La Agenda del Presidente y la oposición legislativa en México y Chile: una aproximación al factor ideológico Por Carlos Javier Vázquez Ferrel1

La exposición está basada en un avance preliminar de mi proyecto de investigación doctoral. El tema de la ponencia está centrado en brindar una aproximación de la influencia que ejerce la oposición legislativa respecto la agenda legislativa del Presidente. Se hace énfasis en la amplitud del bloque de la oposición y el factor ideológico como elementos que intervienen en la presentación de iniciativa por parte del Presidente, y prefiguran la cooperación de la oposición para lograr la aprobación de las iniciativas del Presidente. La investigación compara dos casos: Chile (1994-2010) y México (1997-2012).

El Jefe del Ejecutivo es el actor político con la mayor capacidad para impulsar una agenda política y legislativa, la cual modela el debate político nacional. Además, como responsable central del gobierno y personalización del poder gubernamental, el Presidente es identificado por los ciudadanos como el principal responsable de los niveles de bienestar social, económico y seguridad, que alcanza un país en específico. Sin embargo, esta centralidad se encuentra lejos de otorgarle el monopolio de la conducción del gobierno. Ya que en los sistemas presidenciales, como los de América latina, el Presidente requiere construir el apoyo suficiente en el Congreso para lograr la aprobación de las iniciativas que mantengan en funcionamiento su gobierno.

En mi proyecto de investigación se exploran los factores que intervienen para que el Presidente logre conseguir el apoyo suficiente en el Congreso, específicamente para que la oposición legislativa coopere apoyando las iniciativas del Ejecutivo. El estudio está centrado en las iniciativas vinculadas al ámbito nacional que son presentadas por el Poder Ejecutivo en el Congreso. Se excluyen las iniciativas relacionadas al ámbito internacional, 1

Estudiante de doctorado del programa en Estado de Derecho y Buen Gobierno, de la Universidad de Salamanca, España. Becario CONACyT

propuestas de designación y acuerdos parlamentarios. Esto se hace con el objetivo de distinguir las iniciativas relacionadas con la administración del día a día, de las que requieren mayor participación del Congreso y potencian la influencia de la oposición legislativa en la aprobación de las mismas.

Las razones para seleccionar como casos de estudio a Chile y México son múltiples. La primera de ellas es que la literatura especializada en la relación Ejecutivo-Legislativo coincide en clasificar a Chile y México como casos disimiles donde el Poder Ejecutivo de Chile es uno de los más poderosos en atribuciones legislativas de la región, mientras que el Ejecutivo mexicano es uno de los más débiles (PNUD, 2004)2. Una de las implicaciones que conlleva configurar un Ejecutivo poderoso, es que éste tenderá a revelar un rol preponderante en la actividad legislativa. Esta teoría ha sido validada para ambos casos confirmándose sus postulados (García Montero, 2009).

Por otra parte, si se profundiza un poco más en el análisis cualitativo del las iniciativas propuestas podremos verificar con mayor precisión la capacidad real de impulsar iniciativas específicas por parte de los Presidentes. En este sentido, el estudio se centra en las iniciativas legislativas que requieren mayorías especiales para su aprobación, las cuales implican cambios sustanciales, muchas veces considerados prioritarios por los miembros del gobierno, así como para su aprobación es necesaria la cooperación de la oposición legislativa. De tal manera que un Jefe del Ejecutivo que se muestre poco capaz de emprender exitosamente las negociaciones respecto su agenda legislativa corre el riesgo de caer en una parálisis que detenga la puesta en marcha de políticas públicas clave por su gobierno.

2

La literatura utiliza diferentes criterios, aunque la más utilizados es la clasificación de las atribución legislativos del Poder Ejecutivo en poderes proactivos y reactivos del Poder Ejecutivo. Los poderes proactivos son: establecer decretos sin la necesidad del pronunciamiento del Parlamento, tratamiento de urgencia a iniciativas concretas enviadas por el Ejecutivo, forzar al Parlamento para aprobar o rechazar iniciativas específicas, y poderes presupuestales. Los poderes reactivos son: iniciativa exclusiva, veto y plebiscito (Shugart y Carey, 1992).

