La relevancia del barrio, el distrito y la parroquia para resolver los problemas de los vecinos. El barrio como elemento dinamizador del desarrollo de la ciudad en el marco de un urbanismo más sostenible1

Paula Is Antuña

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Este texto se corresponde con el Trabajo Fin de Grado presentado por la autora en la Facultad de Derecho de la Universidad de Oviedo el día 23 de junio de 2014 (convocatoria mayo-junio, 2013/2014). Se ha desarrollado en el marco del Proyecto de Investigación del Ministerio de Ciencia e Innovación «La regeneración urbana integrada como instrumento estratégico para un nuevo modelo de desarrollo urbano más inteligente, sostenible y socialmente inclusivo. Su estatuto jurídico» (DER2011-26446), que dirige la profesora María Rosario Alonso Ibáñez.

RESUMEN

La transformación que la sociedad ha ido sufriendo con el paso del tiempo en todos los órdenes (científico, tecnológico, económico, social, político…) confirma que no existen principios inmutables. Han tenido que pasar ciclos económicos bien diferentes (de recuperación de los efectos de la posguerra; del desarrollismo de los años 60; de la crisis del petróleo de los 70; del urbanismo concertado a través de convenios de toda índole de los 90; de la liberalización del suelo de principios del siglo XXI y de la reciente burbuja inmobiliaria) para acabar concluyendo que el futuro de las ciudades no pasa por el crecimiento extensivo de sus límites, sino por vincularlo directamente a otros valores que otorgan una mayor calidad de vida a sus ciudadanos y un desarrollo más equilibrado, buscando resolver los problemas de su tejido interior antes de generar otros nuevos. En este contexto reflexionaremos sobre las figuras de la parroquia, el distrito y el barrio, su incidencia en la vida municipal para dar respuesta a los problemas administrativos, de participación ciudadana y urbanísticos y su consideración en la legislación autonómica.

ABSTRACT

The changes that our society has experienced in all respects (science, technology, politics) through time prove that there are no unchangeable principles. We have had to go through very different economic cycles (recovery after the war, the policy of economic development in the 60s, the oil crisis in the 70s, urban development through all kinds of agreements in the 90s, land liberalization at the beginning of the 21st century and the property bubble), to end up concluding that the recent future of cities does not lie in the extensive growth of their limits; it should be linked to other values that provide their inhabitants with a higher quality of life and more balanced development, trying to solve their own problems rather than causing new ones. In this context, we will study the parish, the district and the neighborhood, their incidence in council life to solve the administrative, town planning or public participation problems and their consideration in autonomic legislation.

Contenido 1.

Introducción ........................................................................................................ 7

2.

El actual marco legislativo en el Principado de Asturias en materia de Régimen Local. ................................................................................................... 10

3.

La parroquia. ...................................................................................................... 13 3.1

Parroquia rural.......................................................................................... 13

3.2

La parroquia civil ....................................................................................... 15

4.

El distrito ........................................................................................................... 22

5.

El barrio ............................................................................................................. 27 5.1. Su nacimiento ........................................................................................... 27 5.2. El barrio en la legislación de régimen local ................................................ 30 5.3. El barrio, el distrito y la parroquia en la normativa de las comunidades autónomas .......................................................................... 37 5.4. Concepto jurídico de barrio ...................................................................... 41 5.5. El barrio en la legislación sectorial ............................................................ 43 5.6. La escala barrio como fórmula de mayor eficacia para resolver los problemas de la ciudad ............................................................................. 45 5.7. Formas de intervención urbanística en los barrios .................................... 48

6.

Conclusiones ...................................................................................................... 63

Bibliografía .................................................................................................................. 66 1

Normativa estatal ..................................................................................... 66

1.2

Urbanística ............................................................................................... 66

1.3

De régimen local ....................................................................................... 66

1.4

Sectorial .................................................................................................... 67

2.

Normativa autonómica ............................................................................ 67

2.1

Principado de Asturias .............................................................................. 67

2.1.1 Municipal .................................................................................................. 68 2.2

Otras comunidades autónomas ................................................................ 69

3.

Manuales y monografías ........................................................................... 70

4.

Noticias de prensa .................................................................................... 70

5.

Fuentes electrónicas ................................................................................. 70

1.

INTRODUCCIÓN

En los últimos años asistimos a un proceso de cambio del modelo urbanístico que durante décadas se ha venido desarrollando en nuestro país. De la expansión y el crecimiento hacia fuera, se pasa a la reforma interior y la regeneración interna de las ciudades, fijándose como principal objetivo satisfacer el interés general y garantizar la calidad de vida de los habitantes de un municipio en el marco de un desarrollo sostenible. En este sentido, juegan un papel muy importante las políticas urbanas como principal instrumento al servicio de las Administraciones Públicas pero, sin duda, el elemento esencial es el espacio sobre el que se van a llevar a cabo. Cómo esté distribuida la población dentro del término municipal y las divisiones territoriales que se hagan del mismo, son cuestiones fundamentales en aras de poder alcanzar los objetivos anteriormente señalados y, efectivamente, para lograr que las políticas lleguen a todos los ciudadanos por igual, se hace necesario que el espacio sobre el que actuar esté construido y delimitado adecuadamente. La importancia del municipio como elemento básico de la organización territorial y la necesidad de reconocer la realidad de sus asentamientos poblacionales ya fueron resaltadas en el Preámbulo del Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 de José Calvo Sotelo, cuando refiriéndose a la autonomía que desde antiguo ha presidido la evolución de la vida municipal española, señalaba que “ese criterio de autonomía impone otro: el de máximo respeto a la realidad social. El municipio, en efecto, no es hijo del legislador, es un hecho social de convivencia, anterior al Estado y anterior también, y además superior, a la ley. Ésta ha de limitarse, por tanto, a reconocerlo y ampararlo en función adjetiva…”, resaltando, asimismo, la importancia que tenían los núcleos de población de menor tamaño y dotando de personalidad a una realidad de hecho: “Ahora bien, la convivencia se da en núcleos de gradación ilimitada, desde los insignificantes, que solo constan de unas cuantas docenas de vecinos, hasta los gigantescos, que cuentan por millones sus habitantes. Por todo ello, el nuevo Estatuto admite la personalidad municipal…y admite también la de los anejos, parroquias y demás grupos menores de población, que tanto abundan en algunas regiones españolas…”. En la misma línea se pronunciaba la Exposición de Motivos de la Ley 41/1975 de 19 de noviembre, de Bases de Régimen Local, incidiendo en esa necesidad de reconocimiento de la realidad social, al establecer en su apartado cuarto que “hay que buscar estructuras acordes con estas formas, también nuevas, de distribución de asentamiento poblacional”; y el artículo 1 de la ley 7/85 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local reconoce que “los Municipios son Entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en

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los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades”. Como se puede ver, el asentamiento de la población de forma más o menos regular en el municipio es una realidad social sobre la que se viene tomando conciencia desde la década de los años 20, no siendo por tanto desconocidas para los legisladores ni para los políticos las distintas formas de organización del término municipal: en núcleos urbanos (ciudades, villas) o en núcleos de población separados de los núcleos urbanos, más o menos poblados y más o menos diseminados, que reciben distintas denominaciones (aldeas, anejos, parroquias, eran los términos entonces utilizados), pero que tienen necesidades básicas comunes (dotación de servicios básicos, mejora de las infraestructuras, transporte público que los comunique…) que en todo caso deben ser satisfechas desde la organización política, utilizando como principal canal de actuación la intervención de la Administración, haciendo uso de los recursos económicos e instrumentos jurídicos disponibles y afrontando con igualdad las distintas realidades de hecho que ofrece la vida municipal. Sin embargo, a pesar de la necesidad de que el principio de autonomía municipal respete esa realidad social, no podemos decir que en nuestra comunidad autónoma se haya dado cumplimiento por el legislador a esta premisa, pues existen agrupaciones poblacionales con indudable relevancia político-administrativa que presentan unas peculiaridades propias que deben ser tenidas en cuenta por su incidencia en la vida diaria municipal, tanto por ser el elemento esencial para las relaciones sociales de los vecinos o el eje sobre el que poder ejecutar una política urbana que transforme la ciudad (el barrio urbano integrado en la ciudad), como por facilitar la participación ciudadana (el distrito), que no tienen reconocimiento jurídico. Por tanto, dado que para cumplir con las exigencias que una adecuada gestión municipal precisa es necesario llegar a la raíz del problema y no solucionarlo a gran escala, para así poder cumplir con los principios de eficacia, eficiencia y economía que rigen en toda actuación administrativa, surgen varias preguntas: ¿de qué manera se organiza el territorio de nuestra comunidad autónoma a estos efectos? ¿Es esta regulación suficiente? ¿Dentro del término municipal, existen otras subdivisiones que permitan hacer frente a esas necesidades de una forma satisfactoria? En su caso, ¿cuáles son y qué estatus jurídico tienen? Ante la inexistencia de planteamientos doctrinales que analicen esta cuestión, con este trabajo se pretende reflexionar acerca de la situación en la que se encuentran nuestros municipios y exponer las ventajas que conllevaría la creación de determinados conceptos jurídicos, analizando su virtualidad para dar cumplimiento a las exigencias sociales, administrativas, urbanísticas y políticas sin distorsionar las

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competencias atribuidas al municipio y proporcionando una base territorial de trabajo que garantice una actuación eficiente, eficaz y libre de arbitrariedades tal y como exige nuestra Constitución en sus artículos 9.3 y 103. Las nuevas políticas para hacer ciudad que desde el ámbito europeo y estatal se están desarrollando, requieren que no solo nos replanteemos el modelo urbanístico que hasta hace tan solo unos años imperó en nuestro país, sino que al mismo tiempo vayamos más allá, reflexionemos sobre el modo de desarrollarlas en nuestro territorio y se clarifiquen los conceptos de referencia, pues para conseguir adaptarse a los nuevos retos que se nos plantean no basta con cambiar el modelo, sino que también hay que revisar el fondo sobre el cuál éste se asienta. Al mismo tiempo, la correcta delimitación y división del espacio municipal no solo reportará beneficios desde el punto de vista urbanístico, sino que además permitirá el mejor desarrollo de las distintas políticas sectoriales conectadas con las necesidades ciudadanas desde un enfoque integrado y dotará de seguridad jurídica y protección frente a la arbitrariedad a determinados espacios caracterizados por un creciente protagonismo en los últimos tiempos y que son presupuesto necesario para la existencia de las ciudades: los barrios.

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2.

EL ACTUAL MARCO LEGISLATIVO EN EL PRINCIPADO DE ASTURIAS EN MATERIA DE RÉGIMEN LOCAL. La Constitución Española de 1978 contempla en su artículo 148.2 que las

Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en las materias relativas a “las alteraciones de los términos municipales y, en general, sobre las funciones que corresponden a la Administración del Estado sobre las Corporaciones Locales y cuya transferencia autorice la legislación de Régimen Local”; y tanto el artículo 11.10 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias como el artículo 24 bis de la Ley 7/85 de 2 de Abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, establecen que corresponde al Principado de Asturias el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de Régimen Local y reconocen la competencia legislativa de nuestra comunidad autónoma para regular los entes de ámbito territorial inferior al municipio, dentro del marco configurado por la Disposición Adicional 1ª, apartado 1, de la Ley 7/85. Sin embargo, el Principado de Asturias (la única comunidad autónoma junto con el País Vasco) no ha aprobado una ley general reguladora de la Administración Local y, por tanto, la normativa existente sobre la organización territorial es dispersa. El artículo 6 del Estatuto de Autonomía determina que el Principado de Asturias se organiza territorialmente en municipios (concejos) y en comarcas, reconoce la personalidad jurídica de la Parroquia Rural y prevé la posibilidad de crear Áreas Metropolitanas y así: a) En desarrollo del mismo, del artículo 11.10 y de la previsión legal contenida en el artículo 42 de la Ley 7/85 de 2 de Abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, la Junta General del Principado de Asturias aprobó la Ley 3/1986 de 15 de Mayo, por la que se regula el procedimiento de creación de Comarcas en el Principado de Asturias, en la que se instituye a la Comarca como Entidad Local supramunicipal, dotada de personalidad jurídica, como ámbito idóneo para “la coordinación y prestación de servicios a nivel superior del ámbito territorial de los Concejos que la integran”, para la “consecución de la mayor eficacia y del más óptimo grado de rentabilidad social y económica”, estableciendo que será la Junta General del Principado la que ha de aprobar la creación de cada Comarca mediante Ley, existiendo en nuestra Comunidad Autónoma, según la división fijada por el Decreto 11/91 de 24 de Enero, por el que se aprueban las Directrices Regionales de Ordenación del Territorio de Asturias, 8 Comarcas

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funcionales o áreas de planificación territorial (Avilés; Caudal, Eo-Navia; Gijón; Nalón; Narcea, Oriente y Oviedo) que no se pueden considerar comarcas oficiales, por servir tan solo a efectos meramente estadísticos; y b) en base a la misma habilitación legal del Estatuto de Autonomía y a la previsión del hoy art. 24 bis de la Ley 7/85, de 2 de Abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, la Junta General del Principado de Asturias aprobó la Ley 10/1986 de 7 de Noviembre, de demarcación territorial de los Concejos del Principado de Asturias, regulando los procedimientos para la creación y extinción de Concejos, así como para la alteración de sus términos; y la Ley 11/1986, de 20 de Noviembre, por la que se reconoce la personalidad jurídica de la Parroquia Rural como entidad local inframunicipal, como forma tradicional de convivencia y asentamiento de la población asturiana, y nivel competencial vinculado a “la prestación de servicios y ejecución de obras … en las que predomine … la aportación personal de los vecinos”;

Pero esta regulación legal no da pie a la consideración de otras posibilidades, pues en el artículo 10.1.2 del Estatuto de Autonomía, de conformidad con la previsión legal del artículo 148.1.2 de la Constitución, aparece reflejado que el Principado de Asturias tiene competencia exclusiva para “… la creación de organizaciones de ámbito inferior y superior a los Concejos… en los términos establecidos en el artículo 6 de este Estatuto” y en este artículo NO se citan aquellas otras entidades de ámbito territorial inferior al Municipio que contempla la Ley 7/85, de Bases de Régimen Local, como son los caseríos, las aldeas o los barrios, ni tampoco los distritos ni la parroquia civil, que constituyen las formas de poblamiento tradicionalmente reconocidas por los ciudadanos y a las que las Administraciones otorgan efectos jurídicos en diversas materias. Quiere esto decir que, salvo una modificación del Estatuto de Autonomía no existe posibilidad legal en nuestra comunidad autónoma de reconocer a otros entes desconcentrados que, aún careciendo de personalidad jurídica propia, puedan facilitar la participación ciudadana en la vida y la gestión municipal y servir de espacio territorial para ejecutar políticas urbanas que permitan dar solución a los problemas reales que hoy tienen los municipios de atender satisfactoriamente las necesidades de una población asentada de muy diferente manera: en zonas urbanas densamente

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pobladas, en zonas urbanas con características especiales, en barrios, en parroquias, en aldeas, etc. Por tanto, hemos de concluir que resulta claramente insuficiente la regulación legal de nuestra comunidad autónoma pues como se va a desarrollar, son posibles (y necesarias) otras fórmulas de organización territorial.

12

3.

LA PARROQUIA. Según el Estatuto Municipal de 1924 la parroquia era “un conjunto de casas

geográficamente separado del resto de municipio”. Es la división geográfica del territorio que tradicionalmente se ha seguido en Galicia y, en Asturias, hasta bien entrado el siglo XIX la parroquia constituyó un modelo organizativo y de poblamiento que rigió los destinos, tanto desde el punto de vista religioso y moral como económico y administrativo, de gran parte de la población asturiana 2, manteniéndose en la actualidad con particularidades, pues desde el punto de vista jurídico debemos diferenciar entre parroquia rural, reconocida oficialmente, y parroquia civil, de carácter administrativo y demográfico, aún cuando carezca de carácter oficial su superficie por no haber sido realizada la delimitación por ningún organismo competente.

3.1

Parroquia rural El artículo 6 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias considera a

la parroquia rural como “una forma tradicional de convivencia y asentamiento de la población asturiana” y así se reflejó posteriormente en la Ley 11/1986 de 20 de noviembre, por la que se reconoce su personalidad jurídica como entidad de ámbito territorial inferior al municipio. De acuerdo con lo dispuesto en ella, el reconocimiento de personalidad jurídica requiere que exista un núcleo vecinal definido, separado de los que se integran en el concejo, en el que concurran intereses propios distintos de los generales de la entidad municipal o el disfrute comunitario de bienes patrimoniales no municipales, excluyéndose por tanto, según establece la propia Ley 11/1986 a: - la capital del municipio y - los grupos de población, delimitados o no a efectos urbanísticos, que formen núcleo compacto de edificaciones consolidadas de características, volumetría y altura típicamente urbanas y con predominio distinto de sectores

2

QUIRÓS LINARES F. Y COLINA VUELTA A., “División parroquial de Asturias”. Servicio de publicaciones del Principado de Asturias, Oviedo 1993.

