LA DESCENTRALIZACIÓN CON AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

DIANA MARCELA URIBE MEJÍA*; JOSÉ MIGUEL GUEVARA CAMARGO**; FRANCISCO JAVIER BELTRÁN AMADO***

RESUMEN

El artículo muestra cómo a pesar de que Colombia está constituida según la Constitución Política como República Unitaria, descentralizada, con autonomía de las entidades territoriales, esta forma de estado y organización del mismo no se aplica de manera integral; pues, está limitada por varios factores que revisaremos en el resultado de la investigación; de la misma manera resulta contradictorio a la definición de descentralización y las características propias de ésta. No solo resulta contradictorio con la descentralización, sino también con el estado unitario; pues bien sabemos que la centralización es propia de los estados unitarios de lo contrario estaríamos hablando de estados federales.

Existen

varias

amenazas

a

la

descentralización;

la

estrategia

de

descentralización orquestada por el gobierno central; la débil capacidad de gestión de algunas entidades territoriales, especialmente de municipios pequeños y periféricos en la órbita del Estado; y, finalmente, la creciente influencia de actores armados ilegales en la gestión municipal.

Con respecto a la autonomía de las entidades territoriales, existe jurisprudencia de la Corte Constitucional, en donde afirma que ésta debe ser limitada, jurisprudencia que sirvió de fuente de investigación y que fue de vital importancia en el desarrollo de la misma, las cuales estudiaremos en el resultado de la investigación.

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Palabras claves: Descentralización, autonomía, entidades territoriales, estado unitario

ABSTRACT

The article demonstrates that, even though the political constitution designates Colombia as a decentralized unitary Republic with autonomy of territorial entities, this form and organization of state does not apply in a fully comprehensive way. This is because it is limited by various factors which we will look at in the results of this investigation; likewise, this proves contradictory to the very definition of decentralization and its characteristics. Not only is it contradictory to the concept of decentralization, but also to that of the unitary state; we know that centralization belongs to the unitary state, and we would therefore be talking about the opposite, federal states.

There are various threats to the success of decentralization: the strategy used by the central government; the weak capacity for the administration of some territorial entities, especially of small and periphery municipalities within the reach of the State; and, finally, the growing influence of illegal armed actors in municipal administration.

With respect to the autonomy of territorial entities, jurisprudence of the Constitutional Court applies, according to which the autonomy must be limited. This jurisprudence was of utmost importance in the carrying out and progress of the investigation, which we will study in the results.

Key words: decentralization, autonomy, territorial entities, unitary state

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INTRODUCCIÓN

Si bien es cierto Colombia está organizada como una República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (artículo 1 de la Constitución Política de Colombia), existen varias razones que nos llevan a preguntarnos si en verdad existe una descentralización con autonomía de sus entidades

territoriales.

Pues

bien,

analizaremos

la

definición

de

Descentralización, entidades territoriales y las características que se deben tener en cuenta para que exista descentralización. Sin dejar atrás lo que significa que Colombia esté constituida como una República Unitaria, con algunas

características

propias

del

estado

federal

como

lo

es

la

descentralización. Es aquí en donde encontramos una de las grandes contradicciones a nuestra organización política.

Citamos también algunas sentencias de la Corte Constitucional, en donde único que vislumbramos es cómo la estructura legal y la misma jurisprudencia se ha encargado de limitar la autonomía de las entidades territoriales para finalmente llegar a la conclusión, en donde resolveremos nuestro gran interrogante.

METODOLOGÍA

Para partir con esta investigación fue necesario consultar la Constitución Política, pues es de allí de donde se desprende nuestra pregunta de investigación. De la misma manera, recolectamos información acerca de la descentralización vista desde diferentes autores. Fue así como coincidimos en una sola definición perfecta para el tema a desarrollar. Revisamos también los postulados de algunos autores. Posteriormente, se trabajó también con algunas sentencias de la Corte Constitucional y algunos artículos sobre el tema publicados

en

Internet.

Finalmente,

después

de

valorar

y

estudiar

suficientemente todo el material recolectado llegar a la conclusión de este

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artículo. Igualmente, creemos que el método está referido desde lo Histórico, Lógico, Deductivo, Análisis y Síntesis.

PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN

¿En Colombia existe realmente una descentralización con autonomía de las entidades territoriales?

RESULTADOS

Colombia, está constituida como un Estado Social de Derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalecía del interés público, según el art. 1 de la Constitución Política de Colombia.