La base de datos que estamos construyendo se integra por las iniciativas presentadas por los Ejecutivos de Chile (1995-2010) y México (1997-2012), a las cuales se les clasifica en función de la mayoría necesaria para su aprobación. Aquí se presentan las iniciativas que requieren mayorías ordinarias (mayorías simples) o calificadas (2/3) para su aprobación. El Ejecutivo mexicano presentó 26 iniciativas de rango constitucional de las cuales logró la aprobación de 13. Por su parte, el Ejecutivo chileno presentó, también, 26 iniciativas de rango constitucional de las cuales se aprobaron 10. Para este segmento de iniciativas, las que requieren mayorías calificadas, los factores hasta ahora identificados por la literatura tienen un débil poder explicativo, ya que pese a que el Poder Ejecutivo chileno es más poderoso que el Ejecutivo mexicano en atribuciones legales, en la arena legislativa ambos obtienen resultados similares.

Teorías explicativas

Uno aspecto dejado de lado por parte de la Ciencia Política de nuestros días, salvo notables excepciones (Morgenstern, Javier Negri, y Pérez-Liñán, 2008) (Pasquino, 1997) (Jiménez Badillo, 2006) (García Díez y Barahona Martínez, 2002), es el estudio de la organización de la oposición política y su influencia en el perfil que adquiere el sistema político. Por otra parte, México y Chile cuentan, comparativamente, con los partidos de oposición con mayor raigambre en la sociedad, cohesión y estabilidad en el tiempo, en América latina. Mi tesis considera la fortaleza y el comportamiento de la oposición legislativa como factores clave para explicar la fluidez de la relación entre Poderes para ambos países.

La fortaleza está vinculada a la oposición como bloque y se encuentra influida por variables algo más estables en el tiempo, y son: el porcentaje de espacios ocupados por el bloque de la oposición en el Parlamento y la polarización ideológica de los principales partidos con representación parlamentaria, entendida ésta como la distancia ideológica en el continuum izquierda-derecha entre el gobierno y el bloque de partidos políticos de oposición. Por otra

parte, se considera como factor que disminuye la capacidad de influencia de la oposición e incrementa la del Ejecutivo, el margen electoral por el que resultó electo el Presidente, ya que un amplio margen electoral implicaría un mandato más claro respecto al programa de gobierno del Presidente.

Contraste de factores

El Recuadro 1 está integrado por los datos de los factores mencionados:

Recuadro 1: Distribución de iniciativas por Presidentes en México y Chile

Presidentes/ País

Chile Eduardo Frei I (1994-1998) Eduardo Frei II (1998-2000) Ricardo Lagos I (2000-2002) Ricardo Lagos II (2002-2006) Michelle Bachelet (2006-2010) México Ernesto Zedillo (1997-2000) 3

% en el Parlamento Margen de electoral oposición

46,15

Iniciativas presentadas

33,57

47,02 47,02

2,6

51,19

Iniciativas Iniciativas constitucionales 3 Polarización constitucionales aprobadas, presentadas sobre total presentadas

210

0.26

13

76

0.36

1

98

0.36

2

257

0.50

4

2/6

5/14

46,2

7

296

0.48

6

3/6

49,68

22,77

56

0.3

4

2/4

La polarización se obtiene a través de restar las medias más alejadas de la autocolocación de los legisladores de los grupos parlamentarios considerados, dividida por el máximo ideológico, que es 9. El índice adquiere valores de 0 a 1, siendo los valores más cercanos a 1 los más polarizados (Sartori, 1999). Para integrar este índice se utilizaron los datos provenientes del Proyecto Élites Parlamentarias, de la Universidad de Salamanca, España.

