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LA  DEMOCRACIA  LOCAL  EN  LA  RECIENTE  JURISPRUDENCIA  DEL  TRIBUNAL  CONSTITUCIONAL  D. Luis Ortega  Catedrático de Derecho Administrativo  Magistrado del Tribunal Constitucional  Recordatorio a Rafael Barranco:   Para los hombres buenos, el reconocimiento es fácil, su mirada o su risa dicen  ya su verdad.    El  objeto  de  este  trabajo  es  el  comentario  de  dos  sentencias  del  Tribunal  Constitucional que están estrechamente ligadas al principio de democracia local, la STC  103/2013,  de  25  de  abril  y  la  STC  161/2013,  de  26  de  septiembre.  Se  trata  de  dos  sentencias que me parecen muy importantes desde el punto de vista dogmático y que  se refieren a la presencia de personas que no han sido elegidas en el proceso electoral  local  en  los  ámbitos  de  gobierno  local  y  a  la  necesidad  de  trasladar  la  publicidad  del  Pleno  a  las  Juntas  de  Gobierno  local,  cuando  estas  Juntas  ejerzan  competencias  delegadas del Pleno.     Con  relación  a  la  primera,  merece  la  pena  destacar,  ya  desde  el  principio,  su  importancia, al estar dictada en esta época de crisis que ha conducido a procesos de  racionalización    donde  están  primando  los  elementos  funcionales  y  de  eficiencia  en  detrimento de otros principios institucionales y de legitimación.     Nada debe objetarse a los elementos positivos existentes en cualquier proceso  de  racionalización.  Muchos  hemos  entendido  desde  hace  años  que  la  modernización  de  las  Administraciones  Públicas  no  es  un  concepto  sino  un  proceso  permanente,   como  un  proceso  científico  de  prueba  y  error,    donde  deben  afrontarse  las 

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modificaciones  que  se  descubran  como  necesarias,  pero  siempre  sin  que  en  estos  procesos se pierdan los caracteres esenciales de atributos que definen a determinadas  instituciones. En el caso de las instituciones locales, uno de los atributos esenciales que  las  caracterizan  frente  a    cualquier  otra,    como  principal  elemento  de  la  estructura  democrática de un Estado: son Administraciones Públicas cuyo gobierno  es de origen  y estructura esencialmente democrático.     Como  ya  señaló    Alexis  de  Tocqueville  en  1835,  en  plena  construcción  del  constitucionalismo moderno: “Es en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos  libres, las instituciones municipales son a la libertad lo que las escuelas primarias a la  ciencia, ellas son las que la ponen al alcance del pueblo, le hacen gustar de su uso y lo  habitúan a servirse de ellas, sin instituciones municipales una nación puede darse un  gobierno libre, pero carecerá del espíritu de la libertad”.    El municipalismo español, sigue siendo heredero de la Constitución de 1812,  y  hay  que  recordar  que  dicha  Constitución,  al  hilo  de  las  palabras  de  Tocqueville,  establece  una  planta  municipal  muy  extensa,  llevando  el  concepto  de  Municipio  a  pequeñas  poblaciones,  precisamente  por  utilizar  a  los  Municipios  como  un  elemento  de democratización y de vehículo institucional para la introducción de las ideas de la  Constitución de Cádiz a través de los procesos electorales de los Municipios.     También  debe  recordarse  que,  como  consecuencia  de  los  resultados  de  las  elecciones  locales  del  año  1979,  que  dieron  como  vencedor  al  centro  izquierda,  la  primera reforma legislativa del régimen local  que se hace  en esa época, derivada del  principio constitucional de autonomía local, es la concepción de dicha  autonomía local  no  como  un  ámbito  propio  de    ejercicio  competencial,  sino  como  un  espacio  de  libertad  política  respecto  de  los  controles  gubernativos  del  Estado  donde    estaba  presente el centro derecha.   

