La información demográfica en la definición, implantación, ejecución y evaluación de la Política de Población en México Manuel Ordorica “…en lugar de utilizar solo comparativos y superlativos y argumentos intelectuales, yo me he propuesto expresarme en términos de números, pesos y medidas, usar sólo argumentos que tengan sentido y considerar únicamente las causas que estén visiblemente basadas en la naturaleza, abandonando la consideración de todos aquellos que dependen de la naturaleza mutable de las mentes, las opiniones, los apetitos y las pasiones de los hombres particulares.” William Petty en la Aritmética Política, Robert Clavel, Londres, 1691

Un poco de historia Desde que los seres humanos pusieron los pies sobre la Tierra, utilizaron técnicas para contar a fin de organizarse de mejor manera, como se puede ver en las paredes de las cuevas donde los individuos registraban el número de animales muertos en una cacería. Los incas utilizaban el quipú, que es un cordón y de él salen pequeñas cuerdas de colores con nudos. Es algo semejante a un sistema numérico, que incluye el cero. Además el sistema no estaba completo, requería de rememoradores para interpretar la información. Era como tener cifras en una computadora con una memoria humana. Podemos decir que es la mezcla del método cuantitativo con el cualitativo. Desde entonces le daban igual importancia a ambas técnicas de análisis. El primer censo del que nos habla la historia aparece en la Biblia en el capítulo de los Números, realizado por Moisés en el Sinaí, a fin de contar el número de personas aptas para la guerra y para cuestiones tributarias. Entre los griegos el tema de la población era reconocido. Por ejemplo, Platón en la República analizó un concepto parecido al óptimo de población. Mencionaba que las ciudades deberían de tener 5040 ciudadanos porque este número proporciona 59 divisores, lo que permite tener números para organizar las diferentes actividades de la vida cotidiana. En el siglo XVII en Inglaterra, John Graunt, a quien se le conoce como el padre de la Estadística y también de la Demografía, uso los boletines de la mortalidad para conocer la geografía de la peste a fin de proporcionar información a la población para esquivar la muerte. En el año de 1798 Thomas Robert Malthus escribió su famoso libro: “Ensayo sobre el principio de la población”, que

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vincula el crecimiento demográfico con los medios de subsistencia. En nuestro país en la época prehispánica, las primeras noticias que se tienen sobre estadística provienen de los códices como la Matrícula de tributos, orientada a tener un control sobre los impuestos. A lo largo de la historia, la información ha sido usada para fines de planeación y está llena de este tipo esfuerzos sobre aritmética política.

El qué El propósito del trabajo es presentar un análisis de la importancia de la información sociodemográfica en la elaboración de la Política de Población de nuestro país. El análisis se centra en la planeación demográfica realizada en México a partir de 1974 cuando se promulgó la “nueva” Ley General de Población y se creó el Consejo Nacional de Población como el organismo encargado de plantear las directrices de la planeación demográfica. Es importante destacar que el Consejo Nacional de Población es una instancia de planeación y coordinación de la política demográfica. ¿Por qué ubicarme en este periodo de la política de población? Porque es una política que cumplió sus objetivos, fue transexenal, sobrevivió a cambios de gobierno de diferentes partidos y es una política de estado. México cuenta con una historia rica en fuentes de datos. Tenemos censos modernos desde 1895, levantados en forma continua, y estadísticas vitales desde hace más de un siglo. También se han levantado encuestas sociodemográficas y de prevalencia en el uso de métodos anticonceptivos desde hace varios decenios. Esta información ha permitido darle seguimiento a los programas sociodemográficos establecidos en México. A mediados de los años setenta se realizaron las perspectivas demográficas que mostraban que en nuestro país la población se duplicaba cada 20 años. En 30 años la población se triplicaría al pasar de 50 a más de 150 millones entre 1970 y el año 2000. Se verificaba el hecho de que el tiempo de duplicación de la población era de dos decenios. Esta proyección llamó fuertemente la atención de los políticos y de los científicos sociales quienes se sensibilizaron del acelerado aumento poblacional, y sus efectos en el desarrollo. A partir de este resultado, en 1977, se estableció la meta del 1% de crecimiento demográfico al año 2000 y se definieron metas anuales de 1977 al año 2000, pasando por la meta del 2.5% para 1982. Lo más importante al plantear una 2

meta cuantitativa es que permite medir el esfuerzo en el número de mujeres que deben ser cubiertas en planificación familiar a fin de llegar a la meta establecida. Plantear una meta sin tomar en cuenta lo que se necesita para alcanzarla, no tiene ningún sentido. A partir del objetivo numérico se estimaron los nacimientos anuales que se deberían de evitar y, en consecuencia, el número de mujeres que tendrían que estar cubiertas en el programa de planificación familiar para alcanzar dichos objetivos específicos. Después de definir las metas nacionales, se obtuvieron metas por estado y luego hasta por unidad médica. A partir de los censos de población, de las estadísticas vitales y de las encuestas levantadas a partir de 1976, se fueron evaluando los resultados alcanzados, haciendo los ajustes a la Política de Población, en general, y al programa de planificación familiar, en particular. El fin de este trabajo es dar cuenta de esa historia, para lo cual me centraré en lo ocurrido en los últimos cuatro decenios.

