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LA ACTIVIDAD MINERA EN EL MUNDO
Sus aportes, desafíos e impactos socioculturales a escala comunitaria
INFORME DE METANÁLISIS DE DATOS SECUNDARIOS Y BIBLIOGRAFÍA ESPECIALIZADA CISEC / USACH
Índice
1.
Una mirada global: la minería y la economía mundial 6
2. Los desafíos de los países mineros 13 3. Operaciones mineras y consecuencias locales: estudios de caso Australia
16
Zambia
24
Canadá
34
Ghana
42
Surinam
56
Papua Nueva Guinea Bibliografía 72
66
15
Indice de gráficos y tablas
PIB Mundial y producción mineral 1992 a 20106 Lista de países mineros, sin considerar el tamaño de su industria7 Aporte de la minería como valor de producción al PIB nacional 2000 y 20108 Componentes principales del "valor de producción"9 Dependencia de las exportaciones de mineral metálico10 Clasificación de "países mineros"11 Datos del Índice de Contribución Minera (ICB) para el primer quintil del ranking 12 Resumen del impacto social de la minería en los 6 poblados estudiados21 Ingresos directos a los gobiernos canadienses desde el sector mineral de 2003 a 201236 Porcentaje de aporte a la recaudación fiscal hecho por concepto de distintos impuestos mineros en el período 2005201345 Composición del “ingreso” neto minero en Ghana para una muestra de 7 compañías período 20102013. 46 Empleos “mantenidos” de forma directo o indirecta por la industria minera en Ghana en el período 20102013 (en miles de empleos)48 Porcentajes de ingreso en términos de exportación relación al total de productos exportados (datos 2013)58 Valor de exportación de productos período 2003201359
Presentación El siguiente documento es una revisión de informes oficiales, documentos técnicos, estudios de impacto globales, estudios de impacto locales y documentos locales de carácter menos sistemático, como lo son las guías de turismo, publicaciones periódicas locales o columnas de opinión. El objetivo de este trabajo es reconstruir una imagen lo más fidedigna posible del impacto social y cultural de la actividad minera a nivel de comunitario y de faena minera. Esto quiere decir que, siempre que las fuentes lo hayan permitido, se buscó llegar a los datos más específicos y locales posibles. Considerando nuestro desafío, optamos entonces por una estructura dinámica de construcción de “casos internacionales de minería”, en la medida que en vez de una estructura rígida, privilegiamos un estilo orgánico que respetase las características de cada caso y se adaptara a las fuentes disponibles. El primer apartado de este documento, explora el aporte mundial que la minería realiza a la economía, para reflexionar sobre qué significa que un país sea considerado como “minero”. En esta categoría, notamos, se pueden encontrar países que realmente no dependen de su actividad minera, a pesar de concentrar desarrollo tecnológico y financiero en la materia. Otros países, tienen una minería que aporta enormenente a su Producto Interno Bruto, siendo entonces un agente macroeconómico de dinamización de la economía y la producción. Por último, existen países donde el aporte al PIB es relativamente bajo si se compara con el aporte al total de exportaciones. Este tipo de países como reconoce el mismo International Council on Mining and Metals que reune a más de 20 empresas mineras preocupadas por el desarrollo sustentable el aporte minero enfrenta un gran desafío para traducirse en beneficios concretos para las comunidades y las economías regionales, desafíos expresados el carácter ampliamente indirecto (aunque no por ello inexistente) de sus aportes económicos y sociales. Considerando estos perfiles, hemos considerado los datos aportados por el ICMM en forma de “índice de contribución minera” como un indicador de dependencia minera de los países. En el segundo apartado reflexionamos sobre la famosa “enfermedad holandesa” y más en general sobre los desafíos que tienen los países dependientes de su
actividad minera. Esperamos que esto sirva al lector de contexto para familiarizarse con los debates más especializados en la materia. En el tercer y último apartado desarrollamos los casos de estudio que buscan que el lector se familiarice con diferentes países y su industria minera. Si bien, como comentamos, el enfoque fue de una estructura dinámica, eso implica que una mínima estructura coherente no haya sido respetada. Teniendo esto en cuenta, cada caso abre con un breve resumen de los puntos destacables del país, presentando un mapa ya sea de su territorio o de su ubicación en el escenario mundial. Continúa con un breve comentario de la historia y economía del país, con variaciones según sea necesario para luego comprender en detalle su actividad minera. Considerando la disponibilidad de fuentes confiables, luego se pasa a un análisis de impacto de la minería, tanto a nivel nacional como a niveles locales; donde se explica brevemente el motivo de elección de una localidad o región en particular. Motivos generalmente ligados a la concentración de actividad minera.
1.
Una mirada global: la minería y la economía mundial
De acuerdo a los datos del informe del International Council on Mining & Metals (ICMM) la evolución del valor nominal total de la producción mineral del mundo entre 2002 y 2010 se ha desarrollado a una tasa sustancialmente más alta que la del Producto Interno Bruto de los países, tendencia inversa para la década anterior (19922002). PIB Mundial y producción mineral 1992 a 2010
FUENTE: ICMM (2012) THE ROLE OF MINING IN NATIONAL ECONOMIES P. 3
Teniendo estos datos en cuenta, se vuelve relevante conocer – en primer lugar – cuáles son los países que poseen una actividad minera significativa y, en segundo lugar, cuál es su aporte en términos de valor de producción. A continuación podemos ver una lista detallada de todas las naciones que – según la base de datos Info Mine – poseen alguna faena minera.
Lista de países mineros, sin considerar el tamaño de su industria Angola
Guyana
Peru
Argentina
Hungary
Philippines
Australia
India
Poland
Bolivia
Indonesia
Romania
Botswana
Iran
Russia
Brazil
Ireland
South Africa
Burkina Faso
Japan
South Korea
Canada
Kazakhstan
Spain
Chile
Madagascar
Sweden
China
Mexico
Tanzania
Colombia
Mongolia
Turkey
DRC
Mozambique
Ukraine
Ecuador
Namibia
United Kingdom
Finland
Niger
United States
Germany
New Zealand
Venezuela
Ghana
Norway
Zambia
Greenland
Panama
Zimbabwe
Guinea
Papua New Guinea
FUENTE: BASE DE DATOS INFO.MINE DISPONIBLE EN LÍNEA EN: HTTP://WWW.INFOMINE.COM/COUNTRIES/
En amarillo se listan los países con mayor cantidad de operaciones mineras en curso en relación a otros países mineros. Esta primera aproximación nos permite perfilar qué países podrían ser de interés para una revisión más detallada. No obstante, para considerar su aporte real a la economía mundial y al “crecimiento” de los países no sólo se debe considerar la cantidad de faenas
mineras registradas sino también su productividad. A este respecto volvemos sobre los datos del ICMM quiénes analizan el valor de producción para los 20 países más relevantes en el mercado de minerales.
Aporte de la minería como valor de producción al PIB nacional 2000 y 2010
FUENTE: ICMM (2012) THE ROLE OF MINING IN NATIONAL ECONOMIES P. 4
Si consideramos a los países eminentemente mineros como aquellos en los cuales el aporte de la minería – como valor de producción total – al PIB nacional supera el 6% tendremos la siguiente lista por orden de dependencia (datos de 2010):
1. Papua Nueva Guinea (33,4%) 2. Ghana (23,8%) 3. Zambia (23,8%) 4. Chile (14,7%) 5. Perú (12%) 6. Australia (7,8) 7. Sudáfrica (7,5%) 8. Ucrania (6,7%)
El “valor de producción” una mirada más en detalle Cuando hablamos de “production value” o “valor de la producción” nos referimos a la tasación del material extraído de acuerdo a los mercados mundiales en la moneda de cambio internacional más utilizada. Para el caso del cobre, por ejemplo, el “valor de producción” del cobre se refiere al cálculo entre la cantidad de toneladas exportadas en un año determinado y el precio del cobre para el mismo año. Es importante comprender entonces que cuando se habla del “valor de la producción” se habla de un potencial y no de una ganancia. Es el potencial de dicha producción para generar beneficios económicos. El “valor de producción” entonces se “gasta” en los factores de producción. Las compañías mineras pagan a los proveedores de servicios, materias primas y otros bienes de capital; salarios a los trabajadores (entre otros gastos) e intereses a los prestadores de dinero; además se paga a los accionistas (nacionales o internacionales) un denominado “retorno ajustado al riesgo”, es decir, una compensación por haber corrido el riesgo de hacer una inversión a largo plazo. Como plantea el informe del ICMM (2012) “al valor excedente que resta una vez que todos estos factores de producción han sido compensados se le refiere como renta de los recursos minerales. En términos generales estas rentas son distribuidas entre el gobierno nacional y los inversores de la compañía de una manera que depende del régimen fiscal en ejercicio” (pág. 16). A continuación se puede ver una tabla de resumen de los principales componentes del valor de producción y los factores que influyen sobre su aporte a los estados nacionales. Componentes principales del "valor de producción"
FUENTE: ICMM (2012) THE ROLE OF MINING IN NATIONAL ECONOMIES P. 4
Sin embargo resta el problema de la dependencia. ¿Cuánto depende la economía de un país de la actividad minera que en éste se realiza? Para el ICMM esta pregunta no puede ser respondida sólo considerando el aporte de la minería al PIB1. Otro factor a considerar es la dependencia de la exportación de minerales como parte total de las exportaciones de dicho país. En términos simples, es la pregunta: “de todas las cosas que exporta un país ¿Cuánto es sólo exportación mineral?”. Por otra parte, como veremos más adelante, el problema de la dependencia plantea el problema de la abundancia y de la denominada maldición de los recursos según la cual, la abundancia de recursos naturales reduciría el crecimiento a largo plazo. Teniendo esto en cuenta el “problema de la abundancia” se refiere al mecanismo por el cual definimos un recurso como abundante. Los datos que presentaremos a continuación sólo se pueden interpretar como un indicador de dependencia en la medida que consideremos que la contribución minera a la exportación total representa un indicador válido de abundancia, hecho que es discutido en la bibliografía específica sobre el tema (ver acápite 2: el problema de la dependencia). Dependencia de las exportaciones de mineral metálico
1 Es relevante mencionar que para el ICMM un aporte “bajo” (2% por ejemplo) de la minería al PIB
podría representar un problema más dramático que un aporte alto, esto es porque se puede estar generando un fenómeno de migración del valor de producción. Cuando un país no es capaz de proveer la mano de obra calificada y la tecnología sofisticada que la minería requiere, la actividad minera no gasta en el país de la faena sino que importa todo desde fuera, lo que disminuye su aporte al PIB (es decir, no se produce nada para la minería en el país en cuestión)
FUENTE: ICMM (2012) THE ROLE OF MINING IN NATIONAL ECONOMIES P. 5
La tabla presenta un ranking de los 20 países más dependientes de la exportación de minerales metálicos (se excluyen entonces los combustibles y otros minerales como el diamante). Como podemos ver, estos datos no se condicen necesariamente con la cantidad de faenas mineras por país. Si consideramos solamente la cantidad de sitios mineros, la lista de países con más faenas mineras (sin orden) es la que sigue: Australia, Brasil, Canadá, Chile, Perú, Sudáfrica y Estados Unidos. A pesar de tener gran cantidad de faenas mineras; Brasil, Canadá y Estados Unidos no dependen en gran medida de la actividad minera; lo que podría generar un contraste interesante con los países altamente dependientes. Si consideramos esto, podemos dividir a los países “mineros” en dos grandes grupos: dependientes de la minería y no dependientes de la minería. A su vez, para los países dependientes, podemos hacer una subdivisión en 2 grupos: a1) países dependientes donde la minería juega un rol importante en el PIB; y a2) países dependientes donde la minería no juega un rol relevante en el PIB. La lista final queda como sigue: Clasificación de "países mineros"
Países no dependientes
Países dependientes con aporte al PIB mayor al 6%
Canadá Reino Unido Estados Unidos Brasil
Papua Nueva Guinea Ghana Zambia Chile Perú Australia Sudáfrica Ucrania
Países dependientes con aporte al PIB menor al 6%
Botswana Rep.Dem. del Congo Mongolia Surinam Polinesia francesa Guinea Mauritania Islas Marianas del Norte
Mali Sierra Leona Namibia Nauru Armenia Jamaica Cuba Mozambique
Fuente: Elaboración propia
El índice de contribución minera Considerando las variables anteriormente citadas (contribución a la exportación y al PIB) así como la variación de la contribución a las exportaciones entre los años 20052010; el ICMM en conjunto con la consultora Oxford Policy Manager confeccionaron el Índice de Contribución Minera a fin de comparar el rol que la minería juega en los distintos países comparados. Es importante mencionar que este índice se refiere particularmente a la minería nocombustible sin embargo no específica que se trate de minería sólo metálica (aunque todo indica que la mayor parte es metálica). A continuación presentamos el detalle de los datos para el primer quintil y de la metodología de cálculo. Es importante recordar que el ICB (índice de contribución minera) sólo se calcula usando 3 variables, si bien la tabla presenta más datos. Por otro lado, se trata de un índice que tiene como puntaje máximo el 100. Datos del Índice de Contribución Minera (ICB) para el primer quintil del
ranking
FUENTE: ICMM (2012) THE ROLE OF MINING IN NATIONAL ECONOMIES P. 12
2. Los desafíos de los países mineros Hemos mostrado como ICM (índice de contribución minera), que se calcula con la medida de exportaciones mineras y el aporte al PIB, puede ser interpretado como un indicador de dependencia, sin embargo es relevante matizar esta afirmación a la luz de la bibliografía crítica sobre el tema. Al respecto Kahhat Kahhat Farid (2013) en su trabajo Las industrias extractivas y sus implicaciones políticas y económicas;plantea una reflexión sobre los resultados disímiles existentes en la literatura desde los años 90 a la actualidad. El autor plantea que en la última década del siglo XX las investigaciones apuntaban a que las economías en desarrollo que tendían a ser más dependientes de la industria minera tenían una mayor probabilidad de tener “bajo crecimiento económico, baja calidad institucional, un régimen autoritario y un conflicto” (Kahhat, 2013; pág. 61). Sin
embargo estas ideas – comenta el autor – comenzaron a ser cuestionadas en la década posterior con resultados diametralmente opuestos. Cita el caso de dos trabajos (Sachs y Warner en 1997 y Brunschweiler y Bulte en 2008); donde los primeros plantean una relación inversa entre desarrollo económico y la proporción de los recursos primarios en las exportaciones para el período 1970 1990 y los segundos plantean una relación directa (es decir, todo lo contrario) para el período 19702000. Esta diferencia tiene una serie de explicaciones, sin embargo un aspecto metodológico importante es que Brunschweiler y Bulte no plantean a la proporción de recursos primarios en la exportación como una variable independiente a diferencia del estudio de 1997. Además agrega: Y en ese caso la relación inversa podría ser espuria, en tanto tal vez la dependencia de la exportación de recursos primarios no sea lo que explica el bajo nivel de crecimiento económico: podría ser que tanto los bajos niveles de crecimiento como la dependencia de la exportación primaria se expliquen por las políticas (económicas y de desarrollo) que aplica el gobierno (Kahhat, 2013; pág. 61) Teniendo esto en cuenta, está el punto sobre el comportamiento económico (básicamente la tasa de crecimiento) y el comportamiento institucional. Aquí aparece la famosa “enfermedad holandesa” que básicamente consiste en un ingreso masivo de moneda extranjera, una depreciación de otras exportaciones (que reciben menos dinero porque la divisa extranjera en la que les pagan vale menos) y una disminución de los incentivos para la diversificación (nadie quiere dedicarse a un negocio que paga menos). La enfermedad holandesa en términos muy simples va destruyendo otros sectores productivos o clusters económicos en función de uno para el cual existen abundancia de recursos. Por otro lado, la dependencia en un solo sector aumenta el riesgo, la volatilidad y desincentiva la inversión (en teoría, porque el mercado se vuelve más riesgoso). Como ya hemos revisado más arriba, existe una polémica respecto a este punto, donde ciertos estudios dan resultados incluso inversos. Dentro de este mismo punto aparece la idea de que las economías que dependen de la actividad extractiva como principal exportación “suelen padecer deficiencias institucionales” (pág. 71). Al respecto el autor agrega que: De un lado, esos Estados suelen ubicarse en posiciones rezagadas tanto en el «Governance Research Indicators» del Banco Mundial4, como en el «Corruption Perception Index» de Transparencia Internacional5. De otro
lado, según el «Índice de Estados Fallidos» correspondiente a 2006 de la revista «ForeignPolicy», el 72.2% de las reservas mundiales de petróleo y el 65.9% de las reservas mundiales de gas se ubicaban en países con algún riesgo de convertirse en Estados fallidos. La razón de esa relación sería que la conveniencia de reformas institucionales deriva en lo esencial de la necesidad de mejorar la eficiencia del Estado tanto en la recaudación de recursos como en su asignación. Pero si el gobierno puede obtener ingresos elevados de las rentas extractivas, no tendrá los mismos incentivos para adoptar esas reformas institucionales. Como ya se indicó, eso incluye la falta de incentivos para establecer un régimen fiscal moderno con una amplia base tributaria (Kahat, 2013; pág. 71) [énfasis propio] La maldición de los recursos es una tendencia común pero no es absolutamente necesaria. El texto destaca que existen países que “sucumben” a la maldición y otros que logran superarla. Esto parte de la idea de que los Estados pueden tomar medidas para mitigar la volatilidad del precio internacional de sus exportaciones. Con respecto al caso chileno comenta que: En el área andina, por ejemplo, el Estado chileno representa un caso relativamente exitoso de administración de esas rentas, al menos por dos razones. La razón principal radica en un desarrollo relativamente temprano (V., fines del siglo XIX), de la capacidad institucional necesaria para administrar esos recursos de una manera que permitiera evitar la «enfermedad holandesa». Esa capacidad institucional se refleja por ejemplo en el fondo de estabilización fiscal que le permite al Estado chileno desarrollar políticas contra cíclicas […] La separación de poderes que crea una estructura de incentivos adecuada es aquella en la cual la autoridad para decidir qué proporción de esas rentas debe destinarse a un fondo de estabilización es independiente de la autoridad para decidir cómo deben emplearse los recursos de ese fondo. Condición que cumple el Estado chileno. (Kahhat, 2013; pág. 72) El argumento es que la llamada “maldición de los recursos” se puede evitar mediante el actuar de las instituciones políticas y la planificación económica a largo plazo basada en acuerdos institucionales y no políticas del gobierno de turno (el régimen contra cíclico es un ejemplo).