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Finalmente,    frente  a  los  ataques  al  municipalismo  y  a  la  autonomía  local,  derivados de la idea de que de entre nuestros cerca de 8.000 municipios, hay muchos  municipios que por su dimensión deberían ser suprimidos,  podríamos contraponer, si  entendemos la democracia como democracia de ciudadanos y no como democracia de   territorios,  que    el  90  %  de  los  españoles  están  en  municipios  de  más  de  20.000  habitantes,  donde  el  ejercicio  de  autonomía  local,  en  todas  sus  manifestaciones,  es  perfectamente ejercitable. De aquí que cuando estamos hablando de autonomía local  estamos  hablando  de  un  concepto  mediante  el  cual    la  participación  política  de  los  ciudadanos  a  través  de  sus  instituciones  municipales  es  perfectamente  asumible  y  ejercitable en términos de democracia y de eficiencia.     Estas  reflexiones  nos  enmarcan  ya  el  contenido  de  la  primera    sentencia  que  vamos  a  comentar,  que  es  la  STC  103/2013  de  25  de  abril,  relativa  al  recurso  de  inconstitucionalidad  nº  1523‐2004  interpuesto  por  el  Parlamento  de  Cataluña  con  relación a la Ley de Modernización del Gobierno Local, la Ley 57/2003.    Esta Ley 57/2003, se aprueba en el entorno doctrinal y teórico del tránsito del  concepto de Administración local al de Gobierno local, entendiendo que el papel de los  entes  locales  en  la  Constitución  del  78  va  a  más  allá  de  lo  que,  especialmente  en  el  Derecho  administrativo  clásico,  venía  siendo  considerado    como  una  suerte  de  administraciones  menores.  Para  esta  concepción  tradicional,  los  Municipios    eran  esencialmente  corporaciones,  en  tanto  que  agregación  de  vecinos,  y  su  cometido  como  ente  local,  era  la  pura  administración  de  sus  asuntos  internos.  Junto  a  ello,  y  como  administración  de  colaboración,    ejercían    de  forma  delegada  otras  funciones  que les venían atribuidas en su momento por el Estado y luego por las CCAA.     Frente a esta concepción de los entes locales como administraciones menores y  dependientes    en  la  Constitución    se  contienen  dos  preceptos  fundamentales,  el  art.  137,  que  reconoce  a  los  Municipios  y  Provincias  autonomía  para  la  gestión  de  sus 

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respectivos  intereses,  y  el  art.  140,  donde  se  señala  que  la  Constitución  garantiza  la  autonomía de los municipios.    

En aplicación de estos preceptos de la CE, se reconoce al Municipio como una 

entidad  que  tiene  autonomía  política.  Desde  ese  momento,  dejan  de  ser  puras  administraciones  de  gestión  para  ser  administraciones  representativas  que  tienen en  su  seno  el  poder  de  gestionar  políticamente  sus  intereses  en  beneficio  de  sus  ciudadanos.     En  base  a  lo  anterior,    una  parte  importante  y  cualificada  de  la  doctrina  administrativista,    en  la  línea  de  los  profesores    Parejo,  Embid,    Fanlo,  Font,  etc.  ha  entendido  que  la  Constitución  establece,  a  través  de  la  garantía  institucional  o  constitucional de autonomía local, no solamente una posición de libertad respecto a la  toma  de  decisiones,  sino  también  la  reserva  de  una  parte,  si  bien  indeterminada,  de  poder  político  en  manos  de  los  Ayuntamientos.  De  este  modo,  por  ejemplo,  se  vulneraría  la  CE  si,  en  el  reparto  competencial  de  las  administraciones  territoriales,  todas las decisiones políticas se residenciasen en el Estado y las CCAA y, en cambio los  Ayuntamientos, como entes locales, no tuviesen un espacio de poder político a través  del cual ejercer sus competencias.      Lo  anterior  son  posiciones  doctrinales  que  intentan  señalar  o  apuntar,  desde  una  interpretación  derivada  de  la  CE,  características  del  modelo  municipal  que  son  fundamentales  en  su  propia  concepción  y  que  en  consecuencia  deben  respetarse,  especialmente para hacer de contraste con la amplia capacidad de configuración legal  que la CE ha otorgado al legislador del régimen local.      En este contexto, una de las peculiaridades organizativas de los entes locales, que se  ha  manifestado  como  uno  de  los  problemas  clásicos  del  régimen  local  y  de  su  ordenación, ha sido el  problema de la bicefalia del poder  que ostentan,   el Pleno y 