En primer lugar, es importante tener claro la definición de descentralización y entidades territoriales. La descentralización; “es el proceso durante el cual partes del poder gubernamental y de la responsabilidad de este se traspasa desde el nivel central nacional a los niveles municipales o estatales. Esto significa que los servicios ofrecidos por el Estado, por ejemplo, salud, asistencia médica, educación, etc..., se trasladan a la responsabilidad local o regional. Normalmente

tres criterios o condiciones fundamentales se

mencionan al discutir la descentralización: la existencia de entidades territoriales para administrar, el derecho del pueblo a elegir sus propios líderes, y la capacidad de autofinanciamiento de las entidades territoriales. La descentralización supone un traslado del ejercicio del poder; en si acerca las decisiones económicas y políticas a quienes conciernen y así mismo contribuye a una mayor posibilidad en cada individuo de influir más en su propio futuro socio-político económico”

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Por otro lado, “son entidades territoriales de la República los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías y los Municipios" (MICHELSEN, 1983) según el artículo 5º de la Constitución Política de 1886.

Los constituyentes de 1991, decretaron como entidades territoriales "los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas". Así lo consignaron en el artículo 286 de la nueva Constitución. Por su parte el artículo 287 de la Constitución Política, establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley; además señala los derechos de las entidades territoriales para el ejercicio de esa autonomía otorgada por la Constitución: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que le correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales; los artículos señalados anteriormente, son los principales conceptos en cuanto a autonomía de las entidades territoriales se refiere la Constitución Política de Colombia, pues de allí se derivan los demás conceptos desarrollados al respecto. “Nuestra Corte Constitucional en sentencia C-520 de 1994, tomando como referencia la norma transcrita fija su criterio sobre este concepto así: la autonomía de que gozan las entidades territoriales debe desarrollarse dentro de los marcos señalados

En la Carta Política y con plena observancia de las condiciones que establezca La ley, como corresponde a un Estado social de derecho constituido en forma de república unitaria. Es decir, no se trata de una autonomía en términos absolutos, sino por el contrario de carácter relativo” (LONDOÑO, 2002, 19)

La descentralización fue diseñada para el cumplimiento de un doble objetivo: de una parte, mejorar la prestación de los servicios a cargo de las entidades territoriales, de manera que más población pudiera acceder a más y mejores condiciones de vida, especialmente en educación, salud, agua potable y saneamiento básico. De otra, democratizar la gestión pública en los

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departamentos y los municipios, a través de la institucionalización de espacios y mecanismos de participación.

¿Se han cumplido con esos propósitos? Un estudio de Planeación Nacional realizado a fines de la década del 90 concluyó que en esa década hubo avances importantes en la cobertura de los servicios a cargo de los municipios.1 En educación, salud y agua potable las coberturas aumentaron y beneficiaron a los sectores más pobres de la población, (SÁNCHEZ, 1999) aunque las diferencias entre las áreas urbanas y rurales seguían siendo notorias en materia de agua potable y saneamiento básico.

Sin embargo, estos resultados no se vieron correspondidos por aumentos en la calidad de los servicios. Los indicadores sobre infraestructura y dotación de centros escolares, número de estudiantes por docente en los establecimientos públicos y resultados de las pruebas académicas reflejaban bajas en la calidad o, por lo menos dificultad para aumentarla.

En el caso de la salud la situación era parecida al finalizar la década: la calidad de los servicios, tanto en el régimen subsidiado como en el contributivo, dejaba mucho que desear, a juzgar por los reclamos de los usuarios y el elevado número de tutelas interpuestas por estos últimos, amén de las dificultades del sector hospitalario para sobrevivir a la crisis financiera que comenzó a vivir a partir de la aplicación de la ley 100 de 1993. En el sector de agua potable y saneamiento básico los problemas eran aún mayores: baja calidad del agua, frecuente interrupción del servicio y falta de tratamiento de aguas servidas; es decir que los dos objetivos principales por las cuales fue implementado la descentralización en Colombia no fueron alcanzados.

Así pues, existen tres amenazas en contra de la descentralización que se ciernen sobre su presente y su futuro: la estrategia de descentralización orquestada por el gobierno central; la débil capacidad de gestión de algunas 1

Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: balance de una década, 4 tomos, Bogotá, DNP, PNUD, GTZ, Fonade, ACCI, 2002.

