La seguridad social de los funcionarios publicos

del Estado

en

Espana por Dr. Luis Enrique de la VILLA, Profesor Numerario de Administración Laboral en la E.N.A.P. de la Universidad de Alcalá de Henares. CDU 35.088.36 (46)

I. PLANTEAMIENTO GENERAL A. Delimitación

previa

1. En la Administraci6n Publica espanola distinguen tres esferas perfectamente delimitadas : son 6stas la Administraci6n del Estado, la Administration Local y la Administraci6n Institucional. Cada una de ellas se vale, para el cumplimiento de sus fines, de personal propio, y, especialmente, de funcionarios publicos. S61o se expondra aqui el r6gimen de seguridad social de los funcionarios pdblicos de la Administraci6n del Estado. Sobre las otras esferas citadas, baste, por ahora, con una esquemdtica indicacion para su estudio. se

3. La llamada Administraci61t Institucional esta integrada por los organismos aut6nomos y por las corporaciones publicas. Es, por tanto, una Administraci6n fragmentada en varios centenares de unidades administrativas. La caracteristica esencial, por lo que a la seguridad social respecta, consiste en la carencia de un regimen unitario de seguridad social, y, a consecuencia de ello, en la enorme desigualdad resultante a favor o en contra del personal funcionario de cada organismo aut6nomo o corporaci6n publica. Existe una tendencia fdtimamente muy visible de extender al personal funcionario de estas entidades y sobre todo al de los organismos aut6nomos, pues cabe discutir el caracter funcionarial del personal el t6cnico y estable de las corporaciones regimen de seguridad social previsto para los trabajadores por cuenta ajena de la industria y de los servicios; en esta linea se coloca la Resoluci6n de la Direcci6n General de Previsi6n de 10 de abril de 1967, pero se trata de una soluci6n provisional y problemdtica que tropieza con innumerables obstdculos, incluso en el plano legal. La complejidad de las formas sociales de cobertura en este dmbito contrasta desfavorablemente con la escasisima atenci6n que ha dedicado la doctrina espanola al tema (2). -

-

2. La Administraci6n Local abarca los Municipios y las Provincias; los primeros, configurados por la Ley como entidades naturales, se agrupan administrativamente en las Provincias ; son 6stas circunscripciones determinadas por la agrupaci6n de Municipios y divisiones territoriales de cardcter unitario para el ejercicio de la competencia del Gobierno nacional. La representaci6n legal de los Municipios y de las Provincias compete, respectivamente, al Ayuntamiento y a la Diputaci6n Provincial. En el ano 1960, la Ley de 12 de mayo cre6 la Mutualidad Nacional de Previsi6n de la Administracion Local, con el encargo de gestionar la seguridad social de los funcionarios y obreros de plantilla de las corporaciones locales ; se puso asi término a una confusa situaci6n precedente y se consigui6, al propio tiempo, el ejemplo de unificacion quiz£ mas perfecto en el conjunto del ordenamiento espanol de la seguridad social. En muy numerosos escritos la doctrina espanola ha desarrollado en detalle esta importante realizaci6n (1).

Mutualidad Nacional de Administración Local », ambos en Revista de Estudios de la Vida Local. Madrid, 1961 y 1964, núms. 115 y 135, pp. 46 y ss.; y 3 y ss.; además Eugenio P6rez Botija, « La idea del mutualismo en los Estatutos de la Mutualidad de Funcionarios de Administración Local » ; « ¿Es la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local una Mutualidad?» y« La Mutualidad como ente gestor de la seguridad social » , todos ellos aparecidos en el Boletin del Colegio Nacional de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración Local ». Madrid, 1961, núms. 193, 199-200 y 201; pp. 47 y ss., 501 y ss., y 609 y ss., etc.

de justicia citar algunos del actual Director de la Entidad, Manuel Baldasano de Padura, « La Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local » y « La teoría del riesgo de la seguridad social y su aplicación en la

(1) Entre ellos

es

(2) He de citar por ello, forzosamente, mis propios escritos : Régimen especial de seguridad social a favor del personal funcionario de organis«

autónomos », Comunicación presentada a la IV Semana de Estudios sobre la Reforma Adminismos

127

juridica de empleo entre la A dministración del Estado y su personal 1. eel personal al servicio de la Administraci6n del Estado ha sido clasificado, por la nueva legislaci6n de funcionarios civiles, en tres grupos: personal funcionario, personal contratado y personal trabajador.