3. Operaciones mineras y consecuencias locales: estudios de caso Como ya hemos comentado, podemos clasificar grosso modo los “países mineros” en dependientes y no dependientes de la actividad extractiva de acuerdo a sus cifras macroeconómicas. Sin embargo dichas cifras pueden fácilmente encubrir realidades locales y no permiten una comparación adecuada entre los casos. Al respecto, se plantea la necesidad de conocer cómo la minería se desenvuelve a nivel de “faena minera” en las distintas regiones del globo. Para lograr este objetivo se seleccionarán los siguientes países, basándonos en las categorías elaboradas en el apartado 1: •
Australia
•
Zambia
•
Canadá
•
Ghana
•
Surinam
•
Papua Nueva Guinea
Australia Australia es un caso de minería muy similar al chileno pero con mayor éxito en generar desarrollo social. Se trata de un país que produce cobre, pero su minería es más diversificada; tiene poblados mineros que experimentan problemas similares a los de Chile, pero en términos globales tiene mejores indicadores de Gini, calidad de vida según la OCDE e ingreso per cápita. La clave de sus éxitos radica en un programa agresivo de inversiones en investigación científica, desarrollo tecnológico y producción de conocimiento que se suman a los aportes de la minería al PIB. Como plantea el director ejecutivo del centro de estudios del cobre y la minería,
Juan Carlos Guajardo: “Australia y Chile son probablemente dos de los países más mineros del mundo” (Guajardo, 2014) donde ambos tienen una alta participación de la minería en su PIB (11,5% para Australia y 11,1% para Chile en 2012) y han sido protagonistas de la producción mineral en el mundo al menos en la última década. Sin embargo Guajardo es claro en consignar nuestras diferencias que se expresan en PIB per cápita (tiene el doble), la mejor calidad de vida medida por la OCDE (mientras Chile está penúltimo) y un Gini de 0,305 vs el 0,521 de Chile que lo posiciona en el lugar 144 del ránking (versus el lugar 25 que ostenta Australia). La minería en Australia es – en primer lugar – muy diversa. Se extrae: Hierro, nikel, aluminio, cobre, oro, plata, uranio, diamantes, opal, zinc, carbón, petróleo y gas natural; entre otros. De todos estos minerales Australia es uno de los líderes productores de hierro y bauxita(un metal del cual se extrae el aluminio);
Mapa topográfico de Australia
aparte de estos dos minerales sus reservas están en gran parte compuestas de carbón tanto, “térmico” como “metalúrgico”2. A estas diferencias con una matriz productiva “similar” (si bien la australiana es mucho más diversificada en términos minerales) plantea que: Quizás lo más relevante es que Australia ha sabido transformarse en una potencia minera, no sólo en términos productivos, sino también en términos tecnológicos. Australia ha sido capaz de atender la demanda por minerales en todo el mundo, y aprovechando su gran capacidad productiva, ha desarrollado una industria exportadora de tecnologías y servicios intensivos en conocimiento conocido como METS para atender las necesidades de la minería a nivel global y también de otras industrias. (Guajardo, 2014)
Esto ha sido un esfuerzo a nivel nacional, siendo una de las políticas más recientes aquella iniciada en 2001 bajo el nombre de: “Backing Australia’s Ability An innovation action plan for the future”3 (Commonwealth of Australia, 2001). Una estrategia a 5 años que plantea el aumento del financiamiento a la investigación con una inversión total de 2,6 billones en un plazo de 5 años y que se suma – en continuidad – con un conjunto de políticas planteadas en años precedentes, las cuales son: •
“Invirtiendo para crecer” (Diciembre de 1997) que aportó $126 billones entre 1998 y 1999 con énfasis en la innovación, R+D; capitales de riesgo (emprendimiento) y difusión tecnológica
•
“Conocimiento e Innovación” (Diciembre 1999) declaración que anunció un marco de nuevas políticas y financiamiento para la educación superior en investigación
•
Políticas de establecimiento de la biotecnología en 1999 y 2000 con fondos de $30 millones4 en un plazo de 3 años
En términos geopolíticos se trata de un país relativamente simple, dividido en 6 estados y varios territorios. La minería está distribuida a lo largo de todos los estados, sin embargo de acuerdo con Hakowicz et al (2011); al 2008, tres cuartas partes de la producción total se concentran en los estados de Western Australia y Queensland (ver ilustración). Los recursos bajo el suelo son de propiedad de los habitantes de la nación los cuales – representados por su gobierno – ceden dichos derechos a privados a cambio del pago de un royalty. Para el área de Queensland 2 http://www.thisisourstory.com.au/our-contribution.aspx#mineral-wealth. La clasificación del carbon tiene que ver con su uso. Para el detalle técnico se puede revisar: http://www.mineralscouncil.com.au/file_upload/files/submissions/MCA_Pre%20Budget_FINAL.pdf
3 Se puede revisar el documento completo en: http://www.austms.org.au/Jobs/backing_Aust_ability.pdf 4Mapa Las cifras presentan de moneda, por lo cual es muy probable que sean dólares australianos. de no Estados deindicación Australia
entre los años 20082009 el ingreso por concepto de royalties fue de un 3.2 billones de dólares australianos, lo que representa más de la mitad de lo que se recibió el año anterior. Para el área de Western Australia la cantidad fue la misma en el mismo período de tiempo, lo que representó un alza del 41% respecto al período anterior (20072008). Como plantean Petkova et al (2009), durante el boom minero de los años 60 y 70 las inversiones mineras se trasladaron desde las zonas costeras más densamente pobladas, hacia el interior del país en donde se hizo una práctica usual el levantamiento de pueblos construidos y operados por la minería; durante la caída de precios de los 80, estos pueblos fueron “normalizados”, es decir, entregados a la administración estatal. Un estudio realizado por el MMSD5 en Australia a principios de siglo, plantea que el problema actualmente radica en que existe una distribución desigual de los costos y beneficios de la actividad minera entre las diferentes comunidades y zonas del país, donde las regiones en que se realizan las faenas mineras tienen menos acceso a servicios que los centros urbanos donde se localizan las sedes centrales y donde viven los accionistas. Las desigualdades regionales se ven acentuadas por el hecho de que los centros más densamente poblados se concentran en la línea costera, mientras escasos poblados se sitúan al interior del continente, en donde se ejecuta toda la actividad minera. Es un desafío – de esta forma – mantener servicios para estas regiones mineras al interior del país. El informe del MMSD Australiano (Willet, 2002) hace un excelente resumen de las problemáticas relacionadas con la minería que han ocupado la opinión pública y los debates en los últimos 30 años.
•
Preocupaciones medioambientales desde principios de los 70s
•
“Miedos periódicos” de que el agotamiento de los yacimientos limitase el crecimiento
•
Ansiedad producto de la “Enfermedad Holandesa” desde finales de los 70 y la “Maldición de los Recursos” desde mediados de los 90
•
Problemas con los “títulos nativos” en el estado de Northen Territory desde mediados de los 70 y a lo largo de toda Australia desde mediados de los 90
•
Severas críticas a los regímenes de “concesiones típicas de exploración” [typical exploration tenement6] de parte de los economistas desde principios de los 80.
5 Mining, Minerals, and Sustainable Development 6 Una “mininig tenement” es un permiso o una licencia que puede ser entregada por las autoridades pertinentes y permite la prospección, la exploración, la extracción, el procesamiento o el transporte de minerales.
•
Críticas durante la década pasada a los “impedimentos artificiales” a los sectores minero y de procesamiento que habían sido creadas por políticas de Estado y la Comunidad de Gobiernos en Australia.
El estado de Queensland Cómo se ha mencionado, el estado de Queensland concentra una de las más grandes producciones mineras de Australia. De acuerdo con estadísticas del Departamento de Recursos Naturales y Minas del gobierno estatal 7 para el período 20122013 se produjeron más de 57 millones de toneladas de minerales metálicos con un valor de producción que asciende a más de 6.601 millones. En tanto que la producción de carbón asciende a 218.228.618 toneladas para el 2013. Queensland es un estado cruzado por la cadena montañosa más extensa de Australia en la cual se forma dos “cuencas”, ambas ubicadas a poca distancia de la costa (caso similar el chileno) en el extremo sudeste del estado y que concentran gran parte de los proyectos mineros: Bowen y Surat. La cuenca de Bowen
Es la reserva de carbón más grande de Australia. En 2012 la cuenca de Bowen produjo un 80% del carbón total del estado con sus 47 faenas carboníferas operantes8. En esta cuenca existen alrededor de 22 pequeñas comunidades cuya población conjunta suma unas 50.000 personas (Petkova et al, 2009). De estas comunidades algunas fueron originalmente “puebloscompañía” mineros y otras eran comunidades rurales que se expandieron para prestar servicios a la industria carbonífera. Dada su intensa actividad minera, éstas han recibido gran parte de los beneficios al tiempo que los problemas o externalidades negativas de la minería. Como plantean Hakowicz et al: “Escasez de empleo y habilidades, falta de infraestructura y servicios apropiados, escasez de vivienda accesible y desigualdades sociales fueron algunos de los impactos sociales negativos experimentados por la comunidad que vive en Bowen Basin” (Hakowicz et al, 2011; pág. 32). Dentro del área existen centros más densamente poblados que – Ciudades y faenas en la cuenca de Bowen situados en la línea costera – sirven de bases para las compañías y muchos trabajadores. Un estudio realizado por los mencionados Petkova et al (2009) comparó diferentes variables de “impacto social” en 6 comunidades listadas a continuación: Blackwater, Springsure, Rolleston, Nebo, Coppabella y Moranbah. Como se puede observar todos estos poblados están cerca de una o más faenas
7 Todas las bases de datos en: http://mines.industry.qld.gov.au/mining/mines-statistics.htm 8 Central Queensland information and maps: http://mines.industry.qld.gov.au/mining/central-qld-info-maps.htm
mineras activas9. Encerrados en círculos con letras rojas vemos los poblados. Mientras los puntos en negro son las faenas mineras. La metodología usada por estos autores es la del Social Impact Assessment o Evaluación de Impacto Social la cual se aplica – generalmente – como investigación previa a un proyecto de gran escala. El método de levantamiento de datos fue la encuesta y la entrevista. Entre los factores positivos reconocidos en general por los habitantes de los 6 poblados están los altos ingresos, crecimiento de la población, diversificación de la comunidad, aumento del apoyo financiero a los poblados, mejora de los servicios (por ejemplo, llegada de profesionales de la salud), mejoras en la infraestructura (como los caminos), desarrollo urbano (construcción o renovación de viviendas) y acceso al agua mediante vías de cañerías (principalmente para agricultores).
Los autores presentan, por otra parte, un resumen de los impactos negativos encontrados que se presenta a continuación: Resumen del impacto social de la minería en los 6 poblados estudiados Problema/Poblado
Blackwater
Springsure
Rolleston
Moranbah
Nebo
Coppabella
Escasez de oferta de vivienda o costo muy elevado
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x
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Alta movilidad y/o disminución de la matrícula en escuelas
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Escasez de personal para industria no minera
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Población itinerante gasta poco dinero
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Población local gasta poco dinero Clubes/ organizaciones bajo presión por falta constante de miembros
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9 El poblado de Coppabella – en el mapa de la ilustración 3 – está presentado sólo como una faena minera del mismo nombre; sin embargo el pueblo mismo si sitúa entre Moranbah y Nebo, muy cerca del lugar de la faena.
Los itinerantes causan impactos sociales, criminales y en el tejido social e identidad de la comunidad
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Los regímenes de turnos y el estilo de vida itinerante* causa problemas de salud social, mental y física.
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Aumenta de la densidad del tráfico y accidentes vehiculares potenciales
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Las minas causan polvo de carbón, ruidos y escasez de energía
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Las minas causan escasez de agua Falta de tiendas, instalaciones de salud básicas y espíritu de comunidad Población permanente superada por itinerantes
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FUENTE: PETKOVA ET AL (2009) MININIG DEVELOPMENTS AND SOCIAL IMPACTS ON COMMUNITIES. PÁG. 219 [TRADUCCIÓN PROPIA] *Se refiere a la modalidad de horarios por “listas de tiempos iguales” que consiste en – por ejemplo – trabajar 5 días en la mina y tener 5 días libres. También incluye los turnos de 12 horas continuadas.
A continuación pasaremos a explicar en detalle algunos de los problemas más relevantes que son los ejes articuladores de las problemáticas mencionadas en el resumen. a) Cambio demográfico. La actividad minera siempre aumenta la cantidad de población, sin embargo lo hace con una estructura demográfica atípica. Por ejemplo, el hecho de que existe una tasa alta de población flotante. Particularmente en los poblados de Nebo y Coppabella la población itinerante “de turno” superó a la población estable. Por otra parte, la población es predominantemente masculina; esto es válido tanto para la población itinerante como para la estable, lo cual fue inesperado. Por último hay una amplia movilidad de la población10. Todas estas variables aparecen asociadas al alto costo de la vivienda (tanto arriendo como compra). Por ejemplo, un 12% de los trabajadores en campamentos de Nebo y un respectivo 11% en Moranbah, estaban interesados en vivir en el pueblo mismo (lo que demuestra que no podían conseguir una vivienda). Esta situación generó dos 10 High Population Turnover, es un concepto de análisis urbano que busca expresar el número de personas u hogares que han cambiado de residencia en un determinado período de tiempo y en un área delimitada (en nuestro caso, cada poblado en cuestión); en relación al total de población y al abasto de vivienda. En términos más simples expresa la “movilidad” o “recambio” de una población como tasa. De allí la traducción que escogimos.
círculos viciosos: a) una gran proporción de las viviendas fueron tomadas por trabajadores itinerantes que preferían compartir varios una misma casa que vivir en los campamentos; el alza de precios a su vez hace que para cualquiera que no esté dispuesto a compartir una casa sea más difícil acceder a una vivienda; b) la posibilidad de estos pueblos de generar una masa crítica de residentes permanentes se ve deteriorada y con ello no se justifica o financia la creación de servicios “humanos” e infraestructura urbana, lo que hace que los pueblos sean menos atractivos para asentarse. Como se puede ver cada fenómeno retroalimenta al otro. Un ejemplo de este fenómeno es la matrícula de los estudiantes en las escuelas; hay un constante recambio de alumnos, pero el número total crece muy poco o nada; en relación con el aumento de población general que experimentan los pueblos. b) El problema de la vivienda. El alto costo de las viviendas además genera una serie de problemas para los habitantes que no trabajan en las mineras que con sus sueldos no pueden costear una vivienda permanente. Se trata además de poblados que tienen una vida relativamente limitada, ligada a la vida útil de los yacimientos. Los bancos son reacios a dar subsidios a la vivienda donde las propiedades podrían quedar valiendo mucho menos de su original en 20 años plazo. Eso también limita la inversión del sector inmobiliario. De acuerdo a la investigación de los autores, la mayoría de los actores locales cree que es el gobierno estatal quién debería proveer viviendas de bajo costo para las familias, la fuerza de trabajo local no minera y para las personas de bajos recursos; mientras que la minería debería haberlo para sus trabajadores.
c) El problema del trabajo itinerante. La minería usa en gran medida la modalidad conocida como FIFO (flight in – flight out), en regímenes de – por ejemplo – “10x5” (10 días de trabajo, por 5 libres) o incluso “listas de tiempos iguales” (10 días de trabajo por 10 de descanso). Esto beneficia a las familias de los trabajadores que no deben viajar para acceder a servicios, educación y empleos no mineros; a la vez que asegura más al hogar contra fluctuaciones del precio del mineral o al eventual cierre de la faena que normalmente significa también el cierre de un pueblo. Sin embargo lo que llama la atención es que estos regímenes de trabajo son extremadamente impopulares con los residentes que trabajan en sectores no mineros los cuales asocian al FIFO
a una baja de la organización comunal, falta de integración, comportamientos criminales y antisociales; poca salud en el trabajo, abuso de sustancias y alcohol, rupturas familiares y el aumento de accidentes automovilísticos. Esto se expresa, por ejemplo, en que a pesar de que la población aumenta, las organizaciones barriales siempre están bajo presión por la escasez de miembros. Un problema más dramático se vive a nivel de servicios, donde el gobierno estatal y los actores privados no proveen servicios sociales, normalmente existen organizaciones voluntarias; pero los regímenes de trabajo dejan sin voluntarios potenciales a organizaciones como los Servicios de Emergencia del Estado (un equivalente australiano parcial a los Bomberos de Chile).