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Alcalde  (éste  con  su  órgano  de  gobierno  adjunto,  las  Juntas  de  Gobierno),  ambos  concebidos como poder ejecutivo.     Tradicionalmente  tanto  pleno  como  Alcalde  han  ejercicio  el  mismo  tipo  de  potestades administrativas, tanto de regulación como de gestión. Sin embargo, al hilo  de este proceso de tránsito del concepto de administración local al de gobierno local,  se  ha  ido  produciendo  una  parlamentarización  del  gobierno  local,  similar  a  las  relaciones que se producen en el seno del Estado entre el Ejecutivo y el Legislativo. En  virtud de esta similitud, a mi juicio errónea por la pérdida de las características propias  del  poder  local,    se  entendería  que  Pleno  asumiría  la  función  del  Parlamento,    y  la  Alcaldía  y  Junta  de  Gobierno,  las  del    Presidente  y  su    Gobierno.  Asimismo  se  entendería  que  el  Pleno  sería  una  cámara  esencialmente  de  producción  normativa  y  control  del  ejecutivo  y  la  Alcaldía  sería  el  órgano  de  gestión.  Un  órgano  de  gestión  eventualmente, incluso, con caracteres de autonomía.     Este proceso llevaba también incorporada la voluntad de dar más autonomía al  Alcalde  respecto  del  Pleno,  especialmente  en  otorgarle  más  libertad  para  la  configuración de su equipo de gobierno, haciéndolo más independiente de los órganos  de dirección política y de las directrices del partido al que pertenece.      La derivación sociológica del sistema democrático español hacia  un sistema en  el  cual  las  elecciones  parlamentarias  están  basadas  en  el  carácter  “carismático”  del  candidato  a  la  Presidencia  de  Gobierno,  se  trasladaba  al  panorama  local  con  mucha  mayor profundidad, precisamente por la cercanía de la personalidad del Alcalde en las  elecciones municipales. Es más, cuanto más  se desciende en el tamaño del municipio,  la personalidad del Alcalde se imponía al programa político o la orientación política del  partido al que pertenecía el Alcalde. De ahí surge el debate  de si el alcalde pudiese,  una vez producidas las elecciones municipales, no estar totalmente ligado a las listas 

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electorales, que eventualmente el partido hubiese impuesto, para poder configurar su  equipo de gobierno fuera de dichas listas.     Dentro  de  este  debate,  en  la  Ley  57/2003  sale  favorecido  el  Alcalde,  al  establecerse  que  al  menos  un  tercio  de  los  miembros  de  la  Junta  de  Gobierno  Local  pueden ser designados por el Alcalde, entre personas que no son concejales.     Precisamente,  el  objeto  del  recurso  de  la  STC  57/2003  es  el  problema   planteado  por  el  art.  126.2  párrafo    segundo,  inciso  primero  de  la  LBRL,  tal  como  estaba redactada por la Ley de Modernización,  según el cual el Alcalde podrá nombrar  como miembros adjuntos a la Junta de Gobierno local a personas que no ostenten la  condición de concejales siempre que su número no supere un tercio de sus miembros,  excluido el alcalde.     Para abordar el análisis de este recurso, la Sentencia, en primer lugar, parte del  reconocimiento  que  hace  la  Ley  57/2003  de  la  diferencia  funcional  del  Pleno  y  de  la  Junta de Gobierno. Reconoce, así, que el Pleno, en los Municipios de gran población,  ha  perdido  sus  competencias  administrativas,  y  que  la  Junta  de  Gobierno  local  se  constituye como un órgano colegiado que asume estas competencias administrativas  que,  en  los  Municipios  de  régimen  común,  siguen  correspondiendo  al  Pleno  y  al  Alcalde. También se contempla que la Junta de Gobierno se configura como un órgano  de  colaboración  en  la  dirección  política  del  Ayuntamiento,  dado  que  el  Alcalde  comparta esta dirección política con la Junta de Gobierno local que, tal como lo define  el  art.  126.1    es  un  órgano  que,  bajo  la  presidencia  del  Alcalde,  colabora  de  forma  colegiada  en    la  función  de  dirección  política  que  a  éste  corresponde,  y  ejerce   funciones ejecutivas y administrativas.    

