Incentivos gubernamentales

y financiamiento a largo plazo para el desarrollo sustentable VILLA RREAL '

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a atenc ión otorgada en la agenda política internaciona l a l cambio climático, y su s posibles implicaciones para un futuro no muy lejano , ha traído como consecuenc ia que en México, como en muchos otros países, haya un a preocupación cre ciente respecto a la manera de promover un desarrollo sustentable. Una de las observaciones más reiteradas por numerosos conservacion istas es que los gobiernos estatales y municipales deben reali zar más acciones específicas para proteger el entorno natural en sus propias jurisdicciones. Para ello proponen, como pri mer paso, que estas autoridades dediquen una fracción mayor de sus presupuestos a la conservación de los recursos naturales y al cuidado del ambiente. Sin embargo, no es extraño escuchar a los gobiernos locales argumentar, en respuesta a tales planteamientos,

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* Asesor de la Junta de Gobierno del Banco de México . El autor agradece a Everardo Elizondo Almaguer y a Marco Alberto Huidobro Ortega por sus valiosos comentarios. Asimismo, agradece a Carlos Lascurain por la motivación para escribir este ensayo. Las ideas aquí presenta das, así como cualquier error u omisión , son responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente la opinión de la institución en la que labora.

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que sus limitados presupues tos apenas les permiten atender las necesidades más inmediatas de sus comunidades, y que en esas circ unstancias les resulta difícil ver por los requerimientos de las generaciones futuras (como el enfoque de sustentación lo es tablece) . ¿Hay alguna solución a este dilema? En este ensayo se sugie re qu e, al me nos en teoría , la disponibilidad de financiami e nto a largo plazo (ya sea mediante los mercados de cap ital o con intermediarios financieros espec ializados en desarrollo) puede ayudar a ate nuar la actitud poco favorable que tienen con frecuencia los gobiernos de distintos órdenes hacia proyectos que requ ie ren inversiones significativas en el presente, y cuyos beneficios principales se obtienen en el futuro lejano, como es el caso de los proyec tos amb ientales. No obstante,

también se advierte qu e sin bu enos proyectos de inversión, el financiamiento a largo plazo pierde su relevancia como instrumento de desa rrollo. El argumento de este escr ito se estructura en dos partes. La primera define el concepto de desarrollo sustentabl e y destaca su significado d es de un punto de vista eco nómico. La segunda mues tra por qué los gobiernos d e mocráticos subinvierten e n proyectos de inversión ambie nta les y presentan el fin a nciamiento a largo plazo co mo una posible solución. 1 Posteriormente se exp li ca que el crecimiento y el desarrollo, aunque están rel acionados de manera estrecha , no son conceptos equiva le ntes , sobre todo e n mate ria d e conservación d el medio ambiente. Asimismo, se caracteriza al desar rollo sustentab le como un a resp ues ta a ta l discrepancia , 1. Se entiende por gobierno democrático aquel que la población elige de manera libre y periódica. de acuerdo con alguna regla de mayoría, transparente y conocida por todos. Con esta definició n, hay reglas que pueden minimiza r los incen tivos perversos de tales gobiernos a sub inverti r en proyectos de largo plazo. por ejemplo, la reelección. Cabe agrega r que los gobiernos no democriiticos no cuenta n necesa ri amente con los incentivos adecuados pa ra realizar las inversiones de largo plazo requeridas por la sociedad, en la medida que tengan el poder político-militar para preservarse en su posición. Por lo anterior, la pretensión de este ensayo no es, de manera alguna, evaluar políticas de inversión bajo formas alternativas de gobierno, sino ana lizar un problema que a menudo se aprecia en los gobiernos transitorios electos de manera popular.

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COMERCIO EXTERIOR, FEBRERO DE 2008

des t aca nd o las bo nd ades y limi tac io n es de los me rcados libres pa ra co nse rva r el medi o ambi e nte. En el tex to ta mbi én se ex pli ca qu e: a] los in d icad ores el e ac tivid ad eco nó mi ca no co nsid e ra n los cos tos a mbi e ntales, y b]los prin cip ales bene fi cios ele los proyectos ele inve rsió n qu e favorece n el desa rrollo su stentable se pro ducen a largo pl azo, po r lo que los gobi e rn os democráticos pu ede n padece r un sesgo corlojJlacislae n la elecció n ele sus proyectos ele inve rsió n , co ntrar io a l e nfoqu e el e suste n tac ió n . Finalm en te se ilustra có mo el fin a nciamiento a la rgo pl azo puede ay ud a r a mitiga r el sesgo refe rido y ele es ta ma ne ra inducir a los gobie rnos a rea li za r más proyec tos e n favo r del medio ambiente.