Zambia Zambia es uno de los casos usados como símbolos de la “estatización fallida”. En la década del 30 se desarrolló una minería privada colonial que fue recuperada en el proceso de descolonización durante la década de 1960. La literatura crítica sobre este proceso plantea que una crisis general del precio del cobre sumado a un cortoplacismo de los gobiernos dejaron a la industria descapitalizada, sin infraestructura y sin capacidad de competir. En los 90 se inicia un complejo proceso de reprivatización que se comienza a consolidar luego del año 2000. En la actualidad Zambia lidera el ránking de contribución minera del ICMM al tiempo
que ocupa el lugar 141 (de 187) del ránking de Desarrollo Humano de la ONU; lo que lo posiciona como un país altamente dependiente de la industria minera con problemas de desarrollo como lo conceptualiza la ONU. Prácticamente toda la industria minera se ubica en el distrito de Copperbelt (“Cinturón de Cobre”) Zambia está clasificado por el PNUD como un país de “desarrollo humano medio”
en el último cuarto de su categoría, es decir, a 3 naciones de pasar al “bajo desarrollo humano”, según el IDH. De acuerdo con datos del PNUD de 2013 11, la expectativas de vida en Zambia es de 49 años y la tasa per cápita de pobreza es del 60,5%. Si bienha realizado grandes avances durante el período 2006 2010aumentando su tasa de matrícula escolar primaria casi al 100% (impulsado por la mejora en la infraestructura y la implementación de educación gratuita) y teniendo una tasa de alfabetismo superior al 70%, Zambia sufre de una tasa de extrema pobreza que excede el 40%, una tasa de mortalidad infantil – si bien a la Ubicación de Zambia baja –de 137.6 muertes por 1.000 nacidos vivos y una mortalidad de mujeres durante el parto de 483 por cada 100,000 partos vivos; todos indicadores de deficiencias importantes en las condiciones de higiene y el sistema de salud en Ubicación de la provincia de Copperbelt en Zambia general. Por otra parte la prevalencia de VIH ha ido a la baja hasta alcanzar un 14,3%, lo que supera lo pronosticado para 2015, sin embarg o provincias como la de Copperbelt mantienen una tasa superior al 14,3% lo que pondría en riesgo la baja de contagios generalizada del país12. La industria minera es la columna vertebral de la economía de Zambia desde alrededor de 1930. Fue la base de Zambia en su época colonial (cuando era llamada Rhodesia del Norte) y lo siguió siendo luego de 1964. Su principal extracción es el Cobre, siendo el séptimo productor mundial del metal rojo. Si bien los yacimientos de cobre fueron descubiertos a principios de siglo XX, la explotación a gran escala no comenzaría hasta la mencionada década de los 30 (Limpitlaw, 2011). Como ocurrió en la gran masa de países mineros, en un inicio la explotación masiva del mineral llevó al establecimiento de 5 poblados importantes, altamente dependientes de la industria minera. Fue durante el gobierno de Kenneth Kaunda; el primer presidente de Zambia (19641991), que se generaron políticas de transformación estructural que redundaron en una “nacionalización” de 11 Sitio web: http://www.zm.undp.org/content/zambia/en/home/countryinfo/#Introduction 12 Las fuentes usadas fueron: PNUD (2009) Evaluación de los Resultados de Desarrollo. Zambia. Resumen ejecutivo.
Disponible en línea en: http://web.undp.org/evaluation/documents/ADR/ADR_Reports/Zambia/ADR-Zambia-ExecSumEng_SPA.pdf. PNUD (2014) Human Development Report. Disponible en línea en: http://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/hdr/2014-human-development-report/ PNUD (2013) Millenium Develpment Goal. Progress Report Zambia. Disponible en línea en: http://www.zm.undp.org/content/zambia/en/home/mdgoverview/
los recursos cupríferos. Para dichos efectos – como plantea Limpitlaw 13 (2011) – el complejo industrial de Copperbelt [cinturón de cobre] fue fundamental. El cinturón de cobre es una región de África Central que cruza el norte de Zambia y el sur de la República Democrática del Congo caracterizada por sus yacimientos de cobre. A su paso por Zambia conforma la división territorial denominada como Provincia de Copperbelt que históricamente concentró la actividad minera del país la cual se repartía en dos grandes conglomerados internacionales. Copperbelt es el único territorio de Zambia que para 2013 ya habría alcanzado el objetivo de reducción de la extrema pobreza planteado por el PNUD (en relación al fracaso general del país). En 1969 el estado de Zambia adquirió el 51% de las acciones de las dos compañías extractoras del metal más importantes. A mediados de 1970 las minas experimentan una pobre productividad. Esto – de acuerdo al ya citado Limpitlaw – se habría debido a una caída general de los precios del metal sumado a políticas de administración dirigidas a financiar al Estado (y sus servicios) más que a aumentar la productividad: “Los pagos de sustanciales dividendos de desarrollo al estado redujo la habilidad de las mineras de cobre para reinvertir en la infraestructura requerida para mantener una minería eficiente” (Limpitlaw, 2013). La crisis generaría una fusión de las empresas. Esta nueva compañía contaría con 5 divisiones productivas al interior del distrito de Copperbelt: Konkola en Chililabombwe, Nkana en Kitwe, Nchanga en Chingola,Mufulira y Luanshya en poblados del mismo nombre. Son estos 5 pueblos los que conformarán (junto a otros) el conglomerado de comunidades mineras más importantes de Zambia, en conjunto con sectores emergentes que revisaremos en mayor detalle más adelante. Durante los 80, el país cae en una crisis generalizada por la caída de los precios del cobre entre otras variables, el FMI presiona por medidas de reajuste que destruyen la base de servicios sociales y la deuda externa del país termina llevándose el 95% de sus ganancias por cambio de divisa extranjera. Es claro que para este autor el proceso de estatización de la minería fue un fracaso. En breve, 13 Cabe destacar el argumento central de este autor es que la estatización de la minería en Zambia fue un fracaso; esta
opinión parece ser compartida. Un ejemplo es lo planteado por Nicole Moussa en la Serie recursos naturales de la Cepal: “Las experiencias de nacionalizaciones en la industria del cobre llevadas a cabo a partir de los años sesenta en los países en desarrollo, no dieron, en la mayoría de los casos, los resultados que de ellas se esperaban, y que eran básicamente la voluntad de incrementar la renta minera del Estado. Las empresas mineras estatales tenían su estrategia subordinada a las decisiones de los respectivos gobiernos, quienes, urgidos por necesidades de financiamiento a corto plazo, aprovechaban los ingresos generados por estas empresas, sin asignarles suficientes recursos en contraparte. La falta de financiamiento para realizar las inversiones necesarias para la mantención y modernización de las instalaciones existentes, así como para financiar planes de expansión, terminó afectando la capacidad de generación de recursos a largo plazo de las empresas. Esto era particularmente el caso en Zaire, Zambia y Perú (véase UNCTAD, 1994). En lo que se refiere a CODELCO, veremos más adelante que aunque gran parte de sus utilidades se destinaban al financiamiento de sectores o presupuestos ajenos a su actividad, se le asignaban, sin embargo, presupuestos de inversión y operación que le permitieron mantener aceptables niveles de rentabilidad” (Moussa, 1999; pág.19). Disponible en línea en: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/6/4466/lcl1282p.pdf
argumenta que la compañía estatal no fue capaz de modernizar sus faenas y que mantenía la “práctica colonial” de proveer gran parte de los servicios de los pueblos mineros “se había convertido en un Estado dentro del Estado” plantea. En 1996 comienza el proceso de privatización y las acciones de las operaciones mineras salen al mercado donde son pobremente cotizadas. Si bien el proceso de “privatización” ya está prácticamente completado, para Limpitlaw la industria no se ha recuperado ni en aportes al PIB ni en cantidad neta de producción. Este autor pinta un escenario bastante gris que es reproducido en el sentido común, como se puede ver en la siguiente cita de un sitio de turismo que da información sobre el distrito minero: Fue el cobre el que motivó el desarrollo infraestructural en un país que estaba abajo en la lista de prioridades del repertorio colonial. Fue el cobre el que dio forma a las políticas coloniales rumbo hacia una federación con la entonces Rhodesia del Sur (Zimbawe) y Nyasaland (Malawi). Fue el cobre el que creó las realidades sociales que fomentaron las uniones de comercio y el nacimiento del nacionalismo. Zambia nació con una “cuchara de cobre en su boca”. Una reciente Zambia independiente basó sus políticas socioeconómicas y sus estrategias en las fortunas del cobre. Con el colapso de los precios del cobre, Zambia se ha convertido en una nación que naufraga, luchando para encontrar un reemplazo para las ganancias por divisa extranjera. El Cobre, antaño la gracia salvadora del país, se ha convertido en su albatros14. Sin embargo, los actores involucrados directamente en la inversión minera parecen tener una visión más optimista. Zambia es el país que lidera el ránking del índice de contribución minera del ICMM (ver tabla 4) lo que plantea que el país sigue siendo en gran parte dependiente de la minería. Por otra parte la principal base de datos con información minera (Infomine) plantea que existe optimismo “reciente” de la comunidad de negocios con respecto a Zambia y que “Los prospectos actuales tanto para el sector público como privado, parecen ser más positivos que nunca desde principios de los 90” 15 El estado actual de la minería en Zambia
14 http://www.zambiatourism.com/towns/copperbelt 15 http://www.infomine.com/countries/zambia.asp
En la actualidad el viejo distrito minero de Copperbelt – si bien muy importante – está dando paso al llamado “Nuevo Copperbelt”, en estricto rigor, la Provincia del Noroeste (Northwerstern Province). Van Alstine y Afionis (2013) plantean que: Desde la perspectiva de la comunidad, las relaciones entre las industrias extractivas, la sociedad y el desarrollo son usualmente simbolizadas por las expectativas insatisfechas e incluso el conflicto […]. En muchos contextos de operación, aunque los gobiernos nacionales puedan recibir ingresos significativos, hay poca evidencia de que las industrias extractivas hayan contribuido al desarrollo local sostenible (Van Alstine y Afionis, 2013; pág. 2)
Captar los beneficios de la minería a la comunidad no es fácil. Como plantean estos autores las empresas que operan en contextos de gobernanza débil intentan llenar las “brechas en el desarrollo” mediante las políticas de Responsabilidad Social Empresarial y estrategias de inversión social. Sin embargo aclaran que: La RSE es principalmente un constructo Occidental [hemisferio norte], con países en desarrollo que carecen de regulaciones estrictas, sindicatos y demandas de los consumidores que caracterizan al medio de la RSE en contextos de sociedades capitalistas desarrolladas […] Las compañías normalmente experimentan situaciones donde ellos deben autoregularse y asumir lo que son, en efecto, funciones gubernamentales. Esta “difusión de las líneas derendición de cuentas” [accountability] entre los actores privados y públicos crea más problemas para las operaciones de la compañías mineras (Van Alstine y Afionis, 2013; pág. 2)
El trabajo de estos autores explora, en este marco, las relaciones entre comunidades, compañías y gobierno en la faena en el distrito de Solwezi en la Norhtwestern Province que se ha configurado paulatinamente como la nueva provincia minera del país. La mina de se sitúa 10 kilómetros al norte de la capital del distrito de Solwezi, del mismo nombre. De los 4,000 trabajadores de la minera, 1.500 son empleados directamente mientras los restantes son subcontratados. Se trata de una faena bastante nueva, iniciada alrededor de 2005.De las comunidades alrededor de la faena algunas de las más afectadas por ésta son las siguientes: Kyafukuma, Mushitala, Zambia Compound, Kimasala y Kabwela
La minera hace ciertas inversiones en infraestructura como la mejora de puentes, caminos y aeropuertos. Éstas son bienvenidas por los administradores del gobierno local, sin embargo plantean que – al mismo tiempo – se generan expectativas “irrealistas” de parte de la comunidad: “[Cuando la minera] no cumple, las personas se quejan de no ser beneficiadas por la mina, aun cuando la demanda es responsabilidad del gobierno” (Van Alstine y Afionis, 2013; pág. 4). La minería apoya una serie de proyectos de responsabilidad social y emprendimiento al tiempo que proporciona parcialmente ciertos servicios como el acceso al agua potable mediante la construcción de pozos y la realización de campañas de
prevención del VIH/SIDA, malaria y cólera mediante la purificación de agua. Además de estos servicios la minera se ha encargado de apoyar la construcción de escuelas, de la compra de libros y de la capacitación de docentes y en 2006 estableció una fundación a fin de canalizar recursos a iniciativas en la región. No obstante todos estos esfuerzos, muchas expectativas no son satisfechas. Como se mencionó antes, la minera comienza a reemplazar al Estado, pero sin capacidad real de hacerlo; en lo que termina por ser un gasto que no se logra traducir en beneficios percibidos por la comunidad. Como plantean los autores: Los miembros de la comunidad dijeron [deberían hacerse] proyectos más tangibles, como caminos, casas, pozos, escuelas y centros médicos. Gran parte de las críticas guardaban relación con la percepción de que había poco o nada de seguimiento en los proyectos y que la minera no estaba completando los proyectos como prometía. Había, por tanto, un sentimiento común dentro de las comunidades de que sus expectativas habían sido elevadas pero que la compañía no las había satisfecho (Van Alstine y Afionis, 2013; pág. 6)
Por otra parte, existe un problema de empleo que hace que los efectos multiplicadores de los salarios no se retengan en el distrito. Como se mencionó anteriormente, el grueso de la masa de trabajadores de la minera son sub contratados [contractors]. Las empresas que hacen estas contrataciones (que no son propiedad ni están dirigidas por la junta directiva de la minera misma) en muchos casos provienen de otras regiones del Cinturón de Cobre o de la misma provincia de Copperbelt, dentro de Zambia. En las cifras macroeconómicas los trabajadores son de Zambia pero no del distrito de Solwezi. En conversaciones con personeros del gobierno local, éstos plantean que es el bajo nivel educativo de los miembros de las comunidades lo que los deja fuera de los trabajos que requieren mayor capacitación. En las seis comunidades el empleo fue destacado como una preocupación mayor, siendo la corrupción, la inmigración y la falta de las habilidades necesarias para obtener empleo en la mina; las principales barreras identificadas. La gran mayoría de la mano de obra calificada es tomada de Copperbelt y si los locales tienen éxito en asegurar trabajos no calificados, normalmente se les pagan salarios bajos trabajando para subcontratistas (Van Alstine y Afionis, 2013; pág. 8)
Como ocurre en otras zonas mineras, existen grandes diferencias entre los salarios pagados directamente por la minera y los pagados por las empresas contratistas. Sumado a esto, las empresas contratistas generalmente son dirigidas por personas que vienen fuera de la provincia de Northwestern, lo que genera que traigan mano de obra no local. Los funcionarios de la minera plantean que ellos estimulan a los contratistas a seguir sus políticas de contratación (en la minera misma se emplean trabajadores de la población local) pero que no tienen capacidades de obligarlos (vía ley o contrato por ejemplo). Una cita de una
entrevista a un habitante de Mushitala plantea las complejidades del asunto: “Los Kaonde no tienen oportunidad de empleo en la mina: no tienen calificaciones, no tienen dinero (…) ni tienen parientes en la mina (Van Alstine y Afionis, 2013; pág. 8). Por su puesto se trata de una impresión individual, sin embargo plantea ciertos problemas contextuales que aparecen como un lugar común en Zambia y – en general – en el continente africano. En Zambia conviven alrededor de 72 grupos étnicos diferentes los cuales se identifican; normalmente; con grupos más extensos basados en su unidad etnolingüística, es decir, con el hecho de que comparten un dialecto; principalmente del Bantú. Cuando el entrevistado; entonces, habla de “los Kaonde” se refiere a uno de los idiomas Bantú más hablados en Zambia, particularmente en la provincia de Northwestern. Como plantean los mismos Alstine y Afionis (2013) la “tribu” más representada en esta provincia es la Kaonde. Este parece ser un tema no ajeno a las mineras como muestra un informe realizado por KPGM International16 (servicio de consultoría internacional) en el año 2013 titulado: Mining Zambia. Country Mining Guide en el cual plantean que: La licencia social para operar Mientras que las grandes actividades mineras se mueven fuera de la altamente urbanizada Provincia de Copperbelt y hacia el escasamente poblado Noroeste y otras provincias, los jefes tradicionales quiénes “poseen” el 94 por ciento de las tierras de Zambia tienen un rol más prominente en la minería, particularmente en el reasentamiento de sus súbditos. Los derechos de desarrollo de un poseedor de licencia para minería de gran escala son garantizados por la sección 23 del Acta de Minas y Minerales de 2008. Sin embargo, los gobernantes tradicionales reconocidos tienen un poderoso lobby político y las compañías que pretendan desarrollar minas en Zambia deberían estar a recaudo de buscar guía sobre cómo aproximarse de la mejor manera a éstos (KPGM, 2013, pág. 10) [comillas en el original]
