La estabilidad y calidad de la democracia en Costa Rica: el debate sobre la justicia desde la perspectiva política Randall Arias Juany Guzmán-León Universidad de CostaRica

Prepared for delivery at the 2003 meeting of the Latin American Studies Association, Dallas, Texas, March 27-29, 2003

La estabilidad y calidad de la democracia en Costa Rica: el debate sobre la justicia desde la perspectiva política Randall Arias Juany Guzmán-León Universidad de CostaRica El debate sobre calidad de la democracia en Costa Rica, ha adquirido especial importancia, no solamente por el proceso de vigilancia y control ciudadano respecto de las instituciones democráticas; sino también, porque ha permitido visibilizar y “sacar a la superficie” otras instituciones igualmente importantes para las democracias contemporáneas y la del país particularmente, pero que no han sido igual foco de atención ni estudio, ni siquiera desde el ámbito académico, y menos desde la creación de mecanismos de control y auditoría ciudadana. Tal es el caso del Poder Judicial y en general de todo el sistema de justicia en el país. Hasta hace muy poco, todo lo relativo a los procesos judiciales era mayoritariamente considerado como objeto de estudio y de acción pública de los abogados, era pensado como un ejercicio fundamentalmente técnico, con esa aparente neutralidad que usualmente se le imprime a lo técnico y se había alejado del estudio del sistema democrático en su conjunto. En esta perspectiva, este ensayo se propone plantear algunos ejes temáticos y preguntas de investigación que se están abriendo de recientemente en el país, para analizar la justicia desde la perspectiva política y cuál es su papel en la contribución al sistema democrático costarricense. El punto de partida es que la ciencia política tiene una responsabilidad respecto del estudio sobre los sistemas políticos, y ha concentrado sus esfuerzos en los otros poderes del Estado (incluyendo el electoral y el de los medios de comunicación), dejando de lado el análisis del sistema de justicia, generando un vacío no solamente en investigación, sino también en propuestas para la generación y promoción de mecanismos de evaluación y rendición de cuentas, claves en el debate sobre calidad de la democracia. Al igual que en muchos otros países, con la creación de la Sala Constitucional en 1989, conocida por la población como Sala IV del Poder Judicial, la ciencia política incursiona con mayor fuerza en el estudio interdisciplinario del derecho constitucional y surge así la necesidad de conocer y reconocer el contexto del sistema de justicia y sus aportes y tareas en la construcción democrática del país y en particular en la eficacia de su gestión para responder al compromiso explícito con la protección de los derechos humanos de todas las personas que lo habitan. El ensayo pretende de esta forma inscribirse en el debate actual sobre calidad de la democracia en Costa Rica y la importancia de que incluya como factor fundamental de análisis el comportamiento, gestión y procesos de reforma interna y auditoría externa que lo definen en la actualidad y lo desafían hacia el futuro. Esta ponencia está estructurada en cuatro apartados. En el primero se plantean unas muy breves consideraciones acerca de la estabilidad y la calidad de la democracia de acuerdo a la teoría política más moderna. Luego, se introduce la variable o dimensión justicia en el contexto de la estabilidad y calidad de la democracia, para, posteriormente en el tercer apartado, señalar las manifestaciones más importantes de

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esta compleja relación en el caso de Costa Rica. Finalmente, se plantean algunas consideraciones a título de conclusión con respecto a este tema tan importante como delicado, no sólo en la ciencia política contemporánea, sino para el futuro de la democraci, particularmente en la región latinoamericana. I.

Calidad de la democracia

Partiendo de una concepción liberal moderna de la democracia, podemos concebirla como aquél régimen político que cuenta con un conjunto de reglas legítimamente creadas para la selección periódica, en elecciones libres y competitivas, de sus gobernantes así como para el funcionamiento general del poder público, el cual parte de un conjunto de principios o normas supremas en donde las libertades individuales y colectivas ocupan un lugar preponderante, tanto en su dimensión formal (existencia) como principalmente en su dimensión real (cumplimiento). Es así una definición ecléctica que encuentra su origen diverso en los planteamientos de Schumpeter, Dahl y Sartori. Así, la calidad de un régimen democrático se entiende como: “...el grado en que, dentro de un régimen democrático, una convivencia política se acerca a las aspiraciones democráticas de su ciudadanía.”1 Esta definición, según sus autores, pertenece a un nivel medio de abstracción, el cual no se adscribe a una sola vertiente teórica, y a la vez, permite la observación empírica. Fue utilizada por un novedoso y muy valioso estudio denominado Auditoría Ciudadana de la Calidad de la Democracia desarrollado por el Proyecto Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible durante los años 1999 y 2000, y recoge la experiencia realizada al respecto de forma pionera en el Reino Unido. Enfatiza en las aspiraciones de la población, lo cual le da un carácter relativo que dependerá de las exigencias en un momento histórico determinado2. Como conclusión del estudio, la valoración de la calidad de la democracia en Costa Rica fue de regular, partiendo de que, debido a su madurez institucional, si bien no satisface plenamente las aspiraciones ciudadanas, tampoco se encuentra en una situación crítica. Afirma que: “A la par de fronteras críticas de baja calidad de la vida democrática (las “hondanadas”) que alimentan el descontento ciudadano, como las prácticas de maltrato a las personas en sus gestiones ante las instituciones públicas, existen amplias áreas (los “valles”) que, para seguir con la metáfora, no son necesariamente verdes pasturas, sino zonas intermedias donde el desempeño democrático exhibe una mezcla de logros e incumplimientos. Así sucede, por ejemplo, con el funcionamiento de la administración de justicia, que muestra una protección 1

Proyecto Estado de la Nación. Auditoría Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia en Costa Rica. San José, CR: Proyecto Estado de la Nación, 2001. Tomo I. Pág. 26. Ver: http//www.estadonacion.or.cr 2 Este estudio operacionalizó la calidad de la democracia en diez dominios: calidad democrática de la competencia electoral, de la vida interna de los partidos políticos, de la administración de justicia, de la formación de leyes, del trato institucional, de los gobiernos locales, de la participación ciudadana, de la sociedad civil, de la opinión pública, y de la cultura cívica. Por sus valiosos resultados, por lo novedoso del estudio, y por la relevancia de lo ahí expuesto, se utiliza como un recurso orientador en esta ponencia. Un elemento adicional de la legitimidad del documento refiere a la plural participación del sectyor público y empresarial, organizaciones no gubernamentales, religiosas, de mujeres, jóvenes, entre otras; que aportaron a su elaboración. Quienes elaboramos esta ponencia participamos en algunos momentos de la misma en investigación y evaluación, principalmente.