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entidades territoriales, especialmente de municipios pequeños y periféricos en la órbita del Estado; y, finalmente, la creciente influencia de actores armados ilegales en la gestión municipal. (ZAPATA, 1999)

La primera fuente de amenazas es la estrategia del gobierno de debilitar la descentralización y la autonomía territorial mediante la reducción de los recursos de transferencia y, al mismo tiempo, el incremento de la inversión del gobierno central en los territorios, en campos que son de competencia de los gobiernos municipales y departamentales. Las disposiciones constitucionales sobre descentralización en términos de competencias y recursos fueron desarrolladas inicialmente por la Ley 60 de 1993, en la que se definieron las competencias a cargo de los municipios y departamentos y el esquema de participaciones del nivel nacional a los entes territoriales, haciendo énfasis en los principales servicios sociales como educación, salud, servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico.

Para proveer estos servicios básicos, la Constitución Política y la Ley 60 de 1993 diseñaron un mecanismo de participación de los entes territoriales en los recursos recaudados por el nivel central. En este esquema, se asignó una proporción previamente establecida de los ingresos corrientes de la Nación a los entes territoriales para que estos sufragaran los gastos referentes a la prestación de los servicios anotados. Según el diseño constitucional, durante los primeros años de vigencia de la Constitución Política, las participaciones (Situado Fiscal y Participaciones Municipales en los Ingresos Corrientes de la Nación) deberían representar una proporción creciente de los ingresos corrientes de la Nación. Por una parte, el situado fiscal (para departamentos y distritos) debería tener como mínimo una participación en los ingresos de 23% en 1994, de 23,5% en 1995 y de 24,5% en 1996, año a partir del cual este porcentaje permanecería constante. Por otra parte, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación pasaría de 15% en 1994 a 22% en 2001.

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A finales de la década de los noventa (especialmente en el período 19951999), durante la vigencia del sistema de transferencias regulado por la Ley 60 de 1993, el país enfrentó un panorama de dificultades que afectaron las finanzas públicas y, por lo tanto, la estabilidad y el crecimiento económico. La caída del crecimiento, obviamente, se tradujo en menor recaudo tributario, lo que generó un círculo vicioso muy negativo entre bajo crecimiento, menores ingresos tributarios y alto gasto. Esto conllevó a continuos recortes de los gastos de inversión del Gobierno Central.

Esta situación produjo, como era de esperarse dada la dependencia de los ingresos territoriales de los ICN, serios problemas en los territorios. Estos problemas surgieron de las fluctuaciones y reducciones de las fuentes de financiación de educación y salud y otros gastos financiados con esta fuente, a causa de que el volumen de las participaciones estaba atado directamente al comportamiento de los ingresos corrientes de la Nación. Se generaron así asimetrías entre el ingreso y el gasto, ya que la caída de los ingresos corrientes obligó a compensar los recursos faltantes para la financiación de los servicios.

Esto resultó, para algunas vigencias, en la reducción del nivel de recursos asignados a los entes territoriales para la financiación de los servicios sociales, dificultando los procesos de planeación y afectando el avance en la ampliación de coberturas. De igual manera se presentaron caídas de las participaciones entre una vigencia y otra, que condujeron a graves dificultades para mantener coberturas a lo largo del tiempo.

Es así como, el diseño constitucional de 1991, que hacía depender las participaciones territoriales de los ingresos corrientes de la Nación sometió a los departamentos y municipios durante la década de los noventa a una grave volatilidad en sus ingresos, la cual se transmitió a los recursos con que contaban las regiones para financiar los gastos de educación, salud, servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, y demás sectores

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sociales, impidiéndoles llevar a cabo una correcta planeación de su desarrollo y una adecuada asignación de recursos.

Con el Acto Legislativo 01 de 2001, se creó el Sistema General de Participaciones, que reagrupa el anterior Situado Fiscal y la partición de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación, con esto, desaparece la distinción entre estos dos conceptos. Así pues, los municipios, distritos y departamentos, participan de un mismo Sistema el Sistema General de Participaciones (SGP) y corresponde a la Ley regular la distribución de esos dineros entre esas entidades territoriales de acuerdo al reparto de competencias que la misma Ley establezca para cada una de ellas.

Las amenazas a la descentralización se originan también dentro de las entidades territoriales, especialmente por su débil capacidad de gestión, sus bajos niveles de transparencia y su dificultad para generar recursos propios y manejarlos adecuadamente.

