S E R IE ESTU DIO S S OBRE I NT E GRA C I O N

La experiencia de la Unión Europea en la libre circulación de mercancías Anexo al informe final de Katelyne Ghemar Consultoria corto plazo sobre proceso historico de libre circulacion de mercancias en la Unión Europea

Actualizado el 14 de abril de 2009 Consultora: Katelyne Ghémar Directora Ejecutiva, MAIA sprl, Bruselas

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Mis agradecimientos a Benoît Galer,

colaborador del MAIA sprl, por su apoyo y consejos, y por compartir su experiencia académica en la materia

El contenido de este documento es de responsabilidad exclusiva del autor y en ningún caso se debe considerar que refleja la opinión de la Unión Europea o de la SIECA. 2

INDICE RESUMEN EJECUTIVO INTRODUCCIÓN 1. OBJETIVOS DEL ESTUDIO Y TRABAJO REALIZADO 1.1. El estudio sobre libre circulación y el taller de septiembre de 2008 1.1.1. Objetivos de la consultoria y contenido del presente 1.1.2. Trabajos realizados hasta la fecha 1.2. Objetivo y contenido del Informe Final 2. LOS OBJETIVOS Y LOS ORÍGENES DE LA COMUNIDAD EUROPEA 2.1. Los objetivos de la Comunidad Europea 2.1.1. La unión aduanera a) El concepto de unión aduanera 2.1.2. El mercado común a) Concepto de mercado común b) El mercado común: objetivo final del Tratado de 1957 2.1.3. El mercado interior a) El concepto de mercado interior b) El mercado interior: el objetivo de 1992 2.2. Los orígenes de la construcción europea 2.2.1. El reto de la unificación de Europa 2.2.2. Las tentativas de unión después de la segunda guerra mundial Durante la segunda guerra, movimientos de oposición a los regimenes fascistas y grupos de resistencia en los países ocupados fueron el origen de proyectos de unificación europea.

2.2.3. La creación de la CECA a) Los orígenes del Tratado de Paris b) El contenido del Tratado de la CECA b1 - Las instituciones b2 - Las disposiciones de fondo 3

2.2.4. El camino hacia los Tratados de Roma Título I - Las disposiciones del Tratado 3. DISPOSICIONES GENERALES 3.1. El principio de no discriminación (art. 7 CEE) 3.2. Las disposiciones institucionales (art. 137 a 198 CEE) 3.2.1. El Consejo de Ministros (art. 145 a 154 CEE) 3.2.2. La Comisión Económica Europea (art. 155 a 163, CEE) 3.2.3. La Asamblea parlamentaria (art. 137 a 144, CEE) 3.2.4. El Tribunal de Justicia (art. 168 a 184, CEE) 3.2.5. El Consejo económico y social (art. 193 a 198, CEE) 3.3. Los actos jurídicos de alcance obligatorio (articulo 189 a 192, CEE) 3.4. Las disposiciones presupuestarias (art. 199 a 209 CEE) 3.4.1. Los recursos 3.4.2. Las otras disposiciones presupuestarias 4. LAS DISPOSICIONES RELATIVAS A LA LIBRE CIRCULACION DE MERCANCIAS 4.1. El campo de aplicación del Tratado (art. 9-10, CEE) 4.1.1. Los productos originarios de los Estados miembros 4.1.2. Los productos en libre práctica 4.2. Las disposiciones internas de la unión aduanera (art. 12-17, CEE) 4.2.1. La situación existente en el momento de entrada en vigor del Tratado 4.2.2. Prohibición de introducción de nuevos derechos de aduana (stand still) 4.2.3. El calendario de eliminación de los aranceles 4.2.4. Los derechos de aduana de carácter fiscal 4.3. El arancel aduanero común (art. 18-29, CEE) 4.3.1. Los principios 4.3.2. El ritmo del ajuste 4.3.3. Los contingentes arancelarios o tarifarios 4.3.4. Cláusula de salvaguardia 4.3.5. La aproximación de legislaciones aduaneras 4.3.6. Los derechos de aduana de carácter fiscal 4

4.4. Las restricciones cuantitativas (art. 30, CEE) 4.4.1. La situación existente a la entrada en vigor del Tratado 4.4.2. Las disposiciones del Tratado 4.5. Las Medidas de Efecto Equivalente a restricciones cuantitativas (MEE) (art. 30,, CEE– 37 4.6. El régimen aplicable a las tasaciones internas (art. 95 a 99, CEE) 4.6.1. La situación antes de la entrada en vigor del Tratado 4.6.2. Las disposiciones del Tratado a) Los impuestos en las fronteras b) La armonización fiscal 4.7. La aproximación de las legislaciones (art. 100 a 103, CEE) 4.7.1. La situación existente antes de la entrada en vigor del Tratado 4.7.2. Las disposiciones del Tratado 4.8. La política comercial común (art. 110 al 116 CEE), 4.8.1. Una política liberal 4.8.2. El periodo de transición 4.8.3. El periodo definitivo 4.8.4. Medidas de salvaguardia 4.9. Las cláusulas de salvaguardia previstas en el Tratado Titulo II - La realización de la unión aduanera. El periodo de transición (1958-1970) 5. LA EVOLUCION GENERAL DE LA COMUNIDAD ECONÓMICA EUROPEA 5.1. Los grandes ejes de la evolución 5.2. La instauración de la política agrícola común 5.3. El problema de la adhesión del Reino Unido 5.4. Los debates institucionales a) La fusión de las Comunidades b) Los principios añadidos por la jurisprudencia comunitaria 6. LA REALIZACIÓN DE LA UNIÓN ADUANERA 6.1. El campo de aplicación del Tratado 6.2. La eliminación de los aranceles 5

6.2.1. La implementación del calendario de eliminación de aranceles 6.2.2. El Régimen de tráfico de perfeccionamiento entre los Estados miembros a) La definición b) Medidas adoptadas entre 1960 y 1968 6.3. El establecimiento del Arancel Aduanero Común (AAC) 6.3.1. Preparación del AAC 6.3.2. La disminución de los niveles del AAC 6.3.3. La aplicación progresiva del AAC 6.4. Las otras disposiciones vinculadas a la unión aduanera 6.4.1. La aproximación de las legislaciones aduaneras a) Perfeccionamiento activo a1 - Principio a2 - La exportación anticipada y la compensación por equivalencia (PA)

b) Depósitos aduaneros c) Zonas francas 6.4.2. La suspensión o la modificación temporal de los derechos a nivel comunitario 6.4.3. Los contingentes nacionales 6.4.4. La cláusula de salvaguardia 6.5. Conclusión 7. LAS OTRAS DIPOSICIONES SOBRE LA LIBRE CIRCULACION DE MERCANCIAS DURANTE EL PERIODO DE TRANSICIÓN 7.1. Las restricciones cuantitativas 7.2. Las Medidas de Efecto Equivalente (MEE) 7.2.1. La supresión de medidas de efecto equivalente 7.2.2. Los obstáculos técnicos al comercio 7.3. Las tasas de efecto equivalente 7.3.1. La acción de la Comisión 7.3.2. La definición del Tribunal de Justicia 7.4. Las imposiciones interiores 7.4.1. La prohibición de las discriminaciones 7.4.2. La armonización 7.5. La aproximación de las legislaciones 6

7.6. La política comercial común 7.6.1. La política autónoma de la Comunidad a) Régimen de importación b) Régimen de exportación 7.6.2. La política en materia de conclusión de los acuerdos de la Comunidad 7.7. Conclusión sobre el período de transición Titulo III - La tentativa de realizar un mercado común (1970-1985) 8. LA EVOLUCIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD ENTRE 1970 Y 1985 8.1. Las grandes etapas 8.1.1. La Cumbre de la Haya y su implementación a) El Reglamento financiero b) La primera ampliación c) Las primeras tentativas de Unión económica y monetaria 8.1.2. La cumbre de Paris y las nuevas políticas 8.1.3. La crisis económica 8.2. Evolución institucional 9. LAS DIFICULTADES DE LOS AÑOS 70 – 80 EN MATERIA DE LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS 9.1. Las exacciones de efecto equivalente 9.2. Las medidas de efecto equivalente 9.2.1. Los problemas a) Las barreras técnicas b) Las barreras físicas 9.2.2. La definición de la medida de efecto equivalente 9.2.3. La jurisprudencia sobre las medidas discriminatorias a1 - Medidas relativas a la producción a2 - Medidas relativas a los precios a3 - Medidas de comercialización de los productos a4 - Medidas sobre distribución a5 - Las formalidades en frontera a6 - Conclusión 7



b) Las justificaciones del artículo 36 ,CEE b1 - La moral pública b2 - El orden público b3 - La seguridad pública b4 - La protección de la salud y la vida de las personas y animales o la conservación de los vegetales

9.2.4. La jurisprudencia sobre las medidas indistintamente aplicables a productos nacionales o importados a) El principio de reconocimiento mutuo: un principio jurisprudencial b) La jurisprudencia subsecuente c) Las distintas exigencias imperativas 9.2.5. La prevención de los obstáculos técnicos 9.3. Las imposiciones internas 9.3.1. La prohibición de los tributos internos discriminatorios a) Impuestos afectados b) Tipo de discriminación c) La comparación entre los productos c1 - Los productos similares c2 - Los productos en competencia

9.3.2. El régimen de imposiciones en las fronteras 9.3.3. La armonización de las imposiciones indirectas 9.4. La armonización de las reglamentaciones técnicas nacionales 9.5. La política comercial común 9.5.1. La política autónoma de la Comunidad 9.5.2. La política contractual de la Comunidad a) El pasaje a la fase definitiva b) Los acuerdos concluidos por la Comunidad 9.6. La implementación de las medidas de salvaguardia - Titulo IV - La voluntad de realizar el mercado interno (desde 1986) 10. LA IMPLEMENTACIÓN DEL MERCADO INTERNO 10.1. Contexto 10.2. El objetivo del mercado único 10.3. El Acta única europea 8

10.4. La evolución de la integración europea 10.4.1. Las distintas modificaciones del Tratado a) El Tratado de Maastricht b) El Tratado de Ámsterdam c) El Tratado de Nica d) La constitución europea y el Tratado de Lisboa 10.4.2. Otras evoluciones importantes 11. LA REALIZACIÓN DEL MERCADO INTERNO DE LAS MERCANCÍAS 11.1. Las nuevas disposiciones de los Tratado que interesan a la libre circulación de mercancías 11.1.1. El objetivo del mercado interior (art. 8 A CEE) 11.1.2. La armonización fiscal (art. 99 CEE) 11.1.3. La adopción de medias generales de armonización (art. 100A CEE) 11.2. El principio de reconocimiento mutuo 11.3. Las técnicas de armonización 11.3.1. Antiguo enfoque ( “armonización total”) 11.3.2. Nuevo enfoque ( “armonización parcial”) a) La armonización de los reglamentos técnicos nacionales b) Evaluación de la conformidad y controles de los productos 11.3.3. Otros tipos de armonización 11.4. La eliminación de las fronteras fiscales 11.4.1. La eliminación de las imposiciones discriminatorias 11.4.2. Los progresos de la armonización de la fiscalidad indirecta a) El IVA b) Los impuestos especiales sobre consumos específicos c) Las demás imposiciones indirectas 11.5. La eliminación de las fronteras físicas 11.5.1. Las disposiciones aduaneras 11.5.2. Los controles fitosanitarios y veterinarios 11.6. Los logros del mercado único

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- Conclusión 12. LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS, UNIÓN ADUANERA Y MERCADO ÚNICO 12.1. Unión aduanera y mercado interno: el camino hacia la libre circulación 12.2. El balance del mercado único 12.2.1. Los logros 12.2.2. Algunas debilidades actuales en relación con la libre circulación de mercancías 12.3. Conclusión

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Resumen Ejecutivo

Resumen Ejecutivo 1. Contexto La Directora de la empresa MAIA sprl, fue contratada como consultora del proyecto UE-SIECA/ ADAPCCA, con el propósito de realizar varios talleres y elaborar un estudio sobre la experiencia de la Unión Europea en la libre circulación de mercancías. Los talleres realizados en septiembre y octubre de 2008, permitieron a la consultora presentar la estructura del estudio y capacitar a los negociadores y a funcionarios de la SIECA en varios aspectos de la experiencia de la UE y de su normativa. Dichas actividades han sido resumidas y comentadas en un informe de avance entregado en noviembre de 2008.

Además, a solicitud de los negociadores, la consultora ha preparado un documento de avance, el cuál fue distribuido el 25 de noviembre de 2008 en una reunión que ha permitido atender consultas relacionadas con el tema de la libre circulación y temas afines. Con base en las consultas planteadas por los negociadores y de acuerdo con los términos de referencia, se ha redactado el presente estudio, que constituye el informe final de la consultoría.

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2. Objetivo El objetivo central del estudio es exponer la experiencia de la Unión

Europea para lograr la libre circulación de mercancías.

3. Estructura y contenido del estudio • En la Introducción se hace referencia a los objetivos de la Comunidad en relación con la libre circulación, así como los origines de las distintas comunidades que configuraron el inicio de la construcción europea (CEE, EURATOM, CECA); • Antes de relatar el proceso histórico por etapas, se comentan las principales disposiciones del Tratado de Roma relacionadas con la libre circulación de mercancías y la puesta en marcha de ésta. Se tratan a su vez de disposiciones generales (la no discriminación, las instituciones y su funcionamiento, la obligatoriedad de actos jurídicos, los recursos presupuestarios) y también de disposiciones directamente vinculadas a la libre circulación (el campo de aplicación del Tratado, las disposiciones internas y externas de la unión aduanera, las restricciones cuantitativas, las Medidas de Efecto Equivalente (MEE), las tasaciones internas, etc.) (Titulo I). • En el Titulo II dedicado al periodo de transición del Tratado de Roma (1958 – 1970) se describen los 11

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logros y dificultades, así como el calendario de realización de la union aduanera (eliminación de aranceles entre Estados miembros, el arancel aduanero común, otras disposiciones. Se hace énfasis en las dificultades que han requerido intensificar la integración en la etapa siguiente, dedicada a la preparación del mercado común. • En el Titulo III, se consideran las principales acciones llevadas a cabo con miras a realizar un mercado común previsto por el Tratado (197085). Se recuerdan secuencias de la evolución general de la Comunidad, de interés para la libre circulación (aspectos presupuestarios, nuevas políticas, crisis económica), las dificultades enfrentadas en materia de libre circulación de mercancías (exacciones y MEE, imposiciones interiores) así como las soluciones implementadas (jurisprudencia del Tribunal sobre medidas de efecto equivalente y reconocimiento mutuo; armonización técnica, armonización de tasaciones indirectas, etc.). • El Titulo IV se enfoca en la voluntad de las instituciones comunitarias y de los Estados miembros por cumplir el “objetivo 92”, de tener un mercado sin fronteras (Mercado interior) donde además de las personas, los servicios y los capitales, las mercancías circulan libremente. Esta parte se dedica a las mercancías, y se recuerda el

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objetivo del mercado único y las modificaciones consecutivas de los Tratados. El estudio se enfoca, en particular, en las nuevas disposiciones dedicadas a la libre circulación, el funcionamiento y las dificultades del principio de reconocimiento mutuo, las distintas técnicas de armonización de las legislaciones nacionales, usadas para eliminar las trabas a la libre circulación y mejorar el funcionamiento del mercado interior y la eliminación progresiva de las fronteras fiscales. nEn materia de controles para fines técnicos (control de cumplimiento de reglamentos técnicos) o sanitarios y fitosanitarios, se explica las consecuencias de la desaparición de las fronteras físicas y los métodos y controles implementados para evitar que la libre circulación provoque un peligro para la salud y el bienestar de los consumidores. El capítulo termina con un breve resumen del balance del mercado interior desde el punto de vista de la libre circulación. • Finalmente, en la conclusión se retoma gran parte de las consultas expresadas por los negociadores y funcionarios centroamericanos sobre la distinción entre las medidas directamente vinculadas con la unión aduanera y las relacionadas, en la historia de la Unión Europea (UE), con la consecución del mercado interior como la situación de la libre circulación y del comercio intra-comunitario.

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Resumen Ejecutivo

4. Conclusiones El papel clave de la voluntad política de los Estado miembros E studiar la experiencia histórica de la Unión Europea hacía la libre circulación permite llegar a una serie de conclusiones. Muchas se vinculan a la voluntad política de los Estados miembros para lograr éste histórico objetivo. Es en efecto, la voluntad política y la determinación de los Estados miembros fundadores que les permitió realizar la Unión aduanera rápidamente (en julio de 1968) y con antelación al calendario previsto (1970), tanto en el nivel interno (aranceles) que externo (arancel aduanero común). En el estudio, se detallan estos procesos de desgravación. Además la visión del Tratado de Roma acerca de la unión aduanera se enfocó sobre los aspectos arancelarios (aranceles, tasas de efecto equivalente y arancel externo), lo que, con otros factores (crecimiento económico) contribuyo a su rápido cumplimiento. Otras disposiciones del Tratado se regían a medidas no arancelarias (por ejemplos cuotas y medidas de efecto equivalente).

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La determinación de los países y su compromiso político en la integración hizo también que otras disposiciones pudieron aplicarse rápidamente y con miras a avanzar hacía el mercado común, otra etapa originalmente prevista en el Tratado de Roma.

Sin embargo, rápidamente, las principales medidas que han obstaculizado la libre circulación de mercancías fueron las Medidas de Efecto Equivalente (a restricciones cuantitativas, MEE), es decir medidas nacionales imponiendo requisitos técnicos o condiciones de comercialización distintos para los productos. Impedían su comercialización en los demás Estados miembros o suponían costos demasiado elevados y eran una traba al comercio intracomunitario. Sin voluntad política, la Comunidad europea no hubiera podido lanzarse en el proceso de armonización de reglamentaciones nacionales, para luchar en contra las MEE que abarcó primero las reglas técnicas, después demás reglas (sanitarias, fiscales, aduaneras, etc.). Otro gesto importante en la integración para facilitar la libre circulación de los productos no armonizados ha sido la implementación por parte del Tribunal de Justicia en 1979 del principio de reconocimiento mutuo de producto. Finalmente, en 1985, los países decidieron implementar las medidas previstas en el libro blanco de la Comisión sobre la realización del mercado interior. Sin este valor político y la visión histórica del Presidente de la Comisión, Jacques De13

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lors, la libre circulación de mercancías no hubiera podido ponerse en marcha el 1 de enero de 1993. Las dificultades encontradas han demorado el proceso de libe circulación Si bien la armonización fue un progreso significativo para eliminar los obstáculos al comercio intracomunitario, dicha armonización fue lenta y difícil hasta que cambió el modo de adopción de las medidas (mayoría calificada); que aumentó la confianza entre los países y que se decidió dar un nuevo impulso al mercado interior. El estudio comenta y analiza las dificultades de la armonización y de la aplicación del reconocimiento de producto. El Libro Blanco de la Comisión, de 1985, propuso eliminar tres tipos de barreras: las físicas (fronteras), las fiscales y las técnicas (medidas nacionales). El 1 de enero de 1993, treinta y cuatro años después del inicio de la construcción europea, se implementó finalmente el Mercado Interno y la libre circulación de mercancías. El proceso ha tenido así una duración cierta, en la cual ciertas medidas no han podido tomarse de inmediato. Al resoecto, las medidas específicamente vinculadas a la realización del mercado interior han sido distinguidas de las relacionadas con las etapas anteriores y están resumidas al final del estudio (cuadro resumen).

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Sin embargo, los logros superan claramente las dificultades residuales En efecto, se puede considerar que los logros de la libre circulación superan significativamente las dificultades enfrentadas hasta la implementación del Mercado Interno en 1993: • Si se compara con la situación de diciembre de 1958, a menos de un mes de la primera reducción arancelaria, el contraste es evidente. Las mercancías circulan en un gran mercado europeo de más de 500 millones de habitantes sin ser paradas en cada frontera. El comercio intracomunitario creció seguidamente. En 2006, los intercambios intra CE representaban 2/3 del comercio total de los Estados miembros. • Los obstáculos más visibles para la libre circulación, como los aranceles y las restricciones cuantitativas, han sido eliminados y las tasas de efecto equivalente, ilegales son escasas. • Las fronteras interiores se eliminaron físicamente, además fue el caso de los controles sanitarios o técnicos anteriormente llevados a cabo en las fronteras, así como la recaudación de tasas internas en las fronteras nacionales internas. • Además, los consumidores disfrutan de los beneficios del mercado interior de mercancías, que se aprovechó de la eliminación de las barreras técnicas

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Resumen Ejecutivo

y de la supresión de barreras internas, así como de evoluciones externas a la libre circulación de mercancías como Internet, el euro y la reducción de los costos de transporte, para que tengan mucho más elección en cuanto, a donde, cómo y cuando comprar un producto determinado. Sin embargo, cabe recordar que el mercado interior es un proceso en evolución, perfectible. Sin embargo, a pesar de dichos logros, cabe destacar algunas preocupaciones que siguen afectando de cierto modo el buen funcionamiento del mercado interior: • Como la jurisprudencia del Tribunal lo señala (por ejemplo en materia de MEE, de rechazo de reconocimiento mutuo de producto), los Estados miembros han demostrado en ciertos casos reticencia para aplicar algunos fundamentos del mercado interior de mercancías, como por ejemplo, el reconocimiento mutuo de producto.

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• Hasta muy recientemente, se han presentado algunas dificultades resultantes de la aplicación de las reglamentaciones técnicas nacionales, lo que ha necesitado la adopción de un paquete de nuevas reglamentaciones sobre las condiciones de comercialización de productos. Dichos problemas no resultaron necesariamente de una voluntad proteccionista de los países. En efecto, divergencias de

reglamentaciones técnicas se pueden explicar por tradiciones nacionales divergentes o por la aplicación de principios reglamentarios distintos. • Por otra parte, cabe señalar que la aplicación de las reglas en el terreno por parte de las administraciones no siempre es similar como se podría esperar en un mercado único: en efecto, a pesar de los esfuerzos de la Comisión, las administraciones aplican a veces de manera distinta la normativa comunitaria (por ejemplo en materia aduanera o en material de vigilancia del mercado). Suele recordar al respecto que la Unión Europea ha sido también sometida a un proceso de adhesión no despreciable de 12 nuevos países con tradiciones culturales, históricas y opciones distintas, y que se puede necesitar tiempo para que se armonicen adecuadamente los comportamientos de las administraciones de los nuevos Estados miembros (a pesar de que están vigentes las mismas reglas). En conclusión, el mercado interior puede calificarse de un éxito, pero éste todavía no ha llegado a su pleno cumplimiento. Su realización y su perpetuación es un trabajo de largo plazo, que necesita una firme voluntad política, no solo de los países, sino de las instituciones comunitarias. También se requiere una vigilancia constante de las autoridades

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competentes, por parte de las instituciones comunitarias y de la sociedad civil; de forma aún más aguda en el periodo actual de crisis económica mundial, con miras a evitar que las posibles reacciones proteccionistas nacionales puedan de cualquier modo afectar los beneficios anteriormente logrados a nivel comunitario. Dichos logros han permitido que la libre circulación sea una realidad, tanto para los operadores económicos, los consumidores así como para los exportadores centro-americanos, deseosos de mejorar su acceso a este mercado de más de 500 millones de habitantes, que las perspectivas abiertas por la negociación actual de un acuerdo de bloque a bloque, rinden aún más atractivo.

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INTRODUCCIÓN

1. Objetivos del estudio y trabajo realizado 1.1 El estudio sobre libre circulación y el taller de septiembre de 2008 1.2 Objetivo y contenido del Informe Final

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1.1. El estudio sobre libre circulación y el taller de septiembre de 2008 1.1.1. Objetivos de la consultoría y contenido del presente informe

a los requerimientos de la región de acuerdo con los Términos de Referencia (TDR);

La consultora Katelyne Ghémar ha sido contratada por el consorcio GFA-EQUINOCCIO para realizar un estudio detallado sobre la experiencia histórica de la UE para lograr la libre circulación de mercancías. Se trata de una consultoría de una duración total de 50 días hábiles.

e. Impartición de los talleres y levantamiento de las inquietudes de los negociadores y funcionarios de la SIECA respecto al proceso, para fines de la elaboración del análisis documental.

Los Términos de Referencia (en anexo) prevén la realización de las siguientes actividades:

a. “Elaborar Propuesta del índice temático para la impartición del taller; b. Elaborar Propuesta del índice temático para la elaboración del análisis documental; c. Preparación de material bibliográfico y herramientas documentales que servirán de base en los talleres; d. Realización de la investigación necesaria para adecuar la presentación 18

f. Elaboración de un análisis documental del proceso histórico de liberalización de bienes y mercancías en la UE, tomando en cuenta las inquietudes que formulen los negociadores centroamericanos respecto a éste. g. Presentación del análisis documental h. Elaboración del Informe final “ Las actividades a), b), c), d), e) se realizaron ente los meses de septiembre y octubre de 2008 y han sido comentadas en el Informe de avance enviado al respectivo Consorcio. A pedido del Proyecto, se ha realizado la presentación de los avances del análisis

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Objetivos del estudio y trabajo realizado

desarrollando con miras a informar a los participantes e incorporar sus puntos de vista en cuanto a la estructura inicialmente propuesta, así como identificar consultas adicionales a ser abarcadas en el informe final.

documental (Documento de avance preliminar) en la reunión mantenida con los negociadores el día 25 de noviembre de 2008 (actividades f +g). El presente documento (Informe final) contiene el análisis documental requerido en los TDR del proceso histórico de liberación de bienes y mercancías en la UE, denominado “La experiencia de la UE en la libre circulación de mercancías”.

El primer taller, dictado el 24 de septiembre, se dirigió a los vceministros de Comercio, Jefes negociadores de los gobiernos de Guatemala, Costa Rica, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Panamá, así como a presentantes de la SIECA. El objetivo del taller fue informar a los negociadores sobre el contenido del estudio y recoger las mayores inquietudes y consultas al respeto con miras a su análisis en el informe final.

1.1.2. Trabajos realizados hasta la fecha A continuación se resumen las actividades llevadas a cabo, conforme a los TDR que han contribuido a la redacción del estudio. • Recopilación de la información histórica:(artículos de prensa desde 1957, libros, doctrina, jurisprudencia, etc.). Esta recopilación se ha realizado a lo largo del primer periodo de investigación (septiembre – noviembre de 2008) y está descrita en el informe de avance remitido al Proyecto el 11 de noviembre de 2008. • Impartición de varios talleres a negociadores centro-americanos y funcionarios de la SIECA:

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Como estaba previsto en los TDR, la consultora ha efectuado una primera misión en Guatemala para dictar dos talleres que presentaron la estructura básica del estudio que se estuvo

El segundo taller se realizó el 25 de septiembre en la sede la SIECA y estuvo dirigido a funcionarios de la institución. Además de la información sobre la experiencia de la UE en la libre circulación, se capacitó a los funcionarios de la SIECA sobre temas de acceso al mercado de la UE, en particular varios aspectos de la normativa de la UE y de sus Estados miembros para productos de interés de los participantes (así como requerido en los TDR).

A pedido de los viceministros, se organizó una segunda misión para dictar un taller adicional a los Directores de integración, funcionarios y técnicos que participan en la reunión regional del Grupo de Registro de la UAC, 19

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en Tegucigalpa el 15 de octubre de 2008. En este taller, se pudo exponer de forma más sintética los temas de la consultoría y examinar con los participantes la normativa armonizada de la UE, aplicable a los productos objeto de trabajo en los distintos grupos de registro (alimentos, pesca, bebidas, textiles, químicos, detergentes, etc.). Además, la consultora preparó y expuso una parte dedicada al conjunto de los demás requisitos obligatorios para exportar a la UE (en particular sanitario y fitosanitarios, normas de comercialización, etc.). También, se hizo hincapié en la presentación de herramientas de información para encontrar los requisitos obligatorios (y voluntarios) para exportar al mercado europeo.

distribuido a los participantes (laminas detalladas).

Los talleres se han beneficiado de una excelente organización y de una participación importante e interactiva. Los contenidos de estos talleres, así como los temas de interés identificados por parte de los participantes han sido comentados en el Informe de avance.



• Reunión adicional con los jefes negociadores y preparación de un “paper” de avance





Informe de avance El Informe de avance, remitido el 11 de noviembre de 2008 al proyecto, resume las actividades antes expuestas así como los resultados provisionales de la consultoría. En anexo del informe, se han juntado los programas de los talleres, así como el material didáctico 20



A solicitud del Proyecto y de los negociadores, la consultora preparó un documento de avance preliminar que intenta dar un breve resumen de los principales avances del estudio encomendado, enfocado en las principales inquietudes formuladas por los negociadores y relacionadas con el tema de libre circulación de mercancías durante el taller de septiembre y por otras comunicaciones recibidas ulteriormente. Así básicamente, el documento resume los avances y las dificultades de la Comunidad Europea para lograr la libre circulación a lo largo de su proceso de integración. Pone un particular énfasis en las fases previas al mercado interno (fase 1: antes de la unión aduanera y fase 2: de la unión aduanera hasta el mercado interior), para que se puedan luego establecer, como ha sido solicitado, puntos de comparación entre la situación de la Comunidad Europea en dichas etapas y la situación actual del sistema de integración centro-americano. En el mismo orden de ideas, con base en los conceptos de unión aduanera

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Objetivos del estudio y trabajo realizado

y de mercado común contenidos en el Tratado de Roma, se trata de clarificar la distinción entre las medidas emprendidas por la Comunidad para implementar la unión aduanera de las que han sido directamente vinculadas con la realización del mercado interior.

1.2. Objetivo y contenido del informe final Se preveía que el “paper de avance preliminar” sería completado a la luz de los comentarios que se harían durante la reunión del 25 de noviembre o que serían transmitidos a la consultora a continuación. El presente documento constituye el Informe final sobre la experiencia de la Comunidad en la libre circulación de mercancías. El documento pone atención en las preocupaciones contenidas en los TDR, así como interpretadas por los negociadores durante los talleres y presentaciones realizadas por la consultora en Centroamérica (Guatemala y Tegucigalpa). Por dicha razón, ciertas partes han sido analizadas más en detalle22.

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La libre circulación de mercancías ha sido un proceso complejo y lento que ha necesitado el desarrollo de acciones y políticas en varios ámbitos para que un producto pueda circular y ser comercializado sin trabas de un Estado miembro al otro. Las recientes modificaciones nor2 Las principales consultas de los participantes a los talleres están recogidas en el Informe de avance.

mativas en materia de comercialización de bienes son la respuesta de la UE a dificultades residuales a la libre circulación de mercancías. Si bien existen varios artículos y literatura sobre aspectos clave de la libre circulación de mercancías (en particular, sobre armonización técnica, el mercado común, la preparación del mercado único) en muy escasas fuentes se encuentra un análisis de la evolución histórica de la liberación de la circulación de mercancías que engloba todos los aspectos que afectan dicha circulación más allá de los aspectos arancelarios. Además, a menudo se expone más la normative existente en un momento dado (dirigida a practicantes del derecho) que a los tomadores de decisión. Asimismo, hay poca información disponible sobre las prácticas administrativas de implementación de las medidas en materia de libre circulación (controles en fronteras internas, vigilancia del mercado, etc.). En consecuencia, en el presente documento, se ha tratado de conciliar los aspectos descriptivos de la evolución histórica de la libre circulación (en el campo arancelario y no arancelario por ejemplo) así como comentar el impacto de varias políticas comunitarias (política comercial, agrícola) o de factores externos, ya sean de naturaleza comercial (negociaciones multilaterales) o política. Desde 1957, inicio de la construcción europea, se han completado varias 21

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etapas de la integración, en las cuales ha habido avances significativos en el camino de la libre circulación: • Periodo de transición (1957-1970): durante este periodo, se realiza rápidamente y antes de la fecha prevista (1970) el pasaje de una configuración de estados independientes con aranceles nacionales y regímenes comerciales distintos a una unión aduanera con arancel externo común y una liberalización de las medidas arancelarias entre los Estados miembros; • Tentativa de realizar el mercado común (1970-1985): Se destacan los esfuerzos de la Comunidad para completar ciertos aspectos de la unión aduanera y eliminar complemente las cuotas y las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas (reglamentos técnicos, etc.) los cuales se enfrentan a la persistencia de varias barreras físicas, técnicas y fiscales que obstaculizan a la libre circulación de mercancías; • De la Unión aduanera al mercado interior (1985 – 1992): desde el Acta Única Europea y el Libro Blanco, las acciones emprendidas para establecer un mercado interior sin fronteras internas; • Desde el mercado interior (desde 1993): las acciones y políticas llevadas a cabo para facilitar el funcionamiento del mercado interior y la libre circulación.

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Con base en estas etapas, el informe expone la experiencia de la Unión Europea para lograr la libre circulación de mercancías con una estructura similar a la del “paper” de avance: • En la Introducción (par. 2), se hace mención de los objetivos de la Comunidad en relación con la libre circulación así como los origines de las distintas comunidades que configuraron el el inicio de la construcción europea (CEE, EURATOM, CECA);

• Antes de empezar con el proceso histórico por etapas, nos ha parecido necesario recordar las principales disposiciones del Tratado de Roma que se relacionan con la libre circulación y su implementación. Se tratan a su vez de disposiciones generales (la no discriminación, las instituciones y su funcionamiento, la obligatoriedad de actos jurídicos, los recursos presupuestarios) y también de disposiciones directamente vinculadas a la libre circulación (el campo de aplicación del tratado, las disposiciones internas y externas de la union aduanera, las restricciones cuantitativas, las medidas de efecto equivalente, las tasaciones internas, etc.) (Titulo I)). • En el Titulo II dedicado al periodo de transición (1958 – 1970) se describen los logros y dificultades, así como el calendario de realización de la unión aduanera (eliminación de aranceles entre Estados miembros,

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Objetivos del estudio y trabajo realizado

el arancel aduanero común, otras disposiciones vinculadas a la libre circulación), insistiendo sobre las dificultades, que han necesitado una intensificación de la integración en la etapa siguiente, dedicada a la preparación del mercado común. • En el Titulo III, se consideran las principales acciones con miras a realizar un Mercado común previsto por el Tratado (1970-85). En esta parte se hace referencia a las secuencias de la evolución general de la Comunidad, de interés para la libre circulación (aspectos presupuestarios, nuevas políticas, crisis económica), las dificultades enfrentadas en material de libre circulación de mercancías (exacciones y medidas de efecto equivalente, imposiciones interiores) así como las soluciones implementadas (jurisprudencia del Tribunal sobre medidas de efecto equivalente y reconocimiento mutuo; armonización técnica, armonización de tasaciones indirectas, etc.).

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• El Titulo IV se enfoca en la voluntad de las instituciones comunitarias y de los Estados miembros por cumplir el “objetivo 92”, es decir un mercado sin fronteras (mercado interno) donde además de las personas, los servicios y los capitales, las mercancías circulan libremente. Esta parte se dedica a las mercancías, y recuerda el objetivo del Mercado único y las modificaciones consecutivas de los Tratados. En el párrafo 10,

consagrado a la realización del mercado interno de mercancías, el estudio se enfoca en particular en las nuevas disposiciones que se dedican a la libre circulación, el funcionamiento y las dificultades del principio de reconocimiento mutuo, las distintas técnicas de armonización de las legislaciones nacionales usadas para eliminar las trabas a la libre circulación y mejorar el funcionamiento del mercado interno y la eliminación progresiva de las fronteras fiscales. En materia de controles para fines técnicos (control de cumplimiento de reglamentos técnicos) o sanitarios y fitosanitarios, se explica las consecuencias de la desaparición de las fronteras físicas y los métodos y controles implementados para evitar que la libre circulación no provoque un peligro para la salud o el bienestar de los consumidores. El capítulo se termina con un breve resumen del balance del mercado interno desde el punto de vista de la libre circulación. • Finalmente, en la conclusión, se retoma gran parte de las preocupaciones expresadas por los negociadores y funcionarios centroamericanos, sobre la distinción entre las medidas directamente vinculadas con la unión aduanera y las relacionadas, en la historia de la UE, con la consecución del mercado interno como la situación de la libre circulación y del comercio intra-comunitario.