B. La relacion

2. El

personal

funcionario

-

unico que

se

es aqu6l articulo la se a Administraci6n Publica que incorpora por una relaci6n de servicios profesionales y

toma en cuenta en este

retribuidos que tivo.

regula

-

el derecho administra-

3. El personal contratado es aqu6l que, tras el pacto civil correspondiente, se vincula a la Administraci6n Publica para la realizaci6n de estudios, proyectos, dictdmenes y otras prestaciones. Se trata de un pacto civil ya que las figuras juridicas que subyacen a la relacion son las formas tradicionales de la locatio romana : la locatio conductio operis (trabajos especificos, concretos y de caracter extraordinario o de urgencia) y la locatio conductio operarum (colaboraci6n temporal en las tareas de la respectiva dependencia administrativa). Muchos de estos arrendamientos de servicios son juridicamente aut6nticos contratos de trabajo, pero el legislador espanol es reacio a aplicar los esquemas del contrato laboral en el dinbito administrativo, salvo cuando se trata de prestaciones realizadas por trabajadores manuales u obreros. Por el contrario, el legislador espanol ha querido administrativizar estos contratos civiles. La seguridad social de este personal contratado, cuando lo sea para tareas de colaboraci6n temporal, es la misma que se aplica a los trabajadores por cuenta ajena de la industria y de los servicios con alguna pequena limitaci6n.

esta unido a la Administraci6n Pdblica por una relaci6n laboral. Se trata de aquellas personas que realizan una tarea manual aunque esto desde luego no sea un requisito de naturaleza, sino de tradici6n libre, productiva, dependiente y por cuenta ajena, siempre que, ademas, hayan sido contratados por la Administraci6n con tal cardcter de trabajadores. Su seguridad social es id6ntica a la que protege a los trabajadores al servicio de empresas o entidades privadas. 4. El

personal trabajador -

-

trativa. Tarragona, julio, 1966. En Actas y Documentos (Secretaria General Técnica de la Presidencia del Gobierno), 1966, pp. 223 y ss. Sobre todo mi libro, con participación de funcionarios-alumnos en la ENAP, La seguridad social en la Administración Institucional (Colección Alcalá), Alcalá de Henares, 1968.

C. El

personal funcionario

y

sus

clases

1. Los funcionarios civiles de la Adminispueden ser funcionarios de carrera y funcionarios de empleo. Los funcionarios de carrera se integran en cuerpos generales y en cuerpos especiales; los funcionarios de empleo pueden ser eventuales o interinos.

traci6n del Estado

2. Son funcionarios de carrera los que, en virtud de nombramiento legal, desempenan servicios de caracter permanente, figuran en las correspondientes plantillas y perciben sueldos o asignaciones fijas con cargo a las consignaciones de personal de los Presupuestos Generales del Estado. Los cuerpos generales son cuatro, el t6cnico, el administrativo, el auxiliar y el subalterno; los cuerpos especiales sobrepasan el centenar, y realizan funciones no tipicamente administrativas sino propias de su respectiva formaci6n. Sin embargo el r6gimen de

seguridad social es el mismo, con algunas excepciones, para todos ellos, y la tendencia es favorable a la unidad. Este r6gimen unita-

rio, pero trimembre, lante, en la parte II. 3.

se

considerard mas ade-

Funcionarios

eventuales son quienes de trabajo considerados como de confianza o asesoramiento especial, no reservados a funcionarios de carrera; funcionarios interinos los que, por raz6n de necesidad o urgencia, ocupan plazas de plantilla en tanto no se provean por funcionarios de carrera. La protecci6n en concepto de seguridad social no es unitaria para unos y otros; se estudiard, junto con el regimen de cobertura del personal civil de la Administration militar, en la parte III de este articulo, en la que, ademas, se hard una muy sucinta referencia a los funcionarios propiamente militares.