Vicente Fox I (2000-2003) Vicente Fox II (2003-2006)

69,27

Felipe Calderón I (2006-2009)

58,62

Felipe Calderón II (2009-2012)

69

57

6,41

0,67

86

0.25

6

77

0.44

8

71

0.47

6

55

-

2

Un primer dato que resalta del Recuadro 1 es que el número de iniciativas presentadas por los Presidentes de ambos países difiere considerablemente en cantidad. Como era de esperarse, en comparación con sus pares mexicanos, los Presidentes chilenos presentan un mayor número de iniciativas legislativas, lo cual podría explicarse por sus amplias atribuciones legislativas y por la menor amplitud de la oposición legislativa que hay en ese país. Por otra parte, otro dato a resaltar es que los Presidentes de ambos países tienden a concentrar la presentación de iniciativas en la primera mitad de su gobierno. Un Jefe del Ejecutivo que, aparentemente, sale de este patrón es el Presidente chileno Ricardo Lagos, aunque más bien esto se explica por el hecho de que la renovación del Congreso no coincidió con su elección como Presidente, sino dicha renovación fue dos años después, y es a partir de esta nueva composición cuando el Presidente Ricardo Lagos intensifica su actividad legislativa.

Asimismo, factores como el margen electoral y la polarización ideológica, pueden explicar hasta cierto punto la relación entre Poderes de ambos países. Un dato a subrayar es que la polarización es más pronunciada en el caso chileno, que en el caso mexicano, y eso puedo explicar que, a pesar de lo reducido del contingente legislativo-partidista del Presidente y de la mayor fortaleza en términos de la amplitud del bloque opositor, los Presidentes mexicanos presenten y alcancen niveles considerables de cooperación para aprobar sus iniciativas de reformas constitucional.

6/14

5/8

Otra dato a resaltar es que un mayor margen electoral con el que resulta electo un Presidente puede ser interpretado como un mandato más claro sobre su programa de gobierno. Es en este sentido que podemos explicar el alto número de iniciativas reformas constitucionales presentadas por los Presidentes chileno Eduardo Frei y mexicano Vicente Fox. Sumado a esto habrá que considerar que ambos periodos de gobierno coincidieron con una polarización menor, en comparación con sus propios pares de sus respectivos países, lo que en su conjunto debió facilitar el entendimiento entre Poderes. Adicionalmente, en el caso del Presidente mexicano Vicente Fox el mandato electoral se combinó con una legitimidad democrática dado el proceso electoral de mayor competencia y equidad, del cual resultó electo (Becerra, Salazar y Woldenberg, 2007) .

Otros casos que también sustentan esta línea argumentativa sobre la polarización son los Presidentes chilenos Michelle Bachelet y Ricardo Lagos. A pesar de que la presidenta Michelle Bachelet encontró una oposición legislativa más reducida, ésta no pudo desarrollar un rol legislativo más activo en el segmento de iniciativas que requieren de la participación de la oposición legislativa para su aprobación, lo que puede explicarse por la polarización que encontró respecto la oposición, a las altas probabilidad de que un candidato de la misma oposición se haga por primera vez con el gobierno de Chile, como de hecho ocurrió, y a un mandato reducido a 4 años, ya que sus dos antecesores inmediatos contaron con un periodo de 6 años de gobierno. Por otra parte, el caso del presidente chileno Ricardo Lagos es paradigmático,

ya que emprende una actividad legislativa

relativamente intensa a pesar de que se enfrenta a una oposición legislativa fuerte y de polarización considerable. Una explicación alternativa a este comportamiento legislativo del Presiente es que su alto nivel de popularidad entre la ciudadanía, fruto de un amplio plan de obras públicas (Funk, 2010; Navia, 2005), es un factor que pudo influir para emprender una actividad legislativa más intensa por parte del Presidente.