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INTRODUCCIÓN

2. Los Objetivos y los Orígenes de la Comunidad Europea 2.1. Los objetivos de la Comunidad Europea 2.2. Los orígenes de la construcción europea

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La creación de las comunidades europeas es el resultado de un largo proceso histórico culminado en 1957. Antes de exponer rápidamente los acontecimientos clave que llevaron al Tratado de Roma, cabe aportar ciertas precisiones acerca de los conceptos de unión aduanera, de mercado común y de mercado interno. En efecto, cada uno de estos conceptos implica niveles distintos de libertad de circulación de mercancías. Por otra parte, cabe precisar cuál es exactamente el significado de cada uno de estos conceptos en el marco de los Tratados de Roma y de sus modificaciones sucesivas con miras a identificar las medidas vinculadas con cada una de estas etapas de la integración.

2.1. Los objetivos de la Comunidad 2.1.1. La unión aduanera a) El concepto de unión aduanera Definido « stricto sensu », el establecimiento de una unión aduanera implica la supresión de aranceles entre los Estados miembros de dicha unión y el establecimiento de un arancel aduanero común aplicable a los productos importados originarios de terceros países. Para funcionar de 26

forma adecuada, la unión aduanera implica también la eliminación de tasas similares a derechos de aduana y una armonización de las legislaciones aduaneras de los miembros. Consecuentemente, la unión aduanera va más allá de una zona de libre comercio, la cual en principio implica solo la eliminación de los derechos de aduana entre los Estados de la zona; cada Estado sigue siendo libre de fijar los derechos aplicables a las fronteras externas33. Cabe recordar que algunos autores defienden una visión más extensiva de la zona de libre comercio o de la unión aduanera, según la cual ambas implicarían la supresión de TODOS los obstáculos al comercio de mercancías, arancelarios y no arancelarias al comercio entre los Estados miembros44. Sin embargo, no es la visión del Tratado de Roma de 1957. Las disposiciones del Tratado son en efecto claras y se encuentran en el Titulo I de la segunda parte del Tratado intitulado “libre circulación de mercancías”. El artículo 9, que introduce esta parte, prevé que la Comunidad está basada en una unión aduanera ‘que abarcará la totalidad de los intercambios de mercancías y que impactará la prohibición entre los Estados miembros, de los derechos de 3 Graham EVANS y Jeffrey NEWNHAM, Dictionary of International Relations, Londres, Penguin Books, 1998, p.111 and Desmond DINAN ed., Encyclopaedia of The European Union, Basingstoke, Palgrave Macmillan 4 Vede por ejemplo la definición dada in John RAVENHILL, "Regionalism" in John RAVENHILL (ed.), Global Political economy, Oxford, Oxford University Press, 2008, p. 174.

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Los Objetivos y los Orígenes de la Comunidad Europea

aduana de importación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente, así como miembros, de los derechos de aduana de importación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente, así como la adopción de un arancel aduanero común en sus relaciones con terceros países”… El objetivo clave del Tratado de Roma es realizar una unión aduanera. Dicha unión se caracteriza por la eliminación de los aranceles y de las exacciones (o tasas) de efecto equivalente entre los Estados miembros (art. 12 al 17 CEE) y por la adopción de un arancel aduanero común (ACC) para los productos originarios de países terceros (art. 18 al 29 CEE). El Tratado de Roma retoma claramente la definición estricta de la unión aduanera55: las disposiciones pertinentes solo se refieren a los obstáculos arancelarios al comercio. La eliminación de los obstáculos no arancelarios enfocada en el marco del establecimiento del mercado común está comprendida en otras disposiciones del Tratado. Con su componente externo (AAC), la unión aduanera va entonces más allá en la integración económica que una simple zona de libre comercio.

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5 Jacques MEGRET, Jean-Victor LOUIS, Daniel VIGNES y Michel WALBROECK, Le Droit de la CommunautéEuropéenne – Commentaire du Traité et des textes pris pour son application, Vol. 1 : Préambule – Principes – Libre circulation des marchandises, Bruselas : PUB, 1970, p. 38, en adelante denominados Comentarios Megret, vol. 1.

2.1.2. El mercado común a) Concepto de mercado común El concepto de mercado común implica una integración más intensa entre los Estados miembros. En un mercado común, los obstáculos a la libre circulación de los factores de producción y de los productos deben ser eliminados66. Su realización exige por lo tanto: 1. La libre circulación de capitals. 2. La libre circulación de personas (libre circculación de trabajadores y libertad de establecimiento de personas físicas y morales. 3. La libre circulación de mercancía (supresión de obstáculos arancelarios y no arancelarios). 4. La libre prestación de servicios. Así, en este marco, la union aduanera solo es un aspecto del mercado común. En el Tratado de Roma de 1958, no se había previsto expresamente la eliminación de las fronteras internas para realizar el objetivo del mercado común. Esta necesidad se plantea 25 años más tarde cuando se definió el objetivo “Mercado Único” (vea Infra).

b) El mercado común: objetivo final del Tratado de 1957 El Tratado de Roma tiende a ir más allá del objetivo de la unión aduanera 6 Ibid. p. 14. 27

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porque prevé constituir un verdadero mercado común. El Tratado contiene entonces disposiciones sobre las cuatro libertades de circulación. En lo que se refiere a la libre circulación de mercancías, el Tratado contiene varias que se enfocan a evitar obstáculos a dicha libre circulación, en particular: 1. La prohibición de restricciones cuantitativas de efecto equivalente (art. 30 a 37 CEE 77); 2. Disposiciones sobre prácticas fiscales de los Estados (art. 95 a 99 CEE); 3. Lucha contra prácticas desleales de competencia; (art. 85 a 94 CEE); 4. Armonización legislativa (art. 100 a 102 CEE); 5. Armonización de las medidas nacionales adoptadas en las relaciones con terceros países vía el establecimiento de una política comercial común (art. 110 a 116 CEE) que permite, entre otros que la CE sea el único interlocutor y concluya acuerdos comerciales con terceros países.

2.1.3. El mercado interno a) El concepto de mercado interno El concepto de mercado interno, también llamado mercado único va más allá del concepto de mercado común 7 Cuando se cite un artículo seguido de "CEE" nos referimos a artículo del Tratado original de 1957; cuando se sigua del "CE", es el artículo vigente hoy día. 28

originalmente incluido en el Tratado, por lo que se refiere a la integración económica de los Estados miembros. El objetivo es establecer entre los Estados miembros un mercado con características similares a las de un mercado de un solo Estado. Consecuentemente, esto exige eliminar todas las fronteras internas, sean físicas o reglamentarias88 .

b) El mercado interno: el objetivo de 1992 En 1985, la Comunidad Económica Europea se fijó el objetivo de realizar un verdadero mercado interno para el 31 de diciembre de 1992. Este objetivo fue transcrito al Tratado, después de su modificación por el Acta Única Europea en 1986 (art. 8A CEE) que introdujo nuevas políticas en los Tratados, en particular la política de cohesión económica y social, la protección del medioambiente, la investigación y el desarrollo tecnológico. Además, la noción de mercado interno implica en efecto la adopción de políticas de acompañamiento, en particular para asegurar el desarrollo económico del territorio en su conjunto o para armonizar las políticas en materia de medio ambiente y ciertos aspectos de la política social. Al adoptar estas disposiciones, los Estados miembros se aseguran que el fin de las fronteras internas no resultarla en otorgar ventajas 8 Denys SIMON, "Article 8 A", in Vlad CONTANTINESCO, Jean-Paul JACQUE, Robert KOVAR y Denys SIMON, Traité instituant la CEE – Commentaire article par article, Paris, Economica, 1992 p. 74.

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Los Objetivos y los Orígenes de la Comunidad Europea

a los países que tenían políticas menos estrictas en estas materias.

2.2. Los orígenes de la construcción europea 2.2.1. El reto de unificación de Europa La idea de la unificación pacifica de los Estados europeos existía desde hace varios siglos. La invocaron por ejemplo San Simón y Emmanuel Kant en el siglo XVII, Victor Hugo en el siglo XIX y varios hombres politicos en el periodo entre las dos guerras mundiales. La idea era evitar nuevas guerras entre los Estados europeos.

2.2.2. Las tentativas de unión después de la Segunda Guerra Mundial Durante la segunda guerra, movimientos de oposición a los regímenes fascistas y grupos de resistencia en los países ocupados fueron el origen de proyectos de unificación europea 11.

Sin embargo, los sobresaltos que siguieron a la Primera Guerra Mundial dificultaron las tentativas de integración10. La Sociedad de Naciones había considerado

En la Haya, en mayo de 1948, nació el Consejo de Europa, organización intergubernamental que tuvo competencias importantes en materia de respeto de derechos humanos. En el ámbito social, en 1948 se creó también una primera organización económica para implementar la ayuda norteamericana del Plan Marshall: la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE). Dicha organización era exclusivamente intergubernamental. Tuvo un papel importante no solo en la recuperación

9 Yves-Thibault DE SILGUY, L’Euro, Paris : Librairie Générale Française, Coll. Le Livre de Poche, 1998, pp. 18-20. 10 Vede René LEBOUTTE, Histoire économique et sociale de la construction européenne, Bruselas, P.I.E. Peter Lang, Coll. Europe Plurielle, n° 39, 2008, pp. 21-42 et Elisabeth DU RÉAU., L’idée d’Europe au XXème siècle, Bruselas, Complexe, 1996, pp. 71-123.

11 Vede Pierre GERBET, La construction de l’Europe, 4ª ed., Paris, Armand Colin, 2007, pp. 33-37, por ejemplo, Manifeste de Ventotene redactado por opositores al régimen de Musolini, Altiero Spinelli y Ernesto Rossi en 1941 (http://www. federalunion.org.uk/archives/ventotene.shtml) o la Déclaration des resistances européennes (1944) (http://www.ena.lu/?doc=1002&lang=01).

En el plano económico, en el siglo XIX, una unión aduanera, el Zollverein, había constituido el primer paso hacía la unificación de Alemania. Francia, Bélgica, Suecia e Italia habían constituido una unión monetaria latina en 1865. Las monedas tenían el mismo valor y podían utilizarse en los países miembros99.

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un proyecto de unión en los años veinte, pero éste se enterró con las consecuencias de la crisis económica de los años treinta y el crecimiento de los nacionalismos y del proteccionismo económico en vísperas de la Segunda Guerra Mundial.

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económica de los países12 sino también en la facilitación del comercio por la supresión de numerosas restricciones cuantitativas entre sus países miembros. Se elaboraron de forma paralela proyectos de unión aduanera. El primero y el único que se llevó a cabo y se implementó en 1948 fue el BENELUX, unión aduanera que agrupó a Bélgica, Luxemburgo y los países Bajos13.

2.2.3. La creación de la CECA a) Los orígenes del Tratado de Paris Los primeros intentos de unificación europea se limitaron a implementar una cooperación de tipo intergubernamental. Sin embargo, en 1950 ocurrió un cambio significativo vinculado a la creación de Alemania, que quería retomar el control de la zona industrial de la de la region del Ruhr, bajo control de los aliados. Francia quería poder acceder al carbón de dicha región indispensable para el funcionamiento de su siderurgia y temía el desarrollo de la industria alemana. Para conciliar los intereses francoalemanes, el canciller francés Robert Schuman propuso colocar la producción 12 En particular vía la creación de la Unión europea de pagos que permitió el restablecimiento de ciertos flujos de capitales entre los países europeos. Sobre el Plan Marshall y OECE Vede Greg BEHRMAN, The Most Noble Adventure – The Marshall Plan and how America Helped Rebuild Europe, New York, Free Press, 2007. 13 Con base en la Convención aduanera HolandesaBelgo-Luxemburguesa firmada en 1944 disponible en: http://www.ena.lu/?doc=14123&lang=01. Otros proyectos para incluir Francia e Italia en el Benelux no tuvieron éxito. 30

franco-alemana del carbón y del acero bajo una Alta Autoridad común (“Haute Autorité”) en una organización gestionada en común, abierta a la participación de otros países de Europa1414. Si bien la idea de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) recibió una acogida favorable por parte de los medios políticos en los seis países, los medios económicos eran más reacios. Sin embargo, la voluntad política de los países fue más fuerte a pesar de que el Reino Unido rechazó la creación de una autoridad supranacional. Así solo los seis países anteriormente mencionados firmaron el 18 de abril de 1950 el Tratado de Paris que crea la CECA15.

b) El contenido del Tratado CECA Cabe destacar que el Tratado CECA ha expirado, como previsto, el 23 de julio de 2002. Los productos del carbón y del acero son ahora sometidos al mismo régimen que las demás mercancías. Un protocolo relativo a las consecuencias financieras de esta expiración ha sido anexado al Tratado de Nica en 2000. Sin embargo, el Tratado CECA ha tenido una influencia histórica sobre la integración y sobre la libre circulación 14 Declaración del 9 de mayo de 1958 : http:// europa.eu/abc/symbols/9-may/decl_es.htm. Sobre la CECA y sus consecuencias vede Ernst B. HAAS, The Uniting of Europe – Political, Social and Economic Forces, 1950-1957 (3a ed.), Notre Dame, University of Notre Dame Press, 2004. 15 Texto del Tratado disponible en http:// eurlex. europa.eu/es/treaties/dat/11951K/tif/ TRAITES_1951_CECA_1_ES_0001.tif .

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Los Objetivos y los Orígenes de la Comunidad Europea

de mercancías, lo que hace su examen útil para este estudio.

b1 - Las instituciones

El Tratado de Paris previó la creación de cuatro instituciones, algunas con un fuerte carácter supranacional: • La Alta Autoridad (“La Haute Autorité”) debía ejercer directamente su poder sobre las empresas carboneras y siderurgias. Se trataba de un verdadero organismo supranacional compuesto por miembros escogidos en función de sus competencias y absolutamente independientes del gobierno, lo que constituía una importante innovación para la época. El Consejo especial de ministros, organismo intergubernamental tradicional, debía compartir con La Alta Autoridad las responsabilidades del ejecutivo. Se instituyó para representar los intereses de los gobiernos.

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• Una Asamblea parlamentaria debía asegurar, con el Consejo, el control democrático de La Alta Autoridad. Compuesta por representantes de parlamentos nacionales, debía beneficiarse más adelante de una elección de sufragio universal directo. Contrariamente a lo que se hubiera podido temer, estos parlamentarios no formaron grupos nacionales pero si muy rápidamente grupos políticos transnacionales basados en filosofías

políticas (socialismo, democracia cristiana, liberalismo,…). • El Tribunal de Justicia debía velar por el respeto de los Tratados y transar los desacuerdos entre Estados miembros o entre las empresas y La Alta Autoridad. Cabe destacar como característica importante de la CECA su independencia financiera, ya que se le dotó desde el inicio de fondos propios, constituidos por recaudos provenientes de las empresas productoras de carbón y acero de la Comunidad. El nivel de los recaudos no podia superar el 1% del valor medio de los distintos productos, salvo autorización previa del Consejo. En caso de no pago, se imponía sanciones a las empresas (aumento de los recaudos).

b2 - Las disposiciones de fondo

El Tratado CECA definía de manera precisa las reglas aplicables a los sectores de carbón y acero, por lo tanto la gestión de estos sectores estaba muy regulada por el Tratado que tenía un marcado carácter intervencionista. Sin embargo, se trata de establecer una “competencia regulada” en los dos sectores. En efecto, el Tratado prohíbe: • los derechos de aduana, • las restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente; • las medidas y prácticas discriminatorias; 31

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• los subsidios de Estado; • las medidas que restringen la competencia. Para asegurar el cumplimiento de las reglas del Tratado, el Artículo 5 CECA otorgó a la Alta Autoridad medios de intervención importantes. Esta institución estaba encargada del control de los precios, de los monopolios, acuerdos y de las intervenciones de los Estados miembros. La CECA disponía así de poder de intervención activa. Podía actuar sobre la coyuntura por medio de acciones sobre los precios o sobre la demanda (cuotas, restricciones a las exportaciones, repartición de los fondos propios). También tenía competencias para implementar acciones de investigación, de orientación de las ayudas y de las inversiones. Por ultimo, tenía competencias en lo que se refiere al empleo de los trabajadores de los sectores, la vigilancia de los salarios y la promoción de la mano de obra calificada. La CECA disponía de poderes excepcionales en caso de crisis manifiesta. Dichos poderes fueron utilizados en los años 70 para permitir a la Comisión (sucesor de la Alta Autoridad) de reaccionar a la caída de consumo del acero16. 16 Han permitido a la Comisión europea que sucedió a la Alta Autoridad de organizar un verdadero cartel europeo del acero, con cuotas de producción repartidos entre Estados miembros, y en el seno de cada uno entre las distintas empresas nacionales. 32

2.2.4. El camino hacia los Tratados de Roma Después del inicio de la guerra de Corea, se puso de manifiesto la necesidad de rearmar Alemania. Una propuesta del primer ministro francés René Pleven tendió a crear un ejército europeo integrado con un mando común. Las negociaciones entre los 6 países de la CECA desembocaron en mayo de 1952 en la firma del Tratado de la Comunidad Europea de Defensa (CED). Este Tratado suponía sin embargo la implementación de una Comunidad política europea. Era en efecto necesario tener una visión política común para definir la política común de defensa. Sin embargo, este tratado fue rechazado el 30 de agosto de 1954 por el Parlamento francés. Después del fallo de la CED, la construcción europea fue reactivada en el ámbito económico. Existían dos tipos de proyectos: (1) crear comunidades sectoriales con base en el ejemplo de la CECA, por ejemplo en transporte o en energía atómica y (2) establecer una unión aduanera o un mercado común entre los países miembros de la CECA. En la reunión de los cancilleres en junio de 1955 en Mesina (Italia), se decidió encargar a un Comité de expertos la redacción de un informe sobre las posibilidades de avanzar en la integración europea. El informe concluyó que la integración sectorial sería difícil en otros sectores distintos al de la energía atómica. En consecuencia,

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Los Objetivos y los Orígenes de la Comunidad Europea

se decidió crear un Mercado común para todos los sectores. Una negociación intergubernamental desembocó en la firma de dos Tratados firmados el 25 de marzo de 1957: los Tratados de Roma que instituyen la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la energía atómica (CEEA o EURATOM)17. Las instituciones de la CEE y de la CEEA entraron en funcionamiento el 1 de enero de 1958. El Tratado creando la CEE iba a permitir la creación de un mercado común. Este mercado común implicaba la libre circulación de mercancías sin ninguna traba.

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17 Vede Pierre GERBET, La naissance du Marché Commun, Bruselas, Editions Complexe, 1987. El texto del Tratado CEE es disponible en : : http://eurlex. europa.eu/es/treaties/dat/11957E/ tif/TRAITES_1957_CEE_1_ES_0001.tif ; para Tratado CECA: http://eur-lex.europa.eu/es/treaties/dat/11957K/tif/ TRAITES_1957_EURATOM_1_ES_0001.tif 33

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Título I - Las disposiciones del Tratado La libre circulación de mercancías es uno de los objetivos del Tratado. Sin embargo, cabe destacar que no se implementó desde la entrada en vigor del Tratado. En efecto, el Tratado preveía dos grandes fases: un periodo transitorio y una fase definitiva (art. 8 CEE). El periodo transitorio tenía una duración de 12 años (entre 1958 y 1969). La fase definitiva comenzó el 1de enero de 1970. El periodo transitorio se dividió en tres etapas de 4 años: 1. Primera etapa : 1 de enero 1958 al 31 de diciembre de 1961. 2. Secunda etapa : 1 de enero de 1962 al 31 de diciembre de 1965. 3. Tercera etapa : 1 de enero de 1966 al 31 de diciembre de 1969. Estas tres etapas podían ser prorrogadas, pero el periodo transitorio no podía superar el plazo de 15 años, es decir, debía acabar a más tardar el 31 de diciembre de 1972. Durante estas fases, las disposiciones generales del Tratado (§3) tendrán consecuencias inmediatas sobre la aplicación de los principios que regularán la libre circulación de mercancías (§ 4).

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TÍTULO I - Las disposiciones del Tratado

3. DISPOSICIONES GENERALES 3.1. El principio de no discriminación (art. 7 CEE) 3.2. Las disposiciones institucionales (art. 137 a 198 CEE) 3.3. Los actos jurídicos de alcance obligatorio (articulo 189 a 192, CEE) 3.4. Las disposiciones presupuestarias (art. 199 a 209 CEE)

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El Tratado contiene varios principios importantes. Para abordar el tema de libre circulación, cabe resaltar la importancia de uno de ellos: el principio de no discriminación. En efecto, en el Tratado destinado a establecer un mercado común, era esencial que no hubiera discriminación basada en la nacionalidad (3.1.). Sin embargo, para aplicar los principios del Tratado, las instituciones desempeñaron un gran papel (3.2). Las políticas que estas van a establecer influirían más adelante en los debates sobre las disposiciones presupuestarias (3.2).

3.1. El principio de no discriminación (art. 7 CEE) El artículo 7 CEE prohíbe las discriminaciones basadas en la nacionalidad18. En el espíritu de los autores del Tratado, este texto sentaba uno de los principios fundamentales de la Comunidad aplicable a todos los ámbitos del Tratado, incluido la libre circulación de las mercancías. Además reanudó y precisó otras disposiciones sobre la libre circulación de trabajadores (apartado 2 del artículo 48 CEE), la libertad de establecimiento (artículo 52 CEE), la libertad de prestación de servicios (artículo 59 y 65 CEE) y la libre circulación de capitales (artículo 67 CEE). 18 J.-M. BISCHOFF, "Article 7" in Vlad CONTANTINESCO e.a., op. cit. pp. 61-68. 36

3.2 Las disposiciones institucionales (art. 137 a 198 CEE) Las instituciones de base de la CEE han sufrido pocas modificaciones desde la entrada en vigor del Tratado en 1958. Sin embargo, sus poderes han sido modificados por los Tratados ulteriores y la práctica institucional. A continuación se describe cómo eran las instituciones en el espíritu del Tratado fundador.

3.2.1. El Consejo de Ministros (art. 145 a 154 CEE) El Consejo de ministros está compuesto por un representante por Estado miembro. Constituye el órgano de decisión principal de la CEE. Al principio, las decisiones se tomaban por unanimidad. Sin embargo, el Tratado preveía que las decisiones debían progresivamente ser tomadas por la mayoría calificada. Así pues, cada Estado seria atribuido de un cierto número de voces: • Francia, Alemania e Italia : 4 voces • Bélgica y Países Bajos : 2 voces • Luxemburgo : 1 voz Se tomaba una decisión cuando recogía 12 de 17 voces Esta distribución de las voces será llamada a evolucionar al compás de las ampliaciones y modificaciones del Tratado (ver Infra, puntos 8.2. y 10.4.1).

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Disposiciones Generales

3.2.2. La Comisión (art. 155 a 163 CEE)

3.2.4. El tribunal de Justicia (art. 168 a 184 CEE)

La Comisión de la CEE está compuesta de al menos un nacional de cada Estado miembro. Los grandes Estados (Francia, Italia, Alemania) se benefician de un segundo comisario. Estos son independientes, es decir que no deben aceptar instrucciones de Estados de su misma nacionalidad.

El Tribunal de Justicia está encargado de garantizar el respeto del derecho comunitario19. Puede:

Los poderes de la Comisión residen, principalmente, en su monopolio para proponer y en sus poderes de ejecución. También goza de un gran poder por medio de su gestión de la política de competencia.

3.2.3. La Asamblea parlamentaria (art. 137 a 144 CEE)

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La Asamblea parlamentaria de la CEE también está formada por representantes de parlamentos nacionales. En 1958, ésta no se beneficiaba más que de un poder de dictamen sobre las propuestas que surgían de la Comisión. Estos poderes se amplían poco a poco, en primer lugar en materia presupuestal, luego en materia legislativa.

• Anular actos de instituciones contrarias a los Tratados (recurso de anulación – art. 173 y 174 CEE); • Condenar a sus instituciones por no haber adoptado algunos actos (recurso por falta – art. 175 CEE) ; • Constatar una violación de derecho comunitario por un Estado miembro (recurso por incumplimiento – art. 169 a 171 CEE) ; • Responder a las preguntas relativas a la aplicación del derecho comunitario que les hacen por medio de las jurisdiccionales nacionales (recurso prejudicial – art. 177 CEE).

3.2.5. El Consejo económico y social (art. 193 a 198 CEE) El Consejo económico y social está compuesto por representantes del patronato, sindicatos y representantes de los otros intereses (agricultura, ONG, 19 Sobre el funcionamiento actual del Tribunal de Justicia, vede Jean-Luc SAURON, Droit et pratique du contentieux communautaire, 3ª ed., Paris, La Documentation française, 2004 y Koen LENAERTS, Dirk AERTS, Ignace MASCALIS y Robert BRAY, Procedul Law of the European Union, 2ª ed., Londres, Sweet & Maxwell, 2006. 37

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etc.). Goza de un poder de opinión sobre las propuestas de la Comisión en el tema económico y social.

3.3. Los actos jurídicos de alcance obligatorio (articulo 189 a 192 CEE) Las instituciones europeas van a actuar principalmente por la vía de adopción de normas jurídicas obligatorias. Principalmente tres tipos de normativas obligatorias deben estar indicadas: • El reglamento es una norma de alcance general y directamente aplicable. Este ultimo término significa que no debe ser el objeto de medidas de transposición por los Estados miembros; • La directiva se dirige a los Estados miembros que la deben transponer en su orden jurídico nacional (no es directamente aplicable). Define los objetivos que deben lograrse dejando la libertad de elección de los medios a los Estados miembros; • La decisión es una norma particular (contempla un caso preciso) y concreta (para aplicarse una sola vez). Puede dirigirse a un Estado miembro o a una empresa en particular en el marco de las normas de competencia.

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3.4. Las disposiciones presupuestarias (art. 199 a 209 CEE) 3.4.1. Los recursos En el momento de su constitución, la CEE no disponía de recursos propios. El conjunto de los gastos se realizaba gracias a contribuciones de los Estados miembros según porcentajes fijados en el Tratado (artículo 200 CEE). Así pues, Francia, Alemania e Italia participaban cada uno hasta un máximo de 28% del presupuesto; Bélgica y los Países Bajos, 7,9% y Luxemburgo 0,2%. Sin embargo, el Tratado preveía la sustitución de este mecanismo de contribución por un sistema de recursos propios procedente, en particular, de los ingresos del arancel aduanero común cuando éste se establecía (artículo 201 CEE). Estas disposiciones debían ser el objeto de una propuesta de la Comisión. El Consejo debía entonces recomendar a los Estados miembros adoptarla según sus respectivas normas constitucionales. En efecto, las consecuencias que esta decisión podía tener sobre las finanzas de los Estados miembros exigían la intervención de sus parlamentos20. 20 Vede Brigid LAFFAN, The Finances of the European Union, Basingstoke, Macmillan, 1997 y Marc LECHANTRE y David SCHAJER, Le Budget de l’Union européenne, Paris : La documentation française, 2003.

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Disposiciones Generales

3.4.2. Las otras disposiciones presupuestarias El Tratado establece también algunos principios relativos a: • El presupuesto: anual (art. 202 CEE), equilibrado (sin déficit – art. 199); • El procedimiento presupuestario: presupuesto propuesto por la Comisión y adoptado por el Consejo (art. 203 CEE); • La ejecución del presupuesto por la Comisión (art. 205 CEE).

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TÍTULO I - Las disposiciones del Tratado

4. LAS DISPOSICIONES RELATIVAS A LA LIBRE CIRCULACION DE MERCANCIAS 4.1. El campo de aplicación del Tratado (art. 9-10, CEE) 4.2. Las disposiciones internas de la unión aduanera (art. 12-17, CEE) 4.3. El arancel aduanero común (art. 18-29, CEE) 4.4. Las restricciones cuantitativas (art. 30, CEE) 4.5. Las Medidas de Efecto Equivalente a restricciones cuantitativas (MEE) (art. 30,, CEE– 37 4.6. El régimen aplicable a las tasaciones internas (art. 95 a 99, CEE)

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4.7. La aproximación de las legislaciones (art. 100 a 103, CEE) 4.8. La política comercial común (art. 110 al 116 CEE), 4.9. Las cláusulas de salvaguardia previstas en el Tratado

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La constitución de un mercado común de las mercancías en las cuales podrían circular sin obstáculos era uno de los objetivos del Tratado. Entre los Estados miembros, eso implicaba la eliminación de los obstáculos arancelarios y exacciones de efecto equivalente (3.2) así como restricciones cuantitativas (3.4.) y medidas de efecto equivalente (3.5). Además, era necesario establecer normas claras para evitar las discriminaciones en cuanto a impuestos internos (3.5) y prever la posibilidad de armonizar algunas legislaciones (3.6). Para las relaciones con terceros países, este objetivo requería prever las disposiciones para un arancel aduanero común (3.3.), lo que implicaba también una armonización de las disposiciones aduaneras, así como la instauración de una política comercial común (3.8). Finalmente, para permitir a los Estados responder a ciertas dificultades que implicaba la instauración de esta libre circulación, el Tratado previó también una serie de medidas de salvaguardia (3.9). Antes de abordar estas disposiciones, es necesario recordar cuál es el campo de aplicación del Tratado, es decir, cuáles son las mercancías contempladas por sus disposiciones (3.1.).

4.1. El campo de aplicación del Tratado (art. 9-10 CEE) Conviene precisar el campo de aplicación del Tratado en cuanto a la 42

libre circulación de mercancías antes de analizar las disposiciones que realizan esta libre circulación. Así pues, el Tratado se aplica (apartado 2 del artículo 9 CEE) a los siguientes productos: • Los productos originarios de los Estados miembros; • Los productos procedentes de terceros países que se encuentran en libre práctica en los Estados miembros. En consecuencia, la libre circulación se aplica tanto a los productos de los Estados miembros como a los productos originarios de terceros países que han sido puestos en libre práctica en un Estado miembro.

4.1.1. Los productos originarios de los Estados miembros Paradójicamente, el Tratado no definía el concepto de producto originario de un Estado miembro. Durante el periodo de transición, pertenecía a los Estados miembros aplicar sus propias reglas de origen, para determinar si un producto podía (o no) beneficiarse de las disposiciones del Tratado.

4.1.2. Los productos en libre práctica Están en libre práctica, los productos procedentes de terceros países respecto de los cuales se hayan cumplido, en dicho Estado miembro, las formali-

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Las Disposiciones Relativas a la Libre Circulacion de Mercancias

dades de importación y percibido los derechos de aduana y cualesquiera otras exacciones de efecto equivalente exigibles, siempre que se hubieren beneficiado de una devolución total o parcial de los mismos (Art. 10 § 1 CEE). La Comisión debía determinar ciertas disposiciones antes del 31 de diciembre de 1958 (art. 10 § 2 CEE): • Los métodos de cooperación administrativa para asegurar la libre circulación de mercancías; • Las disposiciones aplicables, en lo que respecta al tráfico entre los Estados miembros, a las mercancías originarias de otro Estado miembro en cuya fabricación se hayan empleado productos que no hayan estado sujetos a los derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente que les eran aplicables en el Estado miembro exportador, o que se hayan beneficiado de una devolución total o parcial de los mismos (tráfico de perfeccionamiento).

4.2. Las disposiciones internas de la Unión aduanera (art. 12-17 CEE) ÍNDICE

El primer objetivo de la CEE era entonces establecer la unión aduanera. El Tratado contiene disposiciones precisas y detalladas para lograr este reto y ha previsto que la reducción arancelaria se realice con base en un calendario preciso.

4.2.1. La situación existente en el momento de entrada en vigor del Tratado En el momento de la entrada en vigor del Tratado, los Estados miembros recurrían a los derechos de aduana para proteger sus producciones nacionales, que si bien habían incremento después de la crisis económica de 1929, habían conocido disminuciones en el marco de los ciclos de negociaciones comerciales en marco el GATT desde 194721 22. Estas negociaciones se hacían producto por producto. Eso conducía a disminuciones importantes de las legislaciones aplicables a algunos productos mientras que se conservaban “picos tarifarios”. Los Estados miembros aplicaban también derechos de aduana de carácter fiscal23 que tenían por objeto esencialmente aportar rentas a los Estados. Se aplicaban, en particular, sobre productos tropicales como el café, el té, el cacao. 21 Tres ciclos negociaciones aduaneras se produjeron antes de la firma del Tratado CEE: Ciclo de Génova (1947): reducción media total de los derechos de aduana 21,1 %; Ciclo de Annecy (1949): reducción media total de los derechos de aduana: 1,9 %;Ciclo de Torquay (1950-1951) : reducción media total de los derechos de aduana: 3 % y Ciclo de Ginebra (1955 -1956) : reducción media total de los derechos de aduana: 3,5 %. 22 Hélène Delorme, Un Nouveau GATT ? – Les échanges mondiaux après l’Urugay Round, Bruselas : Complexe, 1994, p. 38. 23 Jacques MEGRET, Jean-Victor LOUIS, Daniel VIGNES, Michel WAELBROUCK, Georges BRONDEL, Colette CONSTANTINIDES-MEGRET, Jean-Claude MOREL, Jean FLORY y Paul VAN DEN BAMPT, Le Droit de la Communauté Européenne – Commentaire du Traité et des textes pris pour son application, Vol. 6 : Politique économique, Bruselas, Editions de l’Université de Bruselas, 1976, p. 41, en adelante Comentarios Megret, vol. 6. 43

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4.2.2. Prohibición de introducción de nuevos derechos de aduana (stand still) El Tratado tiene como principio de base la prohibición de introducir nuevos aranceles entre Estados miembros o aumentar los derechos existentes hasta el 1/1/1957 (artículo 12 CEE).

4.2.3. El calendario de eliminación de los aranceles Por otra parte, se estableció un calendario progresivo de eliminación de los aranceles durante el periodo de transición (art. 13 § 1er) con disposiciones para cada etapa: • Primera etapa (Del 1 de enero de 1958 al 31 de diciembre de 1961): el objetivo fue el de conseguir al 31 de diciembre de 1961, una reducción de al menos 25% de los derechos básicos con relación al derecho aplicado al 1 de enero de 1957. • 1 de enero de 1959: reducción del 10% del derecho sobre cada producto. • 1 de julio de 1960: reducción del 10% sobre el total de los derechos aplicables y de al menos 5% sobre cada producto. Si el derecho existente sobre un producto es superior al 30%,

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esta reducción debe ser del 10% del derecho. • 31 de diciembre de 1961: reducción del 10% sobre el total de los derechos aplicables y de al menos 5% sobre cada producto. Si el derecho existente sobre un producto es superior al 30% del valor del producto, esta reducción debe ser 10% del derecho. • Segunda etapa (1 de enero de 1962 a 31 de diciembre de 1965): el objetivo fue el de conseguir al 31 de diciembre de 1965, una reducción de al menos 50% de los derechos básicos con relación al derecho aplicado el 1 de enero de 1957. • 1 de julio de 1963: reducción del 10% sobre el total de los derechos aplicables y de al menos 5% sobre cada producto. Si el derecho existente sobre un producto es superior al 30% del valor del producto, esta reducción debe ser un 10% del derecho. • 31 de diciembre de 1964: reducción del 10 % sobre el total de los derechos aplicables y de al menos 5% sobre cada producto. Si el derecho existente sobre un producto es superior al 30% del valor del producto, esta reducción debe ser un 10% del derecho.