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productivos de los de la agricultura, ganadería y demás que configuren y tipifiquen, sobre la base de la tierra, el hábitat rural3. La ley asturiana no efectúa una división territorial de la región en parroquias, sino que se limita a reconocer a las que ya existían con anterioridad, permitiendo no obstante la creación de otras nuevas, a través de un procedimiento que pueden iniciar los vecinos del lugar o el Ayuntamiento4, si bien como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 27/2013 de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, no tendrán la condición de Entidad Local ni dispondrán de personalidad jurídica5. Actualmente existen 406 parroquias rurales reconocidas en Asturias que están obligadas a presentar sus cuentas ante el Estado y la comunidad autónoma a fecha de 31 de diciembre de 2014 para no incurrir en causa de disolución, tal y como establece la disposición transitoria cuarta, apartado segundo, de la Ley 27/2013 anteriormente citada. A nivel estatal también está reconocida esta figura y se define como una entidad

de

ámbito

inferior

al

municipio

constituida

para

la

administración

descentralizada de núcleos de población separados, que se constituye por petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes o por acuerdo del Ayuntamiento que aprueba el Consejo de Gobierno de la respectiva comunidad autónoma, disponiendo para su gestión de un órgano de gobierno, denominado Junta Vecinal, que tiene atribuido el ejercicio de las competencias que en el acuerdo de su constitución se

3

Artículo 3 Ley 11/86 de 20 de noviembre, por la que se reconoce la personalidad jurídica de la Parroquia Rural. 4

Artículos 4 a 11 de la Ley 11/86 de 20 de noviembre.

5

Artículo 3 y 24.bis de la Ley 7/85 Reguladora de las Bases del Régimen Local tras su modificación por la Ley 27/2013 de 27 de diciembre de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. 6

Agones; Anayo; Arbellales; Ballota; Bances; Barcia y Leiján; Bueres, Nieves y Gobezanes; Busmente, Herias y La Muria; Caleao; Cerredo; Corolla, La Fenosa, Villairin y Orderias; Endriga; Escoredo; Faedo; Folgueras; Fresnedo; Gío; Lamuño, Salamir y Artedo; La Castañal; La Focella; La Tabla; Leitariegos; Loro; Los Cabos; Mumayor y Beiciella; Orlé; Pandenes; Páramo; Saliencia; San Cosme; Sandamías; San Juan de Piñera; San Martín de Valledor; Santa María de Llas; Santianes del Rey Silo; Sobrefoz; Somao; Taja; Trevías; Villamayor.

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determinen7. Esta parroquia se corresponde con la figura de la parroquia rural asturiana, que tiene como competencias (artículo 12 de la Ley 11/1986): a) la administración y conservación de su patrimonio, así como la regulación y ordenación de su aprovechamiento y utilización. b) La conservación, mantenimiento y vigilancia de los caminos rurales del término municipal y de los demás bienes de uso y de servicios públicos de interés exclusivo de la parroquia. c) La prestación de servicios y ejecución de obras que sean de exclusivo interés de la parroquia y en las que predomine como forma de gestión y realización la aportación personal de los vecinos afectados y d) Las que el concejo o el Principado de Asturias le atribuyan.

Como vemos, la parroquia rural como entidad inferior al municipio dotada de personalidad jurídica propia nace para gestionar los intereses particulares de un grupo de vecinos asentados en un territorio caracterizado por unas circunstancias muy ligadas a la vida rural y que cuentan con cierta tradición reconocida en nuestra comunidad autónoma. Pero, ¿qué sucede con aquellos grupos de población separados que no están reconocidos como parroquia rural y que tampoco son ciudad? ¿Encuentran amparo en alguna subdivisión territorial reconocida jurídicamente? ¿Cuentan con un concepto jurídico que los defina? A continuación lo analizaremos.

3.2

La parroquia civil Nos referimos en este caso concreto a lo que a efectos administrativos y

demográficos se conoce como “parroquia civil” o “administrativa”, término que utilizaremos para identificar a aquellos núcleos de población que no tienen estatus de parroquia rural y para diferenciarlos del término “parroquia religiosa”, sin relevancia en este trabajo, por tener meros efectos eclesiásticos. En nuestra comunidad autónoma estos núcleos de población resultan importantes para resolver múltiples situaciones de

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Artículos 40 a 50 del RD 1690/1986 de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.

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relevancia administrativa, sin embargo, su concepto no está reconocido jurídicamente ni existe, a diferencia de lo que sucedía con la parroquia rural, una ley que delimite sus caracteres o demarcación. Podría decirse que la parroquia civil debe su creación al uso generalizado de su escala territorial a efectos puramente administrativos, lo cual no excluye que su ámbito abarque a todas las entidades colectivas de población con independencia de su carácter rural o urbano. Por tanto, hasta aquí deben diferenciarse dos realidades distintas: a) Por un lado, tenemos la parroquia rural, entidad inferior al municipio dotada de personalidad jurídica propia cuyas características particulares excluyen de su régimen a los núcleos urbanos y a los núcleos de población que, aún separados de la ciudad, no reúnen los requisitos necesarios para ser considerados parroquia rural. b) Por otro lado, se encuentra la parroquia civil, división geográfica carente de estatus jurídico y sin reconocimiento legal, cuya base territorial se utiliza a efectos puramente administrativos y bajo la cuál se agrupan tanto los núcleos urbanos como los rurales que no tienen la consideración de parroquia “rural”.

¿Cuáles son esos usos administrativos para los que se utiliza la base parroquial civil? a) Para la elaboración del padrón de población: el Instituto Nacional de Estadística (INE) señala en su página web8 que “el territorio nacional se encuentra

dividido

administrativamente

en

comunidades

autónomas,

provincias, municipios y otras entidades locales de ámbito inferior al municipal…Desde un punto de vista estadístico esta división es insuficiente para conocer de qué forma se asienta la población en los municipios, debiendo descender a una subdivisión de los mismos que no posee carácter oficial pero sí gran tradición. Las entidades colectivas y singulares de población, así como los núcleos diseminados de estas últimas…como unidad intermedia entre la entidad singular de población y el municipio, existen, en algunas regiones, agrupaciones de entidades singulares (parroquias) que conforman una entidad

8

http://www.ine.es/nomen2/Metodologia.do

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colectiva de población con personalidad propia y un origen marcadamente histórico”.

Por tanto, desde el punto de vista poblacional cada parroquia

constituye una entidad colectiva de población dentro de la cual hay entidades singulares (urbanas y/o rurales) que configuran el nomenclátor oficial del municipio.9 b) Para la elaboración del Catastro Inmobiliario: Si bien a efectos de elaboración del padrón catastral los términos que se utilizan son el polígono y la parcela en “Rústica” y la manzana y la parcela en “Urbana”, a través de códigos alfanuméricos, la Resolución de 12 de marzo de 2014 de la Dirección General del Catastro, por la que se aprueba la forma de remisión y la estructura, contenido y formato identificativos del fichero del padrón catastral y demás ficheros de intercambio de la información necesaria para la gestión del IBI, contempla en el tipo 53 ― relativo al registro de bien inmueble/sujeto pasivo ―, el término “parroquia”, que puede vincularse a dos de los campos utilizados: el del nombre de la “entidad menor” o al del nombre del “paraje”. c) Para la elaboración del Inventario de Bienes municipales: si bien la reseña de los bienes en el inventario se efectuará con numeración correlativa para cada uno de ellos dentro del respectivo epígrafe, según el artículo 19 del RD 1372/1986, de 13 de Junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, y no existe una referencia expresa al término parroquia, el artículo 20 del RD establece que el inventario de los bienes inmuebles expresará los datos siguientes: “c) situación, con indicación concreta del lugar en que radicare la finca, vía pública a que diere frente y números que en ella le correspondiere, en las urbanas, y el paraje, con expresión del polígono y parcela catastral, si fuere posible, en las rústicas”. En este caso, el término “paraje” se identifica con “parroquia”, y así se recoge por ejemplo en la base de datos informática que permite efectuar consultas por parroquias de los bienes municipales en cada una de ellas10.

9

Las entidades y los núcleos de población están codificados por el INE desde el año 1981. Este código está formado por 11 dígitos (2 para la provincia; 3 para el municipio; 2 para la entidad colectiva de población, esto es, para la parroquia; 2 para la entidad singular de población y 2 para los núcleos de población dentro de la entidad singular. 10

Sección de Patrimonio del Ayuntamiento de Siero

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d) Con respecto a la explotación de los montes: Vinculada a la parroquia debemos hacer referencia obligada a una vieja institución asturiana como es la de los montes vecinales en mano común, relacionada con los derechos de las comunidades vecinales y parroquiales a la explotación forestal, reguladas en la Ley del Principado de Asturias 3/2004, de 23 de Noviembre, de Montes y Ordenación Forestal; y que favorecen su gestión y adecuada explotación en interés de los comuneros. Según el artículo 104 de la Ley, la propiedad de estos montes es privada, correspondiendo su titularidad dominical y aprovechamiento, sin cuotas, al conjunto de los vecinos titulares de unidades económicas. La gestión corresponde a la Asamblea General, de la que forman parte todos los comuneros, y el órgano de gobierno es la Junta Rectora, que la componen un presidente y al menos dos vocales11. e) En cuanto a la gestión de los intereses de los vecinos de la parroquia: en este sentido nos encontramos con la figura del Alcalde de barrio, presente tanto en las parroquias civiles urbanas como rurales. Así por ejemplo, Oviedo tiene 30 parroquias civiles, una urbana (la propia ciudad de Oviedo) en la que existen 5 distritos con sus respectivos barrios, y 29 rurales. En cada una de las rurales existe nombrado por el alcalde, como delegado suyo, un Alcalde de barrio y también existen 19 Alcaldes de barrio urbanos. En Gijón existen 26 parroquias, la del caso urbano y 25 rurales; en Avilés 5 parroquias rurales y el núcleo urbano y en Siero existen 29 parroquias con 24 alcaldes de barrio designados por el alcalde. Estas parroquias rurales no tienen la condición de parroquia rural regulada en la Ley 11/1986 de 20 de noviembre del Principado de Asturias.

De todo lo anterior se puede concluir que si bien la parroquia civil, que a su vez puede ser urbana o rural, como tal no tiene estatus jurídico ni está reconocida como la parroquia rural, su base geográfica tiene efectos de facto utilizándose para diversos fines, por lo que cabe plantearse si sería más ventajoso trabajar con un concepto jurídico determinado que diera cobertura a esa subdivisión territorial tan habitualmente utilizada en la práctica administrativa; si son necesarias las parroquias civiles en todo

11

No debe confundirse esta Junta Rectora con la Junta Vecinal, órgano de gobierno de la parroquia rural.

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caso y si cabría la posibilidad de construir un concepto jurídico que evitase recurrir a la parroquia civil para gestionar administrativa y políticamente unas determinadas subdivisiones territoriales del municipio. Cuando se analizaba la parroquia rural veíamos que la propia ley que les reconoce personalidad jurídica establecía unas exclusiones de su ámbito de aplicación y en particular resulta oportuno situar el foco de atención en la referida a “los grupos de población, delimitados o no a efectos urbanísticos, que formen núcleo compacto de edificaciones consolidas, de características, volumetría y altura típicamente urbanas y con predominio distinto de sectores productivos de los de la agricultura, ganadería, y demás que configuren y tipifiquen, sobre la base de la tierra, el hábitat rural”. Si estos grupos no encuentran amparo jurídico como parroquia rural, ¿qué son? En atención a la regulación actual y planteando distintas hipótesis en función de sus características y situación podemos afirmar que serán pueblos, ciudades o villas más o menos grandes o incluso barrios. Efectivamente, dentro del ámbito rural puede suceder que nos encontremos ante núcleos de población que sean verdaderas parroquias rurales y núcleos que únicamente sean parroquia civil a los efectos administrativos que anteriormente observamos, permaneciendo su gestión dependiente de la del concejo o municipio al que pertenecen. Por su parte, dentro del ámbito urbano también se habla de parroquia civil; es el caso de Oviedo por ejemplo, en el que la propia ciudad está considerada parroquia civil urbana y Trubia, parroquia civil rural. Si bien en el ámbito rural podría estar justificado continuar denominando a determinados grupos de población “parroquias”, bajo mi punto de vista este término no tiene sentido en el ámbito urbano, pues decir que Oviedo capital es una parroquia urbana es lo mismo que decir que Oviedo capital es una ciudad; es decir, el calificativo de parroquia no le otorga ningún estatus jurídico diferenciado y la delimitación geográfica que se utilizaría a los efectos administrativos que anteriormente hemos visto no sería distinta a la que se utiliza para determinar hasta dónde llega la ciudad. Del análisis efectuado en el presente epígrafe y tal y como se verá posteriormente existen, a día de hoy, una serie de escalas o divisiones del municipio que si bien no están conceptualizadas jurídicamente, sí están siendo utilizadas en la práctica a efectos de gestión administrativa y política. Hablamos de la parroquia civil y el barrio. En mi opinión, sería más interesante y práctico circunscribir el término “parroquia” al ámbito rural a los efectos de delimitación territorial y gestión administrativa o política, dotándolo de estatus jurídico, y plantear la posibilidad de

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reconocer en el ámbito urbano la escala barrio como concepto jurídico. Las características que definen a los núcleos rurales y permiten distinguirlos de la urbe (localización espacial, número de habitantes…) hacen necesario que para gestionar determinados asuntos como el padrón municipal o mismamente los intereses vecinales, se aglutinen varios núcleos de población próximos entre sí para facilitar las tareas en cuestión. Las parroquias civiles rurales por naturaleza suelen englobar a varios pueblos (entidades singulares de población) y la aplicación práctica que esta escala territorial tiene es evidente. El hecho de que este término se consolide como concepto jurídico permitiría definir con exactitud sus caracteres y límites a la vez que evitaría arbitrariedades e inseguridad jurídica en el uso de la terminología y en la gestión de los intereses vecinales. En analogía y avanzando lo que posteriormente se desarrollará en otro apartado del presente trabajo, al igual que se reconocería una realidad separada del casco urbano que de facto ya es tenida en cuenta a efectos administrativos, ¿por qué no reconocerla dentro de éste? Mientras que en el ámbito rural el concepto “parroquia” puede aglutinar a diversos núcleos de población de escaso tamaño a efectos de gestión administrativa, dentro del núcleo urbano no sería necesario, pues la escala parroquial estaría satisfecha con la de la propia ciudad como tal, pero sí sería interesante reconocer la escala barrio y en consecuencia este concepto jurídico, ya que ofrecería ventajas en cada uno de los usos administrativos para los que se prevé la actual parroquia civil y, además, incluso los mejoraría, pues el uso de su escala permitiría estudiar con más detalle a la población aunque a efectos electorales no tendría incidencia12. Por tanto, a mi juicio sería más eficiente y correcto suprimir en el ámbito urbano el uso del término “parroquia” y reconocer al barrio, mientras que en el ámbito rural, dado que por razones obvias no pueden existir los barrios como tales, sería más oportuno hablar de “parroquia”, concepto que podríamos definir como “entidad

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Para establecer la organización del proceso electoral y determinar los límites de las Secciones Electorales, la Delegación Provincial del Censo Electoral oye a los Ayuntamientos (artículo 24 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de Junio, del Régimen Electoral General) pero no toma como base la parroquia para determinar las secciones y mesas electorales en atención al número de electores con derecho a voto, al no poder exceder cada Sección y cada mesa de un determinado número de electores (máximo y mínimo para las Secciones y mínimo para las mesas), por cuanto que cuando no hay población suficiente en una parroquia para formar una mesa electoral o una sección, se unen varias entre sí para dar cumplimiento a la norma. No hay por tanto coincidencia entre sección electoral y parroquia, careciendo de relevancia esta división geográfica a efectos electorales.

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colectiva de población utilizada como división geográfica y demográfica del término municipal en el ámbito rural, con distintas finalidades administrativas”. Así se evitarían confusiones derivadas del uso de los términos y se podrían diferenciar de manera automática dos ámbitos distintos (rural y urbano) y, en consecuencia, dos escalas distintas (la parroquial y la escala barrio)13 que vendrían delimitadas en atención a las particularidades del entorno sobre el cual se proyectan.

13

Con el término “escala” se hace referencia, al hablar de la parroquia, a la delimitación espacial que ocupan los núcleos de población que pertenecen a la misma; y al hablar del barrio, al espacio físico que cada uno de ellos tiene delimitado dentro de la ciudad.

21

4.