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eficaz de los derechos constitucionales al mismo tiempo que importantes debilidades para dispensar una justicia pronta, cumplida e igual para todos.”3 Agrega posteriormente que “...también existen fortalezas de la convivencia democrática (los “picos”), con un desempeño satisfactorio, aunque quizá escondido por las brumas del descontento ciudadano. Es el caso, por ejemplo, del respeto de los líderes políticos y candidatos a cargos públicos a los derechos de sus oponentes y, en general, al Estado de derecho, durante los procesos electorales.”4 II.

Estabilidad democrática

El concepto de estabilidad democrática, ha sido particular objeto de disenso. Alcántara afirma que en su aproximación teórica se destacan las diversas vertientes 5. En este ensayo por estabilidad democrática se entiende “...la capacidad del sistema político para mantener un orden público compatible con el ejercicio de las libertades y garantías civiles y políticas estipuladas por una Constitución Política, y una legislación que cumple con las condiciones internacionalmente aceptadas para la existencia de una democracia. Este orden público implica, además, el apoyo de una mayoría absoluta de la población a las instituciones del régimen político.”6 Costa Rica logró consolidar su estabilidad democrática en la segunda parte del siglo pasado. Así, durante las últimas décadas del Siglo XX sucedieron un conjunto de cambios importantes en el ámbito político e institucional que modificaron el equilibrio de poderes en el Estado y las relaciones entre la ciudadanía, los partidos políticos y las instituciones públicas. La estabilidad no implica ni estancamiento ni ausencia de conflictos, en cualquier caso, parece haber acuerdo entre los analistas, que Costa Rica ha sido capaz de canalizar democráticamente, en el marco de un Estado de Derecho, importantes movimientos sociales y políticos así como nuevas formas de protesta pública. Estos conflictos no fueron en general; esto es, a efectos de este ensayo, que no pusieron en peligro la democracia. Tampoco implica la estabilidad un nivel alto de satisfacción ciudadana con las instituciones gubernamentales y su desempeño, pero sí demuestra en el caso costarricense un fuerte apoyo a la democracia como forma de gobierno7. II.1.

Estabilidad democratica en Costa Rica

Debido a la carencia de estudios acerca de la estabilidad democrática en Costa Rica, y menos aún de la relación entre este atributo del sistema político y la justicia en particular, es necesario destacar el más relevante que existe, desarrollado por Olivier Dabene a finales de la década de los ochenta, y cuyas conclusiones aún mantienen vigencia, aunque pueda haber sufrido leves variaciones a lo largo de la década anterior. 3

Idem, pág. 39. Tomo I. Idem, pág. 39. 5 Alcántara, Manuel. Gobernabilidad, crisis y cambio. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1992. Pp. 28 – 32. 6 Idem, pág. 131. 7 Idem, pág. 132. Ver también al respecto los estudios del Programa Centroamericano para la Sostenibilidad Democrática (PROCESOS – www.procesos.org), de la Maestría Centroamericana en Ciencias Políticas, y el Proyecto Latinobarómetro, entre otros. 4

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Dabene afirma que el régimen político costarricense producto Constitución Política vigente con reformas desde 1949, está caracterizado por una autorregulación cruzada como base de la estabilidad del sistema político. “La evolución constitucional costarricense evidencia dos tendencias que todavía se hacen sentir en la vida política. En primer lugar, la gran variedad de regímenes políticos aplicados en poco tiempo llevó a cristalizar la idea de que un marco constitucional sólido y duradero no garantiza la estabilidad política. Por eso, la constituyente de 1949 manifestó la voluntad de multiplicar los mecanismos de controles para evitar una deformación progresiva de las instituciones. En segundo lugar, hay que subrayar el constante recurso al compromiso. La afirmación/negación de la soberanía es un claro ejemplo de este rasgo de la cultura política de compromiso costarricense... Para la constituyente del 49, solamente el poder judicial estaba exento de sospecha, por lo que decidió abundar en mecanismos de control”...Se puede hablar de una autorregulación cruzada en la medida en que, por medio del juego de las alternancias políticas y del sistema de distribución de prebendas políticas, las diversas fuerzas políticas se encuentran sucesivamente, a veces simultáneamente, en posición de controladoras y de controladas. Este mecanismo se alimenta, además, del juego de las instituciones...”8. Esa autorregulación cruzada opera en tres niveles: 1. Entre los poderes ejecutivo y legislativo, por medio de un control institucional y político, debido a la ausencia de “disciplina partidaria” y de “hecho mayoritario”, lo cual hace que los diputados se atrevan en ocasiones a apartarse de la línea de gobierno, aún perteneciendo al mismo partido. 2. En las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo, por un lado, y el judicial por el otro. “Los jueces, muy difícilmente revocables, sobreviven los cambios políticos y mantienen una posición fuerte frente a los diputados y al Gobierno. El prestigio del poder judicial en Costa Rica y el espíritu de cuerpo que se ha desarrollado entre los jueces, intensifican esas prerrogativas”9. 3. Por último, entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, de un lado, y la burocracia por el otro, en donde observaba la clásica lucha entre los poderes republicanos y lo que denomina “poderes de experto”. Todo ello genera una cultura política de compromiso a partir de un control cruzado institucional. Debe señalarse eso sí que el panorama político costarricense se ha venido transformando con particular intensidad durante la última década, aunque con raíces inmediatas en los años ochenta. Al respecto, es importante señalar dos fenómenos: por un lado la disminución de la burocracia estatal en virtud de los programas de modernización, el Estado debilitando el mecanismo principal de movilidad social ascendente bajo el modelo de desarrollo de bienestar liderado por el Partido Liberación Nacional (PLN), y por otro, el importante cambio a nivel del sistema de partidos políticos, el cual ha pasado de un sistema bipartidista, a uno que se mueve hacia el multipartidista, con dos Partidos (los tradicionales PLN y PUSC) hasta ahora mayoritarios, y al menos dos partidos emergentes (Partido Acción Ciudadana (PAC) y Movimiento Libertario (PML), el primero liderado por un disidente reconocido del PLN y el segundo, de fuerte reivindicación ideológica, procedentes sus líderes del PUSC).