La toma de conciencia Tenemos abundantes datos demográficos. Si en algo ha invertido el estado mexicano es en tener información en población, yo diría que en general, de buena calidad. Los demógrafos no nos podemos quejar por la falta de datos. Es más, creo que es tanta la información generada, que la producción de datos ha superado la capacidad para analizarlos. Cuando se inició la “nueva” Política Demográfica a mediados de los setenta había una controversia entre los demógrafos sobre si la tasa de crecimiento poblacional se había reducido, o no. Había quienes decían que no había disminuido y que para lograr una declinación debería de haber cambios estructurales. Sabemos que los niveles de fecundidad se explican por el comportamiento de ciertas variables socioeconómicas. Se dice incluso que la educación es el mejor método anticonceptivo. Ya por esos años se observaba que el nivel de la fecundidad rural era más elevado que el urbano. Este diferencial se observaba en la Encuesta de Fecundidad levantada en la ciudad de México en 1964 y luego en la encuesta rural sobre fecundidad realizada en 1970. A mediados de los setenta la Encuesta Mexicana de Fecundidad levantada en 1976, las Estadísticas Vitales de los años setenta y los censos de 1960 y 1970 confirmaban que había una leve reducción en la tasa de natalidad, y en consecuencia, en la tasa de crecimiento demográfico. 3

No estábamos ya en el famoso 3.5% anual, sino en 3.2% a mediados de los setenta.1 Cifra que significa que cada 22 años se duplica la población del país de mantenerse ese ritmo de incremento demográfico. Esto llamó la atención de los políticos, quienes empezaron a considerar el ritmo de crecimiento de la población como un problema para el desarrollo del país. Lo que más llamaba la atención era la velocidad de crecimiento de tipo exponencial. Este crecimiento es muy engañoso pues genera números muy grandes en un periodo breve. El presidente Luis Echeverría al inició de su administración decía que la población de México debería

continuar

incrementándose. Mencionaba la famosa máxima del argentino Juan Bautista Alberdi de “gobernar es poblar.”2 El licenciado Echeverria no era partidario de la planificación familiar. Sin embargo, él mismo dio un giro radical de 180° casi al final de su mandato. En su administración se creó la Ley General de Población y luego el Consejo Nacional de Población. La planeación demográfica se orientaba a regular el ritmo de aumento de la población. Era una forma política de decir que se deseaba una disminución en la tasa de natalidad. Además se buscaba armonizar el crecimiento demográfico, con la distribución de la población en el territorio y los recursos naturales. Mario Moya Palencia, Secretario de Gobernación y presidente de El Consejo Nacional de Población, y Luisa María Leal, Secretaria General del Consejo Nacional durante la administración del presidente Echeverría fueron pilares en la política poblacional del país. Por cierto, a mediados de los setenta el Consejo Nacional de Población coordinó a un grupo de especialistas en diferentes campos a fin de realizar el trabajo más completo sobre el aborto en México. El Colegio de México en colaboración con otras instituciones también pioneras en el campo, principalmente el Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, elaboraron estimaciones de los niveles y tendencias de la fecundidad y la mortalidad. A estos estudios se sumaron evaluaciones de los otros componentes de la dinámica demográfica y se elaboraron proyecciones de población, al tiempo que se profundizó en la investigación acerca de la mortalidad, la nupcialidad, la migración, los procesos de urbanización y la evaluación de la 1

Recuerdo que en 1977 Gustavo Cabrera y yo fuimos a visitar a Carlos Welti a la Dirección General de Estadística, quien era el Coordinador de la Encuesta Mexicana de Fecundidad levantada en 1976. Nos confirmó que los niveles de fecundidad habían caído y que la tasa de crecimiento demográfico del 3.2% era altamente posible. 2

El 11 de noviembre de 1969 el periódico “El Sol de México” publicó lo siguiente: “Control natal, obstáculo y totalitarismo”…”El Licenciado Echeverría, dijo, para sorpresa de muchos, ”que tras el control natal se esconde una actitud pesimista respecto al futuro, que se ignora la potencialidad de las nuevas generaciones en el mejoramiento de México; lo calificó de sistema totalitario y aseguró que lo importante es producir, crear riqueza y que al contrario de lo que se piensa, urge poblar al país”. Tomado del libro Sucedió en México de Jorge Martínez Manautou, 1994.

