Story Transcript
JURÍDICA
NATURALEZA
DEL
PEAJE
anmumo DIEGO ÁLVAREZ WAL'rn 08cm CIA'I'I'I
PasssN'rACION
l.
En
DBL
estudio su
trabaio
problemática,
en
dilucidación de aquellos de varias
la
uno
largo
fuerzos,
pero,
pacíficas
menos
ram
un habremos de abordar tema y analizar instituto un jurídico de renovada vigende nuestros su días: el peaje; abordando de —inicialmente— a través integral de un análisis
este
es el relativo que cia en la Argentina
a
—en un segundo momentopara ocupamos Este de su naturaleza tema jurídica. ha dedicado -a a los la doctrina cuales intencionados décadasy bien ingentes más conclusiones a sin ello, arribar por y uniformes.
es
lo eso
el crecimiento Creemos al posibilitar el peaje, y que las en mantenimiento de las redes viales, se ha convertido, heeficaz una en sociedades en su desarrollo, preocupadas más una rramienta a establecer rápida y jurídica tendiente de los diversos pallas regiones entre mejor comunicación ses.
un en propulsor del crecimiento En nuestro moderno. del mundo más o menos forma en a utilizarlo del 60. sus bondades ya de la década viSionario eminente y pensaese mentor, los argentinos, además._de Bautista Alberdi, Juan texto constitucional, quien económico en su clasica obra. Sistema y.'ren_tístico de según su Constrtucnón Argentina Confederación canales caminos y demás la construcción y
erigiéndose,
asimismo,
económico y comercial se comenzó país, donde regular hacia mediados hablan sido advertidas dor polltico tuvimos que nuestro
sostuvo de lo
1853.
que
obras
de
por
de
utilidad
“...
pueden
ser
entregadas
temporalmente
104 para cargo
Y ENSAYOS
LECCIONES
explotación
su
a
el construirlos" utilización la celebración
las 1.
privadas
empresas
tomen
que
a
su
imdel peaje, generalmente de un contrato de concesión de obra Estado decide realizar la y administrar de terceros), una exceintermedio obra constituyendo por Su utilidad esde financiamiento. fórmula lente adquiere de en los casos en el Estado adolece relevancia que pecial afrontar el de los recursos necesarios insuficiencia una para de carreteras, etc., conpuentes, gasto que la construcción su utilización en nuestro lleva. Así, si se extendiese país en una de las soluciones aptas para supodría transformarse del transde la infraestructura el retraso y deterioro perar porte que padece la Nación. La
plica pública
La tualidad
(cuando
del
sistema
el
discusión
nacional,
planteada es,
en
en
torno
verdad,
a1 peaje en seudonovedosa.
nuestra
ac-
puesto
entre implementado exitosamente, aquí ya ha sido en el túnel subfluvial une Santa Fe y Paracasos, que sobre ná y en el puente el río Paraná las provincias que une de Corrientes En el resto de América también ha y Chaco. constituido un factor de progreso de y hoy en día constituye Río-San primer orden (piénsese. por ejemplo, en la carretera la Río-Santos, ambas en Pablo, Brasil; y en las impoy en muchas de las cuales nentes norteamericanas, highways construidas de financiamiento). fueron gracias a este medio que otros
inel tema central de la presente dicho que el del de la naturaleza es estudio jurídica del de una cuestión. Para este objetivo cumplir inuna creído necesario realizar hemos temáticas íntide algunas “abarcadora” respecto nos el peaje. conectadas con Así, por ejemplo, del naturaleza de considerar la especial hemos ocupado de concesión de obra contrato jupública y de las relaciones rídicas de él emergentes, puesto que de todo ello pudimos la cuestión en este “complejo normatidesentrañar de fondo está dada del cual el peaje), qne vo" (dentro se inserta por una de vinculación jurídica propia del derepeculiar forma de cometidos-escho público: la delegación transestructural tatales. Ya
hemos
vestigación instituto
en
satisfactoria,
manera
dagación mamente
'
de
énfasis hemos De tal modo, puesto clases de vinculaciones las distintas
l
Alberdi.
Juan
B.. Sistema
económico
y
la consideración‘ en entre los suscitadas
mtístico,
p. 350
y 82.
nsavos
105
dando sujetos públicos y privados involucrados. lugar a una interacción de relaciones jurídicas de considerable compleEste particular juego de “ligazones” se entabla, ora la Administración entre república-concesionario-usuario. lación ésta de índole netamente ora entre la administrativo; Administración Esta pública y el usuario. última, admite la discriminación de dos aspectos —a su vezcoexistentes y bien diferenciados: relación de carácter estrictamena) una te administrativo. reconoce su en justificación que que es el del dominio Estado el titular de la obra pública construida manteniendo sobre el bien bajo el régimen de la concesión, de su uso. la totalidad de sus las condiciones y sobre "prede los casos, en la mayoría tales (aun cuando, rrogativas" de su concesionario relaciones se conduzcan por intermedio cariz relación de claro o “delegado"), tributario. y b) una coactiva del coveremosla imposición puesto que —como del poder tributario bro del peaje importa verdaderos actos estatal.
jidad.
arribando a las iremos De las conclusiones luego que la naturainferiremos del análisis de las temáticas referidas. los arde considerar leza tributaria del peaje, sin perjuicio de dicha brindados especie negatorias gumentos por teorias criticaremos. a las cualestambién de naturaleza juridica. de su ubicaa la posibilidad Por otra parte. atenderemos de los tribución dentro de la típica clasificación tripartita Es en este punto. tos en impuestos, tasas y contribuciones. ofi‘ecen un donde vertidas las opiniones por los doctrinarios las disasi que Veremos atractivo el análisis. campo para satisfacen no tintas explicaciones aportadas plenamente las de una crearse cabe justificación Cientifiexpectativas que
co-jurldica un primer
momento
sistencias
de
te; y
en
un
plausible. las
_
En
hemos sentido las contradicciones
este
evidenciar elaboraciones momento
pergeñadas ofreceremos
segundo
dentro de tributo ta respecto ala especie el sobre encuadrar al peaie, aportando novedosa. cación que creemos merituaremos de nuestra la luz de las normas cada una de aquéllas importa
las
Finalmente,
a
o
no
dela
en
intentado e
cual
particular
incon-
el presenpropues-
hasta nuestra
una
es_ dable Justifil
de la doctrina soluciones sn Constitución, valorando nuestra un
agravro
ley
a
fundamental. En
sintesis,
introducción, —con
todo
el
y
para
no
que digamos rigor científico
extendernos hemos del que
esta en demasia en desentrañar intentado fuimos
capaces-
la
na-
106
LECCIONES
turaleza cancias concesión del tido
dos
jurídica jurídicas obra
de
Y ENSAYOS
del peaje a través de la relación que
de las le da
particulares implide origen (contrato
pública).
