LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERal. DIEZ AÑOS DESPUÉS Libro de Ponencias de las Jornadas por los 10 años de la Ley de Procedimiento Administrativo General

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La ley de procedimiento administrativo general. diez años después

Diego Zegarra Valdivia Víctor Baca Oneto (Coordinadores)

LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. DIEZ AÑOS DESPUÉS Libro de Ponencias de las Jornadas por los 10 años de la Ley de Procedimiento Administrativo General I Encuentro Peruano-Brasileño de profesores de Derecho Administrativo Escriben: Adolfo Céspedes Zavaleta Alexandre Santos de Aragão Antonio Abruña Puyol Bernardo Ströbel Guimarães Carlos Ari Sundfeld César Ochoa Cardich Diego Zegarra Valdivia Eloy Espinosa-Saldaña Barrera Fernando Dias Menezes de Almeida Floriano de Azevedo Marques Neto

Jorge Danós Ordóñez José Antonio Tirado Barrera Juan Carlos Morón Urbina Juan José Díez Sánchez Odete Medauar Orlando Vignolo Cueva Richard Martin Tirado Víctor Sebastián Baca Oneto Vitor Rhein Schirato

Palestra Editores Lima — 2011

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La ley de procedimiento administrativo general. diez años después

LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. DIEZ AÑOS DESPUÉS Libro de Ponencias de las Jornadas por los 10 años de la Ley de Procedimiento Administrativo General

Coordinadores: Diego Zegarra Valdivia y Víctor Baca Oneto Primera edición, octubre de 2011

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Diego Zegarra Valdivia | Víctor Baca Oneto (Coordinadores)

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Diseño de carátula: Eduardo Aguirre (Interactiva Studio SAC) Diagramación: Adriana J. Mallqui Luzquiños

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.º 2011-12053 ISBN: 978-612-4047-61-9 Proyecto editorial N.º 31501221101747 Tiraje: 1000 ejemplares

Impreso en el Perú

Printed in Peru

contenido

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Contenido

Presentación.................................................................................................................. 9

I El ámbito de aplicación de la Ley del Procedimiento Administrativo General y las fuentes del Derecho administrativo El concepto de Administración Pública............................................................................ 15 Antonio Abruña Puyol Administración Pública y procedimiento administrativo general. Razones para su vinculación.............................................................................................. 27 Richard Martin Tirado La aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo: rectoría y supletoriedad...................................................................................................... 51 César Ochoa Cardich Los tratados internacionales y la jurisprudencia como fuentes del Derecho administrativo en el ordenamiento jurídico-administrativo peruano........................................................................................ 71 Jorge Danós Ordóñez

II Concepto, validez y eficacia del acto administrativo Regime jurídico do ato administrativo: o conceito de ato administrativo.................. 93 Odete Medauar

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La invalidez de los actos administrativos y los medios para declararla en la Ley 27444 del Procedimiento Administrativo General....................................... 111 Víctor S. Baca Oneto Algumas notas críticas sobre o princípio da presunção de veracidade dos atos administrativos......................................................................... 149 Alexandre Santos de Aragão La ejecución forzosa de los actos administrativos........................................................ 159 José Antonio Tirado Barrera A efetividade das decisões. A execução forçosa............................................................ 175 Floriano de Azevedo Marques Neto

III La definición, clases y principios del procedimiento administrativo

Processo administrativo: um debate sobre o problema de sua conceituação e classificação.................................................................................. 189 Carlos Ari Sundfeld Los procedimientos administrativos: contribución para su útil clasificación........... 211 Juan Carlos Morón Urbina Principios del procedimiento administrativo................................................................ 253 Juan José Díez Sánchez Principios del procedimiento administrativo: un balance crítico de lo previsto al respecto en la Ley 27444...................................................................... 279 Eloy Espinosa-Saldaña Barrera

IV Las partes, la tramitación y la terminación del procedimiento

As partes do processo administrativo: os papéis da administração pública na lei federal de processos administrativos..................................................... 289 Vitor Rhein Schirato Ordenación del procedimiento administrativo: plazo y términos............................. 309 Adolfo Céspedes Zavaleta Final do procedimiento: silêncio administrativo........................................................... 325 Fernando Dias Menezes de Almeida

contenido

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V Los procedimientos administrativos especiales regulados en la LPAG La resolución en el procedimiento administrativo sancionador y el derecho de defensa.............................................................................. 337 Diego Zegarra Valdivia Responsabilidade da Administração Pública no Estado Garantidor......................... 363 Bernardo Ströbel Guimarães La crisis de la responsabilidad patrimonial objetiva de las administraciones públicas peruanas . ................................................................. 377 Orlando Vignolo Cueva De los autores........................................................................................................... 405

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presentación

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Presentación

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ace poco más de diez años, el 11 de abril de 2001, fue publicada en el Diario Oficial “El Peruano” la Ley 27444, denominada Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG). Para el desarrollo del Derecho administrativo peruano, éste fue un paso muy importante, pues a partir de entonces fue más evidente la relevancia de la actuación de la Administración pública y, lo que es más importante, la necesidad de someter su actividad a controles, “los privilegios en menos” de los que hace años hablaba Jean Rivero. Ciertamente, ésta no fue nuestra primera norma de procedimientos administrativos. Antes de ella estuvo vigente la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, publicada a fines del año 1992 mediante la Ley 26111 y cuyo Texto Único Ordenado había sido aprobado mediante el D.S. 02-94-JUS que, sin embargo, no era más que el texto del Reglamento que había sido dictado en el año 1967, con pocas modificaciones y la adición de un título preliminar con algunas disposiciones generales. Además, convivían con esta norma la Ley 25035, de Simplificación Administrativa, y su Reglamento, dictados en la segunda mitad de la década de los ochenta, junto a otras normas que entraron en vigencia a principios de los noventa, como el Decreto Legislativo 757 que, por ejemplo, revolucionó el régimen de los silencios administrativos. En este contexto, la Ley 27444 tuvo un claro efecto “codificador”, en tanto a partir de entonces una única norma establecía las reglas generales y los principios aplicables a todos los procedimientos administrativos, lo que se mantuvo hasta el dictado de la Ley 29060, del silencio administrativo, que, en lugar de limitarse a modificar lo dispuesto por la LPAG, estableció una regulación paralela. Por tanto, en el Derecho administrativo peruano es posible afirmar que existe un antes y un después de la LPAG, en esta búsqueda de rumbo que todavía continúa, pero que al menos ha alcanzado el punto en donde no es posible dudar de la existencia de esta rama del Derecho ni tampoco de su

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permanencia en el futuro, como increíblemente sucedía en un pasado no muy lejano. Al igual que en España, las grandes leyes administrativas de la década del cincuenta fueron un importante aliciente para una doctrina que no sólo las alumbró, sino que creció al amparo de ellas; en los primeros años de este siglo se dictaron en nuestro país la LPAG y la Ley 27584, que regula el proceso contencioso administrativo, que fueron al mismo tiempo expresión e impulsadoras de una doctrina que desde entonces no ha dejado de crecer. En consecuencia, el décimo aniversario de la entrada en vigencia de esta norma es una fecha especial para quienes nos dedicamos a esta rama del Derecho, que ha sido ocasión para la realización de numerosos eventos conmemorativos, entre los cuales destaca el organizado por la Pontificia Universidad Católica del Perú y el Poder Judicial, en el marco del cual tiene lugar el Primer encuentro Peruano-Brasileño de Profesores de Derecho Administrativo. Las ponencias presentadas para este evento han sido recogidas en el libro que el lector tiene entre sus manos, y que pretenden abordar algunos de los temas esenciales de la LPAG, a partir de una división por materias en cinco secciones. No estamos, por tanto, ante un análisis exegético de la norma en su totalidad, sino ante un estudio de ésta a partir de las principales instituciones jurídicas en ella reguladas, para lo cual constituyen un aporte fundamental los trabajos de los profesores provenientes de Brasil y España, que nos dan la visión comparada, que nos permite conocer el sustrato común de las instituciones y, por tanto, entender su esencia. La primera sección se refiere al ámbito de aplicación de la LPAG y las fuentes del Derecho administrativo, y en ella se analizan asuntos tan medulares como la propia definición de Administración Pública, esencial para determinar cuándo debemos recurrir al Derecho administrativo, algunas de cuyas fuentes son objeto de un estudio análisis especial. En la segunda sección se analiza el concepto, validez y eficacia del acto administrativo, que para un autor tan importante como Otto Mayer constituye la noción fundamental de nuestra materia. En todo caso, al tratarse de un libro con ocasión del aniversario de una ley de procedimiento, el análisis de éste debe tener un papel central, al que se dedican las secciones siguientes. Así, en la tercera sección se abordan los aspectos más generales, como la definición, la clasificación y los principios del procedimiento, para dejar el estudio de las partes, la tramitación y la terminación del procedimiento para la penúltima sección. Por último, en la quinta y última sección se agrupan los trabajos referidos a los procedimientos administrativos especiales, como el procedimiento sancionador, cuya importancia en las relaciones con los administrados hacen innecesaria cualquier justificación adicional de su estudio; y la responsabilidad patrimonial del Estado, seguramente necesitada de un impulso e interpretación doctrinal en el Perú.

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Este libro reúne los trabajos de once profesores peruanos de Derecho administrativo y ocho profesores extranjeros, y como el lector tendrá la ocasión de comprobar, se trata de trabajos de notable seriedad y rigor científico que, justamente por eso permiten, encontrar en ellos las respuestas a las cuestiones prácticas que el ejercicio profesional nos plantea constantemente. Como expresamente señaló Christian Atias en el título de su conocida obra, no hay mejor remedio contra la arbitrariedad que la teoría, más aún cuando ésta no pierde de vista la realidad y busca soluciones para problemas reales. Finalmente, debemos agradecer a los autores que, con la puntualidad en la entrega de sus trabajos originales, han hecho posible que esta publicación esté lista a tiempo, lo que en todo caso hubiera sido imposible sin la magnífica labor de Palestra Editores, que nos abrió sus puertas para publicar este libro, mostrando su profundo e inalterable compromiso con el avance y difusión de la ciencia del Derecho en nuestro país, sin la cual no hay verdadero desarrollo duradero, pues éste sólo florece en donde existe seguridad jurídica, para la cual es tan necesario este “Derecho constitucional concretizado” que es el Derecho administrativo. Lima, octubre de 2011 Diego Zegarra Valdivia Víctor S. Baca Oneto (Coordinadores)