

laci ón de la po lítica públi ca orientada al segmento juvenil (en cua lquie r ámbito, inc lu­ yendo c iertamente el qu e co nfor ma el tem a del pr esent e volum en : el mundo del traba­ jo ), coi nci de en los términos de referenci a, por así decirl o, en los qu e se fo rmu la la dem and a ju venil!' . En el senti do anterior, cabe record ar tamb ién, en el caso chileno, aquellos dir igentes de anti guo cuño qu e se co nsolidaba n en sus cargos de lid erazgo (como president es de federaci on es estudiant i les, parti cul arm ent e), mant eni end o su ca lidad de estud iantes, co mo una manera de conseguir la co ntinui dad necesari a para sostener largas negoci acio­ nes y alianzas estratégicas co n otros sectores sociales, co n perspecti va de éxito y con vocaci ón de trascend enci a qu e permi tía superar el evento espontaneísta, desarroll and o una ident id ad cor por ativa que daba al sector estudiantil repr esentativid ad para negoci ar pol íti cas de más largo alie nto, al mism o ti emp o qu e se co nstituían en facto res de conten­ ción para la expresión inorgáni ca y margin al co n la qu e suele expresarse el desencanto y la fru straci ón de los jóvenes y los adultos jóvenes, por la falta de espacios de parti cipa­ c ión en las decision es que afectan directamente sus proyeccion es vitales: en políticas públi cas de educaci ón, salud, trabaj o, qu e se hagan cargo de las demand as no so lo

ro Resu lta significativo el que se aplique el concepto de cohorte - unidad táctica, no estra tégica, del antiguo ejército romano- para defin ir generaciones. 11 Por eso - entre otros factores, porque el actor principal posee una identidad corporativa fragme ntada en cohortes que aportan sucesivas pero no necesariamente continuas modalida­ des y perspectivas- es que la evaluación no tiene, en último término, destinatario o usuario final, sino a través de los demás actores: empleadores, educadores , diseñadores, ejecutores, etc. Los y las jóvenes objeto de la políti ca o el programa evaluados no disponen del espacio requerido para continuar participando directa y activamente en el debate que les concierne y deben hacerlo vía otros grupos de interés, por legítimos que estos sean.

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contingentes o de cohorte, por llamarlas:de alguna forma, sinode las demandas estructu­ rales por trabajo y proyectos de vida, que lespermitan insertarse en el mundo ineludible de la adultez en condiciones de equidad y dignidad. Pareciera ser que, a partir de cierto momento histórico, la política pública orientada al mundo juvenil, en general, y la política educacional, en particular, se han venido abordando casi exclusivamente desde la dimensión técnica para su diseño, aplicaci6n y evaluaci6n (loque explica por qué, eh este;último aspecto, las mediciones adquieran un formato economicista, del tipo costo-beneficio). Como consecuencia, se produce la exclusi6n de los actores, agentes y receptores de la política del proceso de diseño. Es decir, esta queda en las manos de 101 expertos técnicos, lo que tiene como consecuen­ cia que, al no estar representados los intereses de los primeros en el proceso, no solo se excluye su aporte vivencial al mismo; sino que tampoco existe la instancia de negociaci6n, propia de la dimensi6n polftica. Ahora bien, para que esta última dimensi6n pueda instalarse, se requiere de la imple­ mentaci6n, desarrollo y consolidaci6n de los correspondientes espacios (instituciona­ les) de participación (juvenil o no) en cada una de las etapas del proceso de diseño, ejecuci6n y evaluación de la política pública cuyos destinatarios finales "directa o indirectamente" son los y las jóvenes que, en última instancia, van a constituir la oferta laboral del mercado del trabajo12. Y para que dicha institucionalidad y espacios se creen y se fortalezcan, se requiere de una visión estratégica del proceso y de la voluntad política para implementarlo. .Es cierto que el discurso, las opiniones, las percepciones y los datos cuantitativos están de alguna manera presentes a la hora de las decisiones técnicas, pero es necesario relevarlos políticamente.' los capítulos de este libro, entre muchos otros, son una prueba de ello. Sin embargo, ni oferta (los jóvenes que se incorporan al mundo del trabajo, en este caso) ni demanda (los/as micro y pequeños/as empresarios/as) concurren al debate con sus preferencias, intere­ ses, requerimientos, etc., de cuerpo presente, por decirlo así. Sus opiniones, percepcio­ nes, imágenes y necesidades emergen de manera indirecta y, por lo general ex post, precisamente por la vía de estudios como los que en este volumen se presenta. En definitiva, la política pública juvenil suele procesarse con un fuerte sesgo técnico (la política educacional quizás sea la máxima expresi6n de ello) en desmedro de la dimensi6n política estratégica. lo cual podría explicar la ausencia de una instituciona­ lidad política que facilite efectivamente la participaci6n de los y las j6venes, en las materias que lesconciernen, de manera que puedan accederorgánicamente al proceso

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La contracara de lo cual es la incorporación de la demanda de dicho mercado al mismo proceso, demanda que como bien se sabe, está conformada mayoritariamente en Chile por micro y pequeñas empresas, segmento que tampoco concurre con sus propios requerimientos al proceso.

..

I N TRO D UCCIÓ N

de

agenda setting,

superando el acceso vía la expresió n en el evento margin al (usual­

mente rabioso y vio lento), co n temas que trasciendan las demandas, legíti mas tod as, por rebaja de aranceles, pases libres en el transporte públi co, etc ., para abordar otros cuyas falencias los y las jóvenes descu bren, co n la co rrespondiente frustració n, cuando ya no pueden int ervenir : mall as curriculares, modalid ades educacio nales, integració n escuela-empresa, orie ntación vocac io nal, y así por delante. Dicha in stitu ci onal id ad debería propo ner, valga la redund anci a, la institucio nalizació n de lid erazgos j uveni les de co nti nuidad que trasciendan -dentr o de los márgenes de lo razonable- más allá de la co mposic ión diversa de las cohortes sucesivas. Pero, sobre todo, dicha instit ucionali dad requi ere de la co mprensión y la voluntad pol íti­ ca para invertir en el único acti vo hum ano de los países, renovabl e por defini ción .

o

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