DIVERGENC IA ENTRE CRECIM IENTO Y DESARROLLO ECONÓM ICO

las co nd icio nes amb ie n ta les se dete ri o ra n conforme se ace le ra el crec imie nto, al menos po r alg ún tie mpo . Todo costo am bi en ta l q ue pu ed a elimin a rse sin afectar el crecimiento econó mi co debe evita rse. Sin emba rgo, un a vez supri mid as esas inefic ienc ias , y d ada la tec nolog ía d isponibl e, se ll ega a un punto en e l qu e el d ete ri oro a mbienta l puede co nside rarse un costo in elud ible ele un a mayor produ cc ió n de bie nes y se r v i c i os. ~ En ta l situ ac ión , es responsabilid ad ele la socied ad , y no ele los mercados , eleg ir el equilibrio ad ec uado.• Esta dec isió n es a n te todo po líti ca, no eco nóm ica , y ti ene g raves implicac ion es soc iales para las futu ras ge neracio nes. La preoc upación por defi ni r, proc u ra r y ma nte ner el equilibrio es lo que en los últim os dos dece ni os ha motiva do la di scusió n del desa r rollo suste n ta ble. Este enfo que h a ll ega do a ocu pa r un a pa rte ce ntra l e n el elebate a mbiental intern ac ion al.

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DESARROLLO SUSTENTABLE

n te ma siempre prese nte e n la age nd a ele cualquie r gobiern o, ya sea federal, esta tal o municipal, es , sin luga r a duelas , el crecimien to econó mico. Es más la regla que la exce pció n el que los gob erna ntes -sin imp o rtar su fi liac ió n p a rtidi sta- comparta n la idea ele que és te, ele un a u o tra ma nera , favorece el bie nesta r ele la població n . De hec ho, un progra ma ele gobiern o q ue no se i'ia le como u no ele sus prin cipales o bj etivos la pro moc ió n del crec imie nto econ ómico (y del empleo) ca rece de atractivo , sobre todo e n países co mo Méx ico, do nde la mi ta d ele la pobl ac ión vive e n la p o breza y un a quinta parte e n la pobreza ex tr e m a. ~ Sin embargo , el crec imiento eco nó mico y el desa rroll o eco nómico , aun q ue a me nu do es tá n estrec ha men te relacio nados, no siempre so n rea lid ades pa ralelas; e n ocasiones pueden mostra r di ve rge ncias importa n tes. El crec imie nto eco nó mico por lo ge neral se miele po r medi o ele la va ri ac ió n rea l d el pro du cto inte rn o bruto (PIB) en un pe ri odo de termin ado. El desa rrollo eco nómi co , e n ca mbi o, es un co nce pto mu cho más a mpli o y co mplej o, qu e in volu cra, ade más del crec imi ento de la pro ducc ión , un a a mpli a ga ma el e as pectos qu e afecta n la ca lid ad de vid a de la pobl ac ió n , como a li me ntac ión , viviend a, sa lud , espera n za ele vida , edu cac ió n y, po r supuesto, la co nse rvac ión y el cuid ado del medio a mbi en te. Po r fo rtun a, num e rosos indi ca d o res el e desa rro ll o eco nó mi co g uard a n un a relac ió n directa co n el crec imi ento eco nómi co. En contraste, celeris paribus, a menud o 2. Banco Mundial. Poverty in IVIexico. An Assessment of Conditions, Trends, and Government Strategy, vol. 1, Washington, 2004.

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ui zá la de fini ció n d e d esa rroll o su ste nta bl e más co noc id a es: sa ti sface r las necesidades ele la ge nerac ió n ac tu al sin co mpro me te r las n eces id ades el e las ge nerac io nes futuras. 5 Aunque es un con ce p to simpl e, ha resul ta do di fíc il el e impl a nta r, sob re todo p or su falta ele uni ve rsa li da d . Pa ra ilu stra r es te pro bl e ma , convie ne h ace r un a breve re fl ex ió n so bre la relac ió n ent re e l crecimie nto p oblac io nal, e l u so el e rec u rsos n o re nova bles y la suste n tació n . En condiciones normales, la población crece de manera co ntinu a .r; Ell o implica que, para ma n te ne r o mejo rar su nivel el e vid a, la produ cc ió n ele bi enes y se r vicios ta mbién 3. Esta situación ocurre cuando la economía se encuentra justo en la frontera de posibilidades de producción. Una introducción a este concepto se encuentra en Paul Samuelson y William D. Nordhaus, Economics, McGraw-Hilllnternational Edition, Nueva York, 2005. 4 . En el apartado "La globalización es eco lógica", Harford exp lica con sencillez y claridad por qué el libre comercio y un mayor crecimiento económico en real idad favorecen la conservación y el cuidado del medio ambiente. Asi desmitifica diversas creencias, infundadas pero generalizadas, entre numerosos conservacronistas y ambienta listas de todo el mundo, acerca de la relación entre el progreso económico y el medio ambiente. Véase Tí m Harford, El economista camuflado: la economía de las peque1ias cosas, Planeta, México, 2007 . 5. Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, OurCommon Future, Oxford University Press, Nueva York, 1987. 6. Por condiciones normales se puede pensar en una situación en la que no hay factores extraordinarios que disminuyan el número de habitantes de un pa ís o región -por ejemplo, conflictos bélicos, desastres naturales, epidemias o flujos migratorios excesivos- y que, además, las personas puedan proveerse, sin mayores complicaciones, su sustento.