EL DISTRITO Otra de las subdivisiones del territorio municipal la encontramos en el ámbito

urbano, concretamente en las grandes ciudades que albergan en su interior a los distritos. El término “distrito” aparece por primera vez en la legislación de régimen local en el artículo 121.b del texto articulado y refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 de julio de 1945 y 3 de diciembre de 1955, aprobado por Decreto de 24 de junio de 1955, al establecer la competencia del pleno del Ayuntamiento para la división del término municipal en distritos y posteriormente en el artículo 1.4 del RD 1690/1986 de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, también en relación con la competencia del Ayuntamiento para dividir el término municipal en distritos y barrios, vinculándolo así a la organización del territorio, pero sin precisar las funciones ni las características del mismo. También aparece en el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales aprobado por RD 2568/1986 de 28 de noviembre, que regula en los artículos 128 y 129 las Juntas Municipales de Distrito, que se configuran como órganos territoriales de gestión desconcentrada cuya finalidad es “la mejor gestión de los asuntos de la competencia municipal y facilitar la participación ciudadana” en dicho ámbito14. Pero será la Ley 57/2003 de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que modificó la Ley 7/85 e introdujo un Título X que regula el régimen de organización de los municipios de gran población, la que

14

La competencia para su aprobación es del Pleno y su composición, organización y ámbito serán establecidos en el Reglamento regulador (que también aprueba el Pleno) y en el que se determinan las funciones administrativas que se delegan o pueden ser delegadas, dejando a salvo la unidad de gestión del Municipio. El artículo 43.5 del RD 2568/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, contempla la facultad del Alcalde de efectuar delegaciones especiales relativas al distrito que pueden incluir todas las facultades delegables del Alcalde en relación con ciertas materias circunscritas al ámbito territorial de la delegación, por lo que, al igual que ocurre en el barrio, el Concejal que recibe la delegación puede desarrollar una auténtica labor de gobierno, de dirección y gestión de servicios, incluso de resolución mediante actos administrativos que afecten a terceros, con la particularidad de que si esta delegación coexiste con otras delegaciones genéricas de área deben establecerse mecanismos de coordinación entre unas y otras para garantizar la unidad de gobierno y gestión del municipio.

22

establece para éstos la obligación de crear los distritos, concebidos como divisiones territoriales del municipio; la que fija un régimen orgánico específico para los mismos, configurándolos como “un instrumento esencial para el desarrollo de políticas de proximidad y participación en los municipios altamente poblados, tanto desde la perspectiva de la desconcentración de funciones como desde la de la participación ciudadana” ; y la que dota de contenido a esta figura, obligando el artículo 128 a su creación a los Ayuntamientos de: 

Los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes (según el censo de población de 2011, 16 en España; en Asturias solo Gijón).



Los municipios capitales de provincia cuya población supere los 175.000 habitantes (según el censo de población de 2011, 10 en España; en Asturias Oviedo).



Los municipios capitales de provincia, capitales autonómicas o sede de las instituciones autonómicas cuando así lo decida la Asamblea legislativa de la Comunidad Autónoma a iniciativa de los respectivos Ayuntamientos.



Los municipios a los que resulte de aplicación previamente este régimen aunque posteriormente haya disminuido su cifra oficial de población por debajo de lo establecido en los supuestos anteriores. En lo que respecta a los núcleos que lo integran, un distrito puede aglutinar a

varias parroquias o barrios, no siendo entre ellos la distribución homogénea y obedeciendo su delimitación más a criterios territoriales y organizativos que a criterios demográficos, pudiendo en algún caso coincidir el distrito con el barrio, como ocurre en el caso de El Llano, en Gijón. Por otro lado, los distritos pueden ser urbanos o rurales, en función de que los mismos se refieran a núcleos de población integrados en la ciudad o alejados de ella, pudiendo aglutinar uno o más barrios o una o varias parroquias civiles.15

15

El Distrito Rural de Gijón comprende 25 parroquias civiles rurales: www.gijon.info/page/5001extension-poblacion-y-parroquias

23

De las divisiones que han hecho tanto el Ayuntamiento de Gijón como el de Oviedo de su territorio en distritos16, se deduce que las mismas toman en consideración la escala barrio, pues en ninguna de las ciudades se desconoce la delimitación espacial de los barrios a la hora de integrarlos en una de estas divisiones territoriales. A pesar de ello, no existe en la Ley 57/2003 ninguna referencia al concepto jurídico de “barrio” ni base jurídica suficiente para su toma en consideración con efectos jurídicos, lo cual demuestra que de nuevo, tal y como sucedía con la parroquia civil, nos encontramos ante una realidad de hecho que todos dan por existente, pues en la práctica no se desconoce la existencia del barrio a efectos políticos, administrativos o territoriales, pero, sin embargo, no está recogida de forma expresa en ningún texto que la dote de contenido y estatus jurídico. Ello hace que nos planteemos si sería posible la creación de un concepto jurídico de barrio y en su caso, qué ventajas conllevaría. Como consecuencia de la nueva regulación y de la relevancia que la Ley 57/2003 otorga a los distritos, es claramente diferenciable su régimen jurídico al de los

16

El Ayuntamiento de Gijón, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 57/2003, ha procedido a la división de su municipio en 6 distritos, y a la subdivisión de éstos en barrios por acuerdo plenario de fecha 10 de septiembre de 2004:

 Centro, comprende la zona Centro y los barrios de Cimadevilla y Laviada.  Este, comprende los barrios o zonas de La Arena, El Coto, El Bibio, Las Mestas, Viesques y Ceares.

 El Llano, comprende el barrio del mismo nombre.  Sur, comprende los barrios o zonas de Pumarín, Montevil, Contrueces, Polígono de Pumarín, Nuevo Gijón, Santa Bárbara, Perchera-La Braña y Roces.

 Oeste, comprende los barrios o zonas de La Calzada, Jove, Tremañes, Natahoyo y Moreda.  Rural, que comprende la zona periurbana y rural. Y con fecha 10 de junio de 2005 procedió a la aprobación del Reglamento Orgánico de Organización y Funcionamiento de los Distritos de la ciudad de Gijón y a la adaptación de su Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico a la Ley 57/2003. Por su parte, el Ayuntamiento de Oviedo también ha dividido su municipio en distritos por acuerdo plenario de fecha 23-12-2004 que ha modificado su Reglamento Orgánico de Gobierno y Administración del Ayuntamiento de Oviedo, incorporando un apartado específico denominado “De los órganos periféricos del municipio. De los Distritos” (artículos 38 a 43), así como su Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana aprobado en las mismas fechas (artículos 62 a 73), modificando el número de distritos de los dos iniciales (urbano y rural) a siete, cinco urbanos y dos rurales, por acuerdo plenario de fecha 11 de septiembre de 2012.

 Urbanos: Centro y Casco Histórico; Las Campas y San Claudio; La Corredoria y Ventanielles; San Lázaro y Otero; El Cristo y Buenavista; y

 Rurales: zona rural y zona rural 2.

24

barrios y las parroquias que hasta entonces establecía la Ley 7/85, al reconocerles unas condiciones propias que no alcanzan a éstos. Así, actualmente los distritos: 

Son divisiones territoriales propias de los municipios, de creación obligatoria para los Ayuntamientos sujetos al régimen de los municipios de gran población (artículo 128), mientras que los barrios son divisiones territoriales no reconocidas jurídicamente, de creación discrecional para todos los municipios, y la delimitación de las parroquias carece de validez legal, al no haberla realizado ningún organismo competente para ello y al no estar reconocida como concepto jurídico.



Están dotados de órganos de gestión desconcentrada para impulsar y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos municipales y su mejora, aunque sigue existiendo unidad de gobierno y gestión, que le corresponde a la Corporación municipal (artículo 128.1)17. En Asturias no existe reconocimiento normativo de estos entes en nuestra legislación autonómica y tampoco se da esta circunstancia en los barrios ni en las parroquias.



Corresponde al Pleno determinar, en una norma de carácter orgánico, el porcentaje mínimo de los recursos presupuestarios de la corporación que

17

Los Reglamentos Orgánicos de los Ayuntamientos de Gijón y Oviedo definen a los distritos como “divisiones territoriales del Municipio, dotados de órganos de gestión desconcentrada para impulsar y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos municipales y su mejora, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del Municipio”; y determinan los órganos de gobierno y participación de los mismos: a) De gestión: el/la Concejal/a Delegado/a del Distrito, nombrado/a y separado/a libremente por la Alcaldía, que presidirá el Consejo de Distrito. b) De participación: el Consejo de Distrito, que es el órgano colegiado de representación políticovecinal, en el que junto a la participación de representantes políticos, se articula la participación de los vecinos, asociaciones y entidades más representativas de un mismo territorio en la gestión de los servicios municipales. El Reglamento Orgánico de Organización y Funcionamiento de los Distritos del Ayuntamiento de Gijón y el Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Oviedo prevén las competencias del Consejo de Distrito. Entre otras: el seguimiento de la actuación municipal en el distrito; conocer el proyecto anual de los presupuestos municipales, y en particular las actuaciones previstas para el mismo y las partidas presupuestarias vinculadas a ellas; trasladar a los órganos municipales las propuestas de mejora en los centros y equipamientos del distrito, así como dar a conocer a otros órganos municipales las aspiraciones del vecindario en materia de interés del distrito y decidir sobre el destino del gasto asignado al distrito en los presupuestos municipales; promover y fomentar el asociacionismo y la colaboración individual y entre asociaciones, potenciando la coordinación entre las diferentes instituciones o entidades que actúen en el territorio, etc.

25

deberán gestionarse por los distritos en su conjunto (art. 128.2). Tanto el barrio como la parroquia carecen de esta facultad al no estar reconocidos jurídicamente. 

El artículo 123.1.c) establece que es competencia del Pleno la división del municipio en distritos, así como la aprobación del Reglamento Orgánico que determine y regule los órganos representativos y participativos de los mismos y sus competencias, sin perjuicio de las atribuciones del Alcalde para determinar la

organización

y las

competencias

de

su

administración

ejecutiva.

Extrañamente, no hay alusión alguna al barrio, ni a la parroquia, en el título X de la Ley 57/2003, ni tan siquiera cuando se regula la competencia del pleno para la división del Municipio en distritos. 

La presidencia del distrito corresponderá a un concejal (artículo 128.3). La representación municipal en el barrio y en la parroquia recae en el Alcalde de barrio por delegación del Alcalde.

En mi opinión, teniendo en cuenta que los distritos son fruto de la previa existencia de los barrios en las ciudades; que si bien en todas las ciudades hay barrios, no en todas habrá distritos, por estar condicionada su creación y existencia a los parámetros de la Ley 57/2003; que únicamente se reconocen jurídicamente con el objetivo de fomentar y facilitar la participación ciudadana y que además, puede suceder que un barrio quede inserto en un distrito y otro no, con la posible diferencia de gestión y protección de los intereses vecinales que pueda existir en consecuencia, sería más adecuado construir un concepto jurídico de barrio, de tal forma que así se pueda articular en base a su escala, además de un canal de participación vecinal, una buena gestión administrativa y de las políticas municipales, sin que eso lleve aparejado desvirtuar la figura del distrito.

26

5.

EL BARRIO El barrio es un presupuesto esencial para la existencia de la ciudad y es algo

innato al desarrollo de ésta que está relacionado con una idea de pertenencia, de identidad, de referencia para sus residentes, que los diferencia de otros. Es el lugar en el que se vive, en el que se juega, en el que generalmente (al menos los primeros años) se estudia, y también es el espacio en el que para un mejor equilibrio territorial y una mayor cohesión social se debe poder comprar, practicar deporte, disfrutar del ocio o mantener relaciones sociales.

5.1. Su nacimiento Los barrios han nacido y se han consolidado con el crecimiento de la ciudad, de la villa, del pueblo, pero no siempre por las mismas causas ni tampoco de una manera equilibrada o planificada, ni con las infraestructuras precisas, ni con los necesarios servicios públicos, lo que ha generado que en muchas ocasiones se hayan convertido en lugares dormitorio, a los que han tardado en llegar los equipamientos que tendrían que ir aparejados con la ocupación de las nuevas viviendas y que en gran parte solo gracias a la presión vecinal organizada se han podido ir implantando. Las causas por las que han nacido son diversas: a) Algunos han surgido a partir de núcleos urbanos o rurales ya existentes, como: 

Villalegre (Avilés), poblamiento ya existente en el siglo XVII y que a finales del siglo XIX y principios del siglo XX alcanzó esplendor residencial con las construcciones que levantó la colonia de emigrantes cubanos retornados, pasando a convertirse posteriormente en los años 60 en un barrio obrero 18.



Llaranes (Avilés), que si bien se transformó también a mediados del siglo XX en un barrio obrero vinculado a ENSIDESA, ya existía previamente como parroquia (desde al menos el siglo XVII) y en 1847 disponía de 30

18

DE LA MADRID ÁLVAREZ, J.C., “Asturias a través de sus concejos”, Prensa Asturiana SA / La Nueva España, Oviedo, 1998, páginas 286, 293 y 294.

27

casas y 246 habitantes (aún mantiene algún vestigio de su pasado en el Llaranes viejo)19. 

Cimadevilla (Gijón), el barrio más antiguo de la ciudad, que a partir del siglo XVI, con la construcción de un puerto comercial, se convirtió en barrio de marineros20.



La Arena (Gijón), que data de la segunda mitad del siglo XIX, con el ensanche de la ciudad.



La Argañosa (Oviedo), que a finales del siglo XIX tenía un centenar de habitantes.



Vallobín (Oviedo), que parte de un conjunto de caserías existentes en la zona.

b) Otros han surgido como consecuencia del desarrollo industrial que potenciaba la creación de nuevos barrios en el extrarradio de las ciudades21: 

La Calzada (Gijón) fue impulsado por las industrias instaladas en el puerto de El Musel a finales del siglo XIX, acogiendo a los trabajadores de los astilleros, de la siderurgia y de las industrias que se instalaron en la zona.



La Camocha (Gijón) nació en 1935 vinculado a la necesidad de viviendas de la mina.



El Llano, Pumarín y El Coto (Gijón) deben su configuración actual al proceso de industrialización que tuvo la ciudad desde mediados del siglo XX

19

BARAGAÑO, R., “Diccionario geográfico de Asturias. Ciudades, villas y pueblos”, Prensa Asturiana SA / La Nueva España, Oviedo, 2000, página 544. 20

CAVEDA PERIBÁÑEZ, D., “Asturias a través de sus concejos”, Prensa Asturiana SA / La Nueva España, Oviedo, 1998, página 358. 21

“Análisis urbanístico de barrios vulnerables en España”.

http://habitat.aq.upm.es/bbvv/bbvv_133.html www.urbancidades.wordpress.com/2011

28



Contrueces y Nuevo Gijón (Gijón) nacidos en la década de los años 19601970 con la creación de UNINSA, luego ENSIDESA.



Jardín de Cantos (Avilés) se construye en 1952 para los trabajadores de Cristalería Española.



La Carriona (Avilés) surge entre los años 1955-1959 como asentamiento de emergencia para acoger provisionalmente a los trabajadores de las obras de saneamiento de la ría y de la construcción de Ensidesa.



El Barrio de La Luz (Avilés) nace de la nada, alejado de la ciudad, para ser el 2º gran poblado de Ensidesa para sus trabajadores.



Ventanielles (Oviedo) se crea a finales de 1950 con la construcción de 2.000 viviendas para albergar a los trabajadores de la Fábrica de Armas.

c) Y otros barrios han nacido de actuaciones urbanísticas previstas por el planeamiento que han permitido la expansión de la ciudad. Así, podemos citar los ejemplos de Moreda (nacido en la década de los años 90), Viesques, Nuevo Roces y Montevil en Gijón; Prado de la Vega, La Florida, La Corredoria, Las Campas u Olivares en Oviedo y La Magdalena o El Quirinal en Avilés.

Diferentes son los tiempos y diferentes las circunstancias que acompañaron el nacimiento de cada uno de ellos. No ha sido lo mismo la creación de los barrios a mediados del siglo pasado, con una carencia de infraestructuras y de equipamientos casi total, que la creación de los nuevos por la acción del planeamiento, en el que ya están definidos los espacios públicos vinculados al barrio con reserva de terrenos para zonas verdes, centros educativos, equipamientos públicos deportivos, culturales, sociales, etc22. Sin embargo, el elemento común que se pone de manifiesto sea cual sea la forma de creación o nacimiento de los mismos es la importancia que su base territorial tiene como presupuesto necesario para el desarrollo y crecimiento de las

22

Montevil, el barrio más joven de Gijón, dispone de centro de salud, centros escolares, varios parques…siendo el grado de satisfacción de sus residentes alto, según sus declaraciones al diario “El Comercio” de 11 de agosto de 2010. La Corredoria, en Oviedo, con el desarrollo derivado de la acción urbanística dispone hoy de centros educativos públicos de educación infantil, primaria y secundaria, centro de salud, estación de ferrocarril, líneas de transporte urbano y equipamientos culturales y sociales.

29

ciudades. Nacidos a través de un proceso u otro, los barrios son una realidad incontestable en la ciudad y en el municipio que aunque no tengan un reconocimiento jurídico, por ser su existencia opcional, constituyen entes muy vivos en la vida municipal. Pero, a pesar de no estar definido jurídicamente, ¿cómo ha afrontado la legislación en materia de régimen local su existencia?