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información demográfica. De esta etapa, destacan dos importantes publicaciones que obtuvieron el Premio Nacional de Economía que otorga el Banco Nacional de México: La Dinámica de la población de México y El desarrollo urbano de México. Ambos libros presentaron una visión de los grandes temas demográficos y urbanos ocurridos en México a lo largo del siglo XX. Estas investigaciones tienen relevantes aportaciones, en términos técnicos y metodológicos para la definición de la Política de Población y para la planeación del desarrollo urbano. En 1978 se publicó un trabajo clave, aunque los resultados se tenían desde principios de los setenta: la proyección de la población de México para el periodo 1970-2000 considerando diversas hipótesis, una de ellas, la constante, mostraba que el país podría tener, como ya dijimos, 151.8 millones de mexicanos. La hipótesis baja señalaba que México llegaría a 126.1 millones. Un grupo de especialistas entre los que se encontraban Gustavo Cabrera, Víctor Urquidi, Raúl Benítez, Jorge Martínez Manautou, entre otros, señalaban la necesidad de regular el crecimiento poblacional. Este grupo sensibilizó a los políticos y a la mitad del primer lustro de los setenta se dio un cambio clave en la Política de Población de México: se pasó de una política pronatalista a otra dirigida a disminuir la tasa de natalidad.

Las metas En la administración del Presidente José López Portillo, en 1977, se definieron metas en la tasa de natalidad, lo que fue clave para generar la información necesaria para evaluarlas. Había recomendaciones de que el país debería de ir lo más rápido posible hacia el crecimiento demográfico cero. Un referente importante para tomar la decisión sobre la meta por parte del Consejo Nacional de Población fue un estudio llevado a cabo por Jean Bourgeois Pichat, demógrafo francés, quien hizo un artículo titulado: “Tasa de crecimiento demográfico cero: sueño o realidad”, que escribió con Si Ahmed Taleb y que se publicó en 1970. El artículo mostraba las fuertes oscilaciones en la estructura por edad que se producirían si se le hubiera hecho caso al General William Draper, de que México debería de llegar en un plazo breve a la tasa cero. Recordemos que el general Draper fue nombrado por el presidente Nixon representante de los Estados Unidos ante la Comisión de Población de Naciones Unidas. En un almuerzo en su honor, Draper se pronunció a favor de una tasa de crecimiento nula de población de los Estados Unidos 5

para fines de siglo, ejemplo que deberían seguir por otros países. Draper tenía en mente a los países en desarrollo. El trabajo de Bourgeois Pichat es un ejemplo del uso de la simulación demográfica para analizar la viabilidad de plantear ciertas metas demográficas. Por cierto, utilizó a Mexico como ejemplo del trabajo de simulación. En este artículo se muestra que una caída acelerada en la tasa de natalidad produce fuertes oscilaciones en la estructura por edad de la población lo que dificulta la planeación social y económica del país. Quiere decir, que en un momento habría muchos profesores en relación al número de alumnos, y en otro momento, muchos alumnos y pocos maestros, es decir, la onda en la estructura por edad se invertiría. Estas perturbaciones se presentarían por un largo periodo hasta que la estructura se mantuviera invariable, tendiendo hacia la estabilidad. En la meta de crecimiento nulo también se darían fluctuaciones erráticas en las tasas de natalidad y de mortalidad, oscilaciones que van en contra de la naturaleza misma de los componentes del crecimiento natural de la población. En consecuencia, la economía del país se vería imposibilitada de estar sujeta a una programación. Por otro lado, todavía estaba en la mente de muchos que la población era un elemento fundamental para el desarrollo. Durante el gobierno de Lázaro Cárdenas el objetivo era poblar a México a través de diversos incentivos consignados en la Ley General de Población de 1936. Recordemos que nuestro país había perdido parte de su territorio por la escasez de población en nuestra frontera norte, pues tenía inmensas áreas despobladas, por lo que se tenía el pensamiento de que México debería de continuar creciendo, pero a un ritmo más lento. El cero no era viable y se quería mantener un crecimiento lento para continuar poblando al país. De ahí surge el 1%. Un hecho curioso es que la meta original que se había planteado para 1982 era del 2.6%, pero al presidente José López Portillo se le hizo fácil

redondear la meta al 2.5%. Esa diferencia

aparentemente pequeña de un punto porcentual, implicaba un número significativo adicional en el número de nacimientos a evitar y, en consecuencia, en la cobertura de mujeres en el programa de planificación familiar. Nadie se atrevió a decirle al presidente que la tasa de 2.5% en el crecimiento demográfico implicaba una cifra de cobertura difícil de lograr, por lo que se quedo el 2.5% como meta.