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• 31 de diciembre de 1965: reducción del 10 % sobre el total de los derechos aplicables y de al menos 5% sobre cada producto. Si el derecho existente sobre undel derecho. • Tercera etapa (1 de enero de 1966 a 31 de diciembre de 1969): las reducciones que quedan por aplicarse son fijadas por el Consejo por medio de directivas, adoptadas por mayoría calificada, a propuesta de la Comisión. Los aranceles a las exportaciones debían eliminarse más rápidamente (al final de 1961: art. 14, 15 y 16 CEE), así como los aranceles de carácter fiscal (art. 17 CEE). También se preveía disposiciones permitiendo una cierta flexibilidad con el calendario. Así en caso de problema, el Consejo podía adoptar las directivas por mayoría calificada a propuesta de la Comisión (art. 14 § 5 CEE) y modificar el ritmo y los mecanismos de reducción de los derechos previstos en el articulo 14 CEE. Sin embargo, esto necesitaba voto por unanimidad sobre la propuesta de la Comisión, previa consulta a la Asamblea (art. 14 § 7 CEE).

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El Tratado también prevé la posibilidad para los Estados miembros de suspender de manera unilateral total o parcialmente la percepción de los derechos aplicados a los productos de otros Estados miembros (art. 15 § 1 CEE) así como que todos los Estados miembros aceleren el ritmo de las reducciones si la situación económica

general lo permite o si la situación del sector interesado lo permite (art. 15 § 2). Como se examina más adelante, el calendario se respetará y será aún acelerado en la práctica (ver punto 6.2.1).

4.2.4. Los derechos de aduana de carácter fiscal El Tratado establece la suspensión progresiva de los derechos de aduana de carácter fiscal. No define el alcance del término (art. 17 CEE), razón por la cual los Estados miembros tuvieron que comunicar a la Comisión los derechos aplicados en cada uno antes del 31 de diciembre de 1959. Su reducción debía operarse al mismo ritmo que los derechos de aduana normales, pero con el Tratado previó, antes de su suspención, el 1 de enero de 1964. Es conveniente señalar que los Estados miembros podían sustituirlos por imposiciones interiores conformes al articulo 95 CEE. El Tratado prohíbe que se introduzcan nuevas tasas de efecto equivalente a aranceles (TEE), o que se aumente las existentes (art. 12 CEE). Las TEE existentes debían ser eliminadas durante el periodo de transición (art. 13 § 1er). No hubo calendario de eliminación. La Comisión debía fijar por vía de directivas el ritmo de eliminación de dichas tasas.

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4.3. El arancel aduanero común (art. 18-29 CEE) Cabe destacar ahora las disposiciones del Tratado que permitieron implementar el aspecto externo de la unión aduanera: el arancel aduanero común (AAC) aplicable a los productos extra CEE. El articulo 18 CEE afirma una visión liberal del comercio internacional que conviene reproducir. “Los Estados miembros se declaran dispuestos a contribuir al desarrollo

4.3.1. Los principios El Artículo 19 § 1 CEE preveía que el nivel del AAC será igual a la media aritmética de los derechos aplicados por los 4 territorios aduaneros (Francia, Alemania, Italia y BENELUX) al 1° de enero de 1957. Sin embargo, el Tratado previó excepciones en 7 listas (A a G) para las cuales no se aplica la media aritmética, pero si necesita negociaciones para fijar el nivel de derechos. Así a la conclusion del Tratado, los aranceles, de alrededor de 85 % del total de las importaciones, habían sido establecidos o se podían calcular vía la media aritmética.

del comercio internacional y a la reducción de los obstáculos comerciales mediante la celebración de acuerdos dirigidos a rebajar, sobre la base de

El ajuste de los aranceles nacionales aplicables a las mercancías de terceros países debía realizarse progresivamente al final de cada etapa.

reciprocidad y de ventajas mutuas, los derechos de aduana por debajo del nivel general que podrán establecer en razón de la constitución entre sí de una unión aduanera”. Esta disposición tenía esencialmente por objeto afirmar que la creación de la unión aduanera y del mercado común no iba a transformar la CEE en una fortaleza comercial, sino que constituía más bien una de las maneras de reforzar el movimiento de liberación generalizado de los intercambios comerciales iniciada al final de la Segunda Guerra Mundial. 46

Cada una de las distintas listas prevén una serie de productos. Estas listas se agrupan en el anexo I del Tratado. • Lista A: derechos distintos para Francia que para otros Estados miembros (Ex: 31.03 Abonos minerales o químicos 7 %). La fijación de derechos teóricos permite así influir en el cálculo de la media aritmética. • Lista B: derechos no pueden superar el 3 % (ej. 71.01 perlas finas). • Lista C: derechos no pueden superar el 10 % (ej. 41.03 pieles de ovino).

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• Lista D: derechos no pueden superar el 15 % (ej. 28.04 Hidrogeno). • Lista E: derechos no pueden superar el 25 % : (ej. 29.06 fenol y fenol alcohol). • Lista F: derechos establecidos de común acuerdo en la negociación del Tratado (ej.04.03 mantequilla: 24 %). • Lista G: derechos objeto de negociación durante el periodo de transición (ej. Pasta de papel). Solo los derechos de la lista G debían ser objeto de negociación. Esta lista G cubre alrededor del 15% del monto total del comercio de los Estados miembros que agrupaban 70 productos entre los que se encontraban ciertos productos alimenticios, automóviles, aviones, aluminio. El tratado preveía que cada Estado miembro podía añadir otros productos hasta el límite del 2% del valor total de sus importaciones procedentes de terceros países durante el año 1956.

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La Comisión va a desempeñar un papel clave durante el desarrollo del arancel aduanero común. Esto debido a que el Tratado establece algunos principios para su línea de conducta en el articulo 29 CEE. Se prevé así en particular que la Comisión se guíe por la necesidad de promover los intercambios comerciales entre los Estados miembros y terceros países, la evolución de las condiciones de competencia dentro de la Comunidad; las necesidades de abastecimiento de

la Comunidad en materias primas y productos semielaborados y la necesitad de evitar perturbaciones graves en la vida económica de los Estados miembros y garantizar un desarrollo racional de la producción y una expansión del consumo en la Comunidad.

4.3.2. El ritmo del ajuste La alineación de las tarifas de los Estados miembros aplicables a las mercancías provenientes de terceros países se debía hacer progresivamente al final de cada etapa. • Fin de la primera etapa (31 de diciembre de 1961): • Productos cuyos derechos no descartan más de un 15% del nivel de AAC: aplicación del AAC. • Otros productos: el derecho aplicable es el resultado de una reducción del 30% de la divergencia entre la tasa efectivamente aplicada el 1 de enero de 1957 y el AAC. • Para los productos de la lista G, si el derecho de AAC no es conocido al final de la primera etapa, los Estados miembros deberán aplicar los mismos principios dentro de los siguientes seis meses después de la decisión del Consejo que fija este derecho final. 47

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• Fin de la segunda etapa (31 de diciembre de 1965): el derecho aplicable es el resultante de una nueva reducción del 30% entre el derecho aplicable y el del AAC. • Fin de la tercera etapa y del periodo de transición (31 de diciembre de 1969) a más tardar aplicación del AAC. Cabe subrayar que los Estados miembros tenían libertad para modificar sus derechos de aduana a un ritmo más rápido (art. 23 CEE).

insuficiente en la Comunidad sea de tal naturaleza que pueda tener consecuencias perjudiciales para las industrias transformadoras del Estado miembro interesado (art. 25 § 2 CEE).

Además, la Comisión podía autorizar a un Estado miembro suspender total o parcialmente los derechos sobre los productos agrícolas enumerados en el anexo II del Tratado CEE, o conceder contingentes tarifarios sobre estos productos a condición de que no se produzcan graves perturbaciones en el mercado de esos productos (art. 25 § 3 CEE).

Como se explica más adelante, el calendario de desmantelamiento del AAC se va a cumplir con antelación (ver punto 6.3).

En fin, en dos protocolos anexados al Tratado CEE, se establecieron contingentes arancelarios específicos para las importaciones de banano (Alemania) y de café verde (Italia y BENELUX).

4.3.3. Los contingentes arancelarios o tarifarios

4.3.4. Cláusula de salvaguardia

El Tratado preveía la posibilidad de establecer, a la mayoría calificada, contingentes arancelarios a derechos reducidos para los productos de las listas B, C y D en caso de producción insuficiente y cuando este suministro dependa de sobra de terceros países (art. 25 § 1 CEE).

El Tratado establece una cláusula de salvaguardia permitiendo a un Estado miembro que tiene dificultades particulares diferir la disminución o el aumento de sus derechos respecto a los productos de terceros países. Sin embargo, se debía cumplir con requisitos específicos:

Era posible también establecer otros contingentes a derechos reducidos para los productos de las listas F y G. Se conceden por la Comisión a la demanda del Estado miembro interesado cuando un cambio en las fuentes de abastecimiento o un abastecimiento

• Solo la Comisión podía autorizar la cláusula y por un periodo limitado;

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• No podía ser válida sino para un conjunto de partidas arancelarias que no sobrepasaran un 5% del valor de sus importaciones.

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4.3.5. La aproximación de legislaciones aduaneras Se previó que los Estados miembros procedan a la aproximación de sus disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia aduanera (art. 27 CEE). La Comisión podía dirigir, para este fin, las recomendaciones pertinentes a los Estados miembros.

4.3.6. Los derechos de aduana de carácter fiscal La Comisión debía determinar antes del 31 de diciembre de 1959, la medida por la cual los derechos de aduana de carácter fiscal debían ser usados para el cálculo de la media aritmética. En principio, estos derechos no tenían un carácter protector, pero se realizó un examen para verificar si lo tenían o no, y eventualmente incluirlos en el cálculo de la media aritmética.

4.4. Las restricciones cuantitativas (art. 30 CEE)

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4.4.1. La situación existente a la entrada en vigor del Tratado La aplicación de restricciones cuantitativas a la importación fue un medio ampliamente utilizado por los

Estados europeos para proteger sus industrias en la crisis de los años treinta. Después de la Segunda Guerra Mundial esta práctica continuó. Del mismo modo, las restricciones cuantitativas a la exportación también se multiplicaron. Ante las situaciones de escasez, los Estados pretendían conservar una serie de productos, en particular los productos alimenticios en sus fronteras. La situación se mejoró bastante justo antes de la entrada en vigor del Tratado CEE. En efecto en el marco del Plan Marshall, se adoptaron algunas medidas de liberación de los intercambios en el marco de la OECE a partir de 1948 (entre otras: el Código de liberalización del comercio el 2 de noviembre de 1949). En 1955, 84% de los intercambios intra-europeos del sector privado se habían liberado gracias a la acción de la OECE. Además, también liberaron parte de los intercambios con terceros países. Las restricciones cuantitativas existentes se referían en gran parte a productos agrícolas. Su eliminación era más difícil en algunos países por la existencia de una organización del mercado de ciertos productos como, por ejemplo, los cereales. Con el fin de mantener el precio de estos productos, los Estados restringían la importación de productos extranjeros. Además, a veces las importaciones no estaban autorizadas más que en algunos periodos, donde había escasez de la de producción nacional. Finalmente, en ciertos casos 49

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extremadamente raros, existía una prohibición total de las exportaciones.

4.4.2. Las disposiciones del Tratado El artículo 30 CEE establece el principio de la prohibición de las restricciones cuantitativas entre Estados miembros a la importación. Se prohíben igualmente las restricciones a la exportación (art. 34 CEE). Sin embargo, estas disposiciones no entraban directamente en vigor. Con base en el artículo 32 CEE, las restricciones cuantitativas a la importación vigentes a la entrada del Tratado deben ser suprimidas progresivamente durante la primera etapa. Las restricciones cuantitativas vigentes a la exportación debían ser eliminadas antes del fin de la primera etapa. Se prohíbe adoptar nuevas medidas de efecto equivalente (a restricciones cuantitativas: MEE) a la entrada del Tratado, pero únicamente para las mercancías que ya han sido liberadas en el seno de la OECE con fecha l 14 de enero de 1955 (art. 31 CEE). El artículo 33 CEE preveía la ampliación progresiva de los contingentes vigentes en el curso del periodo de transición. Con las disposiciones para una ampliación más rápida de los contingentes más estrechos y la posibilidad de retrasar la ampliación de los contingentes abiertos ya suficientemente. Del mismo 50

modo el ritmo de supresión de estas restricciones cuantitativas podía acelerarse sobre recomendaciones de la Comisión (art. 35 CEE). Esta ampliación debía hacerse por medio de directivas de la Comisión (art. 33 § 7). Esta también podía proponer al Consejo, que se pronunciaría a la unanimidad en el curso de la primera etapa y después por mayoría calificada, modificar el procedimiento de ampliación de los contingentes si el procedimiento fijado por el Tratado no permitía la eliminación progresiva de los mismos. Finalmente, cabe destacar que los Estados miembros tenían derecho a aplicar restricciones cuantitativas de forma excepcional SOLO cuando dichas restricciones estén justificadas por una de las razones establecidas en el artículo 36 CEE: • orden público, • moralidad y seguridad pública, • protección de la salud y vida de las personas y animales, • preservación de los vegetales, • protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o • protección de la propiedad industrial y comercial. No obstante, tales prohibiciones o restricciones no podían constituir un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros.

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4.5. Las medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas (MEE) (art. 30 CEE) El régimen es similar al establecido para las restricciones cuantitativas: prohibición de principio; eliminación progresiva y obligación de “standstill”. • El artículo 30 CEE establece el principio de la prohibición de las medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación entre los Estados miembros pero esta noción de MEE no se define en el Tratado y hay que esperar la evolución de la jurisprudencia para que estén más delimitadas; • Como para las cuotas, las MEE vigentes a la importación debían ser suprimidas progresivamente durante el periodo de transición, mientras las MEE a la exportación debían ser suprimidas antes del fin de la primera etapa.

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• La introducción de nuevas MEE se prohíbe desde la entrada en vigor para las mercancías ya liberadas en el seno de la OECE, el 14 de enero de 1955. Por fin, las MEE podían ser justificadas igualmente por las excepciones del artículo 36 CEE.

4.6. El régimen aplicable a las tasaciones internas (art. 95 a 99 CEE) 4.6.1. La situación antes de la entrada en vigor del Tratado Antes de la entrada en vigor del Tratado, los sistemas de imposición de los Estados miembros solían ser muy diferentes. La distribución de las rentas procedentes de los impuestos directos (principalmente los impuestos sobre la renta de las personas físicas y morales) y de los impuestos indirectos (impuestos sobre el volumen de negocios, impuestos especiales sobre el consumo, etc.) variaban de un Estado miembro a otro24.

4.6.2. Las disposiciones del Tratado Como visto anteriormente, los artículos 95 a 99 del Tratado CEE establecen los principios aplicables a los regímenes de imposición interna. Preveían esencialmente los regímenes fiscales indirectos, dado que los impuestos directos estaban excluidos del campo de aplicación del Tratado.

a) Los impuestos en las fronteras El Tratado preveía el principio de la imposición en el Estado de destino. 51

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Por ejemplo, con base en este principio, cuando un producto se exporte de un Estado miembro A a un Estado miembro B, el producto no está gravado en el Estado A pero si en el Estado B. El objetivo de los artículos 95 a 98 es que por su aplicación o por el reintegro de algunas tasas, los Estados no favorezcan su producción nacional en detrimento de la producción de otros Estados miembros. Así el artículo 95 CEE prohíbe los regímenes de imposición interna que discriminen los productos de los demás Estados miembros. Se requirió igualmente que los Estados miembros eliminaran o corrigieran las disposiciones incompatibles para el 1 de enero de 1962. El artículo 96 CEE prohíbe que por el reembolso de los impuestos, un Estado miembro pueda favorecer la exportación de los bienes producidos en sus fronteras. El artículo 97 encuadraba más concretamente el reembolso del impuesto sobre la cifra del negocio. Finalmente el artículo 98 CEE preveía la posibilidad de exoneración o reembolso para otros impuestos que los impuestos indirectos, pero solamente para un periodo limitado y después de aprobación del Consejo, pronunciándose por mayoría calificada sobre propuesta de la Comisión.

b) La armonización fiscal El artículo 99 CEE permitía que se armonice la legislación de los Estados 52

miembros durante este período. Esta armonización no puede cubrir sino los impuestos sobre la cifra de negocios, los derechos de impuestos sobre el consumo específicos y los otros impuestos indirectos, incluidas las medidas de compensación aplicables a los intercambios entre los Estados miembros. Debía ser decidida por el Consejo por unanimidad, sobre la base de propuestas emanadas en la Comisión24. Dichas diferencias existían todavía al final del periodo de transición. Sin embargo, ningún calendario estaba previsto para la realización de esta armonización.

4.7. La aproximación de las legislaciones (art. 100 a 103 CEE) 4.7.1. La situación existente antes de la entrada en vigor del Tratado En los distintos Estados miembros se habían establecido numerosas legislaciones teniendo un efecto sobre la libre circulación de mercancías y las otras libertades consideradas para crear un mercado común. Se referían a la seguridad de algunos productos, a la calidad sanitaria de las mercancías de origen agrícola, los empaques, el transporte de mercancías peligrosas, la fiscalidad, etc. Con 24 Dichas diferencias existían todavía al final del periodo de transición.

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relación a 2009, había mucho menos normativas nacionales y cubrían mucho menos ámbitos. Es así como las reglas en materia de medio ambiente eran prácticamente inexistentes. Si bien dichas reglamentaciones nacionales podían responder a objetivos legítimos como los previstos por el artículo 36 CEE, no podían tener como objetivo proteger a los productores nacionales. Sin embargo, existía un riesgo de que dichas medidas constituyeran dificultades para lograr los objetivos del Tratado, incluida la libre circulación. En efecto, en su mayoría se elaboraban sobre la base de los intereses y de soluciones técnicas nacionales. Podían impedir o por lo menos hacer más difícil el ejercicio de la libre circulación de mercancías.

4.7.2. Las disposiciones del Tratado

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Los autores del Tratado no ignoraban este problema. En efecto, en virtud del artículo 3 (literal h) CEE, la acción de la Comunidad implicaba la aproximación de las legislaciones nacionales en la medida necesaria del funcionamiento del mercado común. Para este propósito, existían disposiciones específicas en los distintos capítulos en materia aduanera o fiscal. Estas disposiciones eran completadas por los artículos 100 a 102 CEE que eran

aplicables en los distintos ámbitos del Tratado. El texto principal, el artículo 100 CEE, preveía que el Consejo, por unanimidad y consulta a la Asamblea y al Comité Económico y Social, podía adoptar directivas para realizar esta aproximación de las legislaciones.

4.8. La política comercial común (art. 110 al 116 CEE) Los principios de la política comercial común (PCC) se encuentran en los artículos 110 a 116 del Tratado. Estas disposiciones abarcan tanto el periodo transitorio como el periodo definitivo.

4.8.1. Una política liberal El artículo 110 CEE afirma el carácter liberal de la futura política comercial de la CEE. Este se inscribió ampliamente en el Tratado para tranquilizar a los socios comerciales y demostrar que los Estados miembros no se proponían establecer una fortaleza Europa. La CEE debía así ajustarse al artículo XXIV del GATT que regula las integraciones regionales.

4.8.2. El periodo de transición El artículo 111 CEE regulaba así la aplicación de la PCC durante el periodo de transición. Primero, preveía la transferencia de la política tarifaria 53

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a las instituciones comunitarias (art. 111 § 2 CEE). Los acuerdos (sobre estos temas) debían ser definidos por la Comunidad (art. 114 CEE) De otra parte, preveía una coordinación y una armonización progresiva de las políticas de los Estados miembros en los otros ámbitos de la política comercial en el transcurso del periodo de transición (art. 111 § 1er). Esta armonización y coordinación se refería en particular a las restricciones cuantitativas respecto de los terceros países (art. 111 § 5 CEE). Del mismo modo el artículo 112 CEE preveía la armonización progresiva de los regimenes de ayuda a las exportaciones. Sin embargo esta armonización no se aplicaba a las bonificaciones de derechos de aduana, de impuestos de efecto equivalente o de imposiciones indirectas en la medida en que ellas no excedan las cargas en las que se afectaron los productos exportados.

4.8.3. El periodo definitivo El artículo 113 CEE preveía que al final del periodo de transición se estableciera una política comercial común basada en principios uniformes particularmente en lo que se refiere a: • Las modificaciones arancelarias; • La consecución de la uniformidad de medidas de liberalización; • La política de exportación; • Las medidas de protección comercial, y entre ellas, las que deban adoptarse en caso de dumping y subvenciones.

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En la implementación de esta política comercial común, se podían concluir acuerdos con terceros países. Del mismo modo, a partir del final del periodo de transición, los Estados miembros debían realizar una acción común en todas las organizaciones internacionales de carácter económico (art. 116 CEE).

4.8.4. Medidas de salvaguardia El artículo 115 prevé la posibilidad de adoptar una medida de salvaguardia para evitar que desvíos de tráfico afecten los intereses de un Estado miembro durante el periodo de transición. Era previsible que un exportador de un tercer país aprovechara la ausencia de armonización de las medidas de política comercial (los derechos anti dumping) durante este periodo para hacer entrar sus mercancías por un Estado miembro no aplicando estas disposiciones y a continuación beneficiarse de la libre circulación.

4.9. Las cláusulas de salvaguardia previstas en el Tratado Hemos visto una serie de mecanismos de protección. Otros más generales también se aplican. Recordaremos aquí TODOS los mecanismos de protección distinguiendo los aplicables de manera

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Las Disposiciones Relativas a la Libre Circulacion de Mercancias

permanente y los aplicables solamente durante el periodo de transición25.

• El artículo 115 relativo a las medidas de salvaguardia destinadas a luchar contra los desvíos de tráfico26.

Las cláusulas permanentes: • El artículo 36 CEE que permite a los Estados miembros limitar la libertad de las importaciones, de las exportaciones y del tránsito por motivos de moral publica, de orden público, de seguridad publica, de protección de la salud y de preservación de los vegetales, de protección de los tesoros nacionales o de la propiedad industrial y comercial. • El articulo 103 § 4 CEE que autoriza al Consejo a decidir por unanimidad las medidas necesarias para hacer frente a las dificultades de suministro. • El artículo 107 § 2 CEE que permite a un Estado miembro, perjudicado por una modificación del tipo de cambio efectuada por otro Estado miembro en condiciones que no responden a los objetivos del articulo 104 CEE y falsee gravemente la competencia, tomar medidas necesarias para hacer frente a las consecuencias. Se debía obtener la autorización de la Comisión.

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• El articulo 223 CEE que prevé que los Estados miembros puedan tomar las medidas que consideren necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y relativos a la producción o al comercio de armas, de municiones y material de guerra. Otras medidas de salvaguardia que se aplican solo durante el periodo de transición: • El artículo 226 CEE permitía, en caso de graves dificultades susceptibles de prolongarse en un Estado miembro, la aprobación de medidas de salvaguardia que pueden implicar derogación de las normas del Tratado, en particular, las normas relativas a la libre circulación de mercancías; • El artículo 91 § 1er CEE permitía a la Comisión autorizar a un Estado miembro perjudicado por practicas de dumping tomar medidas de protección y definir las condiciones y las modalidades de dichas medidas.

• Los artículos 108 y 109 CEE que permiten, en condiciones precisas, tomar medidas de salvaguardia con el fin de remediar dificultades en la balanza de pagos. 25 Comentarios Megret, Vol.1, p. 157.

26 Supra § 3.8.4. 55

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

Título II - La realización de la unión aduanera.

El periodo de transición (1958-1970)

La realización de la unión aduanera El periodo de transición (1958-1970) El período de transición se extendió de 1958 a 1970 y fue determinante en la historia de la construcción de las Comunidades Europeas. En efecto, los primeros años han fijado la manera y la práctica de aplicación del Tratado de Roma. Mostraron también cuáles podían ser las dificultades en su aplicación (§ 5). Con respecto a la libre circulación de mercancías, el período de transición permitió la aplicación acelerada de las disposiciones relativas a la unión aduanera que pudo aplicarse con 18 meses de anticipación (§ 6). Más allá de la unión aduanera, si bien las restricciones cuantitativas se eliminaron rápidamente, las demás disposiciones que se debían aplicar durante el periodo de transición fueron, menos fáciles de aplicar (§ 7). Así por ejemplo, al primero de enero de 1970, numerosas medidas aún debían adoptarse, en particular, por lo que se refiere a las exacciones de efecto equivalente, las imposiciones interiores o las medidas de efecto equivalente.

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56

TÍTULO II - La realización de la unión aduanera. El periodo de transición (1958-1970)

5. LA EVOLUCIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD ECONÓMICA EUROPEA 5.1. Los grandes ejes de la evolución 5.2. La instauración de la política agrícola común 5.3. El problema de la adhesión del Reino Unido 5.4. Los debates institucionales

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SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

5.1. Los grandes ejes de la evolución El periodo de transición fue dominado por varios grandes expedientes: la instauración de la unión aduanera, la instauración de la política agrícola común, la posible ampliación de la Comunidad al Reino Unido y el los debates institucionales. El principio del periodo de transición coincidió con el regreso al poder del General de Gaulle en Francia. La política europea de éste debía dominar el funcionamiento de la CEE hasta su retiro del poder en 1969, es decir prácticamente al final del periodo de transición. Para comprender la evolución de la CEE, estos expedientes se deben considerar conjuntamente. En efecto, cada Estado que acepta concesiones en un ámbito espera recibir concesiones de sus socios. Así Francia hizo concesiones en el ámbito aduanero con miras a obtener concesiones de los demás Estados miembros en la implementación de la PAC.

CEE. Este acontecimiento pareció en un momento poner en entredicho todo el proceso de ejecución del Tratado, pero se pudo continuar aunque la desconfianza de los otros Estados hacia Francia aumentó. • Una fase de progresiones y crisis de enero de 1963 a diciembre de 1969. El calendario para las distintas etapas del periodo de transición fue respetado oficialmente, aunque con algunas dificultades28. En 1965, en el marco de una nueva negociación agrícola, la Comisión había presentado una serie de propuestas en particular en materia financiera. Proponía confiar a la Comunidad el conjunto de los recursos provenientes de los derechos de aduana y las deducciones específicas a las fronteras aplicables en materia agrícola. Francia se opuso a varias propuestas de la Comisión (más poder a la asamblea europea, la ampliación del voto por mayoría calificada) y quería reducir los poderes de la Comisión europea.

• Una fase de éxito y de ejecución práctica sin choque del Tratado hasta el 14 de enero de 1963, fecha en la cual el General de Gaulle colocó su veto a la entrada del Reino Unido a la

El 30 de junio de 1965 Francia decidió practicar la política de la “silla vacía” en el Consejo (su representante no iba a la reunión) hasta enero de 1966, cuando se adoptó el famoso Compromiso de Luxemburgo: permite a un Estado miembro podía conservar el derecho de veto cuando los intereses fundamentales estaban en juego.

27 Vede N. Piers LUDLOW, The European Community and the Crises of the 1960s – Negotiating the Gaullist Challenge, Londres, Routledge 2006. El libro se refiere al periodo post 1963.

28 La famosa « parada » del reloj durante dos semanas, permitió pasar a la segunda etapa a tiempo (el 14 de enero de 1962 en lugar del 31 de diciembre de 1961).

Del mismo modo, este periodo puede dividirse en dos grandes fases27:

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La Evolucion General de la Comunidad Económica Europea

A pesar de estas dificultades, el paso a la tercera etapa del periodo de transición pudo concretarse el 1 de julio de 1968, así la unión aduanera entró en vigor con 18 meses de anticipación. Los dos años siguientes los Estados intentaron terminar la preparación del paso a la fase definitiva adoptando, al mismo tiempo, medidas para permitir una nueva reactivación de la integración en la cumbre de La Haya en 1969.

5.2. La instauración de la política agrícola común La política agrícola común se estableció progresivamente en el transcurso de las etapas. Su forma general se adoptó finalmente en julio de 1966. Presentaba los siguientes principios29 : • La circulación y venta de los productos agrícolas es libre al interior de la Comunidad: ningún derecho de aduana o contingente le son aplicables.

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29 Vede Jean LECERF, La Communauté en péril – Histoire de l’unité européenne-2, Paris, Gallimard, 1975. Sobre la PAC: Jacques MEGRET, Jean-Victor LOUIS, Daniel VIGNES y Michel WALBROECK, Le Droit de la Communauté Européenne – Commentaire du Traité et des textes pris pour son application, Vol. 2 : Agriculture, Bruselas, Presses Universitaires de Bruselas, 1970; Wyn GRANT, The Common Agricultural Policy, Basingstoke, Macmillan, 1997 ; Jean-Christophe BUREAU, La politique agricole commune, Paris, La Découverte, Coll. Repères, n° 480, 2007 et Jacques LOYAT et Yves PETIT, La politique agricole commune – Une politique en mutation (3a ed.), Paris, La documentation française, Coll. Réflexe Europe, 2008

• Se fijan precios conjuntamente para los principales productos: cuando los precios del mercado caen al 5% por debajo del precio de referencia fijado (precio de intervención), la Comunidad interviene para comprar o almacenar estos productos a fin de evitar una reducción más importante. • Regionalización relativa de estos precios en la CEE, en particular, para tener en cuenta los costos de transporte. • Cuando se exportan algunos productos, la Comunidad devuelve a los vendedores la diferencia entre el precio mundial y el precio comunitario (precio del límite máximo que es ligeramente superior del precio indicativo). Esta medida apoya las compras en la CEE pero conduce a una superproducción y en consecuencia a una reducción de las compras a escala mundial. • aplicación de deducciones a los productos importados con el fin de colmar la diferencia entre el precio comunitario y el precio mundial. Las deducciones vienen así a sumarse a los derechos de aduana. Estos principios se aplican de manera diferente según el producto considerado. Esto se debe a que la política agrícola es de una gran complejidad. Además, al interior de un mismo producto, pueden existir excepciones específicas. El conjunto de las medidas en materia agrícola era administrado por un fondo 59

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

llamado el FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola). Esta política fue criticada muy pronto. En efecto, su costo pasó a ser rápidamente exorbitante. Además, fomentaba el proteccionismo agrícola y la superproducción. La voluntad de la Comunidad de liquidar sus excedentes en los mercados mundiales deprimía los precios. También estuvo sujeta rápidamente a numerosos fraudes.

libre comercio más extensa que solo consideraría los productos industriales;

2. Intentar incluir la CEE en una zona de libre comercio más extensa que solo consideraría los productos industriales ;

3.

Crear una zona de libre comercio de los productos industriales con otros Estados no miembros de la CEE: Suecia, Noruega, Dinamarca, Suiza, Austria, Portugal. Eso condujo a la Asociación Europea de Libre Comercio (AELE) ;

4.

Pedir la adhesión a la Comunidad de condiciones favorables, en especial en material agrícola.

5.3. El problema de la adhesión del Reino Unido El proyecto de crear una unión aduanera hizo temer al Reino Unido de ver sus productos excluidos del mercado europeo30. Al mismo tiempo, al principio tenía dificultades para cortar sus vínculos con los países de la Commonwealth (Sistemas de preferencias imperiales) y aceptar una política agrícola común que obligaría a cesar de abastecer en productos agrícolas a los mercados internacionales donde los precios eran mucho mas bajos. Consecuentemente, el Reino Unido intentó varias estrategias sucesivas:

1. Intentar sustituir al proyecto de CEE por el de una zona de 30 Sobre la política del Reino Unido en relación con la CEE: Stephen GEORGE, An awkward Partner – Britain in the European Community, Oxford, Oxford University Press, 1998 y Hugo YOUNG, This Blessed Plot – Britain and Europe from Churchill to Blair, (edición actualizada.) Basingstoke : Papermac, 1999.

60

La solicitud de adhesión del Reino Unido acompañada por solicitudes similares de Irlanda, Dinamarca y Noruega fue rechazada por primera vez por veto de la Francia del General De Gaulle en 1963. Esto desencadenó la primera crisis comunitaria. Fue rechazada de nuevo en 1967. Esta división entre la Europa a 6 (CEE) y la Europa a 7 (AELE) marca la década de los años 60. La circulación de productos sin derechos de aduana se estableció para los 7 el 1 de julio de 1967, un año antes que para los 6 Estados miembros de la CEE.

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La Evolucion General de la Comunidad Económica Europea

5.4. Los debates institucionales En la década de los años 60 hubo solo una modificación a los Tratados: el Tratado de fusión del 8 de abril de 1965. Sin embargo, cabe recordar que el Tribunal de Justicia desarrolló su jurisprudencia que algunos llamaron «constitucional». Ella probará ser un elemento esencial en el desarrollo del mercado común y los avances hacia la libre circulación de mercancías.

a) La fusión de las Comunidades A partir de la entrada en vigor del Tratado CEE y del Tratado EURATOM, se decidió que el Tribunal de Justicia y la Asamblea parlamentaria de la CECA se utilizarían para estas dos nuevas comunidades. Por el contrario, la Comisión EURATOM, la Comisión CEE y la Alta Autoridad de la CECA seguían siendo distintas. Era igual para el Consejo de ministros. El Tratado de fusión del 8 de abril de 1965, que entró en vigor el 1de julio de 1967, fusionó la Alta Autoridad y la Comisión CEE3131. Pero los Tratados CECA y EURATOM seguían vigentes.

las Comunidades europeas garantiza la aplicación de las decisiones adoptadas por las Comunidades. Así se conformó una “constitucionalización” de estos Tratados3232. Para el Tribunal, un nuevo orden internacional había sido creado, y éste iba más allá de una organización internacional clásica: • La sentencia Van Gend en Loos, de 1963,, establece el principio de efecto directo de los artículos del Tratado3333. Las personas físicas o las empresas pueden así directamente reivindicar la aplicación de los derechos previstos en el Tratado contra las autoridades nacionales. Más tarde, la jurisprudencia también reconoció la aplicación del principio de efecto directo del derecho comunitario en las relaciones entre particulares. • La sentencia Costa v. ENEL, de 1964, establece el principio de la supremacía del derecho europeo: este descarta el derecho nacional que le seria contrario, incluso posterior34. Los Estados miembros no pueden volver de nuevo sobre las obligaciones que suscribieron adoptando nuevas disposiciones de derecho nacional.

b) Los principios añadidos por la

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jurisprudencia comunitaria La acción del Tribunal de Justicia de 31 El texto se encuentra en : http://eurlex. europa. eu/EUDOROrder.do?year_no_oj=1967/152&oj_ vol=1&lang=FR&series=JOP&page_first=1&page_ last=22 (Texto en francés , no hay versión en español o inglés disponible).

32 J.H.H. Weiler, "The transformation of Europe" in J.H.H. Weiler, The Constitution of Europe – "Do the new clothes have an Emperor ?" and others Essays on European Integration, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, pp. 10-101. 33 TJCE, 5 de febrero 1963, Asunto 26/62, NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos c. Administración fiscal holandesa, Rec. 1963, p. 3. 34 TJCE, 15 de julio 1964, Asunto 6/64, Flaminio Costa c. E.N.E.L., Rec. 1964, p. 1141. 61

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TÍTULO II - La realización de la unión aduanera. El periodo de transición (1958-1970)

6. LA REALIZACIÓN DE LA UNIÓN ADUANERA

6.1. El campo de aplicación del Tratado 6.2. La eliminación de los aranceles

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SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

6.1. El campo de aplicación del Tratado No se ha adoptado ninguna disposición para definir el concepto de productos originarios en el marco del comercio intracomunitario. El Reglamento 802/68 CEE dio una definición común del origen de las mercancías que tenía por objeto permitir una aplicación uniforme del arancel aduanero común a los productos importados desde terceros países35. En realidad, estos problemas se regularon en el marco de la cooperación administrativa entre los Estados miembros prevista en el articulo 10 § 2. A partir del 4 de diciembre de 1958, la Comisión adoptó una decisión relativa al uso de un certificado de circulación de las mercancías entre los Estados miembros en beneficio de las disposiciones del Tratado. Según esta decisión, pertenecía al Estado miembro de exportación expedir un certificado a las mercancías que se encontraban en las condiciones requeridas para la aplicación de las disposiciones del Tratado sobre la libre circulación: • El certificado DD1 se refería a las mercancías transportadas directamente de un Estado miembro a otro; • El certificado DD2 se refería esencialmente a los pequeños envíos postales de un valor inferior a 200 35 DOCE 1968, L 148/1.