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Dabene, Olivier. Costa Rica: juicio a la democracia. FLACSO. 1992 p. 233-234 Ob. Cit. P. 235

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Este nuevo panorama sugiere consecuencias consecuencias significativas en el conjunto del sistema político, que son por su reciente aparición difíciles de descifrar,, ya que es un cambio aún en proceso, y sus resultados por tanto, aún inciertos. Una de sus consecuencias inmediatas, al menos en el ámbito de la justicia, es que terminó con el mecanismo tradicional de nombramiento de magistrados de la Corte Suprema de Justicia por medio de un acuerdo de alternancia de personas afines al PLN y el PUSC, según se ha visto en la elección de los últimos cuatro Magistrados, durante la primera legislatura de la Asamblea Legislativa instalada en el año 200210. Así, tenemos entonces que la fórmula de la estabilidad democrática costarricense, se sustenta en una autorregulación cruzada, como la llama Dabene. Esta a su vez se fundamenta en la existencia de numerosos centros de toma de decisiones, a veces totalmente dispersos desde el punto de vista institucional, aunque cercanos política e ideológicamente, lo que fortalece la hipótesis del centrismo predominante en la historia del sistema político costarricense. El ejemplo más citado refiere a la misma Constitución Política de 1949, fruto de la Guerra Civil de 1948 ganada por el Movimiento de Liberación Nacional (posteriormente PLN en 1951), y que debilitó tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo11. Pero, a nuestros efectos, lo más importante es subrayar que “...el poder judicial es el único poder colocado por encima de toda sospecha. Mantiene una aureola de prestigio, con una Corte Suprema de Justicia totalmente independiente...”12 No deben omitirse dos instituciones que juegan un papel determinante desde la Constitución de 1949. La primera es el Tribunal Supremo de Elecciones, el cual es autónomo en materia electoral, con una independencia igualmente presupuestaria de rango constitucional. Además, asume el mando de la fuerza pública durante el período electoral. La segunda es la Contraloría General de la República, órgano descentralizado de la Asamblea Legislativa, encargada del control de la hacienda pública. De esta forma, según diversos analistas el margen de maniobra de estas instituciones de control y no de decisión, al igual que el poder judicial, ha garantizado la estabilidad democrática del país. No obstante, y al menos para el Poder Judicial, sus márgenes de maniobra se han visto afectados en los últimos años, debido a la disminución, aunque leve, de su credibilidad. A ello ha contribuido también su creciente apertura al escrutinio público. Sin embargo, su papel efectivo de contralor de legalidad de los actos de la Administración, así como de árbitro de los conflictos jurídicos entre los privados, aún se mantiene. Ello 10

La conformación de la Asamblea Legislativa actual es absolutamente novedosa en la historia reciente del país. En las elecciones de febrero 2002 se distribuyeron los escaños de la siguiente forma: 19 diputados del PUSC, 17 del PLN, 14 del PAC, 6 del PML y 1 del Partido Renovación Costarricense. Las disidencias también se han hecho notar a los pocos meses de gobierno, declarándose al menos 1 del PML y 6 del PAC como diputados independientes. 11 Señala Dabene “...la voluntad del constituyente de 1949 de debilitar el poder ejecutivo como una reacción contra el régimen presidencial practicado desde 1871. Algo semejante sucedió con el poder legislativo. Sus atribuciones, particularmente en materia de control de los procesos electorales, provocaron la guerra civil de 1948. Este debilitamiento simultáneo de los dos poderes de decisión refleja un compromiso entre los socialdemocrátas y los sectores conservadores. Los primeros, vencidos en las elecciones pa la constituyente del 3 de septiembre de 1948, pero vencedores en la guerra civil, querían disminuir los poderes de un legislativo corrupto, mientras los segundos desconfían del autoritarismo de Figueres.” Pág. 288. 12 Ibid.

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obliga a indagar en qué medida los cambios en el escenario político y en el contexto de exigibilidad de derechos y rendición de cuentas de las instituciones democráticas, que supone el dwebate sobre calidad de la democracia, ha trascendido al sistema de justicia en el país. III.

La justicia

Sin entrar a profundizar acerca de la compleja discusión acerca de la justicia y su necesaria diferenciación con el sistema legal o de administración de justicia, en este ensayo, por razones de espacio y conveniencia práctica, se utiliza de forma simple o limitada como similares ambos términos: justicia y administración de justicia, o más concretamente con esa rama especial o diferenciada del Estado encargada de la resolución de los conflictos con base en la normativa existente. Equiparamos entonces Justicia con el Poder Judicial, tercer poder de acuerdo a la división clásica tripartita del Barón de Montesquieu. Decimos “tercer poder” para destacar una característica de la ciencia política, no solamente en Costa Rica, sino en muchos otros países, en el sentido que se ha tenido, tácitamente o expresamente, como objeto de nuestra disciplina a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, excluyendo tradicionalmente al Poder Judicial. Esta situación suele variar, y dependerá del grado de relación entre ciencia política y derecho constitucional, principalmente en lo que toca al análisis de los Tribunales Constitucionales como vínculo privilegiado entre Política y Justicia. En cualquier caso, desde esa visión restringida del ejercicio del Gobierno o de la acción pública y del Estado, el tema de la justicia fue considerado casi como algo ajeno a la dinámica política. Esta característica que tiene como virtud el garantizar la independencia del Poder Judicial y el acceso a la justicia por parte de la ciduadanía, es hoy a la vez, un cuestionamiento al mismo, desde dentro y desde fuera del Poder Judicial: cómo hacer más eficaz la administración de la justicia, logrando satisfacer el principio de justicia pronta y cumplida. Toda vez que justicia no pronta es justicia no cumplida. III.1.