Comentarios finales

La información preliminar presentada tiene el objetivo de brindar un breve bosquejo del performance de los Presidentes de Chile y México en la presentación de iniciativas ordinarias y de rango constitucional, y la influencia que ejerce la oposición legislativa, específicamente el factor ideológico y su fortaleza, sobre dicha presentación de iniciativas. La mayoría de las teorías sobre relación entre Poderes están centradas en la influencia de las atribuciones legales del Poder Ejecutivo sobre la actividad legislativa. Sin embargo, el factor ideológico, es decir cómo se (auto)perciben los actores políticos, modela la relación entre Poderes, ejerce una influencia importante en el performance del Presidente, específicamente en el segmento de iniciativas que requieren la participación y apoyo de la oposición legislativa, para lograr su aprobación.

Un aspecto adicional que estoy incorporando a mi proyecto de investigación doctoral es la dimensión del trabajo parlamentario en las comisiones. La literatura especializada considera a las comisiones legislativas el núcleo de la organización parlamentaria, ya que ahí se lleva cabo el desahogo del trabajo y se perfila la producción legislativa, y por consiguiente es en este espacio donde se despliega la influencia legislativa de la oposición con mayor soltura e incidencia en el detalle. En este sentido, también en las comisiones legislativas se manifiestan con mayor nitidez los componentes flexibles así como los elementos sustanciales de las iniciativas presentadas por el Ejecutivo.

Sobre estas dos dimensiones, las votaciones de la oposición legislativa a nivel del Pleno, así como su rol en las Comisiones legislativas, en torno a la agenda legislativa del Presidente, es que versa mi investigación de proyecto doctoral. Un factor que cuenta con un peso explicativo importante sobre estas dos dimensiones es el ideológico. Debido a ello se está trabajando en la metodología y tratamiento de estos datos, con el objetivo de verificar sobre cuáles temáticas la oposición enfrenta una división interna, hay un alejamiento más pronunciado con el gobierno o bien un acercamiento, y explicar así la cooperación de la oposición para aprobar las iniciativas presentadas por los Presidentes de México y Chile.

Bibliografía utilizada

Becerra, R., Salazar, P., & Woldenberg, J. (2007). La mecánica del cambio político en México. Elecciones, partidos y reformas. (Primera re.). México D.F.: Cal y Arena. Funk, R. L. (2010). Parties, Personalities, and the President: The Challenges of the Bachelet Government´s Political Narrative. In S. Borzutzky & G. B. Weeks (Eds.), The Bachelet Government. Conflict and Consensus in Post-Pinochet Chile. Gainesville Florida: University Press of Florifa. García Díez, F., & Barahona Martínez, E. (2002). La estrategia política y parlamentaria de los partidos de oposición latinoamericanos: ¿capacidad de influencia o influencia efectiva? Revista Instituciones y Desarrollo, 12-13, 331–373. García Montero, M. (2009). Presidentes y Parlamentos: ¿quién controla la actividad legislativa en América Latina? (Primera Ed., p. 330). Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicos. Jiménez Badillo, M. (2006). La oposición parlamentaria en México. Su rendimiento en gobiernos de mayoría dividida (Primera ed.). Ciudad de México: Cámara de Diputados, LIX Legislatura; Miguel Ángel Porrúa. Morgenstern, S., Javier Negri, J., & Pérez-Liñán, A. (2008). Parliamentary Opposition in Non-Parliamentary Regimes: Latin America. The Journal of Legislative Studies, 14(12), 160–189. Navia, P. (2005, Agosto). Monsieur Président. Qué Pasa. Pasquino, G. (1997). Oposición, gobierno sombra, alternativa. Por qué y cómo estudiar a la oposición. In G. Pasquino (Ed.), La Oposición en las democracias contemporaneas (Primera ed., p. 226). Buenos Aires: Editorial Universidad de Buenos Aires. PNUD. (2004). La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (p. 277). Retrieved from http://www2.ohchr.org/spanish/issues/democracy/costarica/docs/PNUD-seminario.pdf Sartori, G. (1999). Partidos y Sistemas de Partidos (Primera ed.). Madrid: Alianza Editorial. Shugart, M., & Carey, J. (1992). President and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics. (First Publ.). New York: University of Cambridge.