desempenan puestos

D. La

nueva seguridad social en Espana : regimen general y regimenes especiales

1. La Ley de Bases de Seguridad Social 193/1963, de 28 de diciembre, inici6 en Espana una importante reforma, comentada por mi en esta misma Revista (3). Esta Ley sefialó el dmbito de la nueva seguridad social, en la

intenci6n de cumplir con el mandato de nuestras Leyes Fundamentales (Fuero del Trabajo, Fuero de los Espanoles, y, sobre todo, Ley de los Principios Fundamentales del Movimiento) y conseguir la protecci6n de todos los espanoles, ante el infortunio. Por ello extendia la protecci6n junto a los trabajadores por « La reforma de la seguridad social en Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Bruselas, 1964, núm.2, pp.156 y ss.

(3) Cfr. España »,

128 cuenta

ajena,

dad social, pia, socios

producci6n,

a

nucleo indiscutible de la seguritrabajadores por cuenta pro-

los

trabajadores

de

cooperativas

de

servidores dom6sticos, estudiantes

p6blicos, civiles y militares. 2. Seria improcedente confundir este campo de aplicaci6n de la seguridad social con la instrumentaci6n de la misma a trav6s de regimenes. El campo de aplicaci6n es unitario, y el antes enunciado, pero la aplicaci6n de los y funcionarios

efectua bien dentro del llamado regimen general para los trabajadores por cuenta ajena de la industria y servicios -, bien dentro de alguno de los regimenes especiales ; de entre 6stos, el legislador dedic6 tres a los funcionarios publicos : funcionarios publicos civiles y militares; personal al servicio de los organismos del Movimiento; y funcionarios de entidades estatales autonomas. Sin embargo, este acercamiento de la seguridad social de los funcionarios publicos a la seguridad social de los espafioles pertenecientes a otros grupos profesionales de la poblaci6n activa, iba a quedar debilitado en la propia Ley de Bases; su disposici6n adicional 2a decia : « queda exceptuado de lo previsto en el art. 2 de esta Ley la ordenaci6n de la seguridad social de los funcionarios publics, civiles y militares, cuyo regimen de desarrollo sera objeto de Ley o de Leyes especiales :.. Para conocer el alcance de la excepci6n habia que acudir, naturalmente, el art.2, en el cual se estableci6 que ... 4: el Gobiemo, a propuesta del Ministerio de Trabajo previo informe de la Organizaci6n Sindical y dictamen del Consejo de Estado, aprobari en el plazo de dos anos, el texto o textos articulados en desarrollo de las bases que en esta Ley se establecen ~

beneficios

se

-

...

3. Esta interpretaci6n previa ha sido reforzada por el desarrollo normativo ulterior; desenvolvimiento normativo en el propio régimen especial de seguridad social de funcionarios civiles y militares y desenvolvimiento normativo, ademas, en el panorama total de la reforma. La Ley 30/1965, de 4 de mayo, sobre derechos pasivos en la Administraci6n Civil del Estado, supuso una primera y muy grave quiebra a la linea ideologica del ano 1963. En otro trabajo he puesto especial 6nfasis en la denuncia del hecho (4). La ulterior refundici6n en la legislaci6n de clases pasivas ha puesto colof6n a esta desviaci6n y ha consagrado, quiza para siempre, el anacr6nico sistema de las clases pasivas.

(4) Cfr. « El Proyecto de Ley de Derechos Pasivos de los funcionarios de la Administración Civil del Estado y los principios de la Seguridad social », Revista Iberoamericana de Seguridad Social. Madrid, 1965, núm.1, pp.3 y ss.