DESARROLLO SUSTENTABLE Y FINANCIAMIENTO

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debe increme ntarse a una tasa similar o superior. Sin embargo , este proceso implica un aumento continuo de la demanda de recursos naturales, muchos de los cuales no son renova bles. En consecuencia, de continuar el crecimiento demográfico, en algún momento los recursos no renovables se agotarán de manera irremediable. Parece que no se podrá cumplir con la sustentación en el caso de los recursos no renovables, a menos que éstos no se aproveche en absolulto. En otras palabras, el uso de recursos no renovables , por moderado que sea , compromete las necesidades de algunas generaciones futuras y por tanto viola la definición de sustentación referida. (En el caso de los recursos renovables no se presenta este problema conceptual, aunque surgen otros.) Entonces, el enfoque de desarrollo sustentable no puede aplicarse de igual manera a todos los recursos naturales, y resulta inevitable la neces idad de realizar análisis distintos para estudiar la conservación de diferentes rec ursos . Este problema sin duda complica la aplicación del concepto. Pero el principio de sustentación no sólo es difícil de aplicar, sino que a menudo se cuestiona su relevancia e n la agenda pública. Acontecimientos históri cos y elementos teóricos sugieren que una sociedad con una economía

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COMERCIO EXTERIOR. FEBRERO OE 2008

libre y descentralizada cuenta con instrum entos de suste ntación propios , por lo que puede parecer innecesario procura r la sustentación de modo explícito. La historia , por ej em plo, ha mostrado la relevanc ia del avance tecnológico en el desa rrollo sustentable . Es probable que la discusión más conocida sobre este tema provenga de las ideas difundidas a finales del siglo XVIII por Thomas Roben Malthus. El economista y demógrafo inglés sostenía que "la mejora permanente en la situación de la masa social en todos los pa íses estaba e n un balance precario, por una carrera desigual entre la liebre del crecimiento poblacional y la tortuga que representa el poder de expansión de la producción de alimentos".7 Aunque quizás el principal mérito de las ideas de Malthus radica en ha be r rec h aza do la larga tradición , e ntonces vigente , de vincular de man era automática una población vasta y creciente con el progreso económico, la crítica al enfoque maltusiano ha girado en torno al hecho de qu e su predicción más conocida no se cumplió:

7. Dona Id Winch. ·· Malthus'", en Three Great Economists. Smith, Malthus and Kevnes, Oxfo rd University Press. 1997.

La ev ide ncia se ha ac umul ado pa ra mostr a r que la li ebre ha sid o usu alm e nte mu cho me nos ráp id a el e lo que él [Ma lthu s] supu so, y qu e la tortuga es ca pa z ele un notable camb io ele ve loc id ad e n a lgunos países, el e manera qu e a ho ra la oferta el e a lim e ntos nos in comoda.''

Hoy se sabe que la in sufi cie ncia ele a li men tos prev ista po r Ma lthu s no se m ater ia li zó sob re todo porque la revolu ción agr ícola - que él no previó- p ermitió elevar la productividad e n este secto r, y ev itar así la ham brun a, la en fe rm ed ad y la g ue rra que surg irían co mo mecanismos ele ~ u ste automático. Pero, ade más del papel del prog reso tecno lóg ico en la co nservac ió n ele los recu rsos natura les que h a atestig uad o la hi stor ia, la teoría económica también brind a elementos para supo ne r qu e un a sociedad econó mi came nte libre cue nta con mecanismos propios pa ra la conse rvac ión ele sus recursos. Q ui zás el m ás importante ele ell os es el sistema de precios. El sistema ele prec ios ele un a eco nomía libre, co mp etitiva y sin ot r as imp erfecc io nes fun c iona co mo un meca ni smo n at ur a l efic iente para admini strar recursos escasos. Las seii a les el e prec ios sirve n tanto para mod er ar la d ema nda como para estimul ar la ofe rta, favor ecie nd o así el uso eficie nte ele los recurso s limitados. Si la ca n ti dad ofrec id a ele un recurso se ubi ca por debajo el e la dema ndad a e n un periodo defin id o, e l prec io aumenta , est imulando la producción d e l recurso y restr in g ie ndo su demanda, ele manera qu e co n el tiempo el dese quilibrio d esa parece. En suma, si el co nce pto ele sustentac ión es difícil ele ap li ca r por su fa lta ele uni ve rsa lid ad, y además la hi stor ia y la teo r ía eco nómica sugieren q ue las eco nomías ele me rca d o cuentan co n in str um e ntos propios para racion a r el uso ele sus rec ursos, ¿c uál debe se r e nto nces el lu gar el e la su ste ntac ió n en la agenda eco nóm ica? La ex pe ri e ncia mu es tra que e n el mundo mod e rno la co nservac ió n del medio am bi en te está suj eta a graves riesgos, tanto en países d esa rroll ados como en desarrollo, inclu so e n econo mías descentra li zadas y libres. Dos razones fundamenta les ha n contribuido a ello: la prim era es que hay muchos problemas ambie ntales que los mercad os li bres no pueden reso lver. La seg und a, que aqu ell os problemas a mbie n ta les que pu ed e n so lu c io n ar en bu ena medida los me rca d os co n frecuencia no lo son , en vir tud ele que a lg un a autor id ad gube rn amenta l impide o no fomenta el funcionamiento ap ropiado el e los mismos. De manera más espec ífi ca, d esd e un p unto el e vista económico,