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Es importante señalar que varios de los profesores de El Colegio de México contribuyeron a la definición de la nueva política de población, que incluía la discusión sobre las metas de crecimiento demográfico. Estos elementos y el rigor de los estudios que se elaboraron fueron la clave para que la política de población fuera considerada como una política de Estado. En El Colegio de México se llevaron a cabo las investigaciones que sirvieron de base para definir la meta del 1% de crecimiento demográfico para el año 2000. Si bien dicha meta fue planteada por el Consejo Nacional de Población en 1977, los trabajos de análisis demográfico realizados para evaluar su viabilidad, fueron elaborados en El Colegio de México. La ventaja de la meta del 1% es que presentaba una mayor regularidad en la dinámica del descenso de la tasa de natalidad y una evolución más suave de la estructura por edad. No había cambios bruscos. Aunque había investigadores que señalaban la dificultad de lograr la meta del 1%3, pero hay que señalar que la meta era tan solo una referencia del México demográfico que se quería para el resto del siglo XX. A la luz de las perspectivas de crecimiento demográfico estimadas para México, se señaló la necesidad de planear a muy largo plazo la Política de Población de nuestro país, debido a que los componentes del crecimiento natural de la población tienen una inercia que no es posible modificar en plazos cortos. Por eso se dice que la demografía es la más exacta de las ciencias sociales, debido a la relativa confiabilidad para hacer mejores pronósticos sobre la dinámica demográfica. Al final del siglo XX, el resultado de la Política Demográfica fue sorprendente, la población sólo llegó a casi 100 millones de individuos. Esto querría decir que no nacieron alrededor de 50 millones de personas, cifra equivalente a la población de todo México en 1970. ¿Pero quienes son esos niños y niñas que no nacieron? Gran parte de esos 54 millones que no nacieron hubieran sido hijos e hijas de padres y madres pobres, porque es en el estrato de más bajos niveles de ingreso y de más baja escolaridad en donde se presentó la disminución más rápida en los niveles de fecundidad. En el caso de que esos niños y niñas hubieran nacido, nuestro país tendría hoy casi 230 millones de habitantes y más de la mitad serían pobres, cifra equivalente a la población total que se censó en el 2010. El problema demográfico sería aún más grave en términos del número de pobres. Antes de estas proyecciones, a mediados de los años sesenta del siglo XX se elaboraron las Proyecciones de Población para el periodo 1960-1980, realizadas por

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Aguirre, Alejandro. Tasa de crecimiento poblacional de 1% en el año 2000: una meta inalcanzable. En Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 1, núm.3, 1986, El Colegio de México.

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Raúl Benítez Zenteno y Gustavo Cabrera, financiadas por el Banco de México, proyecciones que ya mostraban un acelerado aumento de la población entre 1960 y 1980.

La implantación Una vez establecida la meta nacional del 1% al año 2000, se determinaron las metas para cada una de las entidades federativas y para cada año entre 1977 y el final del siglo. Con base en esta imagen de largo plazo se establecieron las metas por sexenio: de 2.5% en 1982, a 1.9% en 1988, a 1.3% en 1994, para finalizar en el 1% en el 2000. A partir de estas metas se calcularon los nacimientos anuales que se deberían de evitar para cumplir con la meta nacional y con las estatales. Hacia falta vincular los nacimientos evitados con el programa nacional de planificación familiar para lo cual se definió una relación entre los nacimientos a evitar y la cobertura de mujeres en los programas de planificación familiar. En un principio no había un modelo que permitiera relacionar ambos conceptos. Existía una relación empírica que indicaba que por cuatro mujeres atendidas en el programa de planificación familiar se evitaba un nacimiento. Luego esta relación se perfeccionó al usar modelos más sofisticados, al incorporar información por grupos de edades. Adicionalmente, uno de los objetivos de la política de población fue reducir las brechas entre los niveles de fecundidad y mortalidad más altos y los más bajos según estado, estrato social o rural-urbano. En el norte del país y en la zona metropolitana de la ciudad de México se presentaban los niveles más bajos en la natalidad y en la mortalidad, en cambio en el sur se observaban los más altos niveles en estos componentes. Una vez establecida la meta del 2.5% de crecimiento demográfico para 1982 se constituyó el Plan Nacional de Planificación Familiar, el Programa de Comunicación en Población y el Programa de Educación Sexual. Ya unos años antes se escuchaban algunos spots que decían: “La familia pequeña vive mejor” o “vámonos haciendo menos”, lemas que impactaron a la población y que aún se recuerdan como los más efectivos.

