LA GRAN CUENCA DEL CARIBE

OBSERVACIONES GENERALES

1)

Aunque los Estados Unidos tienen el poder y la fuerza para imponerse en la Gran Cuenca Caribeña (GCC) no parecen disponer de la capacidad política para gestar un orden subregional.

2)

Aproximadamente desde 1975 confluyen a la GCC un conjunto de fuerzas primordialmente endógenas que están jugando, al amparo de la relativa democratización de las relaciones internacionales. Buscan aparentemente crear un orden subregional propio. Estas fuerzas no son solamente estatales. También intervienen partidos políticos, las dos internacionales europeas, la tricontinental cubana, la iglesia católica e inclusive actores del medio oriente como Israel, Libia y hasta la OLP. Los actores no-estatales son proclives a ideologizar el esquema de reestructuración de dicho orden. Hay que advertir que este orden en gestación no esté previamente definido con claridad por ninguno de los actores: en buena medida se está desarrollando impulsado por la fuerza de los mismos acontecimientos, algunos impredecibles.

3)

Colombia tiene intereses nacionales qué defender en esta área. Y no es, por tanto, de retroceder a la vieja pasividad juridicista, por que el derecho internacional es apenas uno de los aspectos de la

nueva situación y por demás en muchos casos un derecho en construcción. Estos intereses vitales colombianos se refieren obviamente a las Islas de San Andrés y Providencia, a los islotes, cayos y bajos en la misma área, y a los derechos colombianos en el Golfo de Venezuela. Pero hay que advertir que potencialmente el área ofrece a Colombia un importante campo comercial, financiero y de inversión. 4)

Hay que reconocer que el actual activismo de la política internacional colombiana en ésta área, vista principalmente por su participación en el Grupo de Contadora, tiene todas las desventajas y las posibles ventajas del recién llegado. En efecto, la política de Contadora puede verse ya en un conjunto de líneas de acción diseñadas separadamente y prácticamente desde 1977-79 por los gobiernos de México y Panamá y, bajo la administración de Carlos Andrés Pérez, por el gobierno de Venezuela.

5)

Los Estados Unidos son el actor principal del conflicto en plano político, militar y diplomático. La estrategia latinoamericana debe orientarse, por tanto, a que los Estados Unidos entren a participar en un orden subregional que incluya caminos socio-económicos de los países involucrados (algo así como el “liderazgo positivo” de que habla Felipe González, dicho menos crudamente).

6)

La política exterior norteamericana está determinada por dos grandes dimensiones: sus valores centrales y su sistema burocrático de toma de decisiones. Los especialistas sostienen que sólo en momentos críticos esto es, cuando su interés vital se percibe directamente amenazado, tienen preeminencia los valores centrales en la toma de decisiones. En períodos en que la crisis no se percibe como amenaza a los intereses vitales, las decisiones se tornan en un juego de rivalidades entre diferentes entidades burocráticas.

7)

Los valores centrales de la política exterior norteamericana desde la postguerra, son: a) el anticomunismo; b) la defensa de la libre empresa y, c) la defensa de los derechos humanos y de los valores democráticos asociados a estos. Esto significa que en ocasiones hay conflictos de valores, particularmente entre los dos primeros y el último.

8)

la actual visión del Presidente Reagan en la GCC es sintéticamente la siguiente: Desde los orígenes de la Revolución Cubana, los soviéticos han elaborado un plan meticuloso (con la ayuda de Castro) para apoderarse gradualmente de una región que iría desde el Canal de Panamá hasta el mismo México; primero cae Nicaragua, El Salvador está a punto de caer y así sucesivamente. (la teoría del dominó) Es importante destacar que esta visión no ha conseguido consenso dentro de los Estados Unidos. En particular se puede citar el caso de las limitaciones del Congreso a la ayuda militar a El Salvador, basadas en la situación de los derechos humanos en dicho país. Además la percepción que tiene la opinión pública norteamericana, de la crisis en el GCC sigue siendo muy ambigua. No es evidente de su yo que se perciba la actual crisis como amenaza a los intereses vitales y a la seguridad nacional de los Estados Unidos. Por esta razón, quizás todavía se perciben bandazos en la política exterior norteamericana, que obedecen al juego de las diferentes burocracias y de otros agentes que también intervienen en la torna de decisiones.