Caracterizacion de la justicia en Costa Rica desde la perspectiva política

Como punto de partida, en este ensayo se reconoce el carácter sui géneris de la justicia en Costa Rica, no sólo para la subregión centroamericana sino para la región latinoamericana. El desarrollo institucional de la justicia se inscribe en el contexto de la institucionalidad democrática del conjunto del sistema político. Tradicionalmente se ha entendido que la estabilidad del Poder Judicial en particular ha dependido de la del sistema político. Algunos defensores del poder judicial en Costa Rica argumentarían que más bien éste ha sido un bastión en la estabilidad del sistema político. Aquí no interesa tomar posición en uno u otro sentido. Más bien se parte de una hipótesis de trabajo en el sentido de la existencia de una correlación positiva entre ambos niveles de desarrollo, existiendo una influencia recíproca, y que es tarea de la investigación académica y política, investigar con mayor profundidad los ejes de articulación que definen esa relación entre ambas variables. En esta perspectiva, es importante destacar algunas características de la justicia en Costa Rica, producto de estudios recientes y que permiten precisar un conjunto de

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especificidades nacionales para efectos de análisis comparativo y la toma de decisiones, que recuperen la experiencia histórica y el contexto nacional en que se han desarrollado. Estas son: 1. Bajos niveles comparativos de corrupción asociados con los diferentes componentes del Sistema de Justicia, lo cual se corresponde con el grado de percepción para el conjunto del sistema político (Estado de la Nación, Audioría Ciudadana, Capítulo V). 2. Relativa fuerte independencia del Poder Judicial garantizada formalmente en la constitucionón, gracias a la asignación del 6% del presupuesto ordinario de la República. Esta norma constitucional, que data del año 1957, ha sido en general cumplida por los diferentes gobiernos desde entonces, lo cual le ha garantizado una importante autonomía funcional. Como señala la Auditoría Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia: “La intromisión de un poder del Estado dentro del área de competencia del Poder Judicial no es una práctica frecuente, ni siquiera ocasional, en Costa Rica. La Auditoría sólo encontró un caso, en el período 1988 – 1989, en el que la acción del Poder Ejecutivo, de expulsar a una banda de delincuentes extranjeros sin observar las normas y procedimientos legales, derivó en un enfrentamiento con el Poder Judicial. Por el contrario, la creación de la Sala Constitucional fortaleció al Poder Judicial vis a vis los demás poderes del Estado.”13 Otro factor que contribuye a esta independencia, es la existencia de una Ley de carrera judicial de 1993, siendo que para el año 1999 el 56% de los jueces estaban incorporados a ese estatuto (Estado de la Región, 1999: pág. 199), garantizando su inamovilidad por parte de las autoridades del Poder Judicial, y mucho menos de otros Poderes. 3. Importante desarrollo institucional, favorecido de forma determinante por la autonomía presupuestaria señalada, de los diferentes componentes del Sistema de Justicia, particularmente de los pertenecientes al Poder Judicial. Así, existe una gran fortaleza del ámbito jurisdiccional, y desde el año 1998 con la reforma procesal penal, de la Fiscalía. Así como de una policía judicial reconocida como una de las más eficientes de la región, en detrimento de la Defensa Pública, también perteneciente al Poder Judicial, aunque comparativamente muy fuerte con respecto al resto de la región14. Similar situación presenta el sistema carcelario, perteneciente al Poder Ejecutivo (Ministerio de Justicia y Gracia), el cual a pesar de tener algunas limitaciones de recursos, es igualmente fuerte con respecto al conjunto de la región, lo cual ha permitido mantener niveles relativamente tolerables de hacinamiento no obstante el crecimiento de la población penitenciaria en el marco de una creciente inflación penal (PNUD, Población privada de libertad, 2000 y Estado de la Nación, 2001 y 2002).

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Auditoría Ciudadana..., Tomo I, op. Cit. Pág. 51. El Estado de la Región afirma que: “En Costa Rica se cuenta con uno de los sistemas de defensa pública pioneros de América Latina, adscrito al Organo Judicial y financiado con sus recursos presupuestarios. Creado desde 1996, este servicio provee de defensor público a cualquier imputado que solicite sus servicios, por no contar con los recursos económicos para costerlos.” Pág. 203. Debe agregarse que también ofrece sus servicios en las materias de familia y de violencia doméstica, así como de ejecución de la pena. Además, según el mismo estudio, tenía, en 1998, la segunda tasa más alta por 100.000 habitantes, con 4.2, solamente superado por El Salvador, que tenía una tasa de 5.8, y lejos de Honduras (2.3), Panamá (1.4), y Guatemala (0.7). En Nicaragua, hasta el año 1999, aún no operaba un sistema de Defensores Públicos. 14

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4. Siempre con relación a esta fortaleza institucional, ésta tiene su consecuencia en la cobertura geográfica de los servicios de justicia, particularmente con una amplia presencia de oficinas judiciales (tribunales, fiscalía, defensa pública y policía judicial) en los diferentes lugares del país, lo cual es favorecido por ser un país pequeño, que sin embargo gira alrededor del llamado Valle Central, donde vive la mayor parte de la población. Evidentemente esto no implica una cobertura absoluta y un acceso geográfico total de la justicia, especialmente en las áreas de mayor densidad de población indígena, la cual por su pequeño porcentaje relativo global (alrededor del 2% de la población), son objeto de serias discriminaciones (Auditoría Ciudadana, Capítulo 5). 5. Ha existido una histórica legitimidad del Poder Judicial para la canalización jurídica de los conflictos sociales, basado en una fuerte cultura jurídica. No obstante, esta credibilidad ha venido disminuyendo levemente en los últimos años, de forma coincidente con un gradual proceso de apertura. El estatus y el prestigio asociado por muchos años al Derecho y a sus operadores, y particularmente hacia los jueces, fue un factor influyente para contar con una fuerte cultura jurídica y de credibilidad de la justicia. 6. A pesar de que el proceso de reforma iniciado a principios de la década de los noventa fue promovido desde afuera por agencias de cooperación internacional (USAID) y luego continuado por la banca multilateral (BID), encontró un eco importante tanto a lo interno del Poder Judicial como fuera de él en el resto del régimen político así como del sistema político. Esto ha permitido una importante apropiación del proceso de reforma, que aunque ha dependido del financiamiento externo (primero por medio de donaciones y luego por medio de préstamos sectoriales), ha sido liderado internamente, con la participación de la sociedad civil. Además, cabe destacar que el proceso de apertura del Poder Judicial, aunque parte del de reforma general, fue en su mayor parte promovido desde adentro, desde la cúpula del Poder Judicial (Presidencia), y tuvo una filosofía participativa, destacando la celebración de congresos preparatorios en el año 1993 en todo el país con amplia participación de la sociedad civil, que luego culminó en un Congreso Nacional con representantes democráticamente electos en los diferentes foros regionales, que finalmente en plenario nacional decidieron un primer plan de modernización. Este plan, avalado por las autoridades del Poder Judicial, fue la base de la primera etapa del proyecto de modernización financiado por el BID, y que se ejecutó desde el año 1996 hasta el año 2001. 7. Todo lo anterior ha permitido que el Poder Judicial haya sido un efectivo controlador de legalidad, constituyendo un efectivo contrapeso para los otros dos Poderes, siendo un elemento central para contar desde 1949 con un régimen presidencialista, débil y estable. Teniendo en cuenta los anteriores aspectos que han favorecido una función favorable de la justicia para la estabilidad del régimen político y del conjunto del sistema político en Costa Rica, es importante señalar que presenta en la actualidad un conjunto de importantes problemas, que igualmente coinciden con los de muchos países de la región. Entre ellos destacamos los siguientes: 1. La creciente litigiosidad, con casi un millón de causas ingresadas en el año 2001 para una población de apenas 3,8 millones de personas (Estado de la Nación:

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2002), explicable en algún sentido por la credibilidad en el Poder Judicial, pero que cada vez se convierte en un serio obstáculo para alcanzar una justicia pronta y cumplida, principal queja de los usuarios. Ese es quizá el mayor reto que el Poder Judicial presenta a lo interno, y que se constituye una seria amenaza para seguir jugando su papel protagónico en la fórmula de la estabilidad democrática de Costa Rica, debido a la sobrecarga de expectativas que soporta y que le es cada vez más difícil de satisfacer eficientemente. 2. Esta elevada litigiosidad, ha provocado una fuerte presión hacia el ámbito de la gestión judicial, en donde se han concentrado la mayor parte de los esfuerzos de modernización desde principios de la década anterior. Esto, a diferencia de otros países en donde ese proceso se ha concentrado en lograr una efectiva independencia con respecto a los otros Poderes, especialmente del Ejecutivo para efecto de los nombramientos no sólo de los jueces de mayor rango, sino de los diferentes funcionarios judiciales, incluyendo a los fiscales. Tampoco ha sido el caso de lograr formalizar la independencia funcional por medio de una asignación presupuestaria de rango constitucional y su posterior ejecución real, ya que eso se logró desde la década de los años cincuenta del siglo anterior. Como ya se mencionó en el punto anterior, el mayor reto del Poder Judicial en Costa Rica es ofrecer un servicio rápido que satisfaga las expectativas de la ciudadanía. En materia de calidad y objetividad, tradicionalmente se ha señalado que ello no representa una debilidad importante para el Poder Judicial costarricense. Se considera que en general sus jueces son imparciales y honestos, existiendo un control de legalidad de sus actos por medios procesales que normalmente son cumplidos, ya que existe el riesgo real de que una violación al debido proceso puede ocasionar la revocatoria o modificación de la sentencia por los órganos superiores (Estado de la Nación, Auditoría Ciudadana: 2001). Esto ha venido a ser fortalecido con la creación de la Sala Constitucional en el año 1989, por medio de los diferentes controles de constitucionalidad existentes en esa jurisdicción. 3. Un factor directamente contribuyente a esta alta litigiosidad, y que genera una fuerte presión hacia la aspiración de una justicia pronta y cumplida, consiste en la creciente masificación de la formación de abogados. Actualmente existen en Costa Rica más de 30 universidades que otorgan el título de Licenciado en Derecho, requisito para ser abogado. En la actualidad existen más de 13 mil abogados incorporados al Colegio de Abogados, requisito para ejercer la profesión, para una población de menos de cuatro millones de personas. Esto ha generado no sólo una decreciente calidad de los operadores jurídicos, tanto en su labor judicial como jueces, fiscales o defensores públicos, sino también como abogados litigantes. Aunque esta es una hipótesis tentativa que debe ser estudiada a profundidad, cada vez es señalada con mayor frecuencia (Arias b, 2002). Además, en un contexto de restricciones fiscales que también han tocado al Poder Judicial, la capacidad de absorción de estos profesionales por el sistema de justicia o por el Estado es cada vez menor, y la elasticidad de la demanda privada parece ser muy poca, lo cual podría sustentar la hipótesis tentativa apuntada de que ello influye en una excesiva litigiosidad por abuso del derecho y acciones impertinentes que generan una gran presión hacia el Poder Judicial. De ahí que el Colegio de Abogados haya asumido un importante papel en este sentido, por medio de dos medidas centrales: implementar un examen de incorporación, así como exigir, en consecuencia, un conjunto de contenidos mínimos de formación. Estas reformas aún están pendientes.

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4. Existe una creciente percepción de corrupción, que sin embargo parece no encontrar sustento empírico. Cuando se consulta a las personas en general su percepción al respecto es alta, pero cuando se pregunta a los usuarios efectivos del servicio de justicia, esa percepción disminuye de forma importante. Además, respecto de las denuncias y sanciones disciplinarias, especialmente de jueces, no se encuentran aumentos relevantes que hagan suponer que existe fundamento para tal percepción (Estado de la Nación, 2001, 2001 b y 2002). Una hipótesis de trabajo al respecto que debe ser igualmente desarrollada con profundidad y cuidado, tiene que ver con el proceso de apertura que ha tenido el Poder Judicial, lo cual ha generado una mayor exposición a la opinión pública, en el contexto general de una ciudadanía desencantada por la corrupción en el ámbito político, y que podría ser, en mayor o menor medida, trasladada al Poder Judicial. Ello está también asociado con una creciente percepción de impunidad en materia penal, situación ésta que podría tener fundamento en parte porque en el nivel popular hay una “penalización” de la justicia y lo judicial, en el sentido de que la opinión pública se concentra en la actividad penal de la justicia, dejando de lado todo lo no penal, como las materias civil, laboral, de familia, contencioso – administrativo, etc. Esta situación puede explicarse, entre otros factores, por la creciente tendencia de los medios de comunicación, y particularmente los televisivos con mayor impacto en lo visual, con respecto a la denominada “nota roja”, basada en los delitos contra la vida, la propiedad y de carácter sexual. Además, centrada en los delitos en contra de la hacienda pública en casos de gran envergadura nacional con participación de políticos. Esta situación, no sólo contribuye a una inadecuada percepción de la actividad de los órganos de justicia, sino que también ha influido negativamente en la percepción de inseguridad ciudadana que no se corresponde necesariamente con el aspecto objetivo o real de la inseguridad (Estado de la Nación 2001). En las democracias mediáticas, este es un profundo reto, no sólo para el tema de la justicia, sino para el sistema político democrático en su conjunto. 5. Aunque atenuado por los últimos cambios en el Poder Judicial, existe una fuerte y permanente crítica por la concentración de poder en la cúpula de ese Poder, en el cuerpo colegiado denominado Corte Plena, que es la reunión del conjunto de todos los Magistrados de las cuatro Salas (tres de casación y una constitucional) que lo conforman. No obstante la creación del Consejo Superior con la entrada en vigencia de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial en 1994, así como una inusual renovación de la conformación de la Corte Suprema de Justicia, alimentada por un masivo retiro de Magistrados, persisten importantes críticas a lo interno y externo del Poder Judicial por una inadecuada concentración de poder en ese órgano (Estado de la Nación, 2001 y 2002). IV.