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Unidades de cuenta que circulaban con derechos de franquicia; • El certificado DD3 era utilizado en los otros casos. Las autoridades aduaneras del Estado miembro de importación en principio daban confianza al certificado entregado por el Estado miembro de exportación. Pero podían exigir que la declaración de importación esté completada por una mención del importador que certifique que las mercancías cumplían las condiciones para la aplicación de las disposiciones del Tratado. Las autoridades de los Estados miembros debían prestarse asistencia mutuamente para el control de la autenticidad de estos documentos. Estas decisiones se completaron con el fin de crear los certificados DD4 para los productos agrícolas sujetos a gravámenes instaurados en el marco de la PAC y el certificado DD5 relativo a los productos pesqueros. Las aduanas de importación tenían la facultad de rechazar el beneficio del régimen intra comunitario en ausencia de justificación, o de comprobación suficiente, de la solicitud. Sin embargo, el Estado que abusara de este tipo de procedimiento se exponía a un recurso ante sus cursos y tribunales que podrían eventualmente plantear una cuestión al Tribunal de Justicia. Para reforzar la lucha contra los fraudes, los Estados miembros firmaron el 7

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La Realización de la Unión Aduanera

de septiembre de 1967 en Roma, un convenio relativo a la cooperación entre las administraciones de las aduanas e administraciones y, con ciertas limitantes, a los agentes de aduanas de buscar las infracciones cometidas en el territorio de los otros Estados miembros.

Fecha

Reducción productos industriales

Total Productos industriales

Reducción productos agrícolas

Total Productos agrícolas

1/1/1959

10 %

- 10 %

10 %

- 10 %

1/7/1960

10 %

- 20 %

10 %

- 20 %

1/1/1961

10 %

- 30 %

5 % solo para ciertos productos

- 20 % (- 25 %

1/1/1962

10 %

- 40 %

10 %

6.2.1. La implementación del calendario de eliminación de aranceles

1/7/1962

10 %

- 50 %

1/7/1963

10 %

El calendario de desmantelamiento de los aranceles (vea par 4.2.3.) estuvo acelerado para productos industriales y agrícolas por las decisiones del 12 de mayo de 1960, lo que permitió terminar la eliminación interna de los aranceles con 18 meses de anticipación, en julio de 1968 como se indica en el cuadro que aparece abajo36:

1/1/1965

6.2. La eliminación de los aranceles

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todos en 75%, comparado a los derechos aplicables al 1 de enero de 1957, después de la penúltima reducción.

En la práctica, la reducción de aranceles se ha realizado de forma diferenciada para productos industriales y productos agrícolas. Para los primeros, las reducciones se han operado por 10% cada vez, salvo la penúltima que ha sido solo de 5%. Sin embargo, para productos agrícolas, los derechos de algunos productos se han reducido más que para otros. Pero se han encontrado reducidos 36 La Communauté européenne, aujourd’hui, Derain, Paris, Bureau d’information des Communautés européennes, 1973, p. 20.

para ciertos productos)

- 30 % (- 35 %)

5 % (para

- 30 % (-35 %)

ciertos productos restricciones

- 60 %

10 % (salvo para productos ya reducidos)

- 40 % (-35 %)

10 %

- 70 %

10 %

- 50 % (- 45 %)

1/1/1966

10 %

- 80 %

10 %

1/7/1967

5%

- 85 %

15 % (10 % para algunos productos)

- 60 % (- 55 %)

1/7/1968

15 %

- 100 %

25 %

- 75 % - 100 %

6.2.2. El Régimen de tráfico de perfeccionamiento entre los Estados miembros a) La definición La Comunidad no tenía normativa armonizada en materia aduanera. Los Estados miembros de la Comunidad tenían sus propios regímenes aduaneros implementados por normativas nacionales. Dichos regímenes se aplicaban a las mercancías originarias de los Estados miembros y de los países no miembros de la Comunidad. 65

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

Para este periodo, conviene referirse a cada normativa nacional de los países fundadores. Por ejemplo, en materia de perfeccionamiento activo37, ciertos Estados miembros condicionaban la concesión de este régimen aduanero a un examen previo, global o caso por caso, de los intereses de los productores nacionales de mercancías similares o idénticas a aquellas para las que se solicite la concesión de dicho régimen. Otros Estados miembros se limitaban a examinar si las condiciones técnicas en las que deben desarrollarse el PA permitían una vigilancia que garantizara la recaudación de los derechos de aduana, de las exacciones de efecto equivalente y de las exacciones reguladoras agrícolas exigibles en el caso de que los productos compensadores no fueran exportados. Al principio de la Comunidad, cuando un producto era importado y transformado en un país A bajo un régimen aduanero (por ej. TPA), con suspensión de derechos del arancel externo de este país, y se exportaba como producto compensador a un país B de la Comunidad, era importado en el país B sin mecanismo general correctivo de distorsión de competencia. Sin embargo, el Tratado de Roma había contemplado la necesidad de tener mecanismos correctivos de distorsiones 37 Se detalla más este régimen, a pedido de las consultas hechas durante la presentación de septiembre ante los negociadores (Véase informe de avance).

66

de competencia entre los Estados miembros, resultado de la aplicación de regímenes aduaneros. Así, el artículo 10 CEE del Tratado disponía que “Antes de finalizar el primer año a partir de la entrada en vigor del presente Tratado, la Comisión determinará las disposiciones aplicables, en lo que respecta al tráfico entre los Estados miembros, a las mercancías originarias de otro Estado miembro en cuya fabricación se hayan empleado productos que no hayan estado sujetos a los derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente que les eran aplicables en el Estado miembro exportador, o que se hayan beneficiado de una devolución total o parcial de los mismos”.

b) Medidas adoptadas entre 1960 y 1968 Al no tomar medidas de corrección, hubiera sido posible, cuando la transformación realizada en un Estado miembro era suficientemente substancial para conferir el origen, permitir la libre circulación intra-comunitaria de los productos compensadores. Esta violación del principio de preferencia comunitaria hubiera dañado gravemente las condiciones de la competencia en el mercado común. Consecuentemente, con base en el artículo 10, la Comisión adoptó varias decisiones, que previeron una exacción compensatoria. La primera adoptada es la decisión del 16 de diciembre 195838,que previó que, hasta el 30 de 38 DOCE 1958, n° 33, p.694.

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La Realización de la Unión Aduanera

junio de 1960, las mercancías obtenidas en perfeccionamiento activo podrían beneficiar de reducciones arancelarias y de la eliminación progresiva de las restricciones cuantitativas previstas entre Estados miembros39. Sin embargo, las reducciones sucesivas de aranceles entre Estados miembros pusieron de manifiesto la necesidad de tomar medidas. En 1960, la Comisión adoptó por vía de la decisión del 28 de junio de 196040 una exacción compensatoria aduanera que era percibida por el Estado de fabricación de las mercancías. Esta exacción era la condición para la admisión en el régimen comunitario de libre despacho de mercancías obtenidas bajo perfeccionamiento activo. La exacción compensatoria representaba un porcentaje del arancel común para dichos productos (el porcentaje fue determinado para cada periodo de la consecución de la Unión aduanera hasta la adopción del arancel externo común.) Los productos considerados para el cálculo de la exacción compensatoria eran los productos de base (materias primas o insumos) antes de su admisión en el régimen de PA.

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El valor en aduana utilizado para el cálculo de la exacción es el valor de los productos antes de su admisión en el régimen de transformación. Sin embargo, cuando las mercancías eran colocadas en depósito aduanero, la fecha 39 Comentarios Megret, vol. 1, p. 48. 40 DOCE 1960, n° 44, p. 933.

de cálculo de imposición era la fecha de entrada en depósito aduanero. El régimen adoptado en 1960 fue aplicado hasta 1963. La exacción compensatoria prevista en este régimen fue fijada a 25% del arancel aduanero común (el arancel hacía el cual los Estados tenían que aproximar sus aranceles durante el periodo de transición). Algunas modificaciones fueron adoptadas. El texto de mayor importancia es la decisión del 14 de octubre de 196341 que ha sustituido las decisiones de 1960. La nueva decisión previó dos regímenes distintos para los productos agrícolas y los productos no agrícolas. El régimen para los productos agrícolas fue adoptado para asegurar la recaudación de las exacciones agrícolas. Para los productos no- agrícolas, la exacción compensatoria era un porcentaje del arancel aduanero común exigible para los productos antes de su entrada en el régimen de perfeccionamiento activo. En el caso de exportación anticipada, los productos gravados eran los productos importados en compensación de los productos comunitarios utilizados en la fabricación de los productos exportados. El nivel de la exacción está calculado en la fecha de exportación de las mercancías hacía otro Estado miembro (art. 6). Sin embargo, si 41 DOCE 1963, n° 172, p. 2782, modificado por la decisión del 23 de marzo de 1967 (DOCE 1967 n° 70, p.1294).

67

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

las mercancías estaban colocadas en depósito aduanero, se tomaba en cuenta la fecha de entrada en el depósito aduanero. (art. 7). Para los productos agrícolas, la exacción compensatoria era igual al medio aritmético de las exacciones agrícolas para los países terceros (art. 9). Para cada trimestre, la Comisión determinaba el medio aritmético que servía de base para el cálculo de la exacción compensatoria para los productos agrícolas42. El artículo 9 fue modificado por la decisión del 23 de marzo de 1967, para introducir la aplicación de una exacción agrícola única para algunos productos por los cuales una exacción compensatoria única fue adoptada al nivel comunitario. Con la consecución de la unión aduanera, el 1 de julio de 1968, la decisión del 26 de junio de 1968 abrogó la Decisión del 14 de octubre de 196343. Suprimió de hecho el sistema de la exención compensatoria.

6.3. El establecimiento del arancel aduanero común (AAC) El 1 de julio de 1968, se eliminaron los aranceles entre los Estados miembros. El 42 Decisión de la Comisión del 23 de marzo de 1967 (DOCE 1967 n°70, p. 1294). Por ejemplo, para la leche en polvo sin adición de azúcar, el medio aritmético de las exacciones agrícolas en Unidades comunitarias (UC)/100 kg net era de 39.59. Vede anexo A de la Decisión del 13 de octubre de 1967, DOCE 1967, n° 267, p. 7. 43 DOCE 1968, L 167/10. - 51 -

68

reglamento del Consejo del 28 de junio, estableciendo el AAC entró en vigor el mismo día. Cabe distinguir varias secuencias en la aplicación del AAC:

1.

Se debió establecer el nivel de este AAC tal y cómo el aplicable al fin del periodo de transición, es decir en los hechos el 1 de julio de 1968 (6.3.1);

2.

Después de la fijación de estos niveles, negociaciones internacionales (GATT) han tenido como efecto de disminuir los tipos/niveles establecidos anteriormente; (6.3.2)

3.

En una tercera etapa, se tuvo que implementar estos tipos de manera progresiva (6.3.3).

6.3.1. Preparación del AAC El arancel aduanero común se ha establecido de manera relativamente ágil. Se preparó por distintos grupos de trabajo a partir de la entrada en vigor del Tratado. Era necesario revisar la estructura de las tarifas de los Estados. En efecto, la simple yuxtaposición de las tarifas de las cuatro existentes (BENELUX, República Federal Alemana, Francia e Italia) conseguía 20.000 posiciones y subpartidas. Era necesario reducirlas para conseguir una tarifa que representaba 6000 a 7000 posiciones. Los aranceles de los productos sometidos a media aritmética se

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La Realización de la Unión Aduanera

establecieron en su mayoría el 13 de Febrero de 1960 y el 2 de marzo de 1960 para los productos de la lista G (solo quedaban 72 productos, incluyendo 4 petroleros de la lista G sin derecho, es decir 3% del total). Finalmente, el acuerdo sobre productos petroleros se concluyó en mayo de 1964. Además, el acuerdo sobre los derechos de la lista G incluían protocolos que preveían una serie de medidas especiales como: • • •

Contingentes arancelarios nacionales,, Suspensión o modificación de derechos temporales, Inversiones del Banco Europeo de Inversión en favor de la industria de un Estado miembro que podría ser amenazado por la apertura del mercado.

la Ronda Kennedy, que consiguieron una reducción media del 35% de los derechos del AAC.

6.3.3. La aplicación progresiva del AAC En la práctica, la aplicación del AAC se realizó con anticipación, como fue el caso para la eliminación de los aranceles entre los Estados miembros. Tres decisiones anticiparon la aplicación:

1.

La decisión del 12 de mayo de 1960 decidió efectuar la primera aproximación el 31 de diciembre de 1960 en lugar del 31 de diciembre de 1961;

2.

La decisión del 15 de mayo de 1962 decidió efectuar la segunda aproximación el 1de julio de 1963 en lugar del 31 de diciembre de 1965, utilizando como base un AAC 20%, pero con excepciones para los productos de la lista G;

5.

La decisión del 2 de julio de 1966 volvió el AAC aplicable íntegramente para los productos industriales el 1de julio de 1968. Sin embargo, este principio no era aplicable a los productos agrícolas de la lista II :

6.3.2. La disminución de los niveles del AAC Los niveles acordados para el AAC se redujeron progresivamente a lo largo del periodo de transición debido a las negociaciones multilaterales (Rondas de Dillon y de Kennedy).

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A partir de mayo de 1960, la Comunidad procedió a la suspensión unilateral del 20% del AAC con relación a la media aritmética de 1956, que anticipó el resultado de las negociaciones de la Ronda de Dillon. La tarifa bajó de nuevo gracias a las negociaciones de

a. Cabe destacar que no se aplicaba para los productos agrícolas del anexo II en caso que estuvieran 69

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sometidos a la OCM (Organización Común de Mercado) b. o en ausencia de la OCM aplicable, que la reducción prevista superara el 60%; en este último caso, el AAC se aplicó sólo al final del periodo de transición. Consecuentemente, fue el reglamento 950/68 CEE del 28 de Junio de 1968 que estableció el AAC. Hay que señalar que el AAC aplicable a los intercambios con terceros países no se refiere al AAC. Deben en principio regularse en el marco de las disposiciones relativas a la política commercial común.

6.4. Las otras disposiciones vinculadas a la unión aduanera 6.4.1. La aproximación de las legislaciones aduaneras Con base en las competencias otorgadas por el Tratado, la Comisión hizo varias recomendaciones a los Estados miembros para que aproximen sus disposiciones reglamentarias y administrativas en materia aduanera 70

(importación temporal de vehículos privados, definición del peso imponible, control aduanero de los viajeros, etc.). A menudo, estas recomendaciones se aplicaban igualmente en el marco del comercio intracomunitario. En 1968, en el momento de la implementación del AAC, se adoptaron varias disposiciones obligatorias:

1. La definición del territorio aduanero44. 2. El origen de las mercancías45. 4. El valor en aduana46. 6. Las reglas de despacho aduanero47. 8. El aplazamiento del pago de los derechos de aduana48. 10. El régimen de perfeccionamiento activo49. 12. Zonas francas50. 14. El tránsito comunitario51. Se exponen a continuación de manera más detallada las reglas para el 44 Reglamento 1496/68 CEE del 27 de septiembre 1968, (DOCE 1968, L 238/1). 45 Reglamento 802/68 CEE del 27 de junio 1968 (DOCE 1968, L 148/1). 46 Reglamento 803/68 CEE del 27 de junio 1968 (DOCE 1968, L 148/6). 47 Directiva 69/74 CEE del 4 de marzo 1969 (DOCE 1969, L 58/7). 48 Directiva 69/76 CEE del 4 de marzo 1969 (DOCE 1969, L 58/14). 49 Directiva 69/73 CEE del 4 de marzo 1969 (DOCE 1969, L 58/1). 50 Directiva 69/75 CEE del 4 de marzo 1969 (DOCE 1969, L 58/11). 51 Reglamento 542/69 CEE del 18 de marzo 1969 (DOCE 1969, L 77/1).

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La Realización de la Unión Aduanera

perfeccionamiento activo, los depósitos aduaneros y las zonas francas:

a) Perfeccionamiento activo a1 – Principio Si bien, el articulo 27 CEE preveía que los Estados miembros procederán, antes de la primera etapa a la aproximación de sus disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia aduanera, dicho artículo no confería, sin embargo, a las instituciones de la Comunidad el poder de adoptar disposiciones obligatorias en la materia. La aproximación de algunos regímenes aduaneros fue necesaria para garantir una aplicación uniforme del arancel externo común. Antes de 1969, todos los Estados miembros habían previsto disposiciones legales, reglamentarias y administrativas permitiendo a las personas establecidas en ellos, utilizar, sin soportar el gravamen de los derechos de aduana ni exacciones de efecto equivalente ni exacciones reguladoras agrícolas, mercancías importadas que no reunían las condiciones previstas en los artículos 9 y 10 del Tratado, cuando estas mercancías se destinaban a la exportación total o parcial en forma de productos compensadores.

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La Directiva 69/73 CEE estableció disposiciones relativas a la armonización de las reglamentaciones nacionales en materia de perfeccionamiento activo52. 52 Directiva 69/73 CEE del 4 de marzo 1969 (DOCE 1969, L 58/1).

Estableció las reglas que tenían que comportar las disposiciones normativas, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al régimen de PA (art. 1). Enumeraba las modalidades (suspensión o consignación y reintegro) para la exoneración de los aranceles, las tasas de efecto equivalente o las exacciones reguladoras agrícolas, pero dejaba que los Estados miembros eligieran su modalidad. Las autoridades nacionales podían también exigir una garantía y determinar su forma y su monto. (art. 3). La directiva establecía las líneas de acción en materia de concesión del régimen, de la autorización (art. 6); de la transmisión de información a la Comisión sobre las autorizaciones o de los pedidos rechazados refiriéndose a operaciones de PA importantes en el plan económico(art. 7). El régimen de PA se terminaba cuando, en las condiciones previstas por la autorización, los productos compensadores estaban o exportados fuera del territorio aduanero de la Comunidad o colocados en depósitos aduaneros, zonas francas o bajo el transito externo con miras a su exportación ulterior (art. 13). En ciertas condiciones, los productos compensadores podían ser despachados al consumo en el marco de corrientes continuas de fabricación para los mercados exteriores o el mercado de la Comunidad (art. 15 y sig. ). En este caso, los aranceles, tasas de efecto equivalente o los exacciones reguladores agrícolas percibidos sobre

71

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los productos compensadores, productos intermediarios o las mercancías en estado eran los de las mercancías, el día de su importación (art. 16). a2 - La exportación anticipada y la compensación por equivalencia (PA). La aplicación de la directiva 69/73 provocó algunos problemas relativos a la exportación anticipada y compensación por equivalencia. Los artículos 24 y 25 de la directiva preveían la exportación anticipada en las condiciones fijadas por las autoridades nacionales competentes. La directiva definía la compensación por equivalencia como la posibilidad para las autoridades competentes de considerar como productos compensadores (…) los productos que procedan del tratamiento de mercancías de especie, calidad y características técnicas idénticas a las de las mercancías importadas (art. 24). La exportación anticipada se definía como la posibilidad de exportar los productos compensadores en las condiciones fijadas por las autoridades competentes, con anterioridad a la importación de las mercancías que se beneficien del régimen de perfeccionamiento activo (art. 25). Sin embargo, el funcionamiento del sistema de compensación por equivalencia variaba de un Estado miembro a otro. Los Estados miembros tenían conceptos distintos en materia de productos compensadores y de condiciones de empleo 72

del sistema de exportación anticipada. Consecuentemente, la Comunidad adoptó medidas de armonización por vía de la directiva 75/34953. Dicha directiva estableció definiciones comunes para “mercancías de compensación” y “mercancías de importación”, las condiciones de utilización y de autorización de la exportación anticipada.

b) Depósitos aduaneros La Directiva 69/74 fue la primera directiva sobre los depósitos aduaneros54. Antes de la directiva, todos los Estados miembros tenían disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a los depósitos aduaneros. El hecho de almacenar en ellos una mercancía tenía como consecuencia principal, la no percepción de los derechos de aduana por la mercancía considerada, de las exacciones de efecto equivalente y de las exacciones reguladoras agrícolas. Sin embargo, estas disposiciones presentaron ciertas disparidades que podían provocar distorsiones en el tráfico de mercancías y en los ingresos aduaneros. El Consejo estableció algunas normas comunes sobre el establecimiento, la entrada y la salida de depósitos aduaneros. La directiva determinó también las manipulaciones autorizadas 53 Directiva 75/349 CEE de la Comisión del 26 de mayo de 1975, DOCE L 156/25. 54 Directiva 69/74 CEE del 4 de marzo 1969 (DOCE 1969, L 58/7)..

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La Realización de la Unión Aduanera

en depósitos aduaneros y la diferencia entre el régimen del perfeccionamiento activo y el del depósito aduanero. La directiva preveía disposiciones sobre el despacho a consumo de mercancías y los derechos exigibles. Para ser importada en otro estado miembro, una mercancía importada bajo el régimen de depósito aduanero tenía que ser despachada a libre práctica, mediante la recaudación de los derechos aduaneros y otras tasas por las aduanas del Estado de importación. El nivel percibido era el nivel de los derechos aplicables el día de salida de las mercancías de los depósitos (art. 10).

c) Zonas francas La primera directiva común sobre las zonas francas fue adoptada en 196955. La directiva preveía la definición de zonas francas, las operaciones autorizadas en zonas francas, las operaciones autorizadas según las normas vigentes en materia de perfeccionamiento activo, el despacho al consumo de mercancías y los derechos exigibles. •

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Si una mercancía importada en zona franca con suspensión de derechos era despachada al consumo en otro Estado Miembro, las autoridades aduaneras del país de despacho percibían los derechos

55 Directiva 69/75 CEE del 4 de marzo 1969 (DOCE 1969, L 58/11).

aplicables (AAC y otras tasas). Sin embargo, si las mercancías estaban bajo el régimen de tránsito externo para ser expedidas a otro Estado miembro, la autoridad aduanera de dicho Estado miembro percibía los derechos aplicables. •

Las tasas comprendidas eran el AAC más las tasas de efecto equivalente más las exacciones reguladoras agrícolas (art. 8).

6.4.2. La suspensión o la modificación temporal de los derechos a nivel comunitario El artículo 28 CEE prevé la posibilidad de que la Comunidad conceda suspensiones o modificaciones autónomas de los derechos. En la práctica, a menudo han tomado la forma de contingentes arancelarios distribuidos entre los Estados miembros con constitución de una reserva para los Estados que agotaron su contingente. Distintas razones explican su adopción, incluidas en particular: •

Negociaciones comerciales en curso: por ejemplo, en junio de 1966, el Consejo suspendió un cierto número de derechos habida cuenta de la posición de la Comunidad en el marco de las negociaciones comerciales en curso 56 .

56 Decisión 66/383 CEE del 14 de junio 1966, (DOCE n°114, p. 2093). 73

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•

Facilitar las exportaciones procedentes de los países en vías de desarrollo57.

•

El aumento de los derechos sobre los tabacos fabricados en el Benelux y Francia.

•

La insuficiencia de estos productos en la Comunidad58.

•

Algunos aumentos y disminución de los derechos desde la segunda aceleración.

•

Evitar un alza en los precios de manera coyuntural59.

•

El aumento de los derechos sobre el vino argelino en la entrada en vigor del AAC.

6.4.3. Los contingentes nacionales Se concedieron algunos contingentes arancelarios nacionales específicos sobre la base del artículo 25 durante el período de transición. Pero se les redujo y sustituyo progresivamente por contingentes comunitarios, ellos mismos distribuidos por Estados miembros. Además conocieron un aumento progresivo del derecho reducido, que se acercaba al nivel del AAC. Así se redujeron las solicitudes de los Estados miembros, pasando de 278 en 1962 a 26 en 1969.

6.5. Conclusión Desde el 1 de julio de 1968, la unión aduanera estaba plenamente establecida. Las cláusulas de salvaguardia previstas por el Tratado (ej. Artículo 115 CEE) han sido utilizadas de forma escasa y temporal, para diferir ciertos incrementos o disminución de arancel. Desde el punto de vista aduanero, se puede considerar la implementación del Tratado de 1957 como un éxito, a pesar de que ciertos elementos estaban pendientes de ser implementados60.

6.4.4. La cláusula de salvaguardia La cláusula de salvaguardia ha sido poco utilizada. Ha estado invocada en tres casos:

57 Decisión del 26 de octubre 1965 (DOCE 1965, n° 181, p. 2811). 58 Decisión del Consejo del 18 de junio 1968 (DOCE 1968, L 141/10). 59 Decisión del Consejo del 6 de febrero 1962 (DOCE 1962, n° 15, p. 261). 74

ÍNDICE 60 Alex DUBOIS, "Ce qui a été accompli et ce qui reste à faire pour le fonctionnment harmonieux de l’Union douanière", R.M.C., 1968, pp. 1017-1025.

TÍTULO II - La realización de la unión aduanera. El periodo de transición (1958-1970)

7. LAS OTRAS DIPOSICIONES SOBRE LA LIBRE CIRCULACION DE MERCANCIAS DURANTE EL PERIODO DE TRANSICIÓN 7.1. Las restricciones cuantitativas 7.2. Las Medidas de Efecto Equivalente (MEE) 7.3. Las tasas de efecto equivalente

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7.4. Las imposiciones interiores 7.5. La aproximación de las legislaciones 7.6. La política comercial común 7.7. Conclusión sobre el período de transición

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7.1. Las restricciones cuantitativas Las restricciones cuantitativas existentes cubrían en su mayoría productos agrícolas. Su eliminación ha sido más difícil por la existencia en ciertos Estados miembros de Organizaciones Comunes de Mercado (OCM), que regulaban la importación de ciertos productos agrícolas, como fue por ejemplo el caso de los cereales. Con miras a mantener el precio de estos productos, los Estados miembros restringían la importación de productos extranjeros. Además, en ciertos casos, las importaciones eran limitadas en el tiempo y solo autorizadas en ciertas períodos de escasa producción nacional. Por fin, en casos muy escasos se aplicaba la prohibición total de las importaciones. La eliminación de las restricciones cuantitativas sobre productos industriales se realizó bastante fácilmente. La primera eliminación de las restricciones cuantitativas del 1e de enero de 1959 tuvo efectos importantes. Así pues, en Francia, la importación de carros extranjeros se limitaba a 4000. En virtud del artículo 33 CEE, se obligó repentinamente a importar 25.00061. La primera decisión de aceleración de la implementación del Tratado estableció la supresión de las restricciones cuantitativas sobre los productos 61 Jesn LECERF, Histoire de l’unité européenne, Paris : Gallimard, 1965, p. 161. 76

industriales al 31 de diciembre de 1961. La eliminación de los contingentes sobre productos agrícolas fue llevada a cabo progresivamente durante la creación y aplicación de las OCM. Así, al fin del periodo de transición, solo algunas restricciones cuantitativas residuales existían todavía entre los Estados miembros, en particular en el sector de la pesca. Estas se han suprimido cuando se implementó la política común de la pesca en los años setenta.

7.2. Las medidas de efecto equivalente 7.2.1. La supresión de medidas de efecto equivalente Las medidas de efecto equivalentes a restricciones cuantitativas debían suprimirse progresivamente durante el periodo de transición. Esto se debe a que desde 1963, la Comisión comenzó a establecer, con la ayuda de expertos nacionales, una relación de las medidas de efecto equivalente existentes. Durante el periodo de transición, la Comisión adoptó una serie de directivas destinadas a poner fin a algunas de las medidas más discriminatorias:

1.

La directiva 64/486 CEE de la Comisión del 28 de julio de 1964 exigía la supresión de un sistema de importación de

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papas en la República federal de Alemania que prohibía las importaciones durante un determinado período del año y los restringía cuantitativamente el resto del año62.

2.

3.

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La directiva 66/682 CEE de la Comisión del 7 de noviembre de 1966 suprimió las operaciones relacionadas o hermanadas63. Este tipo de operación supeditaba la importación o la exportación de un producto a la compra o a la venta del mismo producto nacional o de otro producto nacional. La directiva 66/683 CEE de la Comisión del 7 de noviembre de 1966 prohibió las legislaciones nacionales que imponían la utilización de los productos nacionales preferiblemente al de los productos importados64.

Sin embargo, hacia el final del período de transición, la acción de la Comunidad se probaba muy reducida en este ámbito6565.En efecto, los Estados miembros conservaban vigentes numerosas disposiciones contrarias al principio del artículo 30 CEE.

7.2.2. Los obstáculos técnicos al comercio Los redactores del Tratado de Roma no habían previsto los problemas causados por los obstáculos al comercio que podrían resultar de normas técnicas diferentes, es decir, de la multiplicidad de normas existentes en los Estados que se refieren a la seguridad de los productos, la protección de la salud, etc.

Estas dos últimas directivas permitieron a la Comisión obtener de los Estados, amistosamente, la supresión de algunas disposiciones como la prohibición de importar en Bélgica coches de más de siete años o la obligación de obtener una licencia de exportación para los productos derivados del petróleo en el Benelux, en la República federal de Alemania o en el Reino Unido.

En 1965, la Comisión adoptó una recomendación a los Estados en la cual les pedía no crear nuevos obstáculos a los intercambios cuando decidieran proyectos de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de carácter técnico66. Además, cuando estas disposiciones interesaran a algunos para los cuales la Comisión había decidido elaborar un proyecto de directiva o reglamento, con el fin de proceder a una armonización de las disposiciones vigentes, la Comisión recomendaba informar a su debido tiempo de estos proyectos para poder comunicar sus posibles observaciones al Estado miembro afectado.

62 DOCE 1964, n° 134, p. 2253. 63 DOCE 1966, n° 220, p. 3745. 64 DOCE 1966, n°220, p. 3748.

65 René-Christian BÉRAUD, "Les mesures d’effet équivalent au sens des articles 30 et suivants du Traité de Rome", R.T.D.E., 1968, pp. 265-292. 66 Recomendación 65/428 CEE, DOCE 1965, n°160, p. 2611. 77

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7.3. Las tasas de efecto equivalente 7.3.1. La acción de la Comisión La Comisión podía fijar, vía directivas, el ritmo de supresión de las TEE (Art. 13 § 2). Este ritmo debía acabarse al final del período de transición. Primero tenía que proceder a un examen de los casos para dar la prioridad a los impuestos, ya que la aplicación parecía tener una incidencia perceptible sobre los intercambios intra-comunitarios, más concretamente los impuestos destinados a compensar la divergencia de precio de una mercancía importada y de una mercancía similar en el país que aplica el impuesto. Fue así que se adoptó una serie de directivas a partir de 1963. Sin embargo, la Comisión subestimó su tarea en este ámbito6767. La Comisión podía hacer recomendaciones a los Estados miembros. En un informe de febrero de 1969, se reportaron 382 casos diferentes de tasas, entre éstos:6868: •

Derecho de licencia.

•

Derecho estadístico.

67 Christiaaan W.A. TIMMERMANS "Libre circulation des marchandises" in Commission des Communautés européennes, Trente ans de droit communautaire, Luxembourg : O.P.O.C.E., 1981, p. 261. 68 Comentarios Megret, Vol. 1, p. 55 78

•

Derecho de sello.

•

Derecho para controles veterinarios.

•

Derechos para controles sanitarios.

•

Derecho de embarque y desembarque de mercancías.

•

Tasas para financiar actividades de organismos para estatales, etc.

Sobre este total de 382 casos, 281 casos habían encontrado soluciones (supresión, transformación de tasas en imposiciones internas autorizadas, 17 casos en vía de regularización). Consecuentemente, 84 casos debían ser todavía solucionados, lo que ilustra la persistencia de los Estados miembros en utilizar este tipo de tasas. A partir del final del período de transición, este tipo de impuesto estaba definitivamente prohibido. Un Estado que lo mantuviera cometía una infracción con el Tratado y era susceptible de estar condenado por el Tribunal de Justicia.

7.3.2. La definición del Tribunal de Justicia Para combatir las Exacciones de Efecto Equivalente (EEE) que obstaculizaban la libre circulación, el Tribunal de Justicia precisó la noción de EEE: “exacción que se aplica a un producto originario de otro Estado miembro (sin aplicarse al

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producto nacional) que tiene como resultado incrementar su precio y tener la misma incidencia sobre la libre circulación que si fuera un derecho de aduana, cualquiera que sea su naturaleza y su forma69 “. Esta definición se concentra en el efecto protector de la tasa70. El Tribunal ha podido así condenar una tasa a la exportación aplicable a las obras de arte71 así que, las tasas que tenían el objetivo de reembolsar el costo de la elaboración de estadísticas72.

Estas exacciones de efecto equivalentes deben distinguirse de las imposiciones internas que son controladas por el artículo 95 CEE. La distinción entre la EEE y la imposición interior tiene que ver con los productos a los cuales ella se aplica: la EEE no se aplica sino a los productos importados contrariamente a la imposición interior que es aplicable tanto a los productos nacionales como a los productos importados.

7.4. Las imposiciones interiores 7.4.1. La prohibición de las discriminaciones A partir del 21 de junio de 1960, los Estados miembros decidieron un acuerdo

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69 TJCE, 1 de julio 1969, Asunto 24/68, Comisión v. Italia, Rec. 1969, p. 201. 70 Sean VAN RAEPENBUSCH, “Les taxes d’effet d’effet équivalent à des droits de douanes, R.M.C., 1983, pp. 492–512. 71 TJCE, 10 de diciembre 1968, Asunto 7/68, Comisión v. Italia, Rec. 1968, p. 617. 72 TJCE, 1 de julio 1969, Asunto 24/68, Comisión v. Italia, Rec. 1969, p. 193.

de “ standstill”: no debían modificar más los mecanismos aplicables y bonificaciones e impuestos compensatorios por razones de política económica, comercial o monetaria73. Sólo podían considerarse modificaciones por razones de técnicas fiscales. Además, debían hacer valer a la Comisión y a los otros Estados miembros las razones que podían legitimar estas modificaciones. Para tal efecto, se había establecido un procedimiento de consulta. Incluso en caso de dictamen negativo de la Comisión, un Estado miembro podía aplicar la medida considerada, pero corría el riesgo de ver que la Comisión intentara una acción en el Tribunal de Justicia. La prohibición de las discriminaciones se aplicó plenamente a partir del 1de enero de 1962. Durante todo el periodo de transición, la Comisión estudió los distintos mecanismos de tasación indirecta entre los Estados miembros. En ciertos casos, ha podido llegar a que se corrijan, en otros casos impartió recursos contra los Estados miembros. Por ejemplo, con base en el artículo 97, la Comisión ha analizado el sistema de tasación de la cerveza vigente en Alemania, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos. En el ámbito interno, el nivel de tasación aumentaba en función 73 3° Informe General sobre la actividad de la Comunidad, 1960, § 167 y siguientes. Ha sido comentado en Jacques MEGRET, Jean-Victor LOUIS, Daniel VIGNES y Michel WALBROECK y R. WÄGENAUR, Le Droit de la Communauté Européenne – Commentaire du Traité et des textes pris pour son application, Vol. 5 : Dispositions fiscales – Rapprochement des législations, Bruselas, Presses Universitaires de Bruselas, 1973, pp. 51-54, en adelante Comentarios Megret, Vol. 5. 79

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del volumen de producción anual de cada cervecería, cuando se aplicaba una imposición a tanto alzado para productos importados (carga fiscal más importante). Este sistema fue considerado contrario a las disposiciones del Tratado y la Comisión pidió a los Estados modificarlo. Fue sustituido progresivamente por un sistema de impuestos especiales sobre el consumo. Sin embargo, la mayoría de los casos contenciosos se plantearon después del período de transición.

7.4.2. La armonización

sistema de tasa sobre el valor agregado (IVA), el Consejo adoptó en abril de 1967 la primera directiva sobre el IVA, que sustituyó los sistemas existentes. El nuevo sistema establece un nuevo impuesto sobre el consumo, exactamente proporcional al precio, independientemente al número de transacciones realizadas. Tenía que entrar en vigor el 1de enero de 1970, con la implementación de la fase definitiva. Así, la aplicación de la armonización fiscal dependió directamente del ritmo de desarrollo del mercado común: •

La aplicación de la unión aduanera (1968). Apareció aún como más necesaria en la medida de la reducción de los derechos de aduana; los obstáculos causados por la ausencia de armonización fiscal no se volvía más que aparente.