Sin embargo, sí es un hecho que los salarios han aumentado la capacidad de consumo y con ésta se ha generado un efecto multiplicador, el cual a su vez ha generado la llegada de servicios y el aumento de puestos de trabajo con la llegada de bancos y empresas de telecomunicaciones al sector. Esta opinión es compartida por funcionarios municipales, principalmente el aumento de salarios que permite a la gente tener más dinero para gastar; a esta idea suman el hecho de que la minería aporta alrededor de $600.000 USD en “tasas de propiedad” al Consejo Municipal de Solwezi y una parte de la base tributaria del país. Otro aporte de la minería ha sido la “compra local” en donde la minera se abastece de ciertos productos en la zona como el caso del maíz en donde la minera compra la totalidad de producción de la zona. Según datos de la misma, de los US$ 540 16 Disponible en línea en:
http://www.kpmg.com/Global/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Documents/zambian-country-guide.pdf
millones gastados en “adquisiciones”, 430 fueron gastados en Zambia, sin embargo los autores recalcan que no se puede saber cuanto de ese dinero gastado en Zambia realmente permanece en el país, donde el grueso del gasto en el procesamiento de los minerales se realiza con insumos que no se pueden adquirir en la economía nacional. Los personeros de la faena, al ser consultados, además plantean que existen barreras para hacer negocios, señalando como las principales el impuesto a la manufactura (del 35% en Zambia) y los costos de transporte, dado que Zambia es un país sin frontera marítima. Las comunidades, por su parte, tienen opiniones mezcladas con respecto a los aportes económicos de la minería. Residentes de Kimsala y Zambia Compound plantean que las personas locales que trabajan en la mina han podido acceder a bienes como tierras y viviendas, por otro lado reconocen que se han abierto mercados en donde miembros de la comunidad pueden vender sus productos a trabajadores de la mina y ganar dinero en el proceso. Sin embargo el mayor problema que reconocen es el aumento demográficocausado por la llegada de trabajadores nacionales y al inmigración; lo que presiona a la infraestructura de las comunidades, donde – como es lugar común – la escasez de viviendas se convierte en un problema. Por otra parte, como ya hemos visto para el caso australiano, la minería acarrea un conjunto “problemas sociales” – en genérico – más precisamente hablando “problemas de integración” que se manifiestan en aumentos de la percepción de inseguridad y corrupción. Al respecto una cita a una entrevista de un funcionario de la minera es muy elocuente:
La mayoría de los empleados son trabajadores migrantes, sus familias están en otro lugar. Cuando vienen aquí por supuesto, viviendo en todo tipo de lugares, porque la vivienda es un problema [sic]. Algunos se extravían, algunos beben y aterrizan en problemas. Los hogares rotos son rampantes (Citado en Van Alstine y Afionis, 2013; pág. 10) Con respecto a la corrupción, existe una queja por parte de la minera misma que plantea que podría contribuir más desde el punto de vista financiero si hubiese mayor seguridad de transparencia. La “rendición de cuentas” o accountability del gobierno y de las comunidades les parece deficiente. Un personero de la empresa
plantea: “cuando entregamos dinero, es mal utilizado por casi todos. Nosotros esperamos que el dinero vaya a las comunidades, pero termina en los bolsillos de las personas” (Van Alstine y Afionis, 2013; pág. 10). Las comunidades tienen una visión similar, el nepotismo y el soborno al buscar empleos en la minera son percibidos por los habitantes como lugares comunes. En Kimsala, Zambia Compound y Mushitala el robo y la prostitución fueron señalados en alza producto de la inmigración. En las dos primeras comunidades, además, se señalaron cambios culturales en donde el desarrollo minero habría alterado las normas sociales y los lazos comunitarios. Una cita a un habitante de Zambia Compound plantea: Los trabajadores (…) beben demasiada cerveza. Al final del mes se emborracharán y serán golpeados. Ellos terminan tomando las esposas de sus amigos, porque tienen dinero y pueden hacer lo que quieran (Miembro de la comunidad de Zambia Compound, citado en Van Alstine y Afionis, 2013; pág. 10)
Por último existen quejas por la apropiación de tierras para acomodar las faenas y sus respectivas necesidades logísticas relacionadas. Las compensaciones no llegan o simplemente el asunto de las compensaciones no ha sido planteado y acuerdos con las comunidades no han sido tomados cuando los agrimensores ya están tasando las tierras comunitarias para la construcción de represas, lo que tensiona en gran medida las relaciones entre la compañía y las comunidades. Esto plantea un problema político relevante. Los datos muestran que las interacciones con la comunidad son iniciadas por la minera pero escasamente a la inversa. Al respeto una entrevista con un habitante de Mushitala es clave: “El líder del grupo no puede llamar a una reunión (…) No es como si la minera estuviese a nuestra disposición. La minera siempre nos tiene a nosotros a su disposición” (p. 13). Las comunidades tienen poca capacidad de abrir canales de comunicación y problemas institucionales para mantenerlos. En Zambia, como muestran Parker et al; en 2008 (citado en Alstine y Stavros, 2013) plantean la sorprendente escasez de ONGs u organizaciones con base comunitaria que estuviesen dispuestas o pudiesen trabajar con las mineras. Los personeros de la minera respaldan estas afirmaciones planteando que detectan baja presencia de Organizaciones de la Sociedad Civil capaces y/o dispuestas a trabajar con ellos. Por el ejemplo la diócesis Católica de Solwezi toma fuertes posiciones de defensa local en las reuniones de partes interesadas sin embargo se muestra menos disponible para trabajar de manera constante en problemas de desarrollo local. En septiembre de 2011 la minera trabaja con una consultora internacional para el desarrollo a fin de generar una política que se alinee con los objetivos del gobierno local. Al respecto existe además un problema de manejo político local.
En Solwezi existen Comités de Proyectos Comunitarios que son establecidos por la compañía para implementar sus proyectos de RSP. Al mismo tiempo, la compañía realiza reuniones trimestrales de “partes interesadas”17 en las cuales los miembros de estos comités aparentemente no están incluidos. En éstas, las comunidades son representadas normalmente por su Jefe de Grupo (o un sub jefe) y un director o secretario del Comité de Desarrollo Territorial (Area Development Committee), el problema surge de la interacción de una estructura democrática moderna con una tradicional. Si bien se asume que los jefes de grupo representan los intereses de la comunidad, los mecanismos por los cuales han llegado al poder son muchas veces cuestionables y en muchos casos las entrevistas plantean que pueden llegar a bloquear proyectos de la minera y la comunidad por problemas políticos internos. Por otro lado, hay cuestionamientos al funcionamiento de los Comités de Desarrollo Territorial. Se plantea entonces que se puede sumar a los miembros de los comités de proyectos para regular algunos de estos problemas. Tomando este caso de estudio, Van Alstine y Afionis realizan una serie de planteamientos “teóricos” que podrían ser de utilidad por lo cual los referimos brevemente a modo de cierre: •
Las estrategias de relaciones con las comunidades requiere del apoyo o el “buyin” de los ejecutivos de la plana mayor de las empresas. Aunque no sea de su cotidianeidad, todos los entrevistados del staff de la minera reconocen que “sensibilizar” (con respecto a la importancia de la relación con la comunidad) a los miembros del directorio y ejecutivos senior era vital para mejorar las relaciones con la comunidad.
•
Los entrevistados del staff en general recalcan que es necesario aumentar el personal dedicado a la Responsabilidad Social Empresarial. Para 2010 sólo tenían 3 encargados para todas las comunidades.
•
La minera – según miembros del Consejo Municipal – en el pasado ignoraba completamente al consejo y en la actualidad continúa con prácticas que dejan de lado a las autoridades locales en los procesos de decisión. Algo muy común es debatir los problemas con el gobierno nacional y no con el local. Para cuando personeros del consejo plantean
17 El concepto de stakeholder no tiene buena traducción al español. Stake es “apuesta” o “riesgo” por lo cual se refiere a todas las partes involucradas cuyos intereses podrían ser afectados. Mucha literatura económica usa el término sin traducir.
problemas la minera responde “esto ya se ha discutido con el Ministro”. Esto genera antagonismos •
El involucramiento de partes interesadas en la planificación de presupuesto local está en las leyes pero no ha sido aplicado
•
Las personas de las comunidades pueden estar interesadas en los impactos medioambientales de la minería, sin embargo los impactos sociales y económicos toman prioridad.
Canadá Canadá se caracteriza por tener una larga trayectoria minera y ser el centro de la innovación y las finanzas mineras del mundo. Con sus altos índices de desarrollo
social y económico, es un país cuya economía no gira alrededor de la minería. Al mismo tiempo, se caracteriza por tener faenas mineras en lugares relativamente poblados en comparación con las clásicas faenas remotas. En este sentido, Canadá ha desarrollado una rica regulación para la “reclamación”, “rehabilitación” y “vigilancia” de los sitios mineros, con programas que pueden abarcar décadas de tiempo, descontaminación, relleno y reemplazo de la tierra, plantación de nueva vegetación y rehabilitación de viejas faenas mineras como lugares de recreación o turismo. Si bien estos programas no son una características exclusiva del país, es su larga data lo que los vuelve un ejemplo digno de estudio. En el imaginario social Canadá es reconocido por ser un país desarrollado con una alta calidad de vida y amplios servicios apuntados al bienestar social. Si observamos los datos, se ubica en el puesto n°8 del ránking del IDH de Naciones Unidas, siendo considerado por el Banco Mundial 18 como un país de “altos ingresos” dentro de la OCDE. En términos económicos su PIB per cápita19 es de USD $52.200 con un coeficiente de Gini de 33, 7 (Chile tiene 50,8). En cuanto a la salud, la esperanza de vida es de 81 años (casi el doble de la de Zambia) en donde el 84,5% de la población tiene un médico regular, más del 55% es físicamente activo en su tiempo libre y casi el 60% percibe su propia salud como 20 “muy buena” o “excelente” . Canadá es un país dividido geográficamente en 3 Mapa administrativo de Canadá territorios (Northwester Territories, Yukon y Nunavut) y 10 provincias (Ontario, Quebec, Nova Scotia, New Brunswick, Manitoba, British Columbia, Prince Edward Island, Saskatchewan, Alberta y Newfoundland y Labrador) siendo las más importantes, tanto en términos poblaciones como de área, las de Ontario; cuya capital es Toronto y la de Quebec; cuya capital es Ciudad de Quebec, sin embargo su ciudad más poblada y conocida internacionalmente es Montreal. En las dos provincias se habla inglés y francés respectivamente. Ontario es la provincia con más población El sector extractivo en general el cual suma la extracción de minerales con la de gas y petróleo aporta 7.2% del PIB y se posiciona como la cuarta industria (de 18) más grande de Canadá.De acuerdo con la Asociación Minera de Canadá (2014) la minería específicamente emplea a más de 340.000 trabajadores y aporta 54.000 millones21 a su PIB, divididos en 22 mil millones en extracción mineral,14.2 mil millones en manufactura primaria de metales (por ejemplo, la fabricación de aleaciones, la fundición y el refinamiento); 5.2 mil millones en 18 http://datos.bancomundial.org/pais/canada#cp_wdi 19 A este indicador el Banco Mundial actualmente le llama INB (Ingreso Nacional Bruto) 20 http://www.statcan.gc.ca/pub/82-625-x/2014001/article/14022-eng.htm y http://www.statcan.gc.ca/eng/health/index?HPA=
21 La fuente no especifica moneda, por lo cual se puede inferir que se trata de dólares canadienses.
productos de mineral no metálico (como abrasivos y cemento) y 12.6 mil millones en manufactura de productos derivados del metal (producción de barras reforzada, herramientas, cuchillería, etc.). Del total del valor de bienes exportados en 2013, un 19.6% corresponde a la industria minera, la cual está diversificada en la extracción de: aluminio, cobre, oro, acero y hierro; níquel, plata, zinc, diamante y carbón (entre otros). En 2013 Canadá obtuvo el segundo lugar en gasto de exploración minera, por debajo de Australia. En 2013 las compañías mineras canadienses habrían invertido un total de 522 mil millones en I+D. Entre los años 2003 y 2012 la industria minera ha pagado alrededor de 71.000 millones de dólares en royalties e impuestos regionales diversos al gobierno canadiense. Las cifras de 2012 en detalle muestran que 3.000 millones fueron cancelados ese año por conceptos de royalty, 1.200 millones en impuestos a la ganancia empresarial (corporate income tax22) y 2.300 millones en impuestos a la ganancia persona (personal income tax). De estos totales, alrededor de un 40% fue a parar al gobierno federal y el 60% restante a gobiernos provinciales o territoriales. A continuación se puede ver la evolución histórica de estos pagos: Ingresos directos a los gobiernos canadienses desde el sector mineral de 2003 a 2012
FUENTE: THE MINING ASSOCIATION OF CANADA (2014) FACTS & FIGURES OF THE CANADIAN MINING INDUSTRY, PÁG. 21
En este detalle tributario es importante mencionar no se incluye el último ítem de aporte al PIB listado más arriba (cuarta etapa del procesamiento del metal), que corresponde a la producción de derivados metálicos en tanto objetos como la “cuchillería” o los materiales de construcción reforzados, no entran en la categoría tributaria estrictamente minera. Según datos de la AMC (2014) este monto ascendería a los 1.900 millones de dólares sólo para el mencionado 2012, lo que llevaría a los impuestos pagados ese año a una cifra de 8.500 millones de dólares. 22 Es importante mencionar que el impuesto federal a la ganancia empresarial es de un 15% en Canadá de acuerdo a cambios ocurridos en la legislación. Sin embargo no sabemos si existe un impuesto regional separado, ni su porcentaje.
Como se puede observar en la tabla , las cifras de 2012 representan una recuperación de la crisis de 2009, sin embargo no han logrado remontar a las cifras de 2008, las cuales habrían alcanzado el orden de los 10.500 millones de pago de impuestos y royalties. La caída y no total recuperación se debe principalmente a dos factores: el precio del metal y la inversión en nuevos proyectos mineros. La primera es una variable externa, la segunda tiene que ver con los planes de negocio de cada compañía operando internamente. Es importante recalcar que la caída por inversión (dado que la empresa deduce esta inversión de sus impuestos y de sus royalties, habilitada por la regulación) es temporal, dado que el crecimiento de la industria representará más ganancia corporativa y con ello un aumento del impuesto a la ganancia empresarial (corporate income tax). Fuera de la contribución directa vía pago de impuestos y empleo directo, se calcula que alrededor de 3.400 firmas prestan alguna forma de apoyo logístico o técnico a la industria minera en el país. Desde el punto de vista de la faena minera, Canadá cuenta con un total aproximado de 1.262 faenas activas para el 2013, donde 75 de ellas corresponden a extracción de mineral metálico. En términos territoriales, estas faenas están concentradas en las provincias de Québec (24), Ontario (19) y British Columbia (9) con valores de producción correspondientes a 8.2 mil millones; 9.8 mil millones y 7 mil millones de dólares respectivamente. En términos generales, el impacto social y cultural de la minería puede ser naturalmente positivo o negativo. En lo positivo tenemos que la minería en Ontario (de acuerdo con Burkhardt et al. 20112012), por ejemplo, tiene los siguientes beneficios: 1. La creación de trabajos y oportunidades para la capacitación 2. Aumento del gasto en infraestructura, aunque no siempre de prioridad pública 3. Aumento del ingreso fiscal mediante diferentes formatos tributarios.