La situación reciente de Costa Rica en cuanto al papel de la justicia a la estabilidad y la calidad de la democracia

Quienes han analizado la cultura política costarricense coinciden en que ha estado asociada al el respeto al sistema legal como regulador de los conflictos individuales y sociales. Es inclusive interesante que en materia electoral la institucionalidad se desarrolla tardíamente, hasta después de la Guerra Civil de 1948, debido a los sistemáticos fraudes electorales, los cuales, si bien son una ruptura formal

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del sistema democrático, no constituyeron, con esa única salvedad en el Siglo XX, una ruptura del orden constitucional por la vía de golpes de Estado o gobiernos de facto. De esta forma, el desarrollo temprano de una institucionalidad gubernamental presidencialista, con una sociedad pequeña y altamente integrada en el Valle Central con base en el monocultivo del café, permitió un control estatal relativamente eficiente, por medio de la evolución de un sistema legal que, gracias a la regulación en el ámbito político de los conflictos sociales más grandes, facilitó la solución de aquéllos de orden individual en el seno del Poder Judicial. Fue así configurándose una cultura jurídica en Costa Rica, que ha privilegiado fuertemente la utilización de los procesos judiciales como forma de regulación de los conflictos entre particulares y entre éstos y el Estado. Debido a esta situación, los temas de justicia, basados en una razonable satisfacción psicológica, procedimental, aunque no sustantiva, fueron asumidos como naturales y así no fueron parte del debate político. Esto permitió una estricta concepción del principio clásico de separación e independencia de Poderes. Esto, no obstante que los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, órgano supremo del Poder Judicial en materia de gobierno judicial, los elige la Asamblea Legislativa. A pesar de lo negativo que pueda ser esto, sí ha sido mejor a que su designación provenga del Poder Ejecutivo, por cuanto en un sistema mayoritariamente bipartidista, permitió la alternancia en la designación de los máximos jueces de personas afines a los dos Partidos Políticos predominantes, lo cual contribuyó a la autorregulación cruzada de poderes con representatividad de las principales fuerzas políticas 15. Todo esto contribuyó a que el Poder Judicial desarrollara una amplia independencia, muy poco usual en al región latinoamericana. Así, no obstante la lógica dependencia político partidaria en la elección de los Magistrados, cuya reelección automática en todo caso puede ser impedida solamente por el voto de las dos terceras partes de la Asamblea Legislativa, el Poder Judicial desarrolló una fuerte independencia, principalmente del Poder Ejecutivo. Debe finalmente con respecto a la justicia, apuntarse lo concluido por la Auditoría Ciudadana sobre la Calidad de Democracia, con respecto a la Administración de Justicia, según la cual “(e)l acceso de la población costarricense al sistema de justicia es sencillo; está constitucional y legalmente establecido y garantizado en términos operativos por los bajos costos fiscales que implica presentar una demanda, la distribución geográfica de los tribunales y la existencia de un sistema de defensores públicos y consultorios jurídicos gratuitos. Un indicador de amplio acceso a la administración de la justicia es el alto y creciente nivel de litigios. Sin embargo, existen indicios sobre inequitativas condiciones de acceso a la protección y defensa de calidad de sus derechos según la capacidad económica de los ciudadanos. Otra limitación importante, (la constituye) la lentitud de los tribunales para resolver los casos.” 16 En el VIII Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible que evalúa el desempeño del país durante el año 2001, se reafirmaron los problemas identificados en estudios anteriores en cuanto a la dificultad de lograr una justicia pronta y cumplida. Así, en el año 2001 “...se mantuvo la tendencia hacia una mayor transparencia de las actuaciones de, y discusiones en, dicho poder ante la 15 16

Dabene, Olivier. Costa Rica: juicio a la democracia. San José, CR: FLACSO. 1992. Idem, Tomo II, pág. 45.

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opinión pública, tanto en los medios de comunicación colectiva como por otros mecanismos, como la Contraloría de Servicios y la Inspección Judicial. Sin embargo, debido al acceso a una mejor información, (se) documentan con más precisión los problemas que este Poder experimenta para dispensar una justicia pronta y cumplida. Se logró determinar la fuerte carga de trabajo que arrastran los jueces, fiscales y defensores públicos.”17 Además, se concluye que en los delitos contra la función pública “hay evidencia de las dificultades para detectar y sancionar los delitos contra la función pública.”18 Este último aspecto, la incapacidad de los Estados y en particular del sistema judicial de sancionar especialmente a los funcionarios públicos que violan el orden legal y los deberes de la función pública en delitos contra la hacienda pública, es trascendental no sólo para la estabilidad democrática sino también para la legitimidad de los sistemas políticos democráticos. Este es quizás, uno de los principales retos no sólo de la democracia costarricense, sino de muchas alrededor del mundo. IV.1.