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los factores que comú n mente se se i1 a la qu e afectan más a l med io amb ie nte so n :" • In definición o falta de derechos de projJiPdad. Si a lgú n re curso no ti ene clu eiio es mu y probabl e q ue la soc iedad haga un uso exces ivo de l mi smo, o bi e n que lo dete ri o re ele más. Algo simil a r ocurre co n la propi edad com ún . • Jntel.ferencia gubema mental co n el sistema de precios. En muchos países, sob re todo e n desa rro ll o, con frecu e ncia no se d eja funcionar con libe rtad a los me rcados. Las autoridades interv ie nen y co ntrola n los prec ios para m antenerlos por deb~o el e mercado con el fin el e beneficiar a los sectores ele la soc iedad más neces itaclos. Sin emba rgo , ello ocas io na la sobreexplotac ión d e los rec ursos sub sidiados y d es in ce ntiva su co nse rvac ió n . • Existencia de bienes jJlíblicos. Los me rca d os funcio nan mejor para hace r un uso e ficiente d e bi e n es pr ivados , caracter izados por los principios de excl usivid ad y d e rivalid ad e n el co n sum o. 111 Sin emb a rgo, a lg un os bi enes y servicios no sa tisface n estas ca racteríst icas -bienes públicos- y, por ta nto , los mercados no los proveen el e manera sat isfacto ri a . • Presencia de extema lidades. Las act ivid ades d e pro ducción y consumo pu ed e n afec ta r a terceros y, cu a nd o esto suce d e, en ge nera l es por el medio a mbiente. Loanteriortambi én en pe1jui cio ele a nim a les y planta s, lo que co mpromete e l ben efic io ele generac iones futu ras. Co n frec ue ncia esos costos no se reflejan e n el sistema de precios, y por tanto el me rcado libre no puede ga ra nti zar un e quilibri o óptim o desde el punto ele vista soc ia l. • Problemas instituciona les y de regu lación. Las in st itu ciones d efin e n y limitan e l conjunto el e acciones de los indi vidu os. 11 Entonc es, c uando las in st itu c io n es son d ébiles o se ca rece d e e ll as, las reg las qu e permite n resolve r o am in o ra r los problemas menciona d os no es tá n prese ntes , so n in ad ec uadas o no se c um plen.

9. Un amplio e ilustrativo resumen sobre medio ambiente y desarrollo económico se encuentra en Michael P. Toda ro. Economic Oevelopment. Longman , 1994 . 1O. El principio de exclusividad se refiere a que sólo las personas que pagan por un b1en o serviCIO pueden beneficiarse del mismo. El de riv alidad significa que el consumo por parte de un individuo de un bien o servicio disminuye o elimina por completo el beneficio que ot ro individuo puede obtener del mismo. Diversos libros de economía pública explican estos principios; por ejemplo, el de Joseph E. Stiglitz, Economics of the Public Sector, W. W. Norton & Company lnc .. Nueva York, 1988. Algunas aplicaciones a la economía ambiental se pueden ver en Samuelson y Nordhaus, op. cit, y en R. Kerry Turner, David Pearce e lan Bateman, Environmental Economics: An Elementary lntroduction, Hertfordshire, Harvester Wheatsheaf, 1994. 11. Douglass C. North, lnstitutions, lnstitutional Change and Economic Performance , Cambridge University Press, Cambridge, 1990.

DESARROLLO SUSTENTA BLE Y FINANCIAMIENTO

12 1

En síntesis, aunqu e los mercados proveen in centivos que favorecen la asignación efic iente ele los recursos , sus ca pac id ades resultan in sufi cie ntes pa ra garant izar un desa rroll o su stentable, ya sea porque muchos proble mas el e esta índole se enc ue ntra n fuera ele su alcance, o bi e n porqu e no se les permite operar con lib ertad. Por ello no es cas ualid ad qu e el te ma ele sustentació n haya ganado un espacio en la bibliografía espec ializada. Aunque el tema ele sustentación ha mostrado un ava nce sig nifi ca tivo e n el ámbito co nceptual , su influe ncia es tod avía incipiente en la prác ti ca, sobre todo en los p aíses en desa rrollo. Inclu so, los gobi ern os democráticos pu ede n fomentar la baj a inve rsió n e n e l cuidado del medi o a mbi ente.

INCENTIVOS GUBERNAMENTALES Y MEDIO AMBIENTE

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a degradación d el medi o a mbi e nte di sminuye la calid ad ele vida ele la po blac ió n. Por e ll o, desde que se forma li za ron los m é to d os el e co nt a bilidad nacion a l se ide ntifi có la co nve ni e ncia ele qu e el va lor económi co el e esos fe nómenos se d eduj e ra d e l PIB , co n e l fin el e