5. Aun es quizi mas grave la separacion operada en el propio Texto Articulado I de la Ley de Bases. Respecto a los funcionarios p6blicos se recoge y se amplia la excepcion que figuraba en la Ley de Bases. Esta amplia-

ci6n se deduce de los articulos 1, 2 y 7, 1, f del Texto Articulado. El primero de ellos senala, como salvedad a lo dispuesto en el pdrrafo primero del propio articulo (... « el derecho de los espanoles a la seguridad social se ajustari a lo dispuesto en la presente Ley ~ ... ) que ... g no obstante, el presente Texto Articulado no serd de aplicaci6n a los funcionarios publicos, civiles y militares, cuya seguridad social se regira por la Ley o Leyes especiales que se dicten al efecto, en las que se regulari cuanto se refiera a su alcance, competencia, gesti6n, regimen economico--financiero, procedimiento y, en general, todos los demas aspectos que afectan a la misma 3....; y el segundo, relativo al campo de aphcaci6n, comprende en aqu6l a los ... « funcionarios putblicos, civiles y militares, en cualquier situaci6n, en los términos que se senalen en la Ley o Leyes especiales a ellos referentes ~. ...

6. Con lo anterior queda expuesta la situaci6n actual, caracterizada por la independencia concedida a los regimenes de seguridad social de funcionarios publicos, frente a la unidad formal de otros regimenes de la seguridad

social

espanola.

E. La seguridad social de los f uncionarios de la Administraci6n del Estado 1. Antes de ahora he dicho que el regimen seguridad social de los funcionarios publicos del Estado es trimembre pues esta integrado por un sistema bdsico, de clases pasivas; un sistema complementario, de caracter mutualista ; y un tercer sistema, compatible con ambos, de ayuda familiar.

de

2. Lo insatisfactorio de tal panorama, tanto como en conjunto, ha sido destacado con reiteraci6n por la doctrina en multiples ocasiones, pero desde luego con escaso 6xito prictico (5). La reforma mas reciente en

aisladamente,

(5) Cfr. entre otros muchos escritos, mi« Comunicación a la III Semana de Estudios para la Reforma Administrativa ». Santander, septiembre, 1963, en Actas y Documentos, 1963; y sobre todo el núm. 71 de Documentación Administrativa, bajo mi direcci6n, con las colaboraciones de J. E. Blanco, J. Carrasco, C. Gala, J. A. Sagardoy y J. Vida, y mi estudio preliminar titulado« Limitaciones del sistema de previsión social de los funcionarios públicos del Estado », pp.3 y ss. Mucho antes, y también en Documentación Administrativa, mi trabajo « Hacia una reforma de la seguridad social de los funcionarios públicos ». Madrid, 1960, núms. 32-33.

129 el

regimen de seguridad social de funcionarios publicos, a la que se cine este articulo, a la vez que alejada de la reforma general de la seguridad social espanola, ha omitido la revisi6n de dos de los pilares del sistema y s6lo ha afectado al bdsico de las clases pasivas, como se ha de ver seguidamente. a) Clases Pasivas. A partir de 1926 el sistema de clases pasivas se configura como el medio fundamental de cobertura de los funcionarios publicos. El Estatuto de aquella fecha ha permanecido vigente hasta 1966, y afm se aplicara durante anos a un buen numero de supuestos que no caen bajo la nueva legislaci6n. Las reformas en materia de clases pasivas tienen el inconveniente formal de no haber roto los esquemas evidentemente arcaicos de las clases pasivas, muy lejos de la moderna politica universal de seguridad social.

b) Mutualismo administrativo. Los funcionarios de la Administraci6n del Estado estas afiliados, normalmente, a una mutualidad administrativa, adscrita al Departamento Ministerial de que dependen. El numero de estas mutualidades pasa el medio centenar y la desigualdad de situaciones resultantes de tal variedad es manifiesta. Las normas que se van a analizar aqui no afectan para nada a estas mutualidades, las cuales, de acuerdo con sus posibilidades financieras respectivas, siguen concediendo beneficios complementarios y compatibles con los atribuidos por el sistema de las clases pasivas. Muy timidamente, el legislador espanol procura andar el camino de la unificacion en este dmbito de las mutualidades administrativas, y en tal sentido pueden citarse el Decreto 1.504/1967, de 6 de julio, sobre supresi6n de la Mutualidad de Porteros Civiles, y el Decreto 291/1966, de 10 de febrero sobre adscripci6n de los funcionarios de carrera de cuerpos generales a las mutualidades de los Ministerios en que presten sus servicios. Pero estos intentos no significan casi nada en el ideal querido por la doctrina (6), evidentemente dificultoso. c) Ayuda familiar. Aparte de la protección que recibe a trav6s de las clases pasivas y de la mutualidad administrativa que corresponda, el funcionario civil percibe, al amparo de la Ley de 15 de julio de 1954, cantidades mensuales y a tanto alzado por esposa y por hijos. Tampoco el sistema ha sido modificado por las normas que recoge este articulo; la unica referencia

a una

posible revisi6n de

(6) Amplias referencias

la

Madrid, 1963, núm.40, pp.121

y

ss.