Los noventa y la variación del escenario político costarricense

El escenario político costarricense ha venido variando sustancialmente en los últimos años, y especialmente durante la década anterior. El sistema bipartidista se ha ido debilitando sustancialmente, motivado por un profundo desencanto político y desafección ciudadana por los partidos políticos tradicionales. Por primera vez desde la actual Constitución es necesario acudir a una segunda ronda para elegir al Presidente de la República, ya que ningún Partido Político alcanzó la cantidad de votos requeridos (40% de votos válidos emitidos). Las quejas ciudadanas por el rendimiento institucional, y principalmente por la corrupción es creciente y sistemática. Por su parte, las reacciones de los actores políticos no han sido consecuentes a estas demandas populares. Así, no obstante todo lo apuntado en los apartados anteriores, los últimos años, especialmente desde finales de la década de los años ochenta, han mostrado una variación importante de la relación entre la justicia y la política en el país. Esto, no sólo en lo que se refiere a la relación entre el Poder Judicial y los Poderes Ejecutivo y Legislativo, sino además en el impacto en el conjunto del Sistema Político. Particularmente ciertos hechos han marcado esta relación: los resultados y recomendaciones de una Comisión Legislativa Investigadora del Narcotráfico que señaló la posible relación de Magistrados con personas cuestionadas en esa actividad delictiva, la creación y accionar de la Sala Constitucional creada en el año 1989, la insatisfacción de la población con respecto a los servicios de la Administración de Justicia, así como diferentes resoluciones de la Sala Constitucional, especialmente en materia electoral, en donde destaca el tema de la reelección presidencial. Es difícil establecer una lógica causal en esta compleja relación (el binomio justicia/política), no obstante, como se ha indicado más arriba, sí parece evidenciarse 17

Proyecto Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible: Octavo Informe. 2001. San José, Costa Rica: Proyecto Estado de la Nación 2002. Pág. 250. 18 Idem, Pág. 250.

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una correlación entre la estabilidad y calidad de la democracia en Costa Rica y el tema de la justicia asimilada con el funcionamiento del Poder Judicial. Lo cierto en todo caso es que ambas cualidades dependen hoy en mucho del accionar del sistema judicial. Así lo demuestran los hechos políticos de los últimos años, especialmente desde la década de los noventa, cuando el tema de la justicia adquiere una importante relevancia en el debate público aunque no siempre político19. Esta última diferencia es necesario hacerla, ya que a pesar de lo dicho, aún es difícil que en el discurso político público se plantee abiertamente el tema del Poder Judicial, como se puede observar en las últimas campañas políticas, en las cuales el tema de la justicia siempre es tratada con mucho cuidado, y siempre reiterando el respeto absoluto por la independencia judicial. Sin embargo, esta situación ha ido variando recientemente. Cada vez es más frecuente escuchar fuertes y directas críticas al accionar del Poder Judicial20, con particular énfasis en la actuación de la Sala Constitucional. Así, por ejemplo, uno de los Diputados más influyentes en la Asamblea Legislativa, y excandidato presidencial por el PLN, ha sostenido la necesidad de crear una Comisión Legislativa que investigue la actividad no jurisdiccional del Poder Judicial, lo cual ha provocado un intenso debate acerca de la independencia de este Poder. Esta Comisión actualmente se encuentra en funcionamiento, y en su seno se han manifestado, según lo que ha señalado la prensa ya que las sesiones más delicadas se han tramitado de forma privada, un conjunto de serias críticas acerca del accionar de sus jerarcas. Es usual en una democracia, y Costa Rica no es la excepción, el choque entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Sin embargo, un enfrentamiento abierto de poderes, aunque leve, nunca se había observado en la historia republicana reciente. Esta situación se ha agravado en las últimas semanas, debido al conocimiento por la Sala Constitucional de una acción de inconstitucionalidad de la norma que prohíbe la reelección presidencial, debido a vicios en el trámite de esa reforma hace cuatro décadas. Para muchos, esta materia es ajena en su naturaleza a la Sala Constitucional y pertenece exclusivamente al Poder Legislativo por su poder derivado. Incluso, ese mismo Diputado ha manifestado que si la Sala Constitucional acoge la acción, se daría un “golpe de Estado técnico”. Debe apuntarse que el tema de la reelección es particularmente relevante, ya que su principal propulsor es Oscar Arias, Expresidente de la República y Premio Nobel de la Paz 1987, quien cuenta con la más alta popularidad desde esos años, y quien para muchos sería el próximo Presidente reelecto si se derogara la prohibición constitucional, como se predice debido a la nueva conformación de ese Tribunal. Todo esto ha conllevado a un serio cuestionamiento de las competencias del Poder Judicial, especialmente de la Sala Constituconal, ya que consideran que se ha excedido en sus poderes. Estas críticas provienen principalmente del Poder Legislativo, debido a la molestia de diversos diputados por lo que consideran una interferencia de ese tribunal en la competencia legislativa exclusiva de ese Poder.

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Al respecto: Arias, Randall. Acceso a la justicia y resolución alterna de conflictos en Costa Rica: la experiencia de las Casas de Justicia. Ministerio de Justicia y Gracia. San José, Costa Rica: 2001. 20 Por ejemplo las críticas directas del Presidente Rodríguez, y la Ministra de Justicia y el de Hacienda durante el año 2000, recogidas en el Séptimo Informe sobre el Estado de la Nación, Proyecto Estado de la Nación. San José, Costa Rica: 2001.

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Para muchos lo anterior es una variación en el balance de poderes propio de la autorregulación cruzada existente en Costa Rica hasta ahora. Ello, a favor de los controles y en detrimento del poder del Ejecutivo, por medio de diferentes instancias de control, lo cual convierte el régimen costarricense en uno presidencialista atenuado. As í, “(a)l finalizar el siglo XX, la democracia costarricense se caracteriza por ser un sistema político en el cual múltiples actores políticos e institucionales, incluso la ciudadanía en general, tienen (por lo menos alguna) capacidad efectiva de vetar la formulación o ejecución de las políticas públicas."21 Así, más allá del análisis del rendimiento del Poder Judicial exclusivamente en la resolución jurídica de las causas a él sometidas, de conformidad con el monopolio de la jurisdicción que ostenta, debe señalarse, a título de conclusión de este apartado, lo que afirma un destacado politólogo costarricense, a propósito de la realidad política nacional y la clásica autorregulación cruzada: “Para agravar todo se ha institucionalizado el empate social, dándole a cualquier grupo medianamente organizado el poder de detener las iniciativas ajenas que le disgusten, aunque carezcan de fuerza para sacar adelante las propias. Hay, pues, un estancamiento y parálisis en el modelo económico, en el régimen político, en el sector social y en el Gobierno. Este, lleno de buenas intenciones, sigue políticamente sin norte y sin sur, mirando perplejo al este y al oeste y sin fuerza para salir adelante. Por encima de él, como diosas del Olimpo que marcan el destino el posible TLC con los Estados Unidos y una Sala Cuarta a punto de convertirse en el superpoder de la república.”22 IV.