5.2. El barrio en la legislación de régimen local Si bien no contamos con un concepto jurídico de “barrio”, su existencia no es desconocida para nuestra legislación de régimen local, que incorpora referencias explícitas, más o menos útiles, para encontrar respuestas a los problemas que se plantean en la vida municipal. En un primer momento, encontramos ya una referencia a los barrios en el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 de José Calvo Sotelo, cuando en su artículo 109 contemplaba que “Las Entidades locales menores que excedan de 1000 habitantes, y en especial las que formen barriadas o anexos urbanos agregados a grandes poblaciones, podrán regir sus intereses privativos por medio de una Junta Vecinal … Cada Ayuntamiento podrá determinar … la organización y funciones de las Juntas a que se refiere este artículo” y de forma indirecta, en su preámbulo, le otorgaba la misma personalidad que al municipio: “El nuevo Estatuto admite la personalidad municipal allí donde la naturaleza la engendra, sin establecer requisitos de mero artificio… y admite también la de los anejos, parroquias y demás grupos menores de población, que tanto abundan en algunas regiones españolas…”.23 Posteriormente, en el artículo 23 del Texto articulado y refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 de julio de 1945 y de 3 de diciembre de 1955 figuraba que: “Los caseríos o poblados que bajo la denominación de parroquias,

23

Reconoce el Estatuto la facultad de las Entidades Locales menores (pueblos, aldeas, caseríos o barrios) de defender sus intereses y para ello les posibilita disponer de una cierta organización (Junta Vecinal) y unas competencias (artículo 4). Para ello exigía el cumplimiento de dos requisitos esenciales (artículo 2): por un lado, que constituyeran núcleo separado de edificaciones y por otro, que formasen un conjunto de personas y bienes, con derechos o intereses peculiares y colectivos, diferenciables de los generales del Municipio; si bien éstos requisitos no eran aplicables a los barrios que existían en el interior de la ciudad, sin embargo la expresión utilizada en el artículo 109 no era la de “núcleo separado” dentro del municipio, es decir, sin conexión con la ciudad, sino la de “barriadas o anexos urbanos agregados a grandes poblaciones”, términos que se acercan a la situación que se da, por ejemplo, con los barrios de La Calzada y La Camocha (Gijón), nacidos como consecuencia del desarrollo industrial.

30

lugares, aldeas, anteiglesias, barrios, anejos y otras semejantes formen núcleos separados de edificaciones, familias y bienes, con características peculiares dentro de un Municipio, podrán constituir Entidades locales diferenciadas … cuando por tratarse de núcleos urbanos de nueva creación se considere necesario dotarlos de administración propia, o … en cualquier caso en que lo soliciten con los requisitos que establece el artículo siguiente”24 y si bien la Ley 41/1975 de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local recoge en su Base primera que también forman parte de la administración local las entidades locales menores “y los demás entes públicos de carácter local a quienes la presente Ley reconoce esta condición”; sin embargo no desarrolla el régimen de las mismas. Ya instaurada la democracia, el artículo 103.1 de la Constitución española recoge expresamente los principios de descentralización y desconcentración de la Administración Pública como norma de actuación de la misma. Si bien la Ley 7/85 de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local no recoge expresamente a los barrios entre las Entidades Locales que enumera en su artículo 3, sin embargo, en su artículo 22.2.b) la Ley 7/85 atribuye al Pleno la facultad de adoptar los acuerdos relativos a la creación o supresión de las entidades a que se refiere el artículo 45 (caseríos, parroquias, aldeas, barrios, etc), estableciendo que las leyes sobre régimen local de las comunidades autónomas regularán las entidades de ámbito inferior al municipio, correspondiendo la iniciativa indistintamente a la población interesada o al Ayuntamiento. Estas Entidades locales menores, reconocidas por la Ley para la “administración descentralizada de núcleos de población separados”, que “formen conjunto de personas y bienes, con derechos o intereses peculiares o colectivos diferenciables de los generales del Municipio” en palabras del Estatuto de 1924, tienen personalidad jurídica, pero están sometidas a lo que determine la comunidad autónoma en su legislación sobre régimen local y siguen formando parte del Municipio, debiendo cumplir unos requisitos que no cumplen todos los barrios, por cuanto que:

24

Estos requisitos consistían en (artículo 24): petición escrita de la mayoría de los cabezas de familia residentes en el territorio, información pública vecinal (que se sustituía por el informe de la Corporación municipal en el caso de núcleos urbanos de nueva creación), acuerdo del Ayuntamiento y aprobación definitiva del Consejo de Ministros. En este caso vuelve a estar presente la necesidad de que los barrios formen “núcleos separados de edificaciones, familias y bienes” dentro del municipio (en ese momento podrían haberse constituido como tales entidades locales diferenciadas los barrios nacidos con el desarrollo industrial, como Contrueces, La Carriona, La Luz o Ventanielles) lo que excluía nuevamente de la posibilidad de constituir entidad propia a los que estuvieran dentro del casco de población de la capital.

31

a) Hoy, en nuestras ciudades, los barrios no forman un núcleo separado de edificios, familias y bienes dentro del Municipio; b) El barrio no posee medios económicos propios y c) El barrio no está contemplado legalmente como entidad local menor por la legislación del Principado de Asturias.

No podemos confundir por tanto la creación de barrios como entidades locales menores descentralizadas, con los barrios como subdivisión territorial del Municipio dentro del núcleo urbano. En los reglamentos de desarrollo de la Ley 7/85 se recoge con más detalle la figura del barrio y la representación política del mismo a través de los Alcaldes de barrio, (figura que designa el Alcalde y que lo representa en el barrio como intermediario con los vecinos, para dar y recibir información, así como para facilitar determinados informes de hechos sobre los que tienen un conocimiento directo, sin que lleve implícita la delegación de competencias), pero tampoco resuelven el problema de la falta de reconocimiento de la existencia de los barrios urbanos integrados dentro del casco urbano, ni por tanto les otorgan relevancia jurídica, aun siendo el espacio físico en el que se llevan a cabo muchas actuaciones municipales 25.

25

Así, el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, se limita a establecer en su artículo 20.1 que “En cada uno de los poblados y barriadas separados del casco urbano y que no constituyan Entidad Local, el Alcalde podrá nombrar un representante personal entre los vecinos residentes en el mismo”. Diferencia claramente entre los poblados y barrios que forman Entidad Local y que por tanto tienen el régimen jurídico previsto para éstas, y los poblados y barrios “separados del casco urbano” que no forman Entidad Local y a los que tan solo se les concede la posibilidad de tener un representante designado por el Alcalde. El Real Decreto 1690/1986, de 11 de Julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales en su artículo 1.4 de forma clara y rotunda establece que: “Es competencia del Ayuntamiento la división del término municipal en distritos y en barrios y las variaciones de los mismos”. No hace distingos entre unos y otros barrios. Esta posibilidad legal debe relacionarse con la potestad de organización interna de carácter puramente administrativo, por razones de mejor planificación y mayor eficiencia en la prestación de servicios, y por tanto diferenciarse de la regulación específica que posteriormente efectúa de las entidades territoriales de ámbito inferior al Municipio (artículos 40 a 50). Esta diferencia tiene gran importancia por cuanto que permite establecer la doble posibilidad de dividir el Municipio en Distritos y Barrios urbanos, y a la vez crear entidades locales territoriales de ámbito inferior y de carácter rural, sin que se resienta ni la unidad territorial del Municipio, ni la unidad de gobierno, en base a la descentralización administrativa y al respeto a la tradición.

32

Como es fácil concluir hasta ahora, vista la regulación estatal de las Entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio y las competencias de las mismas, no se corresponden con el papel que tienen o han de tener los barrios dentro de la ciudad. Mientras en el caso de las Entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio estamos hablando de entidades vinculadas al mundo rural, que en nuestra comunidad autónoma encuentran plasmación únicamente en la figura de la parroquia rural (por no estar reconocida jurídicamente la parroquia civil, como se ha visto), o de núcleos de población separados de la capital del concejo; en el caso de los barrios estamos hablando del mundo urbano, donde el crecimiento en ocasiones desordenado de las ciudades ha ido generando diferencias y desigualdades que es preciso ir reparando y donde los vecinos adquieren hoy, a través de la participación ciudadana, un papel relevante en la vida municipal que es preciso reconocer y hasta regular jurídicamente para que no exista esa diferencia tan profunda entre el mundo real y el mundo jurídico. Ya en el nuevo texto consolidado de la Ley 7/85 de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, después de la modificación introducida por la Ley 27/2013 de 27 de Diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, el artículo 3 ha sufrido un cambio sustancial en tanto que las entidades de ámbito territorial inferior al municipio pierden la condición de Entidades Locales y su personalidad jurídica 26, reconocida desde el Estatuto Municipal de 1924, que ahora solo mantienen las Comarcas, las Áreas metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios. El artículo 45 de la Ley 7/85 pasa a ser el artículo 24 bis y en él se establece:

Finalmente, el Real Decreto 2568/1986, de 28 de Noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales reproduce el artículo 3 de la Ley 7/85 respecto de las entidades locales territoriales y los demás entes que gozan de la condición de entidades locales y contempla la facultad del Alcalde de efectuar delegaciones espaciales relativas a un distrito o un barrio (artículo 43.5) circunscritas a ese ámbito territorial, que nada tienen que ver con el reconocimiento que hace en el artículo 119.2 de los “representantes del Alcalde en los poblados y barriadas separadas del casco urbano y que no constituyan entidad local”: los Alcaldes de barrio. 26

Salvo las que ya existían a la entrada en vigor de la Ley 27/2013, que mantendrán su personalidad jurídica y su condición de entidad local, por recogerlo así la Disposición Transitoria cuarta de dicha ley.

33



Que son las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local las que regularán los entes de ámbito territorial inferior al Municipio.



Que estos entes carecerán de personalidad jurídica, como forma de organización desconcentrada del mismo



Que estos entes se crean para la administración de núcleos de población separados, ya sean los caseríos, parroquias, aldeas, barrios….



Que la iniciativa para su creación puede partir de la población interesada o del Ayuntamiento, que en todo caso ha de ser oído, y



Que se establece una limitación importante: sólo podrán crearse “si resulta una opción más eficiente para la administración desconcentrada de núcleos de población separados…”.

Y la pregunta es, ¿en qué situación jurídica quedan por tanto estos entes de ámbito inferior al municipio? La respuesta es que dependen total y absolutamente de la Comunidad Autónoma, desapareciendo la regulación que figuraba en el viejo artículo 45 de la Ley 7/85 respecto a las reglas relativas a los órganos ejecutivo y de control; a la designación de los miembros del órgano colegiado de control; así como sobre la necesidad de ratificación por el Ayuntamiento de los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa. ¿Y cuál sería, por tanto, la situación jurídica de los barrios urbanos que no constituyan núcleos de población separados? Cerrada la posibilidad legal de que los barrios urbanos puedan ser considerados Entidades Locales territoriales y dado que no pueden tener personalidad jurídica, queda por explorar la vía del posible reconocimiento de su existencia por las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local (que en Asturias no existe), o bien considerarlos como entes nacidos por decisión municipal, producto de la subdivisión territorial del Municipio, y sobre los que se actúa política y administrativamente de forma integrada para dotarlos de los equipamientos y servicios que son necesarios para satisfacer las necesidades básicas de los vecinos27. Debemos apoyarnos en tal sentido: primero, en que aunque no

27

Ambas opciones pueden ser válidas para reconocer en nuestra legislación a la parroquia civil; Vid. Págs. 8 a 13.

34

cumplan los barrios urbanos con los requisitos exigidos para su consideración como entes territoriales de ámbito inferior al municipio, son una realidad objetiva incuestionable; y segundo, en el hecho de que: a) El artículo 4.1.a) de la Ley 7/85 reconoce a los municipios, dentro de la esfera de sus competencias, la potestad de autoorganización, que puede aplicarse a entidades territoriales de ámbito inferior al Municipio, aunque no tengan la consideración de Entidades Locales, de acuerdo con lo que concreten las leyes de las Comunidades Autónomas. b) El artículo 10 de la Ley 7/85 mantiene el respeto a los ámbitos competenciales de cada Administración. c) Las competencias legislativas o de desarrollo de la legislación del Estado sobre régimen local asumidas por la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias no se ven afectadas en relación con los entes de ámbito territorial inferior al Municipio, según la Disposición Adicional 1ª de la Ley 7/85. d) Las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre Régimen Local regularán los entes de ámbito territorial inferior al Municipio como forma de organización desconcentrada (por tanto, como establece la Ley, sin personalidad jurídica ni patrimonio propio) para las facultades que determine cada ley; pero nada dice respecto a la facultad de los Municipios de proceder a la división de su territorio en distritos o en Barrios a efectos meramente administrativos (artículo 24 bis). e) Los Ayuntamientos deberán establecer y regular en normas de carácter orgánico los procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, tanto en el ámbito del Municipio en su conjunto, como en el de los distritos (artículo 70 bis), lo que no excluye a los barrios, toda vez que nada impide que en el Reglamento Orgánico de Organización y Funcionamiento de cada Municipio pueda recogerse la participación vecinal de cada barrio a través de sus representantes vecinales y del Alcalde de Barrio en los asuntos de relevancia para el mismo28.

28

En este sentido la figura del Alcalde de barrio sigue siendo perfectamente válida y no interfiere con la del Concejal Delegado del Distrito ni con el Consejo de Distrito (cuando los haya), del que podría

35

f) Sigue vigente, pues nada se dice en contra en la Ley 27/2013, de 27 de Diciembre, el artículo 1.4 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial que establece la competencia del Ayuntamiento para la división del territorio municipal en Distritos y Barrios y las variaciones de los mismos.

Ante esta situación, ¿qué han hecho los municipios asturianos? Poco, limitarse a aplicar la obligación legal impuesta por la Ley 57/2003 (Ley de Grandes Ciudades) en relación con el distrito, pero sin introducir en sus Reglamentos Orgánicos referencias explícitas al barrio. Así, el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Ayuntamiento de Gijón, aprobado definitivamente en sesión plenaria de fecha 10 de septiembre de 2004, establece que la Administración del mismo para su funcionamiento se organiza en Áreas de Gobierno, denominadas Delegaciones Municipales, correspondiendo la configuración de su estructura al Alcalde por resolución, respondiendo dicha organización a principios de división funcional de Delegaciones Municipales y de gestión desconcentrada en Distritos, “que impulsarán y desarrollarán la participación ciudadana en la gestión y mejora de los asuntos municipales, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del Municipio”. En el artículo 62 se regulan los distritos, recogiendo la división territorial del concejo (y así lo reproduce también el Reglamento Orgánico de Organización y Funcionamiento de los Distritos de la ciudad de Gijón) en 6 distritos, que a su vez se subdividen en barrios; determina los órganos de gobierno (Concejal Delegado), de participación (Consejo de Distrito, formado por representantes políticos y por vecinos, asociaciones y entidades más representativas, con un máximo de 27 miembros) y sus funciones, así como las normas de funcionamiento, pero no efectúa ningún tipo de referencia al barrio ni a la parroquia como entes diferenciados. Por su parte, el Reglamento Orgánico de Gobierno y Administración del Ayuntamiento de Oviedo regula en su Título III los órganos periféricos del Municipio: los distritos. Divide el Municipio en 7 distritos, que cuentan como órganos con el Presidente del Distrito (Concejal Delegado) y un Consejo de Distrito ― cuya organización y funciones se regulan en el Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana ― que está formado por el Presidente del Distrito, los Alcaldes de barrio

incluso formar parte como contempla el Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Oviedo.

36

cuyo ámbito de actuación se corresponda con el distrito; un representante de cada grupo político municipal, 5 representantes de las entidades ciudadanas domiciliadas en el distrito y 5 vecinos a título individual elegidos entre los inscritos en el censo electoral del distrito. Como puede apreciarse, salvo en el reconocimiento a la figura del Alcalde de barrio, tampoco hay más referencias al barrio como escala o división territorial de importancia.

5.3. El barrio, el distrito y la parroquia en la normativa de las comunidades autónomas Hasta ahora hemos analizado la situación del régimen local y la división del territorio municipal tomando como referencia la regulación estatal y municipal existente, pues nuestra comunidad autónoma es, junto con el País Vasco, la única que no dispone de normativa general propia reguladora del régimen local. Indudablemente al carecer el barrio y el distrito de reconocimiento legal en el Principado de Asturias, no es posible articular un sistema de relaciones administrativas a este nivel más allá de lo previsto en el marco de la legislación estatal. Es decir, no ha lugar a que se puedan plantear otras posibilidades de intervención en la vida municipal que las derivadas del Reglamento de Participación ciudadana de cada Ayuntamiento, pero sin que puedan articularse para ellos órganos de gestión (más allá de la figura del Alcalde de barrio), ni competencias. Sin embargo, ¿Qué sucede en el resto de comunidades autónomas? La regulación es diversa y plural: a) Por un lado, existen dos comunidades autónomas que no disponen de normativa general reguladora del régimen local: el Principado de Asturias y el País Vasco. b) Por otro, un buen número de comunidades (Castilla La Mancha, La Rioja, Cantabria, Extremadura, Madrid y Comunidad Valenciana) se limitan a desarrollar la normativa estatal en la materia, sin introducir novedades relevantes respecto a la posibilidad de que los núcleos de población separados del núcleo en que radica la capital puedan constituir entidades de ámbito territorial inferior al municipio.