•

El fin del periodo de transición (1970).

•

La decisión de crear una Unión económica y monetaria (1971).

Desde la entrada en vigor del Tratado, diveros grupos de trabajo se han reunido con miras a la armonización de los sistemas de tasación indirecta de los Estados miembros, con base en el artículo 99 CEE74. Sus trabajos de armonización se dedicaron a:

1.

2.

los sistemas de imposición sobre las ganancias, y los mecanismos de tasación para algunos productos de consumo específico.

Con base en el Informe Rapport Neumark de 1962 sobre las tasaciones indirectas, que propuso instaurar un 74 Ver D.C.L. HUISKAMP, "The harmonisation of legislation of E.E.C. member states concerning turnover taxes – A general outlines", C.M.L.R., 1967, pp. 176-192 and L.A. BLOM, "Tax Harmonisation in the EEC", L.I.E.I. 1974, pp. 1-34.

80

7.5. La aproximación de las legislaciones La aproximación de las legislaciones se inicia durante el periodo de transición. Al 1de enero de 1970, 51 directivas y 12 decisiones habían sido adoptadas con base en el artículo 100, solo o

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combinado con otros artículos del Tratado75. Dentro de las directivas más importantes, 27 C se enfocaron en la libre circulación de mercancías76 : •

Tres directivas sobre la armonización fiscal y establecimiento del sistema de IVA.

•

Cinco directivas sobre armonización aduanera.

•

Diez y ocho directivas que eliminan OTC intra comunitarios de varios productos.

Nota.: Me DA 26 la suma Consecuentemente, la aplicación del articulo 100 ha sido bastante limitada. Esto ilustra la desconfianza que todavía existía entre los Estados miembros al inicio de la integración77. Cabe destacar, además, que los Estados miembros estaban concentrados en la implementación de la unión aduanera, de la política agrícola y de la política comercial común. Es solo después de la consecución de la unión aduanera y de la eliminación de las restricciones cuantitativas que surge con más fuerza la necesidad de eliminar los OTC intra- CEE78.

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75 Jean-Jacques BEUVE-MERY "Le rapprochement des législations – L’article 100 du Traité et ses applications", R.T.D.E., 1967, pp. 845-858, y JeanJacques BEUVE-MERY, "Les applications des articles 100,101 et 102 du Traité de la CEE de 1958 à 1970", R.T.D.E., 1970, pp. 303-316. 76 Una sola directiva se refiere a la libre circulación de capitales. 77 Jean-Jacques BEUVE-MERY, "Les applications ...", op.cit. , p. 307 78 Comentarios Megret, Vol. 5, 1973, p. 193.

7.6. La política comercial común El artículo 111 CEE estableció las disposiciones aplicables durante el periodo de transición. Se preveía que la política comercial común (PCC) estaría progresivamente implementada durante este período por medio de la adopción de principios uniformes. Los Estados miembros no permitieron a las autoridades comunitarias ir muy lejos durante el período de transición79. En efecto, los Estados consiguieron conservar la parte fundamental de sus competencias no arancelarias durante este período. Es solo a partir de 1968 que se adoptaron algunas disposiciones. Sin embargo, la política comercial estaba lejos de ser armonizada al primero enero 1970, aunque algunas disposiciones nacionales siguieron aplicándose. Cabe distinguir la política autónoma de la Comunidad y su política en materia de negociación de acuerdos comerciales con terceros países.

7.6.1. La política autónoma de la Comunidad a) Régimen de importación En 1961, el Consejo obligó a los Estados miembros a informar a 79 Comentarios Megret, vol. 6 p. 370. Vede también: Ulrich EVERLING, "Legal Problems of the Common Commercial Policy in the European Economic Community", C.M.L.R. 1966, pp. 141165 et J. SCHNEIDER, "La mise en oeuvre de la politique commerciale commune de la C.E.E. – Bilan et Perpectives", R.M.C., 1970, pp. 11-24. 81

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los otros Estados miembros de las modificaciones de su régimen de importación respeto a los terceros países80. En principio, las consultas previas debían llevarse a cabo. Esta obligación de consulta se extendió a las medidas de defensa comercial en 196281. La única disposición obligatoria era el Reglamento 3/63 del Consejo que organizaba un control de las importaciones para los productos agrícolas bajo organización de mercado y procedente de los países de comercio de Estado82. No fue sino hasta 1968 que el Consejo aprobó varios reglamentos que permitieron implementar reglas comunes aplicables a la importación. Se trató en particular de reglamentos: •

Relativos a la defensa contra prácticas de dumping y de subsidios83.

•

Que establecen una lista común de liberación de las importaciones en la Comunidad84.

•

Que establecen un procedimiento común de gestión de las restricciones cuantitativas85.

80 Decisión del 9 de octubre 1961 (DOCE 1961, n° 71, p. 1273). 81 Decisión del 25 de septiembre 1962 (DOCE 1962, n°90, p. 2353). 82 DOCE 1963, n° 14, p. 153. 83 Reglamento 459/68 CEE del 5 de abril 1968 (DOCE 1968, L 93/1). 84 Reglamento 2041/68 CEE del 10 de diciembre 1968 (DOCE 1968, L 303/1) 85 Reglamento 2043/68 CEE del 10 de diciembre 1968 (DOCE 1968, L 303/39) 82

•

Que establecen un régimen de vigilancia de algunos productos que no se someten a restricciones cuantitativas86.

Con la adopción de dichos reglamentos, se armonizó gran parte del régimen de importación de los productos de terceros países. Sin embargo, ciertas importaciones que no entraban en el campo de aplicación de estos reglamentos estaban sometidas a la normativa de los Estados miembros, como por ejemplo, para las importaciones proveniente de los países a comercio de Estado.

b) Régimen de exportación Durante el período de transición, en virtud de la decisión del 25 de septiembre de 1962, también se sometía a los Estados miembros a un procedimiento de consulta para las restricciones cuantitativas a la exportación hacia los terceros Estados87. Pero no se había adoptado ninguna medida de alcance obligatorio. Del mismo modo, en materia de ayuda a las exportaciones, casi ninguna disposición se ha adoptado a pesar de la obligación de armonización progresiva del artículo 112 CEE88. Sin embargo, las ayudas fueron objeto de cierta concertación en el seno de un Grupo 86 Reglamento 2045/68 CEE del 10 de diciembre 1968 (DOCE 1968, L 303/43) 87 DOCE 1962, n° 90, p. 2353. 88 Sin embargo, se adoptó una directiva sobre las ayudas a la construcción naval.

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Las Otras Diposiciones Sobre La Libre Circulacion De Mercancias Durante El Periodo De Transición

de Trabajo del Consejo creado por la decisión del 27 de septiembre de 196089.

que obligaba a los Estados parte de acuerdos bilaterales negociados. a re-negociar dichos acuerdos en casos que entren en contradicción con la Política Comercial Común. Ésta evitaba que los acuerdos concluidos pudieran suponer un obstáculo al establecimiento de la Política Comercial Común (PCC)91.

Además, la decisión 65/312 del Consejo del 15 de junio de 1965 permitió extender el seguro de crédito concedido a los Estados miembros a sus exportadores a los subcontratistas establecidos en los otros Estados miembros90.

7.6.2. La política en materia de conclusión de los acuerdos de la Comunidad

2.

La decisión del 9 de octubre de 1961, que estableció un procedimiento de consulta referente a la negociación de los acuerdos relativos a las relaciones comerciales con terceros países y sobre las modificaciones del régimen de liberación al respeto de los terceros países. Estas consultas se limitaban a los acuerdos considerados importantes por los Estados miembros y la Comisión. Debían, en principio, tener llevarse a cabo antes de la negociación del acuerdo.

6.

La decisión del 9 de octubre de 1961 sobre la unificación de la duración de los acuerdos comerciales con los terceros países. Su duración no debía sobrepasar la del período transitorio. Además, en caso de ausencia de la cláusula CEE o de la cláusula de denuncia anual, estos acuerdos no debían

Durante el periodo de transición, los Estados miembros manejaban de forma independiente sus relaciones contractuales (acuerdos con países terceros). La Comunidad no era competente para celebrar acuerdos referentes al arancel aduanero común. Debía realizarse una coordinación progresiva de las políticas al respeto de los terceros países. La Comunidad pudo así celebrar un acuerdo con Irán (14 de octubre de 1963) y con Israel (4 de junio de 1964). Se limito la coordinación progresiva de las políticas. Sólo tres decisiones pueden citarse:

1.

ÍNDICE

La decisión del 20 de julio de 1960, que preveía la inclusión de una cláusula CEE

89 DOCE 1960, n° 66, p. 1339. 90 DOCE 1965, n° 109, p.1867.

91 No publicada al DOCE pero disponible en el 4° Informe General (1960), p. 195-196. 83

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

en principio tener una duración superior a un año. Sin embargo, eran posibles las derogaciones sobre la decisión del Consejo que se pronunciaba a propuesta de la Comisión. Finalmente, se desarrolló la técnica de los acuerdos mixtos, concluida a la vez por la Comunidad y los Estados miembros. Podían así referirse a materias que son de la competencia de la Comunidad y los Estados miembros. Por ejemplo, un acuerdo con el Líbano el 21 de mayo de 1965, cubría la competencia de la Comunidad en materia arancelaria y la de los Estados miembros en materia de asistencia técnica. La Decisión del 16 de diciembre de 1969 va a recordar que a partir del 1 de enero de 1970, la Comunidad es solo competente para negociar acuerdos comerciales. Sin embargo, autoriza a los Estados miembros a concluir acuerdos por un período de tres años.

7.7. Conclusión sobre el período de transición La libre circulación de mercancías ha conocido avances importantes durante el período de transición principalmente en materia arancelaria y de eliminación de restricciones cuantitativas, sobre todo si se compara con las acciones llevadas a cabo en otros 84

ámbitos como la libre circulación de personas, la libre prestación de servicios o la libre circulación de capitales92. • En materia arancelaria, al final del periodo de transición, no existía un arancel más entre Estados miembros. Además, ciertos Estados miembros habían acelerado la eliminación de sus aranceles para ciertos productos. Por otra parte, el AAC se elaboró frente a las importaciones de productos originarios de terceros países. Al final del periodo de transición, el nivel era muy inferior a la media aritmética prevista. Por una parte, la Comunidad había reducido de manera unilateral ciertos tipos. Por otra parte, las negociaciones comerciales multilaterales del GATT habían disminuido los tipos previstos. • En materia de exacciones de efecto equivalente (EEE), la acción de la Comunidad permitió eliminar una parte de estas exacciones. Sin embargo, al final del periodo de transición, los Estados miembros seguían aplicando, en violación del Tratado, ciertas exacciones, como lo demostraría la jurisprudencia del Tribunal en las décadas siguientes. • En materia de restricciones cuantitativas (RC), dichas restricciones se eliminaron a partir de 1963. Al final del periodo de 92 Yves VAN DER MENSBRUGGHE, "Vers l’achèvement de l’Union douanière dans la CEE", C.D.E., 1969, pp. 179-195.

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Las Otras Diposiciones Sobre La Libre Circulacion De Mercancias Durante El Periodo De Transición

transición se habían eliminado de conformidad con lo previsto por el Tratado de Roma. • Por lo que se refiere a medidas de efecto equivalente a RC, dichas medidas nacionales revelan ser los principales obstáculos a la libre circulación de mercancías. Iban a conocer un desarrollo preocupante, en particular debido a la crisis de los años setenta. • En materia de política comercial, primero, la Comunidad había adoptado al final del periodo de transición varias medidas autónomas (ej. defensa comercial). Segundo, por lo que se refiere a la política contractual, los acuerdos bilaterales entre los Estados miembros y los socios del GATT (salvo, por ejemplo, Japón) y los otros países de economía de mercado, habían sido, en gran parte, uniformizados. Sin embargo, no han podido ser remplazados por acuerdos concluidos por la Comunidad, lo que sería un objetivo después de 1969. En efecto, la política comercial en materia de acuerdos comerciales ha progresado difícilmente, la mayoría de los acuerdos aún están siendo concluidos por los Estados miembros.

ÍNDICE

En efecto, los años 70 y 80 traerían nuevos desafíos.

85

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

Título III - La tentativa de realizar un mercado común

(1970-1985)

El fin del periodo de transición se iniciaba el periodo definitivo de aplicación del Tratado, en conformidad con el artículo 8 CEE93. Si bien la unión aduanera había sido plenamente implementada, el mercado común estaba lejos de ser una realidad.

ÍNDICE 93 Gerhard RAMBOW, "The end of the transitional period", C.M.L.R., 1969, pp. 434-450. 86

TÍTULO III - La tentativa de realizar un mercado común (1970-1985)

8. LA EVOLUCIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD ENTRE 1970 Y 1985 8.1. Las grandes etapas 8.2. Evolución institucional

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SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

8.1. Las grandes etapas El retiro del General de Gaulle de la presidencia francesa en 1969 iba a suplir la posición francesa y a permitir una reactivación del proceso de integración europea. Así pues, los años 70, a pesar de las vicisitudes de la economía mundial, transfirieron algunos progresos a la integración. Sin embargo, en medio de éstas, la actividad de las Comunidades se atascó poco a poco. El proceso de decisión se volvió cada vez menos eficaz, mientras que la economía europea debía enfrentar cada vez más retos. Esto no impidió a la Unión conservar un carácter muy atractivo. Durante este periodo no conoció menos de tres ampliaciones: El Reino Unido, Irlanda y Dinamarca en 1973, Grecia en 1981 y España y Portugal en 1986.

8.1.1. La Cumbre de la Haya y su implementación En diciembre 1969, la Conferencia de La Haya señaló la reactivación de la integración europea. En efecto, los jefes de Estado y de Gobierno del Seis decidieron comprometerse en la vía de la unión económica y monetaria y entablar las negociaciones para la adhesión con Gran Bretaña, Dinamarca, Irlanda y Noruega. Antes, debía adoptarse el Reglamento financiero definitivo. Al final, encargaron a los ministros de Asuntos Exteriores 88

“estudiar la mejor manera de realizar progresos en el ámbito de la unificación política”. Esta última frase condujo a la cooperación política europea, es decir a un principio de acercamiento de las políticas exteriores de los Estados miembros.

a) El Reglamento financiero La decisión del Consejo del 21 de abril de 1970 establecía la asignación al presupuesto de la Comunidad de tres recursos propios94: las devoluciones reguladoras agrícolas, los derechos de aduana y una parte del IVA percibido por los Estados miembros. La integralidad de las devoluciones reguladoras agrícolas establecidas sobre las importaciones agrícolas procedentes de los terceros países se asignó a partir del 1 de julio de 1971 a la CEE. Los derechos del arancel aduanero común solo se asignaron de manera progresiva, hasta 1975. El Consejo se puso de acuerdo para afectar en un 1% del IVA percibido en cada Estado al presupuesto comunitario. La decisión se acompañaba de medidas transitorias, a fin de evitar los reveses presupuestarios demasiado brutales. Hay que señalar que se encargó a los propios Estados miembros de la recaudación de los recursos propios de la Comunidad. Ellos debían más tarde poner estos recursos a su disposición. No 94 Decisión 70/243 CECA, CEE, Euratom del 21 de abril de 1970 relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades (DOCE 1970, L 94/19.

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La Evolución General de la Comunidad entre 1970 y 1985

obstante, el régimen les autoriza retener un 10% del importe de los derechos de aduana percibido, de conformidad con la cobertura de los gastos de recaudación. Por otra parte, en 1975, una segunda decisión modificó nuevamente el Tratado de Roma. En efecto, la creación de un sistema de recursos propios demandaba el ejercicio de un control democrático sobre estas finanzas que escapaban al control de los parlamentos nacionales. El Parlamento Europeo recibió el derecho de adoptar al final del procedimiento presupuestario el presupuesto en su conjunto, lo que reforzaba, a pesar de todo, su posición de negociación frente al Consejo de Ministros. Por último, la determinación uniforme de la base del IVA no se produjo sino hasta 1977, cuando el Consejo adoptó la sexta directiva, que armoniza el impuesto sobre el valor agregado. La transposición de este texto en las legislaciones de los distintos Estados miembros conoció aún retrasos. Mientras tanto, se aplicó un régimen de transición a todos los Estados miembros. Por lo tanto, el presupuesto comunitario no se ha podido financiar enteramente con recursos propios sino a partir del ejercicio de 1980. Al mismo tiempo, el sistema de recursos propios fue puesto en entredicho por el Reino Unido.

ÍNDICE

b) La primera ampliación Los tratados de adhesión con el Reino Unido, Irlanda, Dinamarca y Noruega se firmaron oficialmente en Bruselas el

22 enero de 19729595. Al mismo tiempo, se firmaban tratados de asociación con los otros miembros de La AELC (Suiza, Austria, Suecia), con el fin de permitir la circulación de las mercancías sin derechos de aduana. En Noruega, un referéndum rechazó la adhesión à la Comunidad. Sin embargo, con este país se firmó también un Tratado de asociación. Los Tratados preveían un periodo de transición de cinco años a la fecha de la adhesión. Durante este periodo, los nuevos Estados miembros adoptarían progresivamente el acervo comunitario mientras que se liberaban poco a poco los intercambios con los antiguos Estados miembros. Del mismo modo, la contribución presupuestaria aumentaba progresivamente hasta la aplicación plena y completa del Reglamento financiero.

c) Las primeras tentativas de unión económica y monetaria La cumbre de la Haya decidió establecer una unión económica y monetaria para 1980. La estabilidad monetaria aparecía como esencial para favorecer el comercio e impedir que las variaciones del tipo de cambio afectara los flujos (importaciones o exportaciones) intra CEE. Sin embargo, los sobresaltos monetarios relacionados con la política monetaria de EEUU y la crisis económica impidieron 95 Tratados disponibles en http://eurlex.europa.eu/ EUDOROrderdo?year_no_oj=1972/73&ojvol=1&la ng=FR&series=JOL&pagefirst=NA&page_last=NA

89

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

la realización de este proyecto. Los Estados miembros pudieron solo implementar en marzo de 1979 el Sistema monetario europeo (SME) que limitaba los niveles de fluctuación de las monedas a 2,25 % - 6 % para las monedas menos estables). La verdadera UEM se implementaría solo en 1999.

8.1.2. La cumbre de Paris y las nuevas políticas En octubre de 1972, en Paris, los jefes de Estado y de Gobierno decidieron establecer nuevos ámbitos de intervención común que cubren en particular: •

el ambiente,

•

la política regional,

•

la política social,

•

la política industrial.

Sobre algunos puntos, estas políticas iban a tener una consecuencia directa sobre la libre circulación de mercancías. Así pues, adoptando las mismas normas en materia de medio ambiente, los Estados evitaban la instauración de nuevos obstáculos técnicos al comercio por la aprobación de normas nacionales divergentes impidiendo también que algunos Estados aprovecharan una ventaja competitiva por normas medioambientales más débiles.

90

8.1.3. La crisis económica La crisis económica resultante del primer choc petrolero de 1973, reforzada por el segundo choque de 1979 puso de relieve numerosas deficiencias estructurales de la economía europea: fuerte consumo de energía, vejez de la herramienta industrial, pérdida de competitividad ante los países recientemente industrializados, debilidad de la investigación y desarrollo, estrechez de los mercados. La crisis señaló una acción más individualista de los distintos Estados miembros. En efecto, cada uno de ellos buscó en primer lugar soluciones nacionales a la crisis. Al mismo tiempo, los Estados pretendieron en primer lugar proteger sus industrias nacionales por el desarrollo de las barreras no arancelarias al comercio, también desarrollando de manera exponencial los mecanismos de ayuda oficial. Varias de estas medidas iban a infringir disposiciones de los Tratados europeos96.

8.2. Evolución institucional La cumbre de París de diciembre 1974 tomó dos decisiones con el fin de reforzar la unidad y la legitimidad de 96 COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES, Trente ans de droit communautaire, Luxembourg : Office des publications officielles des Communautés européennes, 1981, p. 266.

ÍNDICE

La Evolución General de la Comunidad entre 1970 y 1985

las Comunidades Europeas. La primera se refería a la creación de un “Consejo europeo”, la segunda a la elección del Parlamento Europeo por sufragio universal. La creación del Consejo Europeo permitió reunir regularmente a los jefes de Estado y de Gobierno, con el fin de determinar las orientaciones esenciales de la política comunitaria. Desde 1974, los Consejos Europeos desempeñaron un papel primordial en la dinámica comunitaria. Por una parte tomaron decisiones mayores como las concernientes a ampliaciones, el financiamiento y los grandes ejes de los gastos o las reformas de los Tratados. Por otra, el Consejo Europeo desempeñó en varias ocasiones el papel de árbitro en negociaciones que el Consejo de Ministros no había arreglado. La elección del Parlamento Europeo por sufragio universal, se produjo por primera vez en 1979. Desde entonces, cada cinco años, las elecciones europeas marcan la vida democrática europea, aunque la participación de los electores está en constante disminución.

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Al mismo tiempo, desde finales de los años sesenta, la Comisión Europea se debilitó. En vez de constituir un órgano de impulso, de nuevas iniciativas, tuvo que defender en primer lugar el acervo comunitario de cara a las medidas adoptadas por los Estados miembros para hacer frente a la crisis económica.

Con respecto al Consejo de Ministros, la cumbre de París de 1974 había recomendado también un recurso más frecuente del voto por mayoría calificada para permitir la aprobación de textos más importantes y más innovadores. Sin embargo, los Estados miembros seguían invocando el compromiso de Luxemburgo (el recurso de la unanimidad) para numerosas decisiones, aún las benignas, alegando a menudo un interés nacional importante con el fin de bloquear el mecanismo de decisión. Así pues, mientras que el mecanismo de decisión por mayoría cualificada se adaptó en las distintas ampliaciones, en la práctica se utilizaba poco. Evolución de la mayoría calificada

1965

1973

1979

1986

Alemania Bélgica Francia Italia Luxemburgo Países Bajos Dinamarca Irlanda Reino Unido Grecia España Portugal

4 2 4 4 1 2

10 5 10 10 2533 10

10 5 10 10 2 5 3 3 10 5

10 5 10 10 2 5 3 3 10 5 8

Total Mayoría calificada (% de total de voces) Peso de los grandes Estados

17 12 70,59% 12 v. = 70,59%

58 41 70,69% 40 v. = 68,96%

63 45 71,42% 40v. = 63,4%

5 76 54 71,05% 48 v. = 63,16%

Sin embargo, a principios de los años 80, los Estados miembros poco a poco se dieron cuenta del carácter intolerable de esta situación. Así pues, en el voto sobre los precios agrícolas en mayo de 1982, se ignoró el veto británico, a pesar de la invocación del compromiso de Luxem91

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

burgo. Otros casos de voto por mayoría calificada se renovaron más tarde. La incapacidad del proceso de decisión en el Consejo de Ministros condujo a la devolución de numerosos problemas al Consejo Europeo. Así pues, a menudo éste ha servido de instancia de apelación del Consejo más que de organismo de impulso. En conclusión, estas evoluciones institucionales han tenido una influencia directa sobre la realización del mercado común de mercancías, y consecuentemente sobre los progresos en materia de libre circulación de mercancías. Por ejemplo, con la exigencia de unanimidad en el Consejo de ministros ha resultado mucho más difícil la adopción de directivas de armonización (por ejemplo de reglamentos técnicos nacionales). La debilidad de la Comisión le impidió luchar de forma eficaz contra las medidas proteccionistas adoptadas por los Estados. Finalmente, el actor principal de este periodo fue el Tribunal de Justicia que impulsó una mayor liberalización del comercio de mercancías gracias a su jurisprudencia en materia de medidas de efecto equivalente.

ÍNDICE

92

TÍTULO III - La tentativa de realizar un mercado común (1970-1985)

9. LAS DIFICULTADES DE LOS AÑOS 70 – 80 EN MATERIA DE LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS 9.1. Las exacciones de efecto equivalente 9.2. Las medidas de efecto equivalente 9.3. Las imposiciones internas 9.4. La armonización de las reglamentaciones técnicas nacionales 9.5. La política comercial común

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9.6. La implementación de las medidas de salvaguardia

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

A pesar de los avances significativos destacados y relacionados con la implementación de la unión aduanera antes de la fecha prevista, el periodo de transición dejó sin resolver unos problemas y retos que deberá lograr la Comunidad para el objetivo contenido en el Tratado referido a contar con un mercado común. Estos problemas eran de diversa índole: estaban relacionados con la ausencia de recursos propios de la Comunidad que prohíbe el manejo adecuado del proceso de integración, con la existencia de varias trabas al comercio interno (tasas de efecto equivalente, medidas de efecto equivalente y otras medidas nacionales) y la lentitud del proceso de integración o de desarrollo de ciertas políticas (por ejemplo la política de transporte).

Las tasas de efecto equivalente eran prohibidas. Sin embargo, al final del periodo de transición, existía todavía un elevado número de estas exacciones. La crisis económica se marca en el ámbito de las exacciones de efecto equivalente. No pudiendo utilizar más el arsenal clásico de las medidas de restricciones cuantitativas (cuotas) o derechos de aduana, los Estados utilizaron medidas fiscales para desalentar las importaciones97.

La Comisión impartió varios recursos contra los Estados miembros en el Tribunal de Justicia. Así pues, en 1984, envió 172 emplazamientos a los Estados. El número de dictámenes motivados que se producen exactamente antes de un recurso al Tribunal y que constituyen la última oportunidad para el Estado de modificar su legislación era de 46. Al final La Comisión tuvo ante sí 23 veces el Tribunal de Justicia98. Estas cifras demostraron que más de 25 años después de la entrada en vigor del Tratado, los Estados intentaban aún utilizar el instrumento fiscal para protegerse. Esto explica el desarrollo de una jurisprudencia importante a partir de los años 70. El Tribunal de Justicia precisó la definición de exacción de efecto equivalente: es decir un derecho que “cualquiera que sea su denominación, su estructura unilateralmente impuesta, sea en el momento de la importación o posteriormente, y afectando específicamente un producto importado en un país miembro a la exclusión del producto nacional similar, tiene por resultado, alterando su precio, tener la misma incidencia sobre la libre circulación de productos que un derecho de aduana”99. El Tribunal se opuso al obstáculo que constituyen a las cargas financieras así impuestas a la circulación de las mercancías. No solo aumentaban el precio de las mercancías sino que implicaban nuevos trámites administrativos en las fronteras.

97 René BARENTS, "Charges of equivalent effect to customs duties", C.M.L.R. 1978, pp. 414434 y Paul REMITS, 1992 : L’Europe de la libre circulation des marchandises, Paris : Editions Performa, 1988, p. 115 .

98 Ibid. 99 TJCE , 1 de Julio 1969, Asuntos 2 et 3/69, Sociaal Fonds voor Diamantarbeiders, Rec. 1969, p.222. - 71 -

9.1. Las exacciones de efecto equivalente

94

ÍNDICE

Las Dificultades de los años 70 – 80 en materia de Libre Circulación De Mercancías

Sin embargo, va a autorizar únicamente las tasas recaudadas en la frontera con relación a: •

un servicio recibido100. Si este principio se reconocía, había la ocasión de aplicarlo solo en un caso, aquel vinculado a los servicios prestados por un Estado en el marco del mantenimiento y de la navegabilidad de un puerto en el negocio del oleoducto transalpino101 ,

•

un control llevado a cabo en frontera (ej. Inspección veterinaria) si éste resulta de la aplicación de la legislación comunitaria102.

Finalmente, la prohibición de las exacciones de efecto equivalente es absoluta. Las instituciones comunitarias no pueden autorizar a un Estado miembro a establecer, incluso temporalmente, impuestos en la frontera. Así pues, un reglamento del sector vinícola que autorizaba a los Estados miembros a imponer tasas si una afluencia de vino que proviene de otro Estado miembro perturbaba el Mercado, llegó al ser considerado por la Corte como incompatible con el Tratado103.

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100 TJCE, 11 de octubre 1973, Asunto 39/73, Rewe, Rec. 1973, p. 1039. 101 Paul REMITS, op.cit, p. 120. 102 TJCE, 25 de enero 1977 Asunto 46/76, Bauhuis, Rec. 1977, p. 5 et TJCE Asunto 89/76, 12 de julio 1977, Comisión c. Etat néerlandais, Rec. 1977, p. 1355. 103 TJCE, 20 de abril 1977, Asunto 80-81/77, Société des Commissionaires réunis et Sociéte les fils de Henri Ramel, Rec. 1978, p. 927.

9.2. Las medidas de efecto equivalente Se prohíbe las medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas (MEE) desde el 1 de enero de 1970 (fin del periodo de transición). A partir de esta fecha, si hay una infracción del artículo 30 CEE, la Comisión puede recurrir al Tribunal de Justicia. Además, el Tribunal reconoció rápidamente un efecto directo al artículo 30 CEE: un particular puede reivindicar su aplicación ante los órganos jurisdiccionales nacionales para descartar una disposición nacional que le fuera contraria104. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia se volvió muy importante. En efecto, con la crisis económica, los Estados hicieron gala de mucha imaginación para proteger a sus productores nacionales105. A continuación, se expone de manera general los problemas encontrados (8.2.1). Después, se analiza más detalladamente la jurisprudencia del Tribunal. Primero, el Tribunal tuvo que definir el concepto de medidas de efecto equivalente (8.2.2). Al respeto, hizo la distinción entre las barreras al comercio: •

discriminatorias, es decir que solo se aplican a los productos

104 Ver. TJCE, 13 de diciembre 1983, Asunto 222/82, Apple and Pear Development Council, Rec. 1983, p. 4083. 105 A. MATTERA, "Les nouvelles formes de protectionnisme économique et les articles 30 et suivants du Traité CEE", R.M.C., 1983, p. 258.- 72 95

SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N

•

importados originarios de un otro Estado miembro (8.2.2), y

libremente las mercancías, los servicios, las personas y los capitales.

no-discriminatorias, es decir que se aplican tanto a los productos del Estado miembro que toma la medida, como a los productos de los otros Estados miembros (8.2.3.). Esta jurisprudencia se desarrollo después de 1980 tras el asunto “Cassis de Dijon».

Las barreras técnicas son las primeras que recibieron un trato comunitario.

El Tribunal desarrolló su jurisprudencia sobre las medidas aplicables tanto a los productos importados (8.2.2.) como a los productos fabricados en el territorio del Estado miembro en cuestión (medidas aplicables indistintamente) (8.2.3). Entre estas medidas, los obstáculos técnicos al comercio eran los más numerosos.

9.2.1. Los problemas De estos problemas, cabe resaltar la permanencia de barreras físicas y técnicas al comercio intracomunitario, temas en los cuales la UE puso interés en que sus socios comerciales solucionen. Sobre todo en los años 80, con la publicación del Informe Ceccini y la sensibilización al costo de la no Europa (estimado a 4.5% del PIB), y de distintos informes de la Comisión, se pone de manifiesto la necesidad de eliminar estos dos tipos de barreras para poder lograr el objetivo del mercado interior, un mercado ampliado en el cual circulan 96

a) Las barreras técnicas Se refiere a la persistencia de prácticas nacionales que se convierten en obstáculos innecesarios al comercio intra-comunitario: las famosas medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas. Estas medidas resultaban de la existencia de varios reglamentos técnicos nacionales con exigencias técnicas distintas que se convertían en obstáculos (medidas de efecto equivalente). Resultaban en costos adicionales para los operadores y los desalentaban a exportar a los demás Estados miembros. Se trataban generalmente de disposiciones de naturaleza comercial (condiciones de comercialización) o de naturaleza técnica (elementos de la composición o presentación de los productos). Por ejemplo:

1. Alemania: uso de una legislación del siglo XVII que establece las condiciones de composición de la cerveza. Las cervezas (belgas) que no cumplieran con dichos requisitos no podían ser comercializadas como cervezas en Alemania.

2. Bélgica: reglamentación que imponía que la margarina se comercialice sólo en envases cúbicos.

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Las Dificultades de los años 70 – 80 en materia de Libre Circulación De Mercancías

Consecuentemente, el éxito de la eliminación de los derechos de aduana, de las tasas de efecto equivalente y de las cuotas corría el riesgo de ser contrarrestado por el mantenimiento de reglamentos técnicos nacionales que se convierten en obstáculos al comercio. - 73 -

b) Las barreras físicas En los años 80 crece la sensación de que los controles físicos llevados a cabo en las fronteras por las autoridades nacionales (aduaneras, sanitarias, otras) para verificar el cumplimiento de la legislación fiscal, sanitaria y técnica retrasan el flujo de personas y mercancías y aumentan considerablemente los costos de los operadores. El mantenimiento de las fronteras físicas y de los controles llevados a cabo por autoridades nacionales encargadas de vigilar el cumplimiento de reglamentaciones a la vez nacionales y comunitarias se justificaba por: •

La necesidad de ejercer controles fiscales, en particular en materia de IVA;

•

La necesidad de establecer y llevar a cabo controles veterinarios, sanitarios o fitosanitarios.

•

La necesidad de aplicar ciertas medidas comerciales (restricciones cuantitativas,

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medidas antidumping, etc.) para las importaciones de productos de países terceros, en particular en el sector textil o automotor. •

Algunos controles vinculados al transporte, como controles de seguridad.

•

Necesidad de control estadístico de algunos productos.

Estos controles demoraban el ritmo del comercio intracomunitario y aumentaban su costo. Además, su mera existencia era percibida como desalentadora por ciertos exportadores o importadores.

9.2.2. La definición de la medida de efecto equivalente Con el fin de favorecer la aplicación de esta prohibición, el Consejo adoptó la Directiva 70/50 CEE aplicable a partir del fin del período de transición a las medidas que pueden convertirse en medidas prohibidas106. Incluyen requisitos sobre embalaje, composición, identificación, talla o peso de los productos. Sin embargo, no daba una definición general del concepto de MEE. De su lado, El Tribunal de Justicia ha definido las medidas de efecto equivalente en su Sentencia “Dassonville” del 11 de julio de 1974107: “.toda reglamentación comercial de 106 DOCE 1970, L 13/1. 107 TJCE, 11 de julio 1974, Asunto 8/74, Procureur du Roi v. Dassonville, Rec. 1974, p. 837.- 74 97

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los Estados miembros susceptible de obstaculizar directa o indirectamente, actualmente o potencialmente el comercio intra-comunitario está considerada como una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas”. Así pues, en su definición, el Tribunal se concentra sobre el propio efecto potencial de la medida. El objetivo en el cual se creó o su mismo efecto real no tienen que descartar esta medida del campo de aplicación del artículo 30 CEE. En su definición, el Tribunal no distingue entre las medidas aplicables únicamente a los productos importados y las aplicables indistintamente a los productos fabricados en el Estado miembro que adopta la medida en cuestión. A lo largo de los años, se ponen de manifiesto las principales barreras a la libre circulación, en particular de mercancías. Por orden decreciente de importancia, cabe citar: las barreras administrativas, las reglamentaciones técnicas nacionales y las normas técnicas, los retrasos y costos en las fronteras, las políticas nacionales de transporte, etc. Todos estos tipos de barreras han sido definidos en derecho comunitario bajo la denominación de medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas (MEE).