Esto ha llevado a un manejo indebido de sus recursos, al clientelismo, a la rutinización de la gestión, la pobreza fiscal y, sobre todo, la baja capacidad para atender las demandas de la población. La mayor parte de las entidades territoriales tienen un enemigo interno que les impide dar el salto hacia nuevas modalidades de gestión y de ejercicio de sus responsabilidades públicas.

Finalmente, una tercera amenaza es la incidencia de los actores armados en la gestión territorial, especialmente en los municipios dicha amenaza afecta a un poco menos de la cuarta parte de los municipios del país y a por lo menos 12 departamentos. Los actores armados han visto en los aparatos municipales una importante fuente de poder, de legitimación social y política, de protección y de acumulación de recursos.

En este punto, también podemos hacer referencia al Control de Tutela, pues, es este el mecanismo utilizado por el órgano central a las entidades

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descentralizadas, y una más de las razones por las cuales nos preguntamos si en realidad existe una descentralización territorial en nuestro país. Es aquí en donde coincidimos con el Dr. Libardo Rodríguez, en cuanto al Control sobre las personas de los funcionaros, pues afirma que “es estrictamente teoría y según el espíritu de la descentralización, no debería existir control de tutela sobre las personas de los funcionarios descentralizados, pues ese control personal implica algún grado de subordinación jerárquica, lo cual es extraño a esta institución” (RODRÍGUEZ, 2008, 75) pues como bien lo sabemos debería existir una autonomía total y no limitada al ejercicio de las funciones asignadas por el gobierno central; porque de lo contrario sería más conveniente hablar de una desconcentración, la cual podemos definir como transferencia de funciones administrativas que corresponden a órganos de una misma persona administrativa, además, si bien es cierto, dentro de esta el superior jerárquico no responde por los actos del órgano desconcentrado si permite una supervisión propia de la relación

jerárquica y no puede reasumir la

competencia sino en virtud de nueva atribución legal. Como bien lo afirmábamos anteriormente, “en el sistema constitucional Colombiano no existe una autonomía orgánica total de los entes territoriales, pues están sometidos a control y limitaciones administrativas y económicas, conforme lo establezca la Ley” (2004) sostiene el Dr. Penagos en su libro de Derecho Administrativo, como bien lo establecíamos, los entes territoriales están sometidos a un exagerado control, uno más de los motivos por el cual la autonomía de las entidades territoriales es utópica.

De la misma manera, resulta totalmente contradictoria hablar de autonomía de las entidades territoriales en un régimen unitario como el nuestro; pues, la autonomía solo se presenta en los estados federales. Sin embargo, con respecto a este tema se ha pronunciado la Corte Constitucional en Sentencia C – 216 de 1994 de la siguiente manera: “El Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce en unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislación, unidad en la administración de

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justicia y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional. La centralización política no es otra cosa que una jerarquía constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del Estado. Pero la centralización política no es incompatible con la descentralización administrativa, ni con la autonomía de las entidades regionales. Por el contrario, la tendencia en los Estados unitarios en el mundo contemporáneo ha sido la de vigorizar estos principios. La descentralización se ha entendido como la facultad que se le atribuye a determinadas entidades públicas para gobernarse por sí mismas, mediante el otorgamiento de funciones específicas que son ejercidas autónomamente.” 2 Por otra parte, la Corte Constitucional en Sentencia C- 219 de 1997, manifiesta en cuanto a la autonomía en la administración de los recursos de las entidades territoriales que. “Para que se mantenga vigente la garantía de la autonomía territorial, se requiere que, al menos una porción razonable de los recursos de las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente. De otra forma, sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garantía institucional.”3 Las dos anteriores manifestaciones de la Corte Constitucional, en cuanto de las entidades territoriales; nos demuestra que la estructura legal y la misma jurisprudencia, se ha encargado de limitar la autonomía prevista para las entidades territoriales. Sin salirnos del tema que aquí nos ocupa, de la misma manera “a través de la Sentencia C–720 de 1999, la Corte Constitucional pretendió limitar los alcances de intervención legislativa en lo relativo al manejo presupuestal de recursos provenientes de fuentes endógenas de financiación. La citada sentencia fue enfática en afirmar el debido respeto a un mínimo de autonomía de los entes territoriales en cuanto al manejo de los recursos propios, destacando que una intervención legislativa en los mismos debería sustentarse de forma suficiente y objetiva. Incluso, destacando que el desconocimiento de esta facultad básica de los entes territoriales conduciría correlativamente a una permanencia sólo