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COMERCIO EXTERIOR, FEBRERO DE 2008

obtener un indi cador qu e re fl ej ara mejor la evolu ción del bienestar ele la pobl ac ió n e n genera L12 En la práctica el ajuste es comp lejo, pues depende el e criterios subjetivos (para aprox im a r el va lor monetario del cla i'io ambienta l) e implic a gastos adicionales. Por estas y otras razones , la rea lid ad es qu e las es tadísticas oficia les ele la mayoría ele lo s países, incluido México, no prevén el de terioro ambienta l en el có mputo ele los indicadores ele crec imiento eco nómico. La situación anterior puede genera r algun os incentivos per ve rsos en detrim ento del a mbie nte . Los gobernantes el e pa íses democrá ticos sa be n bi e n qu e bue na parte ele la eva lu ac ión que haga la soc iedad sobre su des emp ei'i o se basa rá en e l impulso eco nó mi co durante su ges ti ón , que se miele por indica dores que no tie ne n en cuenta los efectos sobre el medio a mbi e nte. De esta manera , ante la fa lta ele una sociedad consciente del daño ambienta l, los programas eco nómi cos g ub er nam entales tienden a ex hibir un sesgo corto pl ac ista desde el punto ele vista ele la co nse rvac ión. 12. No es tá po r demás señalar que un buen Ind icador del desarrollo económico debe considerar, además del crecimiento económico y su efecto ambiental, la distribución del ingreso y la cuantificación de la pobreza, entre otros aspectos.

Ta l fe nó meno se refl eja e n di versas actitudes de las admini strac io nes públicas: • Tendencia a ajJlazar jnoyectos de infraestructura a:mbiental cuyos jJrincipales beneficios no se cajJitalizarian en el transcurso de su gestión. Los proyec tos de invers ió n cuyos bene fi cios no pe rciba n co n cl ar id ad los elec to res e n el pe riodo de l gobi ern o en turno pu eden ca rece r de a trac tivo político, aunque sea n necesa rios p ara la soc ied ad. Po r desgrac ia, mu chos proyectos ambientales caen en esta situa ción. Un ej e mplo típico so n las o bras de dr e n ~e profund o, qu e si bi en so n indi spe nsables, a menudo se pospon e n po rqu e requie ren inversiones cua ntiosas y su escaso efecto vi sual min a su atrac tivo políti co. • Renuencia a corregir los jJTecios públicos clave que ayudarían a hacer un uso más eficien te de los recu·rsos y a generm f ondos jJa ra f ortalecer la infraestructum ambiental. Con frec ue ncia los prec ios ele los recursos básicos no refl ej an lo s costos ele provee rlos , e inclu so es tá n subsidi ados (un ej e mpl o es la provisió n de ag u a po table o el u so de tra nspo rte colec tivo) . Dos g raves consec ue ncias de provee r rec u rsos a prec io s ar tifi cialmente b~ os son la sobreex plo tac ió n de los mismos y la falta de ge nerac ión ele fondos para rea liza r nuevas inve rsiones pa ra su desa rrollo y co nservac ió n . Esta situ ac ión se ag rava de ma nera no table cua ndo los ín-

dices de po breza so n elevados. Po r un a pa rte, el aum ento el e los prec ios se co nside ra inviabl e po r el efec to que te ndría so bre el ni ve l de vid a de la pobl ac ión y, po r la otra , el subsidio ta mbi én ben efi cia a los u su a ri os con mayo res ing resos. Un a estru ctura de ta rifas adecu ad a podr ía resolve r g ra n parte del pro ble ma, pero a menud o los go be rnantes no están di spu es tos a abso rbe r los cos tos políti cos correspo ncl ie ntes. • Tendencia hacia la. jnmnoción de ¡noyectos que estánv len de manera notoria la. producción y el empleo en el co rto plazo. En la medid a de sus posibi licl ades, los gobie rnos favorece n proyec tos qu e es timul a n la ac tivid ad eco nó mica y el empleo en el co rto plazo, sin consid era r los efec tos qu e tal política pued a te ner e n los rec ursos na turales y el medio a mbie nte. En síntesis, la co nve ni e ncia soc ia l y la co nve ni e ncia política no co in cide n necesa ri a me nte, lo que pu ede oca sio na r que los go bi e rnos d en priorid ad a proyec tos ele inversión ele corto pl azo e n de trime nto de la aplicac ió n del en foqu e de suste ntació n . Esta situ ac ió n se combate (con resultado mi xtos) co n dive rsas respuestas in stitu cio nales. L' na de ell as, reconoc id a en la bibli og rafía espec iali za da y apli cad a en todo el mund o, es el fin a ncia mien to a la rgo pl azo pa ra proyec tos ele d esa rroll o .

DESAR ROLLO SUSTENTABL E Y FI NANCIAM IENTO

123

FIN ANC IAMIENTO A LARGO PLAZO

go bi e rn o co n Yisión eco nó mi ca corta , pe ro co n un a aguda visió n política , no il1\'e rtiría e n e l proyec to.' '' No obstante , el financiamiento a la rgo pla zo puede co ntribuir a qu e la co m·e n ie ncia socia l y la poi ítica coin cid an . La g ráfica 2m ues tra el p e rfil d e cos tos qu e res ult a el e co ntratar un financiamiento que permita sufragar el proyecto en 15 pagos an u ales co nsec uti \'Os por 20 millones de pesos. Obsérvese qu e el va lo r presente neto soc ial sig ue sien d o el mi sm o (700 millon es) , p e ro a h o ra el \'alor prese nte n e to soc ia l para los prim eros se is úws tambié n es p os iti vo (30 mill o nes) . Enton ces ti e ne viabilid ad política. Para co ncluir co nvie n e h ace r un a adve rtenc ia imp o rta nte. El ejem pl o ante ri o r mu es tra cómo la el ispon ibi lid ad d e financi a mie nto a largo plazo pu ede ay ud a r a a lin ea r los in ce nti vos políticos y sociales e n la dirección deseada. Pe ro e l aná lisi s está su ste ntado en la ex iste n cia de un proyecto d e inve rsión d e la rgo pl azo que es re nta bl e desde un punto ele vista social; es d ec ir, se basa e n la prese n cia de un bu e n proyecto d e invers ió n. Quizá pa rezca inne cesar io d ec irlo , p ero e n ause ncia de tal proyecto, la impo rta n cia del fin a nciami e nto a largo plazo se desva nece, pues no hay manera de qu e és te alinee los in ce ntivos políticos y socia les si el va lor presente ne to del proyec to no es p os itivo.