Por último, pensamos que tema justifica propuesto, la presente en elaboración. no es a nosotros obtenidos
la trascendencia con
creces
En a
quien
el cuanto
y actualidad esfuerzo invera los resultaemitir
corresponde
juicm.
2.
RÉGIMEN
to
especifico
Con
LEGAL
DEI.
PEAJE
EN
EL
nnscno
moron“.
el estudio el objeto de situar del peaje en el contexde nuestro sistema jurídico se impone referirmás no sea en forma al régimen introductoria, en cuestión. regula el instituto
aunque vigente que
nos,
En este cabe delinear lo aspectos más relevansentido, establece el estatuto de la ley 17.520, norma que jurídico de esta de la institución básico regulatorio figura, por medio de la concesión de obra fijo, a sopública “por un término ciedades o mixtas o a entes públicos para la consprivadas o explotación de obras trucción, conservación, públicas meel cobro o peajes" diante de tarifas (art. 1°)2. tes
-en como caracterizado Así, el peaje aparece principioun de obras en medio de realización públicas enmarcado el cual tiene la siguiente característide concesión, a un tercero la construcción la Administración encarga sino un la obra no pero paga precio por esa prestación así al concela concesión de ésta. permitiéndole otorga que una tarifa determinada. a los usuarios de ella sionario cobrar
un
contrato ca:
de
—determinadas Para el establecimiento de las “tarifas” del concesionariocon intervención por el Poder Ejecutivo ofrecido del servicio se tendrá en cuenta el valor medio y la definir la modamanera rentabilidad de la obra, y de esta las de lidad la concesión efectos. (cfr. art. 3°). A estos oneroso: alternativas en la ley son: a) a título previstas
3
Estado. ciedades otro
del peaje por parte del la aplicación directa La ley prevé también soen art. “El Poder cuando su 5° establece: Ejecutivo podrá crear o entes con o sin anónimas mixtas públicos, u mayoria estatal,... en de los fines previstos jurídica para el cumplimiento persona
tipo de
la presente
ley".
ensayos
107 l
al concesionario una contribución o una imponiéndose para favor del Estado; ticipación sobre sus beneficios b) a título gratuito. y c) otorgamiento por subvención. Por su parte, la ley 23.696 denominada de Reforma del la regulación anterior en lo relativo Estado. vino a precisar
al destino
de
los
fondos
obtenidos
por
la
recaudación
del
Así se prescribió la aplicación de los fondos remade los gastos de explotación de y mantenimiento a la posibilidad existentes de construir obras nuevas. últimas tener una vinculación —exige la ley- deberán con las primeras (art. 58). física. técnica. o de otra naturaleza Cabe la concreción de los tradestacar. asimismo, que para se atenderá a la bajos mencionados —objeto del contratode la concesión, la cual ecuación económica y financiera
peaje. nentes obras Estas
será estructurada efectivo de la tarifa
con o
el
fin
peaje
de a
obtener del
cargo
un
usuario"
“abaratamiento (art. 58).
de una a los contratos Por último, cabe hacer referencia nael Gobierno concesión de obra por pública, celebrados de 1990, cuyo cional en régimen ha sido variado septiembre del del decr. sustancialmente en virtud 527/91, del replanteo de convertibilidad de la ley 23.928, peaje. reglamentario norreciente de esta del austral (B.O., 28/3/91). Respecto Observaciones: mativa se las siguientes 1) se reduimponen ce el monto a cobrar; 2) implica la pérdida de vide la tarifa el reajuste combinados para pactados gencia de los índices de las el régimen oneroso de las tarifas; 3) se deja sin efecto subvencioen concesiones transformándolas concesiones. de dada la rentabilidad acertado nadas, lo que no nos parece al sistema, afectados y 4) el art. 6° algunos de los corredores resuelva de que la Administración la posibilidad contempla de esta lo novedoso los respectivos contratos. aunque noral Estado ma no es la prerrogativa —que es propia otorgada al contrato caracteriza del régimen exorbitante que admide la indemnizael alcance establece nistrativosino que tal caso, en ción debida por la Administración reconociendo cesante (donde la_Jur1sdel lucro en cuanto a la procedencia 10% de utilidad un son no uniformes) prudencia y doctrina realizadas. efectivamente obre las inversiones
Creemos dado
peaie nes
que
un
pantallazo
en
nuestro
sufridas
imprescindible los
complejos
por
hasta con ¡todo lo enunciado aquí hemos las notas sobre general esenciales del las modificacmcuenta en pais, teniendo
consxderamos tarea él recientemente, que con poder adentrarnos paso seguro estudio. del presente centrales
para temas
en
108
LECCIONES
3.
EL
a)
Obra
Y LA
reus
pública
CONCESIÓN
Y ENSAYOS
m:
PÚBLICA
onnA
peaje
y
La “obra básicamente dos pública” admite expresión bienes sentidos: muebles o inmuebles del Estado 1) designa a fines de interés afectados así son obras general; públicas edificios los caminos, puentes, públicos, etc., y 2) por extensión se asimila al concepto de contrato de obra pública, refiriéndose en este caso a los contratos entre la Administración éstos tales y los particulares para que construyan obras”.