En este punto cabe la pregunta: ¿en qué momento Reagan puede aducir que hay una situación crítica? O dicho de otro modo, ¿en qué momento puede avanzar su posición ideológica sobre la que elaboran las burocracias? En el actual momento habría dos situaciones -que pueden inclusive juzgarse separadamente-: a) Un conflicto bélico de proporciones entre Honduras y Nicaragua o b) Un avance que amenace realmente el “empate” en la guerra civil salvadoreña. En ese caso habría consenso en U. S. para una intervención masiva, al estilo de la emprendida en República Dominicana en 1965. Las agencias burocráticas aludidas son: El Departamento de Estado, el Departamento de Defensa, el Consejo Nacional de Seguridad y la CIA: cada una percibe la crisis centroamericana con una perspectiva de matices diferentes. Por otra parte, los subcomités del congreso son muy importantes en la fijación de la política exterior y éstos reaccionan por las presiones de grupos de interés (productores de flores, importadores de café, etc.) grupos étnicos (cubanos, hispanos etc). Finalmente cuenta en este caso el papel de la iglesia católica en sus diferentes alas. Por otra parte, desde el punto de vista del ejecutivo cuentan, además de las agencias arriba mencionadas, la posición de los aliados estratégicos de los Estados Unidos. 9)

Este cuadro indicaría el gran potencial que tiene (esperemos que pueda conjugarse en presente) el Grupo de Contadora, para actuar en los Estados Unidos, tratando de influir en su política centroamericana. Existe la impresión de que el Grupo no ha penetrado suficientemente en los Estados Unidos, ni ha jugado con los conflictos internos, ni ha ocupado amplios espacios disponibles.

Pero aún es tiempo para considerar este punto e iniciar una ofensiva cuyo punto óptimo sería la visita de uno o de dos o de todos los Presidentes del Grupo, a hablar con todos los presidentes Centroamericanos y a Washington para entrevistarse no solamente con el Presidente Reagan sino con los grupos parlamentarios, con los jerarcas católicos (en tanto países católicos como Colombia) con los líderes de los grupos humanitarios etc (en esto habría que aprender un poco de las tácticas empleadas por Begin) Por otra parte, hay dos aliados de los Estados Unidos que tienen políticas similares a las del Grupo de Contadora. Su ayuda podría producir cierta credibilidad de las fórmulas de moderación en la misma Casa Blanca: Canadá y sobre todo la Gran Bretaña Con este último país existe el problema de las Malvinas, pero una aproximación podría resultar más productiva de lo que uno espera, dado el respeto de Reagan por la Señora Theacher y la nó desechable posibilidad de que privadamente la Señora intervenga en esto (hay que recordar el interés pacificista de Gran Bretaña en el área a causa de Belice). 10)

En relación con el proceso de gestación del Grupo de Contadora, habría que recordar la ampliación de los espacios políticos que se abren a partir de la derrota norteamericana en Vietnam. Estos espacios han sido ocupados por agentes estatales que mencionamos pero el ingrediente ideológico y partidista no ha faltado. En particular hay que mencionar los dos partidos venezolanos: el Partido de Liberación Nacional de Costa Rica y, por supuesto, el internacionalismo revolucionario cubano. Por su parte, México jugaba la carta de intermediación entre Cuba y los Estados Unidos, entre el FSLN y los Estados Unidos; y aspiraba a apoyar el cambio político y social con premisa de la estabilidad subregional, todo dentro del marco de su espacialísima relación bilateral con los Estados Unidos.

En la medida en que se fué agudizando el conflicto o sea: a) la radicalización de la Junta Sandinista; b) la inesperada fortaleza de las fuerzas insurgentes en El Salvador y c) el ascenso de Reagan a la Presidencia, tanto Torrijos como López Portillo trabajaron separadamente nó por un plan de paz, lo que sería muy ambicioso, sino por la distensión que creara una atmósfera conducente a la negociación. El ascenso de Napoleón Duarte en El Salvador, llevó a Herrera Campins a distanciarse de esta política dándole su apoyo en base a la solidaridad democrática-cristiana. En Costa Rica, la radicalización en El Salvador y en Nicaragua y el cambio de gobierno fué alejándola de estos esquemas. La Guerra de las Malvinas cambió bastante este panorama en particular en la política venezolana, máxime cuando la guerra estalló un mes después de la caída de Duarte en las elecciones salvadoreñas. Estas consideraciones ilustran sobre de qué manera Colombia es un recién llegado a un Grupo en el que algunos de sus integrantes tienen ya posiciones elaboradas y si se mira detenidamente, posiciones flexibles en función de la forma como perciben la cambiante situación centroamericana. Con esto en mente, veamos sintéticamente los parámetros de cada uno de los socios de Contadora, MEXICO El objetivo central de la política mexicana es la estabilidad subregional porque México percibe intereses geo-estratégicos vitales en la subregión. En el corto y mediano plazo México sufre la inmigración masiva de refugiados de El Salvador y de Guatemala. Por otra parte, la ubicación de los mantos petrolíferos de México en las fronteras terrestres y marinas con Guatemala