37

c) Otras comunidades presentan alguna particularidad propia, como Navarra, que reconoce la condición de Entes Locales a los Distritos Administrativos y a los Concejos, términos que no tienen el significado que de su nombre pudiera derivarse, sino que los Distritos Administrativos son un régimen especial para los municipios de carácter rural de menos de 5.000 habitantes y los Concejos son el equivalente a las entidades de ámbito territorial inferior al municipio; o como Galicia, que resalta la importancia de la parroquia rural como seña de identidad de la vida local gallega y contempla la posibilidad de nombrar Alcaldes de barrio en las ciudades que los servicios lo requieran, pero sin desarrollar la posibilidad de contemplar al barrio como ente singular. d) Y seis comunidades autónomas recogen de forma expresa en su Ley de régimen local las figuras singulares del barrio y el distrito; así: 

La Ley 5/2010, de 11 de Junio, de Autonomía local de Andalucía, parte de la premisa de que las entidades locales definen por si mismas las estructuras administrativas internas con las que pueden dotarse, con objeto de poder adaptarlas a sus necesidades específicas y a fin de permitir una gestión eficaz. Contempla que el Municipio podrá organizar espacialmente el término municipal, o parte de él, en circunscripciones territoriales, que pueden ser desconcentradas (barrios, distritos, aldeas, pedanías) o descentralizadas (entidades vecinales o entidades locales autónomas) y establece que las circunscripciones territoriales desconcentradas (barrios, distritos) carecen de personalidad jurídica; serán creadas, modificadas o suprimidas por acuerdo del pleno del Ayuntamiento adoptado por mayoría absoluta y, en el acuerdo de creación, se determinará el órgano u órganos de representación del gobierno municipal, su composición, la forma y procedimiento

de

designación

de

sus

titulares

y

la

vinculación

administrativa o relación de empleo que guardan con el Ayuntamiento, las competencias administrativas que se les atribuyen y la estructura administrativa necesaria para el ejercicio de las funciones que se le encomienden. 

La Ley 7/1999 de 9 de Abril, de Administración local de Aragón, reconoce la gestión desconcentrada sin personificación como fórmula para articular la participación vecinal en los barrios de las grandes ciudades. Contempla la posibilidad de que el Pleno acuerde la creación de Juntas de Distrito o de

38

Barrio en los municipios de más de 5.000 habitantes, como órganos territoriales de gestión desconcentrada con el fin de facilitar la participación ciudadana en la gestión municipal, en los términos previstos en su Reglamento orgánico o de participación. 

La Ley 20/2006, de 15 de Diciembre, municipal y de régimen local de las Illes Balears, permite que los Ayuntamientos puedan crear entes autónomos locales, distritos y delegaciones territoriales que no tienen la condición de entidades locales pero son formas de organización descentralizada o desconcentrada. o Los Distritos son órganos territoriales desconcentrados del municipio para gestionar de manera más eficaz los asuntos de competencia municipal y para facilitar la participación ciudadana. o Las Delegaciones territoriales en los barrios tienen las funciones que en cada caso se les encomiende; sus miembros pueden ser o no concejales,

es

competencia

del

Alcalde

su

nombramiento

y

corresponde también al Alcalde establecer en ellos la organización adecuada para la prestación de los servicios mínimos que se determinen. 

La Ley 14/1990, de 26 de Julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, posibilita la creación de Juntas municipales de Distrito como órganos territoriales de gestión colegiada y desconcentrada donde se facilita la más amplia y efectiva participación ciudadana en los municipios de más de 50.000 habitantes. Las Juntas tienen competencias delegadas de la Alcaldía y de la Junta de Gobierno y su organización resulta similar a la del Municipio. Pueden formar parte de él entidades ciudadanas con domicilio en el Distrito y los vecinos residentes o que trabajen en el Distrito y soliciten su inscripción en el Consejo para el estudio de temas específicos. Asimismo, contempla la posibilidad de articular la participación ciudadana a través de Consejos de barrio cuyas facultades son informar y proponer soluciones a los problemas específicos del barrio para su conocimiento y eventual discusión por la Corporación municipal. Los Ayuntamientos deben recabar de los Consejos informe en los asuntos de transcendencia que afecten a los respectivos barrios.

39



La Ley 1/1998 de 4 de Junio, de Régimen Local de Castilla y León, establece que la división del término municipal en distritos y barrios y sus variaciones es competencia exclusiva del Ayuntamiento, que dará conocimiento a la Comunidad Autónoma.



La Ley 6/1988, de 25 de Agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia, contempla la posibilidad de nombramiento por el Alcalde de un Alcalde de barrio en los barrios urbanos y en las pedanías o diputaciones de huerta o campo. Asimismo, permite que en cada barrio pueda existir como órgano territorial de gestión desconcentrada una Junta de Vecinos integrada por el Alcalde de barrio y un número de vocales que no supere 1/3 del de concejales del Ayuntamiento.

e) Por último, Cataluña, Comunidad en la que si bien el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de Abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña no presenta mayores diferencias que otras comunidades en cuanto a la exigencia de que las concentraciones de población que constituyan núcleos separados puedan tener la condición de entidades municipales descentralizadas; sin embargo se diferencia de todas las demás en que tiene una Ley propia, la Ley 2/2004, de 4 de Junio, de mejora de barrios, áreas degradadas y villas que requieren una atención especial, desarrollada a través del Decreto 369/2004, de 7 de septiembre, cuyo análisis particularizado se realiza en un epígrafe posterior29.

En definitiva, en líneas generales el reconocimiento o mención que se hace de la parroquia, el distrito y el barrio en el resto de comunidades autónomas está orientado a la gestión desconcentrada y a la participación vecinal, pero en ninguna de ellas se tipifica al barrio como concepto jurídico ni se le otorga un estatus jurídico diferenciado.

29

Vid. Páginas 46 y 47.

40

5.4. Concepto jurídico de barrio Por tanto, además de la carencia de referencias legales significativas, no existe un concepto jurídico de “barrio” y, por ende, ninguna definición legal que nos indique cuáles son sus elementos esenciales o reconozca su escala territorial, pero es indudable que hay algunas premisas que se dan con carácter general en todos ellos, con independencia de su tamaño, de la ciudad o de la Comunidad Autónoma a la que pertenezcan: a) El Barrio tiene un espacio geográfico definido y preciso, que se corresponde con una parte determinada del municipio y la ciudad en que se integra. b) Tiene identidad propia, hay algo que lo caracteriza en relación con los demás barrios de la ciudad: barrio de marineros (Cimadevilla, en Gijón, en su inicio); barrio obrero (Natahoyo y La Calzada en Gijón; La Luz y Llaranes en Avilés; Ventanielles en Oviedo…); Zona Centro; Casco Antiguo, etc. c) Sus habitantes tienen plena conciencia de vivir y pertenecer a él como parte diferenciada de otros barrios. d) En el barrio se desarrollan la mayoría de las relaciones sociales de los residentes. e) Los vecinos suelen constituir asociaciones para reivindicar ante las Administraciones mejoras en sus servicios, infraestructuras o equipamientos y, en general, para participar en la vida municipal y defender sus intereses en conjunto.

Si recordamos lo que en el epígrafe 5.2 se desarrolló, estas características propias del barrio no se corresponden con las condiciones que la normativa de régimen local exige para la constitución de Entidades locales menores de ámbito territorial pues: 

En muchas ocasiones los barrios no forman núcleos separados del Municipio, sino que están integrados plenamente en su malla urbana, existiendo continuidad y relación directa entre unos y otros.

41



Carecen de bienes propios, ya que los terrenos y espacios públicos que existen pertenecen al Municipio en su conjunto.



No tienen por tanto Administración propia, ni tampoco representantes legales que los representen.



El vínculo orgánico que los une al Municipio es el Alcalde de barrio, como representante del Alcalde que media entre los intereses vecinales y la Administración.

No hay por tanto relación alguna entre el reconocimiento de la existencia del barrio en la legislación estatal de régimen local y las características que del mismo se han dibujado anteriormente, relacionadas con un espacio sobre el que realmente se pueden llevar a cabo, por ejemplo, políticas urbanas transformadoras de la ciudad, por lo que es oportuno proponer un concepto jurídico de “barrio” que se podría definir como: “Subdivisión del Municipio, de ámbito territorial inferior al Distrito, delimitada por las calles y terrenos que determine el pleno municipal en su acuerdo de constitución o de modificación de la división territorial, surgida a partir de un núcleo urbano o rural ya existente, o por creación del planeamiento, que tiene identidad propia, genera sentido de pertenencia en sus habitantes y que podrá tener un Alcalde de Barrio, nombrado por el Alcalde entre sus residentes, como representante personal y portavoz de los intereses vecinales”. Las consecuencias que la tipificación de este concepto conllevaría serían muy ventajosas a efectos políticos y administrativos, ya que: 

Otorgar un estatus jurídico al barrio y a su escala favorecería la seguridad jurídica, al existir un concepto adecuadamente delimitado en sus elementos esenciales y características. De forma análoga, se podría reconocer jurídicamente a “la parroquia civil” y de esta forma se conseguiría gestionar adecuadamente los núcleos de población separados de la urbe.



La escala territorial representada por tal concepto permitiría el desarrollo de políticas que llegaran a toda la población, cumpliendo con los principios de

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eficacia, eficiencia y prohibición de la arbitrariedad que rigen en el ámbito administrativo 30 

Facilitaría la posibilidad de que la comunidad autónoma acordara políticas de intervención integral en los mismos, de acuerdo con los concejos, en todos los ámbitos, no solo en el urbanístico.



Reforzaría la seguridad jurídica de los colectivos de representación vecinal al tener asegurada su participación en los órganos municipales de gestión.



Permitiría que todos los municipios pudieran optar al reparto de ayudas en régimen de igualdad, mediante convocatorias públicas y no precisaran depender de otros factores no objetivos.



Proporcionaría una base territorial o espacio delimitado muy útil para la legislación sectorial, y sobre todo para que la ciudad pueda desarrollar con eficacia sus políticas de actuación en diferentes ámbitos: vivienda, social, movilidad, económico, etc; de forma que sirvan al interés general y se evite la proliferación de nuevas urbanizaciones, que hoy solo se justificarían en interés y beneficio particular de unos pocos.

5.5. El barrio en la legislación sectorial A día de hoy, en la práctica, su escala y su realidad no son desconocidas para la legislación sectorial. Por ejemplo, encontramos referencias normativas al término “barrio” con relevancia: a) De forma indirecta, en el Decreto 119/2010 del Principado de Asturias, por el que se aprueba definitivamente la Revisión de las Directrices Sectoriales de Equipamiento Comercial, que propugna “favorecer la concentración de la 30

Es decisión política del municipio distribuir los presupuestos anuales pero no existen unas reglas mínimas de igualdad, de solidaridad o de proporcionalidad para su reparto; por lo que tanto el reconocimiento del concepto jurídico de barrio como el de parroquia civil rural, permitiría fijar criterios para la mejor atención de las necesidades de ambos, igualándolos a estos efectos a los distritos (que han de disponer de un porcentaje mínimo de los recursos presupuestarios de la Corporación para su gestión, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 128 de la Ley 57/2003 de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local), y a las parroquias rurales legalmente reconocidas (que disponen de recursos propios para el cumplimiento de sus competencias, como establecen los artículos 12 y 19 de la Ley 11/1986 del Principado de Asturias, por la que se reconoce la personalidad jurídica de la parroquia rural).

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población en las ciudades y las villas, y en sus ámbitos periurbanos más próximos… para la prestación de servicios a la población con el menor consumo energético y la mejor integración social” (artículo. 1.2. DSEC), fijándose como objetivos: 

Propiciar el desarrollo de la actividad comercial en ciudades, villas o núcleos de categoría intermedia, en especial, en sus cascos históricos, centros urbanos y nuevas áreas residenciales, atribuyendo al comercio un papel destacado dentro de las iniciativas y los procesos de rehabilitación urbana y de renovación de las áreas degradadas o deficitarias, desde el punto de vista del abastecimiento y los servicios.



Que la ordenación de los usos y los equipamientos comerciales atiendan a satisfacer los intereses y las necesidades de compra de los consumidores, en especial los de la población más dependiente y con dificultades de movilidad (artículo 2); y para ello fija como criterio general que “la localización de los establecimientos comerciales destinados a satisfacer las necesidades básicas de los consumidores deberá responder a criterios de proximidad, accesibilidad y comodidad para facilitar las compras cotidianas o frecuentes” a fin de evitar “la exclusión social que puede generar el fenómeno de la desertización en comercio de productos cotidianos” (artículo 45.2)31.

b) De forma directa, el Real Decreto 233/2013, de 5 de Abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y la renovación urbanas 2013-2016, otorga gran relevancia a los barrios al hacerlos protagonistas de un programa relativo al fomento de ciudades sostenibles y competitivas (artículo 37), en tanto que de forma específica contempla la financiación de proyectos dirigidos a la mejora de los barrios construidos entre 1940 y 1980, con actuaciones destinadas a la mejora de la accesibilidad de los edificios y su eficiencia energética; la recualificación

31

En definitiva, considera que en el ámbito municipal el planeamiento urbanístico general y el de desarrollo deberán favorecer la implantación en los barrios de equipamientos comerciales de proximidad, pues son precisamente actuaciones de este tipo las que revitalizan y dinamizan económica y socialmente los barrios, facilitan la satisfacción de las necesidades básicas de los consumidores de forma cómoda y saludable, fidelizan el consumo en comercios del entorno y con ello ayudan a mejorar la calidad de vida de los residentes.

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del espacio público; la dotación de nuevos equipamientos y el impulso de la cohesión social y la actividad económica y del programa de fomento de la regeneración y renovación urbanas, fundamental para la promoción de actuaciones en los barrios, pues “tiene como objeto la financiación de la realización conjunta de obras de rehabilitación en edificios y viviendas, de urbanización o reurbanización de espacios públicos y, en su caso, de edificación en sustitución de edificios demolidos, dentro de ámbitos de actuación previamente delimitados. Estas obras se realizarán con la finalidad de mejorar los tejidos residenciales, y recuperar funcionalmente conjuntos históricos, centros urbanos, barrios degradados y núcleos rurales” (artículo 25).

Por tanto, si a día de hoy, a pesar de la falta de existencia del “barrio” como concepto jurídico, su escala ya es tenida en cuenta por el legislador para satisfacer de manera más eficiente las necesidades de los ciudadanos, es innegable la gran ventaja que supondría tipificar dicho concepto en nuestra legislación, pues se garantizaría el óptimo desarrollo de las políticas municipales, ya que no sólo quedaría delimitado un espacio territorial sobre el que actuar administrativa y políticamente más próximo a los ciudadanos, sino que además los vecinos afectados podrían defender mejor sus intereses, ya referidos a una realidad reconocida jurídicamente.

5.6. La escala barrio como fórmula de mayor eficacia para resolver los problemas de la ciudad Dentro del espacio municipal, marco idóneo para ejecutar una política urbana dirigida prioritariamente a satisfacer las necesidades de los ciudadanos, la Administración tiene varias posibilidades de intervención: a) Actuar sin una especial definición de prioridades en el conjunto de la ciudad, del distrito, de la parroquia, del barrio, a impulso de los pactos o alianzas de poder político, en ocasiones influenciadas por los intereses de sectores empresariales o financieros. b) Establecer una política de intervención a nivel de distrito (en aquellas ciudades en que exista), lo que puede limitar el alcance y el resultado práctico de la misma, por la amplitud del ámbito territorial sobre el que se actúa, así como

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generar desigualdades, en tanto que no en todas las ciudades existen distritos, pero sí barrios. c) Programar intervenciones integrales en los barrios.

De estas tres alternativas, la actuación en la escala barrio es sin duda la que mayores beneficios puede reportar, no solo al barrio objeto de la intervención, sino al Municipio, a la parroquia, a la ciudad en su conjunto, en tanto que: 

El principio de eficacia exigible a la Administración Pública (art. 103.1 CE; art. 6.1 de la Ley 7/85 y at. 3.1 de la Ley 30/1992) unido a la necesaria eficiencia en la gestión pública, hace que determinadas actuaciones (por ejemplo problemas de infraestructuras, de movilidad, de regeneración urbana) se resuelvan mejor en el barrio, dada la imposibilidad material de afrontarlas a una escala superior o la ineficiencia que este tipo de actuaciones conllevaría, lo que impediría alcanzar la finalidad de las mismas: satisfacer el interés general.



Permite concretar en un espacio relativamente manejable el impacto de la intervención, recuperando valor para un conjunto urbano que se va a sentir más integrado.



En materia de rehabilitación, una intervención integral a esta escala permite desarrollar una política pública de recuperación de edificios, decisión de indudable trascendencia urbanística, económica, social y política32.