“obra estaremos pública" nos señalado. a éste, Respecto elementos:
En adelante al hablar de refiriendo al primer sentido Gordillo destaca los siguientes Se trata
a)
de
b) De construcción
c) De Ahora
la relación
bien, evidente,
es
útil
cisar obras
Atendiendo afirmarse
del a
puede
(Administración
3
Gordillo.
‘
Barra
ejemplo.
5
Agustin
considera una obra estudio-
nuestro
pública.
entre
otros.
del en
y las obras públiadelantáramosaquél es de éstas. Cabe preun como derecho de
a
aquellas
con
vías
proporcionar
de
circulación,
fluvial‘. de
contrato
concesión
de obra
pública
la doctrina5 en la opinión generalizada de obra la concesión pública consiste derecho público —específicamente de deconcedel cual la autoridad en virtud pública) otorga a un concesionario
no
A.. Obra que
también
eléctrica.
pública. puede con
coincidimos.
-
p. 46. ser
objeto los
lo cual
-por
Barra.
Rodolfo.
p. 48.
Entre
la mano existen
general. el peaje
que
contrato de administrativo-
un
recho dente
por
que
utilidad
el peaje nace inescindiblemente
que
ejecución
La.
inmueble.
o
(realizadas
bienes aquellos la naturaleza).
-como que financiamiento
de
históricamente.
lo vincula públicas relativas vial como de carácter
tanto
por
de
puesto
instrumento
que,
tránsito.
en
fines
a
un
en
a
Estado.
del
propiedad
d) Afectada cas
b)
artificial
por oposición los ofrece y que
hombre el Estado
mueble
cosa
una
Marienhofl'.
Dromi.
Barra,
Fiorini.
del
sistema
argumentos La
concesión
de peaje, vertidos de obra
ENSAYOS
derecho público obra; importando concedente, y para
de
(sujeto truir una beza del necesario
de consprivado), el cometido la obligación de custodia en cael concesionario la de realizar lo
o
la obra este al uso para que El expedita público. de la relación principal lo jurídica que se entabla. el derecho del concesionario a cobrar. constituye por el tratarifa a los usuabaio realizado y cuidados una posteriores, rios: el peaje. En otras el de la palabras: público. que es el destinatario obra y en cuyo interés se otorga la concesión, es quien paga el precio de la obra. Esta característica es decipeculiar
efecto
siva obra
orden
en
pública.
por
el modo
nes
aportan
directamente Administración
4.
LA
a establecer la distinción con el contrato de En este la concesión se sentido. singulariza del pago del precio. como vimos ya que quiela remuneración del contratista del Estado son los usuarios a través del peaje y no la propia concedente.
mm su
menus
Del cual se relaciones
os A u
numero!“
us
este
en
Relación
JURIDICAS
concusróu
de
contrato
os
de
peajede
Ellas
estudio.
pública -dei
obra
de
serie
una surgen análisis cuyo
nos
ocu-
son:
pública)-Concesiona-
(Administración
Estado
PÚBLICA
omu
concesión
del el cobro desprende jurídicas diferenciadas
paremos —
moon: TORNO
del
seno
rio-Usuario. —
Relación
Pero plejo de cuestiones
Administrativa.
Faz
Tributaria.
antes
de
abocarnos
relaciones. que
pública)-Usuario.
(Administración
Estado
Faz
a
creemos
le sirven
de
dilucidación considerar necesario
de
la
De
presupuesto.
este
com-
algunas
ellas
nos
ocu-
paremos.
a) El especial El
contrato,
carácter
de los contratos
entendido
“todo
como
administrativos acuerdo
de
volunta-
des generador de obligaciones destinado a_produc1r_efectos una categoría Jurídica genérica que jurídicos" constituye
o
Lumen.
André
de.
Tratado.
e.
1. p. 7 y a.
1 10
LECCIONES
resulta
tanto
aplicable a
como
los
de
a
los
v ENSAYOS
contra-tos
de
derecho
privado
público.
derecho
de la Administración formas distintas: ejerdeterminada o utilizanactividad. administrado colabore con él en orden al para que de sus fines administrativos. Dicha colabocumplimiento dos modalidades en a1 requeriración punto puede adoptar el Estado, miento hace ser ésta “forzosa” o que pudiendo de la primera “voluntaria”. forma de colaboraEjemplos serán las o ción cargas públicas prestaciones personales en tanto la segunda que obligatorias; puede dar lugar a los de la Administración contratos pública". Ahora
pública-
ciendo do al
el Estado
bien.
o puede actúa una sí mismo
—por medio actuar de dos
por
La Administración dos tipos de contrapuede celebrar strictu. tos: “administrativos” común" sensu, y de “derecho En el caso (o contratos “privados” de la Administración). de una obra en de de la concesión pública estamos presencia lo que su un administrativo, sujeimplica típico contrato exorbitante del derecho ción a un régimen jurídico privado. se es esta Además, fundamental, especie de contratos y esto "fuera" de las partes sus efectos caracterizan por propagar —asi— a terceros le dieron ajenos a la origen. afectando que a. contractual relación el contrato de concesión estuComo ya manifestamos, sede la última diado característica plenamente participa el vínculo ñalada administrativos. de los contratos ya que el Estado establecido entre convencional y el cona los administrados-usuarios se extiende (de la estos últidice MarienhoffDe algún modo -como obra). son mos jurídica originaria 9. “parte” de la relación
jurídico
cesionario
relación Estado -concesionario-usuario
b) La
ral trata
pública.)-
(Administración
Está regulada de cometidos de explicar
ticulares.
la llamada por “delegación transestructu1°. Ésta es una estatales" expresión que ciertas actividades cumplidas por los paren su generalmente propio ámbito de interés, pero
7
lMarienhoff, Miguel
5
Cassagne.
9
t. III-B. Tratado. Marienhol'f, p. 384. Contrato de obra. público. Barra. Rodolfo.
Juan
C..
S.. Tratado. Los
contrato:
t.
III-A. de
p. 20. la
_
Administración
p. 37 ¡0
t. l. p. 305.
pública.