presiona por una escalada del gasto militar, que se dispararía en caso de producirse una guerra regional (este misma efecto se produciría posiblemente en Colombia y Venezuela). Finalmente, Guatemala es el punto de mayor preocupación para la seguridad interna de México puesto que comparte una extensa frontera que en ambos lados es una misma región natural, geo-económica y étnica; una generalización del conflicto centroamericano que llegue a Guatemala, colocaría el Sur de México en una precaria situación de orden público. Por otra parte, México tiene una especial relación bilateral con los Estados Unidos. Bajo ésta su objetivo subregional ha sido: a) moderar a los sandinistas y a las fuerzas insurgentes de El Salvador y b) moderar las fuerzas intervencionistas latentes en la política de Reagan. En prosecución de estos objetivos México utiliza su tradicional instrumento diplomático centrado en el principio de nó intervención y que ha empleado consecuentemente en los casos de: Guatemala (1954), Cuba (1960), República Dominicana (1965) y ahora Nicaragua y El Salvador. México también tiene mayor flexibilidad en cuanto usa al PRI en sus campañas ideológico políticas y diplomáticas y por otra parte presta ayuda económica a través del Convenio de San José. Da ayuda cuyo monto es secreto para que nó naufrague la economía de Nicaragua ni se radicalicen sus dirigentes. En El Salvador también tiene México una política de moderar y buscar el acuerdo mediante el reconocimiento de las fuerzas políticas reales en el país; esto llevó al famoso Comunicado Franco-Mexicano leído en las Naciones Unidas y que despertó manifiesta hostilidad en las Cancillerías de Venezuela y Colombia. Por demás la ciudad de México es el centro (más que Panamá, en particular después de la muerte de Torrijos) de las actividades internacionales de la dirigencia insurgente salvadoreña.

En el trasfondo de toda esta política, México es un intermediario muy importante entre Cuba y los Estados Unidos. La importancia económica y política de México en la región medida por indicadores convencionales (monto de la inversión, del comercio, tratados bilaterales etc.), es muy débil. No así su influjo cultural; de todos modos a pesar de la influencia mexicana en Nicaragua hay que apuntar que en Centroamérica los designios de la política mexicana son interpretados en muchas ocasiones como designios imperialistas. Además se puede suponer que la moderación de Nicaragua obedece más a las recomendaciones de Fidel Castro. A este respecto, me parece que uno de los objetivos centrales de la política mexicana en GCC es neutralizar el influjo cubano. Finalmente, en relación a México hay que advertir que el país se mueve hacia una conservatización reflejada en: las tendencias electorales y el poder de los grupos empresariales. Aún así, es previsible que pese a esto y a la crisis económica y financiera, la política exterior mexicana contará activamente en el rediseño del orden subregional. VENEZUELA A diferencia de México, Venezuela lleva más tiempo involucrada política y económicamente al Caribe y Centroamérica. (la sola “ayuda” “bilateral” y multilateral venezolana en la GCC fué de US $ 5.317 millones entre 1974-1981). Esto se explicaría por el carácter internacionalista de sus dos partidos principales y porque la política internacional de Venezuela no es una política nacional sino de partido. En este sentido es apreciable el cambio que introduce Herrera Campins al modelo de Carlos Andrés Pérez y que se manifiesta entre otras cosas en: a) la adhesión a los valores anticomunistas de Washington (como resultado del tradicional acercamiento de la Democracia Cristiana a la burocracia del Departamento de Estado); b) el enfriamiento de las relaciones con Cuba; c) la activa participación y apoyo al gobierno de Napoleón Duarte en El Salvador desde marzo de 1980; d) la visión de que el conflicto en Centroamérica hace parte del conflicto esteoeste; e) la aceleración de la carrera armamentista (por ejemplo la compra