se

contiene

en

la

Ley

de Retribucio-

31/1965 de 4 de mayo en el sentido de que el Gobiemo acuerde, a propuesta del Ministro de Hacienda, y previo informe de la Comisi6n Superior de Personal, un incremento nes

de hasta un cien por cien del actual importe, incremento que hasta la fecha no ha sido im-

plantado (7). F.

Bibliograf ia especiailizada

de las referencias consignadas en pie de pagina hay que aludir a algunos escritos bdsicos para el estudio de la seguridad social de los funcionarios publicos del Estado en el ordenamiento espanol.

Aparte

notas a

Obra fundamental sigue siendo, pese a las modificaciones legislativas ulteriores, la escrita en colaboraci6n por E. Serrano Guirado y M. Alonso Olea, bajo el titulo de La seguridad social de los funcionarios públicos. Madrid, Instituto de Estudios Politicos, 1957. Para el nacimiento del sistema de clases pason importantes los libros de J. Cuesta Crespo, El derecho de las clases pasivas. Madrid, 1889; A.G. Rodriguez, Manual de clases

sivas

pasivas civiles, Compilación general. Pr6logo de R. Urzaiz. Madrid, 1905; M.A. Asensio Casanova, Derechos pasivos de los empleados del Estado civiles y militares. de Cdrdenas, Madrid, 1928.

Prólogo de F.

En la doctrina posterior, es útilla recopilaci6n de Q. Hueso Cruz, Manual de las Clases Pasivas. Pr6logo de F. Bohorquez. Madrid, 1953; tambi6n destacan por su calidad, los escritos de L. Jordana de Pozas, ~c La seguridad social de los funcionarios publicos en Espafia, Estudios Sociales y de previsión, cit., pp.25 y ss.; A. Guaita, i Derechos Pasivos 3,, voz de la Nueva Enciclopedia Juridica Seix. Barcelona, 1955, t.VII, pp.55 y ss. (en la anterior edicion de esta obra, es decir, en la Enciclopedia Juridica Seix, la voz « Clases Pasivas » era original de A. Royo Villanova, cfr. t.V, pp.854 y ss.); J. Carrasco Belinchon, « El sistema de clases pasivas y de seguridad social de los funcionarios publicos estatales. Su revision ~, Revista de Administración Pública. Madrid, 1962, num.39, pp.247 y ss.

M£s referencia, respecto incluso de los sistede mutualidades administrativas, ayuda familiar, Administraci6n Local y personal no mas

ayuda

mi estudio« La prevision social mutualista de los funcionarios públicos del Estado », Revista de Administración Pública. en

familiar

(7) Una exposición del régimen de ayuda familiar M. Alonso Olea, « La Ley de 15 de julio de 1954 por la que se restablece la ayuda familiar para

en

los funcionarios civiles », Revista de Administración Pública. Madrid, 1954, núm.14, pp.219 y ss.

130 funcionario al servicio de la Administracion

Publica, en

en

mai « Nota

bibliogr£fica >

publicada

Documentacion Administrativa. Madrid,

1964, num.8l, pp.122 y

ss.

II. FUNCIONARIOS CIVILES DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO A. El

texto refundido de la Ley de Derechos pasivos de 21 de abril de 1966

1. La Ley 30/1965, de 4 de mayo, estableci6 que el Ministro de Hacienda, dentro del plazo de un ano a partir de la fecha de su entrada en vigor, presentaria al Gobierno un texto de Ley de Derechos pasivos de los funcionarios de la Administraci6n Civil del Estado. La citada Ley, en el ultimo pdrrafo de su predmbulo, definió la regulaci6n de los derechos pasivos como