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La Política Demográfica Regional Unos años después de haberse planteado la meta en el crecimiento natural de la población se presentó en el seno del Consejo Nacional de Población, la Política Demográfica Regional. Al igual que en el caso del planteamiento de la meta sobre la fecundidad, El Consejo Nacional de Población elaboró una Política Demográfica para los estados con objetivos y metas sobre la fecundidad y la migración interna. En esta época se consideró que la población de México era cerrada a la migración internacional. Para atender el tema de la migración interna se diseñaron tres programas para adecuar la dinámica demográfica con la distribución de la población. Se les llamó el programa de las tres erres: retención, reorientación y reubicación. En el primer caso se buscaba estimular el arraigo de la población en las entidades federativas expulsoras de población; en el segundo caso se planteaba la necesidad de reorientar los flujos migratorios hacia las entidades federativas que se ubicaban en equilibrio migratorio, a fin de aprovechar los recursos humanos y naturales, y la tercera se dirigía a desacelerar la concentración de la población de las áreas metropolitanas congestionadas. En cada caso se plantearon metas en términos numéricos sobre el número de personas a retener, a reorientar principalmente hacia las entidades costeras y desconcentrar población desde la zona metropolitana de la ciudad de México. Es importante mencionar que estos planteamientos no se cumplieron por varias razones entre las cuales se encuentran las siguientes: La política migratoria no era una prioridad de la administración, aunque hay que reconocer que se desconcentraron algunas instituciones hacia fuera de la ciudad de México sin ningún efecto, y la segunda es que no se dieron los elementos numéricos para vincular las tres erres con acciones concretas de política económica y social, como la generación de empleos. Se decía cuántas personas se tendrían que retener, reorientar y reubicar, pero no decía como hacerlo. La integración sectorial funcionó parcialmente. El punto central es que en el sistema capitalista las empresas y la población actúan racionalmente en el sentido de que ambos se ubican en donde se encuentran las actividades productivas, que es el lugar en donde se pueden obtener utilidades. En el año de 1978 se publicó el Plan Nacional de Desarrollo Urbano. Este plan señalaba varias zonas prioritarias en razón de su capacidad para absorber población, de su potencial de recursos naturales y de su capacidad para generar empleos, entre las que se encontraban: la zona costera del golfo e Istmo de Tehuantepec, el Bajío, la zona fronteriza de Baja California, la zona costera 9

de Sonora y Sinaloa, etc. Recordemos que en esta época se le dio un gran impulso a la actividad petrolera, teníamos reservas inmensas, el presidente José López Portillo decía que deberíamos de aprender a administrar la abundancia. Las entidades del golfo pasaron a ser entidades prioritarias dentro del programa de desarrollo regional pues ahí se encontraba el petróleo. Posteriormente se publicó el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda en 1984-1988, y luego el de 1990-1994, en 1992 apareció el programa de 100 ciudades, en 1993 se planteó la Ley General de Asentamientos Humanos y de 1995 en adelante en los planes nacionales de desarrollo, se buscaba promover el desarrollo equilibrado de las regiones. Muchos planes pero pocos resultados. La población sigue concentrándose en las zonas metropolitanas y no se ha podido revertir la tendencia concentradora. Por otro lado, México continúa teniendo una fuerte dispersión de población en cientos de miles de localidades pequeñas en el país.

La Política demográfica estatal Una vez definida la Política Demográfica a nivel regional, se procedió a bajar al otro nivel de planeación al interior de las entidades federativas. Con el fin de establecer una estrategia para desarrollar la política a este nivel, se eligió a Tabasco como estado piloto, debido a que la región petrolera del sureste sería prioritaria en el desarrollo regional del país. Realizamos el diagnóstico sociodemográfico de Tabasco para que fuera usado como ejemplo para el resto de estudios estatales. Es importante señalar que las estadísticas que funcionaban bien a nivel nacional y estatal no funcionaban a nivel municipal. Las tasas de natalidad y mortalidad a nivel municipal eran incongruentes con sus condiciones sociales y económicas. Los municipios más atrasados tenían tasas de natalidad y de mortalidad más bajas y viceversa. Esto se presenta debido a la sensibilidad de los indicadores a pequeños cambios en el numerador o en el denominador, y a los movimientos migratorios entre municipios. En muchas ocasiones los nacimientos se registran en el lugar en donde se bautiza al niño, que puede ser la casa de alguno de los padres y es ahí en donde se hace la fiesta. Esto distorsiona el resultado de la tasa. Por tanto se utilizaron indicadores menos sensibles a pequeños cambios en el numerador y en el denominador, como la paridez media por edad de la madre, derivada de los censos para tener una ordenación de los municipios según el nivel de la fecundidad y de la mortalidad,

y los hijos nacidos vivos e hijos

sobrevivientes por edad de la madre. A partir de estos indicadores fue posible agrupar a los 10