WSAYOS
111
de una decisión estatal por imperio la previa. supone de determinados cometidos o competencias públi-estrictamente estatalesen un régimen de desempeño con la misma Administración compartido pública (cogesde esa tión) o exclusivo actividad. El conce(autogestión) sionario actúa en el cumplimiento de una cierta delegación emanada de la Administración, idéntica a sustancialmente la delegación de competencia se da en la esfera interna que en administrativa el ámbito de la organización (tanto centralizada como trascender a descentralizada). pero que por su estructura se la ha denominado “delegación transestructural".
que,
gestión cas
La explicación hemos esbozado la relaque supone que ción estudiada ostenta un carácter derivado reglamentario, del ejercicio de la potestad de la Administración de crear unilateralmente vínculos con los administrados. jurídicos Pero no debemos olvidar en el caso de la concesión de que obra en de un vínculo bilateral pública estamos presencia de naturaleza contractual. Esta última característica deterel concesionario, mina, junto al fin de lucro persigue que nos refiramos de la concesión adminisel supuesto que para trativa a una de la delegación modulación del principio de la reEn suma, transestructural. el carácter contractual lación y la finalidad propiamente privada, en vistas a la cual la Administrase vincula con el administrado contratista ”. una suerte de “delegación atenuada" ción. importan La concesión de obra pública —al decir de Barra '1- es la de sistemas más dentro de los múltiples destacada la ejecución transestructural. de la delegación obras En la actualidad, de las grandes muchas públicas. son uso de ser es tarifado. ejecutadas cuyo susceptible mediante este sistema indirecta, por las ventanas de'ejecución en benefide tipo presupuestario genera que y organizativo de la compecio de la Administración (titular responsable la obra. a cabo de que se lleve tencia)
figura
Desde concesión tema de
“
la de
Esta
parecería
¡3
atenuación
posible
Cl‘ada. pero derecho
óptica de la delegación pública puede ser
obra
ejecución
en
si
que
de
indirecta
La
transestructural.
definida
obra
pública
el “como a través
_la
Sis-
del
no transestructural de la delegación del principio Barra hace del mismo la formulación que _en.la_obrade obra Principios en su delo derivarse expuesto
puede
administrativo.
Barra.
una
concesión.
p.
305.
1 12
cual
gante
LECCIONES
el concesionario el ejercicio
de
Y ENSAYOS
del concedente delegado recibe administrativa de competencia
o delecontra-
la realización de esa obra sí mismo o por un efectuar las operatercero, y, por necesarias el buen mantenimiento ciones para y explotación el pago de todas las inversiones de la misma. quedando para la construcción, mantenimiento también dey explotación, el en recibe el comeconcesionario, legado quien asimismo, los ingresos tido de percibir la explotación de la obra, por destinarlos a amortizar la inversión hecha para y a satisfacer su beneficio con empresario que puede o no ser participado el delegante" ¡3. tar
tercero
un
con
constructor
pública
consideración
del contrato de concesión de obra de la figura de la delegación ha nuestro derecho por provin116 de la ley 1864/63 del art. de la pro“La concesión de obra pública es un acto en jurídico que consiste delegar en un concesionario aquedel Estado o de sus admilla parte de 1a autoridad cuerpos hacer nistrativos, efectiva, reputad'a indispensable para de los capitales dentro de ciertas bases, la remuneración de la obra a contribución de la ejecución pública” ¡4. puestos
Esta
pública
cial.
.
especie expresamente
como
una
admitida
sido
como
vincia
de
es
el
caso
Juiuy:
En el ámbito conformado la delegación transestrucpor al usuario un rol equitural, el concesionario adopta frente a la Administración concevalente al que le corresponde claro está en su calidad de gestor de un dente, siempre cometido De modo tal que la repúblico dado (delegado). lación establecida entre el concesionario jurídica y el usuaefecto del vínculo sosterio se encuentra publificada, por nido entre el primero (es decir, por la y la Administración concesión como delegación).
relade lo dicho, no existe Como consecuencia ya que tamcontractual entre la Administración y el usuario. Lo afirmado la hay entre el concesionario y éste. poco la obra debe habilitar para que implica que el concesionario estael usuario en las condiciones pueda ser utilizada por una blecidas en su el cual constituye contrato de concesión, sus efectos verdadera "base que proyecta reglamentaria" adhacia el tercero-usuario (efecto propio de los contratos ción
13 ¡4
Barra. Barra.
La La
concesión. concesión.
p. 306. p. 307.
“suas
rninistrativos).
quien
se
de utilización
mento
113
encuentra '5.
obligado
por
el
regla-
de la obra
“el concesionario no es una el ‘uso de la obra' a un prede la oferta (autopistas) y la en la explopor el contrario. se limita a cumplir con sus en el contrato de concesión ceobligaciones originadas lebrado con la Administración concedente. Por esto mismo entendemos “los usuarios de los servicios que públicos (de las obras son adpúblicas, en el tema que aquí interesa) ". no clientes" ministrados,
Es
destacar que a1 mercado ofrece empresa que cio generado por el libre juego demanda (usuarios)" 1°. sino que de aquélla el concesionario tación
importante
En síntesis. entre concesionario existe una y usuario lación de derecho con las reglas de público de acuerdo definidas en los reglamentos delegación transestructural el contrato de concesión. relación
c) La
relación
Esta l)
La
(Administración
Estado se
desdobla
en
re-
la y
pública)-usuario
dos
faces:
faz administrativa
se Hablar de esta faz administrativa justifica en tanto de la obra el Estado el titular del dominio es pública manteniendo construida bajo el régimen de la concesión. la totalidad de su uso sobre el bien las condiciones y sobre se relaciones tales de sus cuando aun prerrogativas, conduzo delegado can a través de su concesionario (v.gr., horarios del tránsrto, dirección de utilización, los tipos de vehiculos.
que
etcétera). Como el usuario contrapartida, todas las garantías Administración, le confiere (v.gr.. trato obra pública, etcétera).
minstrativo uso de esa
'5
La
doctrina
está
conteste
en
que
aquí
conservará frente el ordenamiento
que
respecto
igualitario
no
puede
hablarse
de
un
a
la addel
con-
cn. trato el concesionario adhesión entre y el usuario. por Rivero Ysern. La protección de toa servicios del usuario públicos. p. 233. vdel mismo aulo: particulares! quien con administrativo ‘Ol'. El derecho y las relaciones
engloba
esta
ministrativas 1‘ ¡7
l.
leccion“
vinculación entre
Barra. Barra. v
dentro
de
particulares",
p.
la categoría 117.