32

- Urbanística porque posibilita actuar sobre el espacio urbano con criterios de sostenibilidad, apostando por la ciudad compacta. Actualmente el futuro de las ciudades no pasa por el crecimiento extensivo de sus límites, sino por vincularlo a otros valores que buscan una mayor calidad de vida para sus ciudadanos y un desarrollo más equilibrado, buscando resolver prioritariamente los problemas de su tejido interior antes que generar nuevas necesidades externas. - Económica porque detrás de esa decisión hay en multitud de ocasiones intereses inmobiliarios ajenos al interés general, que pueden presionar para que se lleve a cabo la demolición total de las edificaciones de una manzana, de una calle, para proceder a su nueva construcción en tanto que puedan generarse plusvalías derivadas de un mayor aprovechamiento urbanístico. - Social, por cuanto que si se produce esta situación, suele ir acompañada de la llegada de nuevos ciudadanos procedentes de otros barrios, de otros municipios, con lo que se altera el carácter originario del lugar. No cabe duda que en determinadas zonas céntricas la construcción de nuevas viviendas atrae a personas de renta económica alta; mientras que la reforma y la rehabilitación de edificios posibilita la permanencia de los vecinos de siempre.

46



Un adecuado plan de usos diseñado por la Administración, con la debida participación ciudadana y que atienda al interés general, permite incentivar la actividad económica y el comercio de proximidad de una forma más potente, lo que trasciende del propio barrio porque una mayor actividad económica fomenta la contratación de trabajadores y el aumento del consumo. Es un efecto multiplicador.



Contribuye a igualar a todos los ciudadanos, con independencia de la parte de la ciudad en la que se actúa, en cuanto a la disposición de servicios públicos e infraestructuras básicas.



Una política municipal basada en la rehabilitación de edificios para viviendas realizada a esta escala incentiva la fijación de la población, lo que genera un efecto social positivo, al favorecer la integración social de quienes llegan al barrio con los que ya viven en el mismo, evitando el despoblamiento de antiguos residentes y la aparición de guetos.



Equilibra la ciudad, ya que con las actuaciones a esta escala suele ir vinculada también la mejora de la accesibilidad y la mejora en la sostenibilidad y la eficiencia energética, lo que lleva aparejado por tanto un valor añadido positivo sobre la calidad de vida de los vecinos.



Actuaciones a esta escala y con estos objetivos son susceptibles de recibir ayudas y subvenciones de las demás Administraciones.

Una vez dicho esto, y sin perjuicio de otras ventajas que la tipificación del barrio pudiera ofrecer en otros ámbitos de la actividad administrativa 33, resulta

- Y política, porque la decisión que se adopte siempre tiene un componente ideológico, que suele oscilar en función de los intereses económicos y sociales en juego y porque siempre puede seguir la vía de potenciar la rehabilitación urbana mediante el impulso, la promoción y las ayudas económicas necesarias para propiciar la participación de los propietarios en la iniciativa, de forma que los barrios y las zonas más degradadas puedan ir equiparándose e igualándose al resto de barrios contiguos. 33

La Ley 7/85 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, después de su última modificación introducida por la Ley 27/2013 de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, mantiene la competencia municipal en materias que están directamente relacionadas con el bienestar de los vecinos, por afectarles a su calidad de vida y a sus necesidades básicas, y que a su vez guardan una estrecha relación con el urbanismo, tales como (artículo 25): la promoción y gestión de la vivienda de protección pública, la conservación y rehabilitación de la

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interesante analizar la utilidad que el reconocimiento jurídico del barrio y su escala puede tener en el ámbito del urbanismo, por ser el desarrollo de la actividad urbanística el presupuesto necesario para la existencia material de los barrios y conectar ésta de manera directa con las necesidades de los ciudadanos34.

5.7. Formas de intervención urbanística en los barrios El desarrollo incontrolado de las ciudades durante la época de la burbuja inmobiliaria, generada desde finales de los años 90 hasta el año 2008, ha dejado tras de sí numerosas y profundas cicatrices en muchos territorios y en muchas ciudades que resultarán difíciles de cerrar, así como una profunda crisis social. Centrándonos únicamente en el caso de Asturias, nos encontramos con: a) Urbanizaciones paralizadas con las viviendas en estado de abandono y/o ruina, desarrollos urbanísticos suspendidos (Planes Parciales de Castiello de Bernueces para 4.000 viviendas y de Granda para 1.250 viviendas, en Gijón); otros paralizados por decisión municipal (Cabueñes y Alto del Infanzón, en Gijón); proyectos y convenios urbanísticos para más de 8.000 viviendas en Aviles, en el aire o desarrollos imposibles de ser llevados a cabo en muchos años (7.000 viviendas en La Pola Siero y Lugones). 35 b) Macro-polígonos industriales iniciados y no terminados que no han podido ser comercializados y cuyo futuro se presenta incierto, como Bobes en Siero o la ZALIA en San Andrés de los Tacones (Gijón).

edificación, los parques y jardines públicos, los servicios básicos de abastecimiento de agua potable y saneamiento, el transporte colectivo urbano, las instalaciones deportivas, los equipamientos culturales…etc. 34

Ejemplo claro de la relevancia de las decisiones municipales que se adoptan respecto a la planificación y desarrollo del crecimiento de la ciudad es el traslado del nuevo Hospital Universitario Central de Asturias (HUCA) a los terrenos de La Cadellada, próximos a la zona conocida como Prado de la Vega, que se ha visto revalorizada urbanísticamente hasta el punto de ser uno de los polos de crecimiento más importantes de Oviedo y una vez funcione plenamente el Hospital, generará un efecto multiplicador en la actividad económica dada la potencia de un Equipamiento que pasará a mover diariamente a miles de personas que necesitarán servicios y comercios complementarios (hoteles, bares, restaurantes, peluquerías, etc.), y miles de vehículos que también precisarán servicios específicos como gasolinera, talleres, etc. 35

Diario “El Comercio” edición Gijón, de 3, 4 y 7 de marzo de 2014, páginas 2, 7 y 21 respectivamente.; http://www.ayto-siero.es/index.asp?TR=C&IDR=1127;

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c) Equipamientos públicos finalizados y sin uso, y/o en un estado de total abandono. La prensa regional ha publicado una lista exhaustiva denunciada por la Asociación “Sendas de Asturias” en la que no faltan museos, centros de interpretación públicos, spa, etc. Cada Comarca acoge ejemplos que reclaman una profunda reflexión de los poderes públicos por el despilfarro que han supuesto inversiones que no son utilizadas o equipamientos que incluso han sido demolidos y que por tanto no han servido al objetivo principal de las actuaciones públicas: resolver las necesidades reales de los ciudadanos. A modo de ejemplo:36 

En la Comarca de Avilés: la Casa de encuentros de Corvera (demolida) o el Observatorio ornitológico de Castrillón (en ruinas).



En la Comarca de Oviedo: El depósito de agua del Cristo, la escuela de hostelería, el Spa de Ciudad Naranco o la Torre y el Palacio de Olloniego.



En la Comarca de la Sidra: el Centro de la madera de Carbayín, terminado y sin uso desde el año 2006.



En el Valle del Nalón: el Centro de recuperación de la fauna de Sobrescobio (en estado de total abandono), el Centro de estudios medioambientales de El Entrego, en San Martín del Rey Aurelio (demolido en 2012), o la Casa del Urogallo, en Caso (cerrada y sin uso, después de haber sido inaugurada sin contenido y sin suministro eléctrico).



En la Montaña Central: El museo de los quesos de Morcín, financiado con Fondos Mineros, cerrado, nunca llegó a abrirse.



En el Oriente: El Centro de Empresas de Amieva (paralizadas las obras) o la Finca Les Llanes, en Covadonga, adquirida por el Gobierno Regional (3 millones de euros) para dotar de un ascensor panorámico (tren de cremallera) al Santuario de Covadonga.



En el Occidente: El Monasterio de Cornellana (Salas), con una inversión ya realizada de 4.400.000 euros, tiene paralizada su rehabilitación y está deteriorándose; un complejo deportivo de 6 millones de euros en Tineo,

36

http://sendasdeasturias.com/losdespilfarros.html

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financiado con fondos mineros y fondos del Principado de Asturias con 3 piscinas, gimnasios, sala de musculación, aerobic, masaje, etc., finalizado y sin electricidad, permanece cerrado; el museo del cine en Luarca (2.054.000 euros) cerrado y sin contenido; la finca A Cabanada, en Castropol, un complejo de agroturismo de 1.200.000 euros, de dificl acceso, sin servicios y en estado de abandono. d) Un elevadísimo número de desahucios, como consecuencia de los impagos de las hipotecas, generados por la crisis económica que ha llevado a que la cifra de desempleados alcance el 26%37.

Ante esta situación, teniendo en cuenta los efectos que la crisis económica ha ocasionado en el sector de la construcción (con un hundimiento espectacular de las cifras de nueva edificación y de la comercialización de las viviendas ya construidas 38) y la obligatoria observancia de criterios de desarrollo sostenible 39, las Administraciones, fundamentalmente las municipales, tienen la oportunidad de replantearse el modelo de ciudad que desean y adoptar medidas que permitan ordenar el espacio urbano: 

Regenerando zonas abandonadas o barrios degradados,



Fomentando la rehabilitación de edificios,



Impulsando la implantación de usos en los cascos antiguos para favorecer su revitalización, o

37

www.elcomercio.es, noticias economía, 30 de marzo de 2012: www.elcomercio.es de 29 de marzo de 2014, página 41, www.lne.es, 26 de diciembre de 2011 y http://www.asturias.es/portal/site/webasturias/menuitem.6282925f26d862bcbc2b3510f2300030/? vgnextoid=4eb0affe75d13410VgnVCM10000098030a0aRCRD: 1.003 procedimientos de desahucio en Asturias en 2009; 864 procedimientos en 2010; 1.872 procedimientos en 2011; 971 procedimientos en 2013. 38

Más de 723.000 viviendas nuevas vacías según los datos que figuran en el preámbulo de la Ley 8/2013 de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación urbanas. 39

Apartado I de la Exposición de motivos del RDL 2/2008 de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo: “Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente”.

50



Promoviendo el comercio de proximidad, para facilitar la satisfacción de las necesidades básicas de los consumidores de forma cómoda y accesible. En una palabra, dando vida al enorme potencial que las ciudades atesoran en

su interior y al que no siempre le han prestado la debida atención: a sus BARRIOS. Efectivamente, el contexto de cambio del modelo urbanístico al que asistimos desde hace unos años, en base al colapso que ha sufrido el que se sostenía en la expansión de la ciudad, lleva aparejada la necesidad de mirar hacia dentro de la misma, de chequear sus entrañas, descubrir sus carencias y deficiencias y, en función de ello, plantear las actuaciones que subsanen las mismas. En consecuencia, no cabe ya actuar a través del planeamiento general ni a través del planeamiento de desarrollo, vinculados a la expansión de la ciudad, sino a través del planeamiento específico propio de las actuaciones en suelo urbano (Plan General de Ordenación, Planes Especiales y Proyectos de Urbanización), según el grado de relevancia de la intervención que se pretenda acometer. Para intervenir en los barrios en aras de frenar y paliar las deficiencias urbanísticas ya existentes, para prevenir las futuras y para dar respuesta a las necesidades de las ciudades, disponemos de instrumentos suficientes para cambiar la dinámica y dar un vuelco a la situación denunciada, tanto a nivel estatal como a nivel autonómico.

5.7.1 A nivel estatal El Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de Junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, permite claramente apostar por un modelo diferente, en cuanto que: a) Obliga a que las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tengan como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible (artículo 2) a fin de conseguir, entre otros objetivos, la consecución de un medio urbano suficientemente dotado, en el que se ocupe el suelo de manera eficiente y se combinen los usos de manera funcional y, además, se garantice que la movilidad en coste y tiempo sea razonable, con prevalencia de un transporte público y colectivo, potenciando los desplazamientos peatonales y en bicicleta, así como la accesibilidad universal a los transportes, edificios y espacios de uso privado y público.

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b) Obliga a los poderes públicos a promover las condiciones para que los derechos y deberes de los ciudadanos sean reales y efectivos, adoptando las medidas de ordenación territorial y urbanística necesarias para asegurar un resultado equilibrado en el proceso de ocupación y transformación del suelo.

Este modelo, que aboga porque el crecimiento urbano esté vinculado a la regeneración de la ciudad existente y no a la creación de nueva ciudad, se complementa con la Ley 8/2013 de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación urbanas, y supone por tanto un cambio sustancial con la política urbanística que se ha venido desarrollando hasta ahora, enfocando los problemas desde una perspectiva radicalmente diferente e implicando de forma precisa y directa a propietarios y Administraciones Públicas con el objetivo de asegurar la ejecución de las actuaciones necesarias que resuelvan los graves problemas que afecten a los barrios. Es, por tanto, un instrumento normativo muy útil para acometer políticas municipales y de la Comunidad Autónoma con objetivos encaminados directamente a la resolución de las necesidades ciudadanas más directas, en particular las “situaciones… de obsolescencia o vulnerabilidad de barrios, de ámbitos o de conjuntos urbanos homogéneos…”

5.7.2 A nivel autonómico Considerando que planteamos actuar sobre el interior de la ciudad, el marco de referencia para ordenar las nuevas actuaciones que consideramos necesarias para intervenir en los barrios debe girar en torno al planeamiento específico previsto para el suelo urbano (Plan General y Planes Especiales cuando la actuación la desarrolla el propio Municipio40), o bien sobre las Actuaciones Urbanísticas Concertadas que haya

40

El ejemplo más significativo de una actuación de este tipo es el Plan Especial del Casco Antiguo de Avilés. Recientemente (en Agosto de 2012) el Ayuntamiento de Avilés ha aprobado un Plan Especial de Mejora y Reforma Interior del Casco Histórico que plantea ocho actuaciones en el mismo, cuyo objetivo es mejorar el patrimonio de la ciudad y la calidad de vida de sus habitantes. También está prevista la recuperación de las fachadas traseras del casco histórico y la recuperación del parque de El Muelle. El Tribunal Superior de Justicia de Asturias acaba de anular la aprobación definitiva de este Plan Especial al atender la reclamación de un propietario afectado. (www.avilespatrimoniohistorico.blogspot.com/; http://www.lne.es/aviles/2012/08/24/aviles-aprueba-planespecial-mejora-reforma-casco-historico/1288669.html). Sin embargo no cabe más que defender estas actuaciones pues inciden en la búsqueda de soluciones a los problemas del interior de la ciudad que no pueden tener, para conseguir su finalidad, un tratamiento individualizado, calle por calle, edificio por

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declarado el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias en aquellas áreas en que concurren especiales circunstancias urbanísticas deficitarias (artículos 19, 73 y 74 del TROTU). Es decir, cuando se detecten carencias de suelo residencial para viviendas protegidas, para equipamientos y sistemas, o cualesquiera otros usos “de finalidad social”, que el Ayuntamiento por si solo no sea capaz de paliar por las dificultades técnicas, materiales o económicas que represente 41. A mi juicio, estas actuaciones constituyen un ejemplo de lo que la acción concertada de las Administraciones puede conseguir, dado que sería impensable que el municipio pudiera afrontarlas exclusivamente con sus recursos económicos y, sin embargo, el impacto urbanístico, social, económico, turístico y estético que han generado en las ciudades y en las villas es enorme, cumpliendo por tanto las expectativas que genera la política de actuación sobre los espacios urbanos degradados, que es sencillamente dar respuesta a los problemas de: viviendas en ruinas, espacios degradados, deficiencias de habitabilidad, déficit de accesibilidad (falta de ascensores, rampas, etc), falta de equipamientos públicos, insuficiencia de zonas verdes, plazas, etc; desarraigo de la población que abandona su vivienda ante la falta de respuesta de la Administración para resolver las deficiencias anteriores, de convivencia y de integración con los nuevos moradores y los problemas económico-sociales derivados de la crisis económica que supuso el desahucio de muchas familias.

edificio, sino en el marco de una planificación debidamente pensada para que sirva de revitalización de una amplia zona de la ciudad, de la villa. 41

Ejemplos de actuaciones de esta naturaleza, de gran envergadura urbanística, que han permitido una transformación radical del entorno urbano dentro de la propia ciudad, las encontramos en las operaciones urbanísticas de uso residencial llevadas a cabo por SOGEPSA: En Gijón, actuaciones en la playa de Poniente, en una zona abandonada por el cese de actividad del astillero de Naval Gijón, que ha permitido recuperar la fachada marítima y la construcción de 500 viviendas, más la dotación de varios equipamientos de referencia para la ciudad, como el Acuario y el Centro de Talasoterapia; o en El Llano, barrio en el que existía una situación de infravivienda, con numerosas ruinas, carencias en la urbanización y falta de servicios; y que se ha transformado, después del realojo de 200 vecinos y 20 empresas, en un barrio residencial moderno, con 800 viviendas, complejo comercial, una gran avenida que sirve de entrada y salida de la ciudad y equipamientos deportivos de relevancia: polideportivo, piscina climatizada… En Oviedo, las actuaciones llevadas a cabo en La Corredoria, que ha permitido la recuperación de varios núcleos desconectados de la ciudad y la conexión con la misma, lo que a su vez ha permitido recuperar centralidad al entorno más próximo, o la actuación en Prado de la Vega, que cierra el crecimiento de la ciudad por el Noreste, al ocupar el área un gran espacio rural rodeado por zona urbana. En Avilés, la actuación en La Magdalena; en La Pola Siero, la actuación denominada Siero-Este; En Villaviciosa, en La Barquerina, etc. (Informe definitivo de fiscalización de SOGEPSA, ejercicio 2007: www.sindicastur.es) http://www.sindicastur.es http://www.ayto-siero.es/ www.nuevosvecinos.com/planes_urbanisticos).