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Corte Constitucional. Sentencia No. 216 de 1994. Magistrado Ponente Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA 3 Corte Constitucional. Sentencia No. 219 de 1997. Magistrado Ponente EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

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nominal de la autonomía”4 Es pertinente, explicar que la fuente endógena es una de las fuentes, valga la redundancia, señalado por la doctrina y que provienen de fuentes propias de las entidades territoriales. Pues bien, vemos como la Corte se refiere al mínimo de autonomía y no a una autonomía sin límites pues es esta la real característica de la descentralización. Por lo anteriormente expuesto, podemos afirmar que “carecemos de un modelo territorial de Estado propiamente dicho. Aparte de una definición de principios muy generales y un tanto contradictorios y reticentes (Colombia es un Estado Unitario, descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales, de entre las cuales el municipio es la entidad fundamental), la Constitución de 1991 no es nada precisa en cuanto a la arquitectura territorial del Estado Colombiano, pues lo único cierto y seguro, hoy, es que contamos con municipios a la mitad del camino de un proceso de descentralización y autonomía muy ambicioso, y con unos departamentos en la inopia político administrativa y en el limbo jurídico” (HERNÁNDEZ, 2000, 58) Esto nos demuestra una vez más, que en realidad existe una contradicción en nuestra forma de estado y que hasta ahora estamos en el proceso de descentralización razón por la cual no se debería afirmar que Colombia es un estado descentralizado con autonomía de las entidades territoriales. Resulta entonces, una serie de interrogantes “¿realmente se puede hablar de autonomía, o de lo que se trata es de una modalidad de descentralización? De hecho aun se sigue discutiendo si no se trata de una mera contradicción o acaso incongruencia, la confrontación entre los principios de autonomía que aparecen en varios apartes de la Constitución, con su supeditación a la Ley, llegándose a las conclusiones más extremas: Se aduce, por ejemplo, que la pretendida autonomía a lo más es una competencia otorgada a las regiones dentro de un esquema de República Unitaria, o en el mejor de los casos, se trata de una autonomía derivada, pues es autonomía subordinada a la Ley

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TAVERA. Tatiana. Artículo sobre la Autonomía Presupuestal de los Entes Territoriales en Colombia. Pág. 121 http://foros.uexternado.edu.co/ecoinstitucional/index.php/opera/article/viewFile/763/723

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(luego no hay realmente autonomía o esta es muy reducida)” (LONDOÑO, 2002, 87)

Ahora bien, a manera de conclusión, si bien la descentralización con autonomía de las entidades territoriales, es la facultad que tiene cada entidad territorial para autogobernarse,

podemos observar que no existe una

verdadera descentralización pues, del estudio atento de las normas constitucionales y de su desarrollo legislativo, se observa que se consagra la descentralización territorial, y la desconcentración, a pesar de que son figuras jurídicas diferentes (art. 209 de la C.P.), en Colombia no existe la verdadera descentralización; “las razones de esta afirmación son las siguientes:

a) Las entidades territoriales no son verdaderamente autónomas b)

Tienen competencias limitadas El patrimonio es limitado

c) Están sujetas a un exagerado control, orientación y evaluación general de sus actividades (arts. 41 y 56, Ley 489 de 1998).”5

CONCLUSIONES

Como conclusión al tema de investigación, después de verificar varias fuentes, afirmamos que en Colombia simplemente se aplica una aproximación a lo que en realidad es la descentralización; pues no cumple con las verdaderas características de la misma como lo es la autonomía.

De la misma manera encontramos una gran contradicción en la organización del estado Colombiano, pues es contradictorio hablar en un estado Unitario de descentralización pues esta clase de estado es netamente centralista.

En Colombia, es claro que no se evidencia la voluntad del Estado Central en hacer realidad los textos constitucionales que pregonan la autonomía de las 5

PENAGOS, Gustavo. La Descentralización Territorial en el Estado Unitario. Fecha de recepción 25 de marzo de 2003 http://www.javeriana.edu.co/juridicas/pub_rev/documents/9-24.pdf

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entidades territoriales; pues es clara la constante disposición del legislador y ejecutivo de inmiscuirse en los asuntos inherentes a los entes territoriales, como lo son sus recursos propios y sus gastos.

Finalmente, la descentralización con autonomía de las entidades territoriales, no es un verdadero mecanismo en la medida en que el éxito de ella obedece a los criterios de asignación de recursos del gobierno central.

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