Lo concesión.
p. 347.
nota
a.
concesión.
p. 348.
nota
9.
La Ens-von
de
"relaciones
Jurídico-nd-
11 4
LECCIONES
2) La faz
Y ENSAYOS
tributaria
la Administración que dispone prerrogativas de concesión. del contrato se destaca la relativa del valor de la tarifa deberán oblar los usuaa la fijación que el peaje. Es evidente al hablar rios de la obra: del estaque de estas entramos de pleno en blecimiento tarifas, y origen de las cargas el el campo fiscales, cuya imposición supone del Poder tributario del Estado. Como sabemos, ejercicio en la potestad éste consiste estatal de crear tributos y exigir relación a personas o bienes se encuentran con en la que 1°. respectiva jurisdicción Entre el marco
en
las
este hace se necesario la relación punto distinguir o tributaria de la obligación ella implica. Así. la que el vínculo tributaria es se jurídico configura que el Estado o el ente autorizado a exigir el tributo. y el En cambio, la obligación triafectado por el tributo. butaria es el sujeto aquella que pesa sobre obligado a pagar el tributo; se trata de una obligación de dar -en principio. una suma de dineroexisten otros de la maguer aspectos defiscal no obligación que implican pago (v.gr., presentar última claraciones Esta nace de la ley juradas). siempre de naturaleza de legalidad); no lo tanto, es, por (principio 19. contractual
En fiscal relación
entre
sujeto
triel sujeto activo de la relación Según ya explicamos, sin de el Estado, butaria antonomasia, es. perjuicio por autorizar a un ente distinto éste pueda —público o privaútil difedo- para Resulta, pues, exigir el pago del tributo. tributaria. de la "competencia" renciar el "poder" tributario, El primero un de mayor es que amplitud, puesto concepto del tributo. mientras la norma de creación dictar implica de percibirlo. En el a la facultad la segunda se limita que está en cacaso del peaje, es claro el “poder tributario" que mientras beza de la Administración concedente, que la "comestatalle es “deletributaria" petencia —originariamente que
'
”
Adelantamos cuestión
peaje. ¡9
que
asi. nuestra opinión luego desarrollaremos.
sobre
la naturaleza
tributaria
del
del peaEl-monto Cl‘r. Bidart J.. Tratado. p. 371. Campos. Germán con el concesionaestablecido de conformidad por la Administración el principio de legalino violenta —según la opinión de algunosclaro es en materia tributaria. Ello es asi. porque dad imperante que la ley 17‘520 contiene una habilitación —legislativa- para que la Administración de peaje, y asimislos contratos de concesión utilirando el sistema celebre cada caso. en la fijación del monto tributo facultándolo de dicho mo para
je
es
rio. lo cual
msmros
al
gada" verdadero
5.
concesionario de recaudador.
¡unlmca
Harman
a) Es
l 15
la obra.
que
así
opera
como
un
agente
mn.
nun
tributo
un
De conformidad con lo expuesto. creemos que puede inferirse cual es la “naturaleza jurídica" del peaje 1°. En este la “tarifa” utilizado en la (término que involucre una “exacción pública” (Gardudamos en afirmar su naturaleza tributaria". En principio. este carácter se deriva del hecho de que estamos en de una el presencia prestación pecuniaria que Estado de su poder de imperio (concretaexige en ejercicio mente de su poder tributario)”. Pero esta explicación -que calificar como "tradicional"no es suficiente podemos para acabadamente la naturaleza en fiscal del instituto justificar cuestión. Ello es así porque éste ofrece otros argumentos -desde la perspectiva estado esde la delegación hemos que tudiandonos dada su decididamente que especificidad
sentido. pensamos ley 17.520), en tanto cia de Enterría), no
proporciona
más
una
plausible
justificación.
“naturaleza que el peaje posee en su recaudados los fondos concepto al tesoro público y no al conceesta si bien de la Administración, recaudación él mismo su y gestión en el marco Es así que es necesario contractual de ’la concesión. instrumeramente un carácter la tarifa tiene precisar que del concesionario, en orden a la retribución mental, ostentadendo el mismo concesionario-usuano carácter la relación tro del régimen jurídico de la delegación.
De
tal
forma. desde
tributaria".
es se
que
cocontratante
delegó
en
tener cabe En conclusión, la relación que porprincipal la cual el usuario. con la que vincula a la Administración en como concesionario cuando, establece a través del
2°
lli. aunque ¡l
l'l'a.
sostenemos
primariamente
pertenecen sionario última
La ¡3
Coinciden sobre
García
Giuliani y GaFonrouge otros, en esta apreciación, entre diversos. fundamentos citado por Bade lo: mas. la naturaleza Sobre de Enterrla. p. 296. Carlos financiero, voL fl. p. 938. M. Derecho Fonrouge.
concesión,
Cfi'. Giuliani
1 16
LECCIONES
Y ENSAYOS
de la delegación transestrucconcesionario el peaje aparece la autoridad concedenpor su te para la Administración gestión, modalidad que -de tributariaa los terceros impone aquí su naturaleza Es decir. la tarifa usuarios. tiene naturaleza tributaria para la Administración el usuario; el concesionario. y para para es sólo un medio en el de su cambio, para percibir precio deudor no es el usuario sino la gestión, pero cuyo verdadero concedente. propia Administración este
Por
un
como
b)
lo
tanto, de
medio saldar
Teoría
ala
recurre
se
caso,
tural.