9.2.3. La jurisprudencia sobre las medidas discriminatorias El Tribunal de Justicia se pronunció en varias sentencias sobre las medidas discriminatorias, lo que ha permitido mejor identificar dichas medidas restrictivas como susceptibles de entrar en el campo de aplicación del artículo 30 CEE108. Las medidas restrictivas aplicadas por los Estados miembros se han aplicado a:

1. La producción 2. Los precios 3. La comercialización 4. La distribución 5. Las formalidades en frontera Las distintas medidas que se examinan a continuación se consideran ilegales desde el punto de vista del artículo 30 CEE salvo que pudieran ser justificadas por una de las razones expuestas en el artículo 36 CEE. Examinaremos estas razones después. a1 - Medidas relativas a la producción Las medidas técnicas (por ejemplo las normas sobre los elevadores) son las principales medidas vinculadas con 108 Dichas medidas cubren un campo extensivo. Vede Paul REMITS, op. cit., p. 161-192

98

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Las Dificultades de los años 70 – 80 en materia de Libre Circulación De Mercancías

la producción susceptible de tener un efecto sobre los flujos comerciales intra CEE. Al prohibir la importación de los productos de los demás Estados miembros que no correspondían a sus normas técnicas, los Estados miembros podían impedir la realización del mercado común. Los Estados miembros habían, adoptado otras medidas discriminatorias relacionadas con la producción consideradas como contrarias al artículo 30 CEE. Por ejemplo: •

•

Obligación de usar materias primas nacionales en un producto importado o bien hacer depender ciertas subvenciones financieras o ventajas fiscales de la compra o la utilización de productos nacionales. Estas medidas se prohibieron en 1966109. Medidas de restricción de la producción que podían afectar el comercio intracomunitario al disminuir las posibilidades de exportación hacía otro Estado miembro110.

a2 - Medidas relativas a los precios

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Numerosos Estados miembros habían adoptado normativas que establecían precios máximos, mínimas o uniformes, a veces específicamente para productos importados o exportados. El 109 Directiva 66/683 CEE, DOCE 1966, n°220, p. 3748. 110 TJCE, 30 de octubre 1974, Asunto 190/73, Van Haaster, Rec. 1974, p. 1123.

Tribunal consideró que eran susceptibles de afectar el comercio intra CEE, y entonces contrarios al artículo 30 CEE, que los precios sean “máxima111” o “minima”112 (precios de los productos farmacéuticos) o impuestos113 (precios obligatorios de los libros en Francia). El Tribunal identificó también otras medidas que afectan a los precios como incompatibles con el Tratado : las ventajas fiscales reservadas a los productos nacionales, reservar las deducciones fiscales a los editores que realizan la impresión de sus publicaciones en el territorio nacional114, acordar el reembolso de los medicamentos favoreciendo la producción nacional115, reservar ayudas solo para los que compran productos nacionales116, o acordar plazos más ventajosos de pagos para la compra de productos nacionales117. a3 - Medidas de comercialización de los productos El Tribunal identificó varias de las medidas de comercialización que tienen requisitos específicos sobre la forma, 111 TJCE, 26 de febrero 1976, Asunto 65/75, TASCA, Rec. 1976, p. 291.- 75 112 TJCE, 29 de noviembre 1983, Asunto 181/82, Roussel laboratoires et autres c. Estado neerlandés, Rec. 1983, p. 3849. 113 TJCE, 10 de enero 1985, Asunto 229/83, Association des Centres distributeurs Edouard Leclerc v. Société Au Blé Vert, Rec. 1985, p. 1. 114 TJCE, 7 de mayo 1985, Asunto 18/84, Comisión c. Francia, Rec. 1985, p. 1339. 115 Vede la Comunicación de la Comisión del 4 de diciembre 1986, DOCE 1986, C 310/7. 116 TJCE 22 de marzo 1977, Asunto 74/76, Iannelli & Volpi SpA c Ditta Paolo Meroni, Rec. 1977, p. 557. 117 TJCE, 9 de junio 1982, Asunto 95/81, Comisión c. Italia, Rec. 1982, p. 2187. 99

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las dimensiones, el peso, la composición, la presentación, la identificación, el condicionamiento de los productos como siendo medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas en el sentido del artículo 30 CEE, en particular cuando afectan los productos importados. Así la reglamentación belga que obligaba a que las margarinas comercializadas lo estén en envases cúbicos (para no confundirlas con mantequilla) ha sido considerada como MEE118. De la misma manera calificó las exigencias nacionales como imponer el origen sobre la mercancía119 o la obligación de usar el idioma nacional. Lo mismo para las medidas que reservan a los productos nacionales las denominaciones que no constituyen apelaciones de origen o indicaciones de procedencia como por ejemplo reservar la denominación “vinagre” solo para el vinagre de vino120. Los Estados miembros también han tratado de limitar la publicidad que los productores extranjeros pueden hacer, en particular en los alcoholes que no son producidos domésticamente121. Se ha considerado que una campaña publicitaria irlandesa que incitaba a comprar nacional (“Buy Irish”) era ilegal122.

118 TJCE, 10 de octubre 1982, Asunto 261/81, Raue c. De Smedt, Rec. 1982, p. 3961. 119 TJCE, 25 de abril 1985, Asunto 207/83, Comisión c. Reino Unido, Rec. 1985, p. 1201. 120 TJCE 9 de diciembre 1981, Asunto 193/80, Comisión c. Italia, Rec. 1981, p.3019. 121 TJCE, 10 de julio 1980, Asunto 152/78, Comisión c. Francia, Rec. 1980, p. 1299. 122 TJCE, 24 de noviembre 1982, Asunto 249/81, Comisión c. Irlanda, Rec. 1982, p. 4005. - 76 100

a4 - Medidas sobre distribución El Tribunal también criticó las medidas vinculadas con la distribución de los productos que permiten que los Estados miembros favorezcan la producción nacional o impongan restricciones al comercio intra-CEE. Ha considerado como susceptible de ser contrarias al Tratado las medidas que: •

Reservan tarifas preferenciales para productos nacionales distribuidos por el correo123.

•

Exigen que el exportador tenga un representante en el territorio del Estadio miembro de importación124.

•

Obligan el exportador o el productor de otro Estado miembro afiliarse a un organismo profesional125.

•

Autorizan las importaciones solo durante ciertas periodos del año126.

•

Uso y facilitaciones de almacenamiento para productores nacionales127.

123 TJCE 14 de marzo 1985, Asunto 269/83, Comisión c. Francia, Rec. 1985, p. 837. 124 TJCE, 2 de marzo 1983, Asunto 155/82, Comisión c. Bélgica, Rec. 1983, p. 531. 125 TJCE, 7 febrero 1984, Asunto 237/82, Jongeneel Kaas c. Estado neerlandés, Rec. 1984, p. 483. 126 La Comisión había prohibido esta práctica para las patatas en Alemania a partir de 1964 por la Directiva 64/486 CEE del 28 de julio 1964 (DOCE 1964, n° 134, p. 2253). 127 Art. 2 § 3 (n) de la directiva 70/50 CEE.

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Las Dificultades de los años 70 – 80 en materia de Libre Circulación De Mercancías

•

Imponen obligaciones de almacenamiento en el territorio del Estado de importación128.

misma manera los productos nacionales y los controles no pueden ser más estrictos que los controles llevados a cabo sobre productos nacionales. Los controles deben ser aliviados en toda la medida posible para que los intercambios se efectúan de la manea más cercana a los llevados a cabo dentro del Mercado interno130,

a5 - Las formalidades en frontera Por fin, la imposición de algunas formalidades en las fronteras pueden tener como objetivo proteger las producciones nacionales o constituir obstáculos ilegales a la libre circulación de mercancías. En efecto, además de desalentar a los exportadores, dichas formalidades resultan en costos adicionales. Dichas formalidades, ilegales desde el punto de vista del artículo 30 CEE, pueden ser: •

•

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• de la misma manera, no puden existir (en el Estado de exportación y importación) dobles controles, si el objetivo peseguido se logra mediante medidas menos restrictivas para el comercio, salvo que estén previstos por la normativa comunitaria131.

Obligación de un certificado de origen o certificado de autenticidad129, La manera y los tipos de controles llevados a cabo: • si se requiere controles aduaneros para la recaudación de imposiciones internas como el IVA e impuestos sobre consumos específicos o la verificación de la conformidad de un producto a las normas comunitarias, se tienen que controlar de la

128 TJCE 25 de mayo 1986, Asunto 87 et 88/85, Legia c. Ministre de la santé, Rec. 1986, p. 1707. 129 TJCE, 11 de julio 1974, Asunto 8/74, Procureur du Roi c. Dassonville, Rec. 1974, p. 837

•

El procedimiento de despacho aduanero: debe ser llevado a cabo por medios apropiados y no excesivos para lograr los objetivos de la reglamentación. Así, la Comisión impartió un recurso contra Francia, que obligaba que el despacho

130 TJCE, 25 de octubre 1979, Asunto 159/78, Comisión c. Gouvernement Italien, Rec. 1979, p. 32. 131 TJCE, 8 de noviembre 1979, Asunto 251/78, Denkavit Futtermittel, Rec. 1979, p. 2369. - 77 101

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aduanero de los magnetófonos se haga solo en Poitiers; lo mismo, para Italia que limitaba los puntos de entrada para productos siderúrgicos •

Los plazos para el cumplimiento de los procedimientos pueden constituir medidas de efecto equivalente: • No pueden ser demasiado largos los plazos para ciertas verificaciones o controles. Ha condenado a retrasos frecuentes en la ejecución de ciertos procedimientos132. • También se condenaron ciertos plazos exageradamente cortos, como los plazos para los importadores para entregar documentos o impartir un recurso contra una decisión de las autoridades aduaneras.

a6 – Conclusión Al desarrollar esta jurisprudencia, el Tribunal ha establecido la tipología de las medidas prohibidas. La Comisión pudo así referirse a dicha jurisprudencia para pedir que los Estados miembros modifiquen sus legislaciones contrarias 132 TJCE, 28 de enero 1986, Asunto 188/84, Comisión c. Francia, Rec. 1986, p. 419. 102

al Tratado. En varios casos, los Estados miembros han preferido eliminar legislaciones nacionales susceptibles de ser condenadas por el Tribunal o hacerles compatibles con el Tratado. Sin embargo, este procedimiento se reveló muy engorroso en un contexto en el cual los Estados miembros no se habían decidido políticamente a crear el mercado interior.

b) Las justificaciones del artículo 36 CEE Como se ha explicado anteriormente, las medidas discriminatorias se prohiben, salvo que se puedan justificar por una de las razones previstas en el Artículo 36 CEE: razones de orden público, moralidad y seguridad pública, protección de la salud y vida de las personas y animales, reserva de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial. Se produjo un crecimiento de las medidas basadas en las justificaciones del artículo 36 CEE, y los recursos contra dichas medidas resultaron en una importante jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Éste afirma que estas excepciones debían interpretarse de manera restrictiva133 y rechazó toda extensión de las justificaciones de estos

133 TJCE, 10 de julio 1984, Campus Oil c. Ministry for Industry and Energy, Rec. 1984, p. 2727.

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artículos134. Además, resultan de la jurisprudencia, dos elementos 135: •

•

La exigencia de la proporcionalidad entre la medida adoptada y el riesgo o peligro al cual se enfrenta. La exigencia de que el Estado adopte la medida menos restrictiva a los intercambios. b1 - La moral pública

La justificación de la moral pública pudo alegarse para prohibir la importación de productos considerados obscenos (muñeca inflable). Sin embargo, es injustificada si tales mercancías se fabrican legalmente y se distribuyen en el país136. b2 - El orden público La justificación basada en el orden público fue alegada numerosas veces por los Estados miembros tentados de incluir allí todo valor económico o social que consideraban era su deber proteger. El Tribunal rechazó este tipo de interpretación137. Más especialmente,

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134 TJCE, 17 de junio 1981, Asunto 113/80, Comisión c. Irlanda, Rec. 1981, p. 1625. 135 Vede Catherine BARNARD, The Substantive law of the EU – The fours freeedoms, Oxford, Oxford University Press, 2004, pp. 64-84. - 78 136 TJCE, 14 de diciembre 1979, Asunto 34/79, Henn et Darby, Rec. 1979, p. 3795 et TJCE, 11 de marzo 1986, Asunto 121/85, Conegate c. HM Customs & Excises, Rec. 1986, p. 1007. 137 TJCE, 13 de marzo 1984, Asunto 13/83, Karl Prantl, Rec. 1984, p. 1299.

rechazó aceptar sobre esta base las medidas discriminatorias destinadas a proteger a los consumidores138. Sin embargo, esta justificación se aceptó una única vez por el Tribunal de Justicia, en el marco de restricciones a la exportación de piezas en dinero139. b3 - La seguridad pública Al amparo de los artículos 223 a 225 CEE, con motivo de proteger la seguridad pública, los Estados miembros podían tomar medidas contrarias al Tratado, inclusive en materia de libre circulación de mercancías. Por ejemplo, el comercio de armas y equipamientos militares ha sido excluido del campo de aplicación del Tratado durante mucho tiempo. Además, la justificación del artículo 36 CEE, ha sido aceptada una sola vez por el Tribunal de justicia en un caso relacionado a la importación de productos petroleros en Irlanda140.

138 TJCE, 6 de noviembre 1984, Asunto 177/83, Kohl c. Ringelhan, Rec. 1984, p. 3651 y TJCE, 10 de enero 1985, Asunto 229/83, Leclerc c. Au Blé Vert, Rec. 1985, p. 1. 139 TJCE, 23 de noviembre 1978, Asunto 7/78, R. c. Thompson, Johnson and Woodiwiss, Rec. 1978, p. 2247. 140 Para permitir la actividad de una planta de refinamiento en su territorio, el Gobierno irlandés obligaba a los importadores que compren 35 % de su petróleo a la única planta operando en Irlanda, lo que impedía la compra de petróleo de proveedores extranjeros y fue calificado por el Tribunal como una MEE. Sin embargo, el Tribunal estimó que se podía justificar al amparo del artículo 36 CEE mientras que una verdadera política energética común no haya sido implementada por la CEE. 103

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b4 - La protección de la salud y la vida de las personas y animales o la conservación de los vegetales Hay numerosos casos donde se condenó a los Estados miembros que invocaron esta justificación. A veces las circunstancias de aprobación de la legislación pueden demostrar directamente una voluntad proteccionista141. Sin embargo, si las medidas se basaban en un temor real, y que ningún estudio científico demuestra la ausencia de peligro, el tribunal tendió a aceptar la medida, aplicando, sin decirlo, el principio de cautela142. Sin embargo, el Estado no puede adoptar cualquier medida:

1.

Por una parte, la medida debe ser proporcionada. Más especialmente, si se aplica una medida a los productos importados sin aplicarse a los productos procedentes de su territorio, el Estado miembro debía demostrar científicamente que existía un verdadero peligro para la salud.

3.

Por otra parte, no podía

141 Prohibición de la importación de pavo en el Reino Unido justo antes el periodo de navidad: TJCE, 31 de enero 1984, Asunto 40/82, Comisión c. Reino Unido, Rec. 1982, p. 2793. 142 TJCE, 5 de febrero 1981, Asunto 53/80, Officer van Justitie c. Koninklijke Kaasfabriek Eyssen BV, Rec.1981, p. 409.- 79 104

llevar control sobre las mercancías que ya habían sido sometidas a las mismas pruebas en su Estado de origen, a condición de que los resultados de estas pruebas estén disponibles. Por lo tanto, las mercancías acompañadas de la documentación adecuada (certificado) tendrán en principio el derecho a circular libremente143. La ausencia o la existencia de una legislación comunitaria tendrá también un impacto en la legalidad de las acciones del Estado. En efecto, una vez adoptada una legislación por la que se armonizan los controles, excluye en principio la posibilidad para un Estado miembro de imponer controles suplementarios o más rigurosos144. Si tal armonización había ocurrido, los controles en las fronteras debían limitarse145. Así pues, las directivas 64/432 CEE y 64/433 CEE habían armonizado las normas relativas a la salud de los animales. Los controles se hacían en el Estado de exportación, suprimiendo así la necesidad de efectuar múltiples controles en la frontera del Estado de importación. Estos controles debían limitarse, en principio a:

143 TJCE, 17 de diciembre 1981, FransNederlandse Maatschappij voor biologische Producten, Rec.1981, p.3277. 144 TJCE, 5 de octubre 1977, Tedeschi c. Denkavit, Rec.1977, p.1555. 145 TJCE 15 de diciembre 1976, Simmenthal Spa c. Ministero delle finanze, Rec.1976, p.1871.

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Las Dificultades de los años 70 – 80 en materia de Libre Circulación De Mercancías

1.

Una inspección de los documentos que justifica los controles en el Estado de exportación.

3.

Ocasionalmente, una inspección exhaustiva de algunas expediciones de venta.

A este principio, una única excepción: el Estado de importación podía establecer una inspección más sistemática si una de estas inspecciones ocasionales hubiera revelado la existencia de una enfermedad.

9.2.4. La jurisprudencia sobre las medidas indistintamente aplicables a productos nacionales o importados a) El principio de reconocimiento mutuo: un principio jurisprudencial A pesar de los progresos indiscutibles de la armonización comunitaria, el proceso de adopción de directivas después de 1969 se ha demorado excesivamente. Pocas directivas fueron adoptadas por lo que el proceso de integración se encontró nuevamente en riesgo de que las reglamentaciones nacionales bloqueen y reduzcan el crecimiento del comercio intra-comunitario.

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Para permitir que un producto no objeto de armonización comunitaria haya sido legalmente comercializado en un primer Estado

miembro, su comercialización no esté obstaculizada por las normas técnicas divergentes de otro Estado miembro, se dictó el principio de reconocimiento mutuo. En 1979, el Tribunal de Justicia tuvo un papel muy importante para garantizar la libre circulación, cuando dictó en la sentencia “Cassis de Dijon” el principio de reconocimiento mutuo de producto146. Con base en este principio, todo producto legalmente comercializado en un primer Estado miembro, debe poder ser comercializado en otro Estado miembro sin que se le pueda oponer su legislación nacional.

b) La jurisprudencia subsecuente Después de la sentencia “Cassis de Dijon”, el Tribunal se pronunció en varios casos sobre la implementación del principio de reconocimiento mutuo. Tuvo un papel importante cuando en varias sentencias precisó de manera restrictiva las condiciones en las cuales la legislación del país de segunda (o tercera, etc.) comercialización se podía aplicar para evitar que un producto que haya cumplido con requisitos en un primer país y siendo comercializado en este país deba cumplir con uno o 146 TJCE , 20 de febrero de 1979, Asunto 120/78, Rewe-Zentral AG c. Bundesmonopolverwaltung fur Branntwein, Rec. 1979, p. 3961. Sobre este principio, ver Kenneth A. ARMSTRONG, “Mutual Recognition”, in Catherine BARNARD y Joanne SCOTT ed., The Law of the Single European Market – Unpacking the - 80 - Premises, Oxford, Hart Publishing, 2002.

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más requisitos nacionales en uno o más Estados miembros. En la mayoría de los casos, el Tribunal denegó este requerimiento de los Estados miembros de segunda comercialización. Al respeto, la variedad y la continuidad de los casos muestran las dificultades que ha enfrentado el principio de reconocimiento mutuo, lo que se ha ilustrado mediante los recursos ante el Tribunal y ha motivado en gran parte la adopción reciente del nuevo reglamento sobre reconocimiento mutuo de producto, en julio de 2008.

1988, el Tribunal ha condenado a Alemania por exigir el cumplimiento de disposiciones del siglo XVII para que una bebida pueda ser comercializada como cerveza (“Bier”). Las cervezas extranjeras (por ej. belgas) que no cumplían con estos requisitos no podían ser comercializadas como cervezas148. •

En el asunto Van der Veldt de 1994, el Tribunal de Justicia no dio la razón a Bélgica, que prohibía la comercialización del pan cuyo contenido en sal fuera superior a 2%. Esto impedía la importación de pan legalmente fabricado en otro Estado miembro con un contenido mayor de sal149.

•

En un recurso de la Comisión contra Italia en 2003, el Tribunal condenó a este Estado miembro por obligar a los fabricantes de chocolate a que usan grasas vegetales distintas del cacao (principalmente en el Reino Unido e Irlanda) a que usaran obligatoriamente la denominación “sustituto de chocolate”150 en lugar de “chocolate”. Para el Tribunal, este requisito daba

Los problemas examinados por el Tribunal de Justicia se han referido, por ejemplo, a los siguientes temas: •

•

En el asunto « Walter Rau» de 1982, el Tribunal condenó a Bélgica, cuya legislación exigía que para su comercialización, la margarina esté presentada en envases cúbicos (supuestamente para poder distinguirla de la mantequilla). El Tribunal consideró que este requisito no podía ser justificado para garantizar la protección del consumidor147. Dicho objetivo podía ser perfectamente alcanzado por medio de un etiquetado preciso y claro. En el asunto de la Ley sobre la pureza de la cerveza de

147 TJCE, 10 de noviembre de 1982, Asunto 261/81, Walter Rau Lebenmittelwerke c. De Smedt Pvba, Rec.1982, p. 3961. 106

148 TJCE, 12 de marzo de 1987, Asunto 178/84, Comissión c. Alemania, Rec. 1988, p. 1227 149 TJCE, 14 de julio de 1994, Asunto C-17/93, Openbaar Ministerie c. Van der Veldt, Rec. 1994, p. 3537. 150 TJCE, 16 de enero de 2003, Asunto C-14/2000, Comisión v. Italia, Rec. 2003, p. I-513.- 81 -

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Las Dificultades de los años 70 – 80 en materia de Libre Circulación De Mercancías

una connotación negativa a los productos legalmente comercializados en otro Estado miembro. La jurisprudencia Cassis de Dijon fue también utilizada por operadores para contestar la validez de ciertas reglamentaciones técnicas nacionales relacionadas, no con los productos mismos, pero si con sus modalidades de comercialización. Asimismo, tanto la prohibición de apertura de las tiendas el domingo, como la prohibición de las ventas con pérdidas económicas fue cuestionada ante el Tribunal. 151. Tal prohibición limitaba las ventas de mercancías, inclusive las de otros Estados miembros y hubieran podido constituir obstáculos al comercio intracomunitario. Sin embargo, el Tribunal ha determinado que dicha prohibición respondía a una exigencia imperativa y aceptó que la medida nacional se aplicara152. Frente a la multiplicación de estos recursos, en el asunto Keck et Mithouard de 1993153, el Tribunal decidió excluir las reglamentaciones relacionadas con

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151 TJCE, 23 de noviembre 1989, Asunto 145/88, Torfaen BC v. B&Q plc, Rec. 1989, p. 3851. 152 J. STEINER “Drawing the line – Uses and Abuses of Article 30 EEC”, C.M.L.R., 1992, p. 749774. 153 TJCE, 24 de noviembre 1993, Asuntos C-267 et 268/91, Procedimiento criminal contre Keck et Mithouard, Rec. 1993, p. I-6097. Sobre dicha decisión y sus consecuencias: Vede N. REICH, " ‘The November Revolution’ of the European Court of Justice : Keck, Meng and Audi Revisted", C.M.L.R., 1994, pp. 459-492 y Stephen Weatherhill, "Recent Case Law concerning the Free Movement of Goods : Mapping the Frontiers of Deregulation", C.M.L.R., 1999, pp. 885-906.

las modalidades de venta del campo de aplicación del artículo 28 TCE (medidas de efecto equivalente) en caso que la medida se aplique a todos los comerciantes que operan en el territorio nacional y que afecte de la misma manera de hecho y en derecho el comercio de productos nacionales y de productos provenientes de otros Estados miembros.

c) Las distintas exigencias imperativas El Tribunal había citado cuatro exigencias imperativas que pueden justificar las medidas consideradas como contrarias al artículo 28 TCE: el control fiscal, la protección de la salud pública, la lealtad de las transacciones comerciales y la defensa del consumidor. Han sido completadas por otras. Es importante subrayar que dichas exigencias imperativas no son las invocadas por el articulo 36 CEE, el cual puede ser invocado por los Estados miembros solo en caso de medidas discriminatorias. Sin embargo, dichas exigencias imperativas, de creación meramente jurisprudencial, pueden ser similares a las del artículo 30 (ex 36) TCE. El tribunal ha interpretado estrictamente las exigencias imperativas. El Tribunal ha reconocido las siguientes exigencias imperativas, sin necesariamente aceptar que el Estado miembro las pueda invocar: •

La protección de consumidores ha sido invocada por Alemania 107

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en el caso de la Ley de la pureza de la cerveza, ya anteriormente mencionado. El Tribunal rechazó este argumento, estimando que la protección de consumidores podía ser alcanzada por medios menos restrictivos, en particular vía un etiquetado adecuado. •

La lealtad de las transacciones comerciales ha sido evocada en casos vinculados con ciertas prácticas comerciales, como la interdicción de la comercialización de productos que son imitaciones de productos nacionales154.

•

La protección de la salud pública estuvo también invocada en el caso de la Ley de pureza de la cerveza. Aquí también el Tribunal lo rechazó con base en el principio de proporcionalidad.

•

La protección del medio ambiente ha sido aceptada como posible exigencia imperativa.

Había sido invocada por Dinamarca, que había implementado un sistema obligatorio de consigna, para los envases de bebidas, en los que un porcentaje debía ser reutilizable. El Tribunal estimó igualmente que en este caso no se cumplía el principio de proporcionalidad155. 154 TJCE, 13 de marzo 1984, Asunto. 16/83, Karl Prantl, Rec. 1984, p. 1299. - 82 155 TJCE, 20 de septiembre 1988, Asunto 302/86, Comisión c. Danmark, Rec. 1988, p. 4607. 108

•

El mantenimiento del pluralismo en la prensa ha sido aceptado como justificación para la aplicación de una reglamentación nacional156.

•

El Tribunal ha admitido que la protección de ciertas formas de arte, como el cine, podia justificar medidas no discriminatorias que hagan la comercialización de películas extranjeras menos fácil que para las películas nacionales157.

•

La protección de temas sociales fundamentales, como la clausura de tiendas el domingo ha podido ser considerado como exigencia imperativa158. Cabe destacar, sin embargo, que este tipo de medida no entra más en el campo de aplicación del artículo 28 TCE, después de la jurisprudencia Keck et Mithouard.

Cabe destacar también otros intereses legítimos aceptados por el Tribunal como la prevención del riesgo de dañar seriamente el equilibrio financiero del sistema de seguridad social159 156 TJCE, 26 de junio 1997, Asunto C-368/95, Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags und Vertriebs GmbH c. Heinrich Bauer Verlag, Rec. 1997, p. I-368. 157 TJCE, 11 de julio 1985, Asunto 60 y 61/84, Cinémathèque c. Fédération Nationale des Cinémas Français, Rec. 1985, p. 2605. 158 TJCE, 23 de noviembre 1988, Asunto 145/88, Torfaen BC v. B&Q plc, Rec. 1989, p. 3851. 159 TJCE, 28 de abril 1998, Asunto C-120/95, Decker v. Caisse de Maladie des Employés Privés, Rec. 1998, p. I-1831.

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Las Dificultades de los años 70 – 80 en materia de Libre Circulación De Mercancías

y la protección de los derechos fundamentales. En este último caso, ha permitido que Austria no esté condenada por haber autorizado manifestaciones que han impedido la libre circulación de mercancías durante un periodo limitado160.

9.2.5. La prevención de los obstáculos técnicos En 1980, la Comisión dio su interpretación sobre el concepto de no discriminación161: cualquier producto fabricado y comercializado en otro Estado miembro debe, en principio ser admitido en el mercado de los otros Estados miembros. Las excepciones a este principio deben ser limitadas. Dichas excepciones solo se admiten si las reglamentaciones nacionales: •

Son necesarias,

• persiguen un objetivo de interés general y • son esenciales para lograr dicho objetivo.

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La mencionada jurisprudencia Cassis de Dijon permitió a la Comisión cambiar su estrategia en materia de armonización de los reglamentos técnicos: eligió armonizar bajo un nuevo enfoque 160 TJCE, 12 de junio 2003, Asunto C-112/00, Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzuge, Rec. 2003, p. I-5659. 161 DOCE 1980, C 256/2.- 83 -

de armonización que se concentra en la armonización de las exigencias esenciales, en particular en materia de seguridad de los productos.

9.3. Las imposiciones internas 9.3.1. La prohibición de los tributos internos discriminatorios El Tribunal ha rápidamente distinguido la noción de “tributo interno” del concepto de “tasa de efecto equivalente (TEE), por el hecho de que los tributos internos se deben aplicar de manera no discriminatoria, tanto a las mercancías procesadas en el territorio nacional del Estado miembro como las mercancías importadas. Dicha jurisprudencia se ha desarrollado en particular en el ámbito de los mecanismos de tasación del alcohol o de los automóviles, ambitos en los cuales los Estados miembros han buscado proteger su producción nacional estableciendo sistemas de tasación discriminatorio. Así, Francia tasaba fuertemente ciertos tipos de automóviles (de cilindro superior a los automóviles francesas), por lo que penalizaba a los automóviles alemanes. De la misma manera, en Inglaterra; el vino no producido en el país era sometido a tasas superiores que la cerveza, bebida alcohólica tradicional de este país.

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El Tribunal de Justicia tuvo la ocasión de desarrollar su jurisprudencia sobre el artículo 95 CEE162. En efecto, a menudo en respuesta a la crisis, los Estados miembros iban a desarrollar las medidas discriminatorias en su sistema de imposición interno con el fin de proteger a sus productores nacionales. Al definir ampliamente esta prohibición, el Tribunal pudo limitar el impacto negativo de ciertas medidas proteccionistas de los Estados miembros163.

los vehículos superiores a 16 CV mucho más importante que para los vehículos de potencia inferior. Ahora bien, Francia no producía ningún vehículo de potencia superior a 16 CV165 . •

Bases de cálculo de la imposición: por ejemplo, Italia gravaba las bebidas alcohólicas importadas sobre la base del tipo de alcohol de origen mientras que los productos italianos se gravaban según el tipo de alcohol en el momento de la venta166.

•

Condiciones de pago del impuesto: en Irlanda. los productores nacionales de bebidas espirituosas tenían la posibilidad de diferir el pago de un impuesto, posibilidad que no estaba abierta a los importadores de bebidas espirituosas de los otros Estados miembros167.

•

Otras ventajas concedidas a los productores domésticos: por ejemplo, cuando el producto de un impuesto es utilizado solo para el beneficio de los productores nacionales: en Italia, los productos de un impuesto aplicable al azúcar blanca se utilizaba para ayudas a la adaptación de los productores

a) Impuestos afectados Toda clase de impuestos entraron en el campo de aplicación de este texto como algunos impuestos con destino particular o impuestos creados por otras autoridades públicas al Estado central164.

b) Tipo de discriminación En cuanto a su carga fiscal, la discriminación puede intervenir en los niveles: •

Del tipo de los impuestos: por ejemplo Francia aplicaba un impuesto fiscal especial para

162 Como anteriormente explicado (Ver puntos 4.6 y 7.4), las disposiciones fundamentales es el articulo 95 CEE. 163 Ver en particular R. BARENTS, "The prohibition of fiscal discrimination in Article 95 of the EEC Treaty", C.M.L.R., 1980, pp.437-449, Alex EASSON, "Fiscal discrimination – New perpectives on article 95 of the EEC Treaty", C.M.L.R., 1981, pp. 521-551. 164 TJCE, 16 de febrero 1977, Asunto 20/76, Schöttel, Rec. 1977, p. 258. 110

165 TJCE 9 de mayo 1985, Asunto 112/84, Humblot, Rec. 1985, p. 1367. - 84 166 TJCE, 15 de octubre 1969, Asunto 16/69, Comisión c. Italia, Rec. 1969, p. 377. 167 TJCE, 27 de febrero de 1980, Asunto 55/79, Comisión c. Irlanda, Rec. 1980,p 481.

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nacionales. Esta se juzgó discriminatoria168.

c) La comparación entre los productos El Tribunal de Justicia pudo convenientemente separar el párrafo 1 del artículo 95 que prohíbe las discriminaciones entre productos similares y el párrafo 2 de este artículo, que prohíbe las imposiciones interiores con miras a proteger indirectamente otras producciones:

bidas alcohólicas, el coñac, la grapa o aquavit podían, desde el punto de vista de los consumidores, considerarse como productos similares171. c2 - Los productos en competencia El artículo 95 al 2 considera la situación de un producto que no es similar sino que puede considerarse como en competencia desde el punto de vista del consumidor. Varios puntos deben ser analizados: •

La existencia de la competencia entre los productos: Así pues, en un asunto relativo al Reino Unido, el Tribunal consideró que la cerveza y el vino encontraban necesidades idénticas en los consumidores172. Era posible imaginar la posibilidad de una sustitución del uno por el otro. Tales productos podían pues considerarse en competencia.

•

La disparidad de la carga fiscal: si se retoma el asunto del vino y la cerveza, la carga fiscal sobre el vino era 1,6 veces más elevada que la cerveza si se comparara según el nivel de alcohol. Favorecía así el consumo de cerveza.

•

La tendencia al proteccionismo: debía demostrarse si el impuesto

c1 - Los productos similares Así, se prohíben las discriminaciones entre productos similares que el Tribunal define como “productos que presentan, a la mirada de los consumidores, propiedades similares o responden a las mismas necesidades”. Esto se da entonces, en función de un criterio no de rigurosa identidad, pero si de analogía y de comparabilidad en la utilización, que conviene determinar el campo de aplicación del primer párrafo del artículo 95169. Así se consideró que una misma clasificación aduanera o estadística podía permitir considerar qué productos eran similares170. Realizó también comparaciones poniéndose en el lugar del consumidor. Es así como en cuestión de algunas be-

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168 TJCE 21 de mayo de 1980, Asunto 73/79, Comisión c. Italia, Rec. 1980, p. 1533. 169 TJCE 27 de febrero de 1980, Asunto 168/70, Comisión c. Francia, Rec. 1980, p. 347. 170 TJCE, 5 de abril 1976, Asunto 27/76, United Brands c. Comisión, Rec. 1976, p. 425 et TJCE, 17 de febrero de 1976, Asunto 45/75, Rewe-Zentrale, Rec. 1976, p. 181.

171 TJCE, 27 de febrero de 1980, Asunto 171/78, Comisión c. Danmark, Rec. 1980, p. 447. 172 TJCE, 17 julio de 1983, Asunto 170/78, Comisión c. Reino Unido, Rec. 1983, p. 2265.- 85 111

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debe estar prohibido. No es necesario demostrar que el efecto proteccionista es un hecho, basta con demostrar que el sistema en cuestión tiene una tendencia inherente a aportar una protección a los productos nacionales. En el marco del régimen fiscal del vino en el Reino Unido, el Tribunal consideró que este efecto protector estaba presente.

9.3.2. El régimen de imposiciones en las fronteras Los tributos internos debían reembolsarse a los exportadores en la frontera del país de exportación y aplicarse en el momento de la importación del país de importación: •

Por ejemplo, el IVA aplicable sobre un carro exportado desde Francia era reembolsado en la frontera y pagada por el importador alemán en la oficina de aduanas de Alemania al tipo de IVA vigente en este Estado miembro. Eso seguía requiriendo de importantes trámites administrativos en la frontera. Sin embargo, la instauración del sistema de IVA por medio de la armonización había permitido facilitar estas operaciones173. Era muy fácil retirar el IVA de un nuevo bien dado que este se aplicaba al consumidor final.

173 Paul REMITS, op. cit., pp. 139-144.

112

En efecto, el Tribunal de Justicia consideró que el Tratado de Roma no se respetaría si un Estado miembro importador, al aplicar su propio IVA, omitía tener en cuenta la parte residual del IVA ya pagado en el Estado miembro de exportación que se incorpora al valor del producto en el momento de la importación. •

Esto se aplicaba en efecto en los casos de compras de bienes de ocasión (ej. caros) en otros Estados miembros. El principio básico es pues que un particular no debería sufrir una doble tasación. El Tribunal por lo tanto fijó el método de cálculo del IVA debido a la importación de un bien de ocasión.174

9.3.3. La armonización de las imposiciones indirectas La Comunidad siguió su esfuerzo hacía una lenta aproximación de los mecanismos de imposición indirecta, mientras los países mantuvieron una amplia autonomía. Si bien, la sexta directiva sobre el IVA había armonizado la base del impuesto sobre el valor agregado175, (necesaria para el uso del IVA en el cálculo de las contribuciones de los Estados miembros en el presupuesto comunitario), la lentitud de estas discusiones (1973-1977) ilustra las dificultades en llevar a cabo una armonización fiscal176. 174 Idem, p. 139-141. 175 Directiva 77/388 CEE, DOCE 1977, L145/1. 176 Voy sur ce Sujet Robert KOVAR, "Article 99", in Vlad Contantinesco e.a., op. cit., pp. 539-547. - 86 -

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Sin embargo, a mediados de los años 60 había todavía divergencias importantes entre los Estados miembros: •

las significativas diferencias de niveles de IVA entre los Estados,

•

el principio de tasación en el lugar de consumo: este principio obligaba al reintegro de la tasa en frontera y mantenía trabas administrativas, lo que no favorecía el desarrollo del comercio intracomunitario.