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Por  lo  tanto,  el  Tribunal  parte  de  establecer  esta  diferenciación,  que  venía  recogida en la Ley  de Modernización, entendiendo que el ámbito del Pleno pasaba a  ser  un  ámbito  esencialmente  representativo,  y  con  una  función  esencialmente  normativa y de control político, mientras que toda la gestión administrativa pasaba al  ámbito de la Alcaldía y a la Junta de Gobierno local, como órgano de colaboración.     Constatado  este  elemento  normativo,  el  Tribunal  va  a  abordar  cómo  se  construye la interpretación del  art. 140 CE en relación con el art. 137 CE, y empieza  recordando que el contenido de la garantía constitucional de la autonomía local está  basada en el principio democrático y así nos va a decir que la garantía constitucional  de  autonomía  local,  se  remite  una  capacidad  efectiva  para  ordenar  y  gestionar  una  parte  importante  de  los  asuntos  públicos  en  el  marco  de  la  ley  bajo  su  propia  responsabilidad y en beneficio de sus habitantes, recogiendo la esencia de la definición  de la autonomía local contenida en la Carta Europea de la Autonomía Local.    Podríamos hacer un punto y aparte y destacar la importancia que tiene que el  TC  constitucionalice esta  definición  de  autonomía  local, en  lo  que  tiene  de  relevante  respecto  de  la  reserva  del  poder  local  frente  a  otros  entes  territoriales  superiores,  cuando la garantía del poder local exige, como dice el TC, recogiendo la Carta Europea,  gestionar una parte importante de los asuntos públicos, por lo tanto, el concepto de  autonomía  local  ligado  a  la  gestión  de  los    asuntos  públicos,  se  convierte  en  un  elemento conceptual que reclama competencias efectivas de gestión local.     Sentado lo anterior, el TC viene a decir  que precisamente esta definición de la  garantía  institucional,  es  decir,  la  gestión    de  asuntos  públicos  bajo  su  propia  responsabilidad y en beneficio de sus habitantes, solo tiene explicación en función el  principio  democrático  del  art.  140  CE  y  del  art.  141  CE,  en  los  que  se  dice  que  el  fundamento de autonomía local es el principio representativo.   

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Se  explica,  así,  que,  debido  a  que  esos  órganos  de  gestión  representan  a  la  ciudadanía, es por lo que tienen ese ámbito cuantitativo de poder y esas calidades o  cualidades  de  ejercicio  de  dicho  poder  como  elemento  basilar    del  estatuto  de  la  autonomía  local.  El  carácter  representativo  de  los  órganos  a  los  que  responde  la  dirección política de los entes locales constituye un concepto inherente a ese concepto  de autonomía local.    La importancia de esta afirmación hay que valorarla en relación con la anterior  STC 132/2012, cobre Consejos Insulares. En ella se acepta que la Junta de Gobierno es  un  órgano  ejecutivo  y  profesional  que  atiende  a  la  complejidad  de  las  formas  de  gestión  administrativa,  y  que  en  el  Pleno  se  plasma  el  carácter  del  principio  representativo. Además, la Carta Europea de Autonomía Local, en su art. 3.2, prevé la  hipótesis  de  que  existan  órganos  ejecutivos  responsables  ante  los  órganos  electivos  colegiados.  De  este  modo,  en  la  gestión  administrativa  de  los  entes  locales,  podrían  existir  órganos  que  no  cumpliesen  con  el  requisito  de  ser  órgano  representativo,  siempre    que  ese  órgano  no  representativo  estuviese  bajo el  control  político  de  otro  órgano colegiado electivo o representativo.    Así, con relación a los Cabildos Insulares, el TC reconoce que pueden existir ese  tipo de órganos ejecutivos cuyos miembros no tienen el carácter representativo, pero   también el TC en su Sentencia de 2013, hace una clara diferenciación entre el régimen  jurídico de los Cabildos Insulares y el régimen jurídico de los Ayuntamientos al afirmar  “que no cabe equiparar automáticamente los Consejos Insulares a los Ayuntamientos”  y que “esta regulación de los Consejos Insulares constituye una singularidad propia de  su régimen jurídico”.  Es significativo que en la propia Sentencia de 2012,  se diga que  “en  este  sentido,  y  como  ya  se  adelantó,  la  respuesta  que  ahora  debamos  dar  a  la  cuestión  de  si  la  regulación  contenida  en  la  Ley  de  Consejos  Insulares,  que  permite  designar  como  miembros  o  titulares  de  los  órganos  referidos  a  quienes  no  tienen  la  condición de electos, contraviene la normativa básica sobre régimen local, no prejuzga  la  que  este  Tribunal  haya  de  pronunciar  en  su  momento  al  resolver  el  recurso  de 