de
negatoria
figura el
para
pago
elegido
la naturaleza
tributaria
del
peaje
Existe una corriente doctrinal que niega al peaje su catributario. Ramón Valdés Así, el autor uruguayo sostiene el peaje reúne las características sustanque a los ciales de los precios, cuales define como “las sumas de dinero voluntariamente se dan como que contraprestación de un la concesión de su la la uso. bien. ejecupor entrega del servicio de naturaleza ción de una obra, o la prestación 23. económica" rácter Costa
el Pablo Guillermo Galli, por su parte, luego de analizar al no defila ley 17.520, concluye sistema estatuye que que nirse de la naturaleza el legislador jurídica del pearespecto se el contrato de concesión en definan, “las bases tarifarias y procedimientos del régimen de tapor seguir para la fijación y los reajustes
y al exigirse que entre otras materias,
je
rifas".
el
precio.
quedando
pago
como un el usuario efectuado aparece por a una decilibrada la fijación de su monto con el concesionario de común acuerdo inferir la conclusión no obstante autor,
sión administrativa de la obra ¡4. Este
considede tal carácter. en contra pronuncia mis1a naturaleza viola rando el régimen legal aplicable que la nota en sentado ma del peaje (Galli, como 20, endejamos el peaje es un tributo). tiende que de refutar hemos Por nuestra nos ocupado esta parte, concluEsta un como teoría del peaje considerado precio. “vode sión no puede ser distinta puesto que los caracteres no se luntariedad" y de "contraprestación" cohonestan con
apuntada.
se
75
Valdes
Costa.
14
Galli.
Guillermo.
Ramón.
Curso
de
derecho
tributario.
87.
Recursos
públicos.
p.
235.
t.
l. p. 155, 156
ENSAYOS
el caracter
coactivo y de de peaje. que
concepto
en
c) Ubicación
del de los tributos
Corrientemente los tributos en
a
de
de lo clasificación
particulares y para contrapartida
pagados
está
de
'
acuerdo
clasificar
en
categorias: “Es
los
fondos
luego
la doctrina tres
l) Impuestos.
l 17
afectación de los analizaremos.
dentro
peaje
prestación autoritariamente, una
la cobertura
obtenida pecuniaria, a titulo definitivo. sin de las cargas públicas" 15.
“Es el tributo he2) Tasas. cuya obligación tiene como la prestación cho generador efectiva o potencial de un servicio público inherente al Estado individualizado en el contrino Su producto debe tener un destino buyente. aieno al servicio el presupuesto de la obligación" 1°. constituye que “Son prestaciones individuales de beneficios de la realización de obras del Estado”"'.
3) Contribuciones. bidas
razón
en
les. derivados ciales
actividades En
respecto
nes
desociade espe-
obligatorias o
de
grupos
públicas,
o
dos posicioclásicamente al peaje dentro ¿a‘be darle hemos esbozado. recién que opinan que el peaje es una que los especialistas (Cincuneentre
han sostenido la ubicación que
doctrina
se
a
de la clasificación Por un lado están
tripartita aquellos prevaleciente entre otros): Bidart Por el Campos. Ahumada. de una se trata afirman se encuentran que otro. quienes PoclaDamarco. contribución (Giuliani Fonrouge. especial
opinión gui. Guijarro.
tasa.
va
Lafuente).
d) El peaje Como
peaje
es
taso
como
sostiene “que el mayoritaria del como contraprestación paga serdel uso obra pública y decimos servise supone esta, que siempre que ejeinteres general, ha sido construida el la que finalidad. y es esta finalidad 1'. tasa la de el el el pago uso de éste que justifica y tasa
una
para
servicio,
1-5
Duverger.
n
Giulianl
z"
Gluliani
¡I
doctrina
la
dijimos.
una
se
que
vicio prestado por cio y no de la obra, cutada en beneficio
una
ya
del
determina
Maurice.
pública. financiero. financiero.
Hoc-¡cruda
Derecho Fonrouge, Derecho Fonrouge. El peaje. p. 54. Cincunegui.
p.
91 y 92. 319.
vol.
ll,
vol.
Il. p. 822.
p.
1 18
LECCIONES
Y ENSAYOS
esta Estimamos diversos que conceptualización es. por errada: el peaje motivos es una primero. porque típica de obras de financiación forma públicas. y es instrumentauna concesión a entes do mediante como privados públicos. la existencia de un verificándose contrato de concesión de de servicios obra En pública y no de concesión públicos. el peaje nunca es la retribución dada síntesis. por la prestaservicio sino ción de un lo es por la realización de una que obra.
teoría
En segundo lugar. la denominada está hace -desde muchoprestación una obra financiero; “luego. porque
necesidad
pueda
pública originar una
nes reciben tivo"'°.
Por
podría
tasa,
derecho
en
último,
si
a
dicha
constitucional
e) El peaje
como
un
el sentido financiero y en
considerásemos
oponérsele
naturaleza
tipifica
no
pero
que
contribución
de
la
contra-
en derecho superada una pública satisface servicio público que en tales que expresio-
en
al
derecho
peaje
consideración estudiaremos
administracomo
un
más
una
obstáculo adelante.
tasa
de
especial
con esta sostienen especial opinión consideran recaudados medel destino de los fondos el hecho son atridichos fondos el peaje. Así, explican que de una obra en orden a solventar, ya la construcción y mantenimiento. pública. ya sus gastos de conservación una contribucomo En esta el dirección, peaje aparece de la obra ción de pago pública por los usuarios obligatorio reciben de ella”. o ventajas que 'óriginado en los beneficios
Quienes
énfasis diante buidos
0
Uso
de dominio
público
y
peaje
ser el peaje no puede Cierta doctrina ha expresado que clasificación encuadrado dentro de la ya tradicional tripartita de los tributos. esta Así. Galli luego de afirmar que figura el fundaencuentra una tributaria, constituye típica forma del domide bienes mento de su imposición en el carácter nio los caminos. y túneles. público que ostentan puentes del peaje deEste tributaria autor explica que la naturaleza riva del dominio de que se trata de un “uso de un bien púde ser blico en a la posibilidad objeto que, escapa principio.
1°
Giuliani
Fonrouge.
Derecho
financiero.
vol.
3°
Giulinni
Fonrouge.
Derecho
financiero.
vol.