Las dificultades en la armonización de impuestos sobre consumos específicos fueron aún más cruciales. Tras la derrota del Plan de acción sobre armonización de impuestos sobre consumos específicos en 1972, otras propuestas encontraron la reticencia de los Estados miembros que querían conservar su libertad en este sector177.

9.4. La armonización de las reglamentaciones técnicas nacionales

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Históricamente, la Comunidad eligió primero armonizar sistemática y completamente las exigencias técnicas para varios productos (productos considerados de más alto riesgo), mientras seguía interponiendo recursos en contra 177 Ibid. p. 546-547.

de las disposiciones de los Reglamentos Técnicos de los Estados miembros contrarias al Artículo 30 CEE178. En efecto, el 28 mayo de 1969, el Consejo adoptó el “Programa general para la eliminación de los obstáculos técnicos a los intercambios que resultan de las disparidades entre las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros179”. Este programa incluía varios puntos, incluyendo la adopción de 110 directivas y una resolución sobre el reconocimiento reciproco de los controles efectuados antes de la comercialización de los productos.180 Numerosas directivas fueron adoptadas a partir de 1970, la crisis económica que siguió el choque petrolero de 1973, afectó el ritmo de trabajo: los Estados miembros eran menos favorables a favorecer el comercio intra CEE y buscaban proteger a sus mercados nacionales. Este programa no pudo realizarse como estaba planificado181 y debió completarse en 1973. Nuevas preocupaciones vinculadas a la protección del medio ambiente y a la ampliación implicaban la necesidad de medidas de armonización suplementarias182. Sin embargo, varios factores demoraron significativamente este programa: 178 Se exponen las distintas técnicas de armonización infra, § 11.2. 179 DOCE 1969, C 76. 180 Ver sobre este programa, Florent BONN, "Les entraves techniques aux échanges intracommunautaires", R.M.C., 1969, pp. 369-387. 181 Para una evaluación de la política de armonización a medianos de los años 70, voy. Theodore W. Vogelaar, "The approximation of the laws of member States under the Treaty of Rome", C.M.L.R., 1975, pp. 210-230. 182 DOCE 1973, C38/1. - 87 113

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1.

Las directivas tuvieron que ser adoptadas por unanimidad hasta 1987 (art. 100 CEE).

2.

Los Estados miembros no tenían la suficiente confianza para que el Estado miembro con el mayor nivel de protección aceptará disminuirlo o flexibilizarlo en un texto armonizado.

4.

Tampoco podían ciertos Estados miembros adaptarse a los niveles existentes en normativas de otros Estados miembros.

6.

El enfoque de armonización total, muy detallista y exigente obligaba a una armonización muy completa, lenta y rápidamente afectada por el cambio rápido del progreso técnico.

7.

Además, ciertas otras reglamentaciones podían afectar la libre circulación de un producto, cuyas reglas técnicas eran armonizadas como reglamentaciones sobre envase o reglas sanitarias.

9.5. La política comercial común La política comercial común siguió su desarrollo. Aunque el Tratado haya previsto la plena competencia de la

114

Comunidad a partir del 1 de enero de 1970, los Estados miembros siguieron siendo competentes durante varios años. Las disposiciones comunitarias seguían siendo en efecto incompletas. Cabe destacar la influencia de las negociaciones multilaterales concluidas en el GATT, la Ronda de Tokio. En efecto, condujeron tanto a una disminución de los derechos de aduana como a un marco de algunas legislaciones, por ejemplo en materia antidumping. Cabe resaltar ciertos avances en la política autónoma y la política contractual de la Comunidad, que tuvieron incidencia sobre la evolución de la libre circulación de mercancías.

9.5.1. La política autónoma de la Comunidad En cuanto al régimen aplicable a las importaciones de productos originarios de terceros países, la Comunidad reemplazó y completó el régimen establecido en 1968 (inicio de la fase definitiva) por dos reglamentos. Se trató del reglamento que establece el régimen común de importación de los países al comercio del Estado183, y, por otra parte, el régimen común aplicable a los terceros países en general184. Este último fue reemplazado en 1974185. Este régimen común establecía la libertad de importación para la gran mayoría de productos de todo ori183 Reglamento 109/70 CEE del Consejo del 19 de diciembre de1969 (DOCE 1970, L 19/1). 184 Reglamento 1025/70 CEE del Consejo del 25 de mayo de1970 (DOCE 1970, L 124/6). 185 Reglamento 439/74 CEE del 4 de junio 1974 (DOCE 1974, L 159/1).

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gen, salvo en caso de reglamentaciones comunitarias específicas186 y para países a comercio de Estado. La libertad de reglamentación de los Estados miembros ha sido limitada por una decisión del Consejo de diciembre 1972, que obligaba al Estado miembro, con base en el régimen común, que deseaba adoptar una medida nacional de limitación de las importaciones en su territorio, informar a la Comisión y a los demás Estados miembros187.

negociar acuerdos comerciales con base en los artículos 113 § 3 CEE y 114 CEE. Para asegurar una transición entre estos dos periodos, el Consejo adoptó una decisión en diciembre de 1969190, la cual prevé: •

Un procedimiento de prorroga o de tacita reconducción de los acuerdos vigentes entre Estados miembros y terceros países.

•

La Comunidad es competente para concluir nuevos acuerdos. Dichos acuerdos comerciales son negociados por la Comisión con base en un mandato del Consejo. Durante las negociaciones, la Comisión es asistida por un Comité de representantes de los Estados miembros, el Comité 113 CEE, el cual establece el mandato de negociación y vigila su respeto por parte de la Comisión.

•

Se permite que los Estados miembros concluyen nuevos acuerdos con autorización expresa del Consejo, el cual ha acordado esta autorización solo hasta 1972. La decisión de 1969 se modificó en 1974, para establecer un procedimiento de consulta para los acuerdos de cooperación concluidos por los Estados miembros191.

Por fin, en materia de importación, cabe recordar que es en 1971 que la Comunidad adoptó su sistema de preferencias generalizadas188. Por otra parte, el régimen común aplicable a las exportaciones ha sido establecido por un Reglamento del Consejo de diciembre de 1969189. Este régimen se establece bajo el principio de libertad de las exportaciones: no existe en principio de restricciones cuantitativas a las exportaciones.

9.5.2. La política contractual de la Comunidad a) El pasaje a la fase definitiva Con el fin del periodo de transición, la Comunidad era competente para

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186 Por ejemplo, ciertos productos agrícolas eran sometidos a restricciones al amparo de la PAC, y la importación de otros productos podía ser limitada por otras medidas (ej. sanitarias). 187 Decisión 72/455 CEE del Consejo del 19 de diciembre 1972 (DOCE 1972, L 299/46). 188 Reglamento 2800/71 CEE del Consejo de 20 de diciembre 1971 (DOCE 1971, L 287/162). 189 Reglamento 2603/69 CEE del Consejo del 20 de diciembre 1969 (DOCE 1969, L 324/25).- 88 -

190 Decisión 69/494 CEE del 16 de diciembre 1969 (DOCE 1969, L 326/39). 191 Decisión 74/393 CEE del Consejo del 22 julio 1974 (DOCE 1974, L 208/28). 115

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necesarias para hacer frente a las dificultades de suministro, ha sido aplicado en el marco de la crisis petrolera de 1977194.

b) Los acuerdos concluidos por la Comunidad Cabe señalar que la Comunidad negoció numerosos acuerdos comerciales con países terceros. Dichos acuerdos se han firmado primeramente con países de la AELE, las antiguas colonias de los Estados miembros y los países mediterráneos192. Por otra parte, participó en el desarrollo de acuerdos que contenían excepciones a los principios del GATT, como los acuerdos AMF (textiles) o los acuerdos de restricciones voluntarias a las exportaciones, en particular por parte de los productores japoneses.

9.6. La implementación de las medidas de salvaguardia En principio los Estados no podían trabar unilateralmente la libre circulación de mercancías, salvo que se pueda invocar una de las disposiciones derogatorias el Tratado193. Es así que ciertas disposiciones han sido aplicadas:

1.

El artículo 103 CEE, que permite adoptar las medidas

192 Jean LECERF, La Communauté européenne face à la crise – Histoire de l’unité européenne, III, Paris, Gallimard, 1984, pp. 72-79. 193 Supra § 4.9.- 89 116

2.

Los artículos 108 y 109 CEE, medidas de salvaguardia con el fin de remediar dificultades en la balanza de pagos, ha sido invocado por Francia después de los eventos de mayo de 1968 (huelga general)195.

3.

El artículo 115 relativo a las medidas de salvaguardia destinadas a luchar contra los desvíos de tráfico ha sido, ciertamente, la medida de salvaguardia más aplicada. Permitía a un Estado aplicar medidas contra la importación de productos originarios de terceros países, puestos en libre práctica en otro Estado miembro, cuando estos productos están sometidos a restricciones cuantitativas a la importación si estaban importados directamente en el Estado adoptando la medida. En efecto, aún después del periodo de transición, y a pesar la unificación progresiva de la política comercial común, numerosas medidas restrictivas adoptadas en el marco de ésta, por ejemplo cuotas de importación, seguían siendo aplicables de manera

194 Decisión 77/186 CEE (DOCE 1977, L 61/23). 195 W.A. TIMMERMANS, op. cit, p. 298.

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Las Dificultades de los años 70 – 80 en materia de Libre Circulación De Mercancías

diferenciada según los Estados miembros. Desde 1961, 53 productos han sido sometidos a medidas del artículo 115, para ser 122 productos, el 1 de enero de 1968. Al final del periodo de transición, la Comisión adoptó la Decisión 71/202 CEE196. En las décadas de los años 70 y 80, las restricciones cuantitativas aplicadas a las importaciones de textiles o automóviles fueron los casos más numerosos de aplicación del artículo 115. Así, el sector textil (restricciones cuantitativas nacionales con base en AMF). La Comisión reguló más la adopción de dichas medidas en la Decisión 80/47 CEE197. Ha continuado autorizando la adopción de dichas medidas, vistas las importantes dificultades económicas en los sectores, que podían ser agravadas por importaciones indirectas. Dichas medidas han sido aprobadas, bajo control del Tribunal de Justicia198. Desde el programa del mercado interno, su aplicación ha sido rendida más estricta por la decisión 87/433 CEE199. Después de 1993, han sido excepcionales, por ejemplo

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196 DOCE 1971, L 121/26. 197 DOCE 1980, L 164/20. 198 Ver por ejemplo, TJCE, 15 de diciembre 1976, Asunto 41/76, Donckerwolcke, Rec. 1976, p. 1921 y TJCE, 18 de febrero 1986, Asunto 174/84, Bulk Oil, Rec. 1986, p. 559. 199 DOCE 1987, L 238/26.

para la comercialización de ciertas variedades de bananos en los mercados francés y británico200.

10. El articulo 223 CEE que prevé que los Estados miembros puedan tomar las medidas que consideren necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y relativos a la producción o al comercio de armas, de municiones y material de guerra ha sido a menudo aplicado por los Estados. Se estableció una lista de dichos productos. Se prevé que se adopten medidas en 2009 (« paquete defensa »)201.

11. El artículo 226 CEE, aplicable solo durante el periodo de transición, ha sido invocado por Italia en 1960, para adoptar medidas de protección para el azufre, la seda y sus derivados. Francia lo ha invocado en 1963, para restringir durante algunos meses la importación de refrigeradores italianos y en 1968, para limitar algunas importaciones durante los eventos de mayo202.

200 COM (94) 55, p. 61. 201 Ver : http://ec.europa.eu/enterprise/defence/ eu_defence_policy.htm.- 90 202 W.A. TIMMERMANS, op. cit, p. 297. 117

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TÍTULO IV - La voluntad por realizar el mercado interior (Desde 1986)

10. LA IMPLEMENTACIÓN DEL MERCADO INTERNO 10.1. Contexto 10.2. El objetivo del mercado único 10.3. El Acta única europea 10.4. La evolución de la integración europea

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10.1. Contexto La crisis económica de los años 70 y sus consecuencias, en particular en materia de creación de nuevos obstáculos al comercio, parecía haber puesto en entredicho el objetivo de un mercado común. Sin embargo, desde el principio de los años 80, distintas evoluciones permiten una reactivación de la integración económica: •

•

•

•

120

Una relativa recuperación económica de las economías europeas. El regreso de la fuerza de la ideología liberal, en particular debido al fracaso de las tentativas de reactivación keynesiana de las economías: ponía de primero la importancia de la apertura de los mercados. La solución de varios hechos recurrentes, como la controversia presupuestaria, permitía lanzarse a nuevos proyectos. A estos distintos elementos se sumaba la llegada de Jacques Delors a encabezar la Comisión Europea. Antes de su toma de posesión en 1984, una gira que realizó en las capitales de los Estados miembros le permite determinar que el único proyecto en el que había consenso entre los Estados miembros era una reactivación de la integración de los mercados.

Esta reactivación tomará una doble forma: •

Por una parte, la fijación del ambicioso objetivo de realizar un mercado único para el 31 de diciembre de 1992.

•

Por otra parte, y para cumplir este objetivo, realizar la primera gran reforma del Tratado de Roma desde 1957, que conseguirá el Acta única europea.

10.2. El objetivo del Mercado único Los Estados miembros de la Comunidad Europea confirmaron su apoyo a la realización del mercado interno durante el Consejo Europeo de marzo de 1985. Eligieron como fecha de realización de éste, el 31 de diciembre de 1992 (“objetivo 92”). El Consejo pidió a la Comisión establecer un programa para la realización del mercado interno. La Comisión preparó el Libro Blanco, que fue adoptado por el Consejo Europeo de Milano de junio de 1985203. Este documento definía 300 medidas para lograr el mercado interno, vertidas en tres objetivos fundamentales: •

Eliminación de las fronteras físicas: suprimir los controles en

203 COM (85) 310.

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La Implementación del Mercado Interno

frontera, para las mercancías y las personas. •

Eliminación de las fronteras técnicas: eliminar los obstáculos técnicos nacionales vía la armonización o la aplicación del principio de reconocimiento mutuo.

•

Eliminación de las fronteras fiscales: eliminar los obstáculos debidos a la diferencia de tasas indirectas, armonizando o aproximando los niveles del IVA.

El libro blanco estableció un cronograma de adopción de estas medidas hasta el 31 de diciembre de 1992. El proyecto tenía como objetivo, tanto realizar plenamente el objetivo del Tratado de Roma, de llegar a un mercado común, que no había sido logrado, como ir más allá vía la eliminación de estas barreras.

participaron también representantes de España y de Portugal, y la adhesión a las Comunidades Europeas se volvió efectiva el 1 de enero de 1986) decidió los términos de un Acta única Europea204. Esta denominación procede debido a que sus disposiciones modifican los tres Tratados de la Comunidad y a que contiene también disposiciones en materia de cooperación política europea, que no existían en los Tratados. Sus principales disposiciones eran las siguientes:

1.

La fecha del 31 de diciembre de 1992 se eligió para la realización de este mercado único (artículo 8A CEE). No obstante, no presenta ningún carácter obligatorio.

2.

La posibilidad de adoptar por mayoría calificada las directivas de armonización vinculadas a la realización del mercado único (art. 100 A CEE), que ha favorecido significativamente la eliminación de obstáculos a los intercambios intracomunitarios y ha impulsado la libre circulación.

5.

Varias extensiones de las competencias comunitarias, en particular, en los ámbitos del medio ambiente y de la

Consecuentemente, el concepto de “mercado interior” ha sido implementado en la segunda etapa de la integración europea. Ha sido una creación para promover un objetivo del Tratado que no había podido ser realizado antes, por las razones anteriormente expuestas.

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10.3. El Acta única Europea El Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de 1985 (en el cual

204 El texto del Tratado es disponible en : http:// eurlex.europa.eu/es/treaties/dat/11986U/tif/ JOL_1987_169__1_ES_0002.tif 121

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política social. Preveía también la instauración de una política coordinada de cohesión económica y social que reúne las ayudas comunitarias a las regiones desfavorecidas y las ayudas en materia social. Esta política debía equilibrar los efectos negativos que podrían nacer de la realización del mercado único

6.

En materia institucional:

a. el Parlamento Europeo se ve asociado de manera más estrecha al proceso legislativo de la CEE por la adopción del procedimiento de cooperación que sin darle un derecho de veto sobre la legislación, exige la unanimidad del Consejo de Ministros para pasar al dictamen del Parlamento. Este procedimiento se aplicaba esencialmente en la aprobación de las medidas de armonización vinculada al mercado único y tuvo una relación estrecha con los avances en materia de libre circulación. b. la existencia del Consejo europeo se consagra en el Tratado.

6. Disposiciones sobre la cooperación en cuanto a política exterior. Estas disposiciones no hacían más que codificar la práctica que se había 122

desarrollado desde el principio de los años setenta.

10.4. La evolución de la integración europea 10.4.1. Las distintas modificaciones del Tratado Al inicio de los años 1990, los Tratados de Roma fueron modificados varias veces. Si bien es verdad que su influencia directa sobre la libre circulación ha sido modesta, ha resultado en algunas modificaciones del contexto en el cual opera la libre circulación.

a) El Tratado de Maastricht El Tratado de Maastricht del 6 de febrero de 1992 crea la Unión Europea205. Se trata de un marco que permite implementar dos políticas adoptadas según el método intergubernamental al lado de la Comunidad económica europea que se llama desde entonces Comunidad Europea. La Unión Europea se constituye de tres pilares: •

1er pilar: la Comunidad Europea.

•

2do pilar: la política extranjera y de seguridad común.

205 DOCE 1992, C 191.

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La Implementación del Mercado Interno

•

3° pilar: la Cooperación en los ámbitos de la justicia y de los asuntos del interior.

Esto además de crear el segundo y el tercer pilar, establece algunas modificaciones en el seno del primer pilar:

1.

2.

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Contiene disposiciones para la implementación de la Unión Económica y Monetaria –UEM– que ha conducido a la creación de la moneda única (EURO) el 1 de julio de 1999, que entró en circulación el 1 de julio de 2002. La UEM agrupa actualmente 16 Estados miembros. Introduce el procedimiento de co-decisión con el parlamento europeo, el cual adquiere el derecho de oponerse a un proyecto de normativa europea. Se aplica en numerosos procedimientos, incluida la adopción de normas de armonización con base en el artículo 100 A.

4.

También ha permitido extender los sectores por los cuales las decisiones se toman por mayoría calificada.

7.

Implementa una verdadera política de cohesión económica y social que permitirá ayudar a las regiones europeas que sufren atrasos en su desarrollo o en dificultad económica.

b) El Tratado de Ámsterdam El Tratado de Ámsterdam del 2 de octubre de 1997 debía preparar la UE a la adhesión de los Estados del antiguo bloque soviético. Las divergencias entre los Estados miembros no ha permitido adoptar estas reformas. Sin embargo, cabe destacar algunas modificaciones del Tratado, de interés para la libre circulación206 :

1.

Una extensión del procedimiento de co-decisión y del voto a la mayoría calificada.

2.

Una extensión de las disposiciones en materia social y de empleo, aunque la primera responsabilidad de estas materias queda en las manos de los Estados miembros.

3.

La transferencia de ciertas disposiciones del segundo pilar hacía el primero.

El Tratado de Ámsterdam operó también una nueva numeración de los artículos del Tratado después de haber eliminado las disposiciones obsoletas (por ejemplo, las que se referían al periodo de transición).

c) El Tratado de Nica El Tratado de Nica, del 26 de Febrero de 2001, preparó las instituciones 206 DOCE 1997, no C 340. 123

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europeas para la adhesión207. Se ha negociado muy difícilmente, sin embargo permitió:

1.

Extender nuevamente los campos de la co-decisión y del voto por mayoría calificada (con modificación de éstos). Así con las modificaciones del Tratado de Nica y las ampliaciones subsecuentes, la mayoría calificada en el Consejo comprende tres elementos: a) La medida debe contabilizar 255 votos sobre un total de 345, es decir 73,9 % de este total (contra 71, 3 % en el sistema anterior). Los votos se reparten como sigue:

País



Número de votos

Alemania, Francia, Italia, UK, España, Polonia Rumanía Países bajos Bélgica, Grecia, Portugal, Hungría, República Checa Austria, Suecia, Bulgaria Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Lituania, Eslovaquia Luxemburgo, Chipre, Estonia, Letonia, Eslovenia Malta

29 27 14 13 12 10 7 4 3

Total

345

207 DOCE 2001, C 80. 208 Marianne DONY, Droit de l’Union Européenne (2a ed.), Bruselas : Editions de l’Université de Bruxelles, 2008, p. 119.

2° Modificar a largo plazo la composición de la Comisión Europea que debía ser reducida y no contar con más de un representante por Estado miembro, para contar un número total igual a 2/3 de los Estados miembros.

d) La constitución europea y el Tratado de Lisboa

b) La medida debe representar los votos positivos de por lo menos la mitad de los Estados miembros. Dicha medida ha sido adoptada para evitar que una coalición de “grandes Estados’ imponga su voluntad a una mayoría de pequeños Estados208208.

124

c) Un Estado puede pedir que la mayoría calificada obtenida represente por lo menos 62 % de la población de la UE. Dicha cláusula (red democrática) ha sido introducida para evitar que una coalición de pequeños estados no imponga una medida a la mayoría de la población de la UE. Dicha cláusula favorece en particular a Alemania que representa sola 17% de dicha población.209

La dificultad de adoptar el Tratado de Niza y la necesidad de acercar más los ciudadanos europeos a sus instituciones conllevó a la adopción de un nuevo método para modificar los Tratados, es decir la creación de una convención con representantes de los parlamentos nacionales, los gobiernos de los Estados miembros del Parlamento europeo y de la Comisión europea. Sin embargo, el

209 Ibid, p. 120.

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La Implementación del Mercado Interno

proyecto de constitución europea que resultó de la Convención fue modificado para una Conferencia intergubernamental, lo que resultó en el Tratado que crea la Constitución europea del 20 de octubre de 2004210. Este Tratado fue rechazado por el pueblo francés y el pueblo holandés (refrenda de 2005).

Para suceder a dicho proyecto, los Estados miembros adoptaron el Tratado de Lisboa el 13 de diciembre de 2007211, que

en 2007212. Además, varias políticas importantes han sido implementadas o modificadas, en particular: • La política agrícola común ha conocido importantes reformas. Progresivamente pasó del sistema de apoyo a la producción estableciendo en los años 60 un sistema de pago directo a los agricultores. •

retomaba las disposiciones no conflictivas del Tratado sobre la constitución europea. Dicho Tratado ha sido modificado por todos los Estados miembros, salvo Irlanda. Se espera un segundo referéndum en Irlanda a finales de 2009.

10.4.2. Otras evoluciones importantes

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Desde la implementación del Acta única Europea, el paisaje de lo que es la UE ha evolucionado drásticamente: la UE ha pasado de 12 a 27 miembros, con las adhesiones de Austria, Finlandia y Suecia en 1995, a otros 10 Estados miembros en 2004 (Chipre, Malta, Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Letonia, Lituania, Estonia) y Bulgaria y Rumania

210 DOCE 2004, C 310. 211 DOCE 2007, C 306.

La política de cohesión económica y social se ha convertido en el más importante presupuesto comunitario213. Ha permitido el desarrollo de importantes infraestructuras en los países menos desarrollados de la UE y ha contribuido a reducir los retrasos que padecían comparativamente a las economías más desarrolladas.

•

Las reformas económicas están ahora enmarcadas por la Estrategia de Lisboa desde el 2000. El método abierto de coordinación tiende a asegurar la convergencia de las políticas de los Estados miembros. El Consejo de Ministros establece objetivos comunes que los Estados miembros y la Comisión persiguen y se someten a

212 Sobre la gran ampliación de 2005, Ver Neill NUGENT ed., European Union Enlargement, Basingstoke, Palgrave, 2004. 213 Ver entre otros Jean-François DREVET, Histoire de la politique régionale européenne, Paris, Belin, 2008.

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evaluaciones anuales. Se incita así a los Estados miembros a que se inspiren en las políticas que funcionan bien en otros Estados miembros y que realicen reformas de estructura (mercado laboral, educación, investigación). Cabe destacar que la consecución del mercado interno es un elemento esencial de la estrategia de Lisboa.

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TÍTULO IV - La voluntad por realizar el mercado interior (Desde 1986)

11. LA REALIZACIÓN DEL MERCADO INTERNO DE LAS MERCANCÍAS 11.1. Las nuevas disposiciones de los Tratado que interesan a la libre circulación de mercancías 11.2. El principio de reconocimiento mutuo 11.3. Las técnicas de armonización 11.4. La eliminación de las fronteras fiscales 11.5. La eliminación de las fronteras físicas 11.6. Los logros del mercado único

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La jurisprudencia del Tribunal sobre las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías había sido establecida en los años 70 y 80. Sin embargo, la Comisión debía continuar su acción para eliminar los obstáculos ilegales que los Estados miembros todavía seguían implementando en ciertos casos. De la misma manera, la acción de particulares ante las jurisdicciones nacionales ha acompañado la acción de la Comisión. Consecuentemente, el Tribunal de Justicia prosiguió su acción de lucha contra las medidas de efecto equivalente. Sin embargo, frente a la multiplicación de estos recursos, en el asunto Keck et Mithouard de 1993, el Tribunal decidió excluir las reglamentaciones relacionadas con las modalidades de venta del campo de aplicación del artículo 30 CEE (ahora art. 28 CE) en caso de que la medida se aplique a todos los comerciantes que operan en el territorio nacional y que afecte de la misma manera de hecho y de derecho el comercio de productos nacionales y de productos provenientes de otros Estados miembros. La realización del mercado interno en materia de mercancías ha resultado en la adopción de reglas, armonizando las legislaciones nacionales de los Estados miembros. En este párrafo se analiza de manera más detallada la evolución de la aplicación del mercado interno, desde su creación hasta hoy día.

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Se analizan más en profundidad las modificaciones de las disposiciones de los Tratados sobre la libre circulación de mercancías, en particular el artículo 100 A (10.1). También conviene examinar las medidas adoptadas para asegurar la implementación del principio de reconocimiento mutuo de producto (10.2.). Abordando la armonización, podremos enfocar las distintas técnicas de armonización (directivas, reglamentos, decisiones CE) recurridas en el ámbito comunitario (10.3.). Se seguirá con un breve examen de las medidas adoptadas para luchar en contra de las barreras fiscales (10.4.). La eliminación de los controles en las fronteras se revisará también brevemente (10.5.). Por fin, se hará un resumen del balance del mercado único (10.6.) en el momento de su aplicación.

11.1. Las nuevas disposiciones de los Tratado que interesan a la libre circulación de mercancías 11.1.1. El objetivo del mercado interior (art. 8 A CEE) Con miras a la realización del mercado interior de 1992, el Tratado de Roma de 1957 fue modificado por el Acta única europea, que integró directamente el objetivo “mercado interno” en el nuevo artículo 8A del Tratado CEE (nuevo art. 14

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La Realización Del Mercado Interno de las Mercancías

TCE). Sin embargo, este texto no precisa lo que recubre la noción de “mercado interno”. Parece afirmar que implica un nivel de homogeneidad adicional comparado al mercado común214.

11.1.2. La armonización fiscal (art. 99 CEE) El artículo 99 CEE ha sido modificado por el Acta única europea para permitir la adopción de medidas de armonización de la fiscalidad indirecta para el 31 de diciembre de 1992. Dichas medidas quedan pendientes de ser adoptadas por unanimidad.

11.1.3. La adopción de medias generales de armonización (art. 100A CEE) Desde el punto de vista de la libre circulación de mercancías, un elemento importante fue la introducción en el Tratado CEE del artículo 100A (actual art. 95 TCE) que permite adoptar directivas de armonización por mayoría calificada. Sin embargo, tres sectores han sido expresamente excluidos de la implementación de este artículo:

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•

La fiscalidad.

•

La libre circulación de personas.

•

Los derechos e intereses de los trabajadores asalariados.

Además, se excluye su utilización en caso que existan ciertas disposiciones específicas del Tratado (por ejemplo en materia agrícola). Consecuentemente, la armonización vinculada con la libre circulación de las mercancías, salvo cuando están relacionadas con la fiscalidad, se hizo mediante el recurso al artículo 100 A. A nivel de la calidad de armonización, este texto exige que la Comisión tome como base un nivel de protección elevado en materia de salud, de protección del medio ambiente, teniendo en cuenta las evoluciones más recientes basadas en hechos científicos. Por fin, bajo ciertas condiciones este texto permite igualmente, bajo control de la Comisión: •

conservar una legislación nacional existente basada en las exigencias del artículo 36 CEE (ahora 30 TCE) o la protección del medio ambiente o del medio de trabajo.

•

Permitir a un Estado miembro introducir nuevas disposiciones nacionales más restrictivas. Deben estar basadas en novedades científicas relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente y justificadas por un

214 Vlad CONSTANTINESCO e.a, op. cit, p. 74.- 98 129

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problema específico de dicho Estado miembro, surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización.

11.2. El principio de reconocimiento mutuo

Sin embargo cabe destacar que dichas posibilidades han sido poco utilizadas por los Estados miembros215. Alemania ha sido autorizada para mantener disposiciones nacionales en materia de Pentaclorofenol (PCF), en el momento de la adopción de la directiva 91/173/ CEE del Consejo del 21 de marzo de 1991, por la que se modifica por novena vez la Directiva 76/769/CEE relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos216.

En 1980, la Comisión dio su interpretación del principio: cualquier producto fabricado y comercializado legalmente en otro Estado miembro debe, en principio, ser admitido en el mercado de los otros Estados miembros217. Las excepciones a este principio deben ser limitadas. Dichas excepciones solo se admiten si las reglamentaciones nacionales:

Por fin, las medidas de armonización deben, cuando sea apropiado, contener una medida de salvaguardia que permite a los Estados miembros adoptar medidas provisionales sometidas al control de la Comisión. Deben ser justificadas por una de las razones no económicas del artículo 36 CEE. Esto articulo permitió dar un nuevo impulso al proceso de armonización, en particular técnica, e impidió que un Estado pueda oponer su veto a las proposiciones de la Comisión.

215 Catherine BARNARD, op. cit., p. 506. 216 DOCE 1991, 85/34. 130

•

Son necesarias.

•

Persiguen un objetivo de interés general.

•

Son esenciales para lograr dicho objetivo.

Dicha estrategia ha sido reforzada en 1995 por una decision CE que establece un procedimiento para el intercambio de información sobre las medidas nacionales que derogan al principio de la libre circulación de mercancías: la Decisión 3052/95 CE del 13 de diciembre de 1995218. Dicha decisión tenía por objetivo analizar las medidas adoptadas por los Estados miembros para prohibir de manera individual la comercialización de un producto proveniente y legalmente comercializado en otro Estado miembro, con base en 217 Comunicación de la Comisión europea sobre las consecuencias del asunto Cassis de Dijon, DOCE 1980, C 256/2. 218 DOCE 1995, L 321/1.

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La Realización Del Mercado Interno de las Mercancías

una exigencia imperativa particular. Este mecanismo debía permitir a la Comisión seguir la evolución y la aplicación (o rechazo) del principio de reconocimiento mutuo día a día. Sin embargo, a principios de los años 1990, la Comisión subraya en varios informes las dificultades de aplicación del principio de reconocimiento mutuo por parte de las autoridades nacionales y el impacto negativo que tiene el rechazo del principio sobre los operadores económicos y el comercio intra-comunitario. A título de ejemplo, la Comisión estimó que “en el año 2000, la no aplicación del principio de reconocimiento mutuo costó más de 150 000 millones de euros al comercio intracomunitario219”. Así, en 2007, una evaluación de la Comisión puso de manifiesto cuatro tipos de problemas220:

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1.

El desconocimiento de la existencia del principio de reconocimiento mutuo por parte de las empresas y de las autoridades nacionales.

2.

La incertidumbre jurídica sobre el alcance del principio y la carga de la prueba. A menudo no está claro a qué categorías de productos se aplica el reconocimiento mutuo.

219 Informe de 2001 sobre el funcionamiento de los mercados comunitarios de productos y capitales (COM (2001) 736 del 7 de diciembre 2001). 220 COM (2007) 36, p. 2.

3.

El riesgo de que las empresas no consigan introducir sus productos en el mercado del Estado miembro de destino.

4.

La falta de un diálogo periódico entre autoridades competentes de los distintos Estados miembros.

Dicho análisis demostraba las dificultades persistentes en la implementación del principio, los cuales se agravaron por la acumulación de varios factores (entre otros, el desarrollo de una nueva ola de reglamentación resultando de los avances tecnológicos y el deseo por parte de las autoridades de los Estados miembros de reforzar los controles en el ámbito sanitario – en particular alimentario). Consecuentemente, la Decisión de 1995 ha sido remplazada por el nuevo reglamento 764/2008 CE221 que se aplicará a partir de mayo de 2009. El reglamento aborda aspectos para garantizar la libre circulación de mercancías en el ámbito no armonizado: Primero, establece normas y procedimientos que deben seguir las autoridades nacionales competentes de un Estado miembro, cuando adoptan o quieren adoptar una decisión que suponga una traba a la libre circulación de un producto comercializado legalmente en otro Estado miembro. 221 DOCE 2008, L 218/21.- 100 131

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Se aplica a las decisiones que deniegan el reconocimiento mutuo, o bien por vía de una medida de prohibición general de comercialización, una retirada del mercado o una medida que obliga al operador a adecuar su producto al reglamento técnico nacional invocado (es decir en los casos referidos en la decisión 3052/95 CE). A partir de mayo de 2009, cuando adopten decisiones para denegar el reconocimiento mutuo las autoridades del Estado miembro deberán comunicar sus intenciones al agente económico por escrito, especificando la norma técnica aplicable y los elementos de prueba científica y técnica que: •

la decisión se justifica por uno de los motivos de interés del artículo 30 CE o una razón imperiosa y,

•

la decisión es adecuada para alcanzar el objetivo perseguido y no es más estricta de lo necesario.

El Estado miembro deberá dejar un plazo de 20 días hábiles para que el agente económico haga sus observaciones. Por otra parte, el Estado miembro deberá obligatoriamente adoptar su decisión en un plazo de 20 días (plazo prorrogable una sola vez por 20 días). La decisión deberá ser justificada técnicamente y científicamente y deberá especificar las vías de recurso disponible, así como los plazos para iniciar recurso. En caso de que la decisión no esté de-

bidamente notificada, el producto podrá comercializarse (sin deber cumplir con el reglamento técnico del Estado miembro). Dentro de los otros aspectos importantes, se prevé la creación de puntos de control sobre reconocimiento mutuo en los Estados miembros y la publicación por parte de la Comisión de la lista de productos no objetos de armonización (y por los cuales el reconocimiento se aplica). Se espera que este reglamento dificulte, por parte de los Estados miembros, la no aplicación del principio de reconocimiento mutuo, aumentando la transparencia de las decisiones de no aplicación y obligando a las autoridades a que motiven científicamente y técnicamente dichas decisiones.

11.3. Las técnicas de armonización Sin embargo, la aplicación del principio de reconocimiento mutuo no era suficiente para asegurar la realización del mercado único. Esto explica que el programa del mercado único preveía la adopción de 240 directivas relacionadas a todos los aspectos del mercado interno. Varias de ellas debían directamente facilitar la libre circulación de mercancías (por ejemplo, directivas de armonización técnica), lo que fue además agilizado a partir de 1985, con la adopción del nuevo enfoque de armonización222. Esto ha permitido ampliar el 222 DOCE 1985, C 136/1.