municipios en alta, media y baja natalidad y mortalidad. Para clasificar a los municipios según su categoría migratoria se utilizaron las tasas de crecimiento total. Si la tasa de crecimiento de la población se encuentra por encima de la tasa de crecimiento natural, el municipio es de atracción. En cambio, si la tasa de crecimiento de la población está por debajo de la tasa de crecimiento natural es de rechazo. Si ambas tasas son parecidas, el municipio se encuentra en equilibrio. Una vez definido el diagnóstico piloto se elaboraron diagnósticos estatales, para lo cual se contrataron expertos en el tema demográfico de cada estado. Se discutió este diagnóstico y las líneas de política de población con el gobernador de Tabasco, que en esa época era Leandro Rovirosa Wade. El gobernador comentó que la Política de Población del estado tendría que subordinarse al crecimiento económico: primero la economía y luego la demografía. Recordemos que en esos años la principal actividad de Tabasco era la petrolera. Se creó un comité de población y luego se crearon Consejos Estatales de Población. Cuando existió el interés político al más alto nivel, los Consejos Estatales fueron impulsados, pero luego lo demográfico dejo de ser importante en la planeación. Hubo un momento en que prácticamente todos los estados tenía su Consejo Estatal, algunos dependientes de la secretaría de gobierno y otros de los consejos de planeación de desarrollo estatal.

Evaluación Empezó a funcionar la política de población y se necesitaba tener un sistema de evaluación que permitiera dar seguimiento a las acciones del programa para que en caso de ser necesario poder hacer los ajustes para cumplir con los objetivos planteados. En los años comprendidos en esta primera etapa se produjo importante información sociodemográfica y de planificación familiar, entre otras: la Encuesta Mexicana de Fecundidad de 1976, las Encuestas de Prevalencia en el Uso de Métodos Anticonceptivos de 1978 y 1979, y la Encuesta Nacional Demográfica de 1982. Posteriormente, en 1987 se levantó la Encuesta Nacional de Fecundidad y Salud y las Encuestas Nacionales de la Dinámica Demográfica en 1992, 1997, 2006 y 2009, además de otras encuestas orientadas a profundizar en el tema migratorio. Es importante señalar que ya antes en la administración del presidente Luis Echeverría se creó el Sistema de Información para la Programación Económica y Social (SIPES) el cual establecía que las áreas generadoras de información del gobierno debían organizarse de manera sistémica, a fin de producir estadísticas 11

en forma ordenada las cuales debían estar coordinadas por una unidad central4. Terminó el sexenio y finalizó el SIPES, pero dejo la idea de que debería haber una instancia de coordinación que sistematizara los datos que se producían en el país. Con la información generada por la encuesta de 1978, se presentaron fuertes discusiones. ¿El descenso de la tasa de natalidad era lento o más rápido? Los demógrafos de la Coordinación Nacional del Programa de Planificación Familiar estimaban una tasa de 2.9% para finales de 1978, mientras que los cálculos de los demógrafos del Consejo Nacional de Población estimaban una tasa de 3.0% para ese mismo año. Después de varias reuniones, los especialistas de ambas instituciones nunca se pusieron de acuerdo, por lo que Jesús Reyes Heroles tomó la decisión salomónica, ni el 2.9%, ni el 3.0%, la tasa de crecimiento demográfico estimada fue de 2.95%. Posteriormente a este momento se siguieron levantando encuestas que permitieron evaluar la dinámica demográfica hasta el final del siglo. Para fines de 1982 se levantó la Encuesta Nacional Demográfica que mostró que la meta del 2.5% se había alcanzado un año antes, es decir, en 1981. A partir de la información censal, de las encuestas y de las estadísticas vitales, podemos decir que México esta próximo a alcanzar el nivel de reemplazo y que tenemos una esperanza de vida al nacer levemente superior a los 75 años. La información sociodemográfica permitió reconocer que además de haberse casi cumplido la meta en el crecimiento natural, se redujeron las brechas en los niveles de fecundidad y de mortalidad entre grupos sociales y entidades federativas. A pesar de las diferentes condiciones sociales entre estados y estratos sociales, se produjo una reducción en los diferenciales a estos niveles. Es importante preguntarnos por qué fue exitosa la Política de Población dirigida a reducir la tasa de natalidad. En síntesis, en 1977 el Presidente de la República tenía un gran interés en que se establecieran programas para regular la tasa de crecimiento demográfico. Había un interés al más alto nivel político, el cual se mantuvo a lo largo de más de tres décadas. Se tenía un marco legislativo que reflejaba la preocupación por parte del Estado Mexicano de regular el ritmo de crecimiento demográfico. No hay que olvidar que el fin último de la Política de Población es mejorar las condiciones de vida de la gente. Este marco se ubica en el artículo 4° Constitucional que dice: “El 4

Guerrero Antonio A. “La oferta de información sociodemográfica oficial en México, 1974-2009”, en la Situación Demográfica de México, 2009, CONAPO, 2009.