Por otra parte, una de los principales problemas está en el hecho de que muchas veces las comunidades locales no se ven beneficiadas de igual manera que el gobierno regional o el país en general, a pesar de ser quiénes reciben las mayores externalidades negativas de la actividad minera. Esta es una constante de la minería en el mundo y es una problemática reconocida por el ICMM, que expresa que los aportes a nivel local en términos económicos son objetivamente menores que los aportes a nivel macroeconómico, los cuales son más difíciles de
“detectar” para las comunidades pequeñas. En cualquier caso, Burkhardt et al. plantean que los efectos negativos de la minería son: 1. Aumento del crimen y el comportamiento antisocial 4. Cambios en el carácter comunitario y la identidad 5. Aumento del costo de vida 6. Caída económica post cierre de las faenas 7. Descomposición de la comunidad
Esta es la situación para la gran mayoría de los asentamientos mineros y posiciona a Canadá como uno más de los países que debe enfrentar el desafío de trasladar los enormes y positivos aportes mineros a la macroeconomía nacional, a un nivel comunitario y local. Sin embargo, Canadá cuenta con una particularidad.
Sitios “abandonados” y sitios “reclamados” Todo yacimiento extractivo, llegado cierto punto, se agota. En términos más precisos, quizás sea correcto decir que la extracción de mineral se vuelve ineficiente en tanto cuesta más extraer el mineral que su precio de mercado. En cualquier caso, toda faena minera tiene fecha de cierre. Como plantea el informe de Burkhardt. R; Rosenbluth. P y Boan (20112012), sólo en Ontario existen al menos 5.700 sitios mineros “abandonados”, es decir, que han agotado su potencial extractivo rentable; algunos de los cuales datan de inicios del siglo XX. Es importante mencionar con respecto a este punto que el “Acta de Minería” canadiense, ley que regula a la industria minera del país establece criterios para la “rehabilitación” y “vigilancia” de las grandes faenas mineras terminadas, en donde se debe rehabilitar el terreno, poblar con vegetación, remover las estructuras y asegurar la no contaminación del agua; entre otros procesos. Estos procesos de rehabilitación y vigilancia, además, deben tener un presupuesto asegurado como parte de un programa de rehabilitación que se envía al gobierno y se debe poner como borrador de dominio público. Como explican los autores: “El cierre debe
seguir un plan registrado con el gobierno y debe estar respaldado por seguridad financiera para los costos de rehabilitación, mitigación y monitoreo” (pág. 10) Este “seguridad financiera” tiene como propósito evitar que los ciudadanos paguen con sus impuestos las operaciones de cierre y rehabilitación de un territorio que albergaba una faena minera de gran escala. Costo que puede ascender a los cientos de millones. Sin embargo, los autores de este informe agregan que: Pronosticar el costo de la reclamación de un sitio minero es una ciencia inexacta y los costos asociados con el mantenimiento a largo plazo, como los costos requeridos para el manejo de las aguas, puede ser sustanciales. Los problemas surgen cuando la empresa minera no mantiene operaciones o se declara en quiebra. Si el seguro financiero no fue suficiente para cubrir los costos del cierre de la mina y su reclamación, el gobierno está forzado a pagar la diferencia. Desde 2002, los gobiernos federales, provinciales y territoriales de Canadá han gastado cerca de 1 billón para administrar los más de 10.000 sitios abandonados a lo largo de Canadá y para prevenir la aparición de nuevos. En Ontario, el gobierno ha gastado 88 millones entre 1999 y 2008 para rehabilitar los sitios abandonados de mayor prioridad a expensas de los contribuyentes Burkhardt. R; Rosenbluth. P y Boan (2011 2012, p. 119 Concentración de faenas mineras en la Ontario, Canadá
De esta forma, se diferencian claramente dos tipos de sitios que han terminado
sus labores extractivas. Aquellos sitios “abandonados”, los cuales simplemente terminaron sus faenas y quedaron como complejos fantasmas. Y los sitios “reclamados”, que siguieron la normativa vigente y han sido rehabilitados y monitoreados, aunque con distinto grado de extensión y éxito. La política de reclamación y vigilancia de sitios es una de las claves para comprender el impacto local de la minería en Canadá. Los sitios convertidos en parques o atracciones tienen importancia en la imagen comunitaria y en la economía, en tanto potencian la industria del turismo al tiempo que ocupan un lugar central en la construcción del imaginario urbano de los poblados mineros. Por ejemplo, si se visita el sitio oficial de Timmins, vecino de algunas de las faenas mineras de oro más grandes el mundo (ver figura izquierda, todos los círculos numerados son faenas mineras), se puede descargar su “Guía de Viajes”23; un documento destinado a presentar las bondades de la ciudad. Este documento abre con un saludo del alcalde de la ciudad que en sus dos primero párrafos reza lo siguiente:
23 Disponible en http://www.tourismtimmins.com/assets/TIMMINS_tourism_guide_2015.pdf
No importa en que tiempo del año usted se encuentre en “La ciudad con un Corazón de Oro”, usted será fascinado por su belleza, su historia y su encanto de pueblo pequeño. Gente amistosa y la fantástica “hospitalidad del norte” por la cual somos reconocidos estarán aquí para recibirlo. En su estadía, yo lo invito a describir nuestro legado minero a través de uno de los muchos tours de la industria minera disponibles durante todo el verano o volverse conocido con el majestuoso Alce Canadiense en un tour al Cedar Meadows Wildlife Park (Tourism Timmins, 2015, pág.1) [el énfasis nos pertenece] Como parte de sus “atracciones” y bajo esa rúbrica precisa Timmins ofrece a sus visitantes una serie de “tours industriales” en donde se pueden conocer las trasbambalinas de diversas labores extractivas y productivas de la localidad, con especial énfasis en los “Geotours”, una iniciativa territorial del norte de Ontario que se centra en la presentación de la “herencia minera” así como de las diferentes formaciones geológicas de la región. Esta “herencia minera” consiste no sólo en hechos históricos y las faenas activas, sino en diferentes lugares que son el resultado de la reclamación exitosa de antiguas faenas mineras, principalmente los “montículos” o “pilas” de relave minero, el cual se caracteriza por ser altamente contaminante del suelo, el agua además de tener un efecto erosivo indirecto por el levantamiento de polvo en el aire.
Los montículos de relave son cubiertos con “compost”, un Proceso de estabilización de los montículos preparado orgánico rico en de relave nutrientes para el crecimiento de nueva vegetación. Se buscan especies vegetales compatibles con las condiciones del sitio, además de la llegada natural de especies nativas. Además como se puede observar en la fotografía las pendientes de los montículos de relave son estabilizadas con malla y grava.
Como ejemplo de estos procesos a largo plazo,
tenemos el Parque Hollinger, que fue creado en 1940 Proceso de estabilización de los mediante la reclamación de montículos de relave terrenos que se usaban para el almacenamiento de relaves o residuos mineros de una de las industrias de oro más grandes de la historia de Canadá, que inició sus faenas en 1910 e incluso fue la causa de la creación del en aquel entonces asentamiento de Timmins. Como se puede ver en la fotografía de la izquierda (extraída de material promocional de lo Geotours) en la actualidad el parque conserva las edificaciones originales de la minera. El Parque McIntyre, por su parte, es el resultado de la reclamación de terrenos mineros Vista del lago de una faena del mismo nombre. Pearl El parque está situado entre dos lagos, el Pearl y el little Pearl. Durante sus 78 años de operaciones, la minera produjo alrededor de 11 millones de onzas de oro , siendo el tercer productor de oro más grande de la historia canadiense y dejando una traza de relave en el lado oeste del lago Pearl. En 1970, estos relaves fueron cubiertos por un bosque. En la década de los 80, otra compañía desenterró estos relaves para volver a extraer remanentes de oro, en este proceso, crearon un pozo gigantesco que hoy en día es el lago Little Pearl. Como menciona el documento, hasta la fecha Little Pearl recibe afluentes mineros y es técnicamente un pozo de relaves. En la imagen se puede ver una vista del Pearl Lake con el edificio original de la faena de principios del siglo XX como fondo. A pesar de que Little Lake es aún un pozo de relave, el parque es considerado seguro y es un área recreativa.
Un ejemplo más reciente de esta tendencia es el área de conservación del lago Gillies, programa de reclamación que inicia alrededor de los años 90 en un lago de tres veces su tamaño actual, pero inundado de relaves mineros. Es importante mencionar, como
vemos, sólo un tercio de la extensión de agua pudo ser recuperada, sin embargo hoy en día es una de las atracciones naturales del poblado de Timmins.
Ghana Ghana es un caso que comparte ciertas similitudes con Zambia. Fue un país colonia caracterizado por su industria de extracción de oro en faenas mineras de pequeña escala. Durante su proceso de independencia, la minería fue casi completamente estatal para luego verse reprivatizada en la década de los 80 producto de los mismos problemas de falta de inversión e innovación competitiva que tuvo Zambia. Sin embargo, Ghana se caracteriza por tener hasta la actualidad un sector minero informal importante, que genera divisas y empleos para las zonas mineras más rurales. Al mismo tiempo, a diferencia de Zambia, es una país que cuenta tanto con yacimientos mineros cerca del mar, así como con acceso directo a éste; lo que le otorga una ventaja comparativa a la hora de exportar el
metal. La minería en Ghana se caracteriza por haber aumentado sustancialmente su aporte al gobierno en la última década, así como su impacto económico y social. Lo que lo vuelve un buen caso de estudio histórico para comprender los efectos de la minería a nivel comunitario. Oficialmente denominado República de Ghana, es un país del continente africano, ubicado en la costa oeste en Golfo de Guinea y que limita con Costa de Marfil por el oeste, Burkina Faso por el norte y Togo por el este. De acuerdo con datos del PNU Ghana es el primer país al cual los europeos llegaron para realizar comercio; “primero en oro, luego en esclavos” al tiempo que fue el primer país que logró su independencia del régimen colonial británico. En palabras textuales del PNUD: “a pesar de rico en recursos minerales, y dotado de un buen sistema educativo y servicios civiles eficientes, Ghana cayó víctima de la corrupción y la mala administración poco después de su independencia en 1957”24. En 1966 su presidente y héroe nacional fue derrotado mediante un golpe de estado y hasta 1992 la democracia basada en constitución política no se estabilizó en el país. Desde aquel entonces, destaca el PNUD, Ghana ha experimentado un crecimiento económico sostenido, configurándose como un “modelo para la reforma política y Ghana en el continente africano económica en África”. Mirado en las cifras, cuenta con una población de 25.9 millones de habitantes, extendidos en un territorio 238,522 km cuadrados. Su Índice de Desarrollo Humano para 2013 fue de 0,571 (el de Chile está en el orden del 0,820) y su tasa de pobreza es de 28,6%. El PIB per cápita es de 3, 638 dólares y fracción. Su esperanza de vida bordea los 61 años y la tasa de población adulta que puede leer y escribir es de 56,3%. En cuanto a salud, la malaria sigue siendo un problema importante de salud pública, siendo la mayor causante de morbilidad del país. Como explica el reporte de logro de los objetivos para el desarrollo del Milenio, elaborado por el PNUD y publicado en 2015:
El progreso de Ghana a sido mezclado. Objetivos tales como disminuir a la mitad la extrema pobreza, a la mitad la proporción de personas sin acceso al agua segura para beber, han sido alcanzados. Progreso sustancial ha sido realizado en la reducción de la prevalencia del VIH, acceso a las TIC y la reducción de la proporción de las personas que sufren de hambre. Sin embargo, sólo lentos avances se han realizado en trabajo a tiempo completo y en trabajo productivo, equidad de mujeres en trabajo remunerado no agrícola y en la participación de las mujeres en la gobernanza, en la reducción de la mortalidad de menores de 5 años, y en la mortalidad materna, en revertir la pérdida de recursos medioambientales y en mejoras de la sanidad (PNUD, 2015, p. VI) 24 Disponibles en línea http://www.gh.undp.org/content/ghana/en/home/countryinfo/
Antes de ser independiente, Ghana solía ser llamado la“Costa de Oro” y durante su historia minera se consolidó como el principal extractor de oro después de Sudáfrica. Como indica el PNUD, hasta 2006 la economía del país estuvo fuertemente dominada por la agricultura, sin embargo hoy en día es un economía de servicios (49,5%), seguido por la actividad industrial (28.5%) y la agricultura (22%). Hasta el 2011 la exportación de oro y cocoa fueron las principales, sin embargo en ese año comenzó a despegar la industria del petróleo. A pesar de estos cambios, el informe del InternationalCounsil of Mining and Metals (ICMM)realizado en 2015, plantea que más de la mitad de la mano de obra del país sigue siendo empleada por la agricultura y la actividad minera, que se encuentra dentro de la actividad industrial, aportó con su valor de producción algo más del 12% del PIB para el año 2010 (ICMM, 2010).
El oro representa el 95% de las ganancias mineras del país, y como se puede ver en la figura a la izquierda (obtenida del informe de 2015 del ICMM), la producción de éste se disparó en los años 90. Otros minerales de explotación comercial son el magnesio, bauxita y los diamantes. Otros minerales industriales como las arcillas y las sales de sílice han sido explotados a menor escala para el consumo doméstico. De acuerdo a la Minerals Comission, citada por el ICMM, el país cuenta con depósitos de acero, cuarzo, sal y otros minerales que están subexplotados. De forma similar a Zambia, en un principio la totalidad de las propiedades mineras eran del Estado, hasta 1983 donde una fase de reconversión comenzó con las privatizaciones y la entrada de inversión extranjera. En la actualidad, el Estado posee una participación de 10% en todas las faenas activas de gran escala en el país. Desde un punto de vista macroeconómico, el principal aporte de la minería al país es la Inversión Extranjera Directa, en tanto más del 50% de ésta corresponde sólo a minería para el 2013. Como parte de las exportaciones, en el período 20052013, la minería ha Producción de oro período 1960-2010 (en tenido un promedio de 41% del total de ingresos por concepto de exportación. En 2013, onzas) particularmente, este porcentaje fue de 37%. Para el mismo período 20052013, el aporte a la recaudación fiscal ha sido de un promedio de 16% del total recaudado, alcanzando el 19% en 2013. El informe detalla que sólo por concepto de royalty minero, el aporte ha
estado entre el 4% y el 6%; mientras que el aporte por impuestos a la industria, ha estado en un rango que oscila entre el 5% y el 16%
Porcentaje de aporte a la recaudación fiscal hecho por concepto de distintos impuestos mineros en el período 20052013 FUENTE: ICMM (2015) MINING IN GHANA: WHAT FUTURE WE CAN EXPECT. P.23
De acuerdo con el informe de KPMG (2014) el régimen tributario de Ghana, de acuerdo con la legislación de 2012, es como sigue:
Impuestos corporativos: 35% Impuestos a las ganancias de capital: 15% Impuestos de retención: 15%
Impuestos sobre deducciones de capital: 20% por cinco años. Royalty minero: 5% del total del valor en ventas La fuente citada del International Council on Mining and Metals, además, realiza un análisis detallado para una muestra de 7 compañías mineras de Ghana, descomponiendo su estructura de ingresos tanto en gastos operacionales, gastos de capital, gastos sociales, pagos al gobierno, salarios y ganancia neta de la compañía. Esto nos permite conocer en montos reales, y no sólo porcentajes del total, el aporte tributario al menos de las faenas mineras más importantes de país.
Composición del “ingreso” neto minero en Ghana para una muestra de 7 compañías período 20102013. FUENTE:ICMM (2015) MINING IN GHANA: WHAT FUTURE WE CAN EXPECT. P.31
En color verde (última partición de barra de izquierda a derecha) se puede ver el detalle porcentual de los pagos al gobierno, los cuales fueron en aumento desde 2010 hasta 2012, experimentando una caída de 136 millones de dólares en 2013. Esto puede estar ligado a una caída de los precios del mineral, sin embargo si observamos que para el mismo año ; en color naranjo claro, hay un aumento de prácticamente 250 millones de dólares en inversión de capital (primera partición de barra de izquierda a derecha), se puede atribuir la baja tributaria a este ítem, recordando que las inversiones de capital no suelen ser afectas a responsabilidades tributarias. En cualquier caso, el aporte en forma de “pagos al gobierno” fue de 276 millones de dólares para 2010, seguido por un aumento
drástico a 641 millones en 2011, 675 millones al año siguiente y 539 millones para el año 2013. Por su parte; aunque no contamos con muchos datos actualizados; la minería a pequeña escala siempre ha jugado un rol importante en la industria minera de Ghana y data de fechas tan tempranas como el siglo 4to BC hasta la actualidad, incluso en una era de faenas mineras altamente industrializadas. Las operaciones a pequeña escala fueron de carácter ilegal hasta 1989, cuando el gobierno tomó la decisión de legislarlas. De acuerdo con las estimaciones notadas en el reporte de Akabzaa y Darimani (2001), la minería informal provee empleo a alrededor de 1 millón de personas de forma directa e indirecta. Según esta misma fuente, la minería informal aportó al gobierno ingresos por 63 millones de dólares en el período 19891994. Desde su legalización en 1989, a la fecha de publicación del informe citado en 2001, se habían registrado más de 600 mineras de pequeña escala, tanto de propiedad cooperativa como individual.