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n es ta secc ió n se ilu stra , co n un eje mplo ad hoc, có m o la cli spo nlbii!d ad d e fin a n c1a m1 e nto a la rgo pla zo puede ay ud a r am itiga r el sesgo co rtoplaci sta de algunos go bi e rn os e n la e lecc ió n de sus proyectos de in ve rsi ó n. PERFIL DE BENEFICIOS Y COSTOS

El financiamiento a largo plazo pu ed e atenuar e l sesgo cortop lac ista al co ntribuir a a lin ear el p e rfil d e costos co n el d e los ben efic ios d e las obras d e la rgo pla zo . Aquí se pl a ntea el caso hip otético de un proyec to pa ra rec iclar ba sura , qu e requi ere la co n strucc ió n ele varias planta s y una inve rsi ó n inicial d e lOO millon es d e pesos an ual es dura nte tres ai'ios co n sec utivos. El proyecto tra e ría cua nti osos be n e ficios sociales, que se va lúan en 50 millon es de pesos a nuales durante los 20 a i'i os sig uientes (que es la vid a útil ele la s p lantas) . Pa ra simplificar los cálculos, se sup one qu e la tasa d e d escue nto releva nte es igual a ce ro. 1:' El perfil ele costos y b e n e ficios de este proyec to se muestra e n la g ráfic a l. Pu es to que el valor prese nte neto social d el proyec to es positivo (700 millon es d e p esos), la obra es renta ble desde una persp ect iva social; sin e mbargo , puede ser no re ntabl e desde un a perspectiva política.'' Por ej e mpl o, si el gobierno se preoc up a p o r el b e n eficio socia l qu e produ zcan su s obras sólo durante su gestión ele seis ai'ios -qui zá para mantener sus índices de popul a rid ad- , el proyecto ca rece ele at rac ti vo político, ya que dura nte sus primeros seis aii.os de vida el va lor prese nte neto socia l que a rroj a es negativo (-1 50 millones d e pesos). Entonces , este G

R

1 5. Esta situación podría cambiar si hubiera una cultura ambienta l tan sólida como para que el gobierno en turno pudiera elevar sus posibilidades de obtener la aprobación del público sólo con realizar inversiones de largo plazo, cuyo beneficio recaerá sobre todo en las generaciones futuras. Si bien este panorama es factible. la experienc ia muestra que cuando la preservación de los intereses de las generaciones futuras implica un costo para a las generaciones actua les, que toman las decisiones, las primeras siempre quedan relegadas a un segundo término.

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1

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PERFIL DE COSTOS Y BENEFICIOS (SI N FINANCIAMIENTO)

13. Éste es un supuesto que ayuda a ilustrar de modo más fácil el punto que se pretende. Por su uso, sin embargo, no debe cometerse el grave error de concluir que la tasa de descuento es irrelevante en la evaluación de proyectos. De hecho, la determinación de la tasa de descuento correcta para un proyecto de inversión social constituye uno de los elementos centrales en el análisis de evaluación, y la conveniencia de proceder o no a menudo depende de esa variable. 14. El valor presente se obtiene de restar a los beneficios tota les los costos tota les. Puesto que el va lor de la tasa de interés real se supuso igual a cero, la fórmula equivale simplemente a

700 = 20 - 50- 100-3.

124

COMERCIO EXTERIOR. FEBRERO OE 2008

Millones de pesos 60

~

40

20

o -20 -40 - 60

-

-80 -

100 Fuente: ela boración propia.

5

15

10

Años

20

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A

F

1

C

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2

nan c ie ra s espec ia li zadas e n fina nciami e nto a largo pl azo (de

PERFIL DE COSTOS Y BENEFICIOS !CON FINANCIAM IENTO)

ca pita l público) , a las qu e tambi é n se les co noce como institu -

ciones deba nca de desarrollo.