Il. p. 940. ll. p. 941.
ansuos
de
119
En este se descarta el carácsentido. hace el particular de precio, y el uso diferenciado que el hecho de su obligación. generador pública resulta Esta desde tres puntos de posición puede ser objetada
transacciones"".
ter de la vía vista:
las soluciones del derecho en a) Desde administrativo. del uso a las formas especial del dominio público se el permiso; la concesión; éstas son: y la presque el pem'e no aparece cripciónn por lo que -evidentemente— de estas tres en modalidades reconocienmarcado ninguna ”. nacional administrativista das por la doctrina
cuanto ha dicho
afirma Galli de que los lo que b) No es cierto respecto ser bienes del dominio público no pueden objeto de tranLa afirmación de este autor obedece sacciones. prestigioso a que el art. 953 del Cód. Civil (objeto de los actos jurídicos) en prohibe que el objeto de un acto jurídico pueda consistir Lo que ocudel comercio. una cosa o bien está fuera que es los bienes del dominio rre. público, que son efectivaque no res extra commercium. pueden ser objeto de transacciones privado; pero nada impide regidas por el derecho adminisel derecho lo sean de aquellas por reguladas que de obra trativo de concesión pública, de uso (v.gr., contrato abidentidad "Si existiera del dominio público. etcétera). de derecho soluta entre los contratos privado y los admilos primeros ocurre en debiera lo que si todo nistrativos, de contratos habria no entonces suceder en los segundos, única sino administrativos, derecho y contratos privado
mente
derecho
de
y exclusivamente tratos"“.
privado
o
simplemente
con-
_
c) Por una
grave ocuparemos
último.
g) Vaio-ración la luz de de nuestra
a
La
bienes-
3|
33
33 34
la postura de índole adelante.
objeción
libertad está
más de las
las
de
y
por
constitucional.
Galli presenta nos de la cual
analizadas
doctrinas
normas
Constitución
principios nacional
circulación
garantizada
impulsada
por
—tanto nuestro
de personas-corno constitucmnal. texto
Galli. Derechos pública. p. 234. t. Il; p. 34. Dromi. José R... Manual. t. Il, p. 34. Dromi. Manual. general, p. 131. Bercaitz. Miguel A" Teoria
de
120
LECCIONES
Asi,
para en tener y 108.
analizar cuenta
Y ENSAYOS
la constitucionalidad del pem'e, los arts. 4°. 9°. 10, 11, 12. 67, incs.
es
preciso
1°, 9° y 16,
indicado los consticomo que inteligencia souniforme económicamente un Estado el crear tuyenteseconómica de unidad territorial del principio bre la base y Estados de las luchas entre los distintos la época superar inla existencia de las aduanas por propiciada provinciales el comercio actuaban teriores general entorpeciendo que Las tenían
del
constitucionales
disposiciones fin
—en
la
hemos que le dieron
país.
La Corte desde sus inicios tuvo ocasión de inSuprema. las normas constitucionales en a terpretar juego relativas con motivo de numerosos la tributación: conflictos imposide leyes locales, se distintivos suscitados por la aplicación “circulación territorial" económica", y “circulación guió entre esta última es de señalándose susceptible restringirse. que tribunal tiene dicho las pronuestro También supremo que la circulación en el interior de su tevincias pueden gravar rritorio no el comercio de productos podrán hostilizar pero el mero hecho de la circuni crear diferencias de otra, por lación. a la constitucionalidad del peaje, se ha hecho En tomo el que se hace con a la conveniencia del sistema, referencia de toda clase de vias de comunicación. posible la apertura ha se territorial. así la circulación facilitándose También, constituraiz encuentra su implementación que en el art. inserta cláusula del progreso, cional en la llamada de todas las inc. de la Const. nacional, 67. 16, inspiradora hacer realidad iniciadas aquella expresión: para empresas Ambos una sola Nación". “un solo territorio argumenpara de la indistintamente sustentados tos son por la generalidad a Dana encontramos En otra doctrina. posición doctrinal la constitucionalidad subordinan Montaño y Galli, quienes a o la vía de que el camino del instituto a la circunstancia l'os una no sea la única construirse su intermedio que por una vía accesoria exista dos puntos de conexión, y en tanto 35. Este de derechos tránsito esté exento requisito de cuyo
explicado
35 Nos referimos aquí a lo que podemos denominar tucionalidad citado condicionada". Dana Montaño, por Juan C.. Breves consideraciones. Galli, Guillermo p. 740. nanciero. p. 28.
“tesis de la constiPoclava Lafuente.
P., Régimen fi-
ENSAYOS
121
la existencia de otro camino también fue sustentada por TaNacional de Abogados. congle en 1a VII Conferencia cuyas entre clusiones otras: a.) que es propio de la figura incluyen institución en su retribución del costo de la obra. la cual deberá caracterizarse su la por y b) no asumirá razonabilidadi de un o renta naturaleza su impuesto. general. ya sea por de los costos a cubrir desvinculación o por el destino que se 3°. asigna a la recaudación En orden a la valoración de la constitucionalidad del acuerdo a la ubicación los doctrinarios le asigque dentro de la clasificación de los tributos enuntripartita consideramos tomar comenzar el pertinente para análisis la opinión de nuestro calificado constitucionalista Germán J. Bidart el peaje se aplica a vias Campos: "Cuando de comunicación entre dos o más provincias, el pago de la tasa las utiliza en se ha supuesto, algunas por el usuario que abolidos a los derechos de tránsito ocasiones, equivalente Y la suposición es equivocada, porque por la Constitución. 1a suma a sufragar se de la circulano impone por el hecho camino ción interprovincial, de la carretera, sino por el uso La o via. costear su construcción y mantenimiento. para obtenida es evidente y ello disipa toda contraprestación un no es se abona lo que bien en claro duda. dejando que Por su tasa"3". derecho al tránsito sino una verdadera parBidart al igual que te. Esteban Guijarro entendiendo. Cames una como decu. en tanto el peaje funcione tasa. pos. que a los su en relación monto se encuentre gastos de consque no trucción de la obra pública. tal tributo y mantenimiento constitucional". la prohibición ser alcanzado puede por revelan Vemos hasta las opiniones aquí expuestas que elaboraciolas de contradicciones e inconsistencias propias lo nes que hasta el Así.
peaje de nan
ciada,
pergeñadas
observamos
presente.
al en atribuyen estriba de estas que opiniones reconocen cuando —aun el carácter de tasa _que_el cola reahzacxónde a costear de este en orden se impone obra pública—, lo cual no es coherente con el contenido de ya que material de esta del concepto categoria _tr1buto, obedece de una —como sabemosla imposición tasa Siempre a una publico. correlativa prestación de un servicxo
llamativo
peaje bro una
nes.
