LA INSTITUCIONALIDAD PRESUPUESTARIA Y SUS TRANSFORMACIONES Miguel Angel Asensio1. “En el contexto de la comprensión del presupuesto, el Gobierno…como organización puede ser visto en cuatro modos: como una entidad integrada multipropósito; como un ensamble de organizaciones política y legalmente diversas…; como una sumatoria organizacional y consolidación de políticas pasadas, programas y 2 valores y como un stock y fuente de rigidez acumulada…” (M. Prince, A. Maslove and B. Doern, 1988) . “La teoría clásica del presupuesto trató de mantener la incertidumbre dentro de ciertos límites mediante la insistencia en los presupuestos anuales (abreviando el período), la unidad del presupuesto (manteniendo todos los gastos bajo un solo control), asignaciones estrictas (impidiendo todo cambio no autorizado) y una 3 oportuna auditoría (revisión del desempeño pasado) (Naomi Caiden, 1999) .

1. Introducción. Las sugestivas sentencias del epígrafe ponen en blanco y negro algunas cuestiones que el paso del tiempo no parece amortiguar. Junto a otras, muestra que los procesos presupuestarios y la institución presupuestaria han evolucionado a lo largo de décadas, pero también han acumulado rigideces y elementos inerciales. De igual modo, que principios como el de unidad no siempre lucen inalterables, que los criterios de auditoría pueden cambiar y que la reasignación de finalidades de gasto es un tema en la tempestad. Ello mostraría que, tanto en su consideración como en las aproximaciones de política pública han reaparecido con ropajes readaptados, cuestiones que mantienen en vilo a la política fiscal expresada en los presupuestos. En lo que sigue, avanzamos en algunas de estas cuestiones y dejamos puntuales reflexiones hacia ulteriores avances. 2. Vino viejo en odres nuevos. Un aspecto que parece repetirse es la reiteración de problemas que ya acumulan una considerable antigüedad. Si bien luce obvia la actualidad de un aserto como el de Leonard White4, señalando que seria temprana la inclinación de la balanza a favor de la rama ejecutiva en el proceso presupuestario, aspecto que sigue siendo central en muchos países, tampoco se ha desacomodado aquella concorde a la cual la flexibilidad es un atributo de escasez creciente.

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Doctor en Economía (UA, España), Doctor en Historia (UTDT), Director Maestría y Doctorado en Administración Pública, UNL. 2 Maslove-Prince-Doern, 1988. 3 Caiden, Naomi (1999), p. 795-796. 4 Véase White, L. (1974), p. .

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Ya hemos abordado antes determinadas dimensiones del proceso presupuestario5, y su verificación en el marco comparado6. También es oportuno reiterar la importancia sustancial que reviste el papel de determinados actores en los procesos presupuestarios, la anticipada rigidización de las modernas estructuras de gasto, las diferencias entre los aspectos macro, meso y micropresupuestarios, y la aparicion de “nuevos invitados” entre otros. También hemos apuntado las diferencias en los modelos de administración pública. En esa línea se han distinguido los de “tipo Westminster” y los de tipo “presidencialista”, entre otros. Esto sería colocado en términos polares como modelos de gobierno responsable y de gobierno no responsable, según una clásica observación de Dimock7. Esto ha acontecido en un escenario secular de crecimiento a largo plazo del nivel del gasto público incorporado a los presupuestos, por un lado, que a su vez cambió de composición, por el otro, según conocidas aportaciones de Musgrave8 o Tanzi9. TENDENCIAS DEL GASTO PÚBLICO PRESUPUESTARIO Preguerra Gastos Militares Compras Gastos Discretos Unidad 2.1.

Posguerra Gastos Civiles Transferencias Mandatos Fragmentación

Atendiendo a los “recien llegados”?

En algunos casos, no se trata de diferencias en los flujos, sino del ordenamiento institucional asignado a tales flujos. De tal modo, al igual que ciertas partidas para creditos preocuparon a cierta buena doctrina, hoy reaparecen los “trust funds” en escenarios diversos. Debe recordarse, que esta asignacion separada de recursos fue preocupación en Estados Unidos a mediados de la segunda mitad de la decada de 1960. En efecto, tal circunstancia dio origen al sancionamiento de legislación especifica sobre la materia. Por “trust funds” ha de entenderse, asignaciones de fondos para finalidades concretas sujetas a pautas especificas de apropiación y aplicación. Una suerte de “subpresupuesto”. O “minipresupuestos” dentro del presupuesto. Estas cuestiones parecen aflorar bajo distintas evidencias en periodos posteriores y surgen con caracteres particulares en otras realidades. 2.2.

Ingresos negativos o “no ingresos”.

5

Véase Asensio, M.A. (2007a). Véase Asensio, M.A. (2007b); (2007c); (2007d); (2008); (2009). 7 Véase Dimock-Dimock (1971), p. . 8 Véase Musgrave, 1992. 9 Véase Tanzi, V. (2000). 6

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La aparición de mecanismos diversos por los cuales a través de distintas vías se erosionan los recursos estatales ya no resulta una novedad. No siéndolo, empero, los mismos sostienen su permanencia como componentes de importancia. En particular, los esfuerzos de desarrollo económico sectorial o, en su caso, imperativos de incentivo sectorial, han empujado a la creación y sostenimiento de exenciones o exoneraciones de la obligación de tributar, hoy universalmente conocidos como gastos tributarios. Al respecto, el debate puede oscilar tanto en la necesidad de minimizarlos o suprimirlos en tanto afectan la viabilidad financiera de los presupuestos, por un lado, como de discutir su debida orientación en tanto justificados, por el otro. 2.3. Manteniendose rigidos. A lo anterior cabe agregar otra vieja novedad, y es que el presupuesto contemporáneo se encuentra en buena medida predeterminado por “mandatos” y “facultamientos”, que operan por fuera del mismo pero condicionan su estructura interna y que los créditos realmente “votados” han visto reducida su significación en tal contexto10. Ello equivale a enfatizar que los presupuestos se componen con créditos “discutidos” y acordados periódicamente, por una parte, y créditos emergentes de otras normas con contenido financiero. De allí derivábamos que los “grados de libertad” disponibles a la hora de articular un presupuesto se acotan sustantivamente para decidir políticas públicas a través de tan crucial instrumento. Adicionalmente, elementos centrales de la “macropresupuestación” pueden generar desbalances de política pública sustantivos y, además restar transparencia al proceso. Ello ocurre, entre otros aspectos, en la adecuada mensura de ciertos componentes globales, dado el riesgo de sobre y subestimación de recursos o de subestimación de gastos, que determinan el futuro todo de la política fiscal y los planes de gobierno, implícita o explícitamente considerados en los presupuestos. La delicada relación entre el Ejecutivo y los Legislativos, también ocupa un lugar sustancial. Siendo usualmente importante el rol del primero, puede haber matices en la posición asumida por el segundo11. En tal sentido se ha distinguido entre parlamentos “que aprueban”, en primer lugar, parlamentos “que influyen”, en segundo, y parlamentos “que participan en la elaboración”, en tercer término12. 3. Una visión matizada para dos casos clásicos.

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Aludimos al gasto “estatutario” o decidido en legislación específica y al gasto “discrecional” derivado de decisiones presupuestarias anuales. 11 Como se sabe, y surge de la referencia a G. Trevelyan, se remonta al origen de la institución presupuestaria. 12 Véase Johnson y Stapenhurst (2007).

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Considerando lo expresado antes, enriqueceremos brevemente la consideración de dos casos en los que ya hemos indagado. Con tal idea se tocan algunos aspectos de la evolución presupuestaria de Estados Unidos, inicialmente, y de Canadá, a continuación. Como cierre, se extraen algunas observaciones que pueden implicar extensiones a casos latinoamericanos. Cabe consignar que si bien dada la institucionalidad presupuestaria y los procesos como aspectos de interés central, también subyace el propósito esencial de determinar variables de incidencia en la calidad alcanzada por el presupuesto como instrumento de política fiscal y económica. Como se ha señalado antes, no pueden ignorarse los elementos fronterizos y de contacto entre disciplinas con solapamientos e incumbencia, como la administración pública, la economía y la ciencia política, que debe ser ponderados para una mejor interpretación de un fenómeno multifacético, reflejable en perspectiva internacional. 3.1.

Revisitando el proceso presupuestario en Estados Unidos.

3.1.1. En el mundo de los “dos presupuestos”. Una manera de aludir inicialmente al caso de Estados Unidos es recordar como util la vision de algunos autores en torno a la existencia de dos presupuestos. En efecto, tanto el ya aludido White como especialistas posteriores han enfatizado la evolucion hacia un escenario donde en rigor hay dos presupuestos. Uno es el del Presidente, el otro el del Parlamento. Si bien como idea, eso tiene cierta antigüedad, y refleja sólo las condiciones de partida de una compleja negociación, no deja de expresar una vision enriquecedora, propia del proceso de division de poderes en una republica. Esto anuncia en origen algunas diferencias con un esquema de tipo canadiense13, examinado luego. En este marco, la experiencia histórica de los Estados Unidos ha mostrado facetas cambiantes, que siguiendo a Schick podemos acotar a tres. De una fase de predominio parlamentario, hasta 1921, se pasó a otra de predominio del Ejecutivo, hasta 1974. La primera, junto a tal poder congresional, se caracterizó por un gobierno pequeño y frecuentes superávits. La segunda, inclinada hacia la presidencia, contempló el crecimiento de los mandatos y frecuentes déficits. Desde entonces, a partir de una legislación específica, el Congreso procuró equilibrar el acrecentado poder presidencial14 para mantener una voz en el proceso presupuestario. Los años recientes han mostrado una puja frecuente entre ambos poderes en la materia15. Como ha señalado el mismo Schick, además, el resultado fiscal obtenido en el país aludido, ha mostrado un recorrido donde han sido explícitas las honduras del déficit, tanto como abultados superávits, para volver nuevamente al déficit, en un contexto de crecimiento del gasto en general y de los mandatos en particular. En ello, ha incidido 13

Véase en tal sentido, la contribución de Llosas, H. (1999). Para la noción de “integralidad”, véase Bolívar, M.A. (2003?). 15 Véase Schick, A. (2005). Se hace referencia principalmente a los ciclos de los presidentes Clinton y Bush (hijo). 14

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significativamente el predominio del proceso político, sin perjuicio de la instrumentalidad técnica y orgánica de tipo procedimental alcanzada en esa Nación16. Sin embargo, como gran anticipador de procesos por demás universalizados, los Estados Unidos donde el “incrementalismo”17 sobreviviría a los sofisticados experimentos de cambio presupuestario18, mostraría en escala ampliada que problemas como el de la “integralidad” del Presupuesto, se presentaron en ese contexto y fueron motivo de preocupaciones y normas específicas19. GASTOS PÚBLICOS EN E.U: DECIDIDOS, “INCORPORADOS”, AFECTADOS E IMPOSITIVOS Orden 1 2 3 4 5

Tipos Discrecionales Mandatorios Ligados a ingresos No Ingresos Separados

Características Decididos y apropiados anualmente. Derivan de normas de impacto presupuestario Provienen de la afectación de ingresos Son sacrificios de recursos20 Contemplados aparte

Del mismo modo, haría visible el mantenimiento de dos modos muy distintos de gastar los recursos. Como emerge del Cuadro anterior el primero está centrado en asignaciones anuales que implican control congresional y son las previstas explícitamente en la lógica constitucional originaria. El segundo, descansa en la legislación “autorizante” o “mandatoria” que hace acreedores del Tesoro estadounidense a los poseedores de derechos establecidos por la misma. En materia de ingresos, eso podría replicarse del lado de los “afectados” en un sentido, o por referencia a los “separados”, en el otro. 3.1.2. Ciclo presupuestario y nuevo dualismo relevante: CBO y GAO. Curiosamente, en el mundo del gobierno “no responsable”, ya se había avanzado con la GAO para poner al Congreso en posición de supervisor que mantiene entornado al Ejecutivo. Al nacer la CBO se avanzaría en un esquema crecientemente “dual” y más poderoso, para lograr una aproximación más efectiva a un proceso de responsabilización con división de poderes. Sin embargo, el papel de tal Oficina de Presupuesto de Congreso, amerita algunas consideraciones adicionales. Si bien no fue la primera experiencia de ese tipo en el 16

Según Allen Schick hay dos mundos en la presupuestación: el mundo político donde la existencia de conflicto tiende a ser connatural y los cambios de políticas hacen a su sustancia, por un lado, y el mundo procedimental, en el cual el orden prevalece y es más aplacado e incremental (Schick, A., 2007, p. 5). 17 Sobre el triunfo o permanencia del incrementalismo, véase Wildavsky, A. (1994). 18 Aludimos a las conocidas formulaciones del PPP, PBC, etc. 19 Problemas como el de la inclusión en los presupuestos de programas de préstamo (Rosen, H.; 1986) o los mencionados “trust funds” (Schick, A.; 2007) mostrarían aspectos a considerar en otras realidades nacionales. 20 Para un análisis de los “gastos tributarios” y sus distintos tipos, véase Schiavo Campo, S. (2007), p. 80.

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ámbito de los Estados Unidos, y fue aventajada largamente por una iniciativa estadual en California, dada la magnitud e importancia del presupuesto federal es la de mayor significación21. La lógica de origen de tal Oficina estuvo en la “ruptura del monopolio del Ejecutivo” en el conocimiento y acción presupuestaria. La CBO desempeña diversas funciones con base legal22. Junto a las cruciales proyecciones globales, reportes secuenciales e informes periódicos ha incorporado prioritariamente el denominado “scorekeeping”. Esta actividad incluye la estimación del costo de medidas legislativas diversas o de carácter puntual23. Se ha puntualizado que la CBO debe ser al mismo tiempo servicial pero independiente del Congreso. Esto pone una presión particular sobre la acción de tan importante instrumento institucional. Si no está al servicio del Congreso, compromete su funcionamiento y si no actúa con independencia, compromete su credibilidad y sustento legal esencial. Además de las lógicas discrepancias con la OMB, también dicho rol ha estado sujeto a cierta acritud por parte de sectores parlamentarios. Esto motivó ásperas discordancias entre líderes legislativos e impuso asimismo respuestas defensivas por parte del Director de esa importante unidad congresional24. Si bien la CBO es un símbolo en un esquema que parte de la esencialidad de la separación de poderes y la necesidad de fortalecer a uno de ellos, la existencia de mayorías parlamentarias puede reproducir ciertas lógicas que en rigor refieren al gobierno “fusionado” de tipo parlamentario, donde el Gabinete se supone una emanación del Poder Legislativo25. En rigor, en un esquema presidencial también hay un “partido del gobierno”26 en el Congreso. Tales mayorías pueden defender en ese ámbito el punto de vista de la rama ejecutiva, lo que tampoco es contradictorio en un régimen democrático, aunque acentúan la importancia de una voz independiente, lo cual expone la virtualidad de la política fiscal en un contexto quizás mejor explicado por la ciencia política.

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Nos referimos a la Oficina de Análisis Legislativo (LAO) del Estado de California de 1941 (véase Johnson y Stapenhurst, 2007, p. 359). 22 Sin perjuicio de las que presentamos luego, A. Wildavsky, las ha sintetizado en tres: a) el monitoreo de la economía y la estimación de su impacto en el presupuesto; b) mejorar el flujo y la calidad de la información presupuestaria, y c) analizar los costos y efectos de las opciones presupuestarias alternativas (Véase Asensio, M.A., 2007). 23 Son los procedimientos y reglas para la medición del impacto presupuestario de la legislación. Involucra los paralelos procedimientos paa el seguimiento y reporte de las acciones del Congreso afectando ingresos, autorizaciones, desembolsos, superávits, déficits y deuda pública (“scorekeeping”). Véase Schick, A. (2007). 24 El Director J. O´Neill indicaría: “Comprendemos cuan importante es producir estimaciones conforme al “estado del arte” y no sesgadas, proyecciones y estudios con el más alto grado de precisión posible. El equipo de la CBO –un bien entrenado grupo de profesionales- trabaja fuerte para hacerlo…” (respuesta a críticas del legislador Newt Gingritch, Junio, 1998), en Schick, Allen (2007), p. 65. 25 En el caso paradigmático inglés, y más específicamente, de la Cámara de los Comunes. 26 Se mantiene el término gobierno como “Ejecutivo” aunque en términos estrictos en un régimen de separación de poderes los tres conforman el gobierno.

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En el largo plazo, empero, la credibilidad y precisión de las estimaciones y determinaciones realizadas por la CBO han mantenido su eficacia y aceptabilidad. Ello, como ya se apuntara27, no alcanzó para que en determinados ejercicios fiscales los resultados presupuestarios efectivos de Estados Unidos, hayan sido lamentables28. De tal experiencia han surgido, evidentemente, los perfiles funcionales sugeridos para estas Oficinas, independientes y no partisanas (partidistas), que ordenamos selectivamente en el listado adjunto29. DIEZ TAREAS PARA UNA UNIDAD LEGISLATIVA DE PRESUPUESTO Orden 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Función Hacer proyecciones propias Hacer estimaciones de base Examinar propuestas del PE Análisis de Mediano Plazo Estimar costo de iniciativas Hacer opciones de corte Ver impacto de regulaciones

Caracteres Deben ser objetivos, basados en consultas Deben ser proyecciones, no predicciones. Revisiones técnicas, no políticas, de ellas. Alertan sobre consecuencias futuras. Tanto ejecutivas como legislativas. Exponer cortes alternativos de gasto. Con mandatos, prever costos públicoprivados Análisis profundos y de LP Análisis económicos profundos de largo plazo Efecto de propuestas Normas tributarias vigentes y propuestas. impositivas Producir minutas de política Explicación breve de propuestas complejas.

El dualismo relevante se transformará más recientemente “hacia adentro” del otro actor. En efecto, la GAO no sólo será un gran auditor. La evaluación, instalada ya en otros escenarios en áreas separadas del gobierno, pasará a ser una nueva función del Organismo, que ademàs cambiará su nombre para reforzar la idea de “accountability”. En el mundo de poderes divididos y del gobierno no responsable, se trata de responsabilizar al ejecutivo30. 4. La transformación del modelo canadiense. En el mundo del “gobierno responsable”, donde el debate de ingresos y gastos hace más natural la idea de que hay más de un presupuesto, ello no la identifica en sentido orgánico estricto con un dualismo de agencias parlamentarias “a la americana”. De la mano de problemas de transparencia que culminaron en una gigantesca crisis política que afectó al mismísimo Primer Ministro, originados en el llamado “Gomery Report”, Canadá implementó reformas que cambiaron los denominados “watchdogs” (vigilantes) presupuestarios. Entre otras cosas, sin llegar a

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Véase Asensio, M.A. (2007). Como lo ha consignado Petrei, H. (1998). 29 Las listadas desde 1 a 4, provienen de Anderson, B. (2006). Para las numeradas desde 5 a 10, véase Johnson y Stapenhurst (2007). 30 GAO significa desde 2004 “Government Accountability Office”. 28

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copiar el modelo del sur, se procuró ampliar la capacidad del Parlamento en el seguimiento del proceso. Debe recordarse que en el caso estadounidense, pese a la importancia sustantiva de la OMB, la creación posterior de la CBO mediante la legislación de 1974, procuró dotar al Congreso de una herramienta técnica específica de análisis presupuestario, en un contexto institucional donde la rama legislativa puede introducir modificaciones en el “presupuesto del Presidente”. En un entorno constitucional distinto31, donde a partir de la tradición británica el paquete presupuestario consiste en una cuestión de confianza, de aceptación o rechazo, que se supone ha sido acordado previamente, en especial en sus lógicas básicas, comenzando por la tributaria32, las facultades revisivas y posteriores del Parlamento resultan menguadas. Mediante la Ley Federal de “Respondabilidad” de 200633, Canadá ha implementado un mecanismo que procura reducir la inferioridad técnica en materia presupuestaria del Parlamento, sobre todo en lo relativo a estimaciones y proyecciones ajustadas de las variables sustantivas determinantes del perfil del Presupuesto. Consecuentemente, se ha creado la figura del PBO34, con el apoyo de una moderada dotación de personal técnico, a fin de asistir al Parlamento y suministrarle una mayor capacidad analítica y de examen de las proyecciones del Ministerio de Finanzas y el Consejo del Tesoro, que son los actores ejecutivos predominantes en el proceso presupuestario canadiense. Áreas Legislativas de Planeamiento y Supervisión Presupuestaria Orden 1 2

Funciones Diseño y Análisis Supervisión/Auditoría/Evaluación

EE.UU CBO GAO

Canadá PBO AG

Si bien se trata de una experiencia por evaluar, y no se ha generado de partida una Agencia con el poder de la CBO estadounidense, la dirección es clara en términos de alcanzar un mayor peso parlamentario y calidad legislativa en la materia. El desafío actual, siendo parte de la Biblioteca del Parlamento, es que la PBO tenga una dotación de recursos suficientes, cosa que no resulta fácil de alcanzar35.

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Se recuerda que el modelo parlamentario, con raíces en las instituciones inglesas, responde a una lógica de gobierno fusionado y no de gobierno dividido. 32 Recuédense anteriores contribuciones del autor, en particular Asensio, M.A. (1994). 33 “Federal Accountability Act”, 2006. 34 Agente Presupuestario del Parlamento. 35 Véanse declaraciones originales del Responsable Designado, Kevin Page, en The Hill Times (2008) y las muy recientes en distintos medios, donde aduce serias limitaciones para funcionar.

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Se ha consignado, en razón de ello, que el esquema antiguo de “guardianes” y “gastadores” se ha hecho más complejo, pasando a uno de guardianes, gastadores, fijadores de prioridades y órganos “vigiladores”, incluyendo el mencionado PBO y la preexistente Auditoría General dependiente del Parlamento. Sin embargo, no ha sido este el único cambio en el caso que comentamos. Además de un reforzamiento de la tarea de la Auditoría General en materia de control externo, se han incrementado los controles internos a través de inspectores financieros operantes en cada departamento. Al mismo tiempo, se ha creado una figura original de supervisión para uno de los mecanismos más susceptibles de corrupción en cualquier organización estatal, las compras y contrataciones públicas36. PROCESO PRESUPUESTARIO CANADIENSE DESPUES DE LA “LFR”37 Medidas 1 2 3 4 5 6

Tipo Creación Oficial Presupuestario Legislativo Aumento del poder del Auditor General Mayor independencia e influencia de AI Subsecretarios responden ante Parlamento Mayor transparencia compras públicas Cada servidor público hecho un “vigilante”

Observaciones Poder fiscal a Parlamento Auditar subsidio-receptores Un Auditor-Jefe por Area Como oficiales contables “Auditor de Compras” Protección para denuncias38

Un tal esquema de organismos de control y supervisión indica otra evolución. De un modelo de monitoreo tipificado por actores dominantes, se ha pasado a otro de clara pluralidad o multiplicidad de “controladores”. Ello, en términos de acciones y procesos ligados al presupuesto39. 4. Marco internacional: entre la tradición y el “derrame”. La rápida mirada precedente muestra movimientos provocadores en los dos modelos norteamericanos antes revisados: mayor responsabilización en el gobierno presidencialista de poderes divididos y mayor celo parlamentario en el esquema de gobierno fusionado y responsable. Ello llevaría en Estados Unidos a un Congreso que afirma dos brazos de control relevantes, por un lado, mientras que en Canadá se pasa sin escalas a una estructura donde la PBO incorpora la lógica del primero, pero al mismo tiempo se hace “pluriagencial” por el conjunto de “vigiladores” que implica.

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Aludimos al Supervisor o Auditor de Contrataciones, que como tal es otro tipo de “vigilador”. La antes citada FAA (Federal Accountability Act, 2006), o “Ley Federal de Respondabilidad”. 38 Fortalecido el denominado Comisionado para la Integridad del Sector Público y creado un Tribunal de Protección de Declaraciones de Servidores Públicos. 39 Si se mira con atención, en toda organización gubernamental pueden concebirse diversos organismos de monitoreo y supervisión, pero en materia financiera, las auditorias internas y externas (o Tribunales de Cuentas) han sido dominantes. 37

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EL PARLAMENTO Y SUS “BRAZOS” DE CONTROL Orden 1 2

Países Estados Unidos Canadá

Tipo de Figuras Dualismo Relevante Tendencia “Pluriagencial”

Ello no empece el sostenimiento de ciertas tendencias en los modelos presupuestarios avanzados. Se alude al perfil de las estructuras de gasto, la existencia de roles diferenciados para los actores, la importancia de la “macropresupuestación”, la existencia de gastos “predeterminados” y la formación de dividendos fiscales, así como la relación entre la rama ejecutiva y la legislativa. En ese marco, la adopción de figuras como las Oficinas Parlamentarias de Presupuesto (OPP) nacidas en el espejo norteamericano, parece mostrar un “derrame” desde Escocia hasta Uganda. A su vez, reafirmaciones como el TCE (Tribunal de Cuentas Europeo) muestran que la tradición continental mantiene muy fuertes abogados. El balance relacional Ejecutivo-Legislativo está en el centro del problema, en tanto el reducido espacio que en ciertos contextos ocupa el poder responsable de la aprobación de los presupuestos ha hecho visibles los esfuerzos por su atenuación. Si bien no siempre la CBO ha significado un contrapeso exitoso en el caso estadounidense, parece representar una referencia creciente40. De tal modo, el intento canadiense con el PBO es explícito de cara a reducir una cierta “minusvalía” del Parlamento en el proceso de formulación, aprobación y análisis de la evolución presupuestaria. Implica los aspectos financieros de la política fiscal, pero también la transparencia en la ejecución de la misma. Esto al margen del perfeccionamiento del papel de órganos existentes de control y la creación de otras figuras en relación a las existentes. El detalle de las acciones desplegadas en el último caso mencionado indica un escenario de “pluralización” de los mencionados “vigiladores”, que abarcan tanto al presupuesto y su formación como a la gestión del mismo41. Ello significa advertir que incluso hacia el interior de los poderes, no se alude a procesos con actor o agente único. En las experiencias consignadas, aún restringiendo el análisis al Parlamento, no cabe omitir la existencia de la Auditoría. De allí que quepa distinguir como se ha hecho entre funciones de “diseño” y funciones de “control”. Las primeras involucran a las Unidades Presupuestarias Congresionales, partiendo de la crucial “macropresupuestación”. Las segundas son típicas de las Auditorías. Como hemos acentuado al considerar el caso canadiense, la existencia de “ingresos suplementarios” o “dividendo fiscal” ha generado un fuerte debate sobre la 40

Es el caso de Filipinas, México, Uganda, Corea, Kenia y Nigeria (Johnson y Stapenhurst, 2007). Existe una unidad de envergadura menor en Chile (Braun et al, 2005). 41 Además de tal pluralización, ya consignada, existe una multiplicación, por el estímulo otorgado a cada servidor público para que opere como “vigilante” (Véase recuadro en Punto 3).

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decisión en torno a su destino. Por otra parte, nuevos programas de gasto público pueden habilitarse sólo mediante la habilitación de “estimados suplementarios”. De lo anterior emerge que lo que usualmente es un enorme desequilibrio orgánico y técnico del Parlamento en relación al Ejecutivo puede ser reducido mediante el fortalecimiento de figuras existentes o la creación de otras, en soluciones “puras” o “mixtas”. El avance hacia una Unidad, Departamento, Oficina o Asesoría Especial Parlamentaria de Presupuesto, no puede omitir la preexistencia de Auditorías Generales o Tribunales de Cuentas, lo que implica decisiones de reorganización o coordinación, en distintos contextos. Estas Unidades Parlamentarias de Presupuesto han de mantener una adecuada vinculación que evite ineficiencias, con los Comités “Políticos” del ámbito Legislativo. Han de conciliarse con los requerimientos de los respectivos Comités de Finanzas, por un lado, y de Cuentas Públicas, por el otro42. Sin perjuicio de otros mecanismos, la implementación de una Oficina, Agencia o Unidad Presupuestaria Especial del Congreso, en la línea de los casos mencionados o de otros aplicables43, luce practicable en escenarios internacionales ampliados. Ello dentro de los márgenes y requerimientos consignados. Como iniciativa de reforma puede ofrecer en distintos escenarios una alternativa explícita de mejoramiento y rigor en proyecciones, asignaciones y resultados. La misma, según se ha consignado puede ser considerada, asimismo, a nivel subnacional44. Empero, la “inflación” incipiente que muestra su progresiva aplicación en distintos países parece sugerir como necesaria la mayor cautela en los procesos de implementación y adaptación45.

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En esa línea se ha insistido en Pelizzo, R. y Stapenhurst, R. (2007). Como se ha indicado, ya hay otras experiencias en el ámbito internacional. 44 En el ámbito de Estados Unidos, además de California, sea citado el caso de la IBE (Independent Budget Office) de New York (Anderson, B., 2008). Véase igualmente Braun, M. et al (2006). Como sugestión para Argentina, véase asimismo Asensio, M. A. (2008) y Asensio, M.A. (2009). 45 Incluso en el Reino Unido se ha implementado una Unidad de Escrutinio que opera dentro de la Oficina del Comité de Finanzas de la Cámara de los Comunes. 43

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