El impacto social de la minería. Una mirada general en breve. Como suele ocurrir en otros países, las faenas mineras se encuentran en lugares remotos, por lo cual lo primero que deben hacer es invertir en una serie de infraestructura: caminos, escuelas, hospitales, electricidad y suministro de agua potable; son algunas de las preocupaciones que la industria minera de Ghana ha tenido que sobrellevar a fin de establecer su faenas en territorios con baja densidad poblaciones y lejos de la mano de la administración estatal. Como vimos en el caso de Zambia esto muchas veces pone tensiones sobre una empresa que debe hasta cierto punto reemplazar al Estado, tomando responsabilidades que en muchos casos siente que no le corresponden. En cualquier caso, las comunidades de la zona suelen verse beneficiadas por estas inversiones infraestructurales, al tiempo que deben cargar con el fuerte impacto en el ecosistema que toda faena minera de gran escala inevitablemente genera. El International Counsil for Mining and Metals realizó un análisis comunitario basándose en entrevistas a diversos stakeholders o “partes interesadas” en la actividad minera de Ghana. Se realizaron 91 entrevistas a un total de 7 “grupos” de stakeholders que incluyeron miembros de la administración pública, empresas mineras, organizaciones de desarrollo, centros de estudios, instituciones educativas, “consejos tradicionales”, instituciones de gobierno local, organizaciones de la sociedad civil y servicios de seguridad, entre otros. A continuación presentamos de forma resumida los principales resultados de este estudio
En primer lugar, la mayoría de los entrevistados consideró que la actividad minera ha contribuido enormemente al desarrollo económico, aportando beneficios concretos. Los actores a nivel de la comunidad sienten que especialmente tiene impacto en los salarios y en las oportunidades de negocios, a nivel más particular, el 86% de los entrevistados de las comunidades sienten que la minera emplea un buen porcentaje de población local. En esta misma línea, es destacable que el dato cambia bastante cuando se analizan las entrevistas a empresarios involucrados con el sector minero y a organizaciones de la sociedad civil. En el caso de los empresarios relacionados con la minería, aproximadamente un tercio de éstos considera que no hay muchas oportunidades y que la participación de los nacionales de Ghana es baja. Este porcentaje se eleva al 50% de los entrevistados que pertenecen a alguna organización de la sociedad civil. Los miembros de las diversas reparticiones del gobierno nacional, por su parte, consideran que si bien es cierto que hay oportunidades laborales, éstas tienden a ser no tan bien pagadas, dejando estándares de vida cuestionables. Es importante recalcar, si vemos estos datos, que para los entrevistados directamente involucrados en las comunidades mineras, la situación parece verse más positiva que para aquellos entrevistados relacionados con la minería a un nivel nacional, es decir, más “macro”.
En cualquier caso, considerando las cifras más recientes. En 2013 el sector minero emplearía en total al 1,3% de la fuerza laboral del país. Esto considera no sólo a las compañías mineras per se, sino también a sus “proveedores directos”, “proveedores de los proveedores” y lo que el ICMM llama “regasto/inversión del salario” [respending of salaries]. De esta forma, se busca contabilizar cuantos trabajos “mantiene” la industria minera, ya sea de forma directa o indirecta. Como se puede ver a continuación
Empleos “mantenidos” de forma directo o indirecta por la industria minera en Ghana en el período 20102013 (en miles de empleos) FUENTE:ICMM (2015) MINING IN GHANA: WHAT FUTURE WE CAN EXPECT. P.37
Como se puede ver en este gráfico, en el período 20102013 las industrias de la muestra del estudio han mantenido de forma directa un promedio de 7.000 empleos de manera directa, y un promedio de 81.500 empleos de manera indirecta, sin contabilizar la potencial inversión de los salarios, que a su vez ha mantenido más de 40.000 empleos al año. El trabajo de Theresa Gavin et al. (2009), por su parte, plantea que de acuerdo con datos de 2001, la minería de gran escala emplearía alrededor de 20.000 personas en Ghana, mientras la minería de pequeña escala, incluyendo a la extracción no regulada de minerales o “minería informal”, emplearía a cerca de 60.000. Por otra parte, fuera de su apoyo económico, está el ya mencionado “gasto social” y como este genera un tipo de relación específica con la comunidad. Como ocurría con Zambia y ya hemos mencionado los entrevistados de nivel comunal, sienten que las mineras son algo más receptivas a sus demandas por inversión social local, de lo que son sus autoridades locales, reconociendo que son “más dependientes” de las responsabilidad social de la empresa. Como plantea los autores de forma textual:
Las comunidades han llegado a esperar menos intervenciones de sus autoridades locales, observando que las compañías mineras son más receptivos a sus demandas por apoyo social que sus autoridades locales. Las inversiones sociales clave de las mineras, principalmente en educación y salud, constituyen la infraestructura crítica y básica en las comunidades (ICMM, 2015; pág. 46) Dentro de estas inversiones sociales, las más valoradas parecen ser aquellas relacionadas con servicios básicos como la salud, educación y agua potable; pero también existen otras “comodidades sociales” bien valoradas, como los “centros de recreación”. Todos los grupos de entrevistados opinaron de forma unánime sobre el daño medioambiental que conlleva la actividad minera, con algunos de los entrevistados planteando que este daño normalmente era causado por faenas de pequeña y mediana escala. En la misma línea, algunos destacaron que el aumento de los “vicios”, particularmente la prostitución, era otro problema. Una mirada territorial a las faenas mineras Administrativamente hablando, Ghana está dividida en 10 provincias, como se puede ver en el siguiente mapa. Al ser un país con acceso al Golfo de Guinea, es un país privilegiado para la industria minera, que puede exportar fácilmente su producción por vía marítima. Esto, sumado al
Divisiones provinciales de Ghana
hecho de que muchos de los depósitos importantes están efectivamente ubicados cerca de la costa, genera que la gran mayoría de las grandes faenas mineras se concentren en el extremo sur del país, cerca de su acceso marítimo. Como destaca el trabajo de Gavin et al. (2009), las grandes mineras suelen moverse a sectores rurales y aislados del país, donde pueden emplear poca mano de obra local dada su baja capacitación. Por el contrario, deben traer mano de obra calificada de los centros urbanos del país. Al mismo tiempo, comentan los autores, las licencias para exploración y explotación de los sitios mineros son concedidas de manera centralizada por el Estado, muchas veces sin el conocimiento o consulta de las comunidades. De esta forma, la gran mayoría de las faenas mineras se concentran en la Western Province o “Provincia Oeste”, que ocupa precisamente el costado suroeste del país, cuyo límite está directamente en la frontera con Costa de Marfil y por el sur con el Golfo de Guinea. Dentro de esta provincia, se destaca la fuerte concentración de faenas en el área de Tarkwa, ubicada en el distrito de Wassa West.
Area de Tarkwa analizada por Akabzaa & Darimani (2001) y Gavin et al. (2009)
El impacto social de la minería en Tarkwa. Una de las zonas mineras más importantes de Ghana es el área de Tarkwa, capital administrativa del distrito de West Wassa. Esta región tiene prácticamente un siglo de historia en la minería de oro y posee una de las mayores concentraciones de faenas mineras en un sólo distrito en todo el continente africano (Akabzaa y Darimani, 2001). De acuerdo con Gavin et al. (2009) se estima que del total de tierras no habitadas, cerca de un 70% ha sido concesionada a la industria minera, con sólo el 30% disponible para la agricultura, sector que como vimos, sigue empleando a más de la mitad de la población de Ghana. Tarkwa es un área lluviosa de tierras húmedas, estando en la zona climática ecuatorial con un pluviosidad que oscila entre los 1500mm y los 1900m anuales. Se trata de una región caracterizada por su bosque lluvioso y su clima caluroso, que puede llegar a los 40Cº. El terreno además cuenta con una irrigación privilegiada, en concordancia con la intensidad de las lluvias. Siendo un área minera, se caracteriza por sus cadenas montañosas cubiertas por densa vegetación, interrumpida ocasionalmente por pequeños valles. El poblado de Tarkwa está situado entre dos cadenas montañosas, las cuales tienen un promedio de altura de 300 metros. Como destacan Akabzaa y Darmiani (2001) estas montañas de verde eterno son hogar de gran diversidad y una belleza natural que fue motivo de muchos asentamientos intermedios en las quebradas y valles. Sin embargo, Fotografía área de las instalaciones mineras en la región de Tarkwa. al mismo tiempo son el lugar donde normalmente se encuentran las vetas de oro en bajas profundidades, lo que hace que la minería a tajo abierto sea el método de explotación preferido. Como mencionamos antes, dada la enorme cantidad de lluvia, vegetación y geografía, el suelo cuenta con grandes condiciones de irrigación, con muchos tributarios y ríos principales que se conectan a la cuenca hídrica de Ankobra. Esto es un dato relevante en tanto el agua es uno de los elementos centrales de la actividad minera. Con respecto a su población, no se cuentan con datos muy actualizados. Sin embargo, de acuerdo al censo de 1994, la población del distrito de West Wassa era de 260.000 personas, con cerca de un 70% de éstas concentradas en precisamente en la región minera de Tarkwa. Ya en esa época el crecimiento poblacional era de alrededor de un 3.0%, lo que se considera alto. Esto se puede explicar por la constante migración de personas producto de la industria minera, contabilizando también el enorme sector no formal que se dedica a la minería a pequeña escala en superficie.
a) El aporte económico de la minería en la región de Tarkwa. Una breve mirada histórica El informe sobre impacto social publicado por los mencionados Akabzaa y Darmiani y 2001 plantea que la alta concentración de faenas mineras en la zona, ha tenido importantes impactos en la estructura social de las comunidades. Hasta esta fecha, a diferencia de lo que ocurriría en la segunda mitad de la década; el aporte económico de la minería estaba fuertemente centrado en “ganancias de cambio” o de “balanza de pagos”. Esto quiere decir, en términos simples, que la minería permitía el ingreso de enormes cantidades de divisa extranjera al país, con un efecto benéfico para la macroeconomía y la industria, pero pocos beneficios a nivel local. Al mismo tiempo, las faenas mineras de tajo abierto a gran escala, siempre en un inicio son de fuerte inversión de capital y poca mano de obra, lo que hace que el impacto en el empleo no sea muy relevante en al zona. Al mismo tiempo, caídas en el precio del metálico explican políticas de reajuste que muchas veces van aparejadas a despidos masivos. Así, por ejemplo, los autores comentan cómo entre 1998 y 1999 se perderían al menos 1.000 trabajos mineros. De la misma forma, cuando una faena extranjera se instala en territorio nacional, suele recibir “reducciones” tributarias en tanto se encuentran en una fase de inversión. Esto genera que durante algunos años el aporte el gobierno local y al Estado en forma de impuestos sea limitada. Los autores muestran como entre 1983 y 1996 el aporte no superó el 1.5%; lo que contrasta fuertemente con las anteriormente citadas, para el período 20052013, que tienen como promedio un porcentaje de 16% de aporte. En Ghana, si miramos estos datos, podemos decir que el aporte de la minería a la economía nacional, en forma de pagos y empleos ha ido en aumento sustancial en los últimos 10 años. Es así como Con respecto a la evaluación de impacto social de la minería en la región de Tarkwa, el trabajo de 2001 cita la preocupación de los habitantes de las comunidades con respecto a los siguientes problemas: a) problemas de vivienda; b) empleo joven; c) desorganización familiar, d) deserción escolar, e) prostitución y f) abuso de drogas. En la época de elaboración del informe, recién comenzaban a asentarse en la región diversas “compañías de apoyo” o “proveedoras” de la industria minera; las cuales son en gran parte responsables del aporte en forma de empleos que hace la minería (como pudimos ver más arriba); por lo cual su efecto aún no era medido en aportes económicos; y sólo se consideraba esta entrada como desorganizadora de la estructura comunal. Se trataba de una región rural que estaba creciendo a escala acelerada y sus habitantes percibían como esta inmigración constante estaba agudizando los problemas sociales. Los datos aportados en 2009, por su parte, pintan un paisaje bastante diferente. Si bien veremos que muchos problemas persisten, el grueso de los entrevistados de las comunidades reconocen el importante aporte a la economía que han representado las
faenas mineras de la zona. Las comunidades evalúan positivamente el aporte minero en la zona de comercio, empleo y nivel de ingresos, al mismo tiempo que valoran la inversión en infraestructura de carácter social. Es importante mencionar, de todas formas, que como ya comentamos en muchos casos contratar mano de obra local se hace complejo en la medida de que no disponen del nivel de conocimientos técnicos requeridos. Esto limita la percepción de la disponibilidad de empleos para miembros de las comunidades locales. En términos simples, reconocen que hay más trabajos, pero en muchos casos no son trabajos para ellos. b) El problema de la vivienda y la tierra Este problema no sólo refiere a las casas en sí mismas, sino a la disponiblidad de la tierra. Entre 1990 y 1998 cerca de 14 comunidades con alrededor de 30.000 personas fueron desplazas de acuerdo al informe de Akabzaa y Darmiani (2001). Estos desplazamientos fueron ya sea por relocalización directa, en tanto una faena ese instaló en el lugar; como por el hecho de tener que buscar nuevas tierras para el cutltivo, en una región en donde la mayor cantidad de personas trabajan en dicho rubro. El trabajo publicado por Theresa Garvin et al; en 2009 nos muestra que, casi 10 años después, la tierra y el desplazamiento sigue siendo una preocupación para los habitantes. Estos autores realizaron un estudio intensivo en 3 comunidades mineras específicas ligadas a faenas mineras, y realizaron entrevistas tanto a miembros de la comunidad como de la industria minera en cuestión, centrándose en las percepciones que éstos tenían sobre el impacto de la actividad minera. Y a finales de los 90 estas relocalizaciones tenían el efecto de generar una migración de los más jóvenes miembros de la familia hacia los poblados urbanos, en tanto ya no podían trabajar la tierra con sus padres. Estos migrantes jóvenes generan una alza en la demanda de vivienda, que se traduce en alza de precios e imposibilidad de muchas personas para costear la vida en los pueblos mineros. El informe de Garvin (2009) plantea lo siguiente:
Los residentes no habían anticipado cómo el desarrollo minero podría incrementar las demanda local por comida, suministros y vivienda. Tampoco habían sido informados de la naturaleza de la minería de superficie, por lo cual no habían anticipado a cabalidad el grado en el cual dicha minería afectaría a la agricultura (Garvin et al. 2009; p. 577) Por supuesto, toda relocalización está ligada a una compensación por las tierras destruidas, sin embargo estos pagos a veces demoran demasiado tiempo en la opinión de los granjeros. Esto tiene que ver con el hecho de que se trata de una industria de cultivos de subsistencia y no de gran escala, por lo cual no prácticamente no existen excedentes ni ahorros que permitan temporadas sin cosecha y venta o consumo. Este es un factor importante para comprender el problema de la tierra y al vivienda en la zona.