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inconstitucionalidad  núm.  1523‐2004”  que  dará  lugar  a  la  sentencia  que  estamos  comentando. Precisamente, en la STC del 2013 se explica, que desde la Constitución el  régimen  de  las  Islas,  de  las  Diputaciones  Provinciales  y  de  los  Ayuntamientos,  se  produce una decantación, de menos a más, respecto de la implantación del principio  democrático en los órganos de gobierno local.     Respecto de las islas, el art. 141 CE no dice nada referido expresamente a este  dato y, por tanto, el  problema de la representatividad de los órganos de gobierno de  las  Islas,  interpretado  desde  la  Constitución,  estaría  únicamente  ligado,  a  través  del  art.  137  CE,  al  principio  de  garantía  de  autonomía  local  .  Sin  embargo,  para  las  Provincias, sí se establece en el art. 141 CE que el gobierno de la administración de las  Provincias  debe  corresponder  a  Diputaciones  o  corporaciones  de  carácter  representativo.  Finalmente,  en  el  art.  140  CE  se  establece  ya  con  toda  claridad  la  atribución  del  Gobierno  y  Administración,  a  los  Ayuntamientos,  integrados  por  el  Alcalde y  los Concejales. Es decir, ya no se menciona simplemente la necesidad de la  existencia de  órganos de carácter representativo, sino que  se exige que el Gobierno y  Administración  de  los  Ayuntamientos  esté  atribuido  al  Alcalde  y  los  Concejales.  Se  aprecia,  así,  en  la  Constitución,  una  gradación  de  la  vinculación  del  Gobierno  y  la  Administración local  al carácter representativo de los órganos que pueden ejercer ese  Gobierno  y  esa  Administración.  Así,  el  TC  considera  que  respecto  de  las  Islas  la  Constitución calla, respecto a las Provincias dice que tiene que existir una corporación  de carácter representativo, y respecto de los Municipios que el poder local tiene que  ejercerse por Ayuntamientos compuestos por Alcalde y Concejales.     Derivado  de  lo  anterior,  la  Sentencia  va  a  establecer  que  el  carácter  esencialmente  democrático  del  gobierno  municipal  es  una  manifestación  del  art.  23  CE.    Hay  aquí  una  interpretación  muy  importante  del  TC  respecto  del  art.  140  CE  al  decir que, “el gobierno y administración corresponde a los ayuntamientos, únicamente  compuestos  por  Alcalde  y  Concejales”.  Es  decir,  frente  a  una  hipótesis  de  que  el  art.  140 CE contuviese un numerus apertus al referirse a los Alcaldes y a los Concejales, el 

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TC  viene  a decir  que  el  precepto constitucional contiene un numerus clausus: solo el  Alcalde  y  los  Concejales  pueden  ejercer  en  los  Ayuntamientos  las  funciones  de  gobierno y de administración. Ello  forma parte de una escuela dogmática, por decirlo  así, del municipalismo, entendiendo que al frente de cualquier unidad administrativa  local tiene que haber un responsable político representativo, es decir, un concejal. No  cabe que ningún área de gobierno local esté dirigida en su cúspide por un técnico. Esto  es lo que dice el TC con toda claridad  eliminando  en este ámbito  la distinción entre  política y administración.     Sigue  afirmando  el  TC  que  la  elección  democrática  de  los  Alcaldes  y  los  Concejales  es  una  manifestación  del  derecho  de  participación  política  del  ciudadano  recogida  en  el  art.  23  CE.  Es  decir,  la  Administración  Local  es  Administración  democrática, Administración directamente derivada del art. 23 CE.    Toda esta argumentación del principio democrático termina con una reflexión  capital:  “en  definitiva  el  art.  140  otorga  una  especial  legitimación  democrática  al  gobierno  municipal,  tanto  en  su  función  política  como  de  administración,  que  contrasta sin duda con el diseño que la propia Constitución establece para el gobierno  del  Estado  (arts.  97  y  98).  Un  plus  de  legitimidad  democrática  frente  a  la  profesionalización que en todo caso debe que ser respetada por el legislador básico al  configurar ese modelo común de autonomía local”. Es decir el TC afirma que el art. 140  CE representa un plus de legitimidad democrática frente a la profesionalización de la  gestión administrativa.     Para,  el TC el gobierno municipal es un gobierno de ciudadanos, aunque  luego  la administración municipal se organice internamente con los técnicos que se tenga a  bien.  Por  ello,  me  parece  una  sentencia  transcendental  en  todo  este  proceso  de  reforma local al decir que el gobierno municipal es un gobierno representativo de los  ciudadanos    en  el  que  prima  más  la  calidad  política  de  sus  representantes,  que  la 