de 24 F-16 en 1982) y f) la exarcerbación del nacionalismo venezolano en las negociaciones con Colombia. De todas maneras, la Guerra de las Malvinas cambió en buena medida este panorama; en buena parte a causa del conflicto territorial con la Guyana que, involucra de algún modo a la Gran Bretaña. Además la caída de Napoleón Duarte y el ascenso de la ultra derecha en El Salvador fueron llevando a una gradual reconversión de la política exterior venezolana, en particular en relación con el conflicto centroamericano. De paso hay que observar que la posición venezolana en la Guerra de las Malvinas enfrió relaciones con las naciones del Commonwealth caribeño. Venezuela jugó a la carta conservadora en las elecciones de Jamaica. De todas maneras, el principal impulso pero también el principal obstáculo a una política exterior venezolana es su adhesión a la democracia cristiana que en la política norteamericana se identifica más con el partido republicano y, en el momento actual la crisis fiscal y el debate electoral. No veo claro el futuro rumbo que adopte la política exterior venezolana. PANAMA El caso panamá también podría estar mostrando una reversión gradual de la política de Torrijos, lo cual tendría un impacto principalmente en las relaciones Panamá-Nicaragua, puesto que Torrijos desempeñó un papel central en la reconstitución del Frente Sandinista de Liberación Nacional bajo la dirección de Tomás Borje y con base en Ciudad Panamá Desde esa época, Torrijos jugó un papel de intermediario entre Estados Unidos y los Sandinistas e impulsó una política del ala moderada para que nó chocara con Reagan o se involucraran militarmente en El Salvador.

En relación a este país, Torrijos jugó un papel mucho más confuso al suponer que los militares (muchos de ellos sus colegas de escuela militar) irían a ser más reformistas y la izquierda más débil. En todo caso, la política panameña buscó en la fluida situación centroamericana conseguir aliados para recobrar la zona del Canal y ahora los busca para que se apliquen los tratados, sus enmiendas y la ley de ejecución. Después de la muerte de Torrijos y de la renuncia de Royo parece más incierta la posición panameña, que se define en las relaciones entre el Presidente, la Guardia Nacional y los partidos (principalmente el Partido Revolucionario Democrático). Estos son quizás los principales antecedentes de la política internacional de los Estados Unidos y de los países del Grupo de Contadora. Se puede apreciar la extraordinaria fluidez y complejidad de la situación y la forma en que cada uno de los países percibe su propio interés.

CONSIDERACIONES FINALES 1) El punto más débil del Grupo Contadora consiste en una contradicción entre los objetivos de corto plazo y los de largo plazo. En la situación actual es muy difícil ver de qué manera se puede conseguir la distensión y asegurar al mismo tiempo a los actores directamente involucrados, que no se entorpecerán proyectos de cambio socioeconómico, de justicia social y de independencia nacional. No obstante, habría varias posibilidades que quizás pueden explorarse aunque, a fin de cuentas, todas deberán remitir a la defensa del principio de nó intervención. 2) Tales posibilidades tendrían aspectos que, de alguna manera, podrían chocar con dicho principio. Si el cuadro general arriba mencionado es todavía válido, podrían proponerse fórmulas como las siguientes:

a. Una ofensiva diplomática a toda escala en los Estados Unidos (ver observaciones generales puntos 7-9) b. Una ofensiva diplomática de carácter más privado ante el gobierno británico para comprometer su mediación ante Reagan. c. Una acción diplomática más amplia en América Latina que involucre principalmente a Brasil y Argentina y a los demás países Andinos en los objetivos del Grupo de Contadora. d. Un punto sumamente delicado sería el de ver la conveniencia de una fuerza latinoamericana de paz en la frontera HondurasNicaragua y la participación del Grupo de Contadora en la negociación interna en El Salvador. A este respecto hay que recordar la gira de Stone y la campaña prensa liberal norteamericana y tomarlos como puntos positivos esa dirección; no obstante, se podría argumentar que la fuerza paz o una acción mediadora en El Salvador podrían violar principio de nó intervención.

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e. Finalmente, habría que presentar claramente el objetivo del Grupo Contadora en el sentido de que no es un proyecto global de paz sino un esfuerzo de distensión para que los actores puedan negociar. Las negociaciones deben involucrar directamente a los Estados Unidos y deben comprometer a Cuba en un apoyo implícito a las propuestas generales y concretas del Grupo Contadora. 3)

Cualquiera que sea el desenvolvimiento del conflicto centroamericano no hay que descartar una intervención masiva de los Estados Unidos (ver punto 7). Es claro al respecto que Colombia no debe dar marcha a la anterior política del pasivismo juridicista. Esto no solamente porque perdería valores centrales de su orientación internacional sino porque podrían verse afectados algunos de sus intereses vitales si el nuevo orden se gesta a partir del uso masivo de la fuerza por los Estados

Unidos; en el mediano o largo plazo, la situación en GCC podrá tornarse más inestable a más de que Colombia se vería prácticamente obligada a coincidir en un ciento por ciento con el diseño estratégico que se elabore por el Comando Sur del Ejército de los Estados Unidos. 4)

Por otra parte, los pasos decisivos del ingreso a los No Alineados y la activa participación en el Grupo Contadora en el contexto futuro centroamericano (cualquiera que sea su desenlace) van a ubicar la política internacional en un rango más importante en la política interna.