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varón y la mujer son iguales ante la ley”. Además señala que toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y el espaciamiento de sus hijos. El planteamiento de la meta del 1% de crecimiento demográfico al año 2000 fue un elemento fundamental en este proceso de planeación, lo que permitió medir los esfuerzos y los requerimientos a realizar para cumplir el objetivo. El 1% tiene un significado importante en el sentido de que el país debería de seguir creciendo en población. Se tenía en la mente la idea de que México había perdido la mitad de su territorio en la guerra con los Estados Unidos por la falta de población en la frontera. Además de establecer la meta de largo plazo, se definieron metas intermedias. Ya se tenía la meta para el año 2000, pero hacía falta plantear las metas para todos los años del sexenio, y para todos los años hasta llegar al fin del siglo. Se consideró que una reducción en las tasas de crecimiento demográfico en los primeros años era más fácil que para años posteriores: por tanto se propuso una caída rápida al principio y luego una reducción más lenta en la última parte del siglo. Podríamos decir que era un descenso logístico. 1977 era un buen momento para plantear un objetivo a casi 25 años de iniciar el siglo XXI. Se tenía muy claro entre los académicos y los estadistas que la demografía se tiene que planear a largo plazo. Hay un artículo clásico de Victor Urquidi que lleva como titulo la “Necesidad de planear para el largo plazo.” La Política tenía varios ejes, por un lado, había un Programa Nacional de Planificación Familiar y por el otro, el Consejo Nacional de Población tenía dos programas: el de Comunicación y el de Educación Sexual, que funcionaron adecuadamente. El programa de Comunicación se dirigió hacia un cambio en las creencias y comportamientos reproductivos de la población, reafirmando la igualdad jurídica del hombre y la mujer, al tiempo de propiciar la integración plena de ésta en el proceso de desarrollo. Había telenovelas que tocaban el problema del alto crecimiento demográfico. El programa de educación sexual tenía como uno de sus objetivos conocer la realidad de la sexualidad y crear modelos que pudieran ser aplicables a diversos grupos y ambientes, buscando también la integración de la familia. Recordemos la famosa frase que el CONAPO divulgó ampliamente: La familia pequeña vive mejor.

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Se tenían los estudios técnicos sobre perspectivas demográficas. Se contaba con los trabajos que mostraban que el país se duplicaría cada 20 años en el caso de que no se frenara el ritmo de crecimiento poblacional. Fueron un elemento clave en este cambio de paradigma. Además un grupo de expertos desde El Colegio de México señalaba las desventajas del elevado incremento demográfico. Estos factores hicieron que el gobierno de Luis Echeverría diera un giro con respecto al tema de la población. Naciones Unidas apuntaló de manera importante el programa de población. Se diseñó un proyecto dirigido a la integración de la política de población al desarrollo financiado precisamente por el Fondo de Población de las Naciones Unidas en el que participaron distinguidos especialistas, como fue el caso de Carmen Miró. Si bien fue difícil llevar a cabo la implantación de la famosa integración, el proyecto dio excelentes pistas para que se desarrollara una integración sobre todo con los estados, dando lugar a la creación, primero de comités de población, para luego crear Consejos Estatales de Población. Si bien no fue posible vincular la Política de Población a la planeación con todos los sectores, se observó una importante relación con Salud, a través del programa de planificación familiar y para el cálculo de vacunas; con Educación, por medio del Programa de Educación Sexual y para estimar la matricula educativa y con Trabajo, a través de las proyecciones de la Población Económicamente Activa. En la integración de la política de población con los estados se presentó un problema para la elaboración de diagnósticos sociodemográficos. Si bien la información demográfica existe a nivel municipal, los resultados en muchas ocasiones contradicen a la realidad. Los municipios más atrasados tienen deficiente información de las estadísticas vitales y se observa una contradicción, los niveles de mortalidad o de natalidad son inferiores a los observados en municipios más desarrollados. Esto también se debe a que los datos a este nivel son más sensibles a cambios pequeños en el numerador o en el denominador de los indicadores. Hay que acceder a otras fuentes que en forma indirecta nos permitan aproximarnos a estimaciones sobre los componentes demográficos. Es necesario utilizar otros indicadores menos sensibles, como por ejemplo, la paridez de la fecundidad que viene en los censos, que proporciona una buena jerarquización de los municipios en términos de los niveles reproductivos. Un ejemplo del uso de otra fuente de datos de hace algunos años era la estimación de la población a través del programa de erradicación del paludismo. 14