c) La prostitución Esto también fue observado en la evaluación general realizada por el ICMM en 2015 y parece ser un problema generalizado de los sitios mineros. A nivel local, el informe de 2001 ya mencionado, plantea que más del 70% de los entrevistados se queja del aumento de las trabajadoras sexuales, lo que habría llevado a un deterioro de los “valores sociales del área”. En Tarkwa prosiguen los autores existirían dos tipos de trabajadoras sexuales. Las locales o “residentes”, y aquellas que vienen de otras localidades del país. Las trabajadoras residentes se dedicarían principalmente al mercado de los trabajadores locales en las grandes faenas, así como al amplio mercado de mineros informales. Las trabajadoras de otras localidades se centrarían en trabajadores inmigrantes de otras naciones como también a ciertos mineros informales particularmente exitosos. Citando trabajos realizados por ONGs de la zona, los autores plantean que muchas de estas trabajadoras habrían llegado a la zona en busca de otros rubros, habiendo recurrido a la prostitución como alternativa de supervivencia. Al mismo tiempo, muestran cómo si en 1992 existían sólo 2 casos de VIH reportados en el distrito, para 1996 ya rondaban los 100. d) Los “valores sociales” y su relación con la vivienda y la prostitución. En los informes existe una fuerte relación de las conductas como el “uso de drogas”, la “prostitución” y la “cultura” de las comunidades, expresada en esta idea de “valores sociales” o “valores culturales”. Es así como la prostitución aparece nuevamente mencionada en el informe de 2009:
Todas las comunidades reportaron impactos negativos en la tenencia de tierras, seguridad y crimen, y en algunos casos en la cultura (…) En términos de valores culturales, miembros de la comunidad A y B creen que los desarrollos mineros han perturbado las normas sociales y han notado una baja en el sentido de comunidad, los lazos familiares, y el respeto estricto de algunas normas sociales y el respeto por los mayores. También identificaron un aumento en los comportamientos criminales inaceptables como la prostitución y el robo y atribuyen esta alza a la inmigración de nuevos habitantes tanto como al cambio hacia una economía monetaria (Gavin et al. 2009; pág. 579) Sobre este tema, Akabzaa y Darmiani (2001) reflexionan sobre el impacto que las relocalizaciones mineras tienen sobre las familias y su organización. En primer lugar, muchas nuevas viviendas entregadas a los habitantes no contaban con la capacidad de albergar a una familia extendida tradicional. Muchos de los entrevistados, comentan los autores, se quejan de la falta de habitaciones para acomodar a todos los miembros de su familia o de la falta de espacios abiertos para realizar ciertas actividades tradicionalmente
al aire libre. En segundo lugar, el esquema de compensaciones, que daba las alternativas entre dinero en efectivo y una relocalización de la vivienda generaba situaciones un tanto inesperadas, pero que afectaban radicalmente a las familias. Un ejemplo no poco común, era un jefe de hogar que optaba por la compensación monetaria para huir de su familia llevándose el dinero consigo. e) Cambios culturales e infraestructurales. Una visión dividida Conectando la disolución de las familias y la entrada de la economía monetaria con las conductas criminales o no aceptadas lleva a muchos miembros de la comunidad a valorar negativamente el impacto cultural de la industria minera en sus comunidades. Sin embargo es relevante mencionar que esta opinión no es unánime. Algunos entrevistados en el trabajo de Gavin y sus colegas (2009) plantean que han existido aportes positivos a la “cultura” de las localidades producto, en primer lugar, de la migración de trabajadores de otras partes del país y del mundo que traen consigo valores más “cosmopolitas” a la zona. Al mismo tiempo, se reconoce que el mayor acceso a productos de consumo y “comodidades” como la luz eléctrica y el agua potable han tenido a la postre efectos no esperados, como el hecho de que más maestros de escuela estatales acepten puestos en una zona tradicionalmente rechazada. Esto a su vez ha influido, en conjunto con las políticas públicas generales de aumento de la escolarización, en cambio del “valor” de educarse, con las familias mandando más sus hijos a las escuelas. Además de estos impactos indirectos, existen acciones concretas que las mineras han tomado al respecto. Se han suministrado elementos a las escuelas como libros y fondos para contratar a mejores profesores, lo que ha aumentado la calidad de la enseñanza. Además proveen transporte para los alumnos. Es importante mencionar que en conjunto con todas esta medias, el Estado ha implementado una legislación de educación gratuita obligatoria (aunque no queda completamente claro de qué fecha data esta medida). En cualquier caso, las entrevistas y el análisis de datos cualitativos de la zona muestra que el aumento de la asistencia a la escuela y el valor educativo, está fuertemente asociado a aportes de la industria minera. En la misma línea de aportes infraestructurales, como se mencionó más arriba, el aumento sustancial del aporte económico es evaluado positivamente por las comunidades cuando se traspasa a beneficios sociales. Con respecto a esto, el informe de 2009 muestra que además del impacto positivo en la educación, se percibe un impacto positivo en los servicios de salud; aunque no se entregan más detalles al respecto.
Surinam Surinam es un país que depende mayoritariamente de la minería de bauxita y de oro. Aunque la exportación de bauxita aporta más al PIB que la exportación oro, la minería del oro tiene mayor importancia a nivel nacional, dado que genera más empleos (informales) con la llamada “minería a pequeña escala”, que según algunas estimaciones ha llegado a producir el 17% del oro que se exporta. Debido a la falta de recursos materiales y humanos, el gobierno de Surinam no es capaz de controlar y registrar la cantidad de oro extraída por los pequeños mineros. Comparativamente, su Índice de Desarrollo Humano está por debajo del promedio de los países de América Latina y el Caribe. Esto convierte a Surinam es un caso de estudio relevante para comprender el rol de las faenas de pequeña escala y la minería informal como una de las manifestaciones de la actividad minera en el mundo.
Surinam es un pequeño país excolonia de los Países Bajos, ubicado en la costa noreste de Sudamérica, y está situado al norte de Brasil, entre Guyana y Guyana Francesa. Surinam es un país independiente desde 1975, manteniendo relaciones con los Países Bajos con un acuerdo que prometía asistencia económica para Surinam. Desde su independencia, dos golpes de Estado, una dictadura, y años de guerra civil (19861992) detuvieron el desarrollo económico y causaron inestabilidad política (y los Países Bajos suspendieron su ayuda durante este periodo, restaurada en 1991). Actualmente la política es estable. Gracias a esta nueva estabilidad política, la exportación de bauxita, oro y petróleo han prosperado y el país se ha beneficiado, aunque es vulnerable a los vaivenes del mercado externo (Molenaar, 2007). La población de Surinam es de 541,638 habitantes, según el censo del 2012 de dicho país25. Mientras que la mayoría de sus habitantes residen en las planicies Ubicación de Surinam en costeras en la zona norte del país y en la capital, Paramaribo, la mayoría de los América Latina. pueblos indígenas y los cimarrones (personas descendientes de esclavos africanos que se escaparon y establecieron comunidades independientes en las selvas amazónicas) viven en la vasta selva tropical ubicada en la zona sur de 25 Información extraída de GeoHive: http://www.geohive.com
Surinam (De Theije & Heemskerk, 2009). Surinam está dividido en diez distritos: Brokopondo, Commewijne, Coronie, Marowijne, Nickerie, Para, Paramaribo,
Mapa político de Surinam con los nombres de sus diez distritos. Los distritos Sipaliwini, Brokopondo y Para conforman el “interior” del país, mientras que el resto de los distritos corresponden al “sector costero”.
Saramacca, Sipaliwini, y Wanica.
El Índice de Desarrollo Humano para Surinam en el 2013 es de 0.705 (lo que lo hace ubicarse en la categoría de desarrollo humano “alto”; el tercero de cuatro niveles, donde el cuarto nivel es aquel donde están los países con mayor índice de desarrollo humano), posicionándose en el número 100 de 187 países den el mundo. Este puntaje de 0.705 está bajo el promedio de 0.735 que tienen los países con alto desarrollo humano, y bajo el promedio de los países de Latinoamérica y el Caribe (0.740) (PNUD, 2014). Surinam es un país rico en recursos naturales. La selva tropical cubre cerca de un 80% del país. La exportación de minerales como bauxita, oro y petróleo excede el 50% del PIB según. Y a pesar de que el gobierno de Surinam ha expresado su interés por la agricultura, la forestación, la educación, el turismo y la energía para los años venideros, el énfasis seguirá siendo puesto en la minería (CEPAL, 2015). Según cifras del Observatorio de la Complejidad Económica, para el 2013 Surinam exportó $1,04 miles de millones e importó $1,52 miles de millones, resultando en una balanza comercial negativa de $485 Millones. Su PIB de ese año fue de $5,3 miles de millones y su PIB per cápita fue de $9,8 millones. Las principales exportaciones de Surinam son Óxido de aluminio ($333 millones), Oro ($252 millones), Refinado de Petróleo ($104 millones), Plátanos ($68,5 millones) y Arroz ($37 millones). Y los principales destinos de las exportaciones de Surinam son los Estados Unidos, BélgicaLuxemburgo, Canadá, Barbados y Francia. Los principales orígenes de sus importaciones son los Estados Unidos, los Países Bajos, China, Italia y Japón26. Porcentajes de ingreso en términos de exportación relación al total de productos exportados (datos 2013)
FUENTE: OBSERVATORIO DE LA COMPLEJIDAD ECONÓMICA.
26 La información fue extraída del Observatorio de la Complejidad Económica, laboratorio que depende del MIT. El sitio web es: http://atlas.media.mit.edu/en/
La minería en Surinam
Se aprecia entonces, a partir de los datos presentados, que la minería, la agricultura y la manufactura (de bauxita) son los sectores más importantes en la economía en Surinam. Esta información es corroborada tanto por el Ministerio del Trabajo de Surinam (2011) como por el Gobierno de la República de Surinam (2014), que además constatan que aunque el sector minero ha experimentado un crecimiento significativo especialmente después del año 2005, éste siempre ha tenido un lugar preponderante. Valor de productos 2013
exportación de período 2003
FUENTE: REPORTE DE PROGRESO DE LAS METAS DE DESARROLLO DEL MILENIO 2014 EMITIDO POR EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE SURINAM EN 2014, P.21
Molenaar (2007), además, haciendo una revisión del rol histórico y económico de la minería en Surinam, asevera que la minería, especialmente de bauxita, ha sido la piedra angular de la economía en Surinam durante los últimos 80 años, siendo la exportación de alúmina (óxido de aluminio, obtenido de la refinación de la bauxita), oro y petróleo las actividades que aportan cerca del 60% del PIB del
país. Surinam dependía (y aún depende, como lo muestra la información proporcionada por el Observatorio de la Complejidad Económica) de la extracción de bauxita como su principal producto exportado, y poco se había hecho para explotar los depósitos de oro que se presumía existían en el interior del país. Desde 1992, el gobierno comenzó a invertir en el sector minero para la extracción de oro, creciendo el interés por la extracción de oro y llegando desde entonces una gran cantidad de compañías mineras dedicadas a este tipo de mineral. Oro en Surinam En Surinam existe una minería industrial a gran escala, pero también existen una gran cantidad de operaciones a pequeña escala que tienen una importancia considerable, como afirma Molenaar (2007), pues la minería de oro históricamente ha sido parte de la economía de Surinam (De Theije & Heemskerk, 2009), existiendo la minería de oro a pequeña escala desde 1876 (Kom, van der Voet & de Woff, 1998) y produciendo, para el 2008, 17% de la exportación nacional (De Theije & Heemskerk 2009). Cabe señalar que tanto la minería industrial como la minería a pequeña escala son consideradas actividades legales en Surinam. El único requisito para ambas es tener permiso del propietario del terreno para extraer minerales en su propiedad. Además, los pequeños mineros deben registrarse en oficinas del gobierno y entregar una parte de sus ganancias por vender oro. Sin embargo, bajo este esquema legislativo, la mayoría de los pequeños mineros en Surinam resultan ser “informales,”dado que muchos mineros de las zonas interiores del país no se registran ni pagan impuestos por sus faenas (Heemskerk, 2000). La minería a gran escala sólo comenzó en los 90, tras el fin de la guerra civil (Hemsherk & Dujves, 2013), y junto con ello, también en los años 90 resucitó, tras altos y bajos a lo largo del siglo XX, la minería de oro a pequeña escala en la forma de una fiebre del oro, aunque mientras autores como de Kom, van der Voet y de Woff (1998) aseveran que esto es producto del descubrimiento de nuevos depósitos de oro y la hiperinflación de 1995 que azotó al mundo, otros autores, como Heemskerk (2000; 2001b) piensan que la fiebre del oro que se ha vivido en Surinam desde los años 90 es parte de un proceso macrohistórico de interés por la búsqueda de oro que involucra a toda la región amazónica desde la década de 1970.
Por supuesto, ambas tesis no son mutuamente excluyentes, y tampoco se contradicen con otras posibilidades. El mismo Heemskerk, un año después, sugiere que considerar que la proliferación de la minería ilegal de oro a pequeña escala también es producto de la escasez de recursos materiales y humanos para regular las actividades mineras en la selva tropical, lo que combinado con el hecho de que sean los mercados internacionales y no la economía de Surinam lo que determina el precio del oro vuelve más atractiva la extracción informal de oro (porque así las crisis internas no harían fluctuar su valor). Además, la minería de oro ofrece mayor libertad con respecto a los trabajos con salario en la ciudad, y no existirían barreras en términos de capital y educación que impidan a un individuo extraer mineral (Heemskerk, 2001a). Lo que sí es un hecho es que la minería de oro se vuelve cada vez más importante para el PIB de Surinam, y que cada vez se hacen más concesiones a compañías mineras en el país, especialmente desde el año 2005. Aunque la producción de oro en Surinam sólo representa el 1.8% del oro producido en el mundo, se cree que es más, dado que los datos que existen no son precisos y no toman en cuenta el gran número de operaciones informales a pequeña escala que existen, lo que hace que la estimación de la escala y la intensidad de la pequeña industria minera es altamente especulativa, y de hecho, nadie sabe cuánta gente extrae oro en Surinam, aunque se estima que puede haber entre 20,000 y 25,000 pequeños mineros activos (Heemskerk, 2000; Heemskerk & van der Kooye, 2003; Molenaar, 2007). Frecuentemente se descubren ricos depósitos de oro y bauxita en la selva tropical. Por tanto, la extracción de recursos tiene lugar en el interior del país, en las selvas donde viven los pueblos indígenas y los cimarrones, siendo, por tanto, ellos mismos quienes principalmente trabajan en la extracción de oro. De hecho, toda la minería de oro surinamense tiene lugar en la parte este de Surinam, donde el país Mapa del Greenstone belt que cruza la está cruzado por un cinturón de rocas verdes (un fenómeno llamado “Greenstone zona este de Surinam, belt”) que vuelve a dicha zona rica en recursos mineros (Molenaar, 2007).
Impacto de la minería en la zona este de Surinam. El impacto, como suele ocurrir, siempre puede ser tanto negativo como positivo. Heemskerk y van der Kooye en el año 2003 ya sintetizan las consecuencias de la minería a pequeña escala afirmando que ésta si bien provee posibilidades de subsistencia para los pobres rurales, dichos beneficios económicos se contraponen al incremento en la violencia, el esparcimiento de la malaria y enfermedades de transmisión sexual, la contaminación con mercurio del ecosistema acuático, y la degradación del ecosistema forestal (Heemskerk, M., & van der Kooye, R., 2003). Como se verá, la situación no ha cambiado mucho en los últimos años. Una característica central para comprender la actividad minera en Surinam es la oposición que existe entre las faenas industriales de gran tamaño y la minería informal de pequeña escala. El gobierno de Surinam ha fallado en sus intentos de controlar la minería a pequeña escala, esto debido a la escasez de recursos tanto materiales como humanos (De Theije & Heemskerk, 2009). Generalmente, la gran minería industrial entra en conflicto con los pequeños mineros por las grandes actividades mineras se instalan en yacimientos de oro que los pequeños mineros explotaban con anterioridad. En estos conflictos, el gobierno se pone del lado de las grandes faenas, esto porque la mayoría de los pequeños mineros trabajan de manera informal, y a veces ilegal (aunque el gobierno sí reconoce legalmente a los pequeños mineros siempre y cuando se registren y entreguen al fisco un porcentaje de sus ganacias tras cada venta). Esta oposición entre la gran minería industrial y la pequeña minería, puede resultar en el retraso de la instalación de las grandes minas. Además, la investigación social ha demostrado que la sociedad ve a los pequeños mineros como los culpables de los problemas ambientales del país y como una barrera para el progreso de la gran minería industrial (De Theije & Heemskerk, 2009). a) Problemas de inmigración ilegal
La mayoría del oro es extraído por mineros informales provenientes de Brasil (De Theije & Heemskerk, 2009). Se estima que entre un 65 y un 75% de las personas trabajando en la minería de oro a pequeña escala son migrantes, principalmente de provenientes de la parte noreste de Brasil, famosa por ser una región
vulnerable (Hemsherk & Dujves, 2013). De hecho, actualmente, cerca de 20,000 brasileños (el número exacto es inverificable, el gobierno de Surinam no tiene los recursos para realizar un control adecuado) trabajan en la industria minera de oro a pequeña escala, y no existen datos sobre cuánto dinero envían a Brasil estos migrantes(De Theije & Heemskerk, 2009). La llegada de los migrantes brasileños a Surinam se remonta a la década de 1980, y fue crucial para modernizar los métodos empleados en la minería a pequeña escala. La mayoría de los migrantes tenía muchos años de experiencia minera antes de llegar a Surinam. Como han dicho de Kom et al (1998), muchos trabajadores brasileños forman parte de la minería a pequeña escala debido a su experticia. ¿Por qué se fueron de Brasil? El gobierno brasileño comenzó a regular, limitar y controlar a la pequeña minería. La investigación etnográfica realizada por Heemskerk y van der Kooye revela que en Brasil estos sujetos eran mineros del oro por razones similares a los cimarrones: el costo de vivir se elevó, estaban desempleados, y tenían educación formal mínima. Bajo estas circunstancias, Surinam era un destino atractivo debido a la falta de control estatal y los rumores exagerados acerca de su riqueza mineral (Heemskerk & van der Kooye, 2003).
b) Conflictos de propiedad con las comunidades indígenas.