Millones de pesos

100

Estos inte rm e diario s ti e-

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n e n co mo propósito primordial funcionar como pu e ntes e ntre la oferta ele fondo s presta bi es d e largo pl azo y la demand a el e recursos fin a nc ie ros

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Años

Foente: elaboración propia.

p a ra proyec tos el e d esa rrollo (qu e no f in a n cian los ban cos co m e rcial es u otros inte rm e diari os financieros). No o b sta nte, a lg unos especia li stas les co nced e n una fun c ió n m ás ampli a, a l agregar como un o ele sus in st rum e ntos las aportac io nes

FUENTES DE FINANCIAMIENTO

d e ca pital: Ban ca ele desa rroll o se refie re a todas las in stitu cion es

Las autoridades pu e d e n obtener financiam ie nto a la rgo plazo por d os vías : a] e miti e nd o deuda ele forma directa e n los m erca d os d e ca pital , o b] co ntra ta ndo c réd itos o

fin anc ieras y el e se rYi cios fin ancieros que so n especí fi came nte mot ivados para provee r fin a ncia mi en lO a la rgo

ga rantías d e pa go co n a lg un a in st itu c ión fin a nc ie ra especiali za da e n financiam ie nto a la rgo pla zo (o a lg un a co mbin ac ió n d e és tas).

plazo (sea deuda o capital) para proyec tos el e desa rrollo. Como tal, el principio b;1sico de ban ca ele desa rroll o es que las in stitu ciones finan cieras deben diri gir su finan-

En re lac ió n con la prime ra o pc ió n , cabe me ncion a r qu e ca da vez es más co mún o bse rvar e n países e n desarro ll o

cia mi ento a negoc ios pagables, pero tam bi én ele ca r:tcter desarro ll ador. 17 En la prác ti ca no es ex trai'i o o bserva r e l surg imi e nto

que sus gob ier nos loca les está n e n p os ibilidad d e e mitir d e uda pa ra fina n c ia r obra públi ca. Inclu so, e n a lg un os países , e ntre e ll os Méx ico , los me rca dos ele deuda se h a n ex pandid o a ta l g ra do qu e d es d e h ace ti e mpo c ue ntan co n age nc ias inte rna c ion a les ca li fi ca cl o ras ele d e uda. 11 ; Es re leva nte h ace r m e n ció n a las mi smas, porque e n la m eelida qu e un e mi so r o su d e ud a mu es tra n una mej o r ca lifi cación , su s p os ibilid a d es el e o bte n e r fin a nciami e nto a ma yo r pla zo (y m e nor costo) se in c re mentan. Sin e mba rgo, Jos mercados ele capital d e mucha s eco nomía s e m e rge ntes tod av ía se e ncu e ntran poco clesa rro l lado s. La falta el e ta mai'io , la poca co mp e te n c ia , la ca re nc ia el e in st rum e ntos a d ec u a dos, una reg u ]ación d efic ie nte y fallas el e ot ra natural eza a me nud o no les permite n a te nder el e m a n e ra sat isfacto ria las n eces id ades el e fo nd os ele largo pl azo. Es aquí dond e e ntran las in st itu c iones fi-

16. Las agencias calificadoras estudian con detenimiento la calidad de las emisiones de deuda, con diversos criterios, y elaboran un dictamen que hacen del conocimiento de sus clientes inversionistas. quienes lo tienen en cuenta para conformar sus portafolios.

el e a lg unos ba n cos de d esa rro ll o es p ec ia li zados e n sectores es p ec ífi cos . 1 ~ Por ej e mpl o, la formaci ó n d e bl o ques com e rc ia les internac ion a les y l a m ayo r preocupac ió n ele la soc ie dad por e l m e di o a mbi e nte h a n d a d o lu ga r a la creac ió n el e in stitucio n es financieras multilate ra les espec ia l izad as e n la conservación d e l me dio ambiente. Tal es el caso e l Ba n co d e Desa rro ll o el e Amér ica d e l No rte (BDAN) , segú n lo estab lece sum isió n: Fun cionar co mo socio y catali zador bilateral en las comunidad es a lo la rgo ele la frontera norte entre Méx ico y los Estados Un idos a fin ele mejorar la 1·iabi licia el financi era, financiamiento , desarrollo a largo plazo y operac ión efectil·a 17. M u rinde utiliza el término bankableen su definición de banca de desarrollo para referirse a la condición de que los préstamos sean devueltos con el pago de sus respectivos intereses: por ello se tradujo el término como pagable en el texto de referencia. Véase Victor M u rinde, Development Banking and Finance, Aldershot, Avebury, 1996. 18. Se debe advertir que, a pesar de que se observa el surg imi ento de algunos bancos de desarrollo especializados, no se debe concluir que la tendencia internacional de esas instituciones se dirige de modo necesario hacia la especialización.

DESARROLLO SUSTENTABL E Y FINANCIAMIENTO

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d e in fraest ru ctura qu e promueva un medio a mbi ente

CONCLUS IONES

limpi o y sa no pa ra los h ab itantes de la reg ión.'"

Y RECOMENDAC IONES

Sin emba rgo, aunq ue el papel ele los bancos ele desarrollo puede ser crucia l, sobre todo donde los mercados de ca pita l no fu ncio na n de ma nera adec u ada , no debe olvid a rse qu e quizá su func ió n primordial es facilitar la inte rm ecli ac ió n finan cie ra de fondos ele largo plazo 2 " Ade más , cabe subraya r qu e, sin bu enos proyectos ele inversión, el fina nciam iento no será efic iente, e incluso podría tener efectos perni ciosos. En res umen , la disponibilidad de fondos de la rgo plazo puede ay ud ar a mitigar la conducta cortoplacista de los gobi e rnos , y esos rec ursos se pueden buscar de manera directa en los mercados de capital y en instituciones fin ancieras esp ec ia lizadas . Sin e mb a rgo, la base para obtener el mayor provecho socia l del finan ciam iento es la disponibilid ad de proyec tos ele in ve rsió n socia l ren tables.