3°
Ver
3"
Bidart
LL, 10/6/65, Campos,
p.
15 y 16. ¡ect Noticias. Lafuente. Poclava por
citado
p. 739. 3'
Guliarro,
Esteban.
Fundamentos.
p. 1201.
_
Breves
consideramo-
i
122
LECCIONES
Y ENSAYOS
cabe hacer las siguientes En esta distinciones dirección. de la idea de servicio derivadas público en su vinculación de obras con la construcción con públicas y, por lo tanto,
el
peaje. Puede sostenerse de esta manera se un servique presta a través cio público de la construcción de la obra: responlas teorías den a esta definen al peaje como concepción que la obra el precio o que lo consideran como el que retribuye de un bien de dominio uso De público -la obra pública—. otro el cobro del gravamen en estudio modo, se explica que a la explotación del servicio responde público a que la obra está o bien se refiere a la prestación de un “serdestinada. vicio de tránsito"; es el peaje como 1a condecir. aparece el uso del servicio la obra por traprestación prestado por
pública. En este es el tributo inpunto, preciso recordar que que volucra el pago del peaje se exige en tanto se relaciona con la construcción de una obra pública vial o fluvial, destinada vías de circulación lo que a suficientes; proporcionar por hablar de un uso del dominio público (caminos, aguas) o de retribución de un servicio público significa, a la luz de lo la circulación. En otras se está gravando apuntado, que pase convierte, teorías. en el elelabras. el tránsito según estas del peaje. con el consimento del hecho esencial imponible guiente agravio constitucional.
Sobre
la base de las consideraciones penprecedentes, de la el peaje no es el “precio” de la utilización que los destino el integrar sino tiene como preciso que la construcción de la destinados a solventar, ya sea Esta sus y mantenimiento. gastos de conservación a afirdecide la constitucionalidad característica salva y nos a las noadecua mar a el se de acuerdo lo dicho, peaje que, tributaria tas sustanciales a la categoría propias que definen de las contribuciones especiales. samos
‘obra.
fondos
obra,
ya
criticable Desde esta resulta —por extenperspectiva, en lo relaticierta no obstante coincidir doctrina. que, contribución a la calificación del peaje como especial, dide la obra dos ferencia en la realización pública: a) etapas de ejede construcción, con el término concuerda que de del contrato de concesión, cución b) explotación, y etapa la que “si se continúa en conservación y mantenimiento. sino ante el mismo el cobro contrato, [del peaje], no estamos la tasa mediante la necesidad de retribuir un servicio ante en su monto ser dela anterior distinta de peaje y ésta debe y sión-
vo
etapa
ENSAYOS
la determinación de su en última estaríamos retributiva de un servicio, vación y mantenimiento. esta
presencia en
este
Esta
equivocado,
presupuesto
123
imposición"'°.
en
ya
podrán ejecutarse
en el marco tiva y. por lo tanto. únicamente de la naturaleza contributiva
Como
nuevamente
en vemos, de la idea
los
conser-
gastos de explicación 'parte caso
los de una cabe
que
trabajos concesión
de un aludidos sólo administra-
hablar. en este sentido. peaje. a lo establesoslayar referimos del Estado. en cuanto a diferir del
Por último. no podemos cido por la ley de Reforma los fondos remanentes de la conservación y mantenimiento de obras de construir públicas existentes. y a la posibilidad una nueva obra. Dejamos planteado aqui un eventual proel usuario de la obra estaría blema constitucional. ya que financiando excediendo la medida de su propio beotra. neficio.
6.
Sirenas
fuimos que. sis de
coucwswa
queríamos
No
dar
brevementeh
—rnuy
sin repasar finalizadq este estudio conclusiones de las muchas que elaboración lo largo de la presente y
por
algunas
desgranando de alguna manera.
a
constituyen
una
muy
ajustada
sinte-
todo
lo expuesto. El régimen del peaie en nuestro país está previsto en la la ley incluidas las modificaciones por ley 17.520. con de de la ley 23.928 527/91 23.696. y el decr. reglamentaria convertibilidad del austral. brindado su Este instituto reconoce origen en el marco de obra el contrato de concesión pública. cuando por el Esfluvxales) viales obras tado decide realizar y administrar go pnvadas o ende terceros, personas ya sean por intermedio tes
públicos.
Dentro lucrados relaciones
'
del en
haz tomo
a
de vinculaciones la concesión
entre
de
obra
los sujetos invopública. hay dos
verdaderamente capitales: son por jurídicas que la delegación con Estado-concesionario. la relación y estatales que transestructural de cometidos ella conlleva, Virtud en relaciones las demás que publifica todas alcanque “extrapartes los efectos del contrato —incluidas un
lado.
nacidas
‘9
Hutchinson
-
Grecco
-
Ban-aguirre.
Momo
del Estado.
p. 331.
124
LECCIONES
a
zan
los
el a
Y ENSAYOS
otro usuarios-; y por la cual y el usuario,
el Estado
de
cabeza
en
al
último
este
de
entre lado, la que se entabla involucra la obligación fiscal oblar el valor correspondiente
peau'e. El peaie, como exacción pública que es, tiene origen en del poder tributario del Estado. lo que nos lleva ejercicio afirmar
naturaleza
su
tributaria.
El peaje integra la especie tributaria de las contribuciodada la afectación de los fondos especiales, especial caudados en su destinados a solventar la construcconcepto ción y mantenimiento de la obra pública.
nes
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-
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ENSAYOS
125
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148.
Varios De la: autores. forma adminiltraliva.
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