132

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La Realización Del Mercado Interno de las Mercancías

número de productos abarcados por la técnica de nuevo enfoque y limitar los requisitos de armonizar lo estrictamente necesario (requisitos esenciales de seguridad de los productos)223. Cabe recordar que la Comunidad ha utilizado varios métodos de armonización, que a veces se pueden combinar entre ellos. Si la directiva es el instrumento más utilizado, otras disposiciones armonizando las legislaciones nacionales han tomado la forma de reglamentos o decisiones, como por ejemplo en materia aduanera, el Reglamento 2913/92 CEE del Consejo del 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario224. A continuación se distinguen los distintos tipos de armonización usados a nivel comunitario. Cabe destacar que las más utilizadas han sido la armonización del antiguo enfoque y la armonización del nuevo enfoque.

11.3.1. Antiguo enfoque (“armonización total”) La armonización total implica que no es más posible derogar los requisitos armonizados por la directiva con base en las razones del artículo 36 CEE (ahora artículo 30 TCE) salvo en los campos no regulados por la directiva225.

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En este contexto, el método de armonización comunitaria, comúnmente llamada “armonización de antiguo enfoque” 223 M. DOUGAN, "Minimum Harmonization and the Internal Market", C.M..L.R., 2000, pp. 853-885. 224 DOCE 1992, L 302/1. - 101 – 225 TJCE 10 diciembre de 1985, Asunto 247/84, Motte, Rec. 1985, p. 3887.

o “armonización total” pretendía armonizar todas las condiciones de producción, de composición y de presentación, producto por producto (ej. Directiva “miel” o directiva mermelada, directiva medicamentos226) o ciertos aspectos como el etiquetado de algunos productos (textiles, alimentos, etc.). La libertad dejada a los países para que regulen en el campode la directiva era entonces muy reducida227. Sin embargo, cabe señalar que hubo directivas que permitían que los Estados miembros impusieran condiciones más estrictas en su normativa nacional, sin que esto pudiera impedir la importación y comercialización de los productos de otros Estadios miembros cuando dichos productos respetan las condiciones establecidas en la directiva (vea, por ejemplo, la directiva sobre las condiciones de comercialización de las remolachas228).

11.3.2. Nuevo enfoque ( “armonización parcial”) a) La armonización de los reglamentos técnicos nacionales Para productos especialmente sensibles por su complejidad o su alto nivel de 226 Ver para la miel: Directiva 2001/110 CE del Consejo, de 20 de diciembre de 2001, relativa a la miel (DOCE 2001, L 10/47); para la mermelada Directiva 2001/113 CE del Consejo, de 20 de diciembre de 2001, relativa a las confituras, jaleas y «mermeladas» de frutas, así como a la crema de castañas edulcorada, destinadas a la alimentación humana (DOCE 2001, L 10/67) y para los medicamentos Directiva 2001/83/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de noviembre de 2001, por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos para uso humano (DOCE 2001, L 311/67). 227 Comentarios Megret, Vol. 5, 1973, p. 176. 228 Directiva 66/400 CEE (DOCE 1966, n°125, p. 2290). 133

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peligrosidad, el reconocimiento mutuo no es suficiente y se necesita armonizar los reglamentos técnicos de los Estados miembros para garantizar un nivel adecuado y uniforme de seguridad e impedir que las reglamentaciones técnicas nacionales no se transformen en obstáculos innecesarios al comercio intra-comunitario. Después de la implementación del mercado único, se ha generalizado el nuevo enfoque de armonización técnica que se limita a establecer los requisitos básicos de seguridad de los productos y deja la libertad a los fabricantes para que usen o no las normas armonizadas o recurran a los procedimientos de evaluación de conformidad229. A pesar del papel positivo de las directivas del nuevo enfoque, para el desarrollo del mercado interno, se ha considerado necesario mejorar parte de sus componentes para solucionar algunos problemas de funcionamiento, sus costos para los operadores (por ejemplo, los productos sometidos a varias directivas deben someterse a múltiples procedimientos de evaluación de la conformidad) y prepararse al proceso de adhesión de los nuevos Estados miembros en 2005 (+10) y en 2007 (+2). Con miras a simplificar y reforzar la aplicación de las directivas como acrecentar la coherencia entre ellas, se inició un procedimiento de revisión de las directivas de nuevo enfoque, 229 J. PELKMANS, "The New approach to Technical Harmonization and Standardization", J.C.M.S., 1987, pp. 249-269.- 102 134

el cual está todavía en curso. Muy recientemente, la Decisión 768/2008 CE230 ha establecido un marco común para la comercialización de los productos, en el cual se afirman ciertos principios vinculados con la reforma (por ejemplo, se confirma la preferencia para el método del nuevo enfoque y se toma un compromiso político para que la reforma permita una cierta flexibilización de la evaluación de la conformidad para PYMES).

b) Evaluación de la conformidad y controles de los productos En 2005, en la víspera de las últimas ampliaciones, se pusieron también de manifiesto otros problemas vinculados con la evaluación de la conformidad, la vigilancia del mercado y el mercado CE. Los problemas identificados se enfocaban en la diversidad de los procedimientos de evaluación de la conformidad en los distintos Estados miembros, debido en gran parte a la inexistencia de normas comunes para la acreditación, por lo que se usan sistemas y enfoques diferentes. En materia de vigilancia del mercado, algunas prácticas diferenciadas en los Estados miembros necesitaban que se adoptaran nuevos principios armonizados. Así, la Comisión hizo propuestas de nuevas reglamentaciones en la materia que desembocaron en la adopción 230 DOUE 2008, L 263/12.

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La Realización Del Mercado Interno de las Mercancías

del reglamento (CE) 765/2008 que establece nuevos requisitos de acreditación y de vigilancia del mercado y deroga al reglamento (CE) 339/93 que había sido adoptado para la implementación del mercado único231 (establece los principios de control para las autoridades de vigilancia). El reglamento 765/2008 (CE) establece nuevos requisitos en materia de acreditación, de vigilancia del mercado, de controles de los productos de terceros países y contiene disposiciones sobre el marcado CE. Se aplica cuando no hay otra reglamentación especifica aplicable (por ej. medicamentos).

11.3.3. Otros tipos de armonización Sobre todo al principio de la integración, debido a los niveles distintos de protección a nivel nacional y de la falta de confianza entre Estados miembros, se recurrió a otras técnicas, que conviene indicar, por el valor de ejemplo que pueden tener para otros sistemas de integración (como el centroamericano): •

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Dentro del marco de la “armonización mínima”, la directiva se contenta con establecer requisitos mínimos a seguir por parte de los Estados miembros, los cuales pueden adoptar medidas más estrictas.

231 DOUE, 2008, L 218/30.

Es el caso por ejemplo de la directiva 80/51 CEE del Consejo relativa a la limitación de las emisiones sonoras de los aeronaves subsónicas232. Por ejemplo, un Estado miembro (Bélgica) puede imponer normas sonoras más estrictas que las previstas por la directiva; sin embargo no podrá imponer normas menos estrictas. •

La armonización opcional permite a los Estados miembros, a menudo durante un periodo transitorio, conservar su sistema reglamentario nacional y aplicarlo exclusivamente dentro del mercado nacional. Así, el operador nacional podrá elegir entre varias opciones: •

conformarse con la reglamentación europea, lo que permitirá exportar hacia otros Estados miembros y vender en el mercado nacional, o bien,

•

conformarse con la única legislación nacional, lo que le permitirá vender en el mercado nacional pero no podrá exportar hacia los otros Estados miembros.

232 DOCE, 1980, L 18/15. - 103 135

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Sin embargo, el Estado miembro debía aceptar los productos originarios de los otros Estados miembros, que se conformaba la reglamentación CE. Cabe destacar que dicha técnica ha sido muy poco utilizada, por ejemplo en la directiva 71/316 CEE del 21 de julio de 1971 sobre los instrumentos de medidas233.

11.4. La eliminación de las fronteras fiscales 11.4.1. La eliminación de las imposiciones discriminatorias Las fronteras fiscales no han sido completamente eliminadas. Así el Tribunal de Justicia ha tenido que seguir su acción de lucha contra las tasas de efecto equivalente y contra las imposiciones internas discriminatorias.

11.4.2. Los progresos de la armonización de la fiscalidad indirecta a) El IVA Cabe subrayar, sin embargo, los avances significativos en el sector de la armonización de la imposición indirecta. Así se ha operado un acercamiento de los tipos del IVA. Los 233 DOCE 1971, L 202/1. 136

Estados aplican un nivel normal entre 15 y 25 % (15 % en Luxemburgo, 19 % en Alemania, 21 % en Bélgica y 25 % en Dinamarca). Existe también un tipo reducido de 5 % mínimo sobre ciertos bienes de carácter social o cultural como los productos alimenticios o los libros. Dichos tipos reducidos no son obligatorios: es solo una facultad dejada a los Estados miembros. Para eliminar las “fronteras fiscales”, relacionadas con la implementación del IVA, es decir los controles en las fronteras, la Comisión ha hecho una serie de propuestas en 1987234. Dichas propuestas tendían a pasar del sistema “basado en el destino” vigentes en este momento, en el cuál el IVA se recauda con base en el tipo aplicable del país donde el comprador estaba establecido, a un sistema basado en el “origen” en el cual el IVA se calcula con base en el tipo aplicable en el país en el cual el proveedor está establecido. Esto hubiera permitido en efecto abolir las fronteras fiscales al interior de la UE. Sin embargo, dicha evolución no ha podido llegar al consenso de los Estados miembros, los tipos de IVA siendo muy distintos y ningún mecanismo adecuado es implementado para redistribuir los ingresos del IVA que permita reflejar el consumo efectivo. A falta de acuerdo entre los Estados miembros, la Comunidad ha adoptado el sistema del IVA transitorio, que 234 DOCE 1987, C 250/2. - 104 -

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La Realización Del Mercado Interno de las Mercancías

mantiene sistemas fiscales diferentes, pero sin controles en las fronteras. Se prevé siempre tener en el futuro un sistema común de IVA en el cual estaría facturada por el vendedor de bienes –es decir, un sistema basado en el sistema de origen. El sistema transitorio distingue las ventas a particulares de las ventas entre sujeto pasivo (contribuyentes). •

•

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Se basa en el principio de origen para las ventas a los particulares, que pueden comprar bienes a tasas incluidas en cualquier Estado miembro de la UE e ingresar estos productos en su Estado miembro sin tener que re-pagar el IVA. Así, un consumidor belga que compra aparatos electrónicos por Internet en el Reino Unido paga el IVA a su vendedor inglés. Dicho IVA no se reintegra. Sin embargo, éste no está sujeto al IVA belga cuando el producto pasa la frontera. Cabe señalar que existen, sin embargo, algunas excepciones a dicha reglas generales (por ej. La compra de nuevos medios de transporte y la venta a distancia). Para las transacciones entre sujetos pasivos el sistema queda basado sobre el sistema de país de destino. El TVA se paga al nivel del país de destino, el vendedor del país de origen puede pedir el reembolso del IVA pagado sobre el producto.

Existen sistema de intercambios de información para evitar que la eliminación de los controles en frontera provoque un crecimiento de las fraudes. Cada sujeto pasivo del IVA tiene un número de IVA europeo que debe obligatoriamente usar en las transacciones comerciales. La sexta directiva delTVA fue reemplazada el 1 de enero de 2007 por una nueva directiva que retoma los enmiendas desde 1997 y da una mejor visión de la normativa actualmente vigente235.

b) Los impuestos especiales sobre consumos específicos Las imposiciones especiales para ciertos bienes de consumo (alcohol, tabaco) han sido major reglamentadas por la legislación europea. Dichas tasas son muy importantes para los Estados y representan en promedio más de 10% de las recaudaciones fiscales de los Estados miembros236. La Comunidad se lanzó en un vasto programa de armonización de dichas imposiciones, adoptando primero la Directiva 92/12/CEE del Consejo, del 25 de febrero de 1992, relativa al régimen general, tenencia, circulación y controles de los productos objeto de impuestos especiales237. Establece el principio de la exigibilidad del impuesto en el país de consumo real. La paga 235 Directiva 2006/112 CE (DOCE, 2006, L 347/1). 236 Nicolas MOUSSIS, Accès à l’Union européenne – Droit, économie, politiques (13a ed.), Rixensart, European Study Service, 2008, p. 281. 237 DOCE 1992, L 76/1. 137

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en el momento de la compra por parte del consumidor final. Hay entonces suspensión de derechos cuando los productos circulen entre los Estados miembros de la Comunidad. Han sido adoptadas disposiciones específicas para los distintos productos sometidos a estos impuestos, es decir: •

Tabacos manufacturados238: en este caso, los impuestos especiales deben representar por lo menos 57% del precio de venta al detalle; para cigarrillos, no puede ser inferior a 60 € por mil unidades. Esto no impide que los Estados miembros apliquen tipos de impuestos especiales más elevados, lo que explica las divergencias de precios de tabaco entre los Estados miembros.

•

Los productos energéticos239.

•

Alcohol y las bebidas alcohólicas240.

c) Las demás imposiciones indirectas La armonización de los otros impuestos indirectos ha progresado poco. Dentro de los escasos ejemplos, se puede citar como ejemplo la Directiva 93/89 238 Directiva 95/59 CE (DOCE 1995, L 291/40). Vede también las directivas 92/78, 92/79 y 92/80 CE (DOCE 1992, L 316).- 105 239 Directivas 92/78, 92/79 y 92/80 CE (DOCE 1992, L 316). 240 Directiva 2003/96 CE (DOUE 2003, L 283/51). 138

CEE del Consejo, del 25 de octubre de 1993, relativa a la aplicación por los Estados miembros de los impuestos sobre determinados tipos de vehículos utilizados para el transporte de mercancías por carretera, así como de los peajes y derechos de uso percibidos por la utilización de determinadas infraestructuras241.

11.5. La eliminación de las fronteras físicas La implementación del mercado interior debía llevar a la eliminación de las fronteras físicas de la Comunidad: los controles en las fronteras debían desaparecer, lo que necesitaba establecer nuevas reglas en los siguientes campos:

11.5.1. Las disposiciones aduaneras Desde la entrada en vigor de la unión aduanera, la Comisión se ha empeñado en en luchar permanentemente contra el exceso de requisitos documentales exigidos por los Estados miembros en el momento de la importación. Dicha guerra terminó victoriosamente el 31 de diciembre de 1992242. Desde el 1 de enero de 1993, los intercambios comunitarios no necesitan más documentos aduaneros. 241 DOCE 1993, L 279/32. 242 Nicolas MOUSSIS, op. cit., p. 76.

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La Realización Del Mercado Interno de las Mercancías

Consecuentemente, todos los controles relacionados con la libre circulación de las mercancías han sido eliminados243, aunque por razones estadísticas244. El territorio de la Comunidad se define como un territorio único y sin fronteras por lo que se refiere a la libre circulación de mercancías. Cabe destacar que los controles sobre las personas en las fronteras han sido eliminados en un marco normativo distinto, que va más allá del campo de este estudio, pero por el cual podemos indicar algunas referencias de interés245.

11.5.2. Los controles fitosanitarios y veterinarios El 1 de junio de 1993, quedó implementado un régimen fitosanitario comunitario renovado246. Dichas disposiciones son muy extensas y contienen: •

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Disposiciones sobre los intercambios intra-comunitarios de vegetales y de productos vegetales importados de los terceros países.

243 Reglamento 2913/92 CEE (DOCE 1992, L 302/1). 244 Un sistema específico de colecta de datos estadísticos sobre intercambios intra-comunitarios ha sido implementado directamente con las empresas (INTRASTAT). 245 Ver por ejemplo : A. Pieter VAN DER MEI, Free Movement of Persons Within the European Community – Croos Border Access to Public Benefits, Londres, Hart Publishing 2003 y Friedl WEISS and Frank WOOLDRIDGE, Free Movement of Persons within the European Community (2a ed.), Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2007. - 106 246 Se encuentran codificadas ahora en la Directiva 2000/29 CE (DOCE L169/1).

•

Las normas de protección de medio ambiente y de la salud humana contra los organismos nocivos e indeseables.

•

Las medidas de protección contra la introducción en la Comunidad de organismos nocivos para los vegetales o a los productos vegetales y contra su propagación al interior de la Comunidad.

Por otra parte, los controles veterinarios en las fronteras intraCE han sido suprimidos desde el 1 de enero de 1992. Han sido transferidos al lugar de origen247. La vigilancia de las enfermedades y epidemias ha sido reforzada con miras a prevenir su transmisión en la cadena alimenticia248. El mantenimiento de la seguridad de los productos de origen animal ha llevado a una major coordinación de las políticas seguidas por los Estados miembros, sobre todo después de la crisis de la vaca loca (1996) y de la Dioxina en el pollo, en 1999. En efecto, en un mercado único en el que los productos de origen animal circulan sin trabas, es de suma importancia que las autoridades veterinarias de los Estados miembros coordinan activamente sus acciones para evitar las contaminaciones de enfermedades. Para asegurar el respeto de la legislación fitosanitaria y veterinaria, en la Comisión se ha creado 247 Directiva 89/662 CEE (DOCE 1989, L 395/13). 248 Directiva 2003/99 CE (DOUE 2003, L 325/31). 139

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la Oficina Alimentaria y Veterinaria (OAV). Por medio de sus evaluaciones, la OAV tiene la misión de: •

•

•

fomentar sistemas de control efectivos en el ámbito de la seguridad y calidad de los alimentos y en los sectores veterinario y fitosanitario, supervisar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación comunitaria, con respecto a la seguridad y la calidad de los alimentos y en materia veterinaria y fitosanitaria, tanto en la Unión Europea como en terceros países que exportan a la UE, contribuir al diseño de la política comunitaria relativa a la seguridad y la calidad de los alimentos y al ámbito veterinario y fitosanitario,

De manera general, la seguridad alimentaria ha sido reforzada por la adopción del reglamento de base 178/2002 CE del 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (AESA) y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria249. El Reglamento y la AESA tienden a asegurar la protección de los 249 DOCE 2002, L 31/1.- 107 140

consumidores y a permitir la libre circulación de los productos alimenticios seguros y sanos en el mercado único. Evita también la necesidad de controles en las fronteras internas.

11.6. Los logros del mercado único Desde el punto de vista del Programa El libro blanco, se ha podido considerar que, al inicio de 1993, fecha de implementación del mercado interno, la mayoría de las medidas habían sido adoptadas: •

Se logró el calendario establecido en el “objetivo 92”;

•

Se adoptaron más del 90% de las medidas previstas en El libro blanco, relativas a …

•

Se eliminaron los controles de mercancías en las fronteras internas.

•

Se eliminaron los controles sistemáticos de personas en fronteras.

•

Empezó una cierta armonización en materia de servicios.

La situación actual del mercado interno se contempla en la conclusion de este informe.

ÍNDICE

Conclusión

12. LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS, UNIÓN ADUANERA Y MERCADO ÚNICO 12.1. Unión aduanera y mercado interno: el camino hacia la libre circulación 12.2. El balance del mercado único 12.3. Conclusión

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La libre circulación de mercancías es uno de los objetivos claves del Tratado de Roma. La experiencia de la Unión Europea demuestra que la realización de la libre circulación de mercancías ha necesitado un esfuerzo complejo, de cierta duración y escaparado. Sin embargo, los resultados positivos de la libre circulación y su impulso en el funcionamiento del mercado interno ilustran que varios aspectos de esta experiencia (eliminación de OTC, reducción de costos de las empresas, etc.) podrían servir de base de reflexión para otros esquemas de integración que también tienen como objetivo establecer la libre circulación de mercancías y tiene previsto pasar por etapas similares (realización de una unión aduanera y de un mercado ampliado). Es el caso de la integración centroamericana, que se beneficia de logros importantes en la consolidación de una zona de libre comercio250 y avances hacía la unión aduanera251. Por otra parte, en dicha integración, se está avanzando, como fue el caso en la Comunidad, en la armonización de reglamentos técnicos en 250 Conforme al Tratado General de Integración Económica Centroamericana, todos los productos originarios gozan de libre comercio, salvo para café sin tostar y azúcar de caña, restringidos por los 5 países; y restricciones específicas entre países para café tostado, alcohol etílico, derivados del petróleo y bebidas alcohólicas destiladas. 251 Se han logrado avances importantes, de los cuales cabe destacar: la adopción del Convenio Marco para el establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana, el Arancel Externo Común armonizado a nivel de 95%; la implementación de un Código aduanero comunitario y de su reglamento de aplicación, plan piloto de aduanas periféricas, etc. 142

el ámbito regional252252, lo que fue, como lo demuestra el estudio, un elemento fundamental en el establecimiento de la libre circulación de mercancías. Sin embargo, como fue el caso en la Comunidad, se puede temer que el desarrollo de reglamentos técnicos nacionales, para productos sensibles impacte la situación competitiva de los operadores y conlleve a obstaculizar la libre circulación de mercancías en Centroamérica.253 Las experiencias de la Comunidad en materia de lucha contra los obstáculos (ej. MEE), y los beneficios económicos de la armonización de reglamentos técnicos para las empresas, los consumidores y para el comercio intracomunitario podrían entonces ser de interés para la actualidad de la integración centroamericana. También, cabe destacar que, con base en estos resultados positivos de la libre circulación de mercancías, la UE ha consagrado importantes recursos. para fortalecer los sistemas de integración existentes en Centroamérica o en Latinoamérica (ejemplo la Comunidad andina) mediante varias acciones y proyectos de cooperación y asistencia técnica. Dichos proyectos tienden a favorecer que los sistemas de integración disfruten de los logros de la libre circulación, lo que a término podrá permitir también 252 Varios proyectos de reglamentos técnicos regionales están en proceso de adopción, en materia de alimentos (néctar de frutas, grasas y aceite, harina de trigo), medicamentos, especificaciones para hidrocarburos. 253 Vea, por ejemplo, la situación del etiquetado en materia de bebidas alcohólicas que cuenta con requisitos nacionales distintos.

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Libre Circulación de Mercancías, Unión Aduanera y Mercado Único

que los productos de la UE, una vez puestos en libre práctica en un país de la integración, puedan beneficiarse de éstos. Esto puede influir en las posiciones de la UE en la negociación en curso, tanto en materia de arancel externo común (pagar el arancel una sola vez) y en materia de OTC (eliminación de los OTC innecesarios, armonización técnica) o de los demás obstáculos que pueden trabar la libre circulación en un sistema de integración (medidas no arancelarias, MSF, transporte, armonización aduanera, etc.). Al final de este trabajo se propone abordar dos consultas que se hicieron durante los talleres y que tienen un vínculo directo con la libre circulación de mercancías en la UE.

1. La primera está relacionada con las exigencias que puede tener la Comisión europea frente a terceros países que forman parte de sistemas de integración, al respeto de la libre circulación. Así, se nos ha solicitado indicar claramente cuáles han sido en la experiencia de la UE, las medidas directamente vinculadas con la unión aduanera y las que han sido más estrechamente relacionadas con la realización del mercado interno.

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2. La segunda está vinculada con la situación actual del mercado interno y de la libre circulación en la UE, por la cual vamos a examinar

los logros del mercado interno, como sus dificultades, así como las soluciones aportadas por las instituciones comunitarias.

12.1. Unión aduanera y mercado interno: el camino hacia la libre circulación Como lo anteriormente expuesto, el Tratado de Roma concibe la unión aduanera solo en relación con: •

La eliminación de aranceles.

•

La eliminación de tasas de efecto equivalente.

•

La implementación de un arancel externo común, llamado arancel aduanero común.

Por otra parte, el tratado de Roma tiene como objetivo establecer un mercado común que abarca la realización de las cuatro libertades: libertad de circulación para mercancías, personas, servicios y capitales. Treinta años más tarde, la denominación “mercado interno/único” se sustituye por la de “mercado común”, con la implementación de algunas políticas complementarias y el objetivo de realizar este mercado ampliado a más tardar el 31 de diciembre de 1992. A la fecha, más de 50 años después de la entrada en vigor del Tratado de Roma, se 143

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pueden clasificar varias de las medidas examinadas en este estudio, en función de su relación directa con la unión aduanera, del mercado común o del mercado interno. En los cuadros que aparecen abajo se han recopilado las acciones específicas,

para realizar la unión aduanera, el mercado común y el mercado interno, indicando en cada caso (1) cuáles son las disposiciones, cuál era la fecha prevista para su realización (2) su fecha de realización efectiva y (3) algunos comentarios al respeto:

Unión aduanera Disposiciones

Fecha prevista de de entrada en vigor

Realización

Comentarios

Eliminación de los aranceles entre los Estados miembros.

1 de enero de 1970

1 de julio de 1968

Hubo dos aceleraciones del desmantelamiento en 1960.

Adopción del Arancel Aduanero Común (AAC).

Para antes el 1 de enero de 1970.

La mayoría se ha adoptado a partir de 1962

Entrada en vigor del AAC.

1 de enero 1970.

1 julio de 1968.

Tasas de efecto equivalente (a la importación).

Eliminación prevista para el 1de enero de 1970.

Prohibida a partir del 1 de enero de1970, pero no todas han sido eliminadas.

Adopción rápida para poder participar en las negociaciones multilaterales del GATT. Excepciones : productos agrícolas, anexo II del Tratado: regimen aplicable en el marco de OCM o entrada en vigor el 1 de enero de 1970. Jurisprudencia importante del Tribunal desde 1970.

Mercado común de mercancías Fecha prevista de de entrada en vigor

Realización

Comentarios

Eliminación de las restricciones cuantitativas (RC).

1 de enero de 1970.

Eliminación de las R.C sobre productos industrials, a partir del 31 diciembre de 1961.

RC sobre productos agrícolas eliminadas al ritmo de las OCM.

Eliminación de las medidas de efecto.

Eliminación prevista para el 1 de enero de 1970.

Directiva de 1970 que define las MEE + jurisprudencia en contra de las MEE. Sin embargo, muchas MEE están vigentes a la fecha.

Acción continúa de la Comisión y del Tribunal.

Aproximación de las legislaciones.

Objetivo de aproximar las legislaciones que tienen una incidencia sobre el funcionamiento del mercado común.

Dificultad del proceso de armonización total (falta de confianza entre Estados miembros, proceso de unanimidad, etc.)

Dificultad reforzada por la exigencia de voto por unanimidad del artículo 100 CEE.

Interdicción en vigor a partir del 1 de enerode 1962.

Adopción durante el periodo de transición del principio del reemplazo de las imposiciones sobre las ganancias por un sistema de IVA. Sin embargo, dificultades de armonizar en todas las condiciones de aplicación del IVA.

Dificultades en razón de la exigencia de voto por unanimidad. Todavía existen diferencias hoy, a pesar de los avances en la ejecución del programa del mercado único.

Disposiciones

Eliminación de las discriminaciones en las imposiciones internas.

144

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Libre Circulación de Mercancías, Unión Aduanera y Mercado Único

Mercado interior Disposiciones

Fecha prevista de de entrada en vigor

Realización

Eliminación de las fronteras internas.

Objetivo de eliminar los controles a las fronteras para el 31 de diciembre de 1992.

Objetivo realizado en su mayoría.

Refuerzo del principio de reconocimiento mutuo.

Objetivo: que sea aplicado por todos los Estados y facilitar la libre circulación de los productos no objeto de armonización técnica.

La implementación se mejoró, pero Subsisten numerosos Problemas.  adopción del Reglamento 764/08 sobre reconocimiento mutuo de producto.

El reglamento insiste sobre las dificultades persistentes, para la aplicación del principio.

La mayoría de las directivas previstas han sido adoptadas, pero hay problemas de transposición por parte de los E.M.

Armonización facilitada por la introducción del artículo 100 A en el Tratado, que permite la adopción de las directivas por mayoría calificada, + implementación del nuevo enfoque de armonización.

Refuerzo del proceso de armonización.

Adopción de numerosas directivas de armonización para el 31 de diciembre de 1992.

12.2. El balance del mercado único La Comisión hizo a principios de 2007 un balance del mercado interno de mercancías254 basado en una consulta pública sobre el futuro del mercado interno. Después de más de 15 años de implementación del mercado interno, la Comunicación hizo así el balance de los logros positivos y de las dificultades recurrentes en materia de libre circulación de mercancías, que han necesitado la adopción de nuevas acciones y normativas a nivel comunitario.

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Con base en dicha comunicación y en otros documentos, cabe subrayar tanto los aspectos positivos y las debilidades actuales que afectan al funcionamiento del mercado interno, y por lo tanto la libre circulación de mercancías. 254 COM (2007) 35: El mercado interior de mercancías, pilar de la competitividad europea.

Comentarios

12.2.1. Los logros Varios autores coinciden en admitir que el mercado interno en materia de comercio de mercancías es ahora una realidad para los productores y los consumidores europeos255. Cabe destacar en particular: • Las fronteras interiores se eliminaron físicamente, pero además fue el caso de los controles sanitarios o técnicos anteriormente llevados a cabo en las fronteras, así como la recaudación de tasas internas en las fronteras nacionales internas. • El comercio intra-comunitario creció seguidamente. En 255 Para un balance del mercado interior en el momento del Tratado de Niza, Vede Paul CRAIG, "The Evolution of the Single Market", in Catherine BARNARD y Joanne SCOTT ed., op.cit, pp.1-40. 145

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2006, los intercambios intra CE representaban 2/3 del comercio total de los Estados miembros. • Además, los consumidores disfrutan de los beneficios del mercado interno de mercancías, que se aprovechó de la eliminación de las barreras técnicas y de la supresión de barreras internas, así como de evoluciones externas a la libre circulación de mercancías como Internet, el euro y la reducción de los costos de transporte, para que tengan mucho más elección en cuanto, a dónde, cómo y cuándo comprar un producto determinado256. •

Desde 1993, la mayoría de los controles que se efectuaban en las fronteras internas sobre los productos de los demás Estados miembros y los productos extra zona puestos en libre práctica, se llevan a cabo durante la comercialización, lo que ha permitido agilizar el despacho aduanero en frontera.

12.2.2. Algunas debilidades actuales en relación con la libre circulación de mercancías La Comunicación de la Comisión de 2007 resaltó que el mercado interno 256 COM (2007) 35, p.5. 146

de mercancías aún no está completo y necesita una actualización constante para tener en cuenta los desafíos tecnológicos. Más allá, cabe señalar algunos de los problemas más destacados: • Las reglas del Tratado no son siempre respetadas (por ejemplo en materia de MEE, de rechazo de reconocimiento mutuo de producto, etc.). Como la jurisprudencia del Tribunal lo señala, los Estados miembros demuestran una cierta reticencia para aplicar algunos fundamentos del mercado interior de mercancías, como es, por ejemplo, el caso del reconocimiento mutuo de producto. •

En efecto, si bien los principios y las legislaciones necesarias a su realización, han sido adoptados, su transposición en las legislaciones nacionales de manera correcta por parte de las administraciones nacionales no son completamente uniformes en todos los Estados miembros.

•

Por otra parte, la aplicación de las reglas en el terreno por parte de las administraciones no siempre es coherente, a pesar de los esfuerzos de la Comisión, las administraciones aplican a veces de manera diferente la normativa comunitaria (por ejemplo en material aduanera o en materia de vigilancia del mercado).

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Libre Circulación de Mercancías, Unión Aduanera y Mercado Único

•

Si bien, es cierto que la eliminación de controles en fronteras internas, combinada con la disminución, a través de los años, de los controles de los productos en las fronteras externas, permitió facilitar el comercio extra zona e intra zona, esta situación ha podido inducir, en ciertos casos, la llegada en el mercado de la UE de productos que no cumplían con requisitos esenciales de seguridad de las directivas (ej. crisis de los juguetes chinos en 2007 y 2008).

• Además, en 2007, la Comisión subrayó que las normas técnicas nacionales siguen constituyendo obstáculos importantes al libre comercio en la UE, en particular en los sectores no armonizados, donde la existencia de normas técnicas nacionales suelen provocar pruebas y controles administrativos adicionales. • Se puede además citar una cierta incoherencia y pesadez de algunas directivas que a veces aplican distintas definiciones al mismo producto, mientras que se carece de definición para otros productos. Esto ha provocado, por ejemplo, todo el trabajo de renovación de las directivas de armonización técnica de “nuevo enfoque”.

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Con miras a solucionar estas dificultades, y como se ha señalado anteriormente, la Comunidad ha adoptado una serie de medidas en aspectos clave de la libre circulación, como el reconocimiento

mutuo de producto, la comercialización de los productos (acreditación, evaluación de la conformidad y vigilancia del mercado). El mercado interior requiere un seguimiento continuo, para sobrepasar y eliminar los nuevos obstáculos que pueden surgir de la evolución técnica y tecnológica y de ciertas decisiones políticas de los Estados miembros. El resurgimiento de discursos proteccionistas desde el desarrollo de la crisis económica mundial en otoño de 2008 hace pensar que la labor de la Comisión y del Tribunal, al respecto, no se ha terminado.

12.3. Conclusión En conclusión, se plantea si el objetivo de la libre circulación total de las mercancías contenido en el Tratado de 1958 y reforzado por el programa del mercado interino ha sido alcanzado. •

Si se compara con la situación de hace 50 años, en diciembre de 1958, a menos de un mes de la primera reducción arancelaria, el contraste es vislumbrante y la respuesta es largamente positiva. Las mercancías circulan en un gran mercado europeo de más de 500 millones de habitantes sin ser paradas en cada frontera.

• Los obstáculos más visibles a la libre circulación, como los 147

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aranceles y las restricciones cuantitativas, han sido eliminados y las tasas de efecto equivalente, ilegales son escasas. •

148

Por otra parte, se han presentado dificultades resultantes de las reglamentaciones técnicas nacionales. Dichos problemas no resultan necesariamente de una voluntad proteccionista de los países. En efecto, las divergencias de reglamentaciones técnicas se pueden explicar por tradiciones nacionales divergentes o por la aplicación de principios reglamentarios distintos.

•

Frente a dichos problemas, los mecanismos de armonización normativa y de reconocimiento mutuo de producto han sido las dos herramientas elegidas para asegurar la libre circulación de mercancías y han funcionado como facilitadores importantes de la libre circulación y estímulo para el comercio intra-comunitario.

•

Estos últimos años, se han identificado algunos problemas residuales en el funcionamiento del reconocimiento mutuo de productos, así como algunas deficiencias en la vigilancia de mercado y en la evaluación de la conformidad, que dificultan el buen funcionamiento del mercado interno.

•

Como consecuencia de lo anterior, en el marco de su estrategia de refuerzo del mercado interno, la Comisión ha preparado nuevos instrumentos, para facilitar la aplicación del principio de reconocimiento mutuo, desarrollar y simplificar el nuevo enfoque de armonización, asegurar procedimientos de evaluación de la conformidad y de control de los productos que se apliquen de manera más uniforme en todos los Estados miembros, para evitar las situaciones de distorsiones en el mercado interno.

Así, se adoptaron, en julio de 2008, varias reglamentaciones sobre la comercialización de los productos con miras a reforzar el mercado interno, en el contexto de una Unión Europea ampliada, en la cual, pese a sus dificultades, tanto para productos europeos como centroamericanos puestos en libre práctica, la libre circulación de mercancías es una realidad.

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La Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), es el órgano técnico regional, cons­tituido como persona jurídica, cuya función principal consiste en asistir técnica y administrativamente al proceso de integración económica centroamericana. La secretaría realiza sus labores en coordinación con otras secretarías e instituciones especializadas, a efecto de promover el desarrollo armónico y equilibrado de los aspectos económicos con los políticos, sociales y culturales, dentro del Sistema de Integración Centroamericana (SICA). De conformidad con la actual estrategia de la integración económica de Centroamérica, la SIECA concentra sus actividades en el perfeccionamiento del Mercado Común Centroamericano y en la inserción de la región en la economía y comercio mundiales.

Con el apoyo de:

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