Actualmente los derechos a la tierra de los cimarrones y de los pueblos indígenas se ven amenazados por las concesiones de tala y extracción minera que hace el gobierno a grandes faenas, pues los terrenos concedidos son aquellos en los que viven las comunidades que reivindican derechos de propiedad ancestral sobre los mismos (Heemskerk, M., & van der Kooye, R., 2003). El gobierno de Surinam procede sin reconocer las reivindicaciones de los pueblos indígenas en asuntos que se encuentran, a su parecer, en el núcleo del futuro de sus comunidades. Además, las decisiones son tomadas sin realizar procesos formales de consulta pública, lo que incrementa la desconfianza de las comunidades. Esto las deja desprotegidas, incapaces de mitigar los efectos negativos producto de la llegada de la actividad minera a gran escala. La gran minería, además, genera un efecto negativo inesperado expresado en la producción de divisiones al interior de las comunidades, por ejemplo, cuando algunos indígenas son contratados en las minas y otros no; generando o agudizando la desigualdad social al interior de las comunidades (Molenaar, 2007).
c) Efecto positivo: nuevas posibilidades de subsistencia para los pobres
rurales. Los cimarrones trabajan en la minería del oro más que cualquier otro grupo étnico en Surinam porque han sido más impactados por la guerra civil entre 1986 y 1992, donde se vieron fuertemente involucrados, lo que después los llevó a conformar el grueso de los pobres rurales del país. La falta de trabajos para ellos y su limitada educación formal les impiden generar los ingresos suficientes para sostener una familia. También se suma la tensión histórica entre ellos y la población urbana, lo que supone otra barrera para entrar al mercado de trabajo nacional. El trabajo etnográfico ha demostrado que los cimarrones prefieren trabajar informalmente y vivir en la selva antes que trabajar en la ciudad (Heemskerk, M., & van der Kooye, R., 2003). Sin embargo, los cimarrones no son los únicos pobres beneficiados con la minería a pequeña escala, pues esta actividad ha llevado a grupos diferentes al interior del país (ya vimos cómo los brasileños llegaron y se instalaron para trabajar). Entre ellos hay varios ciudadanos urbanos. Una gran parte de los mineros cimarrones no nacieron en el interior, sino que crecieron en barrios marginales de Paramaribo. Gracias a su incorporación a la minería de oro a pequeña escala, estos pobres rurales de origen urbano han tenido la oportunidad de ganarse la vida con la creciente industria minera (Hemsherk & Dujves, 2013) d) Problemas de salud y comercio sexual
Por supuesto, las nuevas posibilidades de subsistencia no sólo afectan a los hombres. Las operaciones mineras han atraído a nuevas personas a las regiones abundantes en mineral (se vio que ocurre con migrantes y gente de las grandes ciudades), incluyendo mujeres. Dado que el trabajo de la minería a pequeña escala toma bastante tiempo, teniendo que hacerse campamentos para estar cerca de los lugares de faena, las mujeres llegan a proveer servicios como cocineras o comerciantes. También se dedican al comercio sexual. De hecho, las mujeres pueden ganar incluso más dinero que los hombres (AntoniusSmits et al,
1999). Si bien no se ha podido medir el impacto del comercio sexual en los campamentos mineros, para el año 2000, la segunda mayor causa de muerte para el grupo etario entre 15 y 44 años de edad era la muerte por VIH (Molenaar, 2007). Por supuesto, dado que la minería a pequeña escala se da en el interior del país, lejos de los centros urbanos, el acceso a cuidados médicos (ya sea a información preventiva como a tratamientos médicos) es mucho más bajo. Esto supone un gran problema, dado que la minería seguirá atrayendo a más personas, exponiéndose, por lo tanto, a más ciudadanos a contraer enfermedades de transmisión sexual como el VIH (Molenaar, 2007).
Papua Nueva Guinea Papua Nueva Guinea es un país donde el impacto de la minería ha sido de los más intensos. Siendo un país abismantemente rural, es donde los clásicos efectos positivos de la minería y su “modernización” se ven más acentuados. La construcción de infraestructura social, acceso al agua potable y servicios, así como a comodidades básicas de la vida urbana, son valoradas positivamente por todas las comunidades de manera exacerbada. Sin embargo, este escenario aparentemente positivo para la gran industria ha mostrado ser un arma de doble filo. Con la valoración positiva, vienen aparejadas las enormes expectativas y la dependencia de las comunidades para con la industria. Cuando se considera que dichas expectativas no son satisfechas, las comunidades pueden volverse hostiles e incluso, como veremos, violentas. Esto ha marcado la relación de las grandes faenas con las comunidades locales y es el elemento que convierte a PNG en un caso importante para su análisis, a pesar del enorme desafío para encontrar fuentes locales confiables.
Papua Nueva Guinea es un país del continente de Oceanía que se encuentra en la mitad oriental de la isla de Nueva Guinea (la mitad occidental está ocupada por Indonesia). Papua Nueva Guinea limita con Indonesia por tierra y con Australia, Micronesia, Nueva Caledonia y las Islas Salomón por mar. Es una excolonia británica que se independizó en 1975. Con la independencia, los diversos pueblos que componen Papua Nueva Guinea se volvieron ciudadanos de un país unificado en el que no existió (ni existe) un sentimiento de identidad nacional, siendo lo único compartido una historia común de colonización (cabe notar que se hablan más de 800 lenguas diferentes en este país). En este contexto, el Estado de Papúa Nueva Guinea propone valores que no son específicos de ninguna cultura en particular, respaldándose en una ideología postcolonial que busca superar las La ubicación de Papua Nueva Guinea en relación con Indonesia y Australia
diferencias de intereses en su interior en pos de la creación de una cultura nacional (Jorgensen, 2007). En Papua Nueva Guinea hay 7,275,324 personas, de las cuales 6,366,859 viven en contextos rurales 27, hecho que será determinante a la hora de entender el impacto que ha tenido la minería en este país. A nivel económico, Papua Nueva Guinea puede ser descrito como un país dependiente de sus recursos naturales que ha mostrado un escaso crecimiento económico durante las últimas décadas, donde además siempre han existido mucho conflictos en algunas áreas con respecto a la extracción de sus recursos ya sea a nivel de disputas familiares como a nivel nacional (por ejemplo, el pago de compensaciones tras guerras civiles) (Banks, 2008). Para el 2013, según el Observatorio de la Complejidad Económica2829, Papua Nueva Guinea exportó $6,43 miles de millones e importó $5,31 miles de millones, resultando en una balanza comercial positiva de $1,13 miles de millones. En 2013 , el PIB de Papua Nueva Guinea fue de $15,4 miles de millones y su PIB per cápita fue de $2,11 miles de millones. Las principales exportaciones de Papua Nueva Guinea son Oro ($1,96 miles de millones), Mineral de cobre ($994 millones), Petróleo Crudo ($667 millones), Madera en bruto ($614 millones) y Aceite de Palma ($470 millones). Sus principales importaciones son Refinado de Petróleo ($558 millones), Petróleo Crudo ($478 millones), Camiones de reparto ($189 millones), Excavación Maquinaria ($186 millones) y Grandes vehículos de la construcción ($124 millones). Los principales destinos de las exportaciones de de Papua Nueva Guinea son Australia, Japón, China, Alemania y Corea del Sur. El Índice de Desarrollo Humano para Papua Nueva Guinea en el 2013 es de 0.491 (lo que lo hace ubicarse en la categoría de desarrollo humano “bajo”; el primero de cuatro niveles, donde el cuarto nivel es aquel donde están los países con mayor índice de desarrollo humano), posicionándose en el número 157 de 187 países en el mundo y subiendo un punto con respecto al año anterior (es decir, en el 2012 tenía un índice de desarrollo humano de 0.490) (PNUD, 2014).
27 Sitio web oficial del gobierno de Nueva Guinea: http://www.nso.gov.pg/index.php/population-and-social/demographic-indicators 28 Toda esta información fue extraída del Observatorio de la Complejidad Económica, laboratorio que depende del MIT. El sitio web es: http://atlas.media.mit.edu/en/ 29 Esta información concuerda con la información del banco mundial. Sitio web: http://data.worldbank.org/country/papua-new-guinea
La actividad minera en PNG Papua Nueva Guinea tiene una historia relativamente larga como fuente de riquezas minerales. Descubrimientos de depósitos de oro atrajeron a muchos europeos a este país durante los siglos XIX y XX. Fue en la década de 1930 que la minería a gran escala llegó a Papua Nueva Guinea, pero todos sus “avances” fueron destruidos durante la Segunda Guerra Mundial. El periodo de postguerra fue uno de estancamiento de la industria minera, hasta que la minería moderna a gran escala llegó con el descubrimiento en 1963, en la región de Bougainville, de un yacimiento rico en cobre, en el poblado de Panguna. Es incuestionable el hecho de que con la instalación de esta faena, se inicia la “minería moderna” en Papua Nueva Guinea, es decir, con relaciones de empleo formales y un incipiente desarrollo industrial (Imbun, 2006). La producción minera comenzó en 1973, coincidiendo con la conquista de la independencia de Papua Nueva Guinea (Banks, 1993). Para 1975, la ya desaparecida compañía pionera era considerada el futuro del país (Halvaksz, 2006). De hecho, el legado que dejó la mina en Panguna, una operación minera a gran escala que funcionó en Papua Nueva Guinea entre 1972 y 1988, aún hoy continúa influenciando el desarrollo contemporáneo de la extracción de recursos minerales. Sin embargo, esta faena fue cerrada debido a la violencia de la que fue objeto por parte de la población circundante y que llevó a una guerra civil que duró 10 años y acabó con 15,000 muertos. El cierre de la mina trajo una rápida caída en la economía nacional (Banks, 2008). Esto marcaría la historia de la actividad minera en la zona. Terminada en a fines de la década de 1980, se ha visto una nueva cercanía entre las compañías mineras y las comunidades locales. Desde entonces las compañías mineras han mostrado un rostro más “humano” al tratar con las comunidades que viven cerca de las minas (Imbun, 2007). Entonces, existe consenso respecto de que el desastre de la primera faena industrial del país se debió a los problemas que existían debido al impacto ambiental de la mina sobre las comunidades y la falta de beneficios que la población recibió tras la instalación de la compañía minera, y que llevaron al rechazo violento hacia ésta última por parte de la comunidad. Por supuesto, a diferencia de otras regiones, Bougainville era una de las pocas zonas donde sus habitantes compartían un sentimiento de identidad común (se diferenciaban
étnicamente del resto de los pueblos de Papua Nueva Guinea), históricamente luchando por su independencia. De hecho, muchos son los historiadores y antropólogos que suponen que esta era el verdadero motivo de los ataques a la compañía minera y no tanto la contaminación ambiental, pues la guerra civil acabó con Bougainville declarándose como Estado independiente (Banks, 2008). El impacto social, económico y cultural de la minería en PNG: una historia de extremos Una de las grandes contribuciones que la minería ha traído a Papua Nueva Guinea ha sido en términos de infraestructura. Ciudades completas, escuelas, hospitales, caminos, suministro eléctrico y hasta alcantarillados son construidos para sostener el desarrollo minero. El grueso de estas instalaciones es construida por las compañías mineras y son utilizadas por los residentes del área durante y después de la vida de la mina misma. La gente cuyas vidas se ven más afectadas por las operaciones mineras a gran escala usualmente son aquellos que viven en las cercanías de la mina. Esto se hace más patente (como ocurre en Papua Nueva Guinea) cuando las minas se instalan en lugares poco desarrollados. Es más, casi todas las minas en Papua Nueva Guinea son (inicialmente) recibidas con entusiasmo, porque los residentes creen que la instalación de las compañías mineras les traerá alguna ganancia. Esto, sin embargo, es un arma de doble filo. Cuando los beneficios de las operaciones mineras no cumplen con las expectativas de las comunidades, emergen el resentimiento y la frustración (Banks, 1993). Casi quince años más tarde, Banks (2006), argumentará que precisamente es la relación económica entre la compañía minera y la población adyacente el motor central del impacto de la minería, es decir, los flujos de ingreso que llegan a las comunidades (ya sean compensaciones por algo, o salarios) están estrechamente vinculados con la definición del impacto minero como positivo o negativo. Lihir es una isla volcánica relativamente pequeña, una suerte de encarnación de la fantasía europea de la isla tropical, y está ubicada en la provincia de Nueva Irlanda, y cubre un área de 200 kilómetros cuadrados. Allí se encuentra una gran faena de oro. En esta isla viven más de 5,000 personas, que antes del inicio de las actividades mineras en esta zona subsistían de la agricultura y la pesca (McKinnon, 2002). La mina de oro comenzó su producción en 1997, y tiene una esperanza de vida estimada hasta el año 2032. La mina de Lihir ha tenido una estrecha relación con la comunidad local, relación que se ve mediada por el
Paquete de Beneficios Integrados (“Integrated Benefits Package”), acuerdo que contempla mejoras que beneficiarán a la comunidad en ámbitos como vivienda, desarrollo de infraestructura como caminos, instalaciones eléctricas, salud, y educación (Imbun, 2007). Hasta 1995, la gente subsistía principalmente de lo que cultivaban de forma doméstica, y del dinero que les enviaban sus hijos que lograban educarse y conseguir empleos en ciudades del país. La mayoría de las personas vivían en casas de construcción no sólida y no había caminos en la isla, hoy este ya no es el caso, gracias a la función que ha ejercido la compañía minera como polo desarrollista (Macintyre & Foale, 2004). La mina de oro de la provincia de Enga, por su parte, está en una localidad donde
viven más de 10,000 personas. Antes de la llegada de la compañía minera que extrae el oro de la zona, la gente subsistía de la agricultura y la minería a pequeña escala (sacando oro del río –la llamada minería aluvial–). La presencia de una compañía minera trajo desarrollo económico y social significativo a la infraestructura de los poblados (especialmente sus caminos), y a la provincia de Enga completa (Imbun, 2007). La mina es una faena de pureza relativamente alta, que para 1992 era la tercera productora de oro más grande del mundo.
Los impactos ambientales de la minería a gran escala incluyen la pérdida de tierras cultivables debido a las operaciones mineras, la pérdida de terrenos de caza, la pérdida de fuentes de agua dulce y de lugares para la pesca debido a la contaminación de los ríos.Los impactos económicos generalmente son vistos como benéficos por las poblaciones locales, quienes buscan nuevas formas de empleo con la mina. Aunque las expectativas que las comunidades se hace muy seguido son irreales (pues por lo general no están capacitados técnicamente para realizar trabajos importantes al interior de las minas). También, con la llegada de las minas siempre hay personas que se benefician más que otras, por varios motivos (la ubicación de la vivienda generalmente es el factor más importante) (Banks, 1993). Diez años después, Banks (2002) vuelve a identificar a nivel nacional el impacto ambiental que las compañías mineras tienen en Papua Nueva Guinea, argumentando que la disposición del relave minero siempre supone un problema, pues siempre se opta por depositar el relave en el océano o en ríos (siendo es último mucho más grave para las comunidades locales). Además, confirma existencia de una relación entre el grado de impacto (ya sea ambiental, económico o social) con la conformación de revueltas sociales dependiendo de si
las comunidades cercanas a las minas han sido incluidas o no en las negociaciones antes de la construcción de las minas.
El impacto social de la minería en Papua Nueva Guinea suele ser muy devastador, desembocando en procesos de desintegración social al interior de las comunidades locales. Esta desintegración suele ser producto de la generación de desigualdades sociales entre comunidades indígenas, aunque también el gran influjo de trabajadores (principalmente hombres solteros jóvenes) de otros lugares del país atrae problemas como la prostitución y el alcohol. Muy seguido ocurren conflictos entre los residentes locales y los migrantes (ya sean intranacionales como internacionales) (Banks, 1993). Por supuesto, el sólo hecho de que exista el flujo de dinero que existe entre la compañía y la comunidad acarreará algunos impactos negativos que deben ser evaluados y tenidos en cuenta, como la migración intranacional, el aumento de las desigualdades sociales entre los miembros de una comunidad, y la aparición de patologías sociales como el alcoholismo y la prostitución. De todos estos efectos, la migración intranacional es la más importante, especialmente en un país que carece de un sentimiento de unidad nacional debido a la existencia de una enorme cantidad de culturas diversas. Los migrantes que se sienten atraídos por el dinero, el empleo y el desarrollo, suponen una presión más para la obtención de los recursos de subsistencia (agua, tierra, trabajos, educación, y salud) a ojos de los residentes originales. Esto hace que las relaciones sociales tengan una naturaleza forzada y aumente el sentimiento de inseguridad en el universo social, producto de la creciente complejidad social que hace que sociedades donde casi todos sus miembros se conocen pasen a ser sociedades diversas y fragmentadas (Banks, 2006).
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