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capacidad  técnica  de  sus  gestores  y  además  lo  establece  como  una  característica  fundamental  y  constitucional  del  140  de  la  CE,  definiendo  lo  que  es  la  democracia  municipal.     La  segunda  sentencia  que  les  quiero  comentar,    también  se  refiere  a  la  democracia  municipal    pero  desde  otra  perspectiva,  desde  la  relación  entre  democracia y publicidad,  lo que ahora denominaríamos transparencia. Se trata de  la  STC 161/2013 de 26 de septiembre,  referido a un recurso interpuesto por el Gobierno  de Aragón, en el cual el TC se va a pronunciar sobre la constitucionalidad del art. 70.1  de la LBRL,  en la redacción también dada por la Ley de Modernización, en que se decía  que “no son públicas las sesiones de la Junta de Gobierno local”.     El recurso partía de la infracción del principio democrático del art. 1.1 CE, del  principio  de  seguridad  jurídica  contenido  en  el  art.  9.3  CE  y  del  derecho  de  participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos del art. 23.1.CE.  Debe  advertirse  que  este  recurso  viene  planteado  porque,  antes  de  la    modificación  introducida  por  la  Ley  de  Modernización,  Aragón  había  regulado  en  su  normativa  autonómica la publicidad de las sesiones de la Junta de Gobierno cuando afectasen a  asuntos delegados por el Pleno del Ayuntamiento, por lo  que la nueva norma básica  modifica la regulación autonómica.     La STC 161/2013 también parte de  delimitar el objeto del recurso que excluye  el  conocimiento  del  resto  de  los  asuntos  de  la  Junta  de  Gobierno  que  no  han  sido  puestos  en  cuestión,  es  decir  solo  se  limita  a  los    asuntos  de  la  Junta  de  Gobierno   relativos a competencias delegadas por el Pleno municipal.      También se establece que, dado que, respecto las Juntas de Gobierno local de  los Municipios de gran población, afectados también por la Ley de Modernización del 

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Gobierno  Local,  está  prohibida  la  delegación  de  competencias  del  Pleno  en    dichas  Juntas,  el  contenido  de  la  Sentencia  no  se  va  a  referir    a  las  mismas  porque,  por  definición,  no  ejercen  competencias  delegadas.  Nos  estamos  refiriendo,  pues,  únicamente  al  caso  de  las  Juntas  de  Gobierno  de  los  Ayuntamientos  que  no  son  grandes  Municipios  y  en  lo  relativo  a    las  competencias  que  tengan  delegadas  del  Pleno.     Delimitado, así,  el ámbito de aplicación de la Sentencia, debemos destacar, en  primer término, la relación que se establece entre principio democrático del art. 1.1 CE  y  el derecho a la participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos del  art. 23.1.  Se  recuerda por el TC, como elemento teórico, que el principio democrático  comprende  tanto  la  democracia  representativa  como  la  directa,    sin  que  la  primera  anule la segunda, por lo que existe, así, una conexión directa entre el principio general  del art. 1.1 CE con el derecho participativo  contenido en el  art. 23 CE, que constituye,  a  su  vez,    un  derecho  fundamental  en  función  del  cual    los  ciudadanos  pueden  interponer en su defensa un recurso de amparo     En segundo lugar, el TC considera que la publicidad de la actividad desarrollada  por  los  órganos  de  carácter  representativo  forma  parte  del  contenido  del  principio  democrático art. 1.1 CE y del derecho a la participación directa  del art. 23.1 CE. Y así  dirá  que  “la  exigencia  de  publicidad  de  la  actividad  desarrollada  por  los  órganos  de  carácter  representativo  se  constituye  como  un  instrumento  que  posibilita  el  control  político de los elegidos por los electores y se proyecta en relación con la publicidad de  sus sesiones, la publicación de las deliberaciones y los acuerdos adoptados, y el acceso  a la documentación que los sirva de soporte. Esta exigencia de publicidad es, por tanto,  no solo una genérica manifestación del principio democrático del Estado (art. 1.1 CE),  sino  también  una  manifestación  del  derecho  de  los  ciudadanos  a  la  participación  directa en los asuntos públicos (art. 23.1 CE)”.    