Consideraciones finales

Hay que reconocer que en términos generales el sistema de justicia en Costa Rica, como se ha observado en este ensayo, se enfrenta en la actualidad a una tensión importante: de una parte a una tradición y a un contexto de legitimidad que le ha deparado méritos en lo que podríamos llamar ha sido su principal contribución al sistema político costarricense, pero del otro lado no ha escapado a acusaciones del más diverso tipo, no ha sido excepción pues también se ha visto salpicado más que de acusaciones, de rumores de corrupción, que paradójicamente lo han acercado a otras instituciones del sistema político costarricense. Sin embargo, lo más importante que se puede observar en el debate sobre estabilidad y calidad de la democracia, según lo hemos visto, tiene que ver mucho más con la implicación que ha significado para Costa Rica, una perspectiva mucho más inclusiva en enfoque de derechos, para analizar la eficacia y la eficiencia de las instituciones democráticas, en particular las instituciones vinculadas al sistema de justicia que van desde los mismos aparatos del poder judicial, hasta ya concretamente a las condiciones del sistema penitenciario, por ejemplo. Por primera vez enfrentan un igual lente de discusión, de análisis, de debate, sobre su capacidad de proteger, de defender y de promover los derechos humanos. No cabe ninguna duda que el debate que implica a la calidad de la democracia enfrenta a las instituciones, respecto al 21

Auditoría Ciudadana..., Tomo II. Op. Cit. pág. 137. Cerdas, Rodolfo. En neutro y cuesta arriba. Artículo del períodico La Nación, domingo 9 de marzo del 2003. Pág. 17 A. 22

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cumplimiento de sus competencias, no solamente por las exigencias del mismo sistema jurídico, sino contrarrestándolos con los derechos protegidos constitucionalmente y los compromisos extraídos por Costa Rica en los tratados y en los convenios internacionales. En ese sentido ha sido también una llamada de atención no solamente respecto de las mismas instituciones y la creación de mecanismos de control horizontal y control vertical, sino también para la autocrítica que se puede hacer desde la academia respecto del análisis del sistema de justicia en el país, como parte del sistema político, pero sobre todo desde la responsabilidad que tiene en la permanente construcción y profundización de la democracia. En particular la ciencia política en Costa Rica había descuidado y ya ha sido objeto de críticas, por la invisibilización del sistema de justicia y por la falta de estudios, de tesis, de investigaciones, de proyectos de extensión, de capacitación, en todo lo relacionado con el sistema de justicia; y esto ha llevado a reconocer la importancia de la discusión en el tema, a tal punto que recientemente, al menos en el caso de la Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica, fue muy interesante la inclusión del debate sobre el sistema de justicia en calidad de la democracia y la responsabilidad que la ciencia política tiene desde el curriculum, desde los mismos planes de estudio para los estudiantes y los profesionales que luego van a ser los titulares en esas mismas instituciones democráticas. Hay trabajos pioneros que han devuelto la confianza en ese sentido, que tienen que ver con todo lo que es resolución alternativa de conflictos y agilización de los sistemas de justicia, mecanismos de mediación, de conciliación, etc.; y por otro lado, la discusión sobre la legislación, en particular la procesal penal respecto de la población de jóvenes, que introdujo activamente la necesidad de analizar el sistema institucional con un enfoque de derechos, en la nueva concepción de ciudadanía que es mucho más inclusiva y que trasciende las limitaciones de edad, lugar de nacimiento y otras, que impone la constitución y que refiere mucho más a protección, promoción y defensa de derechos humanos para toda la población y para todas las poblaciones que conforman el país en su diversidad, por género, por edad, por nacionalidad - sobretodo por la población migrante -, por la condición de discapacidad, que también se ha vuelto muy importante y también por el mismo eje de articulación religioso que empieza a implicar aspectos importantes en el ejercicio de los derechos ciudadanos. Esto requiere, en primer término, una toma de conciencia por parte de las escuelas de formación en ciencia política, especialmente de aquéllas autónomas del Derecho, ya que en ese afán necesario de diferenciación, han generado una distancia que ha provocado este vacío de conocimiento. La inclusión del tema de la justicia de forma transversal y por medio de cursos especializados, es una tarea prioritaria. Concomitantemente, es necesario abrir líneas sistemáticas de acción acerca de la justicia desde la perspectiva de la ciencia política, para ir construyendo un acervo de conocimiento que se nutra paulatinamente de los aportes de otras disciplinas afines como el Derecho, particularmente el Constitucional o la Administración Pública, y avanzar hacia un abordaje interdisciplinario que contribuya a la educación y a la proposición de prácticas que fortalezcan la democracia en sus diferentes dimensiones. Por ahí parece asomarse una beta que desafía cuál es la conclusión o cuál es la pregunta que queda; a saber, en qué medida, no solamente en el nivel institucional se incluye el sistema de justicia para entender la construcción de la democracia en Costa Rica, sino también en qué medida eso pasa a ser punto de agenda, desde la

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perspectiva más analítica, desde la academia, mediante no solamente la docencia, sino además de proyectos de investigación y de extensión universitaria. Planteamos así una autocrítica al respecto, y ello es lo que impulsa la necesidad de continuar dando seguimiento, construyendo series de datos, caracterizando comportamientos, evaluando la gestión anual de las instituciones, facilitando espacios de reflexión y estudios comparados, que nos permitan identificar y avanzar en una dimensión propositiva, sobre los diversos factores por los que el sistema de justicia y sus múltiples formas de interacción con los demás actores institucionales e individuales, contribuye y/o afecta negativamente la calidad de la democracia en Costa Rica.

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