Conclusión La Política de Población ha estado ampliamente sustentada en la información generada por el INEGI y el CONAPO. Nuevos temas para alimentar la Política de Población han surgido; el envejecimiento, el bono demográfico, la fecundidad adolescente, las causas por muertes violentas, la diabetes, entre otros. Hoy el tema de la fecundidad ha pasado a un segundo plano. Además hay otros que no se han resuelto, como es el caso de la fuerte concentración y dispersión poblacional, la todavía elevada mortalidad infantil, el elevado número de abortos, etc. Tenemos un diagnóstico de todos ellos, pero hace falta saber que se requiere para atenderlos. Por ejemplo, sabemos que la población de 65 años se multiplicará por cuatro en las próximas cuatro décadas. ¿Qué objetivos concretos deberemos plantear para enfrentar este tema? ¿Qué haremos para incrementar la esperanza de vida en estas edades? ¿Cómo se resolverá el tema de las pensiones y jubilaciones antes de que pueda estar en riesgo el sistema de seguridad social? ¿Cómo resolver el problema del excesivo costo de las enfermedades en las edades finales de la vida? ¿Cómo hacer posible el ingreso de los jóvenes a la actividad económica para que sean el sustento de este sistema, cuando sabemos que hay falta de empleo? Que los jóvenes que no estudian ni trabajan, pasen de ninis a sisis ¿Cómo hacer efectivo el dividendo demográfico? Todos estos temas hay que visualizarlos en el largo plazo. Pero para que la Política de Población sea exitosa resulta necesario, en primer lugar, que los funcionarios al más alto nivel estén interesados y sean sensibles a los problemas poblacionales. La demografía no sólo trata con números curiosos. Al hablar de demografía nos referimos a la gente. El punto central es cómo hacer que esta población viva mejor en el territorio. Las proyecciones demográficas son un buen instrumento para vincular a la Política de Población con la planeación sectorial, y es El Consejo Nacional de Población la institución que debe hacer los pronósticos, porque en ellos se encuentran las medidas de política que el gobierno se plantea, en términos de desarrollo regional, salud reproductiva, etc. Además, el reglamento de la Ley General de Población señala que la responsabilidad de su realización recae en el Consejo Nacional de Población. A partir de las proyecciones es posible calcular los requerimientos en planificación familiar, vacunas, empleos, viviendas, seguridad social, población rural y urbana, matrícula escolar, entre otros. Otro elemento de integración es la conciliación censal, porque los 15

ajustes que se hagan a la información de esta fuente tienen efectos sobre los demás indicadores sectoriales. Finalmente quisiera señalar la necesidad de crear un sistema de información sociodemográfica que sirva como instrumento para definir y evaluar los objetivos de la política de población, que sea de carácter regional, que promueva el desarrollo de la investigación sociodemográfica para la planeación y que contribuya a la participación ciudadana a través de la mayor accesibilidad y transparencia de la información. Las preguntas que se hizo Carmen Miró a través del título de una ponencia presentada en la reunión latinoamericana de Demografía celebrada en México en 1970, continúan siendo válidas: ¿Política de Población: qué, por qué, para qué, cómo? y qué información generar para avanzar en su instrumentación. Me parece que en este momento necesitamos claridad para definir la nueva política de población en todas sus etapas. Tendríamos que añadir varias preguntas a las planteadas por Carmen Miró: ¿quién debe ejecutar los programas de la política de población? ¿Qué periodo debe cubrir? ¿Qué regiones debe atender? ¿Cómo sensibilizar a la población? La política de población ya cumplió con sus objetivos de reducir los niveles de la fecundidad y los de la mortalidad, aunque seguimos con los mismos patrones de distribución de la población de hace medio siglo. El sector salud y los avances en la ciencia médica han permitido que la Política de Población cumpla con sus fines de reducir los niveles de fecundidad y mortalidad, mientras que el desarrollo no ha cumplido con el propósito de equilibrar población y recursos en el ámbito regional y falta avanzar en el mejoramiento de las condiciones de bienestar de la gente. Finalmente quiero terminar con un elemento que considero de gran relevancia para el desarrollo de las políticas de población a nivel estatal, y es el que se refiere a la necesidad de formar demógrafos formales en las entidades federativas a fin de que sean ellos los que elaboren los diagnósticos y pronósticos sobre población, los cuales deberían de incorporar los objetivos de la política de población estatal.

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Bibliografía Aguirre, Alejandro. Tasa de crecimiento poblacional de 1% en el año 2000: una meta inalcanzable. Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 1, núm. 3, México, El Colegio de México, pp. 443-474. Alba Francisco y Gustavo Cabrera (comp.). La población en el desarrollo contemporáneo de México, México, CEDUA, El Colegio de México, 1984. Cabrera, Gustavo. Obras Demográficas Selectas, México, El Colegio de México, CEDUA, 2007. Consejo Nacional de Población. Política Demográfica Nacional: objetivos y metas, México, CONAPO, 1977. Consejo Nacional de Población. Política Demográfica Nacional y Regional. Objetivos y metas, México, CONAPO, 1980. Guerrero Antonio A. La oferta de información sociodemográfica oficial en México, 1974-2009, en la Situación Demográfica de México, 2009, CONAPO, 2009.

Ley General de Población, Diario Oficial de la Federación, México, 1974. Martínez Manautou, Jorge. Sucedió en México, México, 1994.

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