19. El BDAN se estableció en 1995 bajo el auspic1o del Tratado de Lib re Comercio de América del Norte (TLCAN) como una institución financiera internaciona l administrada y capitalizada en partes iguales por Estados Unidos y México. Véase Banco de Desarrollo de América del Norte, Informe Anual, San Antonio, Texas, 2003. 20. En la bibliografía especializada se pueden encontrar otras funciones, más complejas, atribuibles a la banca de desarrollo. No obstante, la función de provisión de financiamiento a largo plazo parece ser la más conocida y aceptada a la fecha y, además, la más relevante en materia de conse rvación ambiental.

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CO/V/ERC/0 EXTERIOR, FEBRERO DE 2008

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1 financiamiento a largo plazo , ya sea medi ante los mercados de capital o con i ntermecl iarios fin a ncieros es pec ia li zados en desa rro ll o, puede ay ud ar a e limin ar la ac titud poco favorabl e qu e algunos gob ie rnos d e di stintos órdenes a m e nudo ti e n e n hacia proyec tos qu e requi e re n d ese mbolsos imp ortantes e n el presente , y cuyos beneficios principal es se obtie nen en el futuro lejano, como es el caso d e los proyectos a mbi enta les. La avers ió n se debe a que puede n tener una rentabilidad política reduci d a en el corto plazo. Al ay ud ar a distribuir el perfi l de costos de una man era más parecida al de los be neficios , el fina nciamiento a largo plazo puede dar viabilidad políti ca a proyectos ele la rga maduración , que son soc ia lmente re ntables , y qu e en ausencia ele ese tipo de finan ciami en to ser ían postergados o desec hados. Sin embargo, si los proyectos no son rentables desde un pun to el e vista soc ial, el fi na nciamiento a largo plazo pierde su efi cacia como in strumento de desarrollo sustentab le. Por ello res ulta cr ucial tomar medid as co n el fin ele desarro ll ar buenos proyectos a mbi entales . Alg unas re co mend ac ion es para fomentar la co nservac ión d e l medio amb ie nte, desarro ll a r proyec tos ambienta les viables y eleva r la pos ibilid ad de obtener fin a nciamiento a largo pl azo son:

• Definir derechos ele jnojJieclacl y restablece r el funcionamiento del sistema de ¡necios. Antes de inte nta r so lucio na r un pro bl ema de con se rvac ió n d e rec ursos natural es o de deg rad ación a mbiental medi a nte proyec tos de inve rsió n de largo pl azo, se deben res taura r y fo me ntar los mecani smos de mercado cua ndo sea pos ible . Se pu ede n log ra r gra ndes ava nces e n la co nse rvac ió n de los recursos n aturales y el cuid ado de l medio a mbi en te defini e ndo lo s derechos de propiedad y res tablec iendo el sistema de precios co mo meca ni smo de asig n ac ió n de recursos. • Realiza·r rigurosas evaluaciones de jnoyectos. La solución de muchos problemas a mbienta les requiere inversión pública, aun cu ando no haya inte rvención ofi cial que inhiba el funcio na mi ento de los meca ni smos del me rca do . Pa ra po te ncia r los be nefi cios de esa inve rsió n y fac ilitar el acceso al fin ancia miento a largo pl azo, es fund a mental evalu a r y j era rquiza r lo s proyectos de inversió n de ma ne ra rig urosa y establ ece r cobros adecuados p or los servicios qu e se de rive n de los mismos, co n el fi n de eleva r su viabilid ad fin a ncie ra y max imi zar las posibilid ades de obtener fi na ncia miento .

• Fortalecerlas fina nzasjníblicas. Co n ind e pendenc ia el e la prin cipal fuente ele fin anc ia miento a largo plazo que se bu squ e pa ra rea li za r los proyectos de inve rsió n a mbi enta l, el fo r ta lec imiento el e las fi na n zas públicas fac ilita rá la obte nció n el e rec ursos pa ra inve rtir. La e fi cie ncia del gasto públi co , el fo rtalec imiento ele los ing resos g ube rnamen ta les y la mej o ra del per fi 1ele la deud a so n acc iones qu e co ntribuye n al desa rrollo suste nta ble, al eleva r la capac id ad de fin a ncia mi e nto de los gobi ern os pa ra ll eva r a cabo proyectos de inversió n de la rgo pl azo. De la ex pos ició n prev ia se ad vie rte la n eces id ad d e rea li za r mayo r inves tigac ió n a pli ca d a res p ec to a l fun cio n a mi e nto d e los me rca dos de ca pit ales mex ica n os, e n part icular los me rca d os d e d e ud a públi ca de los estados y muni cipio s, así co mo d e las in stitu cio ne s el e la banca d e d esa rrollo , co n e l fin d e eva lu ar su d ese m pe I'io e n la prov isió n de fin a n cia mi ento a largo pl azo con el qu e, se h a visto , pu ed e dese mp e l'i ar un p ap el ce ntra l en la ge ne rac ión d e in ce nti vos pa ra qu e los go bi e rn os ded iqu e n mayores esfuerzos a la conservació n d el medi o a mbi e nte . @

DESARROLLO SUST ENTABLE Y FINANCIAMIENTO

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