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En ambos supuestos, ya sea a través de Plan Especial o de actuaciones urbanísticas concertadas, resulta imprescindible seguir unas determinadas directrices, sin las que el resultado puede ser lamentablemente inferior. Así, sería recomendable: 

Fomentar la colaboración ciudadana para conseguir la rehabilitación de viviendas (incentivándola con ayudas), manteniendo el tejido residencial que permite fijar a los residentes.



Desarrollar programas de vivienda pública en el interior del barrio, utilizando los mecanismos que contempla la normativa urbanística para facilitar el realojo de los desahuciados en viviendas de alquiler social. La crisis económica es el momento oportuno para apostar por la política social y aprovechar la oportunidad para hacerse con un patrimonio inmobiliario a un precio ventajoso por el enorme stock de viviendas que acumulan las inmobiliarias de las entidades financieras y la propia SAREB o “banco malo”.



Potenciar la participación ciudadana en la toma de decisiones, de forma que los vecinos las sientan suyas y se impliquen en la defensa de su barrio y de las actuaciones públicas.



Que la política de intervención en los barrios fuera impulsada desde la Comunidad Autónoma, que dispone de capacidad legislativa para desarrollar iniciativas de esta naturaleza e instar a los Municipios a que participen en ellas.



Fomentar el transporte público colectivo y la peatonalización de calles y espacios urbanos.



Fomentar el comercio minorista de proximidad.

Asimismo, en lo que respecta a las formas de intervención en la ciudad, nos encontramos con varias posibilidades según cual sea el objetivo a alcanzar. Hablamos de la regeneración urbana, la rehabilitación urbana, la renovación de infraestructuras 42 y la dotación de equipamientos.

42

Ley 8/2013 de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación urbanas y Real Decreto 233/2013 de 5 de abril, por el que se regula el Plan estatal de Fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas 2013/2016.

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a) La regeneración urbana: La carta de Leipzig (2007) sobre ciudades europeas sostenibles43 incluyó dos grandes ejes de recomendaciones: 1.

Hacer un mayor uso de las políticas integradas de desarrollo urbano: la cohesión social y la calidad de vida, la creación y consolidación de espacios públicos de alta calidad, el impulso de la eficiencia energética, etc.

2.

Prestar atención a los barrios menos favorecidos dentro del contexto global de las ciudades, impulsando actuaciones integradas que conjuguen la mejora del medio ambiente físico con el impulso a la economía y el empleo, la cohesión e inserción social y el fomento de un transporte urbano eficiente y asequible.

En cumplimiento de estas directrices, la regeneración urbana contempla intervenciones que suponen un cambio en la calidad de vida de los habitantes de los barrios porque atacan simultáneamente varios frentes a la vez, generalmente en zonas muy degradadas, carentes de servicios o de equipamientos públicos, y con ellas se adoptan generalmente otras medidas complementarias de suma importancia en materia de accesibilidad y eliminación de barreras arquitectónicas, de sostenibilidad y de mejora en las nuevas tecnologías, así como el aprovechamiento del subsuelo para la construcción de aparcamientos públicos, lo que favorece la retirada de vehículos de las calles, persiguiendo mejorar la integración del barrio con otras zonas de la ciudad, eliminando las barreras que impiden la conexión y dotándolo de las infraestructuras y equipamientos de que carece44.

43

En materia de cooperación intergubernamental en Europa: http://www.fomento.gob.es

44

Ejemplos muy importantes de intervenciones de regeneración urbana que han transformado radicalmente la imagen del barrio sobre el que se ha actuado, y con ello la imagen de la ciudad los encontramos: o En la intervención en el barrio de La Luz (Avilés). Este barrio fue objeto de una actuación conjunta del Principado de Asturias y del Ayuntamiento de Avilés en el año 2003, por importe de 7.715.240 €, que afectó tanto las fachadas de los bloques de viviendas, como a la reurbanización íntegra del barrio, lo que supuso la mejora y ampliación de la peatonalización; la regeneración de los espacios públicos y la creación de nuevos espacios libres, con 836 plazas de aparcamiento y la modernización de los servicios de energía eléctrica, canalización de aguas, red de comunicaciones y alcantarillado. o En el PERI de El Llano, que ha transformado radicalmente la vida de este barrio, próximo al Centro de la ciudad, y que posiblemente represente la mayor operación urbanística

55

b) La rehabilitación urbana: La rehabilitación del patrimonio inmobiliario de los barrios de las ciudades es parte del objeto de la actividad urbanística (artículo 2.2 del TROTU) y figura como uno de los objetivos generales del planeamiento urbanístico (artículo 56 TROTU), así como entre los fines propios de la actividad urbanística, en desarrollo de los principios rectores enumerados en los artículos 45, 46 y 47 de la Constitución (artículo 4.h) del TROTU), siendo un elemento esencial para la recuperación integral del espacio urbano, mejorando

acometida de una vez en la ciudad de Gijón. Fue impulsada por el Ayuntamiento de Gijón y desarrollada por SOGEPSA. Generó 800 nuevas viviendas entre las rehabilitaciones y el desarrollo de los terrenos incluidos en el ámbito del Plan Especial de Reforma Interior que fue aprobado definitivamente en el año 1990, fecha en que dieron inicio los trabajos. Fue preciso derribar muchas edificaciones preexistentes en pésimo estado y proceder al realojo de 60 familias y 20 empresas y talleres que estaban instalados en el barrio. La zona, intensamente degradada y sin red viaria interna urbanizada, se transformó en un barrio absolutamente desconocido. Se generó una gran Avenida, con una plaza principal en torno a la que se diseñaron los edificios de viviendas y se construyó un gran centro comercial. Hoy el barrio resulta agradable, perfectamente comunicado con el centro y con los demás barrios de su entorno, y dispone de prácticamente todos los equipamientos y servicios públicos (colegios, instalaciones deportivas de alto nivel, centro de salud, amplias zonas verdes, etc). o En la actuación llevada a cabo en Oviedo por CINTURON VERDE, sociedad formada en el año 1992 por FEVE, RENFE, el Ayuntamiento de Oviedo, el Principado de Asturias y SEPES, que tenía por objetivo la supresión del denominado “cinturón de hierro” de la ciudad a través de la reordenación de las líneas ferroviarias, la centralización de las estaciones y la regeneración de los espacios que quedaban libres con la retirada de las vías y que dieron lugar a 1.500 nuevas viviendas. Supuso una transformación importante de la ciudad, y permitió, entre otros logros, unir los barrios de Pumarín y Teatinos, antes separados por una trinchera, y lograr un cierto equilibrio entre los barrios, eliminando los tramos urbanos desde Santo Domingo al centro, trasladando los talleres a Trubia y convirtiendo los solares resultantes en edificios de viviendas, consiguiendo cambiar por ejemplo la imagen, las infraestructuras y equipamientos y el entorno de la Argañosa. o En la Rehabilitación Integrada del Casco Histórico de Avilés, iniciada en 1990 y en la que participaron el Ayuntamiento de Avilés (70%) y el Principado de Asturias (30%). Se procedió a la renovación total de infraestructuras y pavimentos y a la peatonalización de la zona, transformando la vida de los ciudadanos y la imagen de la ciudad. A continuación se acometió la rehabilitación de los palacios: a)

Así, en 1998 se remodeló el Palacio de Valdecarzana, en el que se reubicó el archivo.

b)

El Ayuntamiento adquirió mediante permuta el Palacio de Ferrera y posteriormente lo vendió a una empresa que lo transformó en hotel de 5 estrellas inaugurado en el año 2003.

c)

Mediante colaboración del Principado y el Ayuntamiento de Avilés se rehabilitó el Palacio de Camposagrado, que amenazaba ruina, también de propiedad pública, y que se ha transformado en la Escuela Superior de Arte de Asturias en el año 2004.

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la habitabilidad de las viviendas ya existentes que permitirá mantener a sus moradores y reforzar la identificación de los mismos con su barrio. Si bien son los propietarios de los inmuebles quienes tienen el deber de conservarlos y mantenerlos en las debidas condiciones, lo más eficaz para obtener resultados prácticos, que incidan de forma directa y visible sobre la calidad de vida de los moradores de las viviendas, es la acción concertada de particulares y Administraciones Públicas para acometer actuaciones a esta escala. Es fundamental considerar que la vivienda es un elemento básico para la mejora integral de la ciudad, por encima de cualquier otro uso terciario o comercial, porque son los vecinos, los ciudadanos, los que dan vida a las ciudades y a sus barrios; los que generan actividad económica diversificada y, por tanto, los que permiten mantener una ciudad humana, no artificial, todos los días, todos los meses, todos los años. Por ello, para sufragar el elevado coste económico que conlleva hacer este tipo de obras se ponen a disposición ayudas o subvenciones que pueden ser: a. Municipales: artículo 144 TROTU45. b. Autonómicas: artículo 347 del Decreto 278/2007, de 4 de Diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo y

45

Ejemplos: A) el Plan de fachadas del Ayuntamiento de Gijón, con dos líneas de actuación:

1ª) Las de la fachada marítima, que tiene por objeto mejorar la estética de los edificios que sufre ante el deterioro de los elementos físicos y a la vez la imagen de la ciudad. A tales efectos el Ayuntamiento de Gijón aprobó el 12 de Abril de 2004 un Plan Especial para el Tratamiento de la Fachada Marítima del Muro de San Lorenzo, que contempla la concesión de subvenciones a las comunidades de propietarios que deciden acometer obras en los mismos. El Plan subvenciona diversas actuaciones, pero fundamentalmente está orientado a la reforma de las fachadas, y la resolución de los tratamientos de las medianeras o áticos. Las actuaciones emprendidas han afectado ya al 50% de las fachadas del paseo marítimo, y la instalación de vidrio reflectante y muros pantalla ha permitido mejorar estéticamente edificios en origen muy pobres 2ª) Las previstas para los barrios degradados que se centran en la mejora de fachadas y la supresión de barreras arquitectónicas; y que tienen por finalidad, además de la mejora en si de las edificaciones, servir de impulso económico para la reactivación del municipio, por el efecto directo que las obras supone en el sector de la construcción y por tanto en el empleo, directo e indirecto que a través del mismo se genera. Y B) el Plan de Rehabilitación de fachadas que pondrá en marcha en 2014 el Ayuntamiento de Oviedo, con subvenciones que alcanzan hasta el 45% del importe de las obras a realizar, y que alcanzará también a obras de rehabilitación interna para la mejora energética para viviendas con más de 25 años de antigüedad.

57

artículo 144.3 TROTU. En términos similares, artículo 95 de la Ley 1/2001, de 6 de Febrero, de Patrimonio Cultural46. c. Estatales: La obtención de las ayudas municipales y autonómicas no son incompatibles con las que pueda otorgar la Administración estatal, como prevé el 5.6 del RD 233/2013, de 5 de Abril, por el que se regula el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016, con el límite de que la suma de todas ellas no podrá superar el coste previsto para la actuación de rehabilitación de que se trate, ni los límites que en función de cada tipo de actuación prevé dicho RD.

c) La renovación de infraestructuras: Ejemplos de actuaciones parciales en los barrios de este tipo serían: o

Las acometidas desde el año 2000 por el Ayuntamiento de Siero en el Casco Antiguo de La Pola Siero, que afectaron a las Plazas de Les Campes y del Cabo Noval, así como a las calles Celleruelo, Marquesa de Canillejas, Villanueva, San Antonio, Santa Ana, Pelayo y Peligros.

o

Los Planes de choque de Oviedo, ejecutados ininterrumpidamente desde el año 1991, durante los meses de verano, que permitieron la peatonalización de numerosas calles, la renovación del pavimento de calles y el ensanche de aceras, así como la dotación de alumbrado y mobiliario urbano a la práctica totalidad de los Barrios de la capital, que mejoraron su imagen externa y se hicieron más atractivos para retener a su población y atraer a nuevos residentes.

d) La dotación de equipamientos: Dotar a los barrios de equipamientos de forma equilibrada, para no generar desigualdades entre los mismos, es una

46

Ejemplo: La renovación por el Ayuntamiento de Avilés de los bloques de viviendas de LLaranes, que formó parte de un programa de rehabilitación integral del barrio junto con las plazas, las zonas verdes y aparcamientos.

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obligación tanto de la Administración Local como de la Administración Autonómica en relación con la escala de prestación de servicios para la que han de diseñarse. Y ello porque uno de los objetivos generales del planeamiento (artículo 56.g TROTU) es: “Procurar la coherencia, funcionalidad y accesibilidad de las dotaciones públicas, así como su equilibrada distribución entre las distintas partes del Concejo. La ubicación de las dotaciones públicas deberá establecerse de forma que se fomente su adecuada articulación, integración y cohesión social.”

Resulta básico para la mejora de la calidad de vida de los vecinos del barrio disponer en el mismo, o en su proximidad, de los servicios públicos que necesita más frecuentemente; escuelas, centros de salud, bibliotecas, instalaciones deportivas, centros sociales… y por ello el emplazamiento de los nuevos equipamientos representa un impacto positivo muy importante, al igual que el traslado de un equipamiento de un barrio a otro puede generar la pérdida de valores y la apertura de una polémica vecinal segura47. En definitiva, este conjunto de actuaciones en los barrios cuando se complementan entre sí, fruto en muchas ocasiones de la coordinación y colaboración entre

Administraciones

Públicas

(ejercida

en

el

marco

de

las

relaciones

interadministrativas regulado en el capítulo II de la Ley 7/85, de 2 de Abril, reguladora de las Bases del Régimen Local) a través de la cooperación económica y técnica desarrollada mediante la fórmula de consorcios o convenios administrativos (art. 57), permite hacer efectivos los principios constitucionales relativos a la mejora del medio

47

Así, el traslado del nuevo HUCA a Prado de la Vega ha llevado aparejado como efecto positivo la generación de un importante desarrollo urbanístico con la creación de un nuevo barrio, pero a su vez ha generado un efecto negativo en el barrio de El Cristo-Buenavista, pues su pérdida genera incertidumbre y temor entre los vecinos a perder protagonismo en el conjunto de la ciudad, por lo que han iniciado la reivindicación de que en los terrenos liberados se siga manteniendo el uso Equipamental y de Servicios públicos, al entender que es lo más beneficioso para el barrio en su conjunto. www.lne.es Oviedo, 25 de febrero de 2014. http://www.ecologistasenaccion.es/article10268.html Por otro lado, el traslado del viejo campo de fútbol desde Buenavista a La Florida, no ha incidido desfavorablemente en la zona por la implantación de otro gran equipamiento (la construcción en ese espacio del Palacio de Congresos, de un gran centro comercial y de la sede de varias Consejerías del Principado) que sigue dotando de centralidad y contenido al barrio.

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ambiente, de la calidad de vida, de la conservación del patrimonio histórico y del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, aunque como se ha defendido en este trabajo, lo más adecuado sería que se reconociera jurídicamente al barrio como un elemento esencial en el desarrollo de la nueva política urbana, de forma que estuvieran regulados procesos objetivos para que todos los concejos dispusieran de las mismas posibilidades de acceso a las actuaciones integrales de la comunidad autónoma. A raíz de lo expuesto queda demostrado que las actuaciones urbanísticas a escala “barrio” son habituales en la realidad práctica de los Municipios asturianos y no cabe duda que actuaciones de esta naturaleza, sobre todo cuando han sido concertadas entre Administraciones Públicas, suponen un impulso vital para la ciudad, en tanto que: 

Permitirán ir cerrando las heridas en materia de edificaciones ineficientes, inadecuadas o ruinosas y de solares vacantes;



Paliarán la carencia de infraestructuras básicas o de equipamientos;



Favorecerán la recuperación de entornos perdidos y la vuelta de población a lugares que habían ido quedando deshabitados; y



Con ello se podrá fomentar el comercio local y el impulso de nuevas actividades empresariales, favoreciendo la reactivación económica y con ella la vida de relación de sus habitantes.