 

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 A continuación el TC entiende que  esta exigencia de publicidad, incluyendo la  de sus sesiones, “es aplicable a la actividad del Pleno municipal, en tanto que órgano  de  carácter  representativo  de  una  colectividad  política  territorial  que  somete  a  un  procedimiento democrático decisiones, que incorporan fines políticos propios, reflejo  del  principio  de  pluralismo  político  y  del  ámbito  de  poder  atribuido  en  virtud  de  la  autonomía local garantizada en el art. 137 CE”.      Debemos  recordar  que  el  principio  de  publicidad  de  los  órganos  representativos  se  extiende  en  ocasiones  a  otros  órganos,  cuando  ejercen  funciones  normativas.  Este  es  el  caso  de  las  reuniones  del  Consejo  Europeo  y  del  Consejo  de  Ministros  de  la  Unión  Europea  que  tengan  que  ver  con  el  ejercicio  de  la  potestad  legislativa  tienen  que  ser  públicas,  precisamente  para  que  los  ciudadanos  puedan  conocer cuál fue la intervención de su representante estatal.    El Tribunal lo que sí viene a decir es que la publicidad de los asuntos del Pleno  se  arrastra  hasta  el  órgano  que  finalmente  ejerce  la  competencia,  dado  que  la  naturaleza de la función legalmente atribuida al Pleno es decisión del legislador.     El  Tribunal  analiza  el  catálogo  de  estas  posibles  delegaciones  del  Pleno  en  la  Junta  de  Gobierno,  y  entiende    que  no  son  delegaciones  administrativas  de  carácter  reglado sino que tienen un amplio carácter discrecional y, por tanto, el  conocimiento  del  contenido  del  debate  sobre  esta  decisión  administrativa  es  de  interés    para  los  ciudadanos  en  ejercicio  del  principio  de  democracia  directa,  por  lo  que  es  exigible   dicha  publicidad.  Por  ello    va  a  realizar  una  interpretación  conforme  del  art.  70.1  párrafo  segundo,  LBRL  determinando  que  tal  precepto,  en  el  que  se  declara  que  las  sesiones de la Junta de Gobierno no son públicas, sólo es constitucional si se entiende  no aplicable a la adopción de decisiones relativas a las competencias delegadas por el  Pleno.    

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El Tribunal salva de lo anterior las delegaciones del Pleno en el Alcalde, por el  carácter  unipersonal  de  la  deliberación,  al  que  no  es  predicable  la  proyección  del  principio de publicidad dado no hay deliberación en un órgano unipersonal.      También es importante que el TC considere que el principio de publicidad de las  sesiones,  no  es  sustituible  por  otros  mecanismos  de  publicidad  contemplados  en  el  derecho administrativo  como la motivación, la notificación o la publicación. Para el TC  publicidad  como  mecanismo  de  participación  directa  no  es  sustituible    por  la  publicidad  del  acto  de  delegación,  que  se  produciría  en  el  Pleno  y  permitiría  a  los  ciudadanos    conocer  directamente  las  razones  de  la  delegación.    El  TC  ha  sostenido  que  no  es  suficiente  que  los  ciudadanos    estén  presentes  en  esa  deliberación  de  la  decisión de delegar, sino que es exigible el que, después, cuando se toma la decisión  delegada,  la  deliberación    relativa  a  la  misma  también  sea  pública.    Tampoco  es  sustituible esta publicidad participativa ni por vía de la publicación o de  la notificación  del acuerdo adoptado.      Qué  duda  cabe  que    este    efecto  de  la  publicidad    participativa    debe  ser  predicable  del  principio  de  transparencia    al  posibilitar  el  conocimiento  de  las  intervenciones de los cargos públicos electos, para eventualmente imputar las distintas  responsabilidades  políticas  a  quienes  han  adoptado  la  decisión  final,    y  conocer  los  interna corporis de los elementos de decisión.       A  mi  juicio  estas  dos  sentencias,  son  acordes  al  concepto  del  municipalismo  declarado  por  Tocqueville,  en  su  consideración  de  la  democracia  municipal  como  escuela de democracia. El espíritu de las mismas es el de  concebir que no se puede  construir un sistema democrático sin la plenitud del funcionamiento de la democracia  en  las  instituciones  locales.  Si  no  funciona  la  democracia  en  el  nivel  local,  hay  una  hipótesis de que difícilmente funcionará en instancias más alejadas o separadas de los  ciudadanos.  Por  ello  es  esencial  que,  junto  a  la  relevancia  de  los  temas 

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competenciales, recordemos la importancia del espíritu del municipalismo en términos  de libertad y democracia.