Es innegable, por tanto, la gran importancia que el barrio tiene no sólo a efectos urbanísticos sino también en aras del cumplimiento de los demás objetivos de interés general. Bien podría pensarse que la elevación del término barrio a la categoría de concepto jurídico sería inútil, por ya estar previsto el uso de su escala en los instrumentos normativos que acaban de citarse; sin embargo, bajo mi punto de vista, ello sería un error, pues no debemos esperar a que surja una ley de regeneración urbana para tomar conciencia de lo que nuestro municipio necesita. Debemos ir un paso por delante de las necesidades de nuestros vecinos para poder detener a tiempo las deficiencias existentes en nuestras ciudades y para ello es necesario que el término municipal esté adecuadamente delimitado y que existan conceptos mediante los que identificar las realidades que se proyectan sobre el territorio, que gocen de un

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estatus jurídico que favorezca la actuación en los mismos y que, al mismo tiempo, permita a los vecinos defender sus intereses bajo el amparo de algo reconocido jurídicamente. No estamos hablando aquí de dotar de personalidad jurídica a una entidad inferior al municipio, ni de dotar de autonomía a una parte de las ciudades, sino de conceptualizar y describir una realidad para poder identificar ante qué nos encontramos y en consecuencia poder gestionar mejor todo tipo de políticas municipales. e) El caso catalán: Concientes de la importancia que los barrios tienen para la ciudad, en Cataluña se dictó la Ley 2/2004, de 4 de junio, de mejora de barrios, áreas degradadas y villas que requieren una atención especial, que pretende paliar, según expresa su preámbulo, los problemas surgidos en las “áreas donde

se

concentran

procesos

de

regresión

urbanística,

problemas

demográficos (causados por la pérdida o el excesivo crecimiento de la población) y carencias económicas y sociales”. Problemas que afectan al “estado de conservación de las edificaciones, la urbanización y las redes de servicios; la existencia de espacios públicos; la dotación de equipamientos; la concentración de grupos de ciudadanos con necesidades especiales; la accesibilidad viaria y en el transporte público; el desarrollo económico, la actividad comercial y la seguridad ciudadana”, circunstancias todas ellas que “afectan negativamente el bienestar social de los ciudadanos que residen en éstas áreas y son un impedimento para la cohesión social y el desarrollo económico”. El principal objetivo de la ley es extender las actuaciones de intervención integral de la Generalitat y los Ayuntamientos ― dirigidas tanto a la rehabilitación física como a la sostenibilidad ambiental, el bienestar social y la dinamización económica ― a todos los barrios y las áreas urbanas de Cataluña que lo precisen y para ello establece la creación de un “Fondo de fomento del programa de barrios y áreas urbanas de atención especial” como instrumento para la contribución financiera de la Generalitat a los proyectos de intervención integral en las áreas que presenten los Ayuntamientos y requieran la atención especial de la Administración. Da prioridad a las actuaciones que se aplican en áreas viejas y cascos antiguos, en polígonos de viviendas y en áreas de urbanización marginal y áreas que tienen una alta presencia de unidades de viviendas que no cumplen las condiciones mínimas de habitabilidad exigibles; y para determinar los proyectos a financiar existe una comisión formada por representantes de la Generalitat, de los Ayuntamientos y de los sectores

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afectados que efectúa una propuesta de adjudicación del Fondo que resuelve la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas. Asimismo, la ley es desarrollada por el Decreto 369/2004, de 7 de Septiembre, que regula en particular el régimen de gestión del Fondo y la forma como deben ser seleccionados los proyectos de los ayuntamientos para intervenir en los campos que la ley señala: en barrios o áreas urbanas de atención especial. Vemos, pues, como el reconocimiento y la tipificación de la realidad específica del barrio permite abordar la raíz de los problemas y articular políticas de actuación, concretas y continuadas, que se plasman en proyectos e inversiones efectivos. Es indudable que la forma de intervenir en los barrios que regula la Ley 2/2004 de Cataluña resulta más operativa y deseable que las fórmulas seguidas en nuestra Comunidad Autónoma porque permite extender las actuaciones a todos los municipios y favorece un reparto más justo del dinero público que el que se efectúa a través de la figura de los Convenios entre Administraciones (fórmula de cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las del Estado y la Comunidad Autónoma prevista en el artículo 57 de la Ley 7/85, de Bases del Régimen Local), siempre sujeto a que exista además de la necesidad objetiva, la voluntad política de suscribirlo. La fórmula catalana permite que las actuaciones aborden de forma directa todos los problemas de fondo del barrio, lo que repercute en la mejora de las condiciones económicas, sociales y de imagen del mismo que se reflejan además en la revalorización del conjunto, por lo que tomándola como referente no sería desacertado prever actuaciones de esta naturaleza con carácter general en Asturias, en todos los cascos antiguos y los viejos barrios nacidos en los años del desarrollismo (1950-1960), por el déficit de equipamientos y de infraestructuras con los que han partido48.

48

MARTÍN REBOLLO L., “Evolución de la normativa urbanística en España: historia de la normativa urbanística española”, AAVV, “Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo”, Iustel, Madrid 2009, páginas 24 a 30.

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6.

CONCLUSIONES Sobre la base de que es evidente el fracaso del modelo urbanístico

desarrollista y consumidor de suelo seguido hasta la fecha y que el nuevo crecimiento urbano de las ciudades tiene que estar vinculado al desarrollo sostenible, basado en la regeneración urbana y la mejora de las condiciones de vida de sus ciudadanos, se formulan las siguientes conclusiones: Primera: para llevar a cabo las políticas urbanas que lleguen a toda la población se precisa de una base territorial delimitada y diferenciada, pero el Principado de Asturias carece de legislación de desarrollo en materia de régimen local que además de dividir el territorio en Municipios y Comarcas, reconocer a la Parroquia Rural y posibilitar la creación de Áreas Metropolitanas, contemple otras fórmulas de organización territorial de ámbito inferior al municipio más eficaces para dar solución a toda su problemática. Segunda: estas nuevas posibilidades en ningún caso tendrían la consideración de entidades locales inferiores al municipio, sino la de entes desconcentrados carentes de personalidad jurídica que se crearían bien por decisión municipal o bien por norma de la comunidad autónoma. Tercera: debemos distinguir dos realidades, la urbana y la rural, y sobre cada una de ellas existen en la práctica figuras que si bien no están reconocidas jurídicamente, sin embargo son utilizadas para dar solución a multitud de problemas administrativos y de gestión de los intereses de la ciudad. Son la parroquia civil y el barrio. Cuarta: para evitar la inseguridad jurídica que supone la no tipificación de dichas figuras en nuestra legislación y a los efectos de delimitar geográficamente el territorio sobre el cuál se desarrollarán las políticas urbanas, se propone la creación de dos conceptos jurídicos que permitan ordenar el territorio rural y urbano y distinguir dos ámbitos distintos sobre los que actuar, sin que ello suponga una alteración de las competencias municipales ni necesariamente un mayor gasto para las entidades locales.

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Quinta: en este sentido, el concepto de parroquia civil se circunscribiría al ámbito rural y se utilizaría para referirnos a aquellos núcleos de población separados que no tienen estatus de parroquia rural y para diferenciarlos de la parroquia religiosa. Sexta: aunque la Ley 27/2003 “de grandes ciudades” prevé la creación de distritos, éstos únicamente sirven para fomentar y facilitar la participación ciudadana en ciudades de gran población, siendo una figura insuficiente desde el punto de vista de la política urbana, por no existir en todas las ciudades, sino tan solo en aquellas que reúnan los parámetros dictados por la ley, mientras que el barrio es elemento común en todas ellas. Séptima: el vacío de la Ley 27/2003 sobre el barrio y la constatación de que tanto el Ayuntamiento de Gijón como el de Oviedo tienen en consideración a los barrios a la hora de dividir su territorio en distritos, fortalece la propuesta de crear el concepto jurídico de barrio referenciado al ámbito urbano, pues sin barrio no hay distrito y sin barrio no hay ciudad. Octava: el reconocimiento jurídico del barrio y, en consecuencia, la actuación a esa escala tendría efectos múltiples: mayor eficacia en la gestión pública, al permitir resolver de forma más próxima y en un espacio manejable los problemas de infraestructuras, equipamientos y servicios básicos que afectan a los ciudadanos, lo que a su vez repercute favorablemente en otros ámbitos, al ser un incentivo para la actividad económica y el comercio de proximidad, facilitar la fijación de la población en el barrio, etc. Novena: la fórmula más eficaz para resolver los problemas de la ciudad es la intervención coordinada de las Administraciones Públicas en los barrios, por ser la escala que mejor permite afrontar los problemas de infraestructuras, de movilidad y de regeneración urbana, al concretar en un espacio manejable el impacto de la intervención y generar efectos positivos múltiples. Décima: los ejemplos de otras comunidades autónomas en su apuesta por potenciar los barrios y los distritos, y sobremanera el ejemplo de Cataluña con una ley específica de mejora de los barrios, acreditan que es posible actuar de forma coordinada y probablemente más operativa y justa en la solución de los problemas que realmente inciden en la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.

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Undécima: en el ámbito urbanístico las nuevas políticas urbanas deben ir orientadas a la reforma interior de las ciudades y es a través de la intervención en los barrios, con los instrumentos jurídicos de que disponemos a nivel estatal y autonómico, como se pueden conseguir los objetivos de interés general que se persiguen.

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BIBLIOGRAFÍA 1

Normativa estatal

- Constitución española de 27 de diciembre de 1978, artículos 9.3, 45, 46, 47, 103 y 148.

1.2

Urbanística

- Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo. - Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el Plan Estatal de Fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas 2013-2016. - Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación urbanas.

1.3

De régimen local

- Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 de José Calvo Sotelo. - Decreto de 24 de junio de 1955, por el que se aprueba el Texto articulado y refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 de julio de 1945 y 3 de diciembre de 1953. - Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local - Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. - Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. - Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. - Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.

66

- Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales. - Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno Local. - Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

1.4

Sectorial

- Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. - Resolución de 12 de marzo de 2014 de la Dirección General del Catastro, por la que se aprueba la forma de remisión y la estructura, contenido y formato informático del fichero del padrón catastral y demás ficheros de intercambio de la información necesaria para la gestión del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

2.

Normativa autonómica

2.1

Principado de Asturias

- Ley 3/1986, de 15 de mayo, por la que se regula el procedimiento de creación de Comarcas en el Principado de Asturias. - Lay 10/1986, de 7 de noviembre, de demarcación territorial de los Concejos del Principado de Asturias. - Ley 11/1986, de 20 de noviembre, por la que se reconoce la personalidad jurídica de la parroquia rural. - Decreto 11/91, de 24 de enero por la que se aprueban las Directrices Regionales de Ordenación del Territorio de Asturias. - Ley Orgánica 1/1999 de 5 de enero, de reforma de la Ley Orgánica 7/1981, de Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias.

67

- Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo. - Ley 3/2004, de 23 de noviembre, de Montes y Ordenación Forestal. - Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio de Asturias. - Decreto 119/2010 del Principado de Asturias, de 15 de septiembre, por el que se aprueba definitivamente la Revisión de las Directrices Sectoriales de Equipamiento Comercial.

2.1.1 Municipal -

Reglamento

de

Organización,

Funcionamiento

y

Régimen

Jurídico

del

Ayuntamiento de Gijón, aprobado definitivamente el 10 de septiembre de 2004 (BOPA nº 230 de 2 de octubre de 2004) -

Reglamento de Organización y Funcionamiento de los distritos de la ciudad de Gijón, aprobado definitivamente el 10 de junio de 2005 (BOPA nº 158 de 9 de julio de 2005) y modificado el 13 de noviembre de 2008 (BOPA nº 63 de 17 de marzo de 2009).

-

Reglamento Orgánico de Gobierno y Administración del Ayuntamiento de Oviedo, aprobado por acuerdo de 6 de septiembre de 2004 (BOPA nº 231, de 4 de octubre de 2004) y modificado por acuerdos de 4 de agosto de 2008 (BOPA nº 210, de nueve de septiembre de 2008) y 9 de noviembre de 2009 (BOPA nº 269, de 20 de noviembre de 2009).

-

Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana de la ciudad de Oviedo, aprobado por acuerdo de 23 de diciembre de 2004 (BOPA nº 17 de 22 de enero de 2005), modificado por acuerdos plenarios de 5 de marzo de 2007 y 11 de septiembre de 2012 (BOPA nº 81 de 9 de abril de 2007 y BOPA nº 216 de 17 de septiembre de 2012, respectivamente).

68

2.2

Otras comunidades autónomas

- Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia - Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra. - Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias. - Ley 3/1991, de 4 de marzo, de Entidades Locales de Castilla La Mancha. - Ley 6/1994, de 19 de mayo, reguladora de las Entidades Locales Menores de Cantabria. - Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia. - Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León. - Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón. - Ley 1/2003, de 3 de marzo, de la Administración Local de La Rioja. - Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid. - Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña. - Ley 2/2004, de 4 de junio, de la Comunidad Autónoma de Cataluña, de mejora de barrios, áreas urbanas y villas que requieren una atención especial. - Decreto 369/2004, de 7 de septiembre, de la Generalitat de Cataluña, por el que se desarrolla la Ley 2/2004, de 4 de junio de mejora de barrios, áreas urbanas y villas que requieren una atención especial. - Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las Illes Balears. - Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía. - Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunitat Valenciana. - Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y entidades locales menores de Extremadura.

69

3. -

Manuales y monografías ALONSO IBÁÑEZ, M.R, “De la política urbanística a la política urbana: los retos actuales del Derecho Urbanístico”, Revista de DERECHO URBANÍSTICO y medio ambiente, nº 277, año 2012, páginas 13 a 27.

-

BARAGAÑO, R., “Diccionario geográfico de Asturias. Ciudades, villas y pueblos”, Prensa Asturiana SA / La Nueva España, Oviedo, 2000, página 544.

-

CAVEDA PERIBÁÑEZ, D., “Asturias a través de sus concejos”, Prensa Asturiana SA/ La Nueva España, Oviedo, 1998, página 358.

-

DE LA MADRID ÁLVAREZ, J.C., “Asturias a través de sus concejos”, Prensa Asturiana SA / La Nueva España, Oviedo, 1998, páginas 286, 293 y 294.

-

MARTÍN REBOLLO L., “Evolución de la normativa urbanística en España: historia de la normativa urbanística española”, AAVV, “Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo”, Iustel, Madrid 2009, páginas 24 a 30.

-

QUIRÓS LINARES F. Y COLINA VUELTA A., “División parroquial de Asturias”. Dirección Regional de Relaciones con las Administraciones Públicas, Oviedo 1993.

4.

Noticias de prensa 

Epígrafe 5.7: - Diario “El Comercio” edición Gijón, 3 de marzo de 2014, página 2. - Diario “El Comercio” edición Gijón, 4 de marzo de 2014, página 7. - Diario “El Comercio” edición Gijón, 7 de marzo de 2014, página 21. - Diario “el Comercio” edición Gijón, 29 de marzo de 2014, página 41.

5.

Fuentes electrónicas 

Epígrafe 3.2: http://www.ine.es/nomen2/Metodologia.do - Fecha de la última consulta:

07/02/2014

70



Epígrafe 4: www.gijon.info/page/5001-extension-poblacion-y-parroquias. - Fecha de la

última consulta: 06/06/2014



Epígrafe 5.1:

- http://habitat.aq.upm.es/bbvv/bbvv_133.html - Fecha de la última consulta: 13/02/2014 - www.urbancidades.wordpress.com/2011 -

Fecha de la última consulta:

13/02/2014



Epígrafe 5.7: - http://www.ayto-siero.es/index.asp?TR=C&IDR=1127 - Fecha de la última

consulta: 20/02/2014 - http://sendasdeasturias.com/losdespilfarros.html - Fecha de la última consulta: 20/02/2014 http://www.asturias.es/portal/site/webasturias/menuitem.6282925f26d862bcbc2 b3510f2300030/?vgnextoid=4eb0affe75d13410VgnVCM10000098030a0aRCRD

–

Fecha última consulta: 26/02/2014 - www.elcomercio.es, noticias economía, 30 de marzo de 2012 - Fecha de la última consulta: 30/03/2014 - www.lne.es, 26 de diciembre de 2011 – Fecha de la última consulta: 30/03/2014



Epígrafe 5.7.2: - www.avilespatrimoniohistorico.blogspot.com/; Fecha de la última consulta:

4/04/2014 -http://www.lne.es/aviles/2012/08/24/aviles-aprueba-plan-especial-mejorareforma-casco-historico/1288669.html - Fecha de la última consulta: 4/04/2014

71

-http://www.sindicastur.es/es/informes/categoria.asp?id=6 - Fecha de la última consulta: 4/04/2014 - http://www.ayto-siero.es/recursos/doc/2084_5353201212349.pdf - Fecha de la última consulta: 4/04/2014 -www.nuevosvecinos.com/planes_urbanisticos - Fecha de la última consulta: 4/04/2014 http://www.fomento.gob.es/MFOM/LANG_CASTELLANO/DIRECCIONES_GEN ERALES/ARQ_VIVIENDA/SUELO_Y_POLITICAS/ACTIVIDAD/CARTA_LEIPZIG/

-

Fecha de la última consulta: 5/04/2014 - www.lne.es Oviedo, 25 de febrero de 2014 – Fecha de la última consulta: 26/02/2014 - http://www.ecologistasenaccion.es/article10268.html

– Fecha de la última

